小城镇建设论文大全11篇
时间：2023-03-25 10:45:57
小城镇建设论文篇（1）
尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952~1978年，我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点[1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~1998年，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，年均上升0.625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%，下降了14.7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%（见表1）。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了（见表2）。
城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1/6.25，1997年虽有所上升，但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保
表1我国城镇化滞后于工业化与非农化的程度单位：%
年份19521957196519781985199019971998
工业化率17.625.431.844.338.537.043.542.1
非农化率49.559.762.171.971.672.981.381.6
城镇化率12.515.418.017.923.726.429.930.4
城镇化滞后
于工业化5.110.013.826.414.810.612.611.7
城镇化滞后
于非农化37.044.344.154.047.946.551.451.2
注：工业化率和非农化率按国内生产总值基数（当年现价）计算。
资料来源：《中国统计年鉴（1999）》，56、111页。
表2我国城镇化水平与世界城镇化水平对比单位：%
年份中国世界
平均低收入
国家中等收
入国家高收入
国家美国日本
197017.4351846747471
198019.4402238747476
199729.9462849787778
资料来源：1.世界银行：《1994年世界银行发展报告》，222-223页，北京，中国财政经济出版社，1994。
2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,
P192~193.OxfordUniversityPress,1998.
3.中国数据来自《中国统计年鉴（1999），111页，与上述世界银行出版物有差距。
持在城镇居民的1/3左右。并且，从近几年情况看，城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，我们估计，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，总量达到1.5亿左右，今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅靠农村内部是不可能全部消化的，必须从农村走向城镇，实行异地转移。
国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。
那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口，即内涵发展方式；中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。当然，前者并不完全排斥数量的扩张，只不过数量扩张不是其主要任务；后者更不能不要内部挖潜，只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，因此，在我国的城市体系中，小城镇的发展速度应该是最快的。此外，县、乡（镇）两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化，而小城镇是农村经济的重要增长极，他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设，从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。
下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。
、当前小城镇建设存在的主要问题
改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。
（一）小城镇的规模普遍偏小。当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人[2]。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个，3~5万的75个，3万人以下的占56%，其中7个乡镇总人口不足1万人[3]。中西部地区乡镇的人口更少。
现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。
首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。
其次，镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150～180人，而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。
再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。如温州市的柳市镇和北白象镇，综合经济实力一个是温州第一，一个是温州市第八，镇域人口都是10万人，镇区人口都是5万人，历史上（1992年）同属于一个区，曾经有过联体发展规划，建成区中心距离4公里，目前事实上已经联在了一起。
再如温州市的龙港镇和鳌江镇，前者是温州市的第二经济大镇，后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人，分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望，不能互通，一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年，终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近，但经济和社会发展不能形成互动和互补，规划也雷同。
又如在温州的东部，从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇，相距20公里，沿公路两侧居然有11个镇，已经成带状连在一起，单边的房屋最大间隔不超过100米，建筑以公路为街道式的布局，且都是“顶天立地”式的民房建筑，下面店铺，上面住家。水电等基础设施各自为政，小城镇管理十分困难。
问题在于，上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市，使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下，为什么不能突破原来的行政区划，把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市？而这种现象在发达地区并不少见，如山东省淄博、烟台等地。近年来，北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作，通过行政区划变动的方式提高乡镇规模，增加小城镇的集聚能力，同时，也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看，这项工作不是做得早了，而是晚了。
