职能管理论文大全11篇

职能管理论文篇（1）

二、高职酒店专业学生职业能力的构成

高职酒店管理专业学生的教育旨在培养学生成为既能熟悉一线实际操作工作，也能从事中基层管理的技能加管理的人才，他们需要将来能够充任酒店餐饮部、客房部、人事部及前厅部等各岗位操作人员，或担任部门初级管理领导者。本文认为高职酒店管理专业学生的能力结构应包括专业能力、方法能力和社会能力，这三者相辅相成，其中以专业能力为基础，方法能力和社会能力则为关键能力。专业能力在整个能力结构中起到核心作用，它是劳动者胜任岗位工作的基本要素，包含对酒店前厅、客房、餐饮、康乐等各个部门的相关知识与特定技能的掌握。例如：近年来中高职院校采取的“双证书”制度，有效促进了能力训练的规范化，提升了学生的技能水平。方法能力是一种发展能力，它是指从事职业活动所需要的工作方法，它包括科学的思维模式和基本技能。例如：学生要制作团队客人接待计划，则需要考虑团队的性质、人数、设别等级、服务内容、消费标准等方面的相关情况；接到需要促进客房销售和预定的任务，要学会搜集资源信息，查找资料文献以获取有用信息。社会能力是指从事职业活动中的行为能力，包括人际交往能力、组织协调能力、团队协作能力、适应社会能力、口头与书面表达能力、心理承受能力和社会责任感等，它是饭店管理专业学生的社会能力；是他们生存发展所必需的能力，对于组织团体、促进人际关系、人际交往和信息沟通有重要的作用。同时，酒店人员的职业能力中也包含拥有良好的工作服务意识、良好的心理身体素质。各项能力的全面提升才能使酒店工作人员在对客服务中最终形成优秀的综合能力。

三、高职酒店专业学生职业能力培养现状分析

为了更好了解该专业毕业生在酒店的实际工作表现，提高学生酒店工作的职业能力，笔者选择自己所在学院多位学生和学生实习的酒店企业单位进行了相关走访与调查。

（一）毕业实习生的调查反馈

通过毕业实习生的调查反馈表明，（一）在知识方面，学生对学校所开设的专业基础理论知识和专业技能知识的教学表示赞同，但学生认为自身缺乏应变能力和知识运用能力。如客房服务员实习生面对客人丢失行李时，不知道该如何积极配合酒店和客人处理问题。（二）在口语表达能力方面，英语口语表达和专业英语培训不足，学生在接待外宾时缺乏自信和现场处理能力。如实习生遇到外宾咨询时不知所云，降低了工作效率，有损于酒店形象。（三）在实际操作方面，实习学生缺少岗位流动，无法获得全面的锻炼。酒店一般安排学生在餐厅、客房工作，行政楼层、前台等岗位部门始终无缘。（四）在人际关系处理方面，学生不能很快适应在学校和酒店两种环境的过渡。如学生在酒店遭受到老员工排挤、薪金发放不公等，实习学生会因此而失望沉闷。（五）在作息时间方面，酒店与校园里宽松的作息时间截然不同，旺季和周末的大量招待工作使得部分学生作息紊乱。学生身体素质有明显下滑趋势。

（二）各个酒店的信息反馈

根据各酒店对于实习生职业能力的信息反馈表明，一方面，实习生们普遍具有较强的学习能力和操作能力，在多个岗位上上手快，很快胜任技能型的工作岗位，如客房部的做床、餐饮部的摆台等。由于他们在校期间都有过扎实的实训室操作和专门指导，在技能方面相比本科学生，均有着较强的操作优势和心理上的自信。但另一方面，这些学生在社会能力和职业素质还有待进一步的提升，如：入店初期会不能适应酒店内严格的管理制度，缺乏服从意识与团队意识，在语言表达、社会交往及业务创新方面的能力表现出不足。

四、高职酒店专业学生职业能力培养的建议

（一）树立正确的教育理念

只有明确职业能力培养的重要性，才能做到树立正确的职业教育人才观。根据针对笔者所在学院酒店专业学生的座谈和调查，发现学生对进入高职院校学习初期，对“职业能力”一词表现出茫然与困惑。很多学生虽是进入酒店专业，却认为上大学仅仅是提升学历的手段，认识不出本专业的发展性和前瞻性，将职业能力的培养简单等同于找工作。因此，教师及教辅人员在学生入校之初，就应注重培养学生能正确认识高职的培养目标，树立正确的学习理念，科学合理进行人生规划，使之成为具有现代服务理念和高素质服务水平的基层服务与管理人才。

（二）建设以职业能力为导向的师资队伍

在中国高校普遍趋向引进高学历师资，有酒店工作实践经验的学士进入不了高校工作。而实际上，酒店专业的教学更需要部分双师型教师。他们不仅具有系统的理论知识，还有着丰富的酒店行业工作背景。学校应引导校内教师注重生产实习，他们应既有较高的理论水平，也能为学生技能训练进行指导，具有较强的操作能力和解决实际问题的能力。应针对性的请进一些实践丰富的学者、酒店管理人员、酒店著名培训专家等，形成一支兼职教师队伍，从而为加强学生职业能力的培养奠定基础，有效提高高职酒店专业的教学质量。

（三）优化模块教学的课程模式

借鉴国际上典型的职业教育课程模式，如：单科分段式、核心阶梯式、能力本位式等，突出培养酒店职业人才的职业性和技能性特征，可以将其分为四大模块：

1、基本素质模块。

将公共课程和酒店专业课程有效结合。改革“两课”教学和传统做法，将法律基础课与酒店服务法规相结合，可以增加教学的针对性和应用性；适度增加酒店英语口语课课时，提高学生不同场景中与外宾交流的能力；开展丰富多彩的思想道德修养课的教学活动，从而提高学生文化素养，拥有良好的道德意识和职业精神。

2、职业基础模块。

本着“实用够用”的原则，设置适合高职学生的、实用精干的教学模块。通过讲授服务心理学、职业素质与礼仪、形体训练、管理学原理等课程，使学生掌握酒店的基本理论知识，提高学生的职业服务意识和人际交往沟通的能力。

3、岗位技能模块。

培养学生熟悉酒店各个部门和各个环节管理方法，重点强化餐饮、前厅和客房等部门管理的主课，抓住形成岗位能力的关键；通过酒店技能体验实习与岗前培训，强化学生具体岗位的操作技能。

4、职业拓展模块。

主要是为学生将来工作需要所设置第二专业，如企业管理、食品营养管理、酒店公共关系等，无论是酒店，还是工厂，管理理念基本相通，职业拓展模块为学生将来有更宽的工作岗位选择提供了可能性。

（四）建立以职业能力为目标的实训体系

1、分阶段组织学生进行实训

根据职业能力培养规律，应该分阶段组织学生参加校内外的实训，针对性地安排在不同年级的学生进行不同的实训内容。第一，课堂教学实训。强化学习专业基础课和专业核心课程，在课堂中通过现场简单操作，让学生熟悉基本操作实务流程与技能。第二，酒店专业综合实训。通过安排学生在第三学期对所学知识和技能进行综合运用，为学生安排模拟或全真的专业实训操作，加深学生对专业的了解和认知。第三，在第六学期的顶岗实习期间利用所学专业知识和操作技能，在校外酒店实习基地进行全方位的顶岗实习，对学生的职业技能素质和综合素质进行专门的实际现场训练。

2、完善校内外的实训基地建设

在校内实训基地建设方面，目前大多数高职院校基本对酒店管理专业不同程度进行了校内实训基地的建设，较为普遍的有：中西餐实训室、客房实训室和前厅实训室等，但是酒店消费人群不断产生着新的变化，如茶艺实训室与酒吧实训室等仍未得到广泛普及，培训资源十分稀缺，校内实训基地的建设还有待不断开发和完善。在校外实训基地建设方面，各高职学院在甄选的基础上，与国内酒店企业建立了“校企合作模式”、“产学结合模式”、“订单式”人才培养等目前较为成熟的合作模式。以笔者所在学院为例，酒店专业成立以来先后与上海、浙江、山东及江苏省内各大星级酒店较为稳定的校外实训基地。然而，学生实训实习需求不断呈现多样化趋势，有的学生希望到国内一线城市，有的学生需要到外资酒店或者海外酒店去锻炼等，因此，高职院校在校外实训基地的选择和建设方面，应给予学生更多选择、发展和成长的机会。

职能管理论文篇（2）

企业家理论和管理者理论是解释企业的两种重要理论。这两种理论都对企业的实践活动产生了重要影响。其中，企业家和管理者职能与角色定位更是影响了从公司治理结构到职业经理人引入等一系列管理理论与实践活动的发展演变。尽管如此，企业家和管理者职能与角色定位的理论应用条件仍未得到充分研究。特别是没有进一步明确企业家和管理者的差异究竟体现在治理形式上还是体现在行为特征上。本文认为这一问题的实质在于不同条件下对两种不同素质的需求。企业家和管理者职能和角色定位可以体现为企业的两种控制权存在形式，但其本质是不同条件下企业发展所需要的两种不同的职能和素质。通过评述企业家和管理者理论文献，并分析影响职能和角色定位的约束条件有利于明确这一问题。

