城市公共行政论文大全11篇

城市公共行政论文篇（1）

城市化既是经济发展的产物，同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩，改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素：城市人口的自然增长，经济发展引致城市人口的迅速增加，以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来，20世纪90年代中期至今，城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市，并且集中表现在以下几个方面，如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战，但政府很快就发现这是个无底洞，政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀，政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面，如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较著名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革，在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性，在我国可参照的经验不多，更无可直接引用的案例，天则的公用事业研究也是边理论边实践，至今已有一些正待检验的案例。因此，可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则，而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容：城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定)；城市公共资源管理研究的范围界定；城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体，被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有，一个物品是公共资源，必须有以下特点：

1．公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比，公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人，而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者，每一个使用者不存在竞争性，具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础，是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时，对其他使用者来说会产生一种额外支出，例如，同使用一条河流的上下游两用户，上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2．公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前，各种资源丰富，人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的，然而随着工业化带来的经济飞速发展，科技的不断进步以及人口的剧增，人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3．公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏，将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4．公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价，更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价，即公益性的评价。

城市公共资源具体包括：

1．城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2．城市中的社会资源。主要包括：一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等；二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析，以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革，我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定：

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样，我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹，因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品，是由政府必须无偿提供的；哪些是准公共品必须由政府有偿提供的；哪些应该由市场提供的；哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括：全部由财政投资的公共资源；财政与市场共同出资的公共资源；由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在：财政融资，包括财政预算、国债、政策收费等；银行贷款；企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资，涌现出很多重要的做法，包括：企业发行“准市政债券”；以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目)；保险资金的进入。2003年底，国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》，提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善，并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的，这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入，现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业，国有经济效率低是经济学人所共知的，因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化，在公众利益与其经济目标发生冲突的时候，难免会发生损害公共利益的事情，伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计，以及适用的条件都应有事先的充分准备，而且需要通过区域试验不断积累经验，最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障，监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点，因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究，以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析，在借鉴国外和国内先进经验基础上，提出具体城市公共资源整合目标：理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用；规范市场进入公共资源领域的规制及程序；完善城市公共资源监管体系；建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原則

1．以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正，因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论，以公共财政理论为基础，对具体城市的公共资源供给现状进行分析，确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用，确定市场进入城市公共资源领域范围。

2．以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇（2）

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共行政论文篇（3）

总体而言，新公共管理方式在中国城市管理中的导向性作用是十分明显的。相比于传统的城市管理，这种新的模式具有市场化，自由化等特点，并且也具有明显的竞争性。在中国城市管理中，相关部门遇到了诸多的障碍，而随着新公共管理方式的出现，也相应地为领导者提供了更多中国城市管理的思路和方向。鉴于其中存在的问题，本文主要也将为此提出一些具有针对性的建议，进而有效发挥新公共管理对中国城市管理的现实意义。

一、新公共管理的基本概念

新公共管理作为一种新的城市管理模式，相对于传统封闭的中国城市管理而言，是一种以开放和包容的状态系统来实践和管理的公共事务。关于这一概念的理解，可以从以下三方面入手：

首先是从公共管理的权责方面来分析，新公共管理作为公共管理模式中的一种，其管理的重c也开始从内部行政管理向外部行政管理转变，与此同时，由对政府程序和机构的重视也转变为了对其结果和项目的重视。

其次是从新公共管理的开放性特点方面进行分析。由于新公共管理主要内容是通过市场竞争机制的引入，以此来打破政府垄断公共建设的现状，从而促使企业、团体也获得了更多参与到社会服务竞争中的机会。除此之外，新公共管理区别于传统的行政公共管理的地方，还在于它可以动员全社会进行公共管理，也能有效使广大人民群众有机会参与到社会的公共管理中。

最后一点同样尤为重要，由于新公共管理主要是从私营组织的管理方式中吸取管理经验，因此在对城市进行管理的时候，也会潜意识的将私营组织的发展模式、绩效考核评定标准等内容融入其中。并且在一定程度上也变革了政府的职能。

总而言之，相对于传统的公共管理，新公共管理在参与、管理等方面都比较积极，且起到了一定的导向性作用。

二、新公共管理在中国城市管理中的有效思路

（一）积极转变政府的职能

在中国城市管理中，新公共管理的重要性是不言而喻的，想要实现对中国城市的有效管理，作为政府，必须要积极转变自身的职能。比如在我国市场体系不断完善以及经济体制不断发展的过程中，政府就应该积极转变自身的职能，并不断更新城市公共管理理念，与此同时，还要对新公共管理概念等内容进行深入的理解。特别是在引入市场机制后，城市管理中的很多问题也得到了相应的解决，而这些也都是政府部门加以重视，并自觉转变自身职能的有效结果。

（二）实现城市管理主体的多元化

在新公共管理模式实施的过程中，城市管理主体的重要性依旧是不容忽视的。为了促使这一城市管理模式更加具有有效性，我国城市的城市公共管理除了以政府为主以外，还需要将公共事业团体，社会公众等作为城市的公共管理的主体。比如在公共事业团体中，所使用的资金应在政府部分划拨的基础上，并充分利用基金运作的模式进行相关合理的操作，不过在实际的操作过程中，还应该注意其资金运作负责人的身份和地位，进而有效保证其资金充分合理地运用。

由于第三方主体是在非政府组织的情况下所形成的非营利、非政治的独立组织，所以他们主要是对社会发展的政策进行相关研究。不过在我国现阶段城市的发展过程中，以社会服务为主的非政府组织建设数量还以及比较少，因此也还需要进行更有效的加强。

三、新公共管理对中国城市管理的现实意义

（一）为城市管理提供了崭新的思路

无论是从作用还是重要性而言，新公共管理模式都是凌驾于传统的公共管理范畴以及模式之上的。

比如在应对传统城市公共管理人员在工作中所存在的效率低下的问题时，新公共管理就可以从一些私营部门人事管理中吸取经验，并为此实行绩效工资制、合同雇佣制等方式，进而有效提升城市管理人员的工作效率。由此可见，只有以市场化经营为主线的新公共管理，才能有效提高政府公共管理，以及个体人员的工作效率。

除此之外，在应对传统的城市公共管理投入多、回报少的问题时，则可以从经济学理论和方法中进行有效的学习。类似的新方法和新思路其实还有很多，所以，新公共管理对中国城市管理的影响是多方面的。

（二）促使城市公共管理的范围得到了有效的拓展

由于新公共管理融合了先进的现代科技，因此使得传统的城市管理模式和理念也受到了打破。其实上，新公共管理对中国城市管理的现实意义是多方面的，有两点极具代表性。

一是新公共管理理论和方法使传统管理理念被打破，再对城市进行管理的时候，其中蕴含了政治学、政策学、管理学、社会学等学科的相关理论知识，从而在一定程度上为城市的管理提供了理论支撑，而这其实也是城市公共管理范围得到有效拓展的一大表现。

二是新公共管理应用的是当前一些私营组织和工商企业的管理方式和原则，由于这些企业和组织在发展工程中，特别注重政府公共管理服务的市场化以及客户满意度，因此促使新公共管理模式也为此受到了不同程度的影响。

四、结语

新公共管理作为一种新型的城市管理理念，对城市经济的发展有着十分重要的影响和作用。实际上，新公共管理模式的存在也是经济发展的必然结果，不仅为城市的管理和发展模式注入了新鲜的血液，而且也使得整个城市的管理模式更加完善，管理效率更是得到了有效的提高。总之，城市管理还有漫长的路要走，因此还需要我们共同努力，并且在实践应用当中探索出一条更加崭新的道路。本文对此探讨，也是希望城市得到更加美好的发展。

（作者单位为四川大学锦江学院）

参考文献

[1] 袁年兴.论公共服务的“第三种范式”――超越“新公共管理”和“新公共服务”

[J].甘肃社会科学，2013（02）.

[2] 张慧娟.以公共服务推进城市管理新模式[J].经营管理者，2013（01）.

[3] 郭理桥.现代城市精细化管理的决策思路[J].中国建设信息，2010（02）.

[4] 陈拥军.法国城市基础设施的委托管理模式[J].城市管理，2005（09）.

[5] 陈迅，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理，2003

城市公共行政论文篇（4）

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

新时期，采取优化措施完善各个方面的工作，以推动我国的城市规划这一项公共政策问题的全方位解决，是国家极其重视也正在努力实现的国家发展的重大事项。在城市规划中公共决策作为重要的内容，它决定着城市规划的全部政策的制定以及实施状况，是城市规划相关人员在工作中必须放在首位的问题。就目前来看，关于城市规划方面的公共决策问题研究，国外发展状况要优于我国国内的开展现状，积极地汲取各方面的优势建议，来完善我国城市规划中的公共决策便成为当今时代一众学者关注的焦点。

一、城市规划及公共决策相关理论分析

为了推动我国在新世纪的健康稳定快速发展，力争在计划时间内充分地实现我国关于构建中国特色的社会主义国家各个方面的目标，国家在开展工作中非常重视对于城市的规划工作，希望能够以有效的城市规划工作作为载体，辅助各项国家发展短期及长远目标的实现。从当前时期来看，我国的城市规划工作是作为国家的一项公共政策而存在的，这就牵涉到制定以及实施这项政策的问题，所以，公共决策当前作为此政策的制定与实施的关键影响因素，便跟随城市规划逐渐地发展起来。本文下面就对城市规划以及公共决策的理论做一下具体分析：

首先，就城市规划的理论含义来讲，它作为我国发展中关于优化城市发展的一项重要政策，指的是国家在城市发展中利用政府的权威手段，来对城市的各项公共资源与能源等进行调控及配置，以指引城市在其空间资源的良好开发及应用状况中实现全新的快速健康发展，进而达到国家发展中对于公共利益、社会公平、公共安全等目标的有效促成。因此，从实质方面来讲，城市规划有约十分之七的成分更加地偏重于国家政府对于城市的管理，而其中约有十分之三的部位才是被用来进行规划，可以说，规划的管理是城市规划工作中的当仁不让的核心部分。

其次，就共公共决策理论方面来讲，鉴于城市规划中对其管理工作具有核心定位，包含在管理工作中的管理决策及管理实践两个大部分便必不可免地成为了城市规划中管理领域的环节，所以，公共决策便成为城市规划管理中的重大问题。从具体方面来看，公共决策是管理学范畴中的一项理论内容，它应用在实际管理工作中，是指政府等公共组织针对某项公共性质的问题，为全面推动牵涉在此问题中的公众，实现在利益方面的有效分配及维护，而制定的采取或者不采取某项解决问题的行动的相关决策。

从上面的分析便可得出，城市规划中的公共决策，即政府针对城市发展问题，对城市的各项公共资源以及公共利益等进行配置，而制定的相关政策。一般来讲，在此项决策中，政府通常会将市场定位成配置资源的关键手段，而政府的再分配则是在市场基础之上维护社会公正以确保公众利益的重要补充手段。从理论抽象方面来讲，城市规划的主体针对相关的已发生或未发生或未来要发生的问题，来对信息进行收集与性质判断，从而选择解决问题的方案以及制定解决问题的政策的一个活动。

二、当前公共决策类型及国家对其进行完善的建议

1、公共决策类型分析

就公共决策的分类来看，当前通行的是由西方学者提倡的有限理性决策以及渐进决策这样两种。就有限理性决策而言，它由西方学者西蒙提出，他认为决策人员不可能达到全知全能，面对决策也职能是一种在满意标准中的尽可能地正确预测及决策，他一方面认为决策者采取的手段与所要达成的目的方面无法真正地达到天衣无缝的契合，而且备选方案不可能实现全部齐备；另一方面，他还认为决策理性会受到决策者价值判定的影响，其决策只能具备有限度的理性。就渐进决策来讲，他由西方学者林德布洛姆提出，他认为所谓的公共决策不过是相关的决策者以原有的经验及政策为基础，对它们进行相关的调试及修改，而形成现行的政策，这种决策的制定是利益掌控者在掌权者内部对于利益的一种争夺。而且，他认为决策永远都会受到不同的时空及财力的制约，而无法真正实现统一，掌握权力的人在不停地形式权力的过程中，才渐渐的将这些决策制定并决定下来。

