投融资政策大全11篇

投融资政策篇（1）

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02

经济发展需要政府对公共基础设施进行财政投融资，但是，财政投融资过多，又会使政府面临巨大的债务风险，因此就需要对财政投资资金进行严密监管和严格控制。这就需要财政部门思考如何进行投融资，如何寻找政府融资对经济发展支持与制约的平衡点？如何强化投融资监管？从我国金融改革和政府改革的角度考虑，拓宽融资渠道，强化财政监督，创新投融资监管体系，应该是强化财政投融资管理的重要途径。

一、财政投融资的主要模式及辅助手段

1.财政投融资的基本概念

所谓“财政投融资”，是指政府财政部门在国家预算一般会计和特别会计之外，进行长期投资和贷款的金融活动。它以国家的信用为基础，通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于具有公共性的领域。这是一种政策性投融资，是介于传统的财政投资和一般商业性投资之间的一种新型政府投资方式，将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作相结合的资金运作方式。它主要为提供公共物品的基础产业部门融资，其资金来源一般是财政拨付的资本金和吸收的社会资金。

2.政府投融资主体及平台

通过下设的公司性质的实体进行投融资是财政投融资的主要方式。这种投融资主体（以下简称为主体）一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入股权、土地等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。例如：青岛市属国有投资公司有青岛国信、城投、华通等集团公司，各区、市还有自己的下属投资公司（或中心），多个局（委）也有开发投资公司，如隶属于市交通运输委的“青岛交通开发投资中心”等等。人们通常习惯上把这种投融资主体再加上相互合作的担保公司、相关机构、相关信息管理系统（网站）等整个系统称为投融资平台。

3.创业投资基金

近年来，各地政府纷纷成立创业投资引导基金管理中心，目的是推动创业基金的设立，并进行规范化管理和引导。政府利用引导基金介入，与想在本地投资的企业或者基金联合在本地成立新的基金，一方面提升投资机构信心，另一方面利用本土优势，协调各方面关系，可以推进项目建设顺利发展。截至2012年底，仅在青岛登记备案的创业投资基金已达10家，注册资金13.5亿，管理基金规模已达20多亿元。调查发现，这些基金大多数投向了中小企业，而且是其中的高新产业，很好地促进了高新产业的发展和企业调结构转方向。

4.政府投融资模式的配套担保措施

（1）建立为农民服务的城乡社区建设融资担保有限责任公司。以农村的“四权”为担保，即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居民房屋所有权和林权等“四权”可进行担保融资，建设新型农村社区建设融资模式，激活农村土地、山林等多种资源要素。

（2）建立为中小企业融资服务的担保机构。以青岛市为例，2009年9月，由青岛市政府出资成立了青岛华商汇通投资有限公司。2013年5月，青岛市政府与山东省再担保集团签订《推进中小企业融资战略合作协议》，通过再担保、担保等方式扩大合作银行对担保机构和中小企业的综合授信额度。2013年7月，青岛城投集团设立青岛城乡社区建设融资担保有限责任公司，是省内资金规模最大的融资性担保公司。

（3）推出中小企业股权投融资平台。目的是促进各类中小企业的产权流转和并购重组，拓展中小企业融资渠道。

二、地方政府投融资管理问题分析

近几年，各地在财政主导或引导下投融资方面发展较快，取得了较大的成绩，但是也存在一些问题，很多地方的投融资平台尚处于初步发展阶段，体系建设还不够完善，存在多头融资、多头监管、信息分散的问题，凸显出财政管理方面还存在一些需要解决的问题。

1.借鉴和利用国际投融资水平不高、融资额较少

虽然多个地方政府借鉴了一些新的国际投融资手段，如：设立多种创业基金、发行债券、使用BOT等，但与国外成功案例相比，存在着借用国际融资金额较少，使用外国政府和世界金融组织贷款少以及国际贸易使用出口信贷不多的问题。

2.政府可给予平台的资源较少、平台偿债能力堪忧

一是政府给予融资平台的可利用资源较少，或者可利用价值不高，平台公司更多的是依靠政府背景向银行等进行融资，政府因此承担很大的担保责任；二是公共基础设施很难由建设或者经营方自行定价运营收费，这些项目盈利能力往往不及预期，如海湾大桥、海底隧道等至今没有进入赢利状态，导致后续类似较大项目难以利用BOT等方式收费，或者运营回收周期变长。三是融资平台公司所投资经营的大多是公共基础项目，总体盈利水平不会太高，目前靠公司盈利支付融资利息尚可，两年以后大量进入还款期，本息相加将是巨大的负担，到那时继续融资的能力将逐渐变弱。

3.投融资规模增加过快、负债结构不合理。

投融资规模快速上升、投资效益下降、投资风险上升的现象，导致政府宏观调控对资源配置应起的基础性调控作用减弱，配置职能失灵。此外，融资结构单一，依靠银行贷款融资占比较高债券融资所占比率太低，比如青岛，银行贷款达82%以上，充分利用资本市场融资的能力较弱，债券融资，仅占18%；在投融资平台建设中，政府投融资比例较低，大多为1：4，财政投资占比较小，而且缺少相应的资本金补充机制。

4.缺乏统一的投融资监管平台和管理机制

在财政投融资关系中，既涉及广大投资者、投融资主体、政府内的多个部门，又涉及银行等多种金融机构，当事各方信息极不对称。在政府中涉及多个层级的政府和部门，而且不在同一个融资平台，经常有同一个项目经过包装在不同渠道、不同银行进行贷款或发行债券的情况，导致各级政府都无法准确的、及时的掌握融资总量，也是一个极大的风险，这说明缺乏统一的投融资监管平台和信息管理及共享机制。

三、地方财政投融资管理对策

自2011年以来，中央政府已经认识到地方政府财政投融资特别是各种融资平台存在的问题，在清理规范地方政府融资平台的大背景下，政府财政需要加强对融资平台等财政投融资加强管理，拓宽融资渠道，创新融资和监管方式。

1.拓宽融资渠道，丰富融资手段

（1）拓宽基础性项目的投融资渠道。充分利用多种金融手段，如通过综合授信的一篮子融资计划，扩大政府的投融资渠道。可以采用承兑汇票的方式，即先期存入20-30%的保证金，开立100%的全额银行承兑汇票，作为支付工程款项的资金，到期按期偿还银行的债务，同时在商业银行取得综合授信。通过这种方式，资金可以长期滚动使用，从而变流动资金贷款为中间业务和票据贴现业务，从而摆脱了依靠银行提供信贷的单一性。

（2）盘活存量资产。土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境，提高土地融资效益，为平台公司提供更多的融资资源。

（3）采用多种方式搞活增量资产。深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域，大量使用债券融资、可转换债券、上市融资、风险投资、项目融资、利用外资、广告补偿、社会保障基金等方式。

2.进行制度创新，完善投融资管理制度

要改变过去以经济效益指标为主，政府项目考核为辅的考核模式，实现自主经营项目考核和政府项目考核并重，分别考核，综合评价，建立标准化、规范化的投融资管理制度。

一是要完善融资管理制度，明确融资项目分类、融资主题、融资方式、融资成本、融资风险、融资监管、信息等方面的限制。

二是要完善投资效益评估办法，明确投资项目的考核分类、实施主体、考核标准等，加强对项目的进度、质量、安全、投资预算和资金成本、信息透明度和可信度的控制，以提高财政投资的效益。

3.创新财政管理，构造财政投融资的管理体系

（1）明确投资主体。成立一个代表政府投融资的经济实体如政府投资公司或发展公司作为投资主体，集中政府必要的财力、物力，实行政府主导、市场运作的投资体制。

（2）建立财政投融资监督管理部门。在财政局内成立专门的机构，如成立投融资管理中心，作为固定的组织机构并由专业人员组成。以此机构专门负责制定市场运作所需要的各项配套政策；制定财政投融资的规划，确定项目的轻重缓急；统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；对项目的投融资方案进行审批，对执行情况进行监督管理。

（3）建立城市开发基金组织。与一般的金融机构不同，地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能可以积聚大量金融、会计人员以及工程专家，与其财政投融资机构的性质相适应的。

通过以上三种方式形成总体政府主导，分层（企业或项目层）市场运作的财政投融资格局。

（4）组建投融资管理战略联盟。强化与银行及银监会战略同盟的联系，加强与国家政策性银行的业务合作，建立政、银联手监管机制，定期或不定期地组织召开政府、银行和银监局三方联席会，加强沟通和信息共享，提高监管能力和办事效率。

4.进行科技创新，建立政府债务风险预警机制

加强政府债务管理，建立风险模型比较财政投融资政策的效果和风险，进行投资乘数分析，寻找财政投融资和国民收入增长的平衡点，帮助政府决策，强化风险意识，严格控制债务规模，防止债务风险。

根据凯恩斯理论，投资刺激需求的增长，投资完成后又增加能供给，所以投资是经济增长的动力，对经济影响具有乘数作用。投资乘数是指增加一单位投资，所导致的国民收入增长的倍数。假设Y=GNP，C为消费额，I为投资额，G为财政支出额，X为净出口额则Y=C+I+G+X，当I过大时，政府为偿还利息财政支出会降低、消费下降，则Y必然下降。，其中K即为投资乘数。

为此，应充分利用现代信息技术，建立投融资统一管理、信息监控平台系统，进行项目备案，让投融资的各方信息汇总进入监控平台，做到权利关系明了，项目进展明了，融资债权关系清晰，资金的“借、用、还和审”透明。所有环节经审批备案入网、数据交换以后，才可以进行下一步，既可以提高信息透明度和共享度，提高审批速度，又可以加强监督，便于审计、统计，使上述的制度创新和管理创新又可以依托的平台，落到实处得到执行。综上，投融资是一项非常复杂的工作，必须根据社会经济环境和项目实际情况灵活运用，进行合理的组合配置，这一切需要政府构造更加完善的投融资监管体系，健全管理制度，规范政府投融资行为，创新监管体系，强化风险管理和绩效评估，才能既通过投融资促进经济发展，又做到风险可管可控。

参考文献：

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）.

[2]牛建锋，武根启.加强投融资平台建设支持地方经济发展[J].财会研究，2009（12）.

[3]肖耿，李金迎，王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2009（20）.