一、企业家和管理者职能与角色定位评述

1.企业家的职能和角色定位问题

熊彼特和德鲁克认为企业家是“创新者”。熊彼特认为企业家是不断在经济结构内部实行“革命突变”，对旧的生产方式进行“创造性破坏”，实现生产要素的新组合的人，是推动国民经济向前发展的主体。[1]，[4]

不同于熊彼特，马歇尔和柯斯纳认为企业家的职能是“创造均衡”。马歇尔认为，企业家能够以自己的创建性、洞察力和领导力，发现和消除市场不均衡状态，创造交易机会与效用、为生产过程指明方向，使生产要素组织化。企业家的机能不是脱离市场结构的作用而存在，而应该是促使市场发挥作用。因此，承担发现和修正不均衡状态的市场是企业家的根本作用。柯斯纳强调企业家在获取和使用信息方面的作用，认为企业家是决策者、“企业家对利润机会的敏感反应，使得他在‘市场过程’中起着关键性的作用。”[2]

企业家的角色定位可以从组织和市场两个方面分析。在组织内部，马歇尔将企业家才能作为一类生产要素，把企业家看作内生实体，即企业家是把土地、资本、劳动以及企业家才能本身等生产要素按最有效的方式组织起来，实现资源的最优配置。熊彼特则把企业家看作外生实体，认为企业家于企业之外追求个人效用，创新是企业家的唯一功能。实际上，创新活动往往并非持续的，而可能是离散的，因此，除了创新之外，通过经营活动维持企业的运营也是企业家的重要职能，同时也是创新的基础条件。[3]

对于企业家在市场中的角色也存在两种不同观点。熊彼特将企业家看作是均衡的破坏者，企业家为追求利润目标实现新的生产要素组合，从而打破均衡状态，随着进入者的增加，导致获得利润的机会逐渐消失，市场再次恢复至均衡状态。柯斯纳、卡森等则把企业家看作是均衡的恢复者，由于信息不完全和人的有限理性，市场常处于一种不均衡的状态，企业家为了获取租金通过重新配置资源将市场再次导入均衡状态。因此，企业家既可能是均衡的破坏者，也可能是均衡的恢复者。无论如何，企业家都是一种能够改变经济结构原有状态的因素。

2．管理者的职能和角色定位问题

“管理者理论”源于伯利和米恩斯的实证研究所提出的“控制权与所有权分离”这一命题。企业的管理者理论强调管理者主导企业，承认管理者的重要性。管理者成为推动企业发展主导者的前提是委托关系。理论中广义的关系泛指承担风险的委托人授予人某些决策权并与之订立或明或暗的合约。狭义的关系则专指公司的治理结构，即作为委托人的出资人授予人(管理者)在契约(如公司章程)中明确规定的权利(控制权)。凡在契约中未经指定的权利(剩余索取权)归属委托人。所有者和管理者之间属于典型的关系。

不同于企业家的职能，管理者职能则更强调在委托框架下行使微观管理职能，特别强调了管理者与所有者权利的契约。而这一限定的权利框架必然对“创新”以及其它旨在改变经济结构和资源配置方式与方向的决策活动形成约束。明茨伯格的管理者角色理论也是进一步将管理者职能向微观和业务层面推进。因此，相对企业家，管理者的职能受到契约更为明确的限制，对于均衡和不均衡市场状态的改变意愿和能力均受到抑制。可以理解为，管理者是在以契约为载体的一定目标限制下行使权利，目标是根本要求，创新、打破或达成均衡仅是实现目标的手段之一而已[5]。

可以从管理者的目标约束来看待管理者的角色定位问题。传统的企业主型厂商理论认为企业家的目标是利润最大化，达到这个目标所遵循的原则是边际成本等于边际收益。随着管理者控制型企业取代企业主型企业成为现代企业主要组织形式后，管理者型企业家的行为目标与企业主型企业家的行为目标相比，已发生重大变化，传统的利润最大化理论已不能充分解释现代管理者型厂商的行为。鲍莫尔(Baumol，1959)、莫里斯(Marris，1964)和威廉姆森(1964)发展了企业的管理者理论模型，其区别在于对管理者目标和股东约束有不同的假设。鲍莫尔认为，管理者是在最小利润约束条件下追求销售收入最大化；玛瑞斯认为管理者是在最小股票价值约束条件下谋求增长的最大化；威连姆森则认为，管理者是在最小利润约束条件下谋求效用函数的最大化。

考察众多的管理者模型可见，尽管企业的管理者理论突破了传统的企业利润最大化的假说，但无论是“销售额最大化”、“增长最大化”，还是“管理者效用最大化”，无一不受到量化目标的约束。管理者的角色就是定位于完成某一系列特定目标约束下的任务。这一目标对于管理者而言往往是刚性的约束条件，是管理者行使控制权的前提。

通过以往的理论研究可以发现，企业家和管理者的职能与角色定位存在显著差异，这种差异一方面体现了企业对公司治理形式的要求，一方面体现了企业对行使控制权的主体的行为特征要求。这一差异常常体现在企业实践中，有的体现在公司治理形式上，如，企业所有者控制企业或者通过委托关系由管理者控制企业；有的体现在人力资源配置上，如，使用企业家型人才还是管理者型人才。该问题的关键在于企业家和管理者职能和角色定位受到特定条件的约束。本文主要分析创新的内容与层次、环境震荡性等两类约束条件。

二、创新的内容与层次对企业家和管理者职能及角色定位的影响

在企业家和管理者的范畴下，创新的内容和意义存在差别。

企业家理论的观点把企业家看作是破坏均衡状态的“创新者”，或是创造均衡状态的“创新者”。无论是哪种“创新者”，从企业家理论的源头来看，都隐含着企业家对经济结构这一宏观范畴的重要影响[6]，即企业家的存在，要么使现有的市场竞争结构发生变化，体现为企业家变革原有经济结构、生产方式使企业获得了竞争优势，打破了原有的均衡状态；要么使不均衡的市场结构走向均衡，体现为企业家促使市场机制发挥作用，创造了交易机会，给资源配置方式指明了方向[8]。无论是那种类型的“创新者”，企业家的影响都主要作用于宏观的经济结构，在过程上企业家是相对模糊的，而在结果上，企业家是面向超出企业微观层面的更高一级系统的。因此，可以认为企业家的创新活动面向介于企业边界和行业边界之间，甚至超出行业边界，达到更高一级经济结构之间的区域，而企业家创新活动的结果则改变了企业甚至行业边界或者企业在行业内的位置。

管理者理论的观点是把管理者看作委托契约的履行者。委托关系对管理者的约束是限定在某一框架范围内的责任集合，主要的管理者模型将其描述为利润最大化、销售最大化、增长最大化、管理者效用最大化等多种目标形式。管理者在契约的约束下，以殊途同归的目标形式履行委托关系，其目标具有相对清晰的、可量化的、可考评的特征。通过上述目标形式可看到，管理者的目标责任是在企业微观层面的框架内通过资源优化和机会识别推动企业实现既定目标。从通常的管理者委托契约的内容来看，管理者的影响应该主要体现在企业内部，而很少体现在超出企业边界以外的经济结构中。企业组织框架内各业务层次创新绩效的取得大多是实现明确的契约目标的手段。因此，可以认为，管理者的创新活动多是面向企业组织边界以内的具体业务活动，借由这些业务取得的绩效实现委托契约规定的目标。这一层次的创新往往不能改变企业所在的更高一级经济结构的格局。例如，增加产品规格和外观等业务层次的创新活动，往往能够推动利润最大化、销售最大化等契约目标的实现，但较少能够改变行业内的竞争结构和原有的企业边界。

从创新内容和层次的角度来看，企业家和管理者的职能和角色定位存在显著差异。企业家的职能和角色往往随着影响宏观经济结构的“创新”活动的终止而发生转变。从企业家理论和管理者理论的基础文献来看，企业家和管理者两种职能和角色定位，其创新的内容和层次是不同的。前者重在改变经济结构的宏观问题，改变企业配置资源的方式和方向，企业的边界、行业的边界，市场结构因此而可能发生变化；后者则旨在优化企业组织范畴内的微观问题，提升企业组织边界内的资源配置效率和业务绩效，往往不伴随企业边界的变化。

三、环境震荡性对企业家和管理者职能及角色定位的影响

企业家和管理者的职能和角色定位对于环境的震荡性具有不同的适应性特征。我们将制度震荡性、市场震荡性和技术震荡性看作环境震荡性的三个构成部分[9]，可以体现为宏观经济政策、市场需求与竞争结构和技术进步等因素的剧烈变化。从企业本位角度看，旨在应对环境震荡性的制度创新要求和技术创新要求，必然对企业家还是管理者职能和角色定位产生重要影响。从客观环境角度看，市场震荡性和技术震荡性的源头同样可能来自于企业内部企业家和管理者职能与角色定位的不同状态。