（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里，我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响，然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。
根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4，有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入为7800万元，镇政府分得财政总费用（含教师工资和离退休人员工资）600万元；灵溪镇（城关镇）1997年预算内财政总收入9200万元，镇政府分得1520万元（含教师工资和学校办公费800万元），镇财政预算外收入补贴预算内支出（不含城建投资）300多万元；水头镇1997年预算内财政收入5620万元，镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。
总的来看，小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，乡镇政府很难打破它们的垄断权益，在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重，乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使，在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查，1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度，而且由于乱收费和乱罚款，又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性，而这正是小城镇建设和发展的活水源头。
在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。
“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。
“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。
有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。
总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。
（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因。形成于50年代后期的户籍制度是传统计划经济的重要支柱之一，经过几十年的努力，我国门类比较齐全的工业体系已经建立，可以说，传统户籍制度的任务已经完成。尤其是在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：
1.在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，实际上既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。
2.现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围，即使在大中城市有比较稳定的职业和在事业上有一定成就的农村劳动力，由于无法取得城市户籍，仍然没有稳定感，更何况绝大多数农村劳动力不可能在大中城市找到稳定的职业和较高收入。这就造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。
3.滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。近年来虽然提倡乡镇企业向小城镇集中，但新建企业由于追求低成本和避税效应，集中的效果不能使人满意，而老企业集中的难度更大。缺乏非农产业的支撑，小城镇发展就失去了产业基础。
（四）小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万屡的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下几个方面：
1.小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低（只有大约8%左右的企业集中在建制镇），但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大，高达80%以上。也就是说，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右，但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会（ESCAP）的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上，在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。
2.很多新建小城镇，尤其是相当一部分试点镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”，办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前来投资；有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍；有的把土地圈起来后便让其荒芜着。
3.当前，农业产业化方兴未艾，农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾，引导千家万户农民走向市场，并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000多个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业[4]。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。
（五）小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的，基本沿袭了的运行模式，计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有：
1.管理体制不健全。乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于一般集镇尚可，对于发展较快的建制镇甚至试点镇就有捉襟见肘之感。有些较大的小城镇发展到一定程度后，随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等，都被列入镇政府的目标责任制，但由于这些部门不属于镇政府直接管理，镇政府的工作难度很大。