投融资政策篇（2）

[中图分类号]F830.59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-736X(2009)08-0065-04

随着财税、金融、投资体制改革的深入和中央政府与地方政府投资范围的重新界定，地方政策性投融资的资金来源问题日益突出。如何拓展和增加新的资金筹措渠道，是一个亟需解决的问题。本文力图对目前地方政策性投融资的基本状况进行较为全面的剖析，并以此为基础.探索社会主义市场经济体制下，构建地方政策性投融资体系，以为地方政府部门决策提供新的思路。

一、地方政策性投融资理论概述

投资是社会和经济生活的血液，是经济活动主体为获取预期收益而投入经济要素以形成资产的活动。投资活动是社会再生产过程中极其重要的一环，它不仅决定着当前的经济增长，而且影响着经济和社会的未来，是关系国民经济和社会发展的问题。按经营目标的不同，投资可分为盈利性投资和政策性投资。盈利性投资又称经济性投资，在西方也常称为商业投资，是指通过生产经营而获取盈利所进行的投资，一般主要投入到生产或流通领域当中。经济性投资能带来盈利，担负着促进生产发展和社会进步的重要职能，同时也承担着一定的风险。政策性投资又称非盈利性投资，是指用于保证社会发展和群众生活需要，追求宏观经济效益和社会效益而不能带来经济盈利的投资。政策性投资不能带来经济效益，却能带来社会效益。商业性投资的终极目标是获取最大的剩余利润，在赢利性经济活动领域存在的都是这种投资。正是由于商业性投资的目的决定了其主体对微利和非盈利性生产项目没有兴趣，如对一些投资规模大、建设周期长、收益率相对较低的基础设施、部分基础产业等基础性项目，商业性投资一般不愿涉足。但这些项目一旦形成“瓶颈”势必严重影响一国经济的发展，因此从政府的角度考虑必须进行超前投资，大力发展。政策性投资就要承担商业性投资不愿介入或无力介入，而为适应国民经济发展所必须的投资。

地方政策性投融资资金，是依据国家产业政策和地区经济发展战略目标，用于地区内基础产业和基础设施及重点技术改造项目、不以盈利为主要目的(或者说按“保本微利”原则运用)的投融资资金。它包括单纯的政策性财政资金和以财政资金为后盾的政策性信贷资金两大类。跟经营性投融资金相比，地方政策性投融资资金具有如下特点。首先，该类资金一般由地方政府提供或保证，它的使用着眼于国家和地方的全局利益、长远利益，其重心在于宏观经济效益或社会效益，主要用于投资周期长、收益低、风险大的非竞争性产业的建设项目。其次，该类资金的政策优惠往往体现在较低的贷款利率、较长的贷款期限等贷款条件上，或者体现在资金供给程度上。因为在资金十分短缺的宏观背景下，资金的充足供给也是一种政策优惠。再次，该类资金的投入和运用，一般由金融机构或政府委托的投资公司来经营，变投资的行政管理为经济管理。因此，只有把政策性投融资资金的定义及其特点联系起来，才有可能比较全面、正确地把握其划分标准。

政策性投融资是政府为了实现其宏观目标，集中一定的财力物力，并广泛吸收企业和个人投资，用于政府指定项目建设的过程。从范围看，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动。政策性投资是以社会效益为主，政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目，这些项目投资规模大、周期长、收益低，难以激起企业投资和个人投资的兴趣，因而要由政府决策，由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的，都是以政府为主体进行的，以财政作担保。在中央层次上，开发银行负责政策性融资，它依法向商业银行发行金融债券，由商业银行按吸收存款额的一定比例认购，这样就可以把短期的居民储蓄转化为中长期投资，这是开发银行的一个功能。当然，转化途径还有一条，就是由政府向社会发行建设债券，由居民认购。居民进行储蓄行为、债券投资行为，还是消费行为，由利率、投资收益率、社会基准收益率决定。发行债券得到的资金由开发银行统一安排。此外，开发银行还经办预算内财政资金，办理国外政府及国际金融机构贷款或转贷款，向中央银行借款等。在地方层次上，投资公司负责政策性融资，它可以向社会发行一定数量的债券，也可以向银行借款。需要指出的是，政策性投资与政府投资是不同的。政府投资一般投向公益性项目，这类项目没有收入来源，虽然有些也收费，但大多自收自支，必须由政府动用财政资金进行投资。政策性投资以开发银行或投资公司为主体，开发银行或投资公司以参股、控股的形式进行投资。政府在进行政策性投资决策时要征求开发银行或投资公司的意见，开发银行或投资公司具有否决权。

政策性融资与政策性投资是相互联系的。政策性融资只能用于政策性投资，不能挪作它用，即二者具有统一性；政策性融资制约政策性投资，不能形成资金缺口，即二者具有单向制约性。这种制约不仅体现在数量结构上，而且还体现在期限结构上。把政策性融资与政策性投资结合起来研究，有助于项目的系统经营与管理。按照市场经济的运行规则，投资要先明确责任主体，先有法人后定项目，由法人负责筹划、建设、生产经营、归还债务及利息。故而，法人是政策性投融资体系的微观经济基础。

二、地方政策性投融资的现状

20世纪六七十年代，投资公司在西方国家纷纷出现，其主要职能：一是作为矫正市场的工具，贯彻政府产业政策；二是通过发行中长期公司债券，聚集低成本资金；三是投资注重社会效益，不刻意追求自身利益的最大化；四是以参股、控股投资为主，并对外提供贷款担保。和外国政策性投资机构相比，我国政策性投资机构产生的原因与背景有着明显的不同。我国政策性投资机构的基本特征有如下几个方面：一是我国政策性投资机构大多隶属于政府或者归计委(现为改革和发展委员会)等主管部门；二是作为政府授权的投资机构管理经营国有股权；三是资金来源以财政性资金为主，以金融机构借款、债券为辅；四是产生于我国经济转轨时期，不仅作为宏观调控工具，而且为实现政企分开创造条件；五是投资领域过于宽泛，公益性、竞争性、基础性项目都涉足；六是监管体系不健全，投资行为缺乏有效的法规约束。

地方政策性投融资可以说是伴随地方政府的建立而产生的，从20世纪50年代起，财政部门对国有企业实行小型技术措施改造贷款，这种贷款主要用于企业的技术改造，收取低于银行利率的利息属于财政资金的有偿使用，这一投融资活动的开展，调动了企业技术改造的积极性，提高了财政资金的使用效率，可以说这是政策性投融资的初始形式。从20世纪60年代起，支农周转金开始建立，对农业发展起到了积极的作用。从20世纪80年代，较全面地推行财政周转金制度。先后恢复和建立了支农周转金、支持工业企业周转金、支持商贸企业周转金、支持文教企业周转金和支持不发达地区周转金等，并形成了各种基金，对于扶持重点企业，促进经济发展起到积极作用。同时，还建立了专门或主要从事政策性投融资活动的机构，如经济技术开发公司、财务开发公司、投融资公司、信托公司等。

地方政策性投融资活动从偶然自发的活动，向经常的、制度化的活动转变，政策性投融资规模，由小到大，由间接兼营到组建专门机构投融资活动，可以看到，政策性投融资具有强大生命力，它不仅是一种政府行政行为，而且其产生和发展符合经济规律的客观要求；它不仅为增强地方政府宏观调控力度提供了有效的途径和有力的手段，而且对地方经济发展具有强大推动作用。

1998年以来，随着财政职能的转变，国家治理整顿金融秩序，从而停止了财政周转金。人们对地方政策性投融资产生不同的看法，同时也发现政策性投融资存在许多问题，需要解决。

1.认识模糊。对地方政策性投融资的性质和作用认识不一致。仅仅把政策性投融资当作弥补财政赤字，缓解财政困难的权宜之计，未能把财政性投融资当作政府宏观调控的工具。

2.职能含糊。改革开放以来，地方各级政府建立了数千个投融资机构，但是由于缺乏明确的职能定位，往往是政策性投融资与商业性投融资混合在一起，并在一定程度上存在冲击国家金融市场的现象。因此，这些职能定位含糊的投融资机构，往往被作为整顿的对象处理。

3.资金来源不足。目前有一定规模的主要是各类专项建设基金，如交通、电力等，但这些基金的筹集范围只能限定在本行业和本部门，能够筹集的规模与建设需要有较大差距，从社会或其他部门获取政策性融资则比较困难。地方政府所属投资公司不具备融资功能，无法进行政策性融资。邮政储蓄、社会保险、住房基金还不能作为地方政策性融资的来源。

4.政策性融资体系不健全。投融资总体上缺乏以国家产业政策、生产力布局规划等依据，项目上往往存在着目标不明、投向散乱、没有体现政策性取向、急功近利、随意性较大、大量政策性投融资回收困难等问题，并逐渐失去应有功能。

5.管理监督难度较大。由于政策性资金分散于各部门，且各部门及其投融资机构并不是明确地专门从事政策性投融资活动，而往往是政策性与商业性兼而有之，这种投融资机构在功能上的不明确，名义上可以通过商业性投融资活动弥补政策性资金的不足，但实际上经常是政策性投融资的商业化，再加上在分散体制下对政策性资金的筹集、使用、营运没有也很难建立起有效的监督管理机制，使地方政府的政策性投融资意图往往不能得到很好的贯彻实施。

三、发展地方政策性投融资的必然性

1.发展地方政策性投融资是健全地方政府职能的客观要求。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性的作用，市场是现代社会活动与生机的主要源泉。但是市场不是万能的，它有许多与之俱来的缺陷，如公共产品提供不足，市场垄断对资源配置的扭曲，外部效应问题，信息不对称等。对此，必须由政府进行干预，以补充市场机制不足，实现资源的有效配置。

2.发展政策性投融资是社会主义市场经济的内在要求。政府在弥补市场缺陷的同时，还必须缓解瓶颈问题，加大对基础产业、公益性产业、高科技产业等领域的投融资。因此，建立和发展政策性投融资符合社会主义市场经济体制的客观规律。

3.建立地方政策性投融资体系，是实施地区产业政策，促进产业结构合理化、高级化的需要。经过多年来的快速增长，各地区的经济总量都已达到相当的规模，面临着结构调整的艰巨任务。各地区在全国统一的产业政策指导下，根据实际，制定和实施科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“瓶颈”制约，不断提高产业的技术层次，这对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，成为地方政府产业政策最重要的执行载体，发挥其扶持重点产业，促进产业结构优化的特殊作用。

4.建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的原因，我国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，推动落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。

5.发展政策性投融资是投融资体制改革的必然要求。市场经济体制在我国确立之后，国家专业银行向商业银行转变成为客观必然，商业银行必然要遵循信用的安全性、流动性和盈利性原则，实行企业化经营和管理，政府不应直接干预商业银行的信用活动。特别是对于基础产业、公益性项目的投融资，必然要求政策性投融资尽快到位。

综上所述，发展和完善我国的政策性投资机构已迫在眉睫。按照我国投资体制改革和财政对称性转移支付制度的要求，地方政府对大中型基础设施和基础产业建设，按出资比例承担相应的投资，各省(区、市)为促进地方经济的整体发展，加大对基础设施和基础产业的投入，加快发展地方政策性投资机构，就成为必然的选择。

四、地方政策性投融资的原则

1.政策性原则。地方政策性投融资，是政府通过投融资行为来体现政策意图的有效途径。政策性是地方投融资体系的生命线和灵魂，体现着政府活动的目标，通过政策性投融资行为，有利于贯彻实施国家的产业政策，促进主体结构合理化；有利于贯彻实施地区发展战略，促进地区间经济发展协调与平衡，有利于增强政府投融资能力和宏观调控力度，贯彻实施宏观调控政策。

2.计划性原则。计划性是政策性投融资与市场性投融资的主要区别之一。政府在每年编制经济发展和财政预算的同时，制定投融资计划，报经同级人大批准，政府通过投融资计划来调控投融资规模和结构，从而发挥宏观调控的作用。

3.信用原则。政策性投融资活动是政府的信用功能。因此，它的构建和运行必须依据信用原则，遵循信用这一市场经济范畴内在客观规律，通过开展政策性投融资活动，为政府职能的转变创造条件，促进政府对资源配置过程由直接参与决定转变为间接调控管理。信用性是政策性投融资体系的基础。

五、构建地方政策性投融资体系

建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程。在目前条件还不完全具备的情况下，可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善。这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件，积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病，更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。

1.健全地方政策性投融资机构，完善地方政策性投融资管理制度。首先对现有投融资机构进行规范重组，界定职能定位，划清政策性投融资机构与商业性投融资机构界限，明确政府投融资主体，将现各部门管理的政策性投融资机构，统一纳入政府政策性投融资大体系之内，共同构成一个密切配合，协调联动的有机整体，各级政府政策性投融资机构直接对本级政府负责，业务上按照上级政策性投融资机构的指导，编制政策性投融资预算，将政策性投融资主体取得的融资和安排的各项投融资统一编制到政策性投融资预算之中。