在相对稳定的环境里，随着市场震荡性的消除，企业自身对制度变革和技术变革的内在、外在要求往往都不高，过度的企业家职能和角色定位倾向可能导致低效率。在实践中可表现为，企业过早进入了某个新兴技术或需求领域，而形成原有“均衡”或“不均衡”状态的外部条件尚不具备，“创新”活动往往不能发挥作用。同理，制度震荡性和技术震荡性的消除或减弱，也存在类似的反应。在此类环境下，管理者职能和角色定位在限定的企业和行业边界内达成契约目标是适宜的，得益于制度、市场和技术环境的稳定所带来的确定性。因此，定位于在委托关系明确的框架内行使责任的管理者职能和角色定位往往较之企业家职能和角色定位更有效率。

在震荡的环境里，即外部政策变化莫测、技术环境复杂（技术创新活跃，技术进步方向不明等）、市场需求和竞争结构复杂等，企业的边界变得不稳定，企业资源配置的方式和方向面临重大选择，行业边界模糊，经济结构变化。随着，制度环境、市场环境和技术环境的震荡，企业面临的不确定性大大增加，在确定的框架目标下完成契约的困难加大，管理者职能和角色定位面临挑战。管理者或者需要应对变动的政策环境，或者需要把握变动的顾客需求和应对更高的竞争强度，或者需要对企业的技术道路做出战略选择，甚至可能同时面临上述两类或三类环境震荡的共同作用。随着不确定性的增加，管理者风险不断累积，在契约规定的授权范围内解决问题的可能性大大降低。此时，企业家职能和角色定位显示出优势，机会敏感特征、创新特征和承担风险特征得到充分释放[10]。面对不确定性环境震荡，以“创新”为特征的企业家行为特征能够容忍模糊性、降低风险厌恶、超越既有框架重新思考环境震荡对企业资源配置方式和方向的影响，面向新的经济结构做出相应的调整和选择。这种职能和角色定位，有利于在环境震荡中，建立新的“均衡”或“不均衡”的稳定结构，或者能够迅速成为稳定架构中的重要组成部分。

结语

企业家和管理者职能与角色定位的差异，尽管受到公司治理结构或形式的约束，其根本原因则是企业发展的客观需要造成了对上述两种职能和角色定位的不同需求。这一差异的存在，是企业内外部环境对企业发展的要求，是资源优化配置的要求。企业家和管理者职能和角色定位，作为一种资源成为企业的资源配置对象。不同的职能和角色定位既可以通过所有权形式加以区别，也可以不通过所有权形式加以区别；既可以通过委托权限作为区分标准，也可以不通过委托权限作为区分标准，其根本的差异在于对二者的行为特征和根本素质的内在要求不同。

企业家和管理者职能和角色定位分别适用于不同的资源条件和发展需要等约束性条件，主要应包括创新内容和层次、环境震荡性等约束条件等。约束条件的改变导致对企业家和管理者职能和角色定位内在要求的改变。应对不同的约束条件，企业家和管理者职能与角色定位各有所长。充分发挥二者所长，能够更有效的针对不同约束条件合理选择资源配置内容、方向和效率。尽管企业家和管理者职能与角色定位体现了企业发展的不同需要，但二者之间并无刚性界限，完全可以在一定条件下实现柔性转换。例如，通过公司治理形式或授权范围的变化可以使管理者转变为企业家职能与角色定位，通过明确的经营目标框架也可以使企业家转换为管理者职能与角色定位。这一转换的前提，却并非上述授权范围或治理形式的变化，而必然是相应行为主体符合实现这一转换的基本素质要求和条件。

参考文献

[1]德鲁克，《创业精神和创新》[M]，工人出版社，1989年版

[2]科斯,R.等，《论生产的制度结构》[M]，上海三联书店，1991年版

[3]张五常，企业的契约性质[C]，企业制度与市场组织-交易费用经济学论文集，陈郁编，上海三联书店&上海人民出版社，1996年版

[4]德鲁克，《管理实践》[M]，工人出版社，1989年版

[5]熊彼特（1951）,《从马克思到凯恩斯》[M]，江苏人民出版社，1999年版

[6]侯锡林，《当代宏观经济学原理》[M]，长春:吉林科学技术出版社,2004

[7]周叔莲等,《论企业家精神》[M].北京:经济管理出版社,1989

[8]高良谋，《史前经济学中的企业家思想》[J],《财经问题研究》2000年第10期

[9]ClarkKB.Theinteractionofdesignhierarchiesandmarketconceptsintechnologicalevolution[J].ResearchPolicy,1985,14（5）:235-251.

职能管理论文篇（3）

2缺乏合适的教师资源

一方面，由于高职学校没有良好的教师待遇和工作环境，很难吸引到优秀教师人才。高职学校往往因为缺乏资金而无力向教职工提供高工资和好的福利。高职的教师招聘往往是高校招聘的冷门。另一方面，由于物流管理专业自身的特殊性，需要综合型的优秀教师。教师不仅有扎实的、丰富的理论知识，而且需要一定实际工作经验。这样的教师在授课过程中，能够分清重点，有效地指导学生，提高学生的职业能力。学校缺乏相应的机制来鼓励物流管理专业的任职老师在认真完成教学任务的同时，能积极地与企业合作，通过一些实践项目的锻炼来提升自身的教师素质。

3.高职物流管理专业学生职业能力的提高途径

3.1改革培养计划

，实行分方向教学高职学校可以采用“必修课加选修课”的教学培养计划来提高学生的职业能力。首先，根据国家教育部门的规定合理的确认物流管理专业的必修课，包括基本的物流管理、仓储调度以及一些比较普及的物流管理软件课程等。另外，可以根据学生自己感兴趣的方向，开设不同的选修课。例如，有的同学比较倾向于向国际贸易方向的港口物流管理发展，那么针对这样的学生可以开设相应的国际贸易相关理论知识、商务英语、港口物流等课程。3.2灵活的实践教学方式物流管理专业要求学生同时具有全面的理论知识和知识运用能力（实践能力）。而这种综合职业能力的培养需要高职学校实现理论与实践教学相结合。一方面，学校应该严格要求学生扎实的掌握理论知识，设置严格的考核标准。学生需要通过理论笔试和面试才能拿到学分。学校要增设实践课程，投资建设相应的实验室，提供给学生近似实战环境的模拟环境，有效地锻炼学生运用知识的能力。另一方面，高职学校的物流管理专业应该与企业建立长期的合作关系，高校可以把一部分实践教学直接在物流企业进行。

3.3作相应的物流岗位所需职业能力调查

随着我国经济发展水平的提高，对物流的需求形式逐渐多样化，物流岗位对于管理人员的职业能力也提出了较高的要求。例如国际贸易的增多需要物流管理人员掌握相关的国际贸易方面的相关知识，一些企业的仓储调度人员需要掌握相关的材料质量控制相关理论知识等。高职物流管理教育要想满足这些需求，首先需要明确这些需求，然后根据这些需求来调整相应的培养计划。因此，高职学校可以做一系列的物流岗位所需职业能力调查，对需求进行合理的分类，然后根据分类合理地设计物流管理专业的培养计划。

职能管理论文篇（4）

一、加强教育行政管理职能策划

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。

职能管理论文篇（5）

社会主义和谐社会的构建，是在社会主义市场经济体制的大背景下开展的，因而，构建和谐社会，必须首先深入研究市场经济条件下政府社会管理的基本理论与国际经验。

（一）市场经济条件下政府社会建设与社会管理的基本理论

市场经济条件下，西方社会建设与社会管理的理论大体经过了产生、发展与反思三个大的发展阶段。第一个阶段是，19世纪中叶，在西方社会矛盾加剧、社会冲突频繁发生的大背景下，以追求社会和谐、社会均衡为目标的社会秩序理论的产生，是西方社会建设理论产生的标志。第二个阶段是，20世纪30年代后，随着对世界经济大危机的反思，以追求社会福利最大化为目标的社会福利理论与福利国家理论获得了重大发展，使西方社会建设的理论逐渐走向成熟，西方国家采用了成功应对社会危机的社会政策手段，为西方经济持续增长与社会相对稳定做出了重大贡献。第三个阶段是，20世纪80年代以来，为应对新兴工业国家发展的国际竞争压力，西方国家开始反思福利国家建设的理论，出现了重视教育、就业培训、科技与知识投入的“第三条道路理论”与“社会投资型国家”理论，这标志着西方社会建设和社会管理理论进入了反思阶段。市场经济条件下，具有重大实际影响的社会建设与社会管理理论主要是社会秩序理论、福利国家理论、第三条道路理论等。

——社会秩序理论。社会秩序理论是一些著名社会学者提出的整体性社会学理论，其基本观点是将社会看做一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合、实现社会团结。奥古斯特·孔德（1798—1857）奠定了社会秩序理论的基础，他提出了整体性的社会研究视角。他认为，社会是一种有规律的结构；社会是人类生活的有机整体，即社会有机体；这种整体结构同它的部分与要素之间具有一种“普遍的和谐”，这种普遍的和谐的根基在于人性；社会整体的和谐性表现为社会秩序，不和谐则表现为社会冲突，因此，社会秩序是社会最基本的整体性特征。孔德提出了“重建秩序”的构想，即社会秩序的原则：崇尚科学与自然法则，扩大人类自然拥有的博爱的倾向；协调家庭、等级、行会、地方团体、教会、国家等组织和群体的关系，社会分工应该考虑到每个人的本性、教育、地位与专长，各得其所；要增强政府权威与调节，建立“开明政府”；要建立复合性的政治权威，所有的政治权力都必须要有物质基础、思想指导、道德制裁和社会控制。此外，涂尔干还提出了社会团结理论。埃米尔·涂尔干（

