欢迎访问发表云网!为您提供杂志订阅、期刊投稿咨询服务!

中国行政管理论文大全11篇

时间:2023-01-24 09:19:46

中国行政管理论文

中国行政管理论文篇(1)

【关键词】行政管理/服务/衡量尺度

21世纪,以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务,并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度,把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。

一、服务:21世纪中国行政管理的职能设计

管理在本质上就是服务,服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念,进行职能的再设计。

1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物,在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展,使社会主体产生分化,并逐步形成群众组织(包括国家),各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突,各组织成员为避免无谓的消耗,以最少成本换取最大利益,相互订立契约,把自身的一部分权利让渡出来,形成公共权力,由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求,管理公共事务,维护组织及其成员的利益。同时,各组织之间也基于同样原因签订盟约,把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织(国家政府),管理全体社会的公共事务,维护社会秩序,进而维护整个社会的利益。管理的实质,就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此,从本质上讲,管理就是服务。

2.服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物,它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展,它日益脱离并凌驾于社会之上,但这种服务性质不可能改变,只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种,也是为社会需要而存在,为社会利益而存在。因而,它必须为促进社会的发展和进步服务,为社会日益增长的物质和文化需求服务,而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政,而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。

20世纪70年代开始,西方各国行政管理陷入信任危机,引起了国际性的公共管理改革,要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索,最终选择了服务职能,实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理,离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性,更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此,最终实现政府职能的方向性选择,就成为一种必需和必然。

3.转变观念:“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预,强调行政管理。这首先是因为,我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关,政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色,不该管的也要管,结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制,不仅不争取自己应有的权利,而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”,一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力,自然也不对政府提出什么要求;另一方面,政府最大限度地行使自己的权力,忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念,从制度和体制及运作机制上,使行政管理为公共利益服务。其次,还要求权力主体观念也要有所转变,要认识自己的权力,争取自己的权力,限制政府的权力,主动要求政府提供服务,最终实现“小政府、大服务”的理想格局。

二、政府该为谁服务

既然服务是政府职能的必然选择,那么,政府到底该为谁服务呢?

1.为公民服务从政治学角度理解:“契约理论”认为,政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的,政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托,政府应保护全体公民的公共利益,维护和平的社会秩序,充当公民的忠实“奴仆”,“全心全意为人民服务”,否则,公民有权收回委托之权能,选举出新的政府。众所周知,政府机关本身并不直接创造社会财富,它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持,公职人员靠纳税人来供养,公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务,反映公民的意愿,为公民利益尽心工作,完全是应有之义,应有之举,而非政府单方面的“恩赐”。

经济学尤其是制度经济学和公共选择理论,为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为,政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者,政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求,以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持[1]。按照这种理解,政府不仅要为公民服务,而且要提供尽可能好的服务,否则,就难以赢得公众的支持,从而失去存在的基础。

各种理论虽然理解的角度不同,但它们都证明了这样一个观点:政府必须为公民服务。

2.为国家服务行政管理是国家发展的产物,它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能,执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的,政府代表并为国家的利益开展活动。

任何国家都有安全的需要[2],从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治,防止政权丧失,保持国内稳定。政府为实现内部安全,维护统治,一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策,镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾,保护内部的安全和稳定,为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证国家的和领土完整,不受它国侵犯,维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。

在内外安全和稳定的政治环境下,统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务,以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能,为国家经济文化等发展服务。当然,政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争,进行综合国力的较量,也是政府为国家服务的应有之义。

3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外,还具有为社会服务的非强制性的一面,这是由国家和社会关系决定的。专制社会,国家与社会的关系出现了颠倒,国家日益凌驾于社会之上,对社会超常控制。现代民主社会,才真正体现了社会决定国家,国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话,是上层建筑服务于经济基础的关系”[3],所以,国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能,这种服务具体表现为政府为市场服务,如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等;为企业服务,即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”;为社会良服务,如:环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义;为公民服务,如提供公共产品、保障公民权益。

三、21世纪中国政府:掌舵而非划桨

“今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段”[4]。政府扮演什么样的角色,以何种方式提供服务,是我国各级政府必须思考的关键问题。

1.掌舵与划桨现代国家的政府,既具有决策与指挥的职责,又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话,那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导,而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解,“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务,而“划桨”则是具体的服务。

2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说:“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反,我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择,选择一个庞大的但软弱无力的政府,还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府,不是一个‘执行’的政府,这是一个‘治理’的政府”[4](P25)。当代管理者也认为:“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事,决策机构并不具有那样的能力,从根本上说那也不是它的事。”[4](P64)政府不是“实干”的机构,而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”[4](P32),政府的职责只能是“掌舵(决策)”而非“划桨(实干)”。政府的义务是保证服务提供得以实现。

3.满足公众的需要政府是决策机构,如何掌舵,即提供什么样的服务,并不能由政府自身说了算,而要根据服务对象,尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。

政府使用纳税人的钱,为公众服务,理应“以顾客为中心”,按照公众的要求提供公共服务,满足公众的需要,就是说政府的服务要面向公众,而不是面向权力;政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力;政府的一切活动要围绕着公众的切身利益,树立“公众至上”意识,一切以服务对象的满意为标准。

4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为,需要进行收益——成本分析,只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制,把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时,这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。

政府服务中引入竞争机制,主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构,如印刷、会计、采办、通讯数据处理,车队、修理等之间开展竞争,可以解开的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中,如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制,打破政府垄断,给政府形成竞争压力,迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争,把一些政府可以撤手不管的服务,诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门,实行“有偿服务”,由市场来完成,可减轻政府负担,以便政府更好地“掌舵”。

竞争不能解决一切问题,但至少能使我们的政府服务质量有所改观。

四、效率与效益:政府服务的价值评判

行政效率与效益是行政服务的核心问题,贯穿于行政服务的各个环节,是全部行政活动追求的目标,也是检查政府工作质量的客观标准,政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。

1.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一,包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性,是指行政服务总产出与总投入的比率,即所谓狭义“效率”;质的规定性,是指行政服务的社会和政治价值,看其是否达到了有益于社会,能够为大多数人谋福利的既定价值目标,即“效益”,这是对行政效率的社会性评价。

“效率”(狭义)与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准,但二者并非完全一致,或者说,二者之间具有某些可比性。长期以来,人们往往只注意到二者的一致,却忽略了它们的区别。“效率等于效益,效率越高,效益越高”,这话包含了部分真理。在一般情况下,人们从效率中

获取相应的效益,二者成正比。但问题还有另一面,如果行政服务活动远离了原定目标,或给社会带来不利影响,其效率越高,结果就越糟。这表明,效率越高,效益也可能越低,甚至成为负值,在一定条件下,两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来,并产生最佳值,效率与效益才可兼得。否则,为片面追求效率,而忽视行政目标的正确与否,会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。

2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间,才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始,效率或者很差,效益很不明显,但随着时间的推移,条件的日趋成熟,效率会逐步提高,效益也会日益明显,并最终变得极为可观。因此,对效率和效益的追求,不能只看眼前,仅在短期效率和效益上作文章,还要顾及长远利益,更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为,都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以,对效率和效益的考察,既要看到眼前,又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域,例如环境保护等,更应把眼光放长远些,把长远利益与眼前利益结合起来,实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。

3.以“三个有利于”为标准,以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一,都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说,终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益,则有一套客观的判断标准和尺度:就是看政府服务是否有利于发展生产力,有利于增强综合国力,有利于提高人民的生活水平,并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。

我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低,远远不能满足人民和国家需要”,落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”(邓小平语)。通过生产力的发展,来增强社会主义国家的综合国力,提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的,其服务质量的优劣,服务效益的高低,最终也要看是否发展了社会主义的生产力,是否增强了综合国力,是否提高了人民的生活水平。

“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准,最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益,是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。

【参考文献】

[1]何小随.论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系[J].地方政府管理,1998(10).

中国行政管理论文篇(2)

【关键词】制度变迁/政府主导/渐进

所谓制度,如新制度经济学派的代表人物诺思所表述的,是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”(注:[美]道格拉斯·C·诺思著,陈郁、罗华平等译:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第225~226页。)。制度变迁是“制度的替代、转换与交易过程”(注:苗壮:《制度变迁中的改革战略选择问题》,《经济研究》1992年第10期。)。而所谓制度变迁方式则是指“制度创新主体为实现一定的目标所采取的制度变迁形式、速度、突破口、时间路径等的总和”(注:杨瑞龙:《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》,《经济研究》1994年第5期。)。本文所讨论的中国制度变迁指的是我国从传统的计划经济体制向市场经济体制的变迁过程。

一、政府主导型的制度变迁

制度变迁大致上可以分为诱致性变迁与强制性变迁两种方式。诱致性变迁是“由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”,而强制性变迁则“由政府命令和法律引入和实行”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第384页。)。一个社会选择什么样的制度变迁方式受制于有着特定偏好和利益的制度创新主体之间的力量对比关系。代表国家的政府,是“在暴力方面具有比较优势的组织”,因而,“处于界定和行使产权的地位”,(注:[美]道格拉斯·C·诺思著,陈郁、罗华平等译:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第21页。)维护基本的经济结构,并通过提供其他的一系列规则来减少统活国家的交易费用。特别是在中国的集权式政治结构中,政府(本文在运用这一概念时,广义的和狭义的混合使用,但更多的时候是指广义的政府——国家)拥有绝对的政治力量对比优势,而且还拥有很大的资源配置权力,能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。因而,中国的改革方向、速度、形式、广度、深度和时间路径在很大程度上决定于政府的偏好及其效用最大化。此外,中国在破除计划体制的同时,市场体制并没有完全建立起来,计划和市场都不完全。在这种情况下,为了保障资源配置的效率,需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场。因此,中国的市场化制度变迁具有明显的政府主导特征,主要表现在:

第一,由政府设置制度变迁的基本路向和准则。中国的制度变迁有一个大的前提,那就是无论怎样变迁,都不能背离一个基本路线,这就是由中共十三大所界定的“一个中心两个基本点”,即以经济建设为中心,坚持四项基本原则(坚持社会主义道路,坚持人民民主,坚持共产党的领导,坚持马列主义、思想),坚持改革开放。这一基本路线的核心同时也是最具操作性的实质内容是在中国共产党的领导下推进改革开放。在制度变迁过程中,任何制度创新主体所追求的目标都是自身效用或利益的最大化。而核心领导者在制度创新决策时首要的目标就是维护和加强其政治权威,使自己获得最大限度的社会支持,并使公开地和潜在地反对自己的政治力量降到最小,以维持其统治地位的合法性。所以,改革开放以来,我国的一切制度变迁都是在上述基本路线的范畴内进行的,一切违反和损害基本路线的行为都受到禁止。这可以解释为什么在改革的过程中,中国偏好于采取“试错式”的渐进改革方式,其目的就是要使制度变迁的方向、速度、形式、广度和深度控制在预期有利于巩固和增强共产党政治权威的限度之内。

第二,政府以制度供给者的身份,通过法律、法规、政策等手段实施制度供给。如根据既定目标和约束条件,规划体制改革,包括确定改革的方向、原则、形式、步骤和突破口等;根据改革的总体方案,调整所有权关系,开放市场,调整产业政策,制定新的规则或条件,建立一套新的行为约束机制;建立惩罚条令和程序,约束社会的各行为主体在政府设定的制度规则范围内活动,否则,要受到一定的违规处罚;统一思想观念,即建立一套可为大多数人接受的意识形态,以减少新规则实施中可能出现的阻力,降低交易费用。

第三,政府设置制度进入壁垒,限制微观主体的制度创新活动。诱致性的制度安排是微观主体在感知到获利机会的情况下,通过个人之间的合作,形成自愿性契约而完成的。任何人可以通过比较一项新制度安排的成本—收益率,自主行使进入或退出权。但是,在我国,制度创新方案是根据政府的目标函数和约束条件来评估和选择的,即使微观主体感知到获利机会,如果没有政府的许可或授权,也不能自主“进入”可能导致自身利益最大化的制度创新,也难以“退出”由政府作出的制度安排(注:杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,《经济研究》1998年第1期。)。政府通过法律、法规和行政命令等手段,限制微观主体的制度进入权,如限制市场准入权和政治体系进入权等,使制度创新活动被控制在政府所允许的范围内,避免偏离政府设定的制度变迁轨迹的情况的出现。

第四,政府有选择地放松制度准入条件,促进诱致性制度变迁的发生,并提高其规范化和制度化水平。我们说中国的制度变迁是政府主导型的制度变迁,这并不否认中国同时也存在一定的由微观主体自愿的合作性制度安排。但是,这种自愿的安排,是在制度供给不足的情况下,政府对制度创新的需求方实行一定的进入许可的条件下发生的。“取消一种带限制性的政府政策的效应,相当于扩大制度选择集合”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第386页。)。哪些制度创新被许可,哪些制度创新不予许可,均由政府根据自己的效用和偏好来决定,所以,微观主体的自愿安排始终控制在政府手中。“不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施,诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现”(注:苗壮:《制度变迁中的改革战略选择问题》,《经济研究》1992年第10期。)。而且,自发性的制度安排一般规范化水平和制度化水平较低,需要政府的介入,加以完善(注:郭小聪:《中国地方政府制度创新的理论:作用与地位》,《政治学研究》2000年第1期。)。中国的土地承包制度创新就是一个明显的例子。初期的家庭联产承包责任制是农民自发创造的、不规范的制度安排,后来由于地方政府的作用,才使其逐渐规范起来。但它仍是“一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系,其本身还存在着一种重大的制度和组织缺陷,隐含着一些重大而长期的基本矛盾”(注:发展研究所综合课题组著:《改革面临制度创新》,上海三联书店1988年版,第185页。)。最终由中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展,提出了“永佃制”,其制度化水平远远高于土地承包制,为土地使用权和经营主体提供了长期化和稳固化的制度基础和法律形式(注:发展研究所综合课题组著:《改革面临制度创新》,上海三联书店1988年版,第191页。)。