按照国家试点镇的政策规定，部级试点镇可以设立有关职能部门的分局，一些省、市对该省级和市级试点镇（示范镇）也作了类似的规定。根据我们在调查中掌握的情况，这一规定在有些地区执行得较好，有些地区则执行得不够好。如早在1995年，安徽省阜阳市就开始在20个示范镇试行设立建委、土地、地税、工商、公安等职能分局，并且规定人财物三权下放给镇管理。但从执行情况看，远不如像水利、广播、农技、农经等“七站八所”这些既无利可图，又需要支付大量管理费用的部门那样来得容易，往往是牌子挂起来了，但实际上人财物三权仍然牢牢地控制在上一级业务主管部门的手里。小城镇政府的人权和事权不统一，凡是制定的涉及到这些部门利益的政策，都无法有效执行。有一个县曾经就三权下放问题下发了专门文件，但却遭到这个县各职能部门以及上至省级主管部门的反对。[5]可见，小城镇的发展客观上已经提出对管理体制的改革问题。
2.机构臃肿，人员严重超编。在国家统计局等部委的抽样调查中发现，奇怪22个省、（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均155名，其中党政机构平均64名，事业单位平均91名。县直派出机构及企事业单位的设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构平均64名，事业单位平均110名，企业单位平均115名。[6]机构、人员过多，人浮于事，工作效率低下，并导致农民负担屡减不轻，党群关系和干群关系紧张。
3.党政不分，政企不分。主要表现党政机构重叠，职责不清，则权分离，以及以政代企，对企业事务干预过多等。
（六）小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有：
1.过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地，……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上也无法实现。
2.很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或接近相同的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了，这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。
3.很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。
4.随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。
三、以制度创新推进小城镇建设
制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。
（一）合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1万9千多个建制镇，2万6千多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1万7千个一般建制镇；第三个层次是2万6千多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。
分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇[7]和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，部级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。
通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇；人口在50~100万的中等县，发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇，100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。
（二）乡镇合并与小城镇建设。目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：
1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。
2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。
3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。
4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。
（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，进一步发展的困难会更大，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多，但就其自身而言，结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：
1.要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程，在国家产业政策的着眼点上，要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势，合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中，最重要、最关键的是市场需求导向，而且应该面对国内、国外两个市场。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响，乡镇企业的出口受到很大冲击，劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大，至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即，这对于乡镇企业的出口（包括乡镇企业的生存）的影响更大。面对这种严峻的形势，应尽快调整乡镇企业的经济结构，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言，有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题，但也有产品结构和质量不适应问题，致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此，乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。
2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起，通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：
（1）加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊，企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来，才能进一步增强企业的活力，最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索，形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式，并且仍在积极的探索之中。
（2）促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此，应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前，乡镇企业已经探索出来的具体形式有：通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。