2.进一步完善政策性投融资方向。按照社会投融资的使用方向和不同投融资主体的投融资范围，以及各类投融资项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等情况来看，政策性投融资方向应该是基础性项目、公益性项目以及结构优化和调整项目。(1)基础性项目投融资。政策性投融资应重点投向基础产业和基础设施建设。主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投融资量大而收益较低的基础设施和需要政府进行重点扶植的基础工业项目，以及符合经济规模的支柱产业项目、高新技术产业项目。这类项目由政府集中必要的财力、物力，通过投融资主体进行投融资。基础性项目的投融资既要注重社会效益，又要讲究经济效益，按企业行为规则去运作。要充分发挥经济技术开发公司在地方基础性项目投融资中的主体作用。通过职能定位，使经济技术开发公司既成为地方政府投融资的主体，经过批准也成为重要的融资主体，并兼有政府投融资控股(参股公司)的职能。(2)公益性项目投融资。主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保事业的投融资，以及政府机关的建设投融资。由于这些项目主要体现社会效益，必然要求实行政策性投融资。在市场条件下，即使是公益性项目投融资，也必须按照市场化的原则开发与经营，投融资产权有人格化的代表，经济技术开发公司要按照国家有关规定运作资金，开展业务，逐步实现投融资主体人格化，投融资行为市场化。(3)经济结构优化和调整投融资。市场失灵这种市场机制自身的缺陷，决定了仅靠市场这只“看不见的手”开调节经济是不行的，必须同时运用国家宏观调控这只“看得见的手”。因此，经济结构的优化和调整、对新兴产业的扶持以及高新技术产业的发展，都需要运用政策性投融资手段。

3.稳定政策性投融资的资金来源。政策性投融资作为与市场投融资相区别的投融资活动，具有其特殊性，政策性投融资只能活动在市场投融活动所排斥的低收益或根本无收益的领域。所以，其资金运用所获得的收益一般比较有限，这一特点决定它的资金来源比较可靠，资金来源渠道应该比较固定。从现实情况出发，政策性投融资的资金来源可由以下几个方面构成：财政回收的周转金和有偿使用金；财政部门委托银行办理的小型技措贷款，以及基本建设拨改贷等收回的贷款，这部分资金原来就是政策性投融资资金，应该成为新的政策性投融资体系资金来源的重要组成部分；财政逐年安排增加的投融资资金；财政安排的基本建设支出；从国内外金融市场筹措资金。

4.确立科学的考核评价指标。政策性投资机构应主要投资于基础产业，也可为实现政府特定的目标，投资于竞争性行业，它注重投资的外部效应，而非自身利益的最大化。因此，对于这种以增量投资为主的政策性投资机构，不能按一般国有企业，尤其是竞争性行业的企业标准来设定考核评价指标。否则，会导致政策性投资机构片面追求利润最大化，将政策性资金非政策化使用，从而违背政策性公司的本来职责。借鉴国外经验，结合我国实际情况，重点考核如下几个方面：第一，股权收益率(对投资各行业的股权收益进行综合考虑)；第二，基础设施、基础产业项目的资金投入比率；第三，对社会经济发展、就业的影响；第四，投资企业的财务实绩；第五，吸引、导向社会资金投入基础设施、基础产业、支柱产业情况。

5.建立有效的监督管理体系。地方政策性融资机构既不同于一般的商业银行和非银行金融机构，也不同于通常意义上的投资公司，因而除了机构本身董事会监督外，还必须由专门组成的管理委员会或小组承担。委员会或小组负责人可由地方政府领导担任，成员南地方政府经济综合部门负责人，如发改委、财政厅、人民银行以及其他有关厅局负责人参加。政府对政策性融资机构的管理主要体现在以下几个方面：一是政策性融资机构的新建与限消；二是政策性融资机构的职能、任务、经营活动领域、经营目标；三是政策性融资机构经营业绩的考核，是否实现政府的政策目标等。

[参考文献]

[1]罗光强.建立基础设施政策性投融资体系的可行性研究[J].技术经济与管理研究，2001，(2):44-45.

投融资政策篇（3）

1美国的水利投融资政策

（1）投资政策：一是明确投资主体及其事权的划分。美国水利项目的建设与开发的投资主体包括各级政府、各私人部门和居民，政府占据了绝对重要的投资主体地位，水利项目60％以上投资均源于各级政府的资金投入。按职责管辖范围，联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，地方政府主要负责中小河流的治理。二是按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。比如防洪工程，70年代以后联邦政府负担65％，地方负担35％。三是不同的时期，投资重点选择不同。如本世纪70年代，美国对西部地区确立环境和生态保护为水利建设的首要目标，其投入占建设资金比重超过80％。

（2）融资政策：一是广辟融资渠道，主要有美国各级政府财政拨款、联邦政府提供优惠贷款、向社会发行债券、建立政府基金、向受益区征税、项目业主自筹资金、社会团体或个人的捐赠等。二是资金融通方式与使用结构多样化。美国水利资金的融资方式表现为直接融资与间接融资并存，政府财政性资金虽然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有无偿性，而大部分财政性资金则通过市场化贷给非公益性水利项目有偿使用。从水利资金使用结构来看，它随不同的建设时期和不同性质的工程项目有所不同，防洪工程较多地依靠政府拨款，而水利和城镇供水项目较多地依靠发行债券。

（3）补偿政策：美国十分重视水利项目的运营成本的补偿，以保持水利项目的可持续利用。防洪和改善生态等公益性项目的维护运行管理费用主要由各级政府财政拨款或向保护区内征收的地产税开支；以供水和发电为主兼有防洪、灌溉等功能的综合水利工程，维护运行管理费用由管理单位通过征收水（电）费补偿并自负盈亏；灌溉工程在使用期限内，其运行管理费由地方政府支付，对于水利工程的折旧费，实施严格提取，并专门用于水利项目的更新改造和再投资。

2日本的水利投融资政策

（1）投资政策：根据不同工程实施投资分摊的政策。日本的水利资金投资主体主要是国家、地方政府、农民和项目业主，国家和地方政府仅对水利公益事业进行大量投入，而把水利非公益事业推向市场，由项目业主负担，政府提供一定的补助。尽管如此，日本的水利资金投入以国家和地方政府的资金注入占据主导地位，并且水利投资一直在各类公益事业中占据首位。

（2）融资政策：实施多元化的融资。日本水利资金融资渠道主要有：各级政府财政拨款、向银行贷款、向社会发行债券、自筹和接受捐赠款项等。

（3）补偿政策：实施分摊补偿政策。日本的水利工程的运行管理费用的补偿一般由国家和地方政府负担一半以上（50％～80％），农民负担一部分（20％～50％）。对于水利工程的折旧，专门用于水利工程的更新改造。

二、我国水利投融资政策的现状和问题

1我国水利投融资政策的现状

在计划经济体制下，我国水利部门是严格的执行计划性水利投融资政策，在投资方面，表现出“国家出钱＋农民出力”的投入结构体系。在融资方面，由政府高度统一管理。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国水利的投资融资政策开始向多元化、多层次、多渠道的投融资政策体制靠近。为了建立起“三多”的投融资政策，国家先后制定了《水利产业政策》、对水管单位实施产权制度改革并推向市场、水价政策的调整、设立水利建设基金等一系列政策措施。这些政策对水利投融资体系的建立产生了积极的作用。

2我国水利投融资政策存在的问题

一是对综合利用水利工程缺乏合理的政企分工。在《水利产业政策》中，明确确立了甲、乙两类项目，然而在实际中存在大量综合利用多功能的水利工程，其既有非经营性资产、又有经营性资产，既有较大的社会效益，又有一定的经济效益，对这类项目，《水利产业政策》并无明确定义，这无疑增加了政策标准的难度。因为政企分工不明，所以使水管单位还需承担公益型水利事业的管理和维护责任，而相关的费用又不能获得足够的补偿。

二是缺乏吸引民间和外商投资的激励政策。作为经营性的水利项目，供水和水电项目是能吸引民间和外商投资的，但现有政策的吸引力显然不够。如供水工程的水价仍按国务院1985年制定的标准执行，农业、生活用水采用保本或微利水价，工业用水水价的利润率为4％～6％，这种价格无疑偏低。由于价格关系没有理顺，很难吸引非政府投资者的投资。同时，现行水价格也不利于水利项目通过资本的自我积累求得可持续发展。

三是水利建设基金筹资措施不完善。目前我国水利建设基金主要采取从各项政府性基金提取一定比例（3％）的方式，而不是采取对终端使用者“价外加价”或“价外加费”的办法。从实际执行来看，这种方式有其局限性，应该按照固定资产的投资总额的一定比例提取。

四是割裂的管理体制制约了水利发展，如城镇供水实行的是上、下游割裂的管理体制，上游水资源开发由水利部门负责，下游的自来水工程由建设部门负责，这种割裂的管理体制无法实现对水资源的统一管理。

三、中外水利投融资政策的异同

1中外水利投融资政策的共性

一是政府充当水利物品投融资的主要角色。二是注重水利项目的区分和各级政府间事权及投资的分摊，各国政府为了积极引入市场机制，让市场在水利建设中发挥作用，充分动员全社会的力量进入水利建设领域。三是广泛开辟多元化的融资渠道，各国为了减轻政府财政紧张的困难，努力发动全社会的资金力量投入水利建设。四是注重水利项目的可持续发展。

2．中外水利投融资政策的差异

一是各国的水利投融资政策体现的投资重点不同。二是资金使用效率或方式的不同。在发达的市场经济国家，除了纯公益性水利项目政府的财政资金是无偿使用外，其余财政资金一般都实施有偿使用，称为财政资金的市场化配置。而在我国现行水价被体制或人为的扭曲，使得部分水利项目简单再生产都无法维持，许多工程项目老化失修，并且我国大部分财政资金均属于无偿性投入使用，由于资金使用主体并没有偿还的压力，因而也缺乏提高资金使用效率和效益的积极性。三是水利投融资政策的法制保障不同。发达的市场经济国家，法制贯穿了水利工程建设与管理的全过程。四是利用外资的程度与水平存在较大差异。发展中国家由于资金紧缺十分重视利用外资；而发达国家由于本身的资金实力雄厚，利用外资并不是水利资金融资的一个主要渠道。五是市场经济国家还严格区分财政无偿性资金和其他有偿性资金的投入方向，一般把财政无偿性资金配置于纯公益性项目，而把其他有偿性水利资金配置于非公益性项目，并通过收费、税的形式加以偿还。而在我国，这种配置还不十分严格，在一定程度上影响了资金的整体使用效率。

四、健全和完善我国水利投融资政策的思考

1国外“政策”对我国的启示与借鉴

（1）水利投融资政策要上升到法制的高度。水利建设和管理中的许多方面仅靠政策规定并不具有强制约束力，尤其在水资源开发利用方面，部门和地区间利益存在冲突而未能有效协调到水资源的可持续利用的轨道上来，因而，对水利投融资政策中的某些环节和某些内容通过立法予以明确就显得十分必要。

（2）必须明确投资主体与受益主体的权责利。对不同性质的水利项目，通过立法的形式明确项目法人主体和受益主体以及投资者所享有的权利和义务，以保证水利工程建设和运营的顺利进行。

（3）建立财政的投入和补偿机制。政府对水利的财政投入应该是水利资金投入的主渠道，但是，政府财政性投入必须灵活多样化：首先，水利要与其他基础设施协同发展，水利的财政性投入要有一个财政投入稳定增长的保证。其次，财政资金无偿投入与有偿使用相结合，对纯水利公益物品只能是财政无偿性的方式投入，但对非公共物品也有必要给予财政支持，但支持的方式应该是多样化。最后，改变财政补偿机制。逐步将部分供水按市场加以配置，使水价有大幅度提高，国家对水利设施的补偿转向对困难人口实行用水补贴，实现社会收入再分配。

（4）积极创新多种融资方式。多采取间接融资方式，即鼓励水利项目业主上市发行股票、债券，以及政府出面发行水利建设债券，并以其收益、收费和政府财政性补助资金还本付息。

（5）明晰的产权制度和法人责任制是水利实体有效运行的关键。对公益性和经营性的水利资产要进行严格区分。公益性的水利资产政策授权水管主体进行社会性的运营与管理，其产权一般属于国家，政府财政对资产运营成本予以补偿。但对经营性水利资产，政府通过立法的形式明晰水利资产的产权，并将法人财产权授予水管单位，使水管单位成为自主经营、自负盈亏、独立承担市场的责任和义务，促进水利产业的发展。