通过上述4个方面的作用,改革开放以来,我国的市场化进程虽然也发生过一些曲折和困难,但基本上沿着中央政府的预期稳定前进。从到目前为止的中国的市场化进程来看,这一条道路取得了很大的成功。究其原因,首先是政府主导的制度变迁发生了积极作用:

第一,政府对制度变迁路线的确定,使制度的演进可以在一个相对稳定的环境下进行,避免出现大的波动。政府通过法律和其他文件的形式确定了“一个中心两个基本点”的基本路线,并通过各种努力调整和改变中国传统集权体制下被人们奉为圭臬的旧的理论范式,建立新的理论结构,赋予基本路线新的内容,然后借助各种媒介进行广泛的宣传和灌输,“以使反对两个基本点的力量降到最小,使由此引起的理论摩擦和政治摩擦降到最小,进而使组织摩擦或整个社会的摩擦降到最小。”(注:胡汝银:《中国改革的政治经济学》,载盛洪主编:《中国的过渡经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第74页。)在中国这样的一个大国,如果没有一个人们广泛认同的信仰和理念,要维系它的统一、稳定以及政府的权威,是难以想象的。因为,意识形态是一种人力资本,“它帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用作出道德评判”,“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第381、379页。)。意识形态通过价值观、态度、观念等,影响人们对制度安排的判断、理解和支持。人们可以从不同的角度对基本路线作不同的理解和判断,但我们有理由相信,它符合中国目前的社会现实和广大人民的利益,是一个不可替代的意识形态,为大多数人所接受(公开的或默认的)。正是因为有了这样的一个基础,才保证了社会的稳定和安全,避免出现类似于东欧国家那样的社会动荡,为其他制度安排提供了一个安定的政治环境。

第二,解决制度短缺,快速提供变迁过程中所需要的制度安排。制度供给是国家的基本功能之一,统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用,如统一度量衡、维持社会稳定、安全的一系列规则以及一套旨在促进生产和贸易的产权和一套执行合约的执行程序。在个人之间自愿合作的诱致性制度变迁中,一项正式的制度安排将无法解决外部性和“搭便车”的问题。所谓外部性,实质上是私人收益率与社会收益率之间的差额问题。它有两种情况,一种是正外部性,即私人收益率低于社会收益率,有一部分好处被别人拿走了;另一种情况是负外部性,即私人成本低于社会成本,有一部分成本转嫁给了社会或别人。外部性产生的原因是制度安排并不能获得专利。而所谓“搭便车”则是指某些人或某些团体在不付出任何代价(成本)的情况下从别人或社会获得好处(利益)的行为。产权界定不清、外部性、公共品等的存在是“搭便车”产生的根源。由于存在外部性和“搭便车”的问题,人们可以简单地模仿由别人创造的合约方式或制度安排,而无需付费。这样,制度创新就缺少激励作用。因为,“创新者的报酬将少于作为整体的社会报酬。这个问题暗含的意思是,正式制度安排创新的密度和频率,将少于作为整体的社会最佳量”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第391页。),出现制度不均衡和制度短缺。在这种情况下,就需要以政府的强制性制度安排代替个人自愿合作性安排,实施制度供给,实现制度均衡。由于政府拥有强制力,可以在很短的时间内完成一项制度安排,减少了个人之间漫长的组织和谈判时间,并凭借其强制力以及通过税收等手段克服制度变迁过程中存在的外部性和“搭便车”的现象,保证制度供给的顺利进行。

第三,降低制度安排的成本。在个人之间自愿合作的诱致性制度变迁中,一项正式的制度安排需要制度创新者花费较多的时间和精力去组织和谈判,以便得到这群人的一致性意见,从而需要花费较多的制度创新成本。而“国家具有使其内部结构有序化的相应规则,并具有实施规则……的强制力”(注:[美]道格拉斯·C·诺思著,陈郁、罗华平等译:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第106页。),使“政府有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”(注:R·H·科斯:《社会成本问题》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第22页。)。而且,政府的制度安排还具有“很大的规模经济”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第394页。),使其可以比其他社会组织和个人以低得多的费用实施制度安排。

尽管政府主导型的制度变迁存在着上述种种优点,但是由于“统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”(注:林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版,第397页。),它也存在着自身无法克服的缺点:(1)政府主导的自上而下的制度变迁很难适用于所有地方和所有领域。政府(中央政府)主导的制度变迁不以一致性为原则,而是通过国家的强制力自上而下地予以落实。但是,中国是一个幅员辽阔的国家,各地区之间的资源禀赋不同,社会环境和发展机遇也不一样,如果整齐划一地推行中央的制度安排,就有可能违背一些地方的利益,这些地方就可能不按这些制度规范自己的行为,从而使这些制度很难有效率。这是产生“上有政策,下有对策”现象的原因之一。(2)政府主导的制度变迁方式容易抑制个人自愿合作的制度变迁的产生。制度安排有两种:一种是基础性的制度安排,具有公共物品的性质,是公共选择的结果;另一种是第二级制度安排,具有个人契约的性质。一般而言,政府在制度变迁中的作用主要是创设、修改和完善基础性的制度安排,因为这种安排需要大量的费用和多个主体的“一致同意”,要借助于政府的力量。而第二级的契约制度安排,则具有经济性、自发性和自愿性的特点,涉及的主体少,所需费用低于基础性制度安排,因此,它应是个人之间的事。但是,目前我国政府的一些活动已渗透到了契约性制度安排方面,出现制度供给过度的现象,如政企不分、政府过多干预市场等。其后果必然是不利于契约性制度变迁的培育和生成,阻碍市场化的发展和完善。(3)政府在制度变迁中拥有过大的权力,会导致制度寻租现象的产生。如一些人抓住指挥部门经济的行政权力不放,力图维持“垄断租金”;一些人利用价格双轨制及审批特权牟取私利;一些人利用手中的部门管理权力实行各种摊派;等等。二、渐进式的制度变迁

在由计划到市场的制度变迁过程中,目前世界上主要存在两种方式:一种是激进式的,如俄国和其他东欧国家;另一种是渐进式的,如中国。一个国家究竟选择哪一种方式,取决于改革的约束条件,因为它“界定了改革战略的选择空间”,“有关制度主体就只能从被限定了的选择空间出发,来确定改革战略”(注:苗壮:《制度变迁中的改革战略选择问题》,《经济研究》1992年第10期。)。这些约束条件主要包括改革的初始条件和改革成本。关于中国改革的初始条件,按照林毅夫等人的分析,主要是:经济结构严重扭曲和管理体制缺乏效率,而不是经济崩溃和政治危机,这就要求要进行坚决的改革,通过改革来改进经济结构和提高效率并使其成果迅速转化为收益,但并不需要采取俄国和其他东欧国家那样对旧体制一下子推倒重来的创世纪式的变革;改革前经济中存在着一定范围的市场作用,价格扭曲程度相对较低,相对小的价差使我们得以承受双轨制,并利用之实现价格体系的根本转变;旧体制下的分权传统和改革之初的财政包干,有利于实行分权化改革,调动地方的积极性;(注:林毅夫、蔡fǎng@①、李周:《论中国经济改革的渐进式道路》,载盛洪主编:《中国的过渡经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第200~202页。)中国经济上的二元性,如乡村-城市二元性、组织上的二元性、地域上的二元性等,使中国不可能通过激进的改革一下子建立全国统一的大市场(注:华民著:《转型经济中的政府》,山西经济出版社1998年版,第17~18页。)。关于改革成本,樊纲把它分为两种:一种是“实施成本”,即搜寻、学习新制度安排、为改变制度而重新签约的成本;一种是“摩擦成本”,是因利益冲突而导致的损失。他提出,实施成本是改革激进程度的减函数,而摩擦成本则是改革激进程度的增函数。改革进程开始得越早,越是在旧体制下经济还没有彻底恶化的时候就开始改革进程,一个社会就越可能走上“渐进改革”道路。越是顽固地企图保留住已经被事实证明是无效率或不再是有效率的旧体制,把改革的事业一拖再拖,越容易走上“激进”的道路。(注:樊纲:《两种改革成本与两种改革方式》,《经济研究》1993年第1期。)中国的改革属于前一种情况,而俄国和其他东欧国家则属于后一种情况。正是这样的初始条件和改革成本的制约,使中国选择了一条渐进式的制度变迁道路。其主要特征表现在3个方面:

第一,从增量改革逐渐向存量改革过渡。所谓增量改革,是指“不从对资产存量的再配置入手,而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”(注:林毅夫、蔡fǎng@①、李周:《论中国经济改革的渐进式道路》,载盛洪主编:《中国的过渡经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第193页。),即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。如国有企业或农民在完成了他们对政府承担的义务以后的产量增量部分,可以按照市场经济的规则进行安排,包括在定价、销售方式和收益分配方面的安排;允许在国有经济之旁发展非国有经济;允许一些新产品的自由定价;允许在计划分配体制之旁发展出自由市场;等等。增量改革在不触动原有体制的情况下尝试新的发展模式,一方面避免了因旧制度的惯性对新制度安排的排斥,另一方面由于在体制外不存在由既定制度规定的利益格局,一般没有改革的受损者,不会遭到反对(注:盛洪:《关于中国市场化改革的过渡过程的研究》,《经济研究》1996年第1期。)。更重要的是,随着增量改革的推进,市场力量日益增强,与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大,逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。这些力量积累到一定程度,就可以对体制存量进行改革,从而实现由增量改革向存量改革的过渡。从90年代以来我国的改革进程中可以比较清晰地看到改革的这一逻辑进程,如从价格双轨制到绝大部分商品价格由市场调节,资源由计划配置到基本由市场配置,对国有企业的所有权改革,等等,都是对存量体制的根本改革,中国的制度变迁从传统体制逐渐向其内核推进。

第二,从局部改革逐渐到整体性推进。由于信息的不完全性,使改革领导者对制度变迁的完整过程和结果缺乏准确的洞察力,只能利用有限的信息作出判断,摸索前进,“摸着石头过河”。在变革之初,往往会选择一些条件比较好的地区来试验新制度安排,以尽快获得比较利益,并积累经验,使人们掌握有关新制度安排的知识,然后才予以推广。在我国,政府首先选择东南沿海地区作为战略重点,因为这些地区的地理位置优越、有较好的基础设施,人力资源也较有优势,商品经济历来比较发达,并且这些地区拥有大量的海外华侨,可以发挥血缘关系的优势,吸引海外投资。因此,在对外开放的过程中,中央政府除了直接投资外,对外商给予优惠政策,还给予这些地方的政府更多的自,允许他们大胆地进行试验,从而为这些地区的市场化创新创造了有利的条件。在试验成功的基础上,中央政府逐渐放开对其他地区的制度准入限制,全方位推进制度变迁。所以,我国的制度变迁呈现出由局部向整体的梯度推进格局,它大体上可以分为3个阶段:第一阶段是1978~1983年,宣布对广东、福建两省实行特殊政策,试办经济特区,先由深圳、珠海试点。第二阶段是1983~1988年,扩大汕头、厦门为特区范围,开放北起大连,南到北海的14个沿海城市。1985年又开放长江、珠江和闽南三个三角洲地区。1987年成立海南省,作为特区省。第三阶段是1988年至今,以明确东西部均衡发展为主要特征。1989年邓小平指出了东西结合的问题,1992年南巡时反复强调上海和沿江经济发展的重要性。1995年,中央指出要把战略重点转移到内地包括西部地区。特别是从1997年开始,随着东南亚金融危机的爆发和我国经济出现的不景气,中央提出了西部大开发的问题。至此,中央的区域政策逐步统一,缩小了地方政府制度内寻租的空间,实现地方之间协调和一致,使中国的市场化制度变迁进入整体性推进的阶段。

中国行政管理论文篇(3)

中图分类号:D63 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2013)18-0234-02

中华五千年大国,传统文化源远流长,博大精深。而这数千年流传下的传统文化便如一颗颗明星,璀璨天际。而在这些明星之中,不乏如勤政爱民,以德为政,任人唯贤等古代行政管理思想。历代闲人对这些思想加以整理,形成了具有中国特色的古代行政管理模式。其中如《大明律》等国家法典,更是影响深远,直至近代。而这些思想对中国建设和谐社会提出的以人为本、树立科学发展观等思想具有极重要的借鉴意义。

一、传统文化中对现代行政管理的积极影响

1.传统文化中的“民重君轻”思想和德政。这里所说的行政管理并非一味地以法律法规来约束、管理他人,而是指最大程度上地利用道德来约束人们。儒家的孔子倡导仁政,认为君主应当实行德治,以仁义治理天下,提出“仁者爱人”的理念。同样的,现在社会的领导如果能够在领导过程中施行“仁政”,同人民群众亲如一家,也会对行政工作的开展更加有利。德政的实施不能脱离群众,领导干部要牢记全心全意为人民服务的宗旨,在工作中密切联系群众、依靠群众,不能脱离群众。要时刻坚持立党为公、执政为民、以德修身、以德执政、以德服人,发挥领导的带头示范作用。

2.“任人唯贤”与“举贤用能”。中国传统文化中认为,君主应该重视人才的培养和搜集,应该合理地选拔任用人才。儒家的创始人孔子就曾提出了“先有司,赦小过,举贤才”。的政治思想。法家代表韩非子则更为直接地指出了“明主之吏。宰相必起于州部,猛将必发于卒伍”。说明环境对人才培养的重要,并直接指出了选拔相应人才的大环境。这些举贤思想适应了当时的社会需要,同时也为我们现在行政管理中的人才任用选拔提供了良好的理论依据。

3.“以身作则”的行政管理方式。孔子认为,为政者应该严格要求自己,在生活中努力学习文化知识,提高自身素养的同时,在工作中要时刻坚持以身作则,将群众的利益放在首位。他说:“政者,正也。子帅以正。孰敢不正。”可以说老子的这一境界,也是行政管理的最高境界。此外,领导者要不断反省自身不足,既要了解他人,更要对自己有足够的了解。《大学》中所说的阐述的“古之欲明明德于天下者,先治其国。欲治其国,先齐其家。欲齐其家,先修其身。欲修其身者,先正其心。欲正其心者,先诚其意。欲诚其意者,先治其知。”领导人只有不断地加强自身修养,扩充自己的学识,磨练自己的品性,端正自己的内心,才能真正全面地提高自身素质。