2、我国完善城市规划中公共决策的建议

首先，就决策的主体问题来讲，当前时期，决策主体已经渐渐地趋向多元化，政府、公民以及市场等各种力量在决策中共同发挥作用。对于这种从政府一元化主体到当前多元化状况的转变问题的研究，我国更加注重对各种决策主体在城市规划的某项问题所应该执行的角色以及履行的职能，致力于定位决策主体在城市规划问题中该做什么和怎样去做的问题，而普遍地缺乏对于“这样做这件事情的原因及遵循的规则”等问题的研究，这就导致了各个决策主体在决策中的混乱。所以，在未来时期，我国要想真正地达到对于城市规划中公共决策的完善，就要着力加强对于各决策主体之间的作用力及关系问题的研究，通过问卷调查或其他公平公正的方式，来研究民主管理理论、博弈论、权力社会关系等应用。

其次，就决策制定的过程来看，目前普遍执行“界定问题、确认目的、设计方案、建立模型以及评价方案”这样一种流程，来制定公共决策，在这个流程中学者们关注及研究的重点集中于“决策最终做出”以及“决策如何做出”这两个方面。前一个方面侧重从社会、政治与经济的角度考察权力对于决策制定的影响，而后一个方面推动城市规划中的决策制定的法制化以及制度化目标的达成的问题。我国目前在制度及法律这方面的研究还较为缺乏，使得城市规划的公共决策无法真正具有强制力及说服力。因此，未来时期，国家还要着重对城市规划及发展中相关制度政策的制定，并逐渐地对已有规定进行完善。

再者，从决策的模式创新方面来讲，当前普遍通行的公共决策模式是以政府为权力中心的模式，它存在着各方面的限制，学者正在研究从公民、社会及市场等方面来建立新的完善的决策模型。我国当前在此方面的研究已经有所进展，如俞可平及马敬仁两个学者的研究。但是，目前我国城市规划中公共决策的制定模式，依然不具有足够的以城市各项实践活动为基础的外延。未来时期，国家还要加大对于此方面问题的深入研究，将社会学理论、公共管理学理论以及经济学和政治学理论等全面引进到公共政策制定中，推动现有的公共选择理论、权力理论以及决策评价机制的深入完善及发展。比如，国家在当前时期，可以进一步加大对于G2C即Government-Citizen的政府对公民的政务开展决策模式的研究以及应用，对公共决策的模式实施优化，如图所示：

借助网络作为政务开展的电子平台，以科学合理的网络系统作为载体，构建涵盖公民意愿、社会回应机制、公共责任机制、政府活动等的互通体系，以保证关于城市规划的相关决策问题能够深入地达到对于城市各项实践活动的参照。

三、结语：

国家发展中对于城市规划的公共决策的制定，是影响城市规划的各项效果的关键因素，我国的政府部门人员以及相关学者一定要不断地研究，借鉴先进经验、总结已有问题、不断突破创新，以实现对于公共决策问题的有效完善。

参考文献：

[1] 王郁,董黎黎,李烨洁. 民主的价值与形式――规划决策听证制度的发展方向[J]. 城市规划， 2010(05)

[2] 孙施文,朱婷文.推进公众参与城市规划的制度建设[J]. 现代城市研究， 2010(05)

城市公共行政论文篇（5）

对经营城市持反对意见的人认为，“经营城市”导致对城市土地的炒买、炒..

“经营城市”这一概念在2001年中国市长协会第三次代表大会上首次被提出以后，便在全国各大城市流行起来。

应该说，在实行经营城市这几年来，许多城市在利用市场机制对城市各种资源进行经营式运作，在筹集城市建设资金，促进城市发展方面取得了明显的成效。但是，在这一过程中也出现一些偏差或负面效应，特别是出现一些急功近利的短期化行为。因此，人们对“经营城市”问题褒贬不一。“经营城市”问题也就成为目前学界争论的焦点问题之一。

对经营城市持反对意见的人认为，“经营城市”导致对城市土地的炒买、炒卖、土地收益流失、土地泡沫的形成。也有人认为一些城市政府打着“经营城市”的概念，其实做的是拆房子、倒地皮的活动，还有人甚至认为，“经营城市”偷换概念，缺乏理论依据，因而否定“经营城市”的可行性。

针对“经营城市”过程中出现的以上问题和争议以及“经营城市”之路该如何走的问题，我们想谈谈自己的看法。

一、应加强对经营城市的理论研究

“经营城市”或“城市经营”并非是没有理论依据的遐想。国外城市经营理论的形成比中国大约要早二十多年。在英语中经营和管理是同一个词——一Manasement，但它有别于行政式的管理(Administration)，而是一种经营性管理。国外城市经营理论最初是针对政府权力的操纵与资源分配的关系而提出，城市经营实际上也就是连接官僚机构与社会之间的一座桥梁。官僚机构拥有待分配的资源，而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务。国外城市经营理论一经提出，也同样引起了理论与实际工作者广泛的争论。其研究与争论的领域主要集中在城市的性质，城市的社会和经济结构与城市内部权力之间的关系，城市经营的定义，城市经营的参与者，城市政府的合理定位，以及城市经营效果的测试等。(张蔚文，徐建春，2002)

由于“经营城市”概念在中国提出只有几年时间，并且这一概念一经提出，在没有形成一个成熟理论的指导下就很快风靡全国，大张旗鼓地开展起来，其理论研究的滞后以及相关法规的滞后则是近几年来城市经营中不规范行为产生的重要原因之一。因此，加快经营城市理论的研究及相关法规的配套是推动城市经营健康发展的当务之急。

二、加强对“经营城市”必要性的认识

我国经济由计划经济步入市场经济以后，必然要求城市管理适应这一巨大的转变。传统的计划管理模式显然不能适应市场经济条件下的城市管理。如果城市管理者顺应市场经济发展的潮流，借助市场机制和市场手段来管理城市，其城市管理方式就免不了带有“经营”色彩。我们不能因为“经营城市”过程中所出现的问题或偏差就对其予以彻底否定，或倒退到传统的城市管理模式中去。

从必要性来看，在市场经济条件下，市场竞争机制已经渗透到城市之间。城市之间为吸引有限的资本、资源、投资者和其它要素，客观上存在着竞争，这是不可辩驳的事实，也是目前城市经营与计划经济下城市管理模式的根本区别所在。

关于城市或地区之间的竞争问题，美国学者蒂伯特(Charles Tiebout)提出的“用脚投票”理论深刻地反映了这一问题。虽然这一理论不是专门针对城市经营而提出的，但在促进城市经营理论的形成和发展方面有着十分重要的意义。蒂伯特认为，由于人们偏好的不同及人口的流动性，将制约地方生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方，且每个地方分别提供不同的公共产品，那么，对于个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合于他的需求偏好，他就会选择前去那个地方居住。“用脚投票”机制的核心就是“偏好显示”，即真实地显示消费者对公共物品的偏好，从而避免在公共物品提供上的市场解法和政治解法的困境，以实现公共资源的最优配置。这表明人们在选择中，无需通过投票来解决，这就是蒂伯特与建立在投票基础上的公共选择观点的不同之处。因此，在这种“用脚投票”机制的压力下，或者说在市场压力下，各地方政府都将尽力提供消费者乐意“购买”的公共产品来吸引“顾客”。(蒂伯特，1956)

各种资源、资本、居民、企业家等在不同城市之间的流动均可看作是对城市政府或城市管理者的取舍，即“用脚投票”。

从可行性来看，城市拥有大量的资源，如自然资源、基础设施资源和人文资源等，这些资源主要由城市政府所支配，城市政府通过市场经济手段对这些资源进行优化整合和市场化运营，可以实现资源的合理化配置和高效利用，从而有利于促进城市整体利益的最大化和城市经济的持续发展。

三、消除认识的误区

1.城市经营不能等同于企业经营

经营城市过程中所出现的短期化行为，在很大程度上是企业短期化行为的延伸。经营城市中的一个流行的观点，是把城市看成企业来经营。当然，在经营城市过程中运用一些企业经营的方法也无可厚非，但把城市经营等同于经营企业则显然是定位的错误。这一定位的错误必然要导致经营城市中的短期化行为的出现，不利于城市整体利益的最大化与城市经济的可持续发展，因为城市毕竟比企业要复杂得多，二者之间存在着很大的差别。主要表现在，企业有明确的投资主体，即所有者，因而企业的资产具有鲜明的个别性，属于某个或若干个特定的终极所有者，即股东；企业是一个经济实体，具有自负盈亏的责任和义务，而追求利润最大化也就成了企业的唯一目标。而城市建设过程中的投资主体虽然可以是多元化的，但城市的资产不具有个别性，只有整体性；作为经济载体的城市不是一个经济实体，不具有自负盈亏的责任与义务，不是一个赢利机构。其次，企业经营者的职能表现为单一性，主要是经济职能，而城市经营者的职能表现为多重性，包括政治职能、社会职能、生态职能和经济指导职能，其中某一项职能的运行和发挥要与其他职能相协调，而不能产生较大的冲突。因此，虽然城市经营也要追求“利润最大化”，但这并不是城市经营的唯一目标。城市经营除了考虑经济效益以外，还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多的因素，城市经营的效益应体现经济效益、社会效益、生态效益的最佳整合。

因此，在城市资源承载力和容量有限的基础上，对城市资源的分配和利用必须突破传统经济学的局限，这表现在时间上，就是既要考虑眼前利益，更要考虑长远利益；在空间上，既要兼顾局部利益和全局利益，更要追求经济效益、社会效益和生态效益的最佳结合，以使城市综合效益最大化。

2.城市经营不能等同于土地经营

“经营城市”中出现的较多问题，是把经营城市等同于经营土地，即把经营城市变相为土地炒卖，政府可以从土地经营(即抬高地价)直接获益。有些城市甚至以“以城养城”的名义提高城市公共设施管理费。这种政府“直接获益”的“经营”方式，实际上是政府直接参与经济活动，以其行政权力方面的优势与民争利，与企业争利，其结果不但没有提高城市的竞争力，反而削弱了城市竞争力，这与“经营城市”的初衷或目标是背道而驰的。而“经营城市”成功的城市，如东南沿海的一些城市，政府的收益并不是直接从土地经营中获得，而是通过土地运作吸引投资者，形成产业积聚，带动城市产业的发展而获得。政府直接参与经济活动实际上仍是计划经济模式的延伸。

目前某些城市把“经济效益”，即把财政收入当作主要工作来抓，甚至牺牲其他效益来获取“经济效益”。这一做法显然是错误的。对经营城市行为子以正确的定位是确保城市经营健康发展的前提，注重城市整体利益的最大化和城市经济可持续发展应是经营城市的目标所在。

四、明确经营城市的主体与政府行为边界

关于经营城市的主体，也是一个颇具争议的问题，主要存在“单主体论”与“多主体论”两种观点。所谓单主体论，即认为经营城市的主体是政府；而多主体论则认为居民、企业和政府都是经营城市的主体，而不仅仅是政府在经营城市。实际上，在市场经济中，影响城市经营的角色是错综复杂的，从政府角度来看，不仅包含本市政府及各公共部门，而且包含上级政府、国家领导人、中央政府部门设立的机构，等等；从社会角度来看，包含各种非赢利组织、城市公益性组织、各种媒体以及城市利益集团、企业和行业组织，等等；从个人角度来看，包含本市居民、外地游客、来本市出差的工作人员、外地投资者，等等；从国际参与者来看，包含跨国公司、外资企业及其办事处、大使馆和领事馆以及与城市有特殊联系的商业性或非商业性机构，等等。当然，目前城市政府直接控制着大量存量资源及公益性资源，必然在城市宏观发展中处于相对主导地位。但是，必须明确的是，政府不能包办城市所有的事务，不能越俎代庖，而要对自己的行为、职权范围进行准确定位，并带动其他“主体”，充分发挥其他“主体”在经营城市中的积极作用。因此，如何界定政府行为边界，即政府“可为”与“不可为”的边界，则是问题的关键。