1858—1917）社会学的中心概念是社会团结，他认为社会团结是指人与人、群体与群体之间的协调、一致、结合的关系，其基本观点是：发达的社会团结是一种有机团结；社会团结的物质基础是分工，精神基础是集体意识；法律是保障社会团结的力量；要消除社会团结所受到的威胁，实现社会层次上的整合；要防范社会失范或社会解组等现代社会的特殊危机。

——福利国家理论。“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔（W.Temple）提出来的。1942年的《贝弗里奇报告》正式采用“福利国家”的口号；英国工党政府上任后，开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布在英国已经建成了“福利国家”。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期。从50年代起，社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、“福利国家”的纷纷出现。“普遍福利型”的社会保障政策，使社会保障的覆盖面向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化。福利国家理论的基本观点是：第一，市场经济存在许多缺陷，如经济危机、失业、贫困等现象，但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，通过对遗产和收入实行累进所得税、举办各种社会福利事业等措施，就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。第二，一个国家只要致力于经济增长，使人均国民收入达到一定水平，并使国民有社会保障和失业救济等福利待遇，就算得上是一个福利国家。第三，福利国家的主要任务就是通过加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，实现国民收入的公平分配。

——“第三条道路”理论。20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取了第三条道路理论，社会政策的重点发生了转移，社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。第三条道路理论寻求的是超越于传统的左派（社会）与新（新自由主义）之上的中间道路。“第三条道路”的福利思想包括的内容主要是：第一，在主张维护经济自由的同时，把平等和社会正义当做与自由同样重要的原则。要实行一系列福利国家的社会经济政策，扩大社会福利，以克服市场自发运行所带来的各种弊病。第二，以争取社会民主、经济民主作为策略，把建立和发展社会保障制度作为实现社会正义的手段。通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。第三，“第三条道路”倡导积极的福利，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”。要彻底改革福利国家制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，是要把更多的资源用于人力资本的投资方面；要重视公民社会的地位，同时依靠政府和公民社会双方面的力量推动社会发展。

（二）市场经济条件下政府社会管理的国际经验

在市场经济发展的过程中，市场经济的发育程度与经济发展的阶段不同，政府社会管理的方式方法也不同。

自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。

20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，政府社会管理的基本特点和主要经验是：第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。

1978年以来，是全球化的市场经济时期，这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。第二，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。第三，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。

二、我国政府社会管理的现状及面临的主要问题

改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国政府社会管理面临的突出问题主要是：

第一，我国社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程。突出体现在我国社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。2004年底，全国参加基本养老保险、失业保险和医疗保险的人数，仅约占全国就业人员总数74432万人（2003年统计数）的21.96%、14.22%和16.64%。我国公共卫生服务的覆盖面还很低，目前，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。

第二，在我国经济与社会发展的过程中，出现了某些“拉美化”的现象。如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等。这些问题如不及时妥善解决，一旦债务危机、社会危机、财政危机爆发，其后果不堪设想。目前，人民内部矛盾呈现出新的特点和复杂的情况，社会不稳定、不和谐的因素增加了社会风险，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。

第三，我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村体制在改革后迅速解体，国有企业承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长；我国社会组织形态的变化要求改革社会管理体制，加强社会建设和管理。同时，我国的社会结构已经发生了重大的变迁，国有单位就业人员数大幅下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态；我国社会结构的这种变化，迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。

第四，我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多。改革开放以来，我国经济蓬勃发展，城乡居民收入大幅度提高，同时也出现了城乡及地区差距扩大、部分社会成员收入差距过大、收入分配结构不合理等问题。只有妥善处理和逐步解决这些问题，逐步理顺分配关系，才能够有效化解社会矛盾。

第五，我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不强。主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立、建设和谐社会的领导能力与行政能力不强等等。

上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务。这个问题解决不好，构建和谐社会的任务就难以实现。因此，我们必须从全局和战略的高度提高认识，采取正确的思路和对策。

三、强化政府社会管理职能的思路与对策

只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。因此，完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。

（一）坚持以人为本的科学发展观，正确处理改革发展稳定的关系，统筹协调各社会利益群体的利益。

(二）整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平。

职能管理论文篇（6）

社会主义和谐社会的构建，是在社会主义市场经济体制的大背景下开展的，因而，构建和谐社会，必须首先深入研究市场经济条件下政府社会管理的基本理论与国际经验。

（一）市场经济条件下政府社会建设与社会管理的基本理论

市场经济条件下，西方社会建设与社会管理的理论大体经过了产生、发展与反思三个大的发展阶段。第一个阶段是，19世纪中叶，在西方社会矛盾加剧、社会冲突频繁发生的大背景下，以追求社会和谐、社会均衡为目标的社会秩序理论的产生，是西方社会建设理论产生的标志。第二个阶段是，20世纪30年代后，随着对世界经济大危机的反思，以追求社会福利最大化为目标的社会福利理论与福利国家理论获得了重大发展，使西方社会建设的理论逐渐走向成熟，西方国家采用了成功应对社会危机的社会政策手段，为西方经济持续增长与社会相对稳定做出了重大贡献。第三个阶段是，20世纪80年代以来，为应对新兴工业国家发展的国际竞争压力，西方国家开始反思福利国家建设的理论，出现了重视教育、就业培训、科技与知识投入的“第三条道路理论”与“社会投资型国家”理论，这标志着西方社会建设和社会管理理论进入了反思阶段。市场经济条件下，具有重大实际影响的社会建设与社会管理理论主要是社会秩序理论、福利国家理论、第三条道路理论等。

——社会秩序理论。社会秩序理论是一些著名社会学者提出的整体性社会学理论，其基本观点是将社会看做一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合、实现社会团结。奥古斯特·孔德（1798—1857）奠定了社会秩序理论的基础，他提出了整体性的社会研究视角。他认为，社会是一种有规律的结构；社会是人类生活的有机整体，即社会有机体；这种整体结构同它的部分与要素之间具有一种“普遍的和谐”，这种普遍的和谐的根基在于人性；社会整体的和谐性表现为社会秩序，不和谐则表现为社会冲突，因此，社会秩序是社会最基本的整体性特征。孔德提出了“重建秩序”的构想，即社会秩序的原则：崇尚科学与自然法则，扩大人类自然拥有的博爱的倾向；协调家庭、等级、行会、地方团体、教会、国家等组织和群体的关系，社会分工应该考虑到每个人的本性、教育、地位与专长，各得其所；要增强政府权威与调节，建立“开明政府”；要建立复合性的政治权威，所有的政治权力都必须要有物质基础、思想指导、道德制裁和社会控制。此外，涂尔干还提出了社会团结理论。埃米尔·涂尔干（1858—1917）社会学的中心概念是社会团结，他认为社会团结是指人与人、群体与群体之间的协调、一致、结合的关系，其基本观点是：发达的社会团结是一种有机团结；社会团结的物质基础是分工，精神基础是集体意识；法律是保障社会团结的力量；要消除社会团结所受到的威胁，实现社会层次上的整合；要防范社会失范或社会解组等现代社会的特殊危机。

——福利国家理论。“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔（W.Temple）提出来的。1942年的《贝弗里奇报告》正式采用“福利国家”的口号；英国工党政府上任后，开始积极实施“贝弗里奇计划”，并于1948年宣布在英国已经建成了“福利国家”。20世纪50年代后期到70年代初期，是西方社会福利制度的鼎盛时期。从50年代起，社会保障进入新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施、“福利国家”的纷纷出现。“普遍福利型”的社会保障政策，使社会保障的覆盖面向全体社会成员扩展，逐步实现了社会保障全民化。福利国家理论的基本观点是：第一，市场经济存在许多缺陷，如经济危机、失业、贫困等现象，但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策，通过对遗产和收入实行累进所得税、举办各种社会福利事业等措施，就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。第二，一个国家只要致力于经济增长，使人均国民收入达到一定水平，并使国民有社会保障和失业救济等福利待遇，就算得上是一个福利国家。第三，福利国家的主要任务就是通过加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，实现国民收入的公平分配。

——“第三条道路”理论。20世纪90年代以来，西方发达国家普遍采取了第三条道路理论，社会政策的重点发生了转移，社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开。第三条道路理论寻求的是超越于传统的左派（社会）与新（新自由主义）之上的中间道路。“第三条道路”的福利思想包括的内容主要是：第一，在主张维护经济自由的同时，把平等和社会正义当做与自由同样重要的原则。要实行一系列福利国家的社会经济政策，扩大社会福利，以克服市场自发运行所带来的各种弊病。第二，以争取社会民主、经济民主作为策略，把建立和发展社会保障制度作为实现社会正义的手段。通过建立社会保障制度，国家不再是维护资产阶级利益的统治工具，而成为代表全体人民利益的“权力共同体”。第三，“第三条道路”倡导积极的福利，主张用“社会投资型国家”来取代“福利国家”。要彻底改革福利国家制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，是要把更多的资源用于人力资本的投资方面；要重视公民社会的地位，同时依靠政府和公民社会双方面的力量推动社会发展。