（3）改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理，树立起良好的企业形象，重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持，可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能，逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。
（4）建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。
3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。
（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新，主要应包括：
1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。
2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。
3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。
工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞“工业大院”，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。
（五）小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定，小城镇既包括建制镇又包括集镇，后者属于一般乡镇机构的改革，涉及面大，表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且，对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇，实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为，建制镇管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行，主要内容为：简政放权，精简机构，强化服务。
1.简政放权。包括以下几方面内容：一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，尤其是企业运行方面的事情，政府不要过问，要相信企业会管好这些事务，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。
2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合并党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。
一些部级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则，节省了财政支出，提高了工作效率。
再如，浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。
3.强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。
与行政管理体制改革相适应，建议小城镇财政由县（市）政府统一管理，在县（市）财政局设立各乡镇帐户，按照规定的收入完全上缴县（市）财政，支出按照规定拨付，剩余部分用于小城镇建设。这样，可以提高县（市）政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。
表3桥头镇改革后的机构和人员设置
机构行政编领导行政编制借用人员
名称制数职数现有人数缺编数事业编制临时工
镇二套班子正副职数1515132
党政办公室1911638
农业发展办公室32313
计划与经济发展办公室（科技办）52411
村镇建设办公室3121
社会事业发展办公室（计生办）107354
政法办公室（综治办）3211
财政办公室（规费办）55
合计634815294
备注镇领导干部15名，中层干部12名。
资料来源：《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》（打印稿），桥头镇人民政府提供。
（六）小城镇户籍制度改革。实践证明，现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求，已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现，对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”。
1997年6月，国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案，明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后，也可以办理小城镇户口。”[8]并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。
上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时，各地的做法不完全一样，但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人，而与绝大多数农民无缘。可以肯定，即使上述规定经过试点后在小城镇中推广，也无助于解决目前的工农、城乡分离问题，起码进展将非常缓慢，与农村经济发展的迫切要求相差很远。
实际上，自80年代中期以来，我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足，流入城市的农民长期在体制管理之外生存，既不利于城市的稳定，也不利于维护进城自身的合法权益。一些地方的农民建设“农民城”，一些地方实行“蓝印户口“管理制度，实际上也是自发地进行户籍制度创新，但这种自发性改革的作用是有限的，不可能弥补制度供给的短缺。因此，政府应当积地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革，及时推进户籍制度的创新。我们认为，目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。
应该看到，户籍制度毕竟在我国实行了接近50年，不仅自身根深蒂固，对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此，对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式，而应该循序渐进的改革方式。具体说来，我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段：
第一阶段：2000~2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进入。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧，可以在自愿的前提下，允许他们在三到五年内保留在农村的承包地。这一阶段，中小城市可以适当放开，但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。
第二阶段：2005~2010年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民（农民或者其他城市的居民）落户。并可选择几个大城市进行试点。