2．完善我国水利投融资政策的建议

（1）健全水利的投资机制。一是划清水利项目的类属，明确市场与政府以及各级政府投资分摊比例。二是完善政府财政投入机制。政府财政投入机制包括财政投入稳定增长的机制、财政补偿机制和财政信贷机制三个方面的内容。对水利建设的投入水平必须保持与其他基础设施建设投入水平的协同性，从而需要水利财政投入稳定增长。

（2）建立灵活有效的融资机制。一是调整水利融资政策，遵循水利项目不同的投资分工制度，形成新的有效率的水利融资政策。二是改善融资环境，规范货币市场和资本市场的发展。三是创造新的融资方式，鼓励有实力的水管单位上市发行股票、债券，扩大资本金和经营规模。四是改善投资环境，积极利用外资，鼓励国内外投资者以独资、合资合作、BOT等多种方式参与水利建设。

投融资政策篇（4）

中图分类号：F2

文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.005

1.新形势下投融资政策环境

1.1经济新常态为产业转型升级提供投融资政策导向

国际金融危机以后世界经济进入深刻的再平衡调整阶段，中国经济步入增速换挡、结构调整和前期政策消化三期叠加的经济新常态，国家投融资政策导向主要体现在两个方面。

一是加大金融对实体经济的支持，降低社会融资成本。国务院多次发文明确金融机构与部门应着力帮助企业缓解融资难、融资贵的问题，缩短企业的融资链条，简化企业获得应急贷款的程序，开发相应的理财产品直接与企业融资问题相对，形成金融与实体经济的良性互动。二是要实行稳健的货币政策，为产业转型升级提供良好的货币融资环境，确保信贷规模在资金总量上的适度增长。执行保控结合的信贷政策，着力调整资金结构，发挥好结构引导作用；综合运用多种货币政策工具，全方位解决企业资金与政府资金、银行信贷脱轨的问题，维持货币总量的平稳适度增长，为企业资金融通提供可靠地资金保障。

1.2新预算法推进政府投融资体制的变革

政府投融资是政府治理的重要手段，在提供公共产品和服务、实现政府职能等方面发挥着积极作用。在政府投融资体制改革过程中，地方政府的投融资作用日益突出，分税制改革之后，解决了中央与地方财权的划分问题，但省以下政府间财权与事权并没有明确划分，地方政府人不敷出的状况日益突出。同时，《预算法》对地方政府发债进行了限制，封锁了政府投融资活动的重要渠道，不少地方政府通过设立地方政府融资平台的手段变相举债，形成了巨大的隐性债务危机。

2015年正式实施的新《预算法》对地方政府投融资体制实现了历史性的变革，国务院报人民代表大会或其常务委员会获得批准后，地方政府可以以发行地方政府债券举借债务的方式筹集必需的建设投资的部分资金，从而为河北省产业转型升级提供了部分资金支持。同时，由于地方政府融资平台而形成的隐性债务危机问题也可以得到一定程度的缓解。

1.3“一带一路”为河北省传统产业转型升级带来新机遇

从区位上看，河北省地处“一带”、“一路”与渤海湾相交叉的节点地区，“一带一路”的构建，不仅为河北省提供了对外投资合作的重大机遇，更是为河北省的外贸出口提供了便利的条件。一带一路沿线国家大都是新兴经济体和发展中国家，普遍存在基础设施建设不完善的状况，对钢材、玻璃、水泥等基础原材料的需求量很大，河北省应当充分利用这一产业结构的互补性，鼓励企业走出到“一带一路”沿线国家，帮助其发展基础设施的建设，同时缓解河北省产能的相对过剩问题。企业要积极抓住这一历史机遇，将转型升级与“走出去”成功搭上经济带发展的快车。

2.河北省产业转型升级投融资政策保障

2.1加大金融支持产业升级政策力度

2.1.1政策性信贷资金

作为传统融资渠道，银行信贷在产业升级过程中发挥不可替代的作用，但是商业银行对企业的融资有较为严格的条件限制，不利于需要转型升级的企业的发展，政府应该着力扩大银行信贷的融资规模，积极引导金融机构保障产业升级重点项目后续融资，帮助地方性金融机构争取信贷额度。

一是要紧紧围绕支持和服务亟需转型升级的产业实体经济，鼓励银行等金融机构积极扩大信贷规模，保证资金投放总量，确保贷款增速合理增长。二是提高银行等金融机构及其分支机构的存贷比。由省政府督促和引导各银行业机构逐一制定存贷比目标，帮助本地企业有效实现转型升级，支持银行业机构在风险可控的前提下，发展一些表外业务，满足省内企业多元化的融资需求。三是鼓励商业银行为创新型企业提供股债结合的相关融资服务方式，积极拓展有关创新型企业的融资业务。四是建立月度督导、季度分析制度，由政府成立信贷计划跟踪部，每月督导各银行信贷投放计划落实情况，每季度联合河北省各支行召开金融运行形势分析会，及时研究解决工作中的问题，根据信贷计划额的完成情况实行奖惩措施。

2.1.2产业基金

产业基金是政府引导的一种产业导向性基金，有效促进了财政资金与社会资本的融合，是培育企业自主创新能力的重要途径。在产业升级的^程中，政府应充分发挥产业基金的引导作用。

一是积极设立省级产业引导基金。产业引导基金由政府发起设立，在政府的引导下可以更加明确行业发展趋势，能够向社会传递行业发展动态，从而吸引社会资本及成熟的股权投资机构参与到产业转型升级的过程中，为产业引导基金的设立提供经济与经验上的支持。二是设立京津冀科技成果转化基金。鼓励京津冀金融机构和民间资本成立服务于省内创新型产业或科技产业的专项投资基金，推动京津冀内产业协同发展。同时设立科技成果转化基金，督促并激励科技企业加强产业创新、技术创新、模式创新，为技术成果转化为实际产品并应用于实际生活提供便利条件。三是支持民间资本参与发起设立创业投资、私募股权投资和天使投资基金。运用阶段参股、风险补助和投资保障等方式，引导社会民间资本对新兴产业及科技产业的融资支持，完善民间资本参与创业投资基金的运作机制，规范资本退出及流转机制，从而促进新兴产业或科技产业融资渠道的发展。

2.1.3政府债券

地方政府债券的发行，可以使市县政府腾挪出更多资金用于重点项目建设和重点领域发展，为加快全省城镇化进程、推动产业转型升级、保障和改善民生提供资金保障。为无收益的公益性产业发展举借债务时，由政府发行一般债券进行融资，用公共预算收入进行偿还；若公益性产业可以带来一定收益，则需由政府发行专项债券进行融资，资金偿还从政府设立的基金或专项收入中扣除。

2.2增强投融资政策服务产业项目的能力

2.2.1深入推进河北省投融资体制机制改革

为加快河北省产业转型升级的步伐，促进金融资源的有效整合与合理利用，我省应顺应时代的潮流，深入推进投融资体制机制改革，构建政府引导、政企分开、社会参与、市场运作的现融资机制，打造充满活力的产业升级融资平台，建立金融资源长期注入机制，实现平台内项目公司的完全市场化运作。

2.2.2完善河北省金融市场与金融机构主体构建

一是扩大金融市场融资规模。探索和创新推进企业上市融资的途径和方式，支持传统转型升级产业已上市公司通过增发、配股、发行可转换债券等方式实现再融资；推动重点培育的战略性新兴产业企业到创业板上市，支持符合条件的新兴科技企业在境内外多层次资本市场挂牌上市融资；鼓励和支持主营业务突出、盈利能力高、资产规模大、成长性好的传统产业龙头企业到中小板和主板上市；积极引导符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、项目收益债券等方式通过债券市场筹措投资资金。二是完善金融机构服务主体与服务质量。在保证信贷规模合理适度增长的前提下，推动银行业金融机构在各产业升级示范园区新设或改造重点为产业转型升级尤其是新兴科技企业服务的科技支行；稳步发展针对这类企业的小额贷款公司，按照“小额、分散”原则，向小微新兴类企业提供贷款服务。鼓励保险机构在产业升级示范园区内设立经营机构，开发低费率保险产品。

2.2.3大力创新金融产品和服务方式

针对传统产业的转型升级，应督促金融机构大力推行绿色信贷方式，通过创新绿色金融产品，对传统产业进行信贷导向，推动我省过剩产能的化解；支持政策性金融机构或其分支机构研发长期股权或长期债权融资产品，为社会资本的进入铺垫良好的渠道发展；对大型基础设施项目的融资应积极鼓励具有长期性的社保资金及保险资金进入，保障基础产业项目的有序推进。针对新兴产业的发展，应鼓励金融机构支持技术研发、节能减排、资源循环利用等，加强对战略性新兴产业的融资支持力度。鼓励金融机构落实服务于科技企业的各项措施，借鉴并完善科技金融相关产品的研发、流转及回收机制，加强科技金融产品丰富度。

2.3防范金融风险

2.3.1强化政府性债务风险控制

有效发挥政府性债务的积极作用，积极防范政府性债务风险，促进经济社会持续健康发展。由省政府统一领导全省债务举借工作，并对全省债务进行规模控制、用途限制，规范政府债务融资活动；由财政部门与审计部门负责对政府债务筹借资金进行监督管理，并做好项目资金的跟踪调查与反馈工作，确保项目资金的有效运用；制定政府债务风险预警机制，对风险较高或资金运用出现纰漏的项目实行风险通报机制，谨慎处理政府债务存量与流量的关系，确保项目资金的持续流入。

2.3.2强化区域内金融风险控制

投融资政策篇（5）

林业投资主体主要包括政府、企业和农民三个方面，投入的资金渠道主要包括财政资金、金融贷款、企业和农民的自筹资金。

（一）政府林业投资及其作用

随着林业受到社会的普遍关注，政府对林业的投入呈现出日益增长的态势，2008年，中央政府对我省林业的直接投资规模达到10.5亿多元，比上年增加10.5%；省级财政对林业的投入为1.26亿多元，比上年增加19.6%。政府资金投入林业作用重大。一是改善了林业基础设施条件，提高了森林资源保护管理的整体能力；二是促进了林业生态效能和社会效益的不断发挥，有效地加强了重点生态区位的森林资源保护；三是加强了林业产业的基础地位，增强了林业产业的发展动力和市场竞争力；四是引导了社会资源注入林业，为各种社会主体发展林业创造了良好的环境；五是增强了林业可持续发展的能力，带来林业行业整体素质和林业发展质量的提高，不断引导林业快速走向现代化。

（二）林业信贷资金及其效益

林业贷款主要包括林业贴息贷款和林业小额贴息贷款。林业贴息贷款自1986年开始发放以来，国家共安排我省计划20.618亿元，同期累计落实林业贴息贷款16.0394亿元；中央和省为此安排财政贴息资金累计6467万元。23年间，我省林业贴息贷款计划规模由1150万元增加到21200万元，中央和省级财政的年贴息资金由10.6万元增加到1141.8万元。林业小额贴息贷款专门用于林农或林业职工从事林业开发、集体林权制度改革，国家安排我省林业小额贷款计划1亿元，营造工业原料林和毛竹项目，到2008年9月底已落实贷款4900万元，惠及16个县303户林农。林业贴息贷款对我省林业发展作用也是重大的。一是缓解林业发展资金严重不足问题，解决了政府无力和不能办的事情；二是加快森林资源培育和商品林基地建设，促进了林业产业化发展；三是推动林业产业发展与升级，保障了林业生态建设顺利进行；四是促进林业改革与机制创新，增强了林业经营活力；五是联动政府扩大对林业的投资，促进了社会要素向林业整合与投入。

二、现行林业投融资体制主要问题的剖析

在现代林业发展的进程中，资金需求与资金供给的矛盾将长期存在，但如果不改革现行的投融资体制，完善相关投融资政策制度，资金严重不足的问题，将仍然是严重制约林业快速持续发展的“瓶颈”。