（二）市场经济条件下政府社会管理的国际经验

在市场经济发展的过程中，市场经济的发育程度与经济发展的阶段不同，政府社会管理的方式方法也不同。

自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，政府对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用财产权利保护的法律维护社会根本秩序的基础。第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。

20世纪初至1978年左右的混合市场经济时期是福利国家建立与完善时期，政府社会管理的基本特点和主要经验是：第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。

1978年以来，是全球化的市场经济时期，这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：第一，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。第二，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。第三，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。

二、我国政府社会管理的现状及面临的主要问题

改革开放以来，我国政府高度重视强化政府社会管理职能，在推进行政管理体制改革中不断改革和完善社会管理体制，取得了显著成效。但是，目前我国政府社会管理职能还不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，当代中国的社会变迁对政府社会管理职能提出了严峻挑战。我国政府社会管理面临的突出问题主要是：

第一，我国社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程。突出体现在我国社会安全网的建设缓慢，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。2004年底，全国参加基本养老保险、失业保险和医疗保险的人数，仅约占全国就业人员总数74432万人（2003年统计数）的21.96%、14.22%和16.64%。我国公共卫生服务的覆盖面还很低，目前，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口缺乏必要的医疗保障，绝大多数居民靠自费看病。

第二，在我国经济与社会发展的过程中，出现了某些“拉美化”的现象。如贫富差距加大、社会保障覆盖面过低、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等。这些问题如不及时妥善解决，一旦债务危机、社会危机、财政危机爆发，其后果不堪设想。目前，人民内部矛盾呈现出新的特点和复杂的情况，社会不稳定、不和谐的因素增加了社会风险，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。

第三，我国社会组织形态和社会阶层结构发生了重大变化，但政府社会管理方式尚不能适应这种变化的要求。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村体制在改革后迅速解体，国有企业承担的大量社会管理职能被剥离，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长；我国社会组织形态的变化要求改革社会管理体制，加强社会建设和管理。同时，我国的社会结构已经发生了重大的变迁，国有单位就业人员数大幅下降，私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升，中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态；我国社会结构的这种变化，迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。

第四，我国城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多。改革开放以来，我国经济蓬勃发展，城乡居民收入大幅度提高，同时也出现了城乡及地区差距扩大、部分社会成员收入差距过大、收入分配结构不合理等问题。只有妥善处理和逐步解决这些问题，逐步理顺分配关系，才能够有效化解社会矛盾。

第五，我国社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不强。主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立、建设和谐社会的领导能力与行政能力不强等等。

上述情况表明，进入新世纪，特别是在实现全面建设小康社会目标的重要战略期，转变政府职能，强化社会管理，是摆在各级政府面前的重要而紧迫的任务。这个问题解决不好，构建和谐社会的任务就难以实现。因此，我们必须从全局和战略的高度提高认识，采取正确的思路和对策。

三、强化政府社会管理职能的思路与对策

只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。因此，完善政府社会管理职能，要与推进政治体制和经济体制改革配套进行，作为深化行政管理体制改革的重要内容，总体考虑，统筹安排。要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管理提高到一个新的水平。

（一）坚持以人为本的科学发展观，正确处理改革发展稳定的关系，统筹协调各社会利益群体的利益。

(二）整合社会关系，构造和谐的收入分配格局，推进社会公平。

职能管理论文篇（7）

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是第一次在党和国家正式的纲领性文件中引入这个国际通用新概念，标志着我国政府的主要职能，无论在理论上，还是在实践上，已经迈出了实质性的一步。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。

一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击

传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。

公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：

第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。

第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。

第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。

二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋

我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。

(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。

全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。

我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。

(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。

我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。

（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。

长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。

这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。

三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变

（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。

（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。

职能管理论文篇（8）

21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。

一、服务：21世纪中国行政管理的职能设计

管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。

1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。

2.服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。

20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就成为一种必需和必然。

3.转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。

二、政府该为谁服务

既然服务是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁服务呢？

1.为公民服务从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。

经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持［1］。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。

各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。

2.为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。

任何国家都有安全的需要［2］，从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证国家的和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。

在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。

3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专

制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正体现了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑服务于经济基础的关系”［3］，所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现为政府为市场服务，如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等；为企业服务，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”；为社会良服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。

三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨

“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。

1.掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。

2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”［4］（P25）。当代管理者也认为：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“实干”的机构，而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”［4］（P32），政府的职责只能是“掌舵（决策）”而非“划桨（实干）”。政府的义务是保证服务提供得以实现。

3.满足公众的需要政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。

政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公共服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。

4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为，需要进行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时，这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。

政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撤手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。

竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府服务质量有所改观。

四、效率与效益：政府服务的价值评判

行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。

1.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政服务总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率”；质的规定性，是指行政服务的社会和政治价值，看其是否达到了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益”，这是对行政效率的社会性评价。

“效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，这话包含了部分真理。在一般情况下，人们从效率中获取相应的效益，二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成为负值，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。

2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，仅在短期效率和效益上作文章，还要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。

3.以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。

我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低，远远不能满足人民和国家需要”，落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。通过生产力的发展，来增强社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否增强了综合国力，是否提高了人民的生活水平。

“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。

【参考文献】

［1］何小随．论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系［J］．地方政府管理，1998（10）．

职能管理论文篇（9）

1.原型作为心理处理对象具有锚固功能。

从抽象到具体有一道鸿沟，如何实现由抽象到具体的跨越需要借助具体的事物才能完成，而原型就具有跨越过程中的锚固功能，比如认识圆形事物的性质，我们需要寻找一个典型的圆型物体作为初次落脚点及参照对象才能形成对圆型物体的深入认知。月亮、轮子等典型的圆型物体就常常作为这种落脚点或参照对象，通过它们的牵引或锚固，人们就能够轻易认知其他类似的圆型事物的性质及特点。

2.原型具有迁移功能。

人的心智资源是有限的，不可能学习所有的东西，根据大脑的经济原则，学习是基于原型进行的，即先学习一个典型对象，然后迁移到其他类似的对象中去，这个过程就是学习的迁移过程。迁移过程能否顺利进行，以及能否进行受到许多因素的影响，其中，原型的性质与特征是重要因素。原型越典型，结构性质与对象越接近，迁移就越容易进行。如果迁移能够顺利进行，学习就容易发生，在掌握大量的经验的基础上继续向创新与创造推进。不同学科、专业心智技能的性质与特点存在显著差异，必须深刻理解高职经管类专业原型的基本特征才能有效进行教学。在本课题另一研究论文中，指出了存在事务原型、操作原型及认知原型三种类型的基本原型，而高职经管类专业学习目标是以事务型心智技能为主。同时指出事务型心智技能的原型具有流程性、抽象性、以人为中心及要素复杂性等主要特点。对原型类型、性质以及基本特征的深入理解是高职经管类专业心智技能教学的基本前提。

二、三阶段模型下高职经管类专业心智技能教学策略

1.原型选择策略方面。

必须根据心智技能的性质选择恰当的原型进行心智技能的教学，原型的具体形式就是现在职业教育界流行的项目、任务，不同心智技能对原型的要求不同。高职经管类专业心智技能属于事务型心智技能，具有抽象性、流程性、人际性及复杂性等典型特点。训练事务型心智技能与训练操作型、认知型心智技能不同，事务往往缺乏可以触摸的实体，感性形象特点较差，这就要求尽可能选择那些真实企业或社会背景下的典型工作或任务，并且结构完整，具有可衡量的结果的项目或任务作为教学原型，以增加情境性，提高可感知性，这样的原型对于高职经管类专业事务型心智技能的教学具有很高的价值。

2.原型定向策略方面。

所谓原型定向实际上就是心理学上的“锚固”，由于事务原型具有抽象性，相比操作原型，事务原型较难锚固，为此，采用形象、直观的任务作为原型是实现定向的有效策略，所以，高职经管类专业心智技能教学应尽可能采用来自企业、社会生活中的真实的、具体的任务作为教学载体；其次，情境刺激能增强定向效果，纯粹的抽象教学难以使学生掌握知识与技能。以往的教学都是以抽象文字、在孤立环境下的枯燥表演，教学效果可见一斑。事实上，任何事物都是具有情境化的，人的认知也是在具体情境下发生的，必须将原型置于丰富的情境中，给与学生丰富的情境刺激。