4.赏罚明确的行政管理手段。自古以来,中国在行政管理上就主张“赏罚分明”,孔子曾明确指出“道之以政,齐之以刑,民免而,道之以德,齐之以礼,有耻且格”。道德和刑法要相互辅助,完善国家法制建设,要以政治手段和法律手段对人民进行基本的约束,之后再以道德礼法引导人民,使人民在“免耻”的前提下能够树立正确的人格。在建立和谐社会的今天,中国的行政管理工作也应当如此,不仅要依靠法律的强制效力来保障人民利益,同时也要依靠道德约束力进行控制。要将依法治国和以德治国结合起来,做到“外儒内法”的层次,以道德和法律两种武器双管齐下,进行管理,只有相辅相成,相互促进,才能确保中国创建和谐社会,以及政治经济和人民生活文化的飞速发展。

二、传统文化中对现代行政管理的消极影响

1.重形式,轻效率。传统文化注重形式,受其影响导致许多官员在行政管理中好做官样文章,机构庞大臃肿,办事拖沓。而机构臃肿的结果是人浮于事、尸位素餐、办事效率低下,严重影响了行政效率。

2.重人情,轻法治。传统文化中,“人情”观念极强,从而导致了对法治的不够重视,这一现象在行政行为中的表现则是个别官员的能力凌驾于法律之上,导致了有法不依,执法不严等现象。如当前新闻话题中常见的与“官二代”、“富二代”等有关的负面报道层出不穷,而与之相对的在官权与财富的双重压迫下,法律显得那么单薄,这也是当今政府公信力下降的主要原因。

3.重权利,轻人民。传统文化中对皇权、官权极为重视,虽然强调保障人民利益,却轻视百姓的权利。这导致了现在有许多官员在行政管理中刚愎自用,独断专行,各种专制集权现象屡见不鲜,而自2009年以来在上海等地多次出现的“钓鱼执法”事件中,城市交通执法大队的“倒勾”行为,则完全利用其权利明目张胆地对百姓进行“抢劫”是从而使得民主政治难以实现。

4.重群体,轻个性。中国传统文化强调事物的统一性,这直接导致了中国人的思想观念中谦虚谨慎的个性,而这种思想在行政管理中的扩大表现,则造成了大部分官员在行政管理中思想僵化保守、不敢尝试新事物、新办法,开拓创新意识差,造成行政活动的僵直,缺乏应有的弹性。而这一思想不止影响中国的行政管理,甚至在社会生活上也导致了一系列恶劣现象的产生。今年来争论的尤其火爆的“扶不扶”,不只是责任均摊的思想,更反映中国当前社会道德出现严重滑坡的现状。

5.重等级,轻民主。中国传统文化受儒家思想影响较深,社会等级区分明显,官本主义思想严重,致使行政活动中许多官员表现出极强的等级性,而人民也具有较强的依附性。“官大一级压死人”的现状至今未能得到有效缓解,这严重影响了中国的民主法治进程。

三、去芜存菁,立足于传统文化建立现代行政管理制度

1.立足“仁政”根本,确立正确的法制观念。由于中国传统文化中“人治”观念严重,人们在办事时讲究“人情”的现象严重。作为一种治国方式,人治在中国历史上存在了几千年。而这一行政现象则是同中国几千年的君主专制制度相联系的。“人治”这一政治手段本身所指的“德政”、“仁政”、“礼政”等政治策略,不仅对统治者本身的素质要求极高,同时也要求其所处的时代与社会环境具有“德”、“仁”、“礼”的特性。但在人民思想素质还没有达到“人不独亲其亲,不独子其子。”“谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭。”的境界层次之前,这种治国方法显然会使统治阶级的权利过于膨胀,从而导致国家内部矛盾。因此,相比之下,“法治”则更能突出其优越性,“法律之下人人平等”,“天子犯法与庶民同罪”,以完善的法制建设约束统治阶级,令某些心存不轨的人“不敢越雷池一步”。在依法治国的基础上结合“以德治国”的人道理念,只有这样才能建立法制健全的社会主义和谐社会。

2.去除“官本位”思想,注重“以人为本”的行政理念。中国传统文化中有“万般皆下品惟有读书高”的思想,严重影响着中国人民的观念,导致中国文化中“官本位”思想严重。其主要表现为:一方面官职成为了一项特殊的纽带,建立了严重的等级制度,造成了人们对权力的盲目崇拜。另一方面由于权力的滥用,导致行政人员的优越感严重,在行政过程中脱离群众,过分的夸大了个人作用,缺乏团队意识、群体观念弱,不重视群众利益的现象严重,也导致了部分执政官员过分重视个人权力从而忽视了行政过程中的民主与法制。

在行政过程中,我们应当结合中西方思想,注重中国的“以人为本”的政治思想,尊重他人,尊重和发展人的主体精神,尊重并保持每个人的个性与独立性,避免依附性。在行政管理过程中,要坚持为了人民、依靠人民的原则,坚持人民群众在建设由中国特色的社会主义和谐社会的事业中的主体地位。不断地维护并发展人民群众的根本利益。充分体现社会主义的人道主义精神和人文关怀,尊重和保障人权。重视人的价值、权利和自由。

3.脱离形式主义,注重实事求是提升办事效率。中国传统文化中包含了很多唯心主义和形而上学的观念,这些观念就是形式主义的思想根源。现代社会是一个讲求高效率、高质量的社会,无论大到社会经济的发展,还是小到普通百姓的生活工作,无不讲求效率,而这种浓厚的形式主义与却恰恰与之相反,在严重的等级制度下导致过程拖沓,执行效率低下。在实际工作中,必须将主观与客观相结合,理论与实践相结合,脚踏实地,实事求是,而非一味地迎合上级,置人民利益于不顾。

四、结论

中国传统文化博大精深,其中有关于行政管理的思想极为丰富,诸家都有涉及,其中对于政治取向、人才管理及用人制度,以及对行政人员自身素质的要求,有许多地方值得我们借鉴学习。需要注意的是,虽然中国文化传承深远,但是其中不可避免地含有大量为封建社会的统治阶级服务的思想观念,其中也有一些诸如道家“绝圣弃智”的消极观念、儒家愚民政策、等级制度以及法家的“严刑峻法”等思想糟粕。在传承本民族文化特色,建立有中国特色的社会主义和谐社会的过程中,我们应当去芜存菁,取其精华去其糟粕,批判性地对这些传统文化加以运用,形成具有中国特色的行政管理体系。

参考文献:

[1] 吴健.视域融合中的判断与选择——对“政治文化”的再理解[J].马克思主义与现实,2006,(10).

[2] 朱兴国.中国传统政治文化的现代价值[J].长春工业大学学报:高教研究版,2005,(1).

[3] 王劲松.传统文化基础与体制改革[J].江西行政学院学报,2003,(10).

[4] 高云.传统行政文化及其对构建和谐社会的正负效应分析[J].理论探索,2005,(6).

[5] 贺江群,彭忠益.试论中国传统行政文化对现代行政的双重影响[J].价值工程,2003,(10).

中国行政管理论文篇(4)

1生态城市的内涵和主要特点

1.1生态城市的内涵

生态城市是联合国教科文组织发起的“人与生物圈(MAB)”计划研究过程中提出的一个概念,是城市生态化发展的结果;是社会和谐、经济高效、生态良性循环的人类居住形式,是自然、城市与人融合为一个有机整体所形成的互惠共生结构。简而言之,生态城市是一类生态健康的城市。

1.2生态城市的主要特点

生态城市与传统城市比较,主要有以下几大特点:

1.2.1和谐性

生态城市的和谐性,不仅反映在人与自然的关系、自然与人共生、人回归自然、自然融于城市等方面,更重要的是反映在人与人的关系上。

1.2.2高效性

生态城市能提高一切资源的利用效率:物尽其用、地尽其利、人尽其才、各施其能、各得其所,使物质、能量得到多层次分级利用,废弃物循环再生,使各行业、各部门之间共生关系得以协调。

1.2.3可持续性

生态城市是以可持续发展思想为指导的。同时兼顾不同时间、空间,合理配置资源。既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害,保证其健康、持续、协调的发展。

1.2.4整体性

生态城市不是单纯追求环境的优美或自身的繁荣,而是兼顾社会、经济和环境三者的整体效益,不仅重视经济发展与生态环境的协调,更注重对人类生活质量的提高,是在整体协调的秩序下寻求发展。

1.2.5区域性

生态城市作为城乡统一体,其本身即为一区域概念,是建立于区域平衡基础之上的。而城市之间是相互联系、相互制约的,只有平衡协调的区域才有平衡协调的生态城市。2中国目前的城市环境状况和生态环境建设的起步

2.1目前的城市状况

“九五”期间是环境保护大发展的五年,集中体现在:党和国家高度重视环境保护、全民族环境意识普遍提高、环保措施力度加大、环保投入大幅增加、环境质量有所改善等方面。但是,环境污染依然严重,生态恶化的趋势没有得到有效遏制。水环境污染相当严重,全国有36%城市河段的水质为劣5类,多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染;大气污染十分突出,受监测的341个城市中,有66.7%的城市空气质量超过国家二级标准;固体废物、城市垃圾、“白色污染”仍然严重;全国城市垃圾真正达到无害化处理的还不到总量的10%;城市噪音扰民十分普遍,2001年监测区域55.7%的城市噪音处于中度以上污染。严重的环境污染导致市民发生多种疾病。

2.2生态环境建设的起步

我国自20世纪80年代开始生态环境建设的探索。1999年海南率先获得国家批准建设生态省,2001年吉林和黑龙江又获得批准建设生态省,陕西、福建、山东、四川也先后提出建设生态省。许多城市如上海市、长沙市、宜春市、扬州市、威海市、深圳市等都先后提出建设生态城市的奋斗目标。最近几年,中国城市规划学会,中国生态学会以及他们的地方学会举办了多次全国性地方性学术讨论会,将学术研究与交流推到了高潮。第五届国际生态城市大会于2002年8月19日至23日在深圳市召开,《生态城市建设的深圳宣言》是这次大会的主要内容,将对世界城市建设与发展以及人居环境的改善起到积极的指导作用。

3中国如何进行生态城市建设

3.1生态城市建设的指导思想和目标

笔者认为,生态城市建设的指导思想是:以城市生态学和环境经济学为理论指导,以可持续发展为主题,以城市规划为蓝本,以环境保护为重点,以城市管理为手段,建立政府主导、市场推进、执法监督、公众参与的新机制,建设经济、社会、生态三者保持高度和谐的城市。

生态城市建设的目标是:创建清洁、优美、安静的城市,全面实现可持续发展。建设高效的生态产业和人们的需求与愿望得到满足、和谐的生态文化与功能相整合的生态景观,实现自然、农业和人居环境的有机结合。

3.2生态城市建设的对策

生态城市建设是人类文明进步的标志,是城市发展的必然方向。它不仅涉及城市物质环境的生态建设、生态恢复,还涉及到价值观念、生活方式、政策法规等方面。我国是发展中国家,综合国力、科技水平、人口素质、意识观念与发达国家相比差距较大。针对环境差、底子薄、人口多的国情,提出以下生态城市建设的对策。

3.2.1转变思想,提高环保和生态意识

从不可持续发展思想向可持续发展思想转变。其内涵包括:从追求近期的直接经济效果转向追求长期的间接经济效果;从追求单一的经济高效率转向追求经济、生态合并的高效率。这是生态城市建设的思想基础。没有这个转变就不可能有忧患意识、危机感和责任感。这对决策者和企业家尤为重要。因为决策者的思想影响一片,企业家影响一个企业,企业往往是环境污染大户。我国目前的干部制度是任期制,任期内的绩效考核主要还是经济绩效。这很容易使干部产生急功近利的思想。要完成这种思想转变必须把干部任期内对环境和生态保护的功与过作为绩效考核内容之一。

提高公众的生态意识,就是使人们认识到自己在自然中所处的位置和应负的环境责任,尊重历史文化,改变传统的消费方式,增强自我调节能力,维持城市生态系统的高质量运行。提高公众的生态意识除了用各种形式加强宣传和教育外,还应:(1)让市民亲身感受到环境和生态保护带来的好处;(2)使市民形成“向自然资源索取是有代价的,污染是要付费的”的概念;(3)营造社会公德大环境,规范那些不规范的环境行为。

3.2.2加快理论研究,制定生态城市指标体系

现在可持续发展到处都在讲。但是,如果没有能够指导可持续发展实践的经济理论和具体的评价指标,又如何知道决策和实践是有利于可持续发展的呢?长期以来,城市建设的理论和政策都是重资源开发,以发展国民经济为主线兼顾市民的基本生活要求。因此,必须针对我国国情建立一套适用于生态城市建设的科学理论和指标体系。

(1)生态城市应采用整体的系统理论和方法全面系统地理解城市环境、经济、政治、社会和文化间的相互作用关系。环境经济学的研究内容已经包括经济活动的环境效应和生态效应。也有较好的社会基础,为不少人所接受。政府应积极支持和组织环境经济学家和相关领域的专家学者探讨、研究,使环境经济学研究的领域扩大,发展成为包括“新财富理论”的多科学、多层次、多分支、交叉性综合性学科。其领域包括工业经济学、农业经济学、森林经济学、海洋经济学等以及这些领域的生态经济学理论。以环境经济学和城市生态学指导生态城市建设,同时指导国民经济发展。这是一个机遇,中国应该走在世界前列。

(2)生态城市建设的目标是多元化的。分解为人口、经济、社会、环境、生态目标、结构优化目标以及效率公平目标。这些目标又应按生态城市建设的阶段(初级、过渡、高级阶段)分解为阶段性的目标,形成评价指标体系。用它在建设的各个阶段来衡量城市生态化速度与变化态势、能力和协调度。设计的指标应灵敏度高、综合性强,既有持续性指标、协调性指标,又有监测预警指标。选择指标的原则应注意因子的综合性、代表性、层次性、合理性、现实性。在生态城市评价指标体系的指导下来编制城市规划条例、械市建设条例和城市管理条例。