（一）政府林业投资制度的缺失

中央和省级政府对林业投入主要存在十大问题：一是中央和地方政府林业事权划分未能确定，林业投入主体职责不具体。二是林业的公益性和产业划分不明确，政府与市场主体之间投资林业的界限不清晰。三是有关法律法规对政府林业投入的规定不明确，政府资金投入林业未做到有法可依和依法预算。四是政策不配套和落实不到位，政府对林业投资的引导作用和酵母功能未能充分发挥。五是国家有关林业投资配套缺乏科学依据，投资不能足额到位。六是地方各级配套资金难以落实，影响整体效益的发挥。七是中央和地方发展林业的目标存在差异，政府层级间对林业的投资难以同向聚力。八是基层林业行政的必需经费未纳入政府预算，影响了行政的效能。九是国有林业经营单位公共建设未纳入当地社会公共服务的范围。十是政府对营林缺少应有的资金投入和扶持。

（二）林业贷款政策与机制的不足

林业作为一个弱质的基础产业，在吸纳商业性贷款方面缺乏与其他行业或产业相竞争的明显优势，现行林业贴息贷款在政策体制和运行机制上还存在诸多问题。一是贷款供求矛盾十分尖锐，2008年小额贷款国家安排我省1亿元，而全省实际需求量4亿元。二是贴息贷款计划落实率低，“十五”以来，国家共安排我省林业贴息贷款计划16.12亿元，同期实际落实贷款131682万元，落实到位率不到82%。三是林业贴息贷款使用范围窄。四是针对林业特点的金融服务机构收缩，服务弱化，可发放的贷款规模十分有限，对于林木生长期和资金周转期都比较长的林业很不适应。以上林业贴息贷款运行中存在的诸多问题，还衍生出以下现象。一是林业贷款的计划管理体制与贷款投放市场化运作难以齐步并行，现行的林业贴息贷款管理存在着“两张皮”现象。二是财政年度定额贴息僵化与林业贷款贴息政策日趋弱化同时存在。三是贷款抵押物过窄，金融机构对森林资源资产评估与抵押顾虑重重。四是林业保险业务发展滞后，贷款风险的保障与补偿机制尚未建立，商业性林业保险尚未推开，政策性林业保险还未启动，政府林权抵押风险补偿基金没有建立，金融机构对林业贷款尤其是林权抵押贷款普遍显得顾虑重重。

三、完善林业投融资制度体系的对策建议

根据党的十七大和十七届三中全会精神，按照科学发展观的要求，解决制约林业科学发展的投资不足和融资难问题，必须在深化财政金融等体制改革中，加快构建有利于林业科学发展的制度体系。

（一）积极推进各级政府林业投资政策的完善

一是抓住深化预算制度改革的机遇，将各级林业部门依法履行行政管理职责、基层林业的行政执法组织和公共服务组织的基本支出经费纳入财政预算，对重点扶贫开发县给予适当的转移支付，保障林业行使行政职责和公共服务职能的需要。二是进一步依法界定和合理划分中央与地方林业行政主管部门的职权，积极争取将国家重点林业建设工程、基础科学研究、重大灾害救助、产业扶持、基础设施建设等全部或大部分纳入中央政府投资，减少中央投资项目的地方配套比例，争取林业更多的建设内容成为“部级”字号。三是积极推动政府投入林业的地方立法，确保财政资金投入林业的增长。将省级重点林业建设工程、基础科学研究、省批木竹检查站和森林植物检疫检查站、重点公安森林派出所和森林消防队伍装备建设、灾害救助、产业扶持逐步全部纳入省级财政预算支持的范围，积极争取中央林业投资，带动省级财政增加林业投入。

（二）合力打造宽阔的林业融资市场平台

投融资政策篇（6）

（二）影响大学生金融投资决策与业绩的因素分析调研显示，该院有6%的学生期望投资年报酬率为2%～6%，34%的学生期望年报酬率为6%～10%之间，29%的学生期望年报酬率为10%～13%，20%的学生表明其期望年报酬率为13%以上，只有11%的学生表示不明确其金融投资年报酬率（见图3）。越是高年级的学生，其金融知识面越宽广，金融投资技能也越高，因此对金融投资期望年报酬率越趋明确。

（三）影响金融投资结果因素分析影响该院学生金融投资决策和业绩的主要因素是投资经验和知识的不足，其次是国家宏观经济政策和市场环境，但受幕后交易和虚假信息等因素影响较少。调研结果反映出金融类专业学生能比较理性看待自身金融投资决策和业绩与自己内在因素息息相关，但对国家政策、市场信息、交易规则等方面的了解欠缺主动性。调查数据表明投资经验和知识不足一直是制约该院学生金融投资的主要因素，国家宏观经济政策、幕后交易、市场环境等因素对大一、大二学生表现得不是很敏感，但对大三和大四学生影响则比较突出，反映了随着专业知识的积累，学生对金融投资市场信息了解的主动性与程度会加深。

（四）投资计划分析该院43%的学生表示未来投资计划主要视工作情况而定，明确将增加投资的学生有32%，表示“维持现状”、“减少投资”和“逐步撤出”的学生比例分别为16%、5%和4%。从大一到大四，表示“增加投资”和“逐步撤出”的学生比例逐渐增大，在这个过程中，达到预期收益的学生不断增加投资，达不到自己预期收益的学生则减少投资；表示“维持现状”、“视工作情况而定”和“减少投资”的学生比例逐渐减小。表明金融专业学生随投资经验的成熟而不断增加投资，部分学生则根据自身情况而逐步撤出，说明金融专业学生进行金融投资决策随年级的增长而逐渐理性化。

大学生金融投资实践中存在问题

（一）金融投资风险认识能力不高该院53%的学生将炒股作为金融投资的首选工具。作为学生，即使是本专业类学生，其主观意识仍不够成熟健全，客观方面资力经验不足。他们凭借自身一些专业知识及高昂的热情和充分的自信欣然跃入市场，他们的资金来源多由父母支持，他们金融投资决策受羊群效应、个人偏好、专业推动、满足欲望等因素影响，并且期望投资年报酬率高。因此，他们倾向于选择高风险投资工具，甚至不惜采取借款、拖交学费等方式满足其投资需求。投资失败的结果不仅给学习生活造成一些负面影响，还会滋生不良思想等。

（二）金融投资行为缺乏理性74%的学生明确其进行金融投资的目的是为了赢利，这样的投资观念容易使他们形成投机的心理，时刻让投资市场的变动左右自己的思想和情绪。只有少数表明赚钱是其次，最重要的是可以将自己所学专业知识实践化，并获取一定的金融投资经验。为了追逐利益，40%的学生不能正确看待自身金融投资结果，认为导致自己投资失败的不是自身专业技能不足、投资心理素质欠佳等因素，而是受政策、市场等因素的不利影响。投资失败的学生容易促其产生的心理，投资成功的学生则容易表现出自大的心理。

（三）对自身权益相关信息了解的主动性不强22%的学生表示，如果金融投资过程遇到权益受损则不会进行维权，42%的学生表示对与维权相关信息完全不了解。从一定程度上讲，即使金融专业学生，也并非能充分利用自身对该市场的基本了解进行自我权益的维护，甚至有部分学生采取默许的态度。这种被动式维权表现不利于学生自我观念的发展。

（四）学校、培训机构有关金融投资的指导更多停留在理论上30%的学生表示，学校、培训机构等开展的一些与金融投资有关的讲座，更多地是停留在金融投资理论层面上，对于金融类专业的学生来说，他们真正的心理诉求是提高金融投资技能和实践能力。

相关政策性建议

（一）以学业为主，强化自身专业知识金融类专业的学生应该具备厚实的专业基础，注重培养经济意识，提高理财能力，合理调配学习和参与投资的时间和精力。因为扎实的专业理论知识是金融投资大厦的根基。

（二）培养理性的金融投资思维金融专业学生应该具备制定理性金融投资计划的能力，在掌握金融投资理论知识的基础上，主动了解各种金融产品，选择合适的投资工具，注重自身投资技巧、心理素质及应变能力等方面的提高，虚心求教于经验丰富、投资技能高的投资者，逐步培养主动的投资意识，确立理性的金融投资理念。

（三）提高自身获取投资资金的能力调查发现，67%的学生金融投资资金来源于父母的资助，但大学生可以通过勤工俭学、双休日和寒暑假求职、社会兼职等方法进行资金积累，在提高自身社会实践能力的同时，在一定程度上还可减轻父母的负担。

投融资政策篇（7）

海洋经济是随着人类社会发展，尤其是人们对海洋资源开发利用的不断深化而发展起来的，因此现在海洋经济包括了为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的深入合作，以及直接和间接为开发海洋资源及空间的相关服务。目前主要包括海洋运输业、海洋工程装备制造业、海水综合利用业、海洋矿业、海洋服务业等多个产业。

现在的海洋经济正处在高速发展阶段，产业门类不断完善，细分生产门类正在崛起，不断扩展着海洋经济发展的空间，成为了经济发展新的增长点。

关于研究制定推进我国海洋经济发展中若干投融资政策，我的建议如下：

首先，研究制定推动海洋经济发展的财政激励政策，包括国家投融资政策。可以考虑设立海洋经济建设的专项资金，并争取各金融机构的配套，专项用于发展海洋经济重大或者标志性的基础设施、海洋生态景观等项目的建设，争取发行海洋经济建设的企业债券。

其次，一定时期内将海洋经济发展企业缴中央财政增值税和所得税全额返回，实施“海洋自养”资金供给政策。基础设施、生态建设、社会事业、环境保护安排中央预算内投资和其他相关中央专项投资。在中央和省里设立专项资金，加快解决海洋开发的区域、水、交通等设施建设，把航道、锚地等纳入国家基础设施，提高补助比例，降低地方配套要求。

第三，要加大海洋新兴产业扶持力度。对符合国家产业政策的项目贷款融资方面给予支持，国家鼓励类涉海产业作为战略性新兴产业予以培育。实施国家高新技术产业相关的优惠政策，恢复出口退税、中央全额负担的做法。

第四，要鼓励融资政策创新。在风险可控的原则下积极开展海洋开发产业投资基金、创业风险投资、金融业综合经营，多种所有制金融企业、外汇管理政策，离岸金融业等方面的改革。

投融资政策篇（8）

2012年召开的浙江省交通运输工作会议上，提出2012年全省计划交通建设投资546亿元，重点推进路网、港口、物流三大建设。其中公路427亿元（含站场24亿元），港航103亿元，民用机场13亿元。由于交通建设工程造价高，使得筹集建设资金成为制约交通发展的首要障碍。通过探讨当前交通建设投融资政策，研究出符合政策的、实用的投融资渠道和方法，就显得尤为重要。

一、国内交通建设资金需求现状

“十二五”期间是我国经济既要度过金融危机影响的灾难期，也是公路行业实现小康目标和跨越式发展的关键时期。完善多元化投融资政策，积极利用社会资金，加快交通基础建设的发展。2012年，江苏交通基建计划投资752亿，山东交通基建计划投资580亿，安徽交通基建计划投资520亿。发展交通建设的主基调定下了，资金的筹措就显得更为关键了。

二、国外交通建设投融资模式状况和发展趋势

从国外投资建设及运营交通项目的实践情况看，主要采用以下模式：政府投资。通过招标，以签订租赁合同或特许经营合同等方式，委托专业公司进行经营管理；政府投资，设立授权经营的公共事业机构进行经营管理；政府投资，并由政府行政机构直接经营管理；项目融资、特许经营；多元化的市场融资，由股份制公司进行经营管理。在具体实践中，对于某个特定项目，也有可能是几种模式的混合，但基本模式不外乎以上几种。