3.原型操作策略方面。

原型定向只是实现了初步的锚固，而原型操作则是进一步“拧紧”的过程。由于事务原型具有人际性，在操作过程中，除了一般的示范、模仿等必要的教学过程外，小组研讨、合作协同也是十分重要的教学策略；同时，高职经管类专业的事务型心智技能还有流程复杂性特点，这个特点决定了原型操作很难在教室内集中展现，为此，原型操作示范与模仿完成后，最好还要辅助一定数量的典型的完整案例作为总结；与操作型心智技能相比，事务型心智技能还具有一定程度的抽象性，不像操作技能那样能够用直观的物件作为训练工具，所以还必须为事务型心智技能的原型操作学习设置丰富的“舞台”背景，以便促进操作过程的发展。最后，原型内化策略方面。与操作技能的反复训练形成习惯性的肌肉记忆不同，心智技能内化形成的是大脑记忆，所以，除了提供必要的反复练习机会外，事务型心智技能的内化训练还必须开展小组讨论、个人笔记、集体回顾等活动，以帮助学习者巩固大脑记忆。具体到高职教育，教师可以通过课后辅导、第二课堂、兴趣小组、企业项目、沙龙研讨等途径帮助学生及时内化事务型心智技能的学习成果。

职能管理论文篇（10）

这一理念的转变最突出的是在管理政策价值目标追求的变化。上世纪70年代以前，政策是以追求效率为主的，但至70年代后以来，单纯追求效率的政策模式在普遍政府失灵和市场失灵的情况下已经开始向效率与公平并重转变。在我国，尽管原因不尽相同，但是政策所追求的价值目标的途径也与之相似，在改革开放初期，因为要摆脱计划经济时代“平均主义”所带来的效率低下和共同贫穷的境况，在社会总体的分配原则上作出了重大的调整，主要体现在“效率优先，兼顾公平”。坚持效率优先的原则使我国生产力水平得到了大幅度提高，但随之公平的问题也出现，特别是生产要素参与分配以后，贫富差距进一步拉大，由此，中共十六届五中全会在分配制度做了一些调整，强调“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”，正确处理新形势下的各种社会矛盾，为建立一个更加公正、效率、和谐和充满活力的全面小康社会而努力。换句话说，在新的历史条件下，我们要更加重视社会公平问题，由“效率优先、兼顾公平”转向“效率与公平并重”。显然，目前已经开始迈入一个全面公平的时代。这个原则在农村社会管理制度与政策上的体现就是要注重城乡统筹，所有制度与政策不要因地域而造成人为的差异，在目前农村相对落后的时期给予必要的倾斜与关注，逐渐将之纳入城乡统一的制度与政策框架之内。最大限度地在公平原则下设计各种政策，加强和创新农村社会管理职能。理念的转变是农村基层社会职能转变的基础。只有在充分理解这一转变的必然性后才能从内容和方式上实现农村社会管理职能转变，发挥其社会管理功能。

二、社会管理职能的内容创新

农村社会管理职能内容的创新首先在于建立一个良好的农村政策与制度体系的完整框架。这个框架初步来看，也是两个基本的方面。一是政策渊源，或者是说政策的表现形式要完整。也就是说要构建一个涉及农村社会管理由党的纲领、方针与政策，基本法律，行政法规与部门规章，地方性法规和地方政府规章，一般规范性文件和参与农村社会管理其他组织的具有规范性与约束性的规则构成的规范系统。之所以要这样的一个框架，是考虑到农村社会管理本身也是一个层级管理和部门横向合作的系统，一方面要保持管理的统一性，同时又要发挥各个不同领域与地方的积极性。在这样一种完整的形式政策框架之内，既能保证农村社会管理在总体上服从党与国家的统一指挥，又能发挥各自积极性与灵活性保持生动活泼的管理局面。其二是完整的政策内容框架。这个完整的标准不是固定不变的，它要根据农村社会管理的具体需求去确定。在国外，这个制度与政策应当覆盖的领域主要是社会公共安全、社会组织管理、公共交通、社会保障、人口管理、食品药品安全管理、促进就业、生态环境管理等等。对于现阶段的我国，它应当包括如下几个方面领域事务的政策与制度:食品和药品安全体系、公共卫生防疫体系、社会治安综合治理体系、生产—交易—消费安全体系、人口管理体系、公共交通安全体系。

在这一完整框架下，社会管理职能内容的创新体现在职能重心的转移。系统论认为，任何社会系统都具有权变的特性，它会随系统内外社会环境的变迁而不断发生演变。随着这个系统内外社会环境演变而发生调整和转移，社会管理职能的重心应发生相应变化。社会管理职能重心的变迁实质上就是在外界环境发生变异的情形下，其职能体系内部重要性分布特征的演变过程，是针对当下社会环境所做的改革创新。当前农村社会管理职能创新是要将职能重心转变到提供公共产品与公共服务上来。针对当前我国农村社会管理的实际情况———如政府长期采取有差别的政策发展战略形成的城乡分离的二元结构、城乡公共服务与公共产品供给不均衡、农村整体上大幅度落后于城市发展;以政府为中心的农村公共产品与公共服务提供机制、非政府组织在农村社会管理发挥的作用有限以及其自身力量薄弱等现实———必须充分发挥政府社会管理职能重心的主导作用。从先阶段看，目前最为迫切的是建立以下几个方面的内容。首先，建立健全农村社会保障体系。健全农村社会保障体系对维系农村公正、稳定的社会秩序有极其特别的意义。目前许多因素，如城市化建设在农村的征地与拆迁、农民相对脆弱的抵御市场风险能力、城乡收入差距扩大等一系列因素对农村居民生存生活构成巨大的风险。因此，农民的基本社会保障体系的建立和完善，对维护农民权益、缓解农村社会矛盾，维持社会稳定起着非常重要的作用。农村社会保障体系的建立应该作为政府在农村管理中最重要的社会管理职能来对待，上升到政治层面。当然，政府可以利用其独特之影响力，如通过补贴资助、奖励等措施引导社会机制进入这个领域，如鼓励商业性保险机构、社会机构自办养老机构等方式为农村社会保障提供有益的补充。其次，促进农村劳动人口就业。我国十二规划纲要指出“坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置”。近年来，随着国内经济体制改革深入，产业结构转型，我国面临巨大的就业问题，农村转移劳动力需要进入就业市场的数量规模庞大。据统计，2009年，中国农村剩余劳动力的数量基本上在0．85～1．15亿人之间，农村剩余劳动力占乡村从业人员的比例约为16%～22%

。要形成政府主导负责，非政府组织积极参与的促进就业格局。政府社会管理的职能是创造积极的环境，在制度上取消对农民进入城市地区和异地就业的限制，如户籍制度、农民工子女义务教育制度、异地就业的劳动与社会保障制度;建立健全劳动力市场，创造更多的就业岗位;建立健全农村劳动力培训机制和职业教育制度，为促进农民就业提供基本公共服务。政府以外的社会组织则可以依政府之统一规划，如市场组织直接承担职业培训任务，村委会通过村级产业规划创造劳动力就业岗位，与市场机构、企业等形成组织化的联系向外输送劳动力等等。再次，重视农村生态环境管理。工业革命在促进社会深刻变化，将我们带入现代化的同时，也使我们付出了沉重的代价———自然生态环境的破坏。“与核竞赛相比，非预谋的环境灾难可能引发的末世景象显得更具威胁”。在我国农村，工业污染严重，世界银行将中国农村的工业污染作为仅次于城市水源污染和城市大气污染的我国三大严重环境污染问题之一;农业污染没有引起重视，农药化肥过量使用、未经处理的动物粪便随意排放，耕地退化、土壤富营养化，河流湖泊污染现象普遍;现代生活垃圾增多，无法依靠自然降解;水土流失、森林减少、耕地减少趋势加速。政府职责首先要改变城乡二元不同步的环境生态治理格局。加大对农村生态环境保护的公共财政支持，优化产业结构的布局，加强农村环境污染治理的基础设施建设等等。社会组织作为积极的参与者，可以通过志愿者组织、以及作为自我行动者等方式投入到生态环境维护上来。最后，加强农村社会公共安全管理。邓小平同志曾指出“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的，中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定”［8］。目前在农村地区由于卫生、环境、经济、文化、政治等因素引发的安全事件开始突出。例如因农村拆迁征地引发的集体上访;因治安个案引发的;以及因农村文化产品供给不足导致的农村文化生活空虚，使外来的组织、宗教迷信、黄、赌、毒现象开始深入农村等。对政府而言，要打破高度集权的公共安全维护体系，建立政府治理与市场化、社会化相结合的多元主体安全综合治理模式。在新的治理机制里，政府负责满足基本的安全产品，社会组织负责提供多样化与个性化的安全服务，如通过类似成立义工巡逻队等农村社区自助安全服务机制等，最终形成政府主导与负责，社会积极参与的农村社会公共安全与服务的网络式供给机制。

三、社会管理职能实现途径创新

职能管理论文篇（11）

关键词：工商行政管理和谐社会管理职能

一工商行政管理的职能概述

1.工商行政管理的职能与职责

工商机关作为承担市场监管和行政执法职能的“经济卫士”,积极并善于通过运用法律的、经济的、行政的、教育的手段来加以引导和实施管理,规范市场竞争行为,进而促进建立市场经济体制和运行机制,这是基本的职能和职责所在。

工商行政管理职能是指国家授权工商行政管理机关所实施的特定行政管理职能。根据国务院“三定”方案规定，这一职能是：依法确定各类工商企业和个体工商业的合法地位，监督管理市场上的各种经济活动，检查处理经济违法行为，保护合法经营，取缔非法经营，维护正常的市场秩序，保证社会主义商品经济的健康发展。