3.2.3建立生态城市环境保护新机制

环境质量是生态城市建设的基础和条件。环境保护是城市生态建设、生态恢复和生态平衡维持的重要而直接的手段。建立政府主导、市场推进、执法监督、公众参与的环境保护新机制是生态城市建设的保障。

城市政府的主要职责是规划好、建设好、管理好城市。应该集中力量做好城市的规划、建设和管理。加强各种公用设施的建设、进行环境的综合治理。从社会主体角度看,社会行为可分为政府行为、企业行为与公众行为。这三种行为决定着人类社会的发展状况。而不可持续发展或可持续发展都决定于这三种行为。在过去的发展模式中政府、企业、公众的行为都没有考虑到自然环境的有限性及其对经济活动的制约,没有把自然环境纳入到经济系统中,致使人类对生态环境的影响深度与广度不断增大。

政府应成为生态城市建设的主导力量,应加大力度、有效的引导、规定、维护、激励整个社会保护和建设生态环境的行为:(1)国家应提升国家环保主管部门的职能和地位。实质性的参与国民经济决策活动,重大项目从初步方案拟订就应征求国家环保总局的意见;(2)加强生态环境保护监督队伍的建设,完善体系、加强力量、提高人员素质和敬业精神;(3)在国家、省、市各级政府中设置生态城市建设和管理的协调机构,负责政府各部门间管理职能的协调和监控,以推动生态城市建设计划的实施;(4)强调城市政府在生态环境保护的社会行为中的地位和责任。制订和实施生态城市建设的相关政策。

市场推进就是环境保护引入价值观念,建立和推广市场机制。通过税、费和环境产权的手段明确人与自然的关系、企业与自然的关系,配合宣传教育提高公众和企业的环保意识和契约意识,以达到遏止环境滥用,促进公众和企业认识环境的使用价值、自然的生态价值和生命支持功能,降低资源消耗和减少污染的目的。但政府应通过政策调控市场价格,既要达到环境保护的目的,又要照顾到公众的承受力。

在公众环境意识普遍不高、企业急功近利的思想还普遍存在的情况下,只依靠宣传教育难以遏制“边建设、边破坏”、“边治理、边污染”的情况发生,政府应该强化执法监督。有效执法监督的前提是:有一套完整、严密、可操作的适应城市生态化发展的法律综合体系,使城市生态化发展法律化、制度化;有一支素质高、责任心强、公正廉洁的执法队伍。

公众参与环境保护和生态化建设是法律赋予公民的权利,这在西方国家法律上有明确规定。而且公民环境权的内容随着社会的发展不断充实,现已包括环境知情权、环境议政权和环境索赔权。《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。随着环境法学理论的不断完善和公众环境意识的不断提高,公众参与环境保护和生态建设将既有理论依据,又有法律依据,更有群众基础。这是历史的必然趋势。

公众参与,应体现在环境决策参与、环境监督参与、环境投资参与和个人环境行为等方面。要真正做到公众参与,必须:(1)修订法律,明确公民的环境权,使公民明白自己的法律权利和法律义务;(2)修改决策程序,使公众在决策过程中有参与环节;(3)培育与生态城市建设相适应的社会机制。

3.2.4把握关键环节——生态城市建设规划

生态城市总体规划应全面的从城市的经济、社会、生态环境各方面进行综合研究。以人为本制定战略性的、能指导和控制生态城市建设与发展的蓝图与计划。它必须具备科学性、综合性、预见性和可操作性。生态城市总体规划应把生态建设、生态恢复、生态平衡作为强制性内容。生态城市建设规划一旦批准,必须具有法律的权威性,任何改变都必须严格地按照程序进行。

为搞好生态城市规划应采取以下对策:(1)修改现行的《城市规划条例》。充分体现城市可持续发展的思想。(2)改进城市规划管理机制,改变建设项目提出者、计划者、决定者、运作者同属一个体系的状况,使每个环节都能有效的得到控制。(3)建立新的城市规划过程程序,做到真正意义上的综合全局的观点。(4)强调专家论证的科学性和独立性,以避免“拍脑袋工程”、“政绩工程”和“长官意志”。(5)建立公众参与的正常渠道,以提高公共决策的正确性。代表市民的最大利益和生态建设的社会公平。

生态城市规划除了常规内容外,还应重点考虑以下问题:

(1)建设生态城市首先应确定城市人口承载力,人口承载力不是指城市最大容量,而是指在满足人们健康发育及生态良性循环的前提下人口的最大限量。既要考虑人口未来增长的可能性又要考虑满足一定生活质量的人口规模合理性;既要考虑固定静态人口的分布规律,又要考虑周期性往返于城市——乡村——城市之间和城市商业区和居住区之间动态人口分布和涨落规律。

(2)景观格局是景观元素空间布局,是城市生态系统的一个重要组成部分。城市景观规划应遵循以下原则:①整体优化原则;②功能分区原则;③景观稳定性原则;④可持续发展原则;⑤活化边缘原则。

(3)城市的产业结构决定了城市的职能和性质以及城市的基本活动方向、内容、形式及空间分布。因地制宜地按照生态学中的“共生”原理,通过企业之间以及工业、居民与生态亚系统之间的物质、能源的输入和输出进行产业结构优化,实现物质、能量的综合平衡。

(4)提高资源合理利用效率,加快资源开发及再生利用的研究和推广,在城市区域内建立高效和谐的物流、能源供应网,实现物流的“闭路再循环”,重新确定“废物”的价值,减少污染产生。

3.2.5突出城市个性特点,树立城市生态风尚

每个城市都有自己特有的地理环境、历史文化和建设条件,要尊重、研究、发扬自身的特点,根据自己的特点因地制宜、扬长避短,从一个或几个侧面,抓住优势,体现个性。制定实际的、具有自己特色的生态城市建设方案。融“山水城市”、“园林城市”、“花园城市”、“田园城市”、“森林城市”、“卫生城市”、“健康城市”、“绿色城市”等于一体。既体现生态城市建设的优势,又给人们一个醒目的形象。

为有利于生态城市的建设及其成果的保护,管理者应建立制度,提倡良好的公众环境行为,形成生态城市的规矩和风尚。如:①限制甚至拒绝摩托车进城;②限制汽车数量增长、提倡公交车、使用环保车;③提倡以自行车作为上、下班交通工具,或者以步代车;④提倡使用布袋子、莱篮子、饭盒子,拒绝“白色污染”;⑤提倡“绿色旅馆”、“绿色饭店”,禁止旅馆业提供一次性用品;⑥提倡商店与厂家结合对商品实行全程绿色服务;⑦提倡绿色生活、绿色消费、绿色家庭;⑧有条件的城市应限制建筑高度,提倡使用洁净能源。

3.2.6重视城市间、区域间的合作

中国行政管理论文篇(5)

经济全球化是当前世界经济发展的趋势,是世界经济发展的的重要特征之一。它是超越国界的世界经济活动。世界经济活动具体是贸易、投资、金融、生产等活动。经济全球化是全球范围的有机经济整体,它是通过对外贸易、资本流动、技术转移、提供服务,相互依存、相互联系而形成的。

二、经济全球化的动因

经济全球化是社会和经济国际化的新阶段发展生产。在发展的过程中,生产力是决定性的因素。经济全球化的国际化程度也随着生产力的提高而不断的提高,进入到了世界的舞台中。这是经济发展的自然过程,客观规律,有力地促进生产力和经济发展。

推动经济全球化的根本动力是生产力的发展。进入90年代,现代技术革命在更深的层次推动着世界经济朝着全球化方向演进。世界经济活动主要由国际贸易和国际金融所组成,成为推动世界经济全球化的两大源泉。

三、当今经济全球化的具体表现

首先是生产国际化。生产国际化是国际生产领域中分工合作及专业化生产的发展。这种分工方式在国与国之间进行,构成了国际生产网络体系。这种现代的分工方式已经不是在国家层次上的综合分工,而是深化到部门层次和企业层次的专业化分工。其次是产品国际化,也就是出口生产所占生产总额中的比重不断提高,具体表现形式是现代国际贸易的不断增加。几乎所有国家的众多企业都以这种或那种方式参与国际商品交换。最后是投资金融国际化,随着生产和产品的国际化不断发展,使国际间资金的流动日益频繁,从而促进了投资金融的国际化。为了适应于国际化的大浪潮,各国政府逐渐放宽了对投资金融的管制,还提出许多鼓励措施,促进本国对外投资的发展。

四、经济全球化对中国的负面影响对于我国来说,经济全球化浪潮是无法回避的现实,但是经济全球化是一把双刃剑,这同样是一个不可忽视的主流观点。经济全球化对于我国的经济来说,会使我国的经济发展更快。但是也有一定的负面影响,中国作为全球化进程中的后来者承受着全球背景的巨大压力,甚至已经影响到我国经济安全的因素。

五、中国地方行政管理模式存在的主要问题及解决对策

(一)中国地方行政管理模式存在的主要问题

行政管理体制改革是一个阶段性与连续性相统一的进程,在这个进程中,不断的会有问题发生,因此,需要不断研究新情况、解决新问题。中国地方行政管理模式的主要问题如下:

(1)地方政府的职能转变不到位。政府职能在经过很多次的转变之后还是不完善,尚未完全转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务等方面上来。

(2)地方行政管理体制改革无法适应行政法制建设。长久以来,对管理经济的手段主要是运用于行政手段,这就容易使行政管理体制在改革过程中缺乏法律保障。

(3)地方行政机构设置不合理。地方行政部门的层级过多,部门之间的职责不清,协调能力差。对于行政机构的设置、职权划分、运行方式方面还存在一些问题。

(二)解决对策

健全中国特色的行政管理模式,就是要着力推进行政管理体制中,适应不断发展的经济社会的需要,以转变地方各级政府职能为重点,完善经济法律制度。

(1)中国地方行政管理模式改革的重点就是转变政府职能。社会和经济的有序运行,关键是要充分发挥市场配置资源的作用,政府主要运用经济和法律手段有效地调控经济,做好市场监督,做到政市分开,政企分开、政资分开,政事分开。

中国行政管理论文篇(6)

论文摘要:本文从地方的案例来考察现代国家构建的两个主要层面——现代行政科层制发展与社会生长的历程,厘清改革开放以来中国国家转型历程中存在的一些误区。 作者认为,由于中国发展的复线状态,使得学术界在解释和研究中国问题时往往出现错位。例如在国家与社会、国家权力与国家能力、现代官僚制与新公共管理的知识体系中,其理论基础无不与现代国家构建的知识相关。然而,学界却鲜有人提升至此高度,凸现了理论界关于现代国家体制构建的学术积累仍有许多重大疏漏。因 此,学习如何构建现代国家体制并精益求精,乃是攸关未来中国发展的核心议题。 2011年底,法兰西斯?福山在完成《历史的终结》和《信任》两部巨著七年后,再次为学界带来了震憾,其宏作《国家构建》(State-building)①一书展示了一个全新的政治学研究视野。福山的转向 值得注意,他认为“历史之终结”并不是一个自动自发的过程,必须以治理健全的政治实体(国家构建)为先决条件。② 书中的一些观点印证了笔者近十年来在东南沿海J市所观察到的结论,③让我重新认识到中国国家转型进程中复杂的社会与政治层面,给笔者以深刻启发。本文拟从 东南沿海一个地方的案例,考察改革开放以来中国现代行政科层制发展和社会生长的历程,用“国家构建”这一理论来弥补国家与社会、国家权力与国家能力、现代 官僚制与新公共管理知识体系中可能存在的疏漏,并从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯?福山④三位大师的著作中汲取广裘的知识资源,以因应中国现代国家 构建中面临的挑战。 一、现代行政科层体制与国家构建:政府力量的成长 现代国家或者说民族-国家是衡量现代性的最 重要维度,也是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位,其构建是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程。这种持续性不仅体现在单个民族国家发展的过程中,而且体现在诸多民族国家发展的共时性和历时性上,可以这样认为,现代社会的本质特征之一就是现代国家的兴起。 ⑤ 就现代国家构建的历史经验来看,其基本构件有五个要素:(1)核心的能动者;(2)现代行政科层制的建立;(3)可持续的财政;(4)社会生长(市民社 会);(5)宪政。⑥ 限于篇幅,本文将就第二、四两个构件与现代国家建构的关系作考察。 在现代国家构建中,完备的现代行政科层制建 立是最重要和基础的构件之一。韦伯曾指出:官员制度的科层化(或官僚化)⑦ 是国家现代化“明确无误的尺度”,“纯粹的科层体制的行政管理……一旦实施充分的科层制,就属于最难摧毁的社会实体”。它不仅是社会分工深化在政治领域中 产生的结果,而且充分体现了国家构建的合理化。⑧ 这种行政科层制度的一些基本特点:第一,各部门有依据规则、法律或行政章程而确定的权限;第二,官职层级制与审级制有一套明确制定的上下关系,上下级必须 遵循法律秩序的一般原则及由其设置的行政程序;第三,职务运作以原本草案形式保留下来的文书档案为基础,以幕僚与各种书记所组成的部门为平台;第四,职务活动以专业训练为前提;第五,科层制支配制度具有严格的可操作性、稳定性和可预期性。⑨ 概括而言,其特征为层级制、连续性、非人格性、专业化。 改革开放以来,韦伯意义上的现代行政科层制在中国取得了相当大的成就。为了避免从宏观理论的演绎上或泛道德化的解说,下面笔者以东南沿海的J市⑩作为具体地展现这一成就的“现实样本”。 J在传统时期曾处于国家的控制边缘,海洋型商工文化和民间社会较为活跃。改革开放之后,J曾以其独特的农村工业化方式被中国社会广为重视。它之所以可以 成为研究韦伯式现代行政体制成就的一个典型意义的样本,是因为在近三十年的发展中,J完成了由农业县到工业县再到中等城市的过程,相当契合现代化是科层制 成长的“供应器”这一生长逻辑。从上个世纪90年代中期以来,笔者多次到J作实地调查,收集