第三阶段：2010年以后，放开大城市户籍，在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。
（七）加强小城镇的规划工作。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：一是超前性。即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区），并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行，又尽力而为。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来，必然使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。
鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来，注意以下几点是十分必要的：
1.建设部门应针对小城镇的特点，培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的人才和单位，并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划，以供其他小城镇参考。
2.小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。
3.把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想，在处理新老城区之间的关系时，首先要体现老城区的更新和改造，仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。
4.规划的制定要严肃认真，要发动社会各届广泛讨论，一旦制定出来以后，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，就要严格按照规划来执行，不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。
[1]按国民收入基数计算；《中国统计年鉴（1990）》，第34页。
[2]在西部地区，有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少，这种特殊情况不在我们讨论范围之内。
[3]烟台市计划委员会：《我市小城镇建设与发展情况调查报告》（打印稿），烟台市计委提供。
[4]《中国资产新闻报》，1998-10-12。
[5]阜阳市农村改革试验区办公室：《阜阳市加快农村城镇化建设的实践与探索》（打印稿），1998年10月26日，第13页。
小城镇建设论文篇（2）
一、引言
小城镇一般是指建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心。推进小城镇的建设和发展，是实现我国农村现代化和城镇化、解决”三农“问题的必由之路。优先发展小城镇是我们国家统筹城乡经济社会发展、加快社会主义新农村建设的基本战略。
中国社会历来是一个政府主导型社会。政府是社会经济发展的重要推动力量，因此，实现农村地区的现代化和城镇化，离不开政府作用的发挥。但是，在工业化、市场化和城市化高速推进的同时，我国行政管理体制改革和政府治理转型滞后而造成的小城镇政府体制和管理方法的僵化，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。
在浙江，改革开放30 年来，民营经济高速发展，产业不断聚集并形成主导产业和主导产业群，一大批特色小城镇壮大起来。在城镇化的过程中，地方政府曾经发挥了积极的主导与推动作用。然而，随着城镇化的推进，原有政府管理体制暴露出来的问题，尤其是小城镇政府管理体制的一些问题，如政府管理体制的僵硬性(职能专一、适应性不足等) 、政府组织结构的离散性(职能部门条块关系不顺等) 、权能不足(社会管理权和执行权不足、事权与财政的不相称等) ，以及政府官员责任意识淡薄(城镇规划的盲目性、随意性和滞后性)等，严重地制约了当地民营经济和小城镇的发展，成为小城镇社会经济发展的体制瓶颈。
近年来，浙江省政府积极探索乡镇政府体制改革的路径，努力推动中心镇建设的制度创新。2005 年9月，浙江省在绍兴县实行农村综合改革试点。试点中，绍兴县按照”重心下移、能放就放“的思路，对农村中直接影响社会稳定、事故发生频繁、而县级职能部门又鞭长莫及、管理滞后的环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4 项职能，通过委托方式授予杨汛桥镇、钱清镇等5 个中心镇。在嘉兴市的改革试点镇西塘镇，2006 年10 月，嘉善县政府对该镇予以财政政策上的重点扶持，规定镇域内土地出让金县得净收益部分按乡镇财政体制结算标准各提高10 个百分点，并享受开发区土地收益有关优惠政策等。在这些小城镇改革试点的基础上，2007 年5 月，浙江省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出”十一五“期间全省重点培育和发展141 个省级中心镇的目标，通过推进小城镇政府管理体制的改革，赋予小城镇政府以部分县级经济社会管理权限等政策措施，把141 个中心镇建设成为区域内的产业集聚区、人口集中区、体制机制的创新区和新农村建设的示范区。一场以”强镇扩权“(即”中心镇培育工程“) 为特征的乡镇体制改革，在这个民营经济发达的省份揭开了序幕。
浙江省为什么要推动这场以”强镇扩权“为中心内容的小城镇管理体制改革?这场号称为”中心镇培育工程“小城镇政府改革包括哪些内容? 从绍兴、嘉善等试点小城镇的实施情况看，以”强镇扩权“为中心的乡镇管理体制改革到底具有什么样的绩效? 本文试在社会调查的基础上，全面考察浙江省这场以”强镇扩权“为内容的改革实践，从政府体制的适应性、政府权能、政府组织的内聚性三个方面分析和评估一批试点镇取得的改革绩效及其存在的问题，探讨并提出深化改革、推进小城镇建设的对策建议。我们认为，浙江作为我国民营经济和小城镇发展最快的省份之一，其小城镇管理体制改革的经验对我国其他省市的乡镇体制改革具有重要借鉴和启示意义。
二、强镇扩权的动因：乡镇政府管理体制与小城镇发展的困境
改革开放以来，随着民营经济高速发展，工业化、城市化和市场化不断推进，浙江全省各地逐渐形成了一系列区域主导产业和主导产业群，以及建立在主导产业和产业群基础上的一批经济发达的小城镇。如温州龙岗不锈钢、大唐袜业、织里服装、柳市电器、钱清轻纺原料市场等等，都是以主导产业和产业群而著称的强镇。在这个过程中，浙江各级政府在发展区域内社会经济的同时，一向比较重视并积极采取措施推动小城镇的建设和发展。但是，浙江的小城镇经过30 年的建设和发展，在市场化改革不断深化、经济结构基本转型、小城镇经济高速发展、城镇规模迅速壮大的情况下，现行的小城镇行政管理体制--与全国同一的乡镇政府管理体制和管理模式，其行政管理体制的弹性越来越低，容纳社会变迁的能力越来越弱， 已经难以适应民营经济发达、产业集群特色鲜明的小城镇社会经济发展的需要。
(一) 僵硬性：小城镇政府的职能定位不明确
亨廷顿认为，一个组织和程序的适应性越强，它的制度化程度越高;反之，僵硬程度越大，制度化水平也就越低;而职能是衡量组织适应性的重要标志。我国现行的小城镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济征收农业税、搞好计划生育、维持农村稳定等。但是随着城乡经济的发展，小城镇政府在许多新问题面前显得无所适从。基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等问题，从性质上说既不是传统乡级政府工作中遇到的问题，也不同于城市中的问题，但却是现阶段小城镇政府必须面对并加以解决的问题。这就形成了小城镇政府管理职能界定上的空白。可见，现行小城镇政府职能的定位不明确，使小城镇政府在农村和小城镇管理上出现真空，使小城镇政府体制呈现出僵硬性特征，这种不适应性特征严重制约了小城镇基础设施建设、社会发展和新农村建设。