依照国家工商行政管理总局关于内设机构的职能分工及《工商行政管理暂行规定》，工商行政管理职责是:

①确认经营者的法人资格或合法经营地位，负责经营者的登记注册和核发证照，实行监督管理。

②负责外商投资企业和外国企业常驻代表机构的登记注册和核发证照，实行监督管理。

③监督管理市场交易和竞争行为，查处垄断、不正当竞争和流通领域的走私贩私、传销和变相传销及其他经济违法违章案件。

④依法组织各类市场经营秩序的规范管理，监督规范消费品市场、生产资料市场中的交易行为，参与金融、劳动力等要素市场的监督管理。

⑤负责合同的监督检查，查处合同欺诈等违法行为，组织管理动产抵押登记，监管拍卖行为。

⑥保护消费者权益，查处侵犯消费者合法权益案件;组织监督流通领域商品质量，查处假冒伪劣等违法行为。

⑦监督管理个体工商户、个人合伙和私营企业，规范其经营行为。

⑧监督管理广告及与广告经营活动，依法查处虚假广告。

⑨负责商标的注册和管理，认定和保护驰名商标，处理商标争议事宜，依法查处商标侵权及假冒案件。

2.工商行政管理部门职能执行力的构成要素

工商行政管理部门在履行职能的时候，其执行力有以下几个方面的构成要素:

1.2.1执行力主体

执行力主体，也即政策执行主体，是执行活动的核心因素和执行力量的重要来源，其在价值观、认知水平、能力水平等诸多方面的优劣高低，往往也决定执行力其他要素和执行资源、执行机制能否高效运作。我国工商部门执行力主体是国家工商行政管理总局和地方各级工商行政管理机关及其组成人员，其人员构成中，基层工商行政管理局(分局)及其派出机构工商所人员占工商人员总数的80%，80%的市场监管任务是由他们完成的，其执行力的高低将基本决定整个工商

行政管理部门执行力的高低，是提高执行力的重点。

1.2.2执行资源

执行资源主要是指工商行政管理部门在执行公务、政策的过程中所需要的各种资源，主要表现为物质条件，包括经费资源、物质资源、信息资褥等，其中经费资源和物质资源是其他执行资源的基础，信息资源是对政策的有效执行进行计划组织领导控制的重要前提条件，权威资源既是推进政策有效执行的工具;也是增加政策目标群体对政策认同和接受程度的重要力量。

1.2.3执行制度

执行制度有正式制度和非正式制度之分，主要包括工商行政管理部门的组织

架构及运行制度、执行资源配置机制、绩效奖惩机制、执行监督机制、意识形态、

风俗习惯等等。

1.2.4执行环境

执行环境包括自然环境、政治和法制环境、经济环境和文化环境等。系统论

认为，工商行政管理部门是一个开放系统，同其执行环境相互作用。

二工商行政管理现状与存在问题分析

1.管理现状

2.1.1行政执法独立性有所增强，市场监管领域及力度加大

新的形势下，国家对工商机关的职能进行了重新定位，将与地方经济联系紧密但与市场监管无关的职能，包括引导个体私营济发展、市场培育建设、指导广告业发展的职能从工商机关中剥离出去，新增加了消费者权益保护、商品质量监管等市场监管职能，使工商机关在对地方经济实施监管时更加超脱。也进一步确立了工商行政管理机关监管社会主义大市场的综合行政执法机关的地位。明确了监管的目标是建立和维护社会主义市场经济秩序，监管的核心任务是规范市场主体的准入、退出、交易和竞争行为，监管的对象是各类市场主体。也就是对市场主体及其所从事市场活动进行监督和管理，维护正常的市场秩序，保证市场运行的有序化，为市场机制充分发挥作用创造良好环境。通过以上调整，进一步增强了工商执法的独立性、有效性、权威性。

2.1.2对市场主体的市场行为的监督管理

市场行为，是指市场主体资格被确认后，市场主体在相关市场匕首的市场经济活动行为。即是指市场主体为了一定的经济目的，如较高的利润、较大市场份额等，而在市场上所采取的各种经济行为。市场行为的类型很多，如定价行为、竞争行为、经济合同行为、投资行为等。工商行政管理监督管理市场行为，能建立和维护社会主义市场经济秩序，维护广大消费者和商品经营者的利益，维护国家和社会的公共利益，促进社会主义市场经济健康有序地发展。

2.1.3对市场主体的监督管理

市场主体是指经国家批准进入市场，从事商业、生产、经营、服务，以营利为目的的企业法人与自然人。对市场主体进行管理与监督管理，主要包括对市场主体进入市场进行登记注册，确认市场主体企业法人资格与生产经营资格，发放《企业法人营业执照》或《营业执照》;进行日常监督管理与以年检为中心的主体资格监督管理。这些管理与监督管理是十分必要的，监督管理市场主体，能建立起良好的市场进入与退出秩序，改善市场结构的状况，提高资源配置的效率;能确保市场主体在市场运行过程中严格执行国家的法律、法规及方针、政策，依法经营;能维护社会主义市场经济秩序，创造公平合理的竞争环境，维护市场安全等。

2.管理现状存在的问题分析

但是，工商行政管理部门在促进经济体制改革顺利进行和商品经济持续发展，构建和谐社会的同时，还存在许多问题。

2.2.1片面地强调服务地方经济发展，弱化了监管职能

在工商行政管理体制实行垂直管理以后，地方政府与工商机关因财政、人事以及对执法价值理解的偏差而致的矛盾凸显。地方政府对工商行政执法对地方经济的保驾护航作用认识不到或者因各种原因认识存在误区。强调工商机关要搞好服务，却把服务与监管对立起来，认为讲服务就是要放宽政策、降低条件，要少检查、少罚款、少收费，使工商机关履行职责出现了偏差。强调了放宽市场准入，

忽视了条件和程序的把关，强调为企业服务，忽视对企业的监督管理;强调为地方经济服务，忽视了公平竞争市场环境的营造;使工商行政管理工作出现了缺位、错位、越位的现象。在这种观念影响下，工商机关的监管执法工作往往会被认为是发展经济、招商引资这一主旋律中的“不和谐音符”，从而在一定程度上影响了工商机关的工作指导思想。

2.2.2管理理念缺乏现代性

理念是承载文化内涵的核心部分，现代中国工商管理的种种弊端，首要的问题是管理理念的现代性缺乏。中国现代化的进程源于五四的新文化运动，在半封建半殖民的大背景下的中国现代化运动举步维艰、几经挫折。“半封建”说明对过去文化的挥之不去;“半殖民”说明现代进程中文化话语权的丧失。那么，肇始于80年代的改革开放虽惊雷贯耳，但是，传统文化的力t决定了特有的“中国国情”。由此论，工商管理所经历的现代化进程不可能离开这个大的背景，由此进行的改革并产生的理念在对现代文化的吸收和现代法理精神的理解中有转型过程。这种理念，在古今中外四个维度中艰难地折衷，尤其在如何把握科学精神和人文精神的层面上，在现代西方管理也同样面对科学精神和人文精神统一的问题中，在整个中西文化的大碰撞和大交流中，我们的现代性选择，理念的确立是文化转型必须解决的问题。但是，不管怎样，如何抵制和解决传统文化中固有的糟粕，在民主、科学的基本精神中，在科学精神和人文精神的基本追寻中确定自己的现念是现代工商管理需要重视和解决的症结。

2.2.3管理模式缺乏多元性

分析中国现代工商行政管理的模式，几乎是单一的、固定的垂直体制模式。在整个现代工商业发展突飞猛进、日新月异的变化中，在现代文化交流和对话成

为不可阻挡的潮流中，工商行政管理的模式的变化跟不上时展的节奏。当前

的垂直模式，基本的核心也是一种金字塔式样的结构，其基本特点造就了行政实

施过程中个部门基本上是以上行下效为基本执法形式，完成政令和指标是各下级

部门的基本的、核心的任务，当然也就是升官发财之道。由此模式建立的考核和管理绩效严重制约着整个管理团队效率和创造性的发挥。模式的确定、管理的理念和因此生成的管理体制息息相关，是当前管理中存在的普泛性问题，那么，如何由传统的“金子塔”模式向网状的结构模式发展、如何向数字化的、信息化的管理模式发展，如何抓住制度和法制的核心，让整个团队充分发挥主观能动性、积极参与管理变革、适应当前全球化发展的需要就是一个迫切的问题。

2.2.4市场监管主管部门的法律地位不明确、权威性不高

我国的工商行政管理机关的市场监管和行政执法的主管地位是在国务院批复的“三定方案”中确立的。诚然，作为政府职能部门，工商行政管理机关依政府的职能分工主管市场监管，由“三定方案”确立其市场监管执法的主管地位是符合行政授权的，但由于缺乏“市场监督管理法”这样一部基本法来规定其在市场监管中的主管地位，会因相关法律关于职权设定的规定而引发市场监管权的冲突，实践中甚至出现在市场的专项领域或某些专业市场，工商行政管理机关市场监管执法权受到质疑甚至排挤的现象。