关于政府经营城市的边界，国外的论述也可以提供一些参考，如麦基尔(McGill，1998)认为城市经营的基本含义应该建立在两个简单但又是基础的目标之上，首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务；其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。在城市经营的过程中，地方政府应该整合所有的参与者，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。

目前国内学者有关政府边界的确定的思想基本上与麦基尔的观点相一致，即政府的“经营”应限定在基础设施与公共服务范围内，政府不能包办一切，而应善于“整合所有的参与者”。政府的职能是“掌舵”，而不是“划桨”。也就是说，政府应从参办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来，将社会能管理好的事务尽量交给或归还给社会管理。

由于市场失灵的存在，公共物品应由政府来提供，但由于两个方面力量的作用，使公共物品的提供主体发生了一些变化：一是市场力量的作用不断扩大，一些原来由政府提供的准公共物品(甚至包括纯公共物品)也转由市场提供；二是公共物品的公共性也会因技术水平、消费群体、需求弹性等因素的变化而变化，公共物品与私人物品的边界处于动态变化之中，而当公共物品具有更多私人物品性质时，市场就成为这种物品的有效提供者。因此，在市场经济中，政府不是公共物品的唯一提供者，政府的作用除了作为公共物品提供者之外，还要“整合其他提供者”，即建立和维护公平的市场环境，并对某些具有经营性质的公益项目通过竞争机制引入民营资本，实施公益事业民营化。政府还应提供公共物品生产和建设方面的透明度，完善政府采购制度，严格执行招投标制度，防止腐败和“寻租”行为的发生。从发展眼光来看，随着市场经济的发展，城市应建立一个有效的公共物品提供机制，根据不同的情况动态地选择不同的提供者，并随着市场力量的扩大，逐步实行“国退民进”的战略。

五、逐步完善城市治理结构

城市治理是城市经营的深化，是城市经营向更高层次发展的表现。只有完善城市治理结构，才能避免经营城市过程中短期化行为的发生。

城市治理与企业治理具有某些相似的特征。经营城市和经营国有企业一样，在没有建立有效的治理结构之前，政府既是所有者或出资者，又是经营者，同时还是行业的管理监督者，这样的多重角色很难保证政府或政府成员不产生利用行政手段为自己谋利的行为。政府介入市场造成的典型不利后果包括市场垄断、内部人控制以及政府官员腐败等，这些行为进一步导致了城市公共产品供给的效率损失和城市资源资产的流失、浪费和破坏。

我们知道，股份制公司是现代企业制度的主要形式。其特点是所有权与经营权的分离，即公司由股东聘用职业经理人管理经营，从而在企业的所有者与经营者之间就形成了一种“委托——”关系。企业所有者自己不直接从事经营，又要有效地规避风险，就必然要通过一系列组织结构来规范经营管理者的运作，形成了所谓的公司治理结构。

“市场失灵”的存在是政府干预的原因。但同样由于信息的不对称，政府机构的官僚主义作风和低效率、政府组织人员的经济人性质等原因，政府也会产生失灵，即所谓“政府失灵”。治理的出现正是为了克服政府失灵和市场失灵，寻求在日益复杂的环境中经济与社会持续发展的一种方式。

城市治理起源于城市市民社会和城市政府之间的“委托一”关系，后者受前者的委托管理城市公共资源。为避免“道德风险”，达到善治的结果，必须建立一个科学的城市治理结构。如前所述，城市经营主体已呈多元化趋势，城市政府仍为城市治理的核心主体，但它不再是唯一的城市治理主体。城市治理是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作。政府在管理社会公共事务方面可以而且应当将其一部分职能转交给公民社会，并采取多种管理手段与方法，以增进和实现公共利益。

城市治理应处理好城市内部治理和城市外部治理之间的关系。城市内部治理主要探讨如何建立一个机制来约束和激励城市政府，城市市民、城市营利组织和城市非营利组织以及公益性组织如何参与城市政府的决策机制问题。我国城市治理应注重发挥人大的作用，把人大变成城市的“董事会”，既要监督政府预算执行和重要项目的评估审批以及政府的各项财政收支，也要监督政府“经营城市”的活动。

城市的外部治理又包括城市的区域治理和城市的国际化治理。城市的区域治理主要是处理城市政府在多级城市政府中的运行机制和城市与相关利益城市的关系问题，这可以总结为最优城市政府问题和城市竞争优势的获得机制问题。经济全球化加速了生产要素在国际各大中城市的流动。作为经营城市的外部压力，国际组织及跨国公司越来越成为城市治理的不可忽视的主体之一。在这一背景下，城市政府不仅面临着国内制度的约束，而且面临着国际性机制的挑战。城市的国际治理将要解决的是城市政府如何建立与国际组织和跨国公司的运行机制以及跨国公司和国际组织如何参与城市的发展等问题。

总之，“经营城市”对理论与实践工作者来说，都是一个具有挑战性的新课题，也是城市管理者顺应市场经济潮流的一个必然选择。理论研究的滞后与相关法规的配套滞后，必然会导致一些偏差和负面效应的产生。对此，应加强理论和对策的研究。中央政府则应及时出台有关政策、法规，对经营城市中的短期化行为、违规行为进行约束和调控，使“经营城市”的行为保持在正确的轨道上。

参考文献

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[11]袁乐平等.民营资本进入基础设施领域探讨[J].郑州经济管理干部学院学报，2002，(1).

城市公共行政论文篇（6）

1 对城市规划建设中公共利益的理论分析

1.1 城市规划建设中公共利益的定义

所谓城市规划建设中的公共利益，是指在时间和空间上，城市发展和建设的过程中会出现的包含各种组织和广大市民的共同利益。现实社会中，公共利益的判定没有得到很好的确定，往往只是一种抽象的概念。理论上来讲，城市规划建设中，公共利益价值取向没有定性的要求。通常情况下，实现公共利益平衡是大多数人追求的一种理想境界。

1.2 城市规划建设中公共利益的承载者

公共利益的承载者不仅仅是部分人的利益，它既包含了公众，又包含了公众社会。公共利益是广大市民都在追求的一种利益需要，是一种全局性的利益，不囊括特殊人群和某集体的局部利益。实现对公共利益的最大化，能够科学有效地对城市的公共资源进行合理的分配利用，提高社会资源的利用率，减少资源的浪费，真正实现城市的绿色发展。

1.3 城市规划建设中公共利益的存在方式

城市规划建设中公共利益的存在方式主要有两种。一种是指物质形式，即公共物品，公共物品对消费者和市场提供者从思想上观念来讲是不同的。消费者将公共物品定性为一种免费物品，在不花费金钱的情况下就能够很好享受公共物品带来的服务；而对于追求经济利益的市场提供者来讲，公共物品无法占为己有，生产成本很难收回，所以不会对公共物品进行生产，这样的话，大多数情况，一般都会由国家政府来供应公共物品。另一种是指非物质形式，非物质形式一般是指精神上的价值取向，包含了共同的世界观、价值观、文化观、历史观。

1.4 城市规划建设中公共利益的特征

1.4.1 公共利益从时间上的思维方式来看，存在着长期性和短期性。在实现公共利益的过程中，可能会触犯部分人的利益，但就长远的利益来讲，这样的做法可以在将来服务更广大的群众，公共利益长期性和短期性的矛盾是在城市规划中是不可避免的。为了更好更广泛地服务大众，公众利益无法从一开始就达到令人满意的程度。

1.4.2 公共利益从空间上的思维方式来看，存在全局性和局限性。每一个公共政策的执行都是从一个宏观的角度去完成的，就一座城市的未来发展情况来讲，市民都是持着支持态度；但就发展城市的方式来看，可能城市的规划建设方面会触犯到部分集体或个人的利益。公共政策的实施会受到保护个人利益者的阻碍。

1.4.3 公共利益从经济价值方向来看，存在着公共性、非盈利性。公共利益的物质形式是公共物品，公共物品一般由国家政府免费提供，基础设施以及公共空间的建设都遵循非盈利性原则，从而能够使广大群众能够更好地享受优质服务。

1.4.4 公共利益与个人利益存在冲突。公共政策的实行有时会与个人利益不协调，公共利益和个人利益发生冲突是无法避免的一种情形。公共政策带来的好处与弊端很难符合每一个人和集体的利益。

2 完善城市规划机制实现公共利益最大化

2.1 利用科学有效的公共政策

在以往的城镇规划建设中，一般采用的是技术性政策，如今应该转变这种理念，实施科学有效的公共政策。对城市的经济环境、传统文化进行科学系统的分析研究，根据城市的具体情况研究城市土地的合理利用，达到城市规划建设的科学化。公共政策要实行有效的科学管理，执行部门要严格依照上级安排下来的任务，落实城市规划过程中的任务，实事求是，对整个执行过程采取科学有效的方法，使公共政策的实施按照计划完成。

2.2 充分发挥政府职能的有效性

城市规划建设的过程复杂，政府要充分发挥政府的职能。城市规划建设是政府职能体现的重要方式。经济学上，在目前市场经济改革不断加深的情况下，制定完善的城市规划机制，维护城市规划建设的规则，政府部门无需直接介入开发过程，政府作为开发商和社会群众之间的桥梁，起着举足轻重的作用。政府部门在城市规划建设中要保持信息的公开透明，重视本城市的社会经济发展和历史文化背景，处理好与广大市民的和谐关系，保证规划程序的公正、公平。

2.3 政府部门要以公共利益为出发点

我国是社会主义国家，在社会主义市场经济体制下，要充分地了解公共群众的需求，了解弱势群体的利益，以最广大人民的最大利益为出发点去发挥政府的有效职能。以往的实践表明，我国注重经济发展层面，在公共服务等方面还有待提高。政府是城市规划的执法者而非执行者，在开发商、市民、环境保护者等等不同集体中要充分考虑各个集体的利益，做到“存小异求大同”。使在城市规划过程中，保证整个建设过程的顺利进行。

2.4 加大地方政府的监管力度

社会市场经济体制下，政府与开发商之间的利益关系要得到明确的划分。政府要承担起社会经济进一步发展和城市科学合理规划的重担，对权利和利益有一个清晰的认识。地方政府不能违主义市场经济的正常秩序。在局部利益与全体利益之间，能够有一个科学有效的权衡。首先，要做到规范审批权的行使，使审批的过程透明化、规范化。其次，对于社会资源的利用支配，要向市场配置转变。

2.5 完善政绩评价标准

广大市民之所以能够幸福安康地生活，离不开政府部门的正确领导。政府部门秉持正确的科学发展观，一切以老百姓的公共利益为出发点考虑问题。在这一方面，要建立起科学有效的政绩考量标准。通过对政府领导层的政绩科学系统的考核，使城市规划能过正常有序的进行。领导决策者和执行者要实事求是，实现高成本收益率，不求一蹴而就的成果，但能够按部就班的完成任务。

3 结语

城镇城市规划需要注重对公共利益的处理，但是自身又是无法自行调节的，这样一来就需要政府部门在城镇城市规划建设中正确的处理公共利益，在不同的利益集团之间，能够正确地权衡利害关系，做出正确的公共决策。政府部门自身也要不断完善城市规划机制，改善执政理念，使政府职能具有科学有效性，加大在城市规划过程中政府的监督力度，实行科学有效的政绩评价标准，从而改善社会经济坏境，实现城镇城市规划建设中的公共利益最大化。

参考文献

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[2] 阎宏斌.公共利益城市规划的核心追求[J].理论探索，2012，15（05）： 733-734.