三、国内交通建设投融资研究

我国公路建设投融资主要有以下几种形式：财政拨款，预算内拨款，用于主线公路建设；实行以工代赈，促进县乡公路建设；征收车辆购置费税、燃油税，资金纳入国家财政预算管理，为公路建设提供了有力的资金保障；贷款修路，收取过路、桥费偿还贷款；利用资本市场，采取转让公路收费权、发行企业债券和在境内外发行股票等形式，筹措建设资金。通过公路资产重组，组建公路股份制公司上市发行股票，利用资本市场筹措公路建设资金；利用外资，用外资建设公路主要是两个渠道：一是直接利用外资，与外商合作投资公路建设项目，或转让已建成公路的收费权直接获取外资，用于公路建设；二是利用外国政府贷款和国际金融组织贷款。

随着交通建设需求的日益增加，交通部提出多渠道筹集资金，加快交通建设。争取各级政府对交通基础设施建设采取优惠政策，鼓励通过发行债券、股票、贷款、盘活存量公路资产以及企业和个人投资等渠道筹集资金。鼓励各种基金 、住房公积金以及某些证券投资基金等向公路事业投资的渠道。设立公路产业投资资金。今后境内外依法设立的企业或其他经济组织以及自然人，都可以投资参与公路基础设施的建设。

投融资政策篇（9）

一、财政投融资的特点、作用和必要性

(一 )财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要

根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型 ,市场经济条件下 ,一国经济增长的初级阶段 ,公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重 ,为经济和社会发展“起飞”奠定基础。进入中级阶段之后 ,公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶段都存在市场失灵 ,因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济发展的初级阶段 ,脱胎于高度集中的计划经济体制 ,改革开放的年代又不长 ,市场失灵的现象还相当突出 ,因而财政投融资的调控作用必不可少。

(二 )财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本 ,填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品 ,这类产品若完全依赖财政无偿投资 ,因财力有限势必出现“瓶颈”制约 ,供给不足 ;若完全依靠企业筹资 ,银行融资 ,因准公共产品“效益外溢”的特点 ,供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下 ,财政投融资介于二者之间 ,填补了准公共产品投资的空白。

(三 )财政投融资的目标是贯彻国家产业政策 ,建立对企业和商业银行的诱导机制 ,促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数量增加” ,更表现为长期内“质量的提高”。1 996年我国经济成功实现“软着陆”后 ,总需求与总供给的矛盾基本解决 ,结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏 ,而财政投融资作为一个投融资体系 ,直接把资金引入优先领域 ,形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。

(四 )在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下 ,加强财政投融资又与反经济周期目标相吻合1998年中央银行六次降息 ,货币政策力度不可谓不大 ,然而由于真实利率高于名义利率 ,居民对货币的灵活性偏好 ,企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因 ,货币政策的效力一时还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大 ,特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张性财政政策进行反周期调节 ,不外乎两种手段 ,一是减税 ,二是增支。减税在 1 998年上半年已经启动 ,但我国财政的困境使减税的空间不大 ,增加财政投资是必然选择。就启动内需的两大支柱消费推动和投资拉动来说 ,投资拉动也是现实选择。 1 997年我国经济增长 8. 8%,从需求拉动因素看 ,投资约占 2 . 2个百分点 ,消费约占 4. 9个百分点 ,净出口约占1 . 7个百分点。 1 998年以来 ,消费市场持续低迷 ,从需求走势看 ,消费对经济增长的贡献率将稳中趋降。在这种情况下 , 1 998年下半年增发 1 0 0 0亿国债融资用于加快基础设施建设 ,不仅能直接增加需求 ,还能刺激企业和个人投资 ,拉动相关产业 ,间接增加社会需求。

(五 )财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配 ,调节储蓄、投资结构 ,促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中 ,居民是盈余部门 ,企业是短缺部门 ,财政则是国家宏观调控的主体。改革开放以来 ,居民收入分配格局发生了急剧变化 ,居民最终收入占国内生产总值的比重大幅上升 ,居民部门储蓄占到社会总储蓄的 6 0 %以上 ,而财政日见拮据 , 1 995年预算内投资占社会总投资仅 3 .1 %。在这种不平衡状况下 ,通过国债等财政投融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金 ,有利于调节储蓄与投资结构的不对称 ,促进储蓄向投资的转化。

二、我国旧有财政投融资体制的问题分析

(一 )国家财政投资日益弱化 ,影响国民经济长远发展后劲

我国是发展中国家 ,正处在经济转型期 ,不仅要实现经济体制市场化 ,还要实现经济增长方式的转变 ,由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当前我国财力不足 ,财政的经济建设性投资呈现出弱化态势 ,与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对 1 2个发展中国家和 1 3个工业国抽样调查表明 , 1 980—1 995年财政投资占社会投资的比重 ,发展中国家平均水平 43 %,工业发达国家 3 7%,而我国 80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低 , 1 981年两个比重分别为 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990年降为1 0 . 1和 8. 7,到 1 995年只有 7. 7%和 3 . 1 %。财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。

(二 )财政投融资与商业银行投融资界限不清 ,也缺乏法律上的依据

一方面财政投融资范围界定不严 ,本应通过市场融资的通过财政投融资 ,扭曲了资金结构 ,损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款 ,投资资金过分依赖银行 ,不仅加剧重复建设和结构失调 ,银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比 ,国债的透明度相对较高 ,易受到关注 ,而银行的不良资产较隐蔽 ,就这一点来说 ,财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明 ,财政融资作为政府干预经济的重要手段 ,是银行信贷所不能替代的。

(三 )财政投融资效益低下 ,盲目、重复建设现象仍然普遍 ,贯彻产业政策不力重数量轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端 ,表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用 ,资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析 ,工程建设中缺乏有效的监督约束机制 ,项目结束后不进行评估 ,往往是“说投就投、一投了之” ,使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。

(四 )财政融资渠道单一 ,资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首先是因国家财力制约 ,资本金部分投入就不足 ,对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外 ,财政融资绝大部分来源于国债 ,很少的部分来源于金融债券等 ,加上我国财政投融资效益不高 ,资本金增值少 ,形成国债独当一面的局面 ,加大了财政本已沉重的还本付息负担 ,国债风险增大。

三、财政投融资体制的强化和完善

财政投融资的特点是融资、投资紧密结合 ,资金投入直接。针对我国现行财政投融资体制中存在的问题 ,我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善 :

(一 )融资环节

应该说 ,国债因其规模大、信誉高、发行较容易 ,仍是主要融资渠道。发行国债既产生总量效应 ,增加总需求和总供给 ,又产生结构效应 ,引导投资和消费。增发国债还能带动商业银行配套贷款的增加 ,推动社会投资 ,形成乘数效应 ,更大幅度地拉动经济增长。据测算 , 1 998年增发 1 0 0 0亿国债大致可以使银行配套增加贷款 1 0 0 0亿元 ,总数约 2 0 0 0亿元的建设投入所形成的最终需求可以拉动gdp增长约 2个百分点。而且在目前我国经济紧缩的情况下 ,供给对价格和利率的弹性很小 ,增发国债还较少引起价格和利率的上涨 ,因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题 :

1 .国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体 ,分级财政体制未能真正建立之前 ,地方政府就不能拥有发债权 ,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中 ,有很多项目是属于地方性的 ,根据收益原则 ,这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下 ,可发行中央特许、担保 ,地方负责还本付息的专项债券 ,有效地分解中央财政的债务风险。同时 ,又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区 ,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴 ,具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。

2 .国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低 ,正是增发国债的有利契机 ,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加 ,商业银行的存贷差增大 ,这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要 ,这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债 ,期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中 ,长期建设资金不足 ,短期筹资不易 ,今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债 ,充实国债期限结构。

3 .国债的透明度。我国居民和机构购买国债 ,长期来在一定程度上是迫于行政压力 ,就算以国债作为金融资产投资 ,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性 ,而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关 ,国债透明度不高 ,国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高 ,一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节 ,定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况 ,以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外 ,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行 40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心 ,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金 ,通过有关公共金融机构 ,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资 ,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观 , 1 991年占到当年财政总资金 (财政预算资金与投融资资金之和 )的 56 . 5%,成为国家财政不可或缺的“第二预算”。

我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革 ,笔者认为探索发展财政投融资制度 ,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看 ,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债 ,今后配合社会保障制度的改革 ,可扩大特种定向国债的发放对象 ,既拓宽了财政融资 ,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善 ,在期限品种、还本付息方式上实行多样化 ,以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用 ,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度 ,既充分又有度地运用国家信用。

(二 )投资环节

1 .投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争 ,而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目 ,不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑 ,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性 ,对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。

2 .项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的 ,在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比 ,其他经济变量的反应 ,对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同 ,公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑 ,即代表对一国经济投入和产出的机会成本 (“影子”) ,而不是特定部门的成本效益。具体地说 ,项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用 ,也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出 ,后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程 ,要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。

3 .项目施工的全程监控和项目完工的评估。

针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向 ,在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控 ,尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质 ,使财政投资置于严格的会计系统控制中 ,体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估 ,保持工程监控的完整性 ,对后续投资也具有启示作用。

(三 )密切投融资环节联系 ,革新财政投融资体制

1 .建立财政投融资预算。今后我国财政预算可包括四部分 :公共预算、国有资产经营预算 ,社会保障预算和财政投融资预算。财政投融资预算在预算中单列可以使财政投融资与财政无偿投资、商业投融资界限更清晰 ,财政投融资有了法律依据 ,筹资渠道可以进一步拓宽 ,同时受到预算约束又可保证投资效益。

2 .构造财政投融资的组织体系。财政投融资机构主要包括政策性金融机构和非银行公共金融机构。前者我国已经建立 ,下一步应重点研究其职责范围及活动领域 ,后者可由现有的各国家专业投资公司改组而成。因为公共投资在很大程度上与地方利益直接关联 ,还可考虑在地方建立城市开发基金组织 ,这种组织作为隶属于中央银行的地方公共金融机构 ,一方面可以较灵活地筹资 ,包括地方政府投入、中央拨款、发行债券等 ;另一方面还承担对市政当局提供技术或财务咨询、服务的职责。与一般的金融机构不同 ,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能 ,因而需积聚大量金融、会计人员、工程专家 ,这也是与其财政投融资机构的性质相适应的。

3 .财政投融资预算应在收支自求平衡的基础上 ,努力实现资金保值增值。这就要求融资、投资按项目直接挂钩 ,各项目应自求平衡 ,项目的还本付息由该项目收益负担 ,同时对于投资收益应有部分处置权。以国债为例 ,允许每年将部分国债资金建成的企业或项目中的国有资产转让出售 ,以收回投资资金 ,利用资金收益而不是发新债来偿还债务。而对国债的认购方来说 ,国债收益与投资项目的收益直接挂钩 ,可考虑生产建设性国债实行浮动利率或部分固定、部分浮动利率 ,并根据工程进度调整付息方式、还本期限和方式。既增加国债透明度 ,真正体现其生产建设性质 ,又可增加国债灵活性 ,吸引认购者 ,还可强化对国债资金使用项目的预算约束。

参考文献 :

[1 ]苏明 .我国中长期财政支出政策的未来取向 [j].国债市场专刊 , 1 997, (4) .