作为竞争执法的主要机构，我国工商行政管理部门还存在权威性不够、缺乏

必要的执法独立性问题。国家工商行政管理总局是国务院的直属机构，属正部级

单位，而作为系统内执法主体的各省级工商行政管理局是同级政府的职能部门，

在业务上接受国家工商行政管理总局的指导，但在行政上受同级人民政府的领导，其机构编制、人事任免、经费等完全置于同级政府的直接管理和支配之下，缺乏必要的执法独立性。如果说省级以下工商行政管理机关因直属于省工商行政管理局，在监管执法中能够排除地方政府的行政干扰，那作为同级政府职能部门的省级工商行政管理局是难以排除同级行政干扰的。

2.2.5工商行政管理法规问题

我国目前工商行政管理法规主要存在的问题是：一方面，法规体系不完善，在许多经济领域的管理活动中缺乏相应的法规，如《私营企业法》、《反垄断法》等。另一方面，法规处罚尺度过宽。如企业擅自更改名称，规定可处以一万元以下的罚款，罚一百元还是一万元，区别就大不一样，而决定权掌握在管理者手中，所以“行贿受贿”、“权大于法”的现象时有发生，它不仅损害了国家利益，也降低了法律的权威。同时，法规内容滞后，现有的一些法规无法对许多新的经济现象进行规范，需要更新内容，重新修订。这些问题的存在必然会导致在管理中因缺乏法律依据，而对一些经济现象难以实施有效的控制和监督。建立社会主义市场经济，就是充分利用市场机制，繁荣经济，如果没有健全的市场准则对市场主体、客体和市场行为加以规范，必然导致经济混乱。

三强化工商行政管理职能到位的模式与对策研究

党的十一届三中全会以来，全省各级工商行政管理部门，为了支持和促进经济体制改革的深入和商品经济的发展，做了大量的工作，取得了很好的成效。这是有目共睹的事实。工商行政管理人员在履行工商职责时,必须把是否促进社会和谐作为谋划工作思路的主要依据和检验工作成效的重要标准,严格依法行政,不断提高执法效能,努力提高构建社会主义和谐社会的能力。

1.树立服务观念，促进政府职能转变，建立现代市场体系

建立社会主义市场经济体制，要求建立“服务型”的政府，要求地方政府在观念和指导思想上必须树立服务观念，摆脱管理型政府的观念的影响，确立市场为导向的服务型政府思想理念。加快政府和职能部门间经济调节、市场监管、社会管理的职能界定，确立地方政府“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的行政理念和，贯彻“一切从大局出发，不袒护地方利益”的做法，推进政企分开、政事分开，实现政府权力本位向责任本位的转变，并根据地方经济发展的需要，运用经济的、法律的手段来对市场和社会事务实施管理，强化大局意识和长远发展观念，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，进而建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。

2.变单一的行政手段为经济、法律、行政等多种综合手段

为了适应全球化发展要求，我国政府管理应由过去单一的方式管理到综合运用政治的、法律的、经济的和行政的手段与方法。要转变在计划经济体制下主要用行政手段这只“有形的手”指挥经济，通过行政审批制度和层层下达指令等方式来配置资源、管理经济的做法，而让市场这只“无形的手”在资源配置中发挥基础性作用，除了涉及国家安全、国计民生等方面的少数特殊行业和领域外都应通过市场运作来调节。行政手段只是在市场失灵或偏离常规的地方和时候使用，而且应该十分谨慎，因为借助行政权力对经济活动进行直接干预，很容易产生腐败和效率低下等弊端。并且这种干预原则上应局限于调控市场运作的宏观环境，而不是直接作用于微观经济。即使是对市场进行宏观调控也应主要通过财政、利率、税收、汇率等经济杠杆来管理，市场则通过供求关系、价格机制和盈利水平来引导企业的经营。

3.把独立执法与社会化执法有机统一起来

追求独立执法是行政执法的内在要求。工商职能的中立性决定了工商部门必须主动摒弃利益部门化影响和体制束缚，从体制、人、财、物等方面继续保持独立性。但独立执法并不排斥执法的社会化，相反，越是独立执法，越要加强执法的社会化，否则，独立就变成了孤立。工商部门必须充分发挥主观能动性，紧紧依靠政府、群众和社会各界的力量，形成行政执法、行业自律、群众参与、社会监督四位一体的综合执法体系，实现执法与社会的和谐互动。

4.促进经济的发展，不忘执法力度

工商行政管理部门是综合性的经济监督管理部门和经济行政执法机关，担负着对各种形式的商品生产和经营活动进行监督管理的重要职能。随着经济体制改革的深入、对外开放的扩大和商品经济的发展，以公有制为主体的多种经济成分和多种经营方式已经出现；市场体系正在发育和逐步完善；新的经济运行机制正在逐步确立；国家对社会经济活动的管理正在由直接控制为主向间接控制为主转变，工商行政管理任务会越来越重。做好各项工商行政管理工作，对于促进经济发展，构建和谐社会极为重要。其中关键的一条是坚持生产力标准，把是否有利于生产力发展，作为考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。

发挥工商行政管理职能，促进经济发展，维护市场经济秩序与构建和谐社会，不是抛开工商法规而谈发展，关键的是要增强工商行政管理部门的执法力度。谈执法力度，又不影响经济发展，而是要更有利地促进经济发展。这是一对矛盾，既矛盾又统一。只有把这对矛盾解决好，才能增强执法的力度。我们严肃执法，赢得了当地党政领导和企业的支持，使违反工商法规者得到了应有的处罚。

5.坚持反腐倡廉,促进人与自然和谐

自然环境的和谐是和谐社会的基础,离开了这一基础,其他方面很难有所作为。许多重大安全责任事故和严重环境污染事件等损害自然环境行为的背后,往往隐蔽着一系列触目惊心的腐败问题。因此,各级纪检监察机关要依据职责切实加大对纵容、包庇损害自然环境行为或者监管不力的单位和党员干部查处力度。坚决制止污染环境行为,建立健全对安全生产、环境保护等领域的执法监察制度,把维护自然环境和谐作为执法监察的一项重要内容。

工商行政管理现行“六管一打”的机构设置，基本上是为计划经济体制服务的。虽然，这种体制在一定的历史时期发挥了积极的作用，但按照社会主义市场经济体制要求来看，这些部门的职能分割，交叉重叠，而且不能覆盖整个经济领域，必须改革现行不适应的部分。要按照管理现代市场经济的要求，重新设置。

在内部体制改革中，还必须将国家行政职能与事业职能分离。将一些事务性的工作从目前的行政职能中分离出去，设立事业性的服务机构，如商标事务所、广告事务所、经纪人活动事务所、经济合同仲裁院等。

6.切实提高队伍的内在素质

近年来工商行政管理机关的队伍素质有了明显的提高，但是，现在的队伍素质与监管社会主义大市场的要求仍有差距。我们的工商形象建设在某种程度上还停留在外在形象和外在素质的建设。社会上对于工商行政管理机关的队伍素质也有一些成见和偏见，对我们能否肩负起监管大市场心存疑虑。在新的执法形势面前，我们的干部也普遍感到需要提高自身的执法水平，要求加强培训和教育的呼声越来越高。所有这些都要求尽快提高我们队伍的内在素质。

要采取多种形式和途径来解决这个问题，既要修订落实岗位培训的长期规划，又可以摘短期专题培训班；既要组织到外地考察，又可以组织大家边干边学，边学边用，在实践中积累和提高。同时还可以引进一些专业人材，改变我们目前干部素质现状。提高队伍的外在素质是一项长期和艰难的工作，不可能一蹴而就。我们既要注意吸收高层次人才，又对现有干部进行多层次、多渠道的教育、培训。我们应当借鉴有些部门教育、培训干部的经验。

再者，要积极引进人才，优化结构。有效地担负起主管市场监督管理和行政执法的职能，完成保障市场经济运行的重要使命，没有高素质的队伍做基础，是不可想象的，积极引进专门人才，尤其是法律方面的人才是当务之急。我们要适应新情况，就要积极引进人才，不断优化人员结构，提高队伍整体素质。同时，打开出口，对经过培训仍没有提高，不能胜任工商行政管理工作的，让其另寻出路。

7.完善制度，强化责任，防止随意执法

要健全于部因个人违法失职、、必须受到行政处分的行政责任制度。要健全执法部门因违法失职、、损害公民及法人合法权益而引起行政行为被撤销、变更、责令重做、损害赔偿或补偿的法律责任制度，以及在此过程中工商干部因故意或重大过失导致违法侵害发生而对国家的赔偿责任和个人应承担的责任追究制度。要建立工商部门及其干部因轻微违法失职或等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度。

要强化监督制约。要注重人大、检察院、行政监察、纪委、政协、派的监督作用的发挥，注重舆论监督体系，促进行政执法部门严格依法行政。再次，要严格遵循执法程序。“程序的实质是管理的决定的非人情化，其一切布置都是为了限制肆意、专断和过度的裁量”。如果我们都能够严格按程序执法，那么，执法的规范化程度就会大大提高。

五结语