城市公共行政论文篇（7）

城市治理是国家治理体系的重要组成部分。创新城市管理，推进城管共治模式，是推进国家治理体系现代化的重要内涵与要求。以政府为中心的传统城市管理模式已不适应城市发展的新形势。共治模式是城市管理创新的必然趋势，为我国城市管理迈向现代化治理、迈向善治开启了新的征程。

一、城市管理共治模式的依据

城市管理的共治模式，既符合时代要求，又具有深厚的理论基础。共治就是共同的社会治理，这个共同体包括政府主体、市场主体和社会主体。共治的关键是整合资源、整合力量和整合利益。随着社会的不断发展，国际上在社会建设领域中的许多重要理论和实践创新，对我国城市管理理论的发展有着重要的启示作用，为城市管理共治模式提供了理论支撑。

（一）多中心治理理论

由埃莉诺奥斯特罗姆、文森特奥斯特罗姆夫妇提出的多中心治理理论认为，在国有化和私有化两个极端之间，存在着其他多种可能的治理方式，并且能有效地运行，强调多个权力中心和组织体制治理公共事务。政府并不是唯一的权力中心，各种私人的、社会的机构都可能成为社会权力中心。多中心治理现已成为公共事务的治理模式，是一种新型的充满竞争并富有效率和活力的治理方式。多中心的城市治理具有治理主体多元、治理权力非垄断、治理方式民主等显著优点。这一理论的启示是：政府应与社会合作，与社会建立合作性伙伴关系，共同实现对城市的管理。要注重民主协商、平等合作、互惠互利，建立起政府与社会的伙伴关系式民主合作机制，形成多元城市治理结构。要充分发挥包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各类社会组织的作用，发挥其在反映诉求、提供服务和规范行为等方面的作用，共同负责维持秩序、参与城市的管理和调节，构建多元主体的共治模式。

（二）新公共服务理论

20世纪80年代，珍妮特V.登哈特、罗伯特B.登哈特夫妇提出了新公共服务理论。他们提出，公共管理的职能是服务而非掌舵。公共管理者在执行公共政策和管理公共组织时，不是体现在对社会的驾驭或控制上，而应该承担向公民服务和放权的职责，形成以公共利益、协商对话和公民参与为标志的公共服务行政，协助公民实现其共同利益。要以人为本，树立集体共享的公共利益观念，为公民搭建协商和对话平台，为公民提供良好的公共服务，激发公民的责任感，使其共同承担社会责任，共同参与社会管理，共同享有公共利益。这一理论的启示是，在城市管理工作中，政府要强化公共服务职能，充分向社会放权，切实担负起为民服务的责任，发展公共服务，提高服务效能，满足社会需求，保障公民权利，形成城市管理人人参与、人人共享的良好局面。

（三）治理/善治理论

西方国家推行的新公共管理运动，主张用治理或善治来替代管理。治理理论认为，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”［1］。治理的主体是多元化的，主体间权力具有互动性和依赖性。它强调政府要促进不同利益相关者之间的互动与多向协调沟通，为公民提供参与公共管理的机会，使公民积极参与政府对公共生活的管理，让公民能更直接、更便利地表达自己的意愿，从而实现管理的民主化。传统的城市管理是指政府运用权威进行单向控制来达到对公共事务的管理。城市治理则是城市政府、私人部门等主体通过对话、协作等方式管理公共事务。为有效解决治理过程中出现的市场失效、政府失灵问题，学者在治理理论之上，提出了善治概念。政府不仅能够治理，而且善于治理，从而达到善治的要求。善治是国家治理的最终目标，即实现公共利益最大化。善治理论是一套系统完善、科学实用的理论体系，在当代开放、民主、法治背景下具有很强的现实指导意义。在治理/善治理念下，城市管理工作应把行政机关、执法对象、社会组织及其他利益相关者都纳入治理主体，形成合作共治关系，实现良性互动、协同发展，实现公共利益最大化。

二、当前城管执法存在的突出问题

近年，城市管理执法和服务水平不断提高，城管执法进一步规范，城管秩序有所好转，但必须看到，目前城管执法工作面临新的挑战，还存在一些突出问题。要提高城市管理工作科学化水平，必须客观认识当前存在的问题与不足，有针对性地采取措施，做到有的放矢，对症下药。

（一）城管执法工作理念落后

部分执法人员思想观念落后，执法理念存在偏差，认为城管执法就是管制，重在规范秩序，没有完全树立城市管理工作要以人为本、为民服务、文明执法的理念，没有真正做到依法行政、执法为民，认为执法者就是管理者，摆位不正，存在特权思想，没有普遍形成在管理中体现服务、在服务中实施管理，建设服务型政府的思想。一些城管执法人员依法行政意识不强，执法效率和执法水平不高，执法不当备受争议，严重损害执法队伍的执行力和公信力，致使城管形象严重受损，城市管理执法工作受到严重影响。

（二）城管执法工作机制不健全

城市管理工作因缺乏联动机制和监督机制，难以有效开展。一方面，城管执法的一线行政人员由规划、建设、环保、公安、司法、交通、工商等相关的多个部门构成。部门、机构之间的迥异，职能之间的交叉、重叠使其缺乏联动，难以形成合力，甚至出现单打独斗和多头执法的现象。联动机制的缺乏从另一个侧面反映出城管与群众之间常常产生偏见和误解，“依法抗争”和“暴力抗争”行为常常出现在街头政治之中。另一方面，城市管理工作缺乏有效的监督。执法人员所面对的执法对象是人民群众，需要在执法过程中彰显顾客导向与服务精神。但由于其工作性质限制，对这些一线人员的监督成本太高，很难对其实施有效的监管。同时，现行的体制对这些人员缺乏有效的激励，很难调动他们工作的积极性。

（三）城管执法人员综合素质不高

多项研究表明，城管执法人员面对公民需求的多样性和无限性，以及环境对他们身心的挑战等情况，对现行政策往往会采取变通的方式执行。城管执法过程中既要有灵活性、富有同情心，又要维护政府的公平与正义。但执法人员因体制原因被划分为两类群体：正式工和临时工。由于工作的复杂性、正式工的稀缺性，大量一线执法工作常由临时工来完成。由于所受的制度约束较小，临时工易出现“越轨”行为。部分执法人员的法律知识和业务知识相对缺乏，执法队伍的规范化建设比较薄弱，执法不规范、不文明的现象仍然存在。

（四）城管执法方式简单粗暴

有学者指出，城管执法过程中受主政者影响较大，领导风格的不同导致一线人员在政策执行中的不稳定。他们的执法方式包括两种：过程型执法和结果型执法。“前者决定如何最好地达到目标，即手段；后者决定是否要采取行动或要采取什么样的行动，即结果。”［2］两种形式的执法方式常常发生异化，使城管执法人员执法方式简单、缺少人文关怀，态度蛮横、行为粗暴。目前，城管执法方式容易引起冲突的模式大都相同：一是没收。就是没收商贩的物品，以示处罚。二是罚款。城管执法中的罚款，容易造成以罚代管的通病，无法维护城市管理秩序，商户与城管讨价还价已经成了买卖，严重丧失了执法的严肃性。三是暴力。有些城管执法人员工作压力大，加上年轻自控力不强，容易冲动，动不动就掀摊折秤，甚至大打出手，执法过程中存在暴力执法现象。

三、“六共工作法”：城市管理共治模式的新探索

针对当前城管执法工作存在的突出问题，贵州省黔西南州普安县坚持问政于民、问需于民、问计于民，创新工作思路，敞开大门开展“六个一”（送一份温暖、求一份建议、换一个角色、移一个重心、转一个路径、变一种方式）系列活动，积极探索出城市管理的“六共工作法”（共鸣、共商、共识、共管、共担、共享），形成了城市管理的共治格局，破解了城市管理的难点和痛点，取得了较好成效，为我们提供了有益的经验借鉴。

（一）送一份温暖，激起共鸣

普安县城管执法人员通过向执法对象送一杯热水、送一个水杯、送一碗早餐活动，把城管干部的热情和温暖送到执法对象心中，引起其心理和情感上的认同与共鸣，拉开普安城管走向商贩、深入群众的序幕。通过现场发放宣传单、赠送水杯等方式，将印有城管职责、常见违法违规行为及处罚、争做文明市民等内容的宣传单发放给群众，开展文明礼仪教育，培育讲文明、讲礼貌、讲诚信、讲卫生、讲秩序的文明商贩和市民，让广大群众在监督城管工作的同时自觉争做文明市民。同时，城管人员与商贩交朋结友，建立微信群、QQ群，主动到商贩家里走访调研、交朋友、拉家常，了解实际情况和困难。普安县始终坚持服务群众这一宗旨，把印有“有困难、找城管”的普安城管真情服务卡，分发到各商铺和广大居民手中，卡上向社会公布城管干部职工的电话号码，24小时接受服务及管理对象的咨询与求助，及时收集和处理群众反映的热点、难点问题，为群众排忧解难；为部分自产自销户和少数老、弱、病、残等特殊管理对象提供经营场所，帮助其解决生计问题，给游商散贩经营空间，划定区域让其规范经营；对家庭困难又没有固定摊位的商贩，主动为他们争取摊位；对老弱病残的商贩，主动帮助他们整理搬运货物。在一件件一桩桩主动服务群众的小事中，拉近与群众的距离，获得了广大群众的认可。

（二）求一份建议，开展共商

为更有效地推进城市管理工作，普安县坚持“用群众的方法解决群众的问题”，精心设计调查问卷，通过向现场群众发放城管工作民意调查问卷，广泛征求人民群众对城市管理工作的意见和建议，并专门邀请老干部到现场进行座谈，发挥他们的经验优势，面对面提意见、讲建议，想办法、出点子，做好建言献策，听取他们的意见建议，共同商量推进城市管理的办法、措施。城管执法人员与执法对象交流沟通延续不断，城市管理工作在互动中收集建议、交换意见，共商城市管理之策，打通了城管与群众互通的经络，奠定了城市管理工作的群众基础。

（三）换一个角色，寻求共识

在推进城市管理工作的过程中，普安县极力找寻城管与执法对象的共同结合点，城管与执法对象互换角色彼此体验。一方面，安排城管工作人员深入群众，主动到商贩、服务对象中体验生活。城管人员通过请商贩们吃一碗早餐，轮流凌晨五六点到农贸市场以商贩身份协助商贩摆摊设点，帮助商贩规范摊位、调剂摊位，真真切切体验商贩的生活，感受商贩、群众的不易，真心换真情，赢得商贩感情上的接纳。另一方面，邀请商贩中的部分典型代表，以城管执法人员身份协助参与城管执法，让商贩感受城管工作的艰辛，体验城市管理工作的难处。通过角色互换体验，城管、商贩从感情上找到结合点，思想上形成共识，相互理解和体谅。

（四）移一个重心，实现共管

普安县把城市管理工作重心放在解决城市管理执法转型上，推动实现了单一主体单向执法到多元参与治理的转变。聘请商贩作为市场城管志愿者，通过发挥同行情、朋友情，带动其他商贩共同参与城市管理。组建商贩文艺队，让商贩帮助正面宣传城管，正面引导广大商贩服从市场管理。聘请有威望的老年人作为市容管理和监督志愿者，帮助管理市容环境卫生，宣讲政策措施，化解城市管理工作中的矛盾。把社区的“两委”班子成员设置为城管信息员，在群众中找到城管工作的落脚点，掌控一线城管信息，第一时间掌控违反城市管理规定的一切现象和行为，杜绝损坏城市形象的行为发生，开创多元共治共管的良好局面。