[2 ]刘文超 .对财政政策启动我国宏观经济及股市的影响分析 [j]. 国债市场专刊 , 1998,

投融资政策篇（10）

地方政府投融资平台，是指地方政府主导组建的包括城市建设、城建开发、城建资产经营等不同类型、不同产业领域的企业，或是政府通过划拨土地等组建资产和现金流基本可以达到融资标准的企业，必要时辅之以财政补贴，以融入资金重点投向市政建设、公用事业等项目。自2008年以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。央行的调研结果显示，截至2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。其中，很多地方政府融资平台没有固定的收入来源。审计署向全国人大所作的2010年审计报告显示，截至2010年底，地方政府性债务达107174.91亿元，高速公路、地方所属普通高校和医院的债务较高；审计还发现，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，而且，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。从宏观层面看，地方政府投融资平台为我国应对金融危机和扩大内需发挥了重要作用。但是，从微观层面和中观层面看，地方政府投融资平台带来的问题也不容忽视，主要表现为以下四个方面：

1.1融资能力较弱

平台过多过滥、资本实力太弱、融资能力不足。资本金不足、不实、不优等问题限制了这些平台企业的负债规模。同时，一些投融资平台企业为了满足建设资金需要，不顾自身的资本金现实，无限放大融资规模，有可能造成平台的持续融资能力不足和融资功能的充分发挥。

1.2还款能力不强

目前地方政府投融资平台企业融资后关注的是道路、政府工程项目、公共设施等领域，加之部分投资项目的选择受到多种条件的制约，且非市场化因素干预较多，使得整体投资收益不高，难以保证通过项目投资收益来偿还银行贷款。

1.3社会风险

一些地方政府投融资平台企业，特别是县级平台公司最主要的资产往往是政府通过“画圈”注入的土地资产，为了保证这些公司具有良好的融资资质，地方政府客观上就需要为之注入大量的土地或尽量维持土地高价，且就可能面临强行拆迁和征地不到位的问题，为维持土地高价就需要尽量维持房价泡沫，这两者都可能成为社会不稳定的诱因。

1.4过度依赖于债务

大多数地方政府投融资平台主要是以土地收入来平衡资金的投入，而土地收入的多少取决于当地房地产业的发展情况。房地产业已经发展为国民经济的支柱产业。其中土地出让收入占财政收入的比重在20%左右，而某些城市土地出让收入甚至超过50%。在各地房地产企业发展过程中，其主要的融资渠道主要依赖于债务融资。在某种程度上，我国大多数地方政府都在运用高债务杠杆进行投融资平台的建设。可见，改进目前过多依赖于债务融资的地方政府投融资平台，建立风险和收益对等的风险分散和补偿机制，优化地方政府投融资资本结构，显得尤为重要。

2搭建地方政府股权投融资平台的现实作用与意义

一方面是找不到投资渠道的社会资金，一方面是急需融入资金的企业，这对矛盾一直影响着我国经济的发展和各项产业政策的落实。究其原因，主要是资金渠道受堵，投资者和融资者之间的信息不对称，传统的投资—融资运行模式如图1所示。传统的投资—融资模式中，社会资金和待融资企业/项目之间是通过资本市场或消费品市场建立联系的，两者之间缺乏有效的直接联系。如何改变这种状况，使社会资金和待融资项目能直接对接，且发挥财政预算资金的重要作用，撬动社会资金流向国家支持行业是目前研究的重点。笔者认为，地方政府可以通过搭建地方级别的股权投融资平台，设置合理的投融资运行机制，对社会资金流进行合理引导，促进区域经济的健康发展，且改进后的投资—融资运行模式不会增加债务，还可以优化平台资本结构，对于使用好国家财政预算资金、切实履行国家宏观调控职能、推进行业改革和产业升级具有很强的现实意义。改进后的投资—融资运行模式如图2所示。

3地方政府股权投融资平台设计

金融是现代经济的核心。在我国的经济发展中，地方政府必须对金融的发展具有前瞻性认识。地方政府融资规模大小不是问题的根本，关键在于是否有一个运行高效和风险可控的投融资机制。现行的地方政府投融资平台是典型的中国式PPP模式，即公共部门与私人企业合作模式，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。

3.1关于建立地方政府股权投融资平台的整体构想

3.1.1以政府风险投资基金为主，设立风险投资引导基金，带动社会资本，放大整个社会的风险投资资本规模

政府设立的风险投资引导基金即为“母基金”。如苏州工业园和国家开发银行合作，设立了一个20亿元的政府引导基金，在此基础上，政府可以广泛吸引其他民间资本、海外资本，将20亿元的引导基金与其他资本合作、合伙，分成10到20个新子基金，让这些子基金广泛参与项目的直接投资。天津滨海新区、上海浦东新区都有政府引导风险投资基金的模式。上海浦东新区创业风险投资引导基金设立于2006年10月21日，引导基金以不高于1∶3的比例与海内外专业机构合作，并通过优先受偿、优先退出、让利于民等方式，把项目的政府受益部分奖励给合作方，引导更多的民间资金关注并进入创新型企业的发展。上海先后成立了上海科技投资公司、上海创业投资公司等风险投资机构，累计投入资金12亿元，带动近60亿元的社会资本，放大的效应是1∶5。

3.1.2政府可以根据优势产业发展方向和总体规划，合理布局母基金，引导风险投资的产业投向

市政府在设立母基金后，可以根据优势产业发展方向，合理布局，设立不同投资方向的子基金，引导海内外社会资本。如母基金可以根据装备制造业、汽摩产业、软件信息、集成电路和信息业产业的发展需要，引导海内外社会资本，成立不同的子基金，让这些子基金相对固定地投资于这些产业领域，从而合理引导子基金为地方经济建设服务。

3.1.3引导吸收海内外社会资本，广泛参与风险投资基金

以政府资本设立母基金，引导和吸收社会资本广泛参与，这本身就是一个积极的政策，将给市场释放强烈而积极的信号。但主动招商引资仍是不可不做的工作，招商引资的对象应当包括除国有资本以外的其他广泛的社会资本，包括海内外的私募股权基金、风险投资基金、国家投资基金、国外的养老基金、社会保障基金、民间游资、企业资本等，吸引其参与风险投资。

3.1.4在发展多层次风险资本中，充分关注企业并购交易

虽然多层次的资本市场为风险投资的退出奠定了良好的基础，但在国际上仍有风险投资培育的大量的中小企业不是通过公开资本市场退出，而是通过并购交易退出的。这就需要政府在引导风险投资，引导设立不同的子基金时，鼓励各种子基金形成相对固定的投资领域，形成在种子期、成长期、成熟期等不同时期的投资领域，各投资领域的子基金之间可以根据自己的资源优势进行并购交易，例如种子期的项目可以与成长期的风险投资进行交易，让种子期的风险投资顺利退出，以便寻找更好的项目；而培育成长期企业的风险投资将以自己的资金或者资源优势，培育企业进一步成长，待企业进入成熟期，又可以与投资成熟期的风险投资进行股权交易，顺利退出；而投资成熟期企业风险投资将凭借其资源优势使企业在主板上市或者发展成为跨国企业。

3.1.5将融资模式本土化运用，推动债券融资与股权融资的结合

当前很多国家都把绿色经济、低碳经济当成现代经济新的增长点。我国更是出台了一系列促进绿色经济发展的产业政策。而节能环保型企业或项目大多规模偏小，但高风险、高收益，按照传统的银行运作机制，银行只能获得贷款利息，承担了企业的高风险，却很难享受高收益，这使得风险和收益不对等，使得各种小企业很难获得银行贷款。在这一点上，地方政府可以借鉴成都高新区的经验，推进债券融资和股权融资的结合。具体来讲，可最初由VC/PE、银行、企业签订三方协议，约定企业发展到一定阶段，银行就可以把所持债权以一定的价格转化为风投的股权。

3.2地方政府股权投资基金融资模式

因我国政府的财政拨款或补助资金非常有限，且现阶段我国地方政府在采用直接投资中面临的问题是资金难以监管，且资金投入具有短时性，对行业的可持续发展很不利。故构建地方政府股权投融资平台显得尤为重要。在实际操作中，地方政府股权投融资运作平台多通过股权投资基金模式实现。对于如何建立地方政府股权投资基金，其关键是设置一个合理的融资模式。政府、风险投资机构、社会游资、银行等出资机构按照一定比例出资，可以形成一个股权投资基金，也就是所谓的母基金（严格地说，政府的股权比例不可过大），其中银行可以是以股权出资，也可以是以提供贷款方式出资。此母基金又可分成相关的子基金，总资金以股权形式对子资金控股，子资金也可继续引进风险投资基金或者社会游资。由相关的子资金对子产业进行专项投资，可以以股权方式或提供贷款方式投资。为了分散风险，本模式还建立了保证基金，由母基金按时定期存入佣金，为以贷款方式出资的资本方提供担保。地方政府股权投资基金融资模式见图3。

4相关建议

由于地方政府在股权投融资平台中占有一定的股份，使得此投融资平台以及此平台下的多支产业基金也具有很强的行政色彩，因此，理顺与其他出资机构、职业经理人之间的关系至关重要。

4.1严格执行信息披露制度，建立相关责任制度

加强各地方政府投融资平台建设，推动地方政府把投融资平台上形成的隐形负债公开披露，转变为合规的显性负债。推动地方政府投融资平台的融资行为市场化。积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励地方投融资平台发行企业债券，也可创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，还可尝试运用更市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，主要包括资产的证券化和更灵活的融资结构安排。此外，还要建立地方政府投融资责任制度。

4.2适应投融资的要求，转变政府角色、观念

政府应由直接投资者转变为间接投资者，不再直接投资设立风险投资公司，而是设立政府引导基金，引导更多的资金进入风险投资领域，进而引导这些资金的投资方向。伴随着政府角色的转变，在观念上，要由原来的基金管理者变为引导者，从原来的注重收益转变为更重视市场化运作、财政资金杠杆效应和扶持作用，优化地区产业结构，发展地区规模经济。

4.3政府应重“引导”轻“管理”，引导民间资本合理流动

不以盈利为目的的政府引导基金应从“管理”中退出。政府创投机构通常机制不够灵活，直接从事创投业务，往往会暴露出很多问题；引导基金则不同，它不参与创投机构的直接管理，却可以发挥杠杆效应，使民间资本跟随其流向相应的领域与项目，体现出吸引创业风险投资资本集聚的作用。

4.4政府应加快征信体系的发展

征信系统的建立有利于信用担保体系的发展。由于我国企业征信系统统计的信息较为狭窄，征信系统对企业的评价并不能得到银行的认同，因此银行在对中小企业发放贷款时往往并不采用征信系统的信息。这一方面影响了中小企业的信贷可获性，另一方面增加了银行和企业的成本。因此，加快征信体系的建设对提高中小企业的信贷可获性有重要意义。

4.5采用电子政务打造网上平台

投融资政策篇（11）

所谓财政政策性投融资是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，以实现特定政策目的，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。作为以财政信用方式取得资金，与常规的财政借贷没有什么区别，但又与常规的财政信用活动不同，它是一种特殊的财政金融活动。第一，常规财政信用，是为弥补国家预算赤字而实施的，为国家预算筹集资金，并同国家预算资金一道被无偿用掉，过后要靠增加税收来归还，而政策性投融资与预算是否有赤字无关，它是出于实施财政政策需要而进行的信用活动，所筹集的资金是以有偿形式来运用的，无须用未来时期税收归还。因此，财政筹集起来的这笔信用资金，并不是常规的国家预算资金，而是国家财政资金的特殊补充。第二，它一手以有偿方式借来资金，一手又以有偿方式使用这些资金，与社会一般融资活动相同，但它的运用目的并不是为了盈利，因此，它与一般社会金融活动又有根本性区别，它的使用具有鲜明的公共性。第三，它融金融性与财政性为一体，从而在宏观调控中，有着货币政策与财政政策双重功能，又比财政政策与货币政策实施安全得多，加大投融资力度，扩张信用，可以起到与扩张性货币政策相同作用，但又与一般信用扩张不同，不会带来在拉动经济同时，有引发通货膨胀之虞，也不会有引起财政债务依存度过高，带来财政风险问题。它是一种安全性大的特种信用活动。

（二）建立财政政策性投融资体系的必要

正因为财政投融资，有以上所说那么多的特点和优点，在二次世界大战后，倍受一些后起的市场经济国家的重视，并在宏观经济调控中发挥了其它手段不可替代的积极作用，其最为成功者，当首推日本。我国当前财政收支矛盾十分尖锐，宏观调控能力很弱，而所面临的宏观调控任务又非常繁重，在这种情况下，建立财政政策性投融资体系，将是十分有意义的。