中国行政管理论文篇(7)

内容摘要:民主是社会主义的题中之意,社会主义与民主不可分割。实现社会主义民主,是一个需要经历许多发展阶段的长期历史过程。在这整个历史进程中,必须在共产党的领导下,始终依靠和组织广大人民群众,进行世代相继的多方面的建设和创造性的实践。其中包括以,村民自治为核心的农村基层民主建设;以社区居民自治为核心的城市基层民主建设;以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设。

关键词:基层民主建设村民自治

十一届三中全会以来,我国基层民主建设的基本特征是:中国共产党领导和支持广大人民在城乡基层自治组织中,依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治。目前,改革开放已走过20多年的历程,在这20多年里,中国基层民主建设既取得了许多重要的成就,也存在一些值得注意的问题。以下将分别介绍改革开放以来中国农村、城市和企业基层民主建设的发展历程和基本情况,并针对其中的一些问题,谈几点有关坚持和完善社会主义民主的认识。

一、以村民自治为核心的农村基层民主建设

1978年中国改革开放之后,农村开始实行家庭联产承包责任制。在坚持土地集体所有制的基础上,农民家庭取得了承包土地的经营自。绝大多数乡村不再实行土地的集体耕种和经营,原有的“政社合一”的管理体制随之被废除。发生这一变革后,农村的公共事务由谁管理、怎样管理,成为一个迫切需要解决的新问题。在这种情况下,一些地区的农村群众,就商量订立具有契约性质的村规民约,由各家各户出力,以群众自己组织起来进行自治的形式,负责管理农田灌溉、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。农民群众尝试的这种自我管理、自我服务的组织形式,经各级党和政府总结经验,加以推广、提高,就逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会。

为了规范和推进农村基层民主的发展,党和政府相继出台了一系列的法律、法规和文件。1982年12月通过的新宪法,正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1986年9月,中共中央和国务院了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用,同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。1987年11月24日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并规定自1988年6月1日起正式实行。这是第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。此后,1998年11月4日,在充分总结、吸收各省市村民自治十年实践经验的基础上,九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。

1998年《村民委员会组织法》的颁布实行,标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。其法定机制和主要内容是:通过实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,产生村民进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织——村民委员会;村民委员会任期三年,负责管理本村集体所有制的土地及财产,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议,维护村民的合法权益;村民委员会应向村民会议负责并报告工作,涉及全体村民利益的问题,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,村民会议有权监督村委会的收支账目和其他工作情况,并有权罢免和补选村民委员会成员;乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项;中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产程进行工作,发挥领导核心作用,依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利,等等。

与1987年的试行法相比,1998年正式颁布的《村委会组织法》增加了明确规定基层党组织在农村基层民主建设中的地位和作用的条款,增加了村民委员会实行村务公开制度以及人数较多或者居住分散的村可以设置村民代表会议等条款,补充了规定村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条文。在村委会选举程序方面,增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定。并增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。这些重要补充和完善规定,吸收了各地农民群众创造的新经验,对解决农村基层民主建设中出现的一些新问题,促进村民自治的规范发展发挥了重要作用。

《村民委员会组织法》正式颁布实行五年多来,中办、国办、中纪委、中组部、、监察部、公安部、民政部、司法部、农业部先后就《村委会组织法》的学习宣传、村委会选举、村委会公章管理、村务公开、提高农村妇女在村委会选举中的当选比例、村委会选举中的治安工作等一系列问题,出台了专门的政策性文件。截至2003年,全国31个省份,已有28个省份制定或修订了《村委会组织法》实施办法,有25个省份制定了村委会选举办法,河北、广东、湖北、陕西等省还专门制定了本省的《村务公开工作条例》。这五年多出台的村民自治政策、法规,无论是数量,还是质量,都超过了以往任何时期,有力地保证了《村委会组织法》的贯彻实施。

总体来看,《村委会组织法》的贯彻实施,初步理顺了国家与农民的利益关系、党支部与村委会之间的关系、村干部与村民之间的关系、村民与村民之间的关系。20年来中国村民自治的发展,主要成效表现在以下几个方面:第一,推进了农村基层的社会主义民主建设,扩大了农民群众当家作主的权利,增强了他们的民主意识和自我管理、自我教育、自我服务的民主自治能力,给农村工作注入了新的生机和活力,极大地推动了农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。第二,在改革开放、实行社会主义市场经济、农村经济社会结构和管理体制发生深刻变化的背景下,有效地维护了农村社会稳定,化解了很多新出现的矛盾和不稳定因素。例如,村委会实行“村务公开”制度,村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,遏制了村干部发生现象,密切了党群、干群关系。第三,保证了广大农民群众能够面向市场,因地制宜地依法进行自主生产经营和致富奔小康,促进了农村经济的持续稳定和快速增长。

当然,以村民自治为核心的农村基层民主建设还不完善,目前还存在着不少需要继续探索有效办法、进一步加以解决的问题:

一是乡镇政府与村委会之间的工作关系需要从法律上进一步予以明确,并使之具有可操作性。《村委会组织法》规定二者之间是指导与被指导的关系,但在实践中乡镇政府如何“指导”村委会工作还有待于进一步明确。

二是部分村党支部与村委会关系不协调的现象仍然存在。例如,有的党支部成员把发挥党支部的领导核心作用理解为党支部包办一切,不注意发挥村委会的作用,有的村委会干部不尊重党支部的意见,不接受党支部的领导,把党支部抛在一边,等等。

三是村民自治工作发展不平衡。包括:村民自治在不同地区的发展不平衡,村民自治“四个民主”的发展也不平衡。例如,村委会的民主选举和“村务公开”做得较好,但民主决策和民主管理工作则存在不同程度的形式主义,对村委会和村干部的民主监督落实得不到位,村民会议、村民代表会议流于形式的现象较为普遍。

四是村民群众的民主法律素质仍有待提高。例如,有的村民群众不清楚自己有哪些民利,或不能认真和正确地行使好这些权利。有些村民只想要权利,而不愿履行应尽的义务,以自己没有参加或不赞成为理由,拒不执行村民会议或村民代表会议通过的决定。个别村民依仗财势,违背选举规则,采用贿选、拉票等手段操纵、干扰村委会选举的正常进行。贿选、拉票问题在各地都有案例发生,在一些经济比较发达的地区有一定普遍性。

五是欠发达地区村民自治工作有待进一步加强。在贫困地区,由于面临诸多困难,村集体经济基础非常薄弱,有的村负债累累,这使许多人不愿当村干部,不愿积极参加村委会的选举和公共事务管理工作,部分村民对村民自治事务漠不关心,这极大地影响了村民自治水平的提高和农村经济社会的进步。

针对这些问题,党和政府需要加强领导,调动各种社会资源、采取相关措施加以解决。例如,要切实搞好农村基层政权建设和基层党组织建设,进一步规范乡镇政府和村委会、村委会与村党支部的关系;加大宣传教育和培训工作力度,进一步提高村干部和村民群众的民主素质和依法自治的意识;加大对欠发达地区的投入,积极扶持欠发达地区村民自治的发展,等等。相信在“十六大”精神指引下,在党和各级政府的领导下,经过各有关方面的共同努力,这些问题会得到有效解决,农村基层民主建设工作将迈上一个新台阶。

二、以社区居民自治为核心的城市基层民主建设

相对于农村村民自治而言,以社区居民自治为核心的我国城市基层民主建设的全面启动工作起步较晚,二者所面临的发展环境和社会条件也有所不同。改革开放前,我国城市地区的居民,主要是以所在工作单位为依托接受住房分配等福利保障和生活服务、履行选举人民代表等各项民利的。那时,“单位制”是城市社会结构的主要特征。由于这种社会结构主要以有固定工作单位的、享受全面福利保障的城市居民为主,而且由于城市的经济发展水平较高,在城市推进基层民主建设的具体方式明显不同于农村。

从近十几年的发展看,随着城市各项改革的深入,原来由政府和单位承担的许多社会服务,已逐步向城市居民生活的社区转移,因此,城市社区和居委会的功能和地位正在得到不断加强。与此进程相一致,城市社区的基层民主建设工作也逐步开展起来。

1989年12月26日,七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范,并第一次把“开展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻实施《居委会组织法》,从1990年开始,全国各省、市、自治区都结合本地实际,着手制定了相应的实施办法。截止1997年,已有23个省、市、自治区人大通过了《居委会组织法》在本地的实施办法。同时,许多城市也依法进行了居委会的整顿和建制改革,调整了居委会的设立规模,健全了居委会的组织机构,完善了居委会的各项工作制度,初步理顺了各方面的工作关系,使居委会工作得到了较快发展。

随着改革开放的深入发展,我国经济和政治体制发生深刻的变化,“社区建设”的概念逐步与居民自治功能紧密结合了起来。1999年,国家民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作,对社区建设的发展模式进行了积极探索。同年,民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》,对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确规定,提出要改革城市基层管理体制,培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。该方案的制定和实施,大大促进了各实验区社区建设工作的顺利开展,为社区建设工作在全国的整体推进打下了良好的基础。

2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发[2000]23号文件),全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容,为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。文件下发后,各地结合实际情况,进行了认真规划、部署和安排。据统计,在该文下发约半年多的时间里,全国有16个省、市、自治区召开了社区建设工作会议,18个省、市、自治区以党委和政府的名义下发了相关文件。另据不完全统计,全国31个省、市、自治区在100多个城市确定了150多个实验区,以进一步推广社区建设试点工作。⑤2001年3月,社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》,这意味着社区建设已经成为我国经济社会发展的有机组成部分和衡量经济社会发展的重要指标。2001年7月,为了推进社区建设,民政部印发了《全国社区建设示范活动纲要》,要求各省、市、自治区从2001年开始,都要选择有一定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位,有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。到2005年,全国直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中办发[2000]23号文件提出的目标要求。

目前,在党和政府的领导下,在社会各界积极参与下,我国城市社区建设已步入新的发展时期,全国城市社区建设正在由点到面,由大城市向中小城市,由东部发达地区向西部发展中地区全面展开,并在健全社区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。

在民主选举方面,我国城市地区已经普遍建立了由社区居民通过间接或直接方式选举产生的社区委员会或社区居民委员会等群众性自治组织。其中,直接选举方式是指由社区居民直接选举产生社区委员会或社区居民委员会,间接选举是指由社区居民先选举居民代表,再由居民代表选举产生社区自治组织。目前,间接选举仍是城市社区自治组织的主要产生形式,但直接选举的适用范围正在逐渐扩展。与此同时,城市社区的民主决策、民主管理、民主监督制度也正在逐步规范和完善之中。

在社区服务方面,社区自治组织的作用不断加强。目前,社区服务工作主要以社区自治组织为依托,通过市场服务主体、社区志愿者队伍和政府扶助等形式,广泛地开展面向社区居民的便民利民服务和文化、体育、娱乐、卫生服务,面向离退休老年人、残疾人、优抚对象的社会福利服务,面向困难居民、困难职工的特殊服务和面向社会及企事业单位的社会事务服务等项工作,受到了社区居民和单位的广泛欢迎,并由此增强了社区意识和社区凝聚力,促进了城市基层民主建设的发展。此外,社区建设在社区文化、社区组织、社区环境、社区治安和社区医疗卫生建设等方面,也取得了显著成效。特别值得一提的是,在2003年上半年抗击和防治“非典型肺炎”的斗争中,我国的基层群众性自治组织发挥了极其重要的作用,这也是多年来推进基层民主建设的成果。

由此可见,以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益,成为社会主义市场经济条件下城市管理工作的重要基础和促进城市现代化建设的重要推动力。在维护社会稳定,促进经济和社会协调发展,改善居民生活环境,提高人民生活质量,密切党和政府与人民群众的关系,推进社会主义文明建设,特别是使改革开放过程中出现的下岗失业问题、贫富分化问题、社会保障体制转型等问题造成的社会震荡和不稳定因素降低到最小程度方面,发挥着日益重要的积极作用。

目前我国城市基层民主建设还有诸多需要完善之处。例如,由于各方面条件所限,城市社区的自治功能还不够完整,社区的部分社会职能仍需要由政府和居民的工作单位承担;部分社区居民主体意识不强,政治参与热情不高,影响社区自治功能的充分发挥;实行城市社区居民自治后,基层政府与社区的关系如何重新定位,怎样才能做到既避免政府管理在社区层次的缺位,又避免社区自治组织的行政化倾向,等等,仍是需要继续在实践中探索和解决的问题。

三、以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设

职工代表大会制度是在企事业单位实行民主管理的基本组织形式,是我国基层民主制度的重要组成部分。对贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级的根本方针,维护广大职工的切身利益,实现和保障职工群众的社会主义民利具有极其重要的作用。

在民主革命时期,共产党领导的革命根据地和解放区的公有制企业就通过“职工大会”、“工人代表会议”等制度形式,实行企业的民主管理。新中国成立后,在全国公有制企业中普遍实行了工厂管理委员会和职工代表会议制度。改革开放后,1981年7月,中共中央、国务院了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。1982年宪法明确规定了在国营企业和集体经济组织通过职工代表大会等形式实行民主管理。1986年9月,中共中央、国务院正式颁发了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。1988年4月七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》,以法律形式明确规定:“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构”。之后,国家颁布的《公司法》、《劳动法》、《工会法》等法律法规,也均对职代会制度作了相应规定。

从1981年7月《国营企业职工代表大会暂行条例》和1982年宪法颁布至今20年多来,职工代表大会制度在实行民主管理、协调劳动关系、维护职工合法权益、推进企业改革发展稳定等方面发挥了不可替代的作用。据统计,目前全国公有制企事业单位建立职工代表大会制度的,占已建立工会组织的公有制企事业单位的94.34%;非公有制企事业单位建立职工代表大会制度的,占已建立工会组织的非公有制企事业单位的8.01%。⑥与此同时,还有相当数量的企事业单位没有建立工会组织和职工代表大会制度。