（五）转一个路径，责任共担

普安县探索出一条共担城市管理责任的新路子，即提高市民参与城市管理的责任意识，让群众主动参与担责，一起担当城市管理工作中的责任，共同破解遇到的困难和难题，推进城市管理工作。在旧城经贸片区拆迁改造过程中，为避免与市场经营者矛盾激化，城管执法部门将收集的意见整理归类，邀请有代表性的商贩座谈共商市场管理，形成管好市场出效益的共识，明确卫生主体责任，严禁并打击假货上市、欺行霸市、抢摊占道经营等违法违规行为。集中整治初期得到部分商贩的支持与帮助，随着工作的不断推进，更多商贩自觉参与市场管理，出主意、想点子，帮助管好市场。同时，城管把积极支持管理的小商贩发展为城管志愿者，参与农贸市场管理，城管与商贩的争执下降，商贩与商贩之间矛盾减少，经营环境变好，生意明显好转。商贩树立了自我约束、自我管理、自我提升的理念，明白了“规范经营就是效益”的道理，共同担当了城市管理的责任。

（六）变一种方式，成果共享

在城市管理工作中，普安县通过转变方式方法，与群众共商管理、共同管理、共担责任、共享管理，使城管、商贩走到一起，城管人员认真履行法定职责，商贩主动配合城管工作，城市经营秩序、社会秩序日益规范，杜绝了占道经营、店外经营和游商游贩，街道环境干净整洁，城市环境质量水平和城市管理工作水平逐步提升，得到了群众的一致认同，城管与商贩及市民共享了城市管理环境，人民群众的满意度明显提升。

四、构建城市管理共治模式的新思考

不断推进城市管理工作创新的大背景下，构建城市管理共治模式，需要创新思维、把握关键，要在工作理念、主体参与、体制机制、队伍建设等四个方面下功夫，真正实现“四化”。

（一）转变工作理念，增强共治的思想自觉，实现执法理念民本化

思想是行动的先导，理念是实践的指南。城管执法部门要转变工作观念，从被动管理转变为主动服务，把工作的出发点和落脚点明确地放在服务群众和帮助群众解决实际困难和问题上。城市管理是手段，人民幸福是目的。城市管理工作要始终坚持以人为本、为民服务的理念，实施人性化的城市管理。要始终做到人民城市人民管、管好城市为人民，变以管为本为以服务为本，把管理与服务有机结合起来，寓管理于服务之中，达到以服务促进管理的良好效果。城市管理的一切工作都要始终坚持从人民群众最关心、最直接、最急需解决的问题着手，紧紧围绕为民、便民展开，心系群众、情牵群众、深入群众，与群众打成一片，形成顺应民意、贴近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛围。广大人民群众是城市管理的直接参与者，也是城市管理的最终受益者，让广大市民共同享受城市管理的成果，让人民群众有更多获得感，实现共享发展成果、多方共享共赢。

（二）动员公众参与，夯实共治的群众基础，实现治理主体多元化

治理理论告诉我们，单一主体治理的传统模式已无法适应和满足现代社会群众的多样化需求，尤其在城市化快速发展的今天，人们的参与意识和权益意识显著增强。对公共事务的管理，政府必须发动各种组织、企业和人民群众，才能使公共事务得到良好解决。多方参与是现代社会治理的价值取向和基本方式。实现城管综合执法多元主体共治，最主要是有效吸纳社会主体的参与。城市管理工作社会性强、受众面广、参与度高，要畅通公众有序参与城市管理的渠道。城市管理离不开广大人民群众的积极参与和支持，必须密切联系群众，坚持用热情影响群众，用真情赢得群众。城市管理工作的决策与实施中，要始终坚持发动群众、依靠群众，站在群众的立场上来分析和解决问题，汇聚群众智慧、学习群众经验，实现与群众共鸣、共商、共识、共管、共担、共享城市管理，引导广大群众真正融入城市管理，成为城管事业的支持者和宣传员，充分调动广大群众参与城市管理的积极性、主动性、创造性、责任心和担当意识。要采取一系列务实举措，不断拓宽多元主体参与城市管理的渠道，通过发展城管志愿者、城管信息员、城管文艺队、文明劝导员等多种参与形式，积极动员公众参与，形成多元共治、良性互动的城市管理新模式。

（三）突出机制创新，筑牢共治的制度基础，实现工作制度标准化

要不断创新城市管理机制，形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”协调联动的城市管理工作机制，对城市管理实行统一指挥、统筹协调、督促检查，形成城市管理工作合力。要建立联席会议制度，交流城市管理和行政执法的相关信息，强化部门联动配合，不定期地召开工作推进调度会，协调解决制约城市管理工作的瓶颈问题，重大问题依法定职权联合行动。要注重加强相关部门的协调沟通，形成各部门齐抓共管的良好工作局面。要建立健全问题发现机制、事件督办机制、责任追究机制等系列工作制度，实行岗位责任制、目标管理制、激励和惩戒约束机制，用制度来规范城管人员的行为，推动城市管理工作制度化。例如，针对城管执法人员工作积极性不高的问题，可建立鼓励创新、包容失误的人才培养激励机制，设立“智慧奖”和“委屈奖”。对在城市管理中，应用新方法解决好工作中的新矛盾、新问题的优秀城管人员，颁发“智慧奖”给予奖励；对在城管工作中屡受辱骂委屈，甚至遭攻击，但仍顾全大局，坚持文明管理执法的人员，颁发“委屈奖”，予以组织上的安慰。同时，实行“干部召回制度”，设立“工作不力办公室”，把不作为、乱作为的城管干部召回到“工作不力办公室”，让他们反省思过、回炉锤炼，转变工作作风。

（四）加强队伍建设，奠定共治的人才支撑，实现执法队伍规范化

制度的生命力在于执行，执行制度的关键在人。城管执法人员的素质直接影响执法效果。要着力打造一支纪律严明、作风优良、廉洁务实的执法队伍。要通过内强素质、外塑形象，加强城管执法队伍建设，塑造良好形象，增强其工作责任心和荣誉感，不断提高城管执法队伍的思想政治素质和业务水平，坚持做到政治强、执法明、业务精、形象优，公正执法、文明执法。强化城管执法人员的宣传教育和培训工作，树立依法治国理念，实现规范管理、依法管理，努力提高依法行政能力和水平。城管执法人员应坚持学法与用法相结合，真正熟悉宪法，精通有关城市管理的法律法规及党和国家的方针、政策，掌握城管执法业务知识，要严格按照执法程序、执法规范开展执法活动。执法人员在城市管理工作中，要认真听取服务和管理对象的诉求，耐心宣传讲解有关法律和政策，通过关怀、协商、提醒、帮助、劝告等非强制性方法，坚持文明劝导、文明执法，实现和谐执法、人性执法。在执法过程中，要做到有力、有理、有节，确保执法公信力，维护人民权益和社会秩序，维护安定和谐的大环境。总之，城市管理是一项复杂的系统工程，更是一门综合管理艺术，需要我们把握城市管理工作创新的发展脉搏，积极探索、勇于实践，不断创新工作思路、强化工作措施、健全工作机制，充分调动一切积极因素，取得群众信任，获得群众认可，努力构建城市管理的共治模式。这样，城市管理工作就能收到事半功倍的效果。

城市公共行政论文篇（8）

Abstract：Compared the magnificent city newly developed area construction achievement， the Chinese majority city old city transformation and the construction has still not gone out the difficult position.Investigates its reason， except questions outside and so on policy， laws and regulations， system flaw， the urban planning took the old city transformation the main carrier and the implementation guiding principle， its role dislocation， the plan theory and method backwardness should be the important reasons. Adverse effect and role dislocation reason the urban planning role dislocation brings which through the analysis old city transformation in， the classical urban planning theory research obtains the enlightenment to the overseas old city transformation in， from urban planning “role normal position” obtaining， “contact plan” and “cooperation plan” the theory and the method introduce during our country old city transformation plan， the induction domestic scholar and summarizes the domestic and foreign old city transformation project typical experience to the old city transformation aspect research results， by this took in our country old city transformation plans the foundation which the role connotation transforms， causes the urban planning to take one related benefit gambling the platform.According to the urban planning “the public service” and “the community policy” the dual role normal position， proposes should to its role function old city transformation plan countermeasure.

Key words：old city transformation；public service；community policy；public participation

中图分类号：C912.81 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-03-19（6）

1 旧城改造中城市规划的现实角色及其影响

1.1 城市规划角色错位下的旧城改造困境

旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。

现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业需求，由此对旧城改造项目的实施造成诸多不利影响。比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。中心区位的开发强度过大，导致中心区居住空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境更进一步恶化。受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。旧城改造项目对地块内中低收入人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区结构解体，社会结构面临调整。

1.2 旧城改造中的城市规划角色错位分析

随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我国大多数城市的开发建设逐步由“扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。然而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下推进的。政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。投资建设主体关注旧城改造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化，则侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史文化保护。

究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。在中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客” 的角色，中国的土地是国有的，居民对于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。而旧城改造的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。同时，“房东”需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。

城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。其中，政府侧重于地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。三者之间，投资主体才是旧城改造项目推进的核心。城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却忽略了旧城改造项目的主体。中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与协调城市发展中相关利益者的诉求，最大限度的维护社会公平与效益，才能起到持续发展的作用。

1.3 旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足

旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足是城市规划角色错位的间接诱因，也成为城市规划角色转变的阻碍。我国现有的旧城改造规划理论大多借鉴西方发达国家，然而国外的旧城改造经验与理论大多不能照搬于中国的旧城改造实践之上，一个最主要的原因是发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划兼有浓厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。欧美国家的旧城改造规划比较重视对大众行为的引导与控制，城市规划扮演的更多是“公共政策”的角色，而中国的旧城改造规划更应该加强对“自上而下”行政力的修正、对经济市场化的支撑和居民权益的保护，更多地扮演“公共服务”的角色。

此外，我国旧城改造规划过程较为封闭，从规划编制、审查、审批到项目实施等环节没有充分兼顾居民利益，同时对于改造建设主体的利益调控手段单一，由此规划内容的公平性和科学性大打折扣。其次，旧城改造规划作为城市规划的专项规划，缺乏从宏观层面的全面统筹到微观层面的具体开发建设指导的完整体系，以及现有的城市总体规划与详细规划成果缺乏对旧城改造问题的综合研究。

2 相关理论与经验借鉴

2.1 从“合作规划”理论中得到的启示

城市规划起源于英国。二战以后，随着大量战后城市重建计划的开展，现代城市规划理论研究得到了深入发展，总体上经历了现性规划—渐进规划—后现代城市规划—倡导性规划—合作规划几个主要阶段。进入20世纪90年代，新马克思主义、新自由主义、政体理论、新制度经济学以及新公共管理学等众多思想、理论被引入到城市规划领域。其中，1997年佩西·海利（Patsy. Healey）在汲取了“交往规划”（Communicative Planning）和“政体理论”精华的基础上提出了“合作规划”理论（Collaborative planning）。

合作规划理论认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。该理论提倡由多个主体共同参与规划，多个主体共同协商，并允许多个主体各自执行一部分规划，为实现各自目标而产生局部规划。合作规划的目标是由多个主体的局部目标而组成的目标体系。该规划理论以及“交往规划”等现代规划理论从根本上否定了以往城市规划作为政府“代言人”的角色以及规划师“设计决定论”的思想，提出城市规划的价值中立，认为城市规划的本质是“创造一个过程”和“搭建一个平台”，并由此推动了现代城市规划方法的发展和城市规划中的公众参与。