2.诱导社会投资沿政府意图方向发展之必要。用日本人的话说，财政政策性投融资，可以对企业和银行起到带头羊作用，财政政策性投融资体现着政府意志，反映政府扶持重点产业的意图，凡能得到政府投融资支持的产业，表明这些产业很有发展前途，因此，财政投融资重点投入的产业，就会引起商业银行和私人资本关注，跟随其后进行投资，从而拉动社会资本投向与政府资源配置意图相一致，起到宏观调控作用。我国正处于经济发展即将起飞阶段，加快财政政策性投融资体系建设，以诱导社会财力投向，保持社会资源配置沿着优化方向发展，就更是必要的。

3.加大财政政策与货币政策协调力度之必要。财政政策主要运用税收、补贴和预算支出等手段进行调节，它偏重于调整资金结构；货币政策主要运用存款准备金、贴现与再贴现、公开市场操作等手段进行调节，它偏重于控制货币供应总量，财政投融资却既有调节社会总需求的能力，又有调节结构的能力，在宏观调控中，只有财政政策与货币政策，两者协调配合，方能发挥其最大作用。财政政策性投融资具有财政政策与货币政策双重功能，因此，在财政政策与货币政策之间插入一个政策投融资体系，就可以更好地使两大政策协调配合，当需要加大结构调整力度，更需财政政策多出力时，通过财政投融资体系，可以更多地把社会储蓄吸引到结构调整方面来，从而将货币政策转化为结构调整手段，配合财政政策调节；当需要加大总量调节、扩大需求或供给时，更需要加大货币政策的总量调节作用时，通过财政投融资体系加大投融资规模，又可以有效的配合货币政策，提高拉动经济力度。

总之，无论从增强财政调控的物质基础来说，还是从更有效地发挥财政政策和货币政策的调控能力及更好协调两者作用来看，在我国尽快建立完善的财政投融资体系，是十分必要的。

二、日本财政投融资的资金来源与运用

1.资金来源。日本财政投融资体系中资金来源，比起民间金融机构更有相对稳定的来源，主要由大藏省资金运用部资金和简易保险金、产业投资特别会计、政府保证债、政府担保借款等构成。其中资金运用部资金居主体地位，保证了财政投融资资金来源的稳定性和运用上的政府权威性。（1）资金运用部资金。 日本的资金运用部是日本大藏省的一个直属机构，专门承担管理和运用民间及政府资金的一个机构。在《资金运用部资金法》中明文规定，邮政储蓄及政府特别会计的闲置资金必须存入该部。因此，资金运用部实际上受邮政存款、各种特别会计公积金的委托，把这部分资金融通给政府金融机构和公团等特殊法人、地方公共团体等，处于财政投融资的核心地位，其运用的资金约占财政投融资的80％。 资金运用部的前身是具有悠久历史的大藏省存款部。 后根据1941年制定的资金运用部法，改成现在的资金运用部，同时在其资本运用方法等方面，也做了大幅度的修改，形成了现行制度的基础。

2.资金运用。日本政府的财政投融资金运用，是依据每年制定的财政投融资计划综合运营的。财政投融资计划由“财政投融资资金计划”、“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”三部分构成。其中，“财政投融资资金计划”是按投资对象机构来确定如何运用资金；而“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”既是财政投融资计划的附表，也是财政投融资计划主要资金来源、以及资金用途分类的明细表。另外，在资金运用部资金和简易保险资金中，期限未满五年的短期运用，不列入财政投融资计划。

归纳起来，依财政投融资计划的资金运用方向，大体包括：住宅建设、改善生活环境、社会保健福利事业、文化教育事业、发展农林渔业、国土保全、道路修建、运输通讯、区域开发、救灾重建、促进外贸与经济合作、及推进产业与技术发展等方向。其贷款对象是十分广泛的，只要符合法律规定用途范围内的用款者，都可得到贷款，其中很多是经过公共金融机构贷出的，直接供款的主要是，国家各种公共事业特别会计贷款；对公营的企业事业团体贷款，公共金融机构供款。以及认购地方政府债券等等，其中对公共金融机构是基本贷款对象。

财政投融资活动是通过政府的金融机构实施的，日本公共金融机构，是由资金运用部为核心的，吸收存款的邮政局和发放贷款的政策性银行和政策性公库构成的，主要由两行十库构成，两行是“日本输出入银行”和“日本开发银行”，十库是国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、医疗金融公库、环境卫生金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库和冲绳振兴开发金融公库。这些金融机构在行政上归大藏省监督和管理，业务上一般由大藏省及有关主管省厅共同领导。商业银行、专业金融机构及保险公司、证券公司的民间金融机构以盈利为目的，其经营活动不受政府的直接干预，但必须服从于法律的制约。而政府金融机构是为贯彻国家政策而在不同领域内设立的机构，故又称为“政策金融机构”。它们在贷款中优先考虑政策目的，只对民间金融机构因资金不足、害怕风险和收益不大而不愿提供贷款的领域进行贷款，而且利率较低，期限较长。它们一般不办理存款业务。

三、改革中国财政政策性投融资体系设想

（一）我国财政政策性投融资的现状和问题

所谓财政政策投融资，它不是泛指财政一般性的投资和融资，而是专指政府为实现宏观经济调节政策目标，而采用的有偿的投资融资手段。我国的政策性投融资，从建国初期就已经存在，并在后来得到不断发展，例如财政在50年代对国营企业实行的小型技术改造贷款，60年代建立的支农周转金，80年代末推行的基本建设资金“拨改贷”以及不少地方搞起来的“财政信用”等等。90年代政策性银行的成立，标志着我国政策性投融资又有了新的发展。在国民经济发展的各个时期，政策性投融资都为解决国家的财政困难、促进国民经济发展发挥了重要作用。但是，从严格意义上讲，我国的真正意义上的财政政策性投融资体系并没有形成，现有的政策性投融资不仅分散，而且规模过小，还常常是同财政一般性投融资混在一起实施。给政策性投融资体系发展带来一系列问题。

1.资金来源渠道单一，投融资链条不完整。我国政策性投融资的资金来源，主要靠财政注入，缺少借社会财力的手段。加之财政收支矛盾尖锐，财政不得不优先保证基本职能的需要，导致财政预算无法拿出更多的资金列入政策性投融资资金来源，政策性投融资机构资本金不足，同时，国有大中型企业效益低下，亏损问题严重，不仅上缴财政收入减少，而且一部分还要靠财政周转金和借款度日，财政对企业的投入不能产生效益，投资难以收回，导致政策性投融资链条断裂，难以为继。

2.形成不了统一的投融资体系，主要表现为缺乏总体管理机构，操作主体各自为战，且不说地方的财政信用管理上的五花八门，就是1994年后建立起来的国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行等专司公共政策职能的银行，也是各自独立作战，缺少一个类似日本“资金运用部”这样一个统筹资金、协调行动的管理机构。当然，政策性银行要受中央银行监督管理，但中央银行的性质，决定它不能替融资体系的协调管理工作。在当前，正是因为政策性投融资没有形成体系，才使各政策性银行陷入资金短缺，影响其宏观调控作用的发挥。

3.资金使用缺少严格法律规范，各类政策性资金的运用都没有同各项政策规划对接起来，致使资金运作中随意性较大，特别是有的地方财政信用和财政周转金的使用效率不高，要么是“蜻蜓点水式”的投放，发挥不了应有的政策效应，再不就是缺少可行性研究，盲目上马，造成资金投入有去无回，更有甚者，个别地方将财政信用投放于盈利性项目，搞一些税高利大“短、平、快”项目，形成和商业银行争利的局面。

4.体制定位不合理，至今依然把政策投融资，与国家预算拴在一起，看成是国家财政预算一种支出形式，所有的政策性投融资的形成，都主要依靠财政预算资金转化。这种体制" 定位，使各个政策资金运用机构，对国家财政依赖性过强，不仅造成财政不应有的过分负担，更造成政策投融资难以为继的困难局面。因为，第一，财政的性质决定，财政资金的使用只能是无偿性的，搞有偿使用只能是有条件的，那就是在经济收支有结余的情况下，才是可行的。所以，规模庞大的政策性投融资的需要，主要靠财政供给是不可行的，这样做势必会由于财政收支矛盾的制约，使投融资资金供给严重不足，使政策性投融资陷入困境。当前各个政策性银行资本金难以到位，以及融资渠道不畅所带来的种种困难，就是明显例证。第二，把政策性投融资的资金来源，局限在财政预算资金转化上，就阻断了政策性投融资与社会资金之间的渠道。各国实践经验表明，政府实行宏观政策，仅靠财政资金不仅调控力度有限，而且使用过度，还会带来严重负面效应。如果借助社会财力，不仅大有可为，而且常常还会发生事半功倍的效果。

总之，现行的财政投融资，不仅还很不完善，而且在很大程度上，没有跳出计划经济下财政投融资的基本思路。为了适应市场经济体制建设的要求，在我国建设起强有力的宏观调控体系，很有必要重塑我国的财政政策性投融资制度。

（二）投融资体系改革总思路的选择

当前可有两种思路供选择，一是着眼于现行的政策性投融资体系的完善，在维持财政筹集和供给资金原有方式基础上，将现有的投融资渠道，集中统一由财政管理；二是着眼于投融资体系的重塑，以日本财政投融资制度为例，建立我国的资金委托、资金管理、资金运用三分离，全有偿式的投融资体系。两种思路比较起来，应当推后种思路为先。因为如前分析，我国现行的投融资体系的问题，并不单纯是由于管理分散的结果，更有其运行机制问题。不重塑投融资体系，机制就不能转换，现存的投融资体系运作中的问题，也就无从解决，政策性投融资在发展市场经济中的积极作用，就难以充分发挥。后一种改革思路，不仅可以有效地克服现行投融资管理权分散所带来的诸多毛病，而且可以转换机制，更好的协调政策性投融资各方面的权责利关系，克服在融资来源上的、单纯依赖国家预算资金转换所造成的各种困难。

1.在投融资资金来源上，实行法定的委托制，可以使融资体系有一个比依靠国家预算资金转换，更为稳定和低成本的资金来源。拥有稳定的和低成本的资金来源，乃是政策性投融资发挥作用的前提条件，政策性投融资的投向投量，要以各个时期政府宏观政策目标为转移，而不能依资金来源多少而定，只能靠拥有充分资金来源，依各项政策目标所需的调控力度，投入与之相匹配的资金量，才能达到应有的目的。政策性投融资的资金运用，它不能以盈利为目的，要以实现宏观政策为目标，因此，向资金使用者收费不能高，但政策性投融资又不能亏本经营，必须保本，这就要求政策性投融资所取得的资金成本低廉。所以，建立政策性投融资体系，就必须给投融资体系，设定一个稳定而又成本低的资金来源。仅靠财政预算拨款，虽然成本不高，但要遭受财政收支矛盾的制约。如果靠财政在金融市场上，依市场利率发行国债筹集资金，虽然资金来源充足，但又适应不了低成本的要求。而实行投融资的资金来源法定委托制，却可以克服这些矛盾，因为，实行法定委托制，将一些社会财力以法律形式，划定为投融资体系托管资金，诸如将社会保障体系积存资金、邮政储蓄、以及公共团体的某些基金存款等等，划为委托投融资体系资金，就可以使投融资体系的资金来源，有一个稳定而又规模可观的渠道。

2.建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又全有偿的投融资体系，财政作为资金管理者，则处于资金委托者与资金运用者之间的中介地位，只是投融资组织者，而不是资金实际供应者，一手受托、一手贷出，一手收回贷款、一手偿付委托者本息，这样既可以减轻负担，而又全面监督资金运作，保障资金安全和有效。

3.建立三分离政策性投融资体系，可以使资金运用机构不必担心资金来源的有无，能够全神贯注的、按照国家宏观政策意图，用好交给他的资金。从而解决现行体制下，各个政策性银行自筹资金所带来的诸多烦恼。同时，也解决了商业银行，按法定利率认购政策性银行债券的负担，为商业银行企业化改革创造条件。