随着非公有制经济的发展和国有企业改革的深化,职代会制度出现了一些亟需研究和解决的新情况、新问题。这些新情况和新问题,严重制约了职代会作用的发挥,影响了企事业单位基层民主的发展。首先,部分企事业单位领导不尊重职工群众的民利,凡事由少数人甚至一个人说了算。一些人错误地认为职代会是计划经济时代的产物,不适应市场经济的需要,甚至借企业改制削弱或取消职代会。其次,随着多种所有制经济格局的形成,劳动关系出现了复杂的变化,部分企业,特别是非公有制企业职工的政治和经济权益得不到保障,非公有制企业如何实现民主管理,在理论研究和实际工作措施方面都十分薄弱。第三,现行的法律法规严重滞后于企业所有制结构的变化。1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定,已经不适应当前企业的实际情况。适应《职代会条例》和《企业法》规范的企业形式已经急剧减少,占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主管理没有法律规范。而且,在不断发展变化的实践中,职工代表大会制度本身也暴露出了一些不适应当前形势的薄弱环节。第四,职代会制度流于形式、职工合法权益得不到有效保障的现象较为普遍。一些企业对涉及职工重大利益的问题,不召开职代会进行民主讨论,或召开职代会也只是走过场,有些在大会上通不过的,就拿到小会上通过,使企事业单位的改革措施难落实,职工的合法权益受侵犯,不时引发不稳定因素和。第五,职工代表素质亟待提高。企业改制,人员发生了很大的变化,对职工代表的培训工作跟不上,也影响了职代会作用的发挥。

鉴于上述情况,为了更好地贯彻“三个代表”的重要思想,落实全心全意依靠工人阶级的指导方针,维护广大职工的民利和切身利益,巩固50多年来我国在职工民主管理实践中取得的成果,有必要考虑制定一部能在新形势下推进和加强职工民主管理的法律。

制定这样一部法律,一方面,可以汇总和完善当前实施的各种相关法律法规中仍然行之有效的对职代会和职工民主管理的规定。另一方面,可以吸纳许多先进基层企事业单位为坚持和完善职工民主管理制度创造的成功经验。如:实行“厂务公开”,“企业业务招待费等重要事项向职代会报告”,“企业领导人每年要向职代会作述职报告,接受职工代表评议和测评,并将评议结果作为考核干部的重要依据”;以及2000年国务院第287号令“要求国有及其控股企业至少每年一次向本企业职代会公布财务会计报告,对重要事项作出说明”,“参加公司董事会、监事会的职工代表由职工代表大会选举”的规定,等等,以赋予职代会新的生机与活力,切实搞好以职工代表大会制度为核心的企事业单位基层民主建设。

在经济体制转换和企业产权结构调整过程中,只有加强切实保证广大职工群众在各类所有制企事业单位中的合法权益和民主管理的立法和执法工作,才能依法建立相关制度,有效维护职工的经济、政治、文化权益,确保职工各项民利的实现,按“十六大”确定的目标推进企事业基层民主建设的全面发展。

四、发展和完善社会主义民主需要引起注意的若干问题

改革开放以来的实践证明,中国基层民主建设在各个方面、各个层次都取得了巨大进步。我国学术界大多数知识分子都高度认同社会主义民主建设、特别是基层民主建设的成就。但是,也有极少数人坚持鼓吹照搬西方式资产阶级民主和制度,主张在意识形态、政治法律制度和行政管理模式等各方面与西方国家全面“接轨”。他们以西方模式为标准,反对《村民委员会组织法》规定中国共产党在农村的基层组织“发挥领导核心作用”,要求取消宪法序言坚持四项基本原则的规定,指责我国的政治体制改革进展得太慢了,甚至根本还没有起步,等等。

这类错误言论不时出现提醒我们,民主是有阶级性的。与社会主义不可分割地联系在一起的民主,不是由资产阶级和少数精英统治国家和社会的民主,而是由工人阶级和广大劳动群众当家作主,掌握国家、社会和自己命运的人民民主。发展和完善社会主义民主,必须始终坚持社会主义方向,注意从理论上正确认识和把握好两个关系:一是必须正确认识和把握好建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成果的关系:二是必须正确认识和把握好社会主义民主的实现程度与实现条件的关系。这也是在当前扩大基层民主的实践中需要注意处理好的两个现实问题。

关于建设社会主义政治文明与借鉴人类政治文明有益成果的关系,同志在中共十六届二中全会上指出:“建设社会主义政治文明,必须坚持社会主义方向。纵观人类政治文明发展史,任何一种类型的政治文明都有鲜明的阶级性。我们要建设的是社会主义政治文明,这是由我国的社会主义性质决定的。牢牢把握这一点极为重要。如果这一点把握不好、把握不牢,走偏了方向,不仅政治文明建设很难搞好,而且会给党和人民的事业带来损害,影响社会政治稳定,影响党和国家的长治久安。”他强调:“我们要借鉴人类政治文明的有益成果,但绝不能照搬西方政治制度模式。世界上一些发展中国家盲目照搬西方政治制度模式,导致了严重的社会政治后果,这方面的教训我们一定要引为警戒。”⑦关于社会主义民主的实现程度与实现条件的关系,同志指出,建设社会主义政治文明是一个内容广泛的系统工程,涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建设等方面,“需要我们进行多方面的长期努力”,“有领导、有步骤地全面加以推进”⑧。社会主义民主的发展,有赖于经济的发展,广大干部和群众文化教育水平、政治思想觉悟和道德素质的提高。他强调,必须坚持和发展社会主义政治思想,用社会主义政治思想武装党员、教育人民,按照促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求,扎扎实实地做好为逐步更充分地实现社会主义民主创造条件的各方面工作。

在当前扩大基层民主的工作中,必须加强和改善党的领导,搞好党的基层组织建设,充分发挥党内民主对人民民主的示范和带动作用,注意分析和解决基层选举中出现的贿选现象等各种新情况和新问题,努力健全和完善保证人民群众当家作主的各项制度。

总之,扩大基层民主,发展和完善社会主义民主政治,最重要和最根本的是,必须以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持政治文明建设的社会主义方向,坚持和发展我国社会主义政治制度的特点和优势,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,努力健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保障人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,扎扎实实地推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。

参考书目:

①列宁:《列宁全集》,人民出版社,1958年版。

②邓小平:《邓小平文选》,人民出版社,1994年版。

③:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告(2002年11月8日)》,人民出版社,2002年版。

中国行政管理论文篇(8)

摘要:行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权力监督并进行行政救济的法律规范的总称。行政法在国家行政管理中有三方面的作用: 1)维护社会秩序和公共利益; 2)监督行政权力主体; 3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。离开了行政法的约束作用,国家行政管理将无法进行。 关键词:行政法 行政管理 作用 行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权利监督并进行行政救济的法律规范的总称。 行政法在国家行政管理中有三方面的作用: 1)维护社会秩序和公共利益; 2)监督行政权力主体,防止滥用行政权力; 3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。 一、行政法具有维护社会秩序和公共利益的作用 由于现代行政权力的急剧膨胀,其活动领域已经不限于过去的治安、外交、军事、税收等方面,而是扩展到社会生活的各个领域。人类的衣、食、住、行等各方面均离不开行政,各领域所发生的社会关系均需行政法调整,这就决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。 维护社会秩序和公共利益是通过行政主体的行政行为表现出来的。行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的,行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。 1.行政职权的特征 (1)行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的。 (2)行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时,行政职权具有优先行使与实现的能力。 (3)行政职权具有先行有效性。行政职权已经行使和适用,法律规范就要承认其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。 (4)行政职权具有强制支配性。行政主体及其公务人员能够行使行政职权,禁止相对方从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务,使其权力内容与主张直接得到强制确认和实现。 (5)行政职权具有不可自由处置性。行政主体对其所拥有的行政职权不得随意自由处置,包括两方面内容: 1)一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使,未经法律许可,不得随意转移。法律上对行政授权和行政委托的规定反映了这种要求。2)行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃。因为行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程,放弃职权就意味着放弃职责。 2.行政职权的内容 (1)制定规范权。即行政机关的行政立法权和行政机关制定其他规范性文件权。 (2)行政许可权。即行政主体依法对符合法定条件的行政相对人赋予其从事某种事项的权力或资格的权力。 (3)行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。 (4)行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督和检查的权力。 (5)行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的权力。行政处罚权的行使不得超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。 行政主体在维护社会秩序和公共利益的行政管理过程中,行使行政职权,但同时也必须履行行政职责。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政主体承担行政职责的法理基础有两个:一是行政主体所要实现的行政职能和公共利益所要求。即每项行政工作都有一定的任务,行政主体所拥有的权力、手段及组织机构、人员配置、物质设备等,都是为完成该项任务,而且必须完成该项任务。二是行政法治原则所要求。即行使行政职权和实现行政职能过程中,应当受到法律规范的约束和限制,不得违反法律规范。 二、行政法具有监督行政权力主体,防止滥用行政权力的作用 法律赋予行政机关及其主体以行政权力,以维护社会秩序和社会公共利益,然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性和侵犯性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在各类监督方式中,最为有效和直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等,可以达到有效监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。 1.行政复议 行政复议是法定行政复议机关应行政争议相对人的申请,审查行政主体所做出的具体行政行为的合法性与适当性,并确定相应行为是否侵 犯行政相对人的合法权益,据此做出是否满足相对人申请的裁决。 根据行政复议法的规定,行政复议的基本原则包括如下五个方面: 1)保护行政相对人的合法权益,维护行政主体依法行使职权。在行政复议法中,对于行政主体合法行使职权的行为,复议机关应加以维护。2)依法复议,不受非法干预。复议机关对被申请复议的具体行政行为的审查和裁决完全根据法律、法规进行,不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。3)对具体行政行为的合法性和适当性进行审查。行政复议不同于行政诉讼,在行政诉讼中,法院只是对具体行政行为的合法性进行审查。而在行政复议中,复议机关既审查具体 行政行为的合法性,又审查具体行政行为的适当性。4)合法、及时、准确、便民。5)一级复议制。行政复议实行一级复议制,即申请人申请复议后,对复议裁决不服的,只能依法提起行政诉讼,不能向复议机关的上一级机关再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围,复议裁决作出后即发生法律效力,为终局裁决。6)不适用调解。复议机关审理复议案件,如同人民法院审理行政案件一样,一律不实行调解。 2.行政诉讼 行政诉讼是人民法院根据法律的授权,依据行政诉讼法所规定的诉讼原则、制度和程序,解决一定范围内的行政争议的活动。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定,能够成为行政诉讼客体的行政争议,只能是行政相对人对具体行政行为不服而产生的争议。《行政诉讼法》第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就明确了人民法院是行政诉讼的主管机关。 行政诉讼将司法审查这样一种监督手段和救济方式公诸于众,从而向各行政主体预示着行政行为接受司法审查的可能性,从而促进行政管理的法制化和行政公务人员的自我约束机制的形成。行政诉讼法除了可以促使行政公务人员严格执法以外,还可以教育行政相对人自觉遵守行政法制,捍卫自己的合法权益。 3.行政赔偿 行政赔偿是国家行政主体及其工作人员在行使职权时,给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时,国家负责向受害人赔偿的制度。构成行政赔偿需符合下列条件: (1)行政相对人的损害必须是行政主体及其工作人员行使职权时造成的。经国家法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织违法行使职权造成的损害,国家亦对之承担赔偿责任。 (2)损害必须是违法行为造成的。《行政诉讼法》将违法的具体行政行为归纳为:确认事实的主要证据不足;适用法律、法规错误,违反法定程序;超越职权,滥用职权,依法应当作为而不作为。 (3)损害必须是现实已经产生的直接损害,不是想像的和间接的。我国宪法规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。由于国家机关的国家工作人员侵犯公民权利而受到损害的个人,有依照法律规定取得赔偿的权利。《国家赔偿法》的公布实施和行政赔偿制度的建立,使得公民、法人或其他组织的合法权益得到了保障。行政赔偿制度的建立,不仅能够切实地保障公民、法人或其他组织已经遭受侵害的权利得以恢复、补救,而且,也可减少和防止侵权现象的发生,从而从根本上保护人权,有效地保护行政相对人的合法权益。 三、行政法具有保护公民、法人或其他组织的合法权益的作用 公民、法人和其他组织在行政主体面前,是被管理的对象,处于相对的弱者地位。目前,由于现代行政权力急剧膨胀,且具有强制性和自我扩张性的特点,国家行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中,极易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益,给行政相对人造成重大损失。为了保障公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯,及时为遭受侵害的公民、法人或其他组织提供补救,有必要建立一整套保障公民、法人和其他组织合法权益的法律制度。行政法就是其中最具有作用的法律制度。例如,行政复议制度为受到侵害的个人提供了申请行政机关内部监督的机关;行政诉讼制度为公民、法人或其他组织的合法权益提供了寻求司法救济的手段,法院对违法行政行为有权作出撤销判决;国家赔偿法为遭受违法侵权损害的公民、法人或其他组织提供了获取赔偿的途径。这一系列行政法律制度,都是用来保护公民、法人或其他组织合法权益的。从这一点看,行政法不仅能起到维护公共利益和社会秩序、 监督行政权力的作用,而且能够为在国家行政管理中处于弱者位置的公民、法人和其他组织提供最为有效的保障手段。可以说,行政法是保障人权的法。在同一个国家的不同时期,行政法的两种作用也不是绝对平衡的。在经济很不发达、人民生活温饱问题尚未解决的时期,行政法应适当加强其效率保障作用,而不宜过分强化其控权功能;相反,在经济较为发达、政府腐败现象较为严重的时期,行政法的控权功能就应相应加强。 总之,行政法在国家行政管理中具有极其重要的作用,是其他部门法不能代替的,离开了行政法的约束作用,国家行政管理将无法进行。

中国行政管理论文篇(9)

笔者曾撰文指出,转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用,但其本身也存在着难以克服的困境和弊端,如:中央规制下制度创新的空间限制;[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔;中央与地方制度博弈目标之间的冲突;创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题,探讨走出困境的路向选择。