2.2 旧城改造中城市规划角色与作用的相关理论研究

随着我国旧城改造项目的日益增多，旧城改造过程中表现出来的多元矛盾引起了国内大量学者的深入研究，为旧城改造中的规划角色转变及其对策提供了价值性借鉴与参考。

社会科学领域对旧城改造的研究主要体现在针对旧城改造拆迁问题的研究，陈君（2007）、吕斌（2010）、袁建华（2010）等认为公益性界定缺失，程序性约定缺失，强制性公权扩张，利益分配失衡是存在的主要问题；针对改造中的经济分析与利益博弈研究，石楠（2004）、赵春荣（2008）、张京祥（2010）等认为博弈平台和过程缺失，博弈地位不平等，博弈主体实力不对等，是造成弱势群体利益难以保障的主要原因；对于改造中参与者角色关系的研究，尹稚（2008）、于力（2008）等学者对中西方城市更新和旧城改造中参与各方角色关系的变迁进行了比较研究，指出国内旧城改造中政府普遍处于主导和支配地位，存在角色越位；针对公共政策与制度安排的研究，顾朝林（2006）、赵民（2010）、孙施文（2010）认为应当从公平与效率、经济与文化、过程与目标综合平衡的角度，制定旧城改造政策和制度。

旧城改造规划既是城市规划的一种类型，也是城市规划研究的重要领域。1979年吴良镛先生提出“有机更新”规划理论。1961年美国学者简·雅各布（Jane.Jacobs）在其著作《美国大城市的生与死》中提出城市更新应强调其对社会、经济和文化目标的追求，保持城市多样性。对旧城改造规划模式与方法的研究，国内很多学者（毛其智，2006；阳建强，2007；赵万民，2009）结合各地方旧城改造的实践探索，提出了旧城改造规划的各种模式和方法。近两年，部分学者（谢慧，2010；袁奇峰，2010）对广东省“三旧改造”的政策制定、组织过程、土地整理及规划方法进行了总结研究。

2.3 现有旧城改造规划经验借鉴

旧城改造过程中出现的各类问题是城市规划需要考虑的方面，通过国内外典型旧城改造项目的经验总结，作为我国旧城改造规划角色转型下的规划策略借鉴。

发达国家在旧城改造方面积累了丰富经验。1950年后，英国进入后工业时代后，旧城中心呈现一片衰退的景象，旧城改造主体最初由带有福利色彩的政府主体发展到至今形成以“公、私、社区”合作主导，旧城改造项目也由地产导向转为文化导向的政策体系。美国的旧城改造是自上而下开展的，首先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定改造重点及联邦拨款额度，而具体改造项目的实施强调地方性，充分考虑不同地区的现实需求，由地方政府来提出和确定具体的改造项目。其中对贫困区的改造项目实施联邦财政援助，比如授权区、税收增值筹款和商业改良区等形式。新加坡成立专业部门URA（城市更新局）负责旧城改造工作，分为两个层次，首先从策略上提出城市长期发展的愿景，在此基础上分为55个DGPs，对每一块土地进行更详尽的规划。具体改造地块实施时，多个政府管理部门（包括环保局等）对此提出指导性评价，确保改造地块符合城市长期发展要求与相关政策。

国内旧城改造项目起步较晚，问题相对复杂，大多地方做了许多探索和经验积累。北京菊儿胡同改造项目，吴良镛提出了“有机更新”思想和“新四合院体系”构想，通过与北京市规划部门、房管部门、住宅开发公司等单位密切合作，结合住宅改革、房地产经营，对建设资金、经济效益、建筑标准作了细致的研究，提出了“个人出资，单位资助、国家优惠、商品房补贴”的新办法，开创了中国的住宅合作社形式①。上海新天地项目类似于巴黎等旧城改造的方法，保留了建筑物的外层外皮，改变地块内建筑的内部结构和使用功能。成都旧城改造采取政府主导与市场化运作相结合的改造模式和阳光拆迁模式，认为政府的主导核心是解决规划和筹集资金两大问题②，旧城改造规划直接关系城市未来的发展，规划出现问题实属政府之责。广东省采取“三旧”改造工作应对土地资源紧缺的困境，由省政府下拨城市总土地改造指标，各城市成立“三旧”改造工作小组指导工作，分为专项规划与单元规划两个层次，同时与地区控制性详细规划对接，注重改造成本核算、居民居住与就业安置等方面。“三旧”改造项目实施过程是政府、投资主体与居民的博弈协商过程，城市规划则是提供了一个多方合作的平台。（见表1）

3 城市规划角色转变下的旧城改造规划对策探讨

3.1 城市规划在旧城改造中的作用与特征

旧城改造规划作为城市规划的一种类型和政府管理旧城改造相关的物质性手段之一，其目的在于提升城市形象，加快中心城区产业升级，体现城市历史文化等。然而，旧城改造规划仅是旧城改造项目成功与否的必要条件，而非充分条件。城市规划是通过对旧城改造地块中的空间属性管理达到引导、控制其经济属性与社会属性的目的，即通过研究改造地块的经济属性（包括影子价格因素）与社会属性（包括外延社会效益）对其空间属性采取定位、定性、定量、定界方面的指导、控制与管理，从而满足相关利益者的利益博弈。

城市规划的“角色”定位直接决定了旧城改造中的规划模式、方法及技术手段。在“科学发展观”指导下的“和谐社会”目标与“小政府、大社会”的政府角色转型背景之下，旧城改造中城市规划应该体现出“公共服务”与“公共政策”的双重角色，两者相辅相成。作为“公共服务”角色，城市规划为旧城改造中涉及的各相关利益主体提供一个博弈的平台，也是公共政策的运作平台。作为“公共政策”角色，城市规划对改造过程中的各相关利益主体行为提供引导与控制，从而在保障社会公平的同时提高经济效益。

3.2 城市规划的公共服务职能

城市规划的公共服务职能体现在城市规划管理部门从旧城改造规划编制与管理的各个环节为政府、投资商与居民三个主体的需求提供服务。（见图1）

对政府主体：一般情况下，政府组织编制宏观层面旧城改造规划（“城市总体规划”中的“专项规划”，历史文化名城需单独编制），微观层面规划（修建性详细规划）由投资商负责组织编制。政府侧重“服务型”管理职能，运用市场化手段推动旧城改造项目。城市规划有两方面需要改进：一是加强旧城改造规划成果与现有法定规划成果的一致。宏观层面旧城改造规划应以城市总体规划成果为指导，微观层面旧城改造规划以控制性详细规划为指导，当出现不矛盾情况时，相互协调统一后，以此指导旧城改造项目实施（如图2）。二是政府统筹全市旧城改造工作，提出地块改造后的产业、社会、文化与环境等多重目标，并制定相应类型规划，大致分为产业类规划（比如地区转型发展规划，产业规划），物质类规划（包括旧城改造规划等），行动类规划（重大改造项目规划，投融资规划），旧城改造规划通过地块的“空间属性”与上述规划成果相协调。同时，城市规划管理部门作为旧城改造规划编制与管理的行政机构，应该加强与其他行政部门（比如文化局，民政局，发改委）管理工作内容的衔接。

对投资商与居民主体：城市规划不仅作为政府的调控手段，更要站在可持续发展角色公平、公正的对待投资建设主体与居民主体的利益，两者之间的协调平台主要体现在微观层面的旧城改造规划。同时，两者之间关注利益点的错位（前者注重经济价值，后者注重使用价值）显示出旧城改造规划需要提供多元化规划调控手段，兼顾各方利益。

3.3 作为公共政策的城市规划

公共政策作为满足城市规划公共服务职能的工具与手段，通过引导、调节、控制相关利益者的行为达到改造预期目标的目的，从而反映出公共政策的本质，即利益的合理分配与利益的优化增进。针对不同主体的行为特征，旧城改造规划需要提出相应的规划对策。

政府的基本职责在于保障改造地块中的公共事业（包括社会服务设施、市政基础设施与道路交通设施）建设，分为经营型、准经营型与公益型公共事业三类。针对改造地块内的不同类别，旧城改造规划提出不同的控制力度。旧城改造规划作为物质承载平台，为旧城改造中涉及的各政府相关管理部门提供“一张图”统一管理模式，在其中统筹安排各类公共事业设施的布局、规模、建设计划等信息，加强政府管理的工作效率和控制效果。其次，发挥旧城改造规划的多元化调控手段。根据公共事业的不同经济效益、社会效益与自身特征，旧城改造规划拟定相应的控制力度。一般而言，外部效益大、经济收益小的基础性公益设施采取刚性控制，而外部效益减弱和社会资金投入多的经营型与准经营型公共事业相应放开控制。以旧城改造中的文化教育设施为例，职业教育与义务教育设施的外部性效益与经济收益是相悖的，在改造过程中，需要加强政府或者投资商承建义务教育设施的责任和义务，对于前者可采取多方博弈方式、引入社会资本与采取多元的规划利益补偿手段解决。其三，对于政府的管理行为依然需要加强市民的“公共参与”监督，公众对于旧城改造具有参与权与表决权。旧城改造项目不仅涉及改造地块内的居民利益，对周边居民的生活就业产生影响，更关系到城市历史与文化保护。

投资商是关注项目改造后带来的经济利益，城市规划应该约束其提供社会责任的前提下满足其效益诉求。针对不同改造项目特点，旧城改造规划制定多元化利益补偿机制，如转嫁开发权，提高开发强度等。目前城市规划的调控手段较单一，比如广东省各市级政府为了推动城市产业转型与提升城市景观环境，编制“三旧改造”专项规划引导后，将单元规划项目改造交给市场。投资商根据政府提供的可改造地块清单，经过效益评估后选取改造地块。政府大多通过提供容积率应对企业收益、产业升级与景观环境，然而较高地开发强度已经影响周边地区交通，居民生活与城市整体环境。

在旧城改造的博弈平台中，居民属于最弱势的群体，政府及其城市规划不仅需要角色上的转变，更需要通过配套技术和制度加强居民主体的话语权。一个行之有效的方式是多元化居民主体的“公共参与”形式与途径。目前，各地的旧城改造规划方案仅出现在城市规划管理局大楼前，或媒体报纸中的一隅之处，用十分专业的少量图纸公示30天。这些图纸反映的信息，即使专业人士在缺乏相关背景解释与完整图纸的前提之下也难以提出意见，普通居民更是难以表态。公共参与的根本前提是让大众群体有所参与，在信息流动便捷、科技发展的今天，应该采取多种途径的公众参与方式，比如采用形象、直观、生动的影视文件和模型展示、对比规划的前后成果，通过具体数字反映对比改造前后的经济与社会效益，同时加强有效宣传，这样才能真正体现城市规划的公共政策本质。

4 结语

随着中国城镇化与工业化快速发展，城市可利用建设用地资源日益紧缺，城市产业升级、经济结构转型下的用地需求将逐渐通过旧城改造（旧城更新）方式取得。在旧城改造中，政府及城市规划部门，应该强调其“公共服务”和“公共政策”职能，各地区根据自身的情况，旧城改造规划采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，前者是统筹改造方针、原则和总量控制，后者遵循“成熟一片、改造一片”的原则，为各相关利益者提供一个合作型博弈平台。

注释：

① 袁镔，邹瑚莹著，《理性与创造——评北京菊儿胡同新四合院住宅》，《世界建筑》，1992年第3期。

② 张志莹，张志蓉著，《旧城改造“五坚持”“成都模式”乐迁徙》，《上海住宅旧区改造》第27-29页。

参考文献：

[1] 方耀楣，聂顺君.公众参与旧城改造的模型设计[J].中国房地产，2010，（9）.

[2] 吕斌.《拆迁条例》修订与城市更新制度创新初探[J].城市规划，2010，（10）.

[3] 孙施文，朱婷文.推进公众参与城市规划的制度建设[J].现代城市研究，2010，（5）.

[4] 王兰，刘刚.20世纪下半叶美国城市更新中的角色关系变迁[J].国际城市规划，2007，（4）.