一、多元产权选择与微观主体的动力激励

产权是新制度经济学研究的核心问题,完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成,需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权,降低产权界定和转让中的交易费用;为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境;利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配,扼制国家权力对产权的干预。[2](P130~197)我们在考察中国地方政府的制度创新经验时,可以发现,多元产权选择是一个成功经验,如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在,从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等,都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际,都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。

当然,我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策,政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业,要按照分级管理的原则,明确各级地方政府的产权界限,实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理,其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式,把国有资产的最终产权与经营权分开,使国有资产的产权人格化,解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开,可以考虑在地方人大(属广义的政府范畴)设立类似于“国资委”那样的机构,作为国有资产的人格化代表,并减少委托——链条,以便降低交易费用和提高监督的有效性。在产权保障方面,除了中央政府应建立起完整的产权法律体系外,地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系,对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组,进行积极的创新和试验,甚至是“试错”。在这方面,广东顺德的经验值得参考,他们对公有企业的改制就是走产权多元化的道路,具体方式有:嫁接外资;划股出售、公私合营;分拆求活;多种形式租赁、公有民营或民有民营;企业兼并、拍卖;控股、参股;债权股份化或债务等值化改造;企业“先关后改”;公开上市;依法破产。通过改制,使产权具有可分解性(即财产权可以分解为所有权和经营权),可分散性(即企业产权股份化、多元化和社会化)和可让渡性(即产权可以按照一定的规则进行转让、买卖、出售、出租),满足市场经济对产权交易的要求,使得在产权市场尚未开放的情况下,实现产权制度创新的突破性进展,从而化解中央政府制度创新的规制约束。

除了对公有产权的界定和保护之外,地方政府还应继续走增量改革之路,加强对非公有产权的保护。因为,这是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要进行制度创新的环节。

产权主要是通过降低交易费用和实现外部性的内在化而实现对经济的促进作用的。而能够实现这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺陷,由于资产不量化到个人,其委托—成本大,“内部人控制”使最终所有者难以实现对资产的有效监督,这是造成其经营困难的根本原因。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生极大的激励,它的私人收益率最接近于社会收益率,由此带来极高的生产效率。中国的改革实践,充分证明了这一点。自1980年以来,中国私营经济产值以平均每年71%的速度增长,到1999年6月,私营企业占国内生产总值的33%(而国有企业产值占工业总产值的比例则从1978年的78%下降到1999年的33%)。目前,私营经济的贡献已经接近或超过国营部门,但其所占用的国家资源比重却微乎其微,而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”[3]中国私营企业用非常有限的资源去高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。

然而,我们应该看到,私营经济的高效率和低成本的增长并没有伴随其他制度的相应变迁,它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看,主要的问题有:(1)产权保护制度欠缺。现有的法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱,私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护,从而使其发展的原动力受到削弱。(2)市场经济中的公平公正原则没有真正实现。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常受到不公平的待遇。(3)政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力,使私营企业主不得不从“寻利”转向“寻租”,扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看,问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和产品结构雷同等。其中,最主要的问题是产权界区不清,表现在:相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清;一部分私营企业,尽管其资本的形式确是私人资本,却在法律形式上戴了一顶“红帽子”;[4]一些私营企业是在没有真正的出资人的混沌状态下生成的,如负债借钱,从而造成天然的产权不清;一些私营企业主以个人的资本筹办企业,却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的危害是多方面的:不利于企业的资本积累;企业法人的独立性和完整性易于被侵害;影响企业的治理结构和管理权威;造成有关人员之间的权、责、利不明确,而产生“搭便车”的道德投机。[5](P42~57)

科思将交易费用概念引入经济分析中,揭示了交易费用与制度形成的内在关系。他认为,企业和市场的边界是由市场的交易费用和企业内部的交易费用的相互比较来决定的。[6]但中国在向市场的过渡过程中,需要政府对市场的培育和扶持,企业与市场的交易过程多了一个政府的环节,决定了企业的交易费用必须考虑政府这一因素。柯荣住通过实地调研并运用统计模型的方法分析了企业、政府和市场三者之间的交易费用变化,[7]认为企业的交易费用由4部分构成:企业与政府的交易费用;市场与政府的交易费用;企业内部交易费用;企业除负担第二项费用之外的交易费用。中国私营经济发展的初期,第一、二项交易费用是最重要的(这与科思的理论有所不同),是中国过渡经济时期私营经济发展中具有实质性影响的制度问题。柯荣住进一步分析,宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性作用。因为,宽松的准入政策会使私营企业更有发展的机会,而且政府也会采取与其相配套的规制政策,从而使私营企业的交易费用不断降低,提高其发展的动力。本文认为,政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时,还要履行其产权方面的职能和社会职能,减少企业第三项和第四项方面的交易费用,以进一步调动私营企业发展的积极性。

根据上述的事实,本文认为,地方政府在私营产权激励方面应在以下几个方面有所创新:

第一,切实解决私有产权的保护问题。我国的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色发展到现在的社会主义经济的“重要组成部分”,已经获得了国家的正式法律地位,可以说进入了国家的政治经济体系范畴,政府理应作出相应的制度安排实施保护。目前,在国家的物权法还尚未出台的情况下,地方政府可以结合本地的实际以地方立法的形式,建立保护私有产权的制度,满足社会日益增长的这一制度需求,实现地方性制度均衡,以消除私营经济发展的心理顾虑。

第二,为私营经济创造一个公平开放的制度环境,减少私营企业的交易费用。这里既包括降低私营企业的市场准入费用,也包括在土地使用、信贷税收等方面的平等机会。但首先是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件,因为,市场准入条件的放松会带来连续的制度响应,促使地方政府规范市场,降低规制费用,以及做好产权界定降低企业内部交易费用等工作。

第三,厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自身的问题。我们讲保护私有产权,首先要尊重私有企业主自主选择的权利。“因为私营资本最清楚重新界定产权对企业发展究竟有效无效,最清楚重新界定产权所需要支付的代价究竟有多高。”[5](P58)但当私人资本意识到界定产权的成本远远小于继续维持产权含混所蒙受的效率损失时,就会要求进行制度创新,要求政府出面界定产权。这时,地方政府就应协助做好企业的资产评估工作,界定产权主体及边界,保证产权主体权利义务的落实。当然,在解决私人资本产权不清的问题上最为重要的是要给予其市场直接融资的制度条件。在这方面,目前我国还存在严重的制度短缺。市场融资有两个主要渠道,一是公开上市发行股票,二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有诸多限制,银行贷款也有非常苛刻的条件。这虽然是中央政府制度创新空间的范畴,但地方政府完全可以利用自己的组织优势去推动这些领域的制度变革。

第四,加强意识形态宣传,消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化人们对产权和其他制度的认同而减少统治阶级的统治费用。但意识形态这种非正式制度安排由于源于“传统根性和历史积淀”,[8]比正式制度安排更具有持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济生活中的合法地位,但人们思想中的“公有”意识仍根深蒂固,它仍然在很多情况下影响着制度的制定和实施。因此,地方政府应强化对私营经济在中国经济中重要地位的宣传,并给予其应有的政治待遇,逐渐消除人们对私营经济的歧视,使私营经济的发展有一个宽松的社会环境。

第五,除了上述产权、制度环境和意识形态方面的创新以外,地方政府还应建立符合市场运作规范的政府行政制度秩序、发展要素市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们建立现代企业制度和提供信息服务以减少交易费用和经营风险等。

二、以制度化约束规范中央与地方之间的制度创新关系

一些后发国家尤其是东亚国家的历史经验表明,不发达国家在向市场制度变迁过程中,中央政府的有效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化,是东亚国家现代化的重要原因,也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的,而现在的不发达国家既面临着国内要求快速发展的社会压力,又面临着国际上日益增强的经济政治压力;既要保持不断变革的势头,又要保持社会的稳定和统一,因此,强有力的中央政府的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。

从过去一个世纪西方的发展规律来看,市场制度的发展和市场功能的扩大,并不是伴随着政府功能的缩小,相反,政府功能尤其是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内,出现了两个集权化运动:一是地方政府向中央政府集权,二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作,需要有一个有效的政府尤其是有效的中央政府,以保证市场的有序竞争。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的,主要表现在:[9](1)有效的市场运作,需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序,以使原材料、商品、人才、劳动力、资金等资源要素能够自由和有序流动,降低交易费用。但是,市场又是一种分散的力量,它在运行中很容易与地方性的力量结合,不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其出台一些地方保护主义的制度安排,从而阻隔市场的统一,影响要素的自由有序流动,最终导致市场功能和交易活动的萎缩。因此,只有具有高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。(2)中央政府的宏观调控是建立和健全市场经济体制的重要组成部分。统一、科学、结构合理的制度体系是成熟的市场体系的必然要求,而统一的制度体系的安排和贯彻,只有在统一的政府权力体系中才能实现。(3)市场的运行需要公共产品和社会保障。一些公共产品投资大、见效慢,并具有垄断性,特别是关系到全局性的公共产品,如基础设施,它们是市场运行所必需的,需要政府的统一规划和大量投入。

可见,在调整中央与地方制度创新的关系时,一定的中央集权是需要的。但是,中国这样一个大国,各地的资源禀赋千差万别,需要多级的分层调控,需要多层的制度创新,不然,就会扼抑特色性制度潜能的发挥,扼抑人们对制度的合理预期和创新动力,地方市场的活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此,必须找到一条既有利于中央适度集权,又有利于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则,以市场作为规制中央与地方制度创新关系的坐标:一是无论中央的制度创新还是地方的制度创新,都不要超越政府与市场的边界。即凡是市场能调节的就由市场调节,市场失灵的地方有的就需要政府进行制度创新。二是以市场的原则划分中央和地方的创新空间,既要有利于全国统一市场的有序运转,又要有利于地方市场的繁荣,发挥地方政府创新的积极性。

根据上述原则,中央的制度创新空间应是:制订国民经济发展的中长期规划,并以相应的制度安排,如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化;建立社会总需求和总供给的管理机制,保持总供求关系的动态平衡;对收入分配关系进行宏观调控,建立既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节制度;维护国有资产的所有者权益,促进国有资产的保值增值;建立和健全市场规则,打破地区、部门对市场的侵害和封锁,培育全国统一的市场体系,保护市场的公平竞争;组织和提供公共产品(全国性的);协调工农、城乡、地区关系,实现制度的均衡发展。地方政府的制度创新空间包括:根据中央政府的发展规划,制定本地区的发展规划,并作出与此规划和中央宏观目标相协调的地方制度安排;制定地方财政和区域性收入分配制度,引导和调节本地区的市场供求关系;培育地方性市场体系,推动区域市场与全国统一市场的开放和对接,为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境;管理地方国有资产,保证其完整、保值和增值;在国家产业政策的框架内调整本地区的产业结构,实现区域内资源的高效配置;组织和提供本地区的公共产品。

中央与地方制度创新空间界线的落实,除了以法律化的机制约束两者之间的制度博弈关系外,还要建立中央对地方的有效监督机制:一是中央对地方的政治约束,这集中体现在中央对地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效措施,铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调,从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度,可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程,对其进行专项治理;中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问题列为执法监督的一项专门内容;中央对地方的绩效评估中,应改变过于强调经济发展指标的做法,引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路。三是中央对地方的经济约束。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度,形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制,达到调控地方制度目标的目的。西方各国中央政府建立的对地方政府的“财政制约和推动机制”值得我们借鉴。它以中央政府控制大部分财政收入为基础(中央财政收入总额约占国民总收入的60%以上),中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方,达到引导地方政府实施中央制度安排和宏观协调社会发展的目的。在亚洲的日本和韩国,财权主要集中于中央,然后中央政府通过拨款和补助等转移支付手段,达到调整地区间财力差异,促进区域经济均衡发展的目的。在日本,中央政府为贯彻自己的政策意图特设了国库支出金,采取直接拨款的方式,将一部分资金拨给地方使用,这部分资金在地方财政收入中的比重高达20%。[10]因此,通过转移支付,增强地方政府的制度变革能力,是一个可行的办法。目前,我国在中央与地方分税制下,中央通过转移支付返还地方的税收比率以及地方获得中央补贴占上交中央税收的比率,都要有规范的制度约束,保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性,防止转移支付总量被挤占及转移支付的随意性。同时,要根据中国的国情,确定转移支付的比重,即应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提,否则就会造成与“效率优先”原则相悖的保护落后、挫伤先进的结果。我们在解决地区之间的差距问题上,不能简单地采取“劫富济贫”方法。要承认,一定的不平衡总是存在的。在某种意义上,不平衡还有利于增加不同地区之间的竞争压力,促使各地更好地挖潜,实施制度创新,使资源配置达到更优状态。落后地区的发展,主要应建立在对自身资源优势的充分认识的基础上,进行切合实际的制度创新,摸索一条适合自身实际的发展道路,这才是一个治本的办法。

三、退出市场职能领域,实现制度创新的范式转换

政府在市场经济中应扮演什么角色,不同的理论流派有不同的侧重。以亚当·斯密为代表的古典经济自由主义到现代经济自由主义从“政府失败”出发,主张无需国家干预的市场,由“看不见的手”发挥调节作用;克服市场缺陷的出路是明晰产权而不是国家干预;市场失灵的根本原因在于政府而不是市场自身。而从15世纪末的重商主义到凯恩斯理论以及制度经济学派,则从“市场失灵”出发,强调国家干预的作用。布劳恩和杰克逊认为,市场失灵的原因是存在公共物品与外部效应、存在不完全竞争(在自然垄断的领域内存在降低成本提高利润的现象)、存在信息的不完全、存在不确定性。[11]因此,需要政府的干预去弥补市场的不足。

根据新制度经济学的理论,市场本身就是一套社会制度,市场中的交易包括契约性的协议和产权的让渡,还包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之,市场就是组织化、制度化的交换,它本身便包含着政治体系的力量与影响,深深地嵌入广泛的政治与社会结构之中。“无形的手”背后有着有形的社会结构在调节以私利为目的的个人及其行动。在一个健全的市场体系中,需要有产权和交易活动能得到合法认可和有效保护的制度环境,这要靠政府的力量才能做到。所以,不存在绝对不受政府及其制度约束的市场“真空”,所谓的“市场失灵”其实在较大程度上是“制度失灵”的外显。[12](P348)