城市公共行政论文篇（9）

[论文关键词]规划行政权 规划效率 法定规划 [论文摘要]有效发挥规划行政权的核心问题是寻求权力保障与行政效率的平衡点。作为行政法的城市规划应是积极的和有效率的，并应受到公众的有效制约。公众参与的有效性和规划行政权的效率取决于规划过程的设置。为了更好地发挥规划的引导与控制作用，应明确区分法定规划和指导性规划。 城市规划编制与实施既是增进和保障公共利益的过程，也是对私有财产的制约过程。2011年全国人大通过的宪法修正案提出：“公民的合法私有财产不受侵犯”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，并给与补偿”。宪法修正案不仅提出了要建立产权制度，还提出了要规范政府行政权。城市规划作为政府干预市场、维护公众利益的重要行政权，在公民的财产权利保护方面发挥着重要的作用，理应按照宪法的要求进行重构。对于如何正确使用规划行政权的问题，本文从现代行政法的角度，探讨规划行政权与制约机制、权利保障与行政效率、公众利益与私有财产保护、规划引导与规划依法控制、规划过程等问题，并对目前城市规划中作为抽象的行政行为的规划编制和作为具体的行政行为的规划行政许可提出改进建议。 1城市规划的现实问题与复杂性 1.1城市规划的现实问题 我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》，但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征：重实体性内容的规范，轻行为实体的约束”(张萍，2000)。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的八大问题时提到，城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。 作为对物质要素层面进行控制的城市规划，面对多元化的利益主体和投资主体的博弈，其作用显得十分乏力，规划调整的自由化随之产生。城市规划在处理个体案例时，要么因过于刚性而显得僵化，要么因自由裁量权过大而显得随意。法定规划与指导性规划的界限模糊，导致一任领导一个规划，规划的多变成为一个常见的现象。由于规划编制与审批的效率低下，规划“滞后”成了社会评论规划的常用语，也成了规划在地域空间上遭到肢解的借口。规划的编制程序和实施过程由于缺乏公众参与，公民权得不到有效的保障。这些均是作为行政法的城市规划在市场经济条件下所面临的困惑。 1.2城市规划的复杂性 要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识：①产权的多元化带来了利益的多元化；②未来的不确定性；③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力；④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。这些都使得城市规划如何干预城市发展、如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂。在社会主义市场经济条件下，作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要，因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划。如何规范城市规划的行政行为，如何建立高效的城市规划制度变得十分重要。规划行政权的发挥与制约，规划行政的效率与效益，对公民合法财产和合法权益的保护，应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题。 2积极行政与有效制约 2.1宏观调控与政府职能 城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争，维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显(国研中心，2001)。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要 作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准(国研中心，2001)。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展(张刚，2003)。 2.2积极行政与制约机制 积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。然而，我国的经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。在培育市场、加速工业化、促进经济、社会协调发展的过程中，重要的并不是政府所发挥的作用的大小，而是其“定位”和“范围”的合理性，……最重要的是政府要创造有效率的市场环境(国研中心，2001)。因此，在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。 传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡—一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡、公民权利和公共利益的平衡，既要防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。而平衡的取得依靠的是公众参与，在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识。依据积极行政和平衡论的思想，城市规划的行政应是引导型、参与性、效率性和服务型的。 3权利保障与行政效率 3.1产权保护与公众利益 在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。 城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块，也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时，城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定，根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展，其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护，来维持城市的健康和有序发展。 3.2权利保障与行政效率 在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。 然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等，2004)。效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”( 张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。 因此，城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益，而且还要考虑公平、正义和秩序。 4城市规划过程 4.1规划过程 城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论(湛中乐，2004)，城市规划过程可被定义为：城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。 4.2公众参与 西方城市规划中的倡导式规划和沟通式规划是通过公民的参与、知情和监督，为公众提供表达和参与的机会。政府通过规划信息的、资料的提供和规划的公开展示，减少规划信息的不对称性，有利于公民的参与，并形成平衡的城市规划机制。随着公民素质的不断提高和参与能力的不断增强，城市规划可逐步具备社会利益表达机制、社会利益平衡和协调机制。在规划编制阶段的公众参与，有利于城市规划更好地表达公共利益，而在建设项目的规划许可阶段的公众参与，则有利于保障公民的权益，并通过行政复议和行政诉讼，使公民的相关权益得到救济。 4.3城市规划程序与行政效率 提高城市规划的行政效率应是社会、经济发展对城市规划的基本要求。梁鹤年(2000)在研究加拿大的开发管理程序时指出，开发程序对开发者而言，程序步骤越多，时间越长，开发成本越高，市场越难把握，开发越没有可预见性。规划的程序无疑直接影响行政的效率。在新公共管理的实践中，在更好地维护公共利益的同时，应追求审批效率，即简化程序、缩短时间和增加透明度。影响规划程序的最重要的因素是公众参与的过程。公众既可包括个人，也可包括利益集团和专家群体。公众参与既可维护利益相关人的权益，也在如何寻求公共利益方面发挥重要作用。过短的公众参与时间，不利于公众意见的表达。应松年等人(2004)认为，制定行政程序法主要有两个方面：一是保护公民程序性权利，二是提高行政效率。行政管理部门应在保证相对人的基本权利的前提下，尽快做出行政决定。 处理规划矛盾的最佳办法“不是在收到开发者的申请后，才多开会、多聆听，而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑、多研究、多咨询”(梁鹤年，2000)。这说明规划方案和程序的重要性。城市规划编制的质量特别是科学性和民主性，将影响建设项目的行政许可的质量。行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求。一般而言，抽象的行政行为优先考虑公平、公正，同时兼顾效率；具体的行政行为则应优先考虑行政效率，兼顾公平。城市规划编制应设置包括公众参与的程序，而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序、协商程序等非正式程序，以提高行政效率。 5法定规划与指导性规划 5.1法定规划 法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划；又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离；同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。 中国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容比较宽泛，不适于作为法定层面的规划。而控 制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化。笔者建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为法定规划(法定图则)。在规划编制时，对于建成区应充分重视现有的财产权，以财产权地块为基本单元，合理确定财产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见。在管理制度方面，可建立公众参与的规划委员会。 5.2指导性规划 目前，我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场，城市规划的修改或修编也常常发生。为此，我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中，而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划，作为政府近期的行动目标或行动规划。 [

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一、人类对理想的城市管理模式的追求和探索

日益严重的城市问题和错综复杂的城市矛盾，严重影响了城市居民的生活质量的提高和城市的健康发展，寻找一种能够有效解决各种城市问题和矛盾的理想城市管理模式，成了古今中外政府和公众的共同理想和追求。早先一些哲人、智者就对人类这一理想的居所作了各种创造性的想象和理想设计，对此，美国学者刘易斯・芒福德在其《乌托邦系谱》一书中，从柏拉图的理想国到托马斯・莫尔的《乌托邦》以至于20世纪的乌托邦文学，搜寻出24个乌托邦的系谱，考察了人类近几百年来对“理想的城市管理是什么样子”的思考，发现无论是科学家还是文学家，他们对未来理想的城市设想都有一个共同的理念――“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园”，目标是城市和农村协调发展，两者融合为一体。英国学者霍华德是现代城市科学史上的划时代人物，他的《明日的田园城市》创造性的提出了一种新的城市设想即田园城市。所谓“田园城市是为了安排健康的生活和工业而设计的城镇，其规模有可能满足各种生活，它被乡村所包围，全部土地归公众所有或者托人为社区代管。”霍华德的构思将20世纪的城市规划和建设推想到了科学化的高度。1933年，现代建筑国际会议在希腊雅典通过了《雅典》，意味着城市科学在城市建筑学、规划学发展的基础上获得了新进展。《雅典》的重要立论在于城市是居民的生活空间，所以城市规划要以市民为主体，也就是说要以人为规划的主体。从此，现代城市科学开始由近代城市单一规划、设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。到20世纪末，改善城市管理成为一项全球关注的运动。2005年5月，联合国人居中心在肯尼亚首都内罗毕发表了《关于健康城市管理：规范和框架》的宣言草案，旨在发起一个健全的城市管理全球运动，“该运动的目的是通过改进城市管理而实现包容性城市”。而世界银行在2003年世界发展报告：《变革世界中的可持续发展》强调通过实现良好的城市管理争取城市的最佳功效。该报告认为，良好的城市治理机制应包括以下内容：在利害相关群体之间适当分担责任，协调利益相关者；广泛参与战略规划；从业者与利害相关者之间的有机联系。20世纪90年代以来，随着治理、善治理论的兴起，治理理论所倡导的多主体之间的互动合作，全社会对城市公共事务的参与等日益引起人们的重视和关注，许多国家城市管理改革的基本趋势是走向现代城市治理和善治。于是，构建治理、善治型城市也逐步成为人们探索理想城市管理模式的希望之光。

二、“善治”城市的内涵和特点

20世纪90年代以来，在西方学术界，“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍伯・杰索普所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道以至成为一个可以指涉任何事或者毫无意义的时髦词语”。治理理论之所以引起学者们的广泛关注，就在于“治理”与传统的统治不同，传统的管理偏重于运用政府的权威进行单向度的控制，而治理则是一种上下互动的协调过程，它寻求各个主体间的协调；管理的主体是政府，而治理既涉及政府又涉及私人部门；管理依靠正式的规章制度，治理主要是通过合作、协商、伙伴关系和确立共同的目标来实行对公共事务的管理。当然治理本身也不是万能的，治理也会失效的，那么如何克服治理的失效呢？对此，在治理理论的基础上，不少学者和国际组织提出了“善治”城市的理论。概括的说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最优状态。

治理理论提出的“善治”，作为一种新的管理方式，被越来越多的应用于城市管理实践中，是当前西方各国在城市管理改革中所追求的目标，也是我国城市管理改革的方向选择。结合“善治”理论和我国城市管理的现实情况，对比传统“管理型”的城市管理模式，我们认为“善治城市”应该具有如下的特征：

（1）城市管理职能的转换，从传统的全能型、管制型政府向有限型、服务型政府转变。在传统的城市管理模式下，城市政府充当起整个社会的保姆，城市政府事无巨细，无所不包，政府权力可以不受限制的深入并控制城市社会的全部领域和各个层面，公民社会和非政府组织的活动空间十分有限，作用很小。政府的过度干预不仅使政府管理效率低下，也严重制约了城市社会的活力。而建立服务型政府管理模式就是政府一切工作从服务社会出发，政府社会重管理、重服务，政府除了执行改进经济调节和市场监管职能外，更加注重社会管理和公共服务，注重加强城市基础设施建设，积极发展城市的教育科学文化和社会保障体系，积极引导社会力量参与公共产品和服务的提供，促进城市管理和谐发展。

（2）城市管理主体的多元化。善治理念下的城市管理要求突破政府作为城市治理的唯一主体的传统城市管理模式，积极发展私营组织和志愿机构，培育成熟的公民社会。允许公众参与提供公共服务和城市政府的战略性决策，把由政府独自承担的若干责任由社会和公民分担，由此来提高政府管理效率，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。在这种多元主体参与的治理模式下，“有限政府”是其最突出的特征，政府的作用范围大大缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”，而是在整个社会体系中按照国家和社会的分离、政府与市场边界的划分，不同治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。这是“善治城市”的基本特点，也是“善治城市”的根本特征。

（3）城市管理机制和手段的变革。引发城市管理模式变革最直接的原因便是对城市政府管理有效性的质疑，因而这一变革的主要目的是如何实现城市有效治理。“善治城市”不仅从规模、活动、范围等方面对政府进行深层变革，而且更重要的是从城市管理体制或运行机制等方面对城市公共部门进行深层次的改革，对此，“善治城市”的核心理念是引入私营部门管理模式以改善公共部门的组织和管理绩效。一方面，在城市管理中积极引进私营部门较为成功的管理理念、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多的参与公共事务和公共服务管理，同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的调控和协调作用。

（4）城市管理价值目标的变化。传统的科层式城市管理模式注重于机械性的运用行政权力、命令、手段来管理城市，管理的非人性化相当突出。在管理目标上是对上级负责，为取得上级的满意和嘉奖；而“善治”型的城市管理则主张通过政府与公民和社会的良好合作和互动来有效组织公共资源的供给，满足整个社会的多层次、多元化的需求，其根本目标在于最大限度的提高公共利益。因此，在这一价值目标的指导和驱动下，城市政府能够更加积极、全面、周到的履行职责、提供服务、解决问题。

三、当前我国城市和“善治”的差距

“善治城市”作为一种能有效解决城市社会问题的理想城市管理模式，是当代各种城市管理改革的方向选择。但是，我国目前的城市管理还远没有达到善治的要求，无论是在政府管理层面还是公民参与层面，离善治都有相当的距离。

1、从城市政府管理角度来看：首先，城市政府更习惯于拥有权力，表现为政府管理机制仍然是单向度的自上而下的管理方式，强调的是对社会和公众的监督管理和控制，政府职能仍主要是管制和统治，公共管理和社会服务弱化。比如，在政府管理的记录上，城市政府的城管部门在执法过程中对于那些街头摆摊设点的小贩，他们在处理这些问题时更多的是强制性的要求他们搬迁，是单方面的政府强制行为，而不是通过双方有效的沟通协调、不是通过引导服务的方式来解决城市管理中的问题，为此，在管理的效果上往往表现欠佳。

其次，政府往往把自己看作是公共事务管理的唯一主体，而缺少与私人部门、社会组织和公众进行合作和协调，所以当政府面对越来越多的社会公共事务时，不是让非政府组织和社会团体参与其中发挥作用，而通常是增设机构、扩充公务人员的办法来应对日益繁重的城市管理事务，这又往往造成政府机构膨胀、财政入不敷出、效率低下等一系列问题。显然，这与“善治”所提倡的公众参与和与公众合作的做法相距甚远。

再次，政府较多的强调公民服从政府管理的义务，而很少强调政府对公众和社会的责任，表现在行政管理实践中，政府往往采取强制性的措施片面的要求公众服从政府的安排，听从政府的指挥，政府与公众缺乏一种平等的对话关系。而“善治”政府提倡的是政府的责任性，强调政府机构和政府工作人员在享有权力的同时，必须履行一定的职能和义务，政府必须为公众和社会服务。

2、从公民参与的角度看与善治的差距。一个善治的城市，应该有一个发达的公民社会，因为善治的本质是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是公民是否具有参与政府管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促成政府并与政府一道形成公共权威和公共秩序。然而，从我国公民社会的发展现状来看，公民社会的建立和发展无论是现有的制度安排，还是从民间组织的自主性和独立性来看，我国的公民社会的载体非政府组织和民间力量尚处在不够成熟的阶段，在参与政府决策、公共事务，制约政府权力方面没能起到应有的作用。

四、走向“善治”城市管理的途径和对策

城市公共行政论文篇（11）

1．1国外对社会公共服务管理的研究

在国外。关于城乡社会公共服务管理体系的研究并不多。l9世纪后半叶，德国社会政策学派的代纳(Wagner)初步提出了公共服务的概念l_。美国教授汤玛斯伯尼斯顿研究了农村的行政管理和公共服务财政问题．指出在农村和城市实施不同的教育、医疗和最低生活保障政策．是产生城乡差距和城乡公共服务不均等的原因[21。Knight等认为户籍制度赋予了城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面的利益，劳动力的流动依然难以缓解城乡收人差距。Carter研究认为，城市倾向政策由于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和教育方面的支出不均等，都将对未来的经济增长不利网。

1．2国内对社会公共服务管理的研究

关于新公共管理理论。朱米均等[41提出以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征。关于新公共服务理论。马英l5}认为新公共服务理论是在对公共管理学理论进行反思和批判的基础上提出和建立的。关于治理理论。李军鹏[61认为，应着重研究公共产品和公共服务供给方式与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式．主张各种公共的和私人的机构与政府一道提供公共产品与公共服务。马国芳等【提出了关于社会公共服务新趋势理论，认为政府理念应企业化，引进绩效目标管理。覃俊波等(2008)提出了关于社会公共服务管理“第i条道路”理论。田自学1、陆明远19]等学者也分别提出社会公共服务管理职能问题、体制机制创新趋势理论。关于城乡公共服务统筹供给问题。国家行政学院课题组㈣在考察了西方公共服务制度的安排后，对我国农村公共服务的现状进行了分析并提出改革意见。姜岩等…]指出从城市偏向政策向城乡关系平等和两个部门均衡发展转变关键点在于农民人数的大幅度减少以及城市居民占人口比重的提高。

1．3国内外研究存在不足的地方

总体来看，目前对城乡公共服务体系构建方面所做的研究还有很多没有涉及到或研究不够深入的问题最关键的如用实证方法或调研方法来论证社会公共服务演进路径及评价机制这一块的研究。但还处于空白或只能说是起步阶段。此外，对城乡公共服务的演进路径发掘不够．缺乏对城乡公共服务体系的系统理论及演进路径分析．并且对于如何建立城乡公共服务体系尚需进一步理顺并形成详细而清晰的政策思路。

2构建城乡社会公共服务管理体系的重要性

本选题立足于对城乡社会公共服务均等化理论的完善，立足于对我国经济和社会现实问题的关注，为构建城乡社会公共服务体系提出切实可行的理论依据，以解决我国“十二五”规划纲要所提出的“建立健全基本公共服务体系”为目标。本选题旨在学习借鉴围内外城市管理模式借鉴先进的城市管理理念、演进路径及成功经验，提升我国及广东省城乡建设和管理机制水平，构建具有广东特色的城乡管理服务体系，对促进全面建设小康社会、和谐社会及幸福广东有深远的战略意义和重大的现实意义。

2．1对于解决我国城乡统筹发展关键问题有重要的理论价值

本研究以新公共服务理论、系统论及比较优势理论为研究理论基础，对国外发达国家大城市成熟完善的社会管理公共服务管理体系进行全面深入的剖析，在政策体制、制度管理、运作实施等方面汲取、借鉴其成功的做法及经验。同时系统深人梳理我国有代表性的城乡地区社会管理公共服务管理体系的发展现状、政策环境、制度建设等方面的优势与不足，从而构建基于我国国情特色的城乡社会管理公共服务理论体系以及评价指标体系，对于指导我国未来城乡发展、城乡一体化社会管理及全面构建小康社会有着深远的战略意义和重要的理论价值。

2．2为相关政府部门提供城乡发展体制管理的政策决策参考

本研究切合“十二五”时期继续推进城乡管理公共服务建设的内在要求，对于未来在城乡一体化进程中社会公共服务、公共管理方面，包括区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等政府政策及重大决策的制订及出台，均有着战略性的理论指导意义及深远的政策指导意义。

2．3对于城乡社会公共服务管理制度有重要的应用价值

本研究将对我国城乡社会公共服务管理进一步规范化、标准化、均等化、法制化提供重要的政策决策参考，对于建设小康社会的理论发展、战略指导、政策制定等有着积极的促进作用以及广阔的应用前景。

3研究思路

本研究通过文献分析、实证分析、指标体系构建法等多种先进研究方法相结合．一方面，选取华盛顿、伦敦、东京等l0多个国外发达城市．全面、系统地对国外发达国家大城市在社会公共服务体系方面的成功经验及成熟做法，逐一进行剖析，探明其政策涵义、运作机制、制度管理及不同公共服务领域的差异化管理模式，以期对我国未来实施城乡一体化进程中探索社会公共服务体制、机制及政策、制度制订提供参考。另一方面，从现实的层面，选取我国有代表性的多个城乡地区社会公共服务体系，进行抽丝剥茧式的摸底，包括科教文卫、公共交通、社会保障、公用事业等方面的公共服务体系运作及构建，系统解析当前我国存在服务不均等、发展不平衡、制度不完善等方面的根本原因，并应用新公共服务理论、比较优势理论、系统论等科学手段，构建适合我国国情特色的城乡社会公共服务评价指标体系：同时，有针对性地提出对策建议，构建集区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等于一体的城乡社会公共服务体系(图1)。

4对策建议

随着经济能量在一定区域的相对集中，我国城市群的形成与发展速度加快，沿海沿江经济发达地区的城市群迅速崛起，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海三大城市群逐渐走向成熟。随着社会经济的发展，城乡社会的管理是否科学对我国城乡的发展有重要的影响．不同社会经济发展区域，因发展规模、地理位置、自然环境、人口规模等的差异，而需制定符合当地的社会管理对策。根据本课题调研情况，将部分重要研究对策成果报道如下。

4．1以人为本．实现人性化管理

国外城乡社会管理的经验之一是坚持以人为本，彰显民众意愿、充满人情味，城乡社会和谐发展。如华盛顿的市政管理建立在“小政府、大社会”的基础上，以为民服务为核心，政府的管理职能主要集中于关注市场规则的完善和环境维护，市政管理的人性化凸显服务意识。城市的主体是人．营造城市的目的在于有利于人的工作、方便人的生活。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手，把以人为本的积极理念贯穿于社会管理的全过程。因此，城乡社会的人性化管理可在社会冲突、社会保障、社会福利、居民的日常生活中体现。如天津在治理“五乱”时，以沟通为主，对违规商贩进行劝说与教导，改变暴力解决的手段．也是人性化管理的体现之一。

4．2科学规划．确保规划的顺利执行

国外城乡规划从科学的角度出发，规划程序严格，执行也非常严格，以确保规划的顺利开展。如美国大多数城市有50年以上的总体规划，规划一旦确定后，难随意更改，执行效率非常高。柏林政府从事规划编制的人员专业性强，配备充足，为规划提供科学的保障，规划出台后具有权威性和严肃性，必须严格执行。新加坡以高标准、高起点开展城市规划的编制与研究工作，建立了一整套科学、严谨、规范的规划编制、规划执行、规划管理体系，为新加坡经济社会快速健康发展，提供了科学的规划支撑。

4．3完善公共设施建设。提供优质、高效的社会公共服务

随着城市的快速发展，为保障城市有效运转，需要不断配置各类公共设施，提供各种社会化服务。对普通居民而言，公共设施是其享受便利、多样化城市生活的保障。因而政府应加大城乡公共设施的投入．如完善路灯建设、安全通道、停车场、公交停站点、公共游乐场等。如广州人口密集，公共设施建设仍存在许多不足的地方，例如需要加强公厕的建设．改善以往“百里不见公厕的现象”，提高垃圾分类回收的成效，增设BRT站点，在偏远的地方建设公交停站点，开发地铁其他线路等。随着城乡公共基础设施的改善，必将进一步改善城乡的市容环境，为我国城乡民众提供温馨的社会公共服务，为城乡的多元化发展提供巨大动力。

4．4完善各项社会保障制度。推进城乡基本公共服务一体化

一是投入机制。要深化财政体制改革，扩大公共财政覆盖面，增加对农村基础设施、教育、卫生等公共产品的供给，不断加大对农业和农村的投入和补贴力度，从体制、机制上确保新农村建设的稳定的资金来源。二是保护机制。要彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍．把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道．努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民工提供平等的就业机会；要给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权力的基础：彻底改革户籍制度．给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。三是保障机制。要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，确保贫闲人口脱贫和低收入农业人口的基本生活来源；要完善企业职工基本养老保险制度，加快机关事业单位养老保险制度改革：完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，建立新型的农村合作医疗制度，逐步改善农民“看不起病”的境况。四是深化行政管理体制改革，建立有利于促进城乡统筹发展的工作机制。要加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去城镇政府职能部门只管城镇不管农民的城乡分割、基层管理薄弱的管理体制，从行政管理的体制和工作机制上确保城乡经济社会的统筹与协调发展。

4．5加强环保立法．促进城乡环境的优化

环境保护法是国外城乡环境管理的法律保障国外环保立法的措施颇有成效。如德国通过颁布了多项法律法规并采取多种措施鼓励民众节能，调动了个人和企业环保节能的积极性。美国环保法律对执行部门的要求和授权都很明确，可操作性强，纽约市通过立法，将垃圾再循环定为法律强制性项目。我国可在有条件的地方先行先试。

4．6明确定位。塑造良好的城乡品牌