但是,政府的作用只能限于弥补市场的不足,而不是取市场而代之:一是维持秩序职能,即有效保护产权和提供市场交易的基本博弈规则;二是解决市场本身无法克服的外部性问题,提供社会所必需的公共产品。地方政府作为地方利益的维护者和地方公共秩序的建设者,在处理政府与市场的关系上,要以制度创新去弥补市场的缺陷,实现市场化的制度均衡,既防止制度供给的过剩,也要防止制度供给的不足。

然而,我们在考察转型期中国地方政府的制度创新时可以发现,地方政府经常直接参与本地企业的经营活动,代行了市场的职能。这种创新有其客观必然性,因为在市场机制不健全的情况下,难以诱发微观主体的制度创新,或者即使微观主体有创新的需求和动机,在中央制度进入壁垒的约束下也难以实现创新的愿望,从而使地方政府充当了制度创新的主角,弥补了市场和企业的不足,但其弊端也伴随而生。一是造成了政企不分,增加了企业交易过程的环节和费用,也使企业难以独立地走上市场。前面提到的“公用地灾难”、中央与地方制度博弈目标的冲突等弊端,根源就在于地方政府代行了市场的职能。因为,与企业绑在一起后,地方政府就难免会从本位主义出发,在其权力范围内施行有利于本地企业的制度安排,从而与其他地区和中央的制度变迁目标发生冲突,应验了“诺思悖论”:成也政府,败也政府。一方面,地方政府过多地干预市场,出现了制度供给过剩;另一方面,在公共产品的问题上却出现了制度供给不足。要走出这一困境,就要实现制度创新范式的转换:从代替市场到退出市场,即凡是市场能调节的领域交由市场去调节,由市场主体根据需求自主实施制度创新,政府则主要作为市场秩序的维护者而发挥作用。

政府退出市场职能领域后,在产权多元化的基础上,微观主体的诱致性制度创新才能萌生和繁荣,最终达到由政府主导的供给型制度变迁方式向需求诱致型制度变迁方式的转变。只有实现了这一转变,一个国家的制度变迁才会走上良性循环的轨道,持续性的制度均衡才有可能出现。因为,在一个自主和平等的环境中,微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会,并在自愿和一致的基础上,通过排除外部性和搭便车等问题,最终完成制度创新。这种创新,更有利于转化为人们的自觉行为,“集体行动控制个体行动”,[13]达到制度创新的预期效果。

为实现制度创新范式的转换,地方政府主要应在以下几个方面有所创新:

第一,收缩公有经济的市场战线。公有企业的产权缺陷使其极易陷入资产无人负责的境地,改革的基本思路应该是:今后在一般竞争性行业里,不再搞公有企业。对原有一般竞争性行业中的公有企业要改造成非公有企业,包括改造成混合所有制企业。这是解决地方保护主义问题的一个根本办法。由于地方所属企业能够增加与销售收入挂钩的上缴费用,能够提供员工饭碗保障地区就业和社会稳定,所以地方政府总是倾向于外延式的经济扩张,导致严重的重复建设问题,并且还会想方设法维持企业甚至是长期亏损企业的生存。只有斩断了地方政府与企业的资产隶属关系,才能从根本上解决无效扩张的现象。道理很简单,没有哪一个私人资产所有者会允许企业的无效扩张的。

第二,明确政府职能的合理边界。有关政府职能的边界问题,总的来说,它应限于市场失灵和维护秩序领域。类似于企业投资和经营等微观领域的事务,应交由市场去调节。但在实际管理活动中,受利益的驱动,地方政府往往会自觉或不自觉地走入市场职能领域。最近某省政府出面组织,由若干国有资产公司出资组建熊猫集团(控股)有限公司就是一个典型的例子。[14]这种“拉郎配”的政府行为,是地方政府追求规模、热衷于评比的排序、表现政绩的传统管理方式的延续。它明显超越了政府职能的合理边界,也遭到了部分企业的反对。张维迎说:“哪一个国家,哪一个地方,政府在处理企业问题上花得精力越多,企业在处理与政府关系上花得精力越多,这个国家就越落后。”[15](P210)

第三,放松管制。管制即按照某种规则行事之意,目的是要使市场竞争处于一种公平的状态,避免社会利益的损失。张维迎认为,西方管制的基本理念是怎么去维护市场的公平竞争和有效运转。他们普遍同意,自由签约是最重要的,只要交易双方的协议不形成对第三方的损害,管制就没有必要;只有市场运转会形成对他人利益的损害,而这种损害又无法通过当事人之间解决时,才需要政府管制。而我们过去的计划经济从一开始就立足于取消市场和消灭市场。[15](P99~111)由于政府官员在实施管制时有自己的效用函数和信息的不完全等原因,使政府管制经常失效,因此,我们现在的问题是要放松管制,而不是加强管制。目前,放松管制的重点是对传统的行政审批制度进行改革。传统的行政审批制度是计划经济的产物,是政府直接干预和控制企业的主要手段,由此产生了诸如阻碍资源有效配置、行政效率低下、寻租和腐败滋生和蔓延等弊端。因此,改革的重点是减少审批的事项和明确政府审批的范围,衡量的尺度是:一是市场尺度,即凡是市场能调节的,政府就不要设立审批去干预。二是经济尺度,这主要从成本—效益方面考察审批的收益与成本是否对称。三是技术的尺度,即从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住,审批管不管用。

参考文献:

[1]斌.国有企业产权改革的深圳模式:三级授权经营制——委托关系的案例分析及其启示[J].经济研究,1995(8).

[2]卢现祥.西方新制度经济学[M].北京:中国发展出版社,1996.

[3]陈铁源.私营经济降低改革成本[J].中华工商时报(京),2000年10月24日第1版.

[4]陈天祥.中国地方政府制度创新的角色及方式[J].中山大学学报(社科版),2002(3).

[5]刘伟著.中国私营资本[M].北京:中国经济出版社,2000.

[6]Coase,Ronald.“TheNatureoftheFirm.”Economica,November1937.

[7]柯荣住.私营企业发展中的几个问题:交易费用分析——来自温州模式的经验调查[J].浙江社会科学(杭州),1998(2).

[8]孔泾源.中国经济生活中的非正式制度安排[J].经济研究,1992年(7).

[9]赵成根.转型期的中央和地方[J].战略与管理(京),2000(3).

[10]杨小云.对我国改革开放新形势下中央与地方关系的几点思考[J].湖南师范大学社会科学学报(长沙),1996(3).

[11]C.V.BrownandP.M.Jackson.PublicSectorEconomics.4thed.London:BlackwellLtd.,1988.28

[12]董明.政治格局中的私营企业主阶层[M].北京:中国经济出版社,2002.

中国行政管理论文篇(10)

内容 提要:今日 中国 "依法治国"已成为我国建设 社会 主义 现代 化的基本方略,法制建设取得了巨大的成就。从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、 经济 、 历史 、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。本文试就多个方面 分析 其原因之所在。 论文关键词: 司法行政化 依法治国 历史缘由 正文: 在今日之中国,"以法治国,建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步 发展 ,我们的法制建设日新月异,取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣,法制建设为国家经济建设作出了很大贡献,从整体上说,我们的法制是行之有效的。但是,由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因,我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方,特别是司法不独立性,具有严重的行政化倾向。对此,很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了 研究 ,取得了巨大成绩。但是,毕竟仁者见仁,智者见智,鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣,因此,不揣浅陋,谈一谈自己的一点看法。 一、中国司法行政化倾向的现状 1 、 法院运行体制行政化。随着法制改革的深入,人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重 影响 ,从某种意义上讲,司法具有严重的行政化倾向。首先,法官的产生方式行政化。在中国,法官是国家公务员,其产生与行政官员一样。以院长为例,在中国法院院长由同级人大选举产生,受同级人大监督,对同级人大负责,任期与同级人大相同,如果在任期内有失职或其他严重 问题 ,人大可予以罢免。这样的 政治 设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质,即一切权力属于人民,任何国家机关都是为人民服务的公仆,体现了社会主义民主集中制的原则。但是,我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性,每开一届人大,必换一班人马,司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位,院长往往从行政官员中选出,形成"院长出自法官之外"的局面,有人说,"十个院长,九个法盲"。对普通法官,《法官法》设立门槛太低,有大量的非专业人员进入,虽然也设立了一些保障措施,但并非是终身安全的,具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。 其次,法官内部存在众多的级别,酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定,法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分,形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下,法官的才能和品德是次要的,而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能,而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲,法官系统也存在着"首长负责制",即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。 2、 司法权定位行政化。我认为,在今日中国是没有独立的司法权。这个问题,我想从三个方面予以阐述。 首先,在中国的政治架构中,司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供 法律 保障,也就是说,司法权的设立不是基于司法权本身,而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念,法律是统治阶级意志的体现,社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志,因此,社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权,镇压敌对阶级和反动分子的反抗,维护安定团结的政治局面,为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中,全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权,行政机关是人大的执行机关,因此,行政权具有大量权力和部分立法权;司法权来源于立法权,当然也受控于它的执行机关了。因此,司法权不独立于行政权和立法权,并由公、检、法三家所分享,分工负责,共同为行政权服务。从某种意义上讲,司法机关是"准行政机关"。 其次,司法

中国行政管理论文篇(11)

中图分类号:C93文献标识码A文章编号1006-0278(2015)07-253-01

一、C理论概述

C理论是新的管理学之道,由我国古典国学巨著《易经》发展而来,以中国哲学思想为基础,是在中国历史文化背景下提出的创造性理论,用中国古典哲学阴阳五行自然宇宙观为中国管理科学文化提供了一整套的理论和思想模型。

C理论的基本架构有:外在意义是中国(China)、《易经》(Change)、儒家(Confucius)、文化(Culture)、Cheng(作者成中英的姓)。其内在涵义为:决策(Centrality)、领导(Control)、创新生产(Creativity)、人事(Coordination)、市场(Contigency)、权变(Transformative Change)、超越(Transcendence)和太和(Creative Harmony)等八项,这也是C理论的基本架构①。

二、C理论对我国行政管理的发展意义

基于C理论所形成的C管理模式,为中国式管理带来了可靠的依据。在智慧型组织下,力求将中国传统文化的作用最大化②,而其中对我国行政管理发展具有借鉴意义的有:“道、法、兵、墨、儒、易经、禅学”等众家之长的融合意义、讲求“有情,有理,有法”的合理意义和来源平衡哲学的平衡意义。

C理论大的方面包含了国家治理、行政管理,小的方面包含了集团管理、家庭管理和个人管理。最后还是回归到人的问题,个人与集体的人。C理论应用到国家形成一套国家治理理念,才能促进真正的和谐社会。这样的文化基础和底蕴会让国家的治理和行政管理永葆生命力和创造力,因此治理国家之道离不开一个一以贯之的具有文化根基的管理哲学。

三、C理论应用到我国行政管理中的可行方式

C理论是扎根于中国几千年的文化所形成的,它的精髓是强调管理要有创造性和发展性。我国的行政管理方式深受传统文化的影响,但这其中就有需要我们去辨别的精华和糟粕,以此来促进我国的行政管理乃至社会治理的良性发展。

(一)把握C理论的核心理念

C理论运用于国家行政上,最需要把握的是决策者和政策制定者所发挥的决策职能作用,正如西蒙所言“管理就是决策”。孔子说“道之以政,齐之以刑,民免而;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”,“水能载舟亦能覆舟”,民就是水,政府的形象和政策就是产品,因此国家的行政决策和管理的“产品”必须是为民所需的。

在把握C理论的核心理念中,领导者不仅需要紧紧把握住“C”字所代表的创新求精的精神,更需要具有开放、包容和怀柔的辩证思维,我们的文明亟需变成一种道和心的文明,从现实着手回归到一定的高度,领导于无形达到了太和的境界,即每个人都是自己的领导者,实现自治的君子管理,这也让我国行政管理的发展更有新的眼光和视野。

(二)辩证地把握C理论的运用

中国管理哲学是从行政管理开始的,西方现代是以经济学为基础,从经济发展而来。当代中国的管理学是以领导学为基础,也是以中国的政治哲学为基础,但是它的内涵是马克思列宁的管理模式③。我国现在行政管理的管理方式更偏向儒家思想,儒家有长处,但也有缺点,如太多的权威主义导致了行政权力的滥用与腐化。因此这就说明我国的行政管理需要努力地在管理制度与方法上进行改革和发展,不仅进行经济和政治的改革,更需要进行文化上长远地改良和创造,才能使整个国家和社会的大环境是和谐稳定的。这就需要去辩证的把握C理论的运用,逐渐建立一个中国管理哲学在我国行政管理领域的示范模型。

(三)中西合璧,融会贯通

我国的发展离不开改革开放,不仅有“走出去”,更有“走进来”。所以在我国的快速发展过程中,西方的科学技术和科学管理起到了不可磨灭的作用。因此在应用C理论的过程中,应当看到C理论作为一个开放的“宇宙论”,为东西方的思想差异可能造成的矛盾提供了一个战略方向,化解了这种矛盾。这不仅可以让西方的科学技术和科学管理得到充分地发挥,而且也让行政管理底蕴更加深厚,得到中西完美结合的融会贯通。

四、结语

C理论八要素之间的作用生生不息、循环往复,通过对C理论的研究,说明我国的行政管理应具有包容性,这样才能使社会治理生生不息,具有可持续发展性,中国更要形成扎根中国文化的治理理念来促进中国特色社会主义的不断发展。

注释:

①③成中英.C理论:中国管理哲学[M].北京:东方出版社,2011: 231-233.

②成中英,吕力.C理论、C原则与中国管理哲学[J].管理学报,2014(1):22-36.

参考文献:

[1]周兴中.析C理论的哲学基础[J].科学经济社会,2004(1):71-88.