(二) 离散性：机构设置不合理，协作程度低
从政治学的组织理论观察，一个组织越有内聚力，它的制度化水平就越高，反之，则越低。小城镇的政府组织机构设置不尽合理，是目前小城镇政府管理体制存在的主要问题之一。目前，在小城镇政府与县级政府职能部门派驻乡镇的机构职责关系上，设在乡镇的一些行政机构，有的理应下放给镇政府管理，却被上级职能部门把持;有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的镇事业单位，却被上级职能部门当作”包袱“甩掉。由县(市) 政府直接领导的设在镇上的公安、税务、工商、土地、城建、房管、教育、卫生、广电、邮电等站、所实际行使的权力已经将名义上拥有治理乡镇权力的乡镇政府架空，使镇政府不能成为职责清晰完备的一级政府。而且，小城镇政府职能部门之间忽视部门横向协作，呈现离散性特征，这种特征不利于小城镇政府结构的合理布局与协作，也不利于小城镇政府在社会经济发展过程中积极主动性的发挥。
(三) 弱能性：小城镇政府权能弱化
政治学家指出，能力是政治体系能够动员的资源、以及政治输出--公共政策--对社会经济的影响程度。 权小能弱是我国小城镇面临的普遍问题之一。
在浙江，许多小城镇建立在镇域产业和主导产业聚集基础之上，经济发达，开放程度较高，对小城镇政府对经济和社会的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面却是责任大、权力小、效率低。主要表现为：第一，缺乏经济社会管理权与执行权。在我国现行行政管理体制中，小城镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。在浙江，一大批经济强镇的实力强于欠发达省份的县乃至地级市，但这些强镇在进一步的发展中，受制于乡镇政府经济社会管理权限的不足。如绍兴县的杨汛桥、钱清等镇，人均GDP 已经超过1 万美元，但镇政府相应的社会管理权，却仍停留在一个农村小集镇的层面上。第二，财权与事权不相称。现行财政分税制中，一方面，镇没有独立财权，其税收大部分被上级中央政府和省、市政府抽走，镇财政分成比例偏低。另一方面，镇财政支出大。由于缺乏专项资金投入，致使小城镇政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务。镇级财政无力承担公共建设，无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求，从而导致执行公共政策过程中的低效。
(四) 责任缺失：小城镇规划的随意性和无序性
小城镇规划是科学指导小城镇的发展和建设的战略工具。我国现行的县、镇行政管理制度中，规划审批权集中于县政府，而县级政府官员在GDP 为主导的政绩观和考核标准的引导下，习惯于把发展的重点和资源集中于县城，而置县域内其它小城镇的规划和建设于不顾，任由镇政府操作。而镇政府领导或由于科学规划水平和领导能力较弱，或者为错误的政绩观左右，或者为了眼前和任内的局部利益，在编制小城镇规划的过程中，随意制定、变更规划，从而导致县域内乡镇发展无序，布局散乱，带来许多不利的后果。如重复建设，自我竞争，造成了资金和土地资源的严重浪费，影响了中心城镇的形成和发展，难以发挥产业中心的辐射和带动作用。
总之，从全国和浙江的现实情况看，现行的小城镇管理体制的僵硬性、组织结构的离散性、组织的弱能性和政府官员缺乏责任性，成为推进小城镇发展和农村城市化进程的瓶颈。正是基于以上认识，浙江省政府近年来一直在探索如何改革现有政府管理体制，推进小城镇政府的制度建设和制度创新，以发挥镇政府在小城镇建设和农村城市化过程中应有的作用。”强镇扩权“的试点就是在这一背景下展开的。
三、强镇扩权：浙江省小城镇体制改革和制度创新的实践与绩效
浙江省此次推出的以”强镇扩权“为特征的小城镇行政管理体制改革(即”中心镇培育工程“) ，是近年来小城镇综合改革试点的深入与扩大，是浙江省在推进小城镇建设和农村城市化进程中的制度创新，是政府在寻求增加体制的结构弹性，容纳社会经济发展能力的积极举措。
(一) 近年来浙江小城镇政府管理体制改革的回顾
浙江省一直以来都比较重视乡镇管理体制改革的试点工作，积极推进小城镇建设和发展。自1994 年以来，浙江省的小城镇改革主要分两个阶段：一是试点阶段。1994 年11 月，浙江省提出推进小城镇综合改革试点，建设100 个现代化的小城镇，带动农村经济社会发展的要求。1995 年，全国57 个小城镇开展小城镇综合试点，浙江有6 个镇列入试点。至1998 年，全省确定了112 个综合改革试点镇，其中全国试点镇28 个。二是推进城市化阶段。2000 年，浙江在实施城市化战略中确定了择优发展小城镇的原则，省政府公布了136个省中心镇。这阶段改革的目标主要是继续推进小城镇综合改革，择优发展小城镇。2005 年，全国确定了118 个发展改革试点镇，浙江有11 个;同年11 月，浙江在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5 个镇进行中心镇培育工程试点(即”强镇扩权“) ，2007 年5 月，浙江在141个中心镇大规模推行强镇扩权。
(二)”强镇扩权“改革的主要内容
浙江省列入省级中心镇建设名单的141 个镇，是分布于浙江各地的经济实力强、人口多、面积大、财力强的小城镇。经济水平上，141 个中心镇平均农村经济总收入和财政收入分别是建制镇的2. 08 倍和2. 27倍，其中年财政收入最多的镇是玉环县的珠港镇，2006年财政收入11. 03 亿元。
浙江省政府2007 年出台的《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发〔2007〕13 号) ，对141 个试点小城镇的行政管理体制进行了大幅度的改革，改革措施包括建立和完善小城镇的财政体制、扩大经济社会管理权限、投入与投资体制、城镇规划与小城镇建设用地权、户籍制度改革等10 项权力。具体内容如下：
1 、公共财政体制、投入与投资体制
按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则，完善中心镇财政体制，使之适应中心镇培育和壮大的需要。在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除规定上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。财政部门要强化监管、专款专用。加大对中心镇的投入。省级相关部门整合专项资金，合力支持培育中心镇。中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。支持中心镇争取国债建设项目。金融机构要创新信贷品种、拓宽服务领域，采取多种扶持措施，加大对中心镇的信贷扶持力度。深化投资体制改革。支持中心镇加大投资体制改革力度，允许中心镇依法组建城镇建设投资公司。积极推行市政、绿化养护和环卫作业等工程的公开招投标。
2 、社会管理权、执行权和人事权
扩大中心镇的管理权限，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。按照创建服务型政府的要求，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、规划建设、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等公共服务职能。按照”精简、统一、效能“的原则，根据实际需要综合设置机构，在核定的人员编制范围内配置工作人员。积极探索中心镇行政执法监管改革，界定法定职责，规范委托执法职权，合理确定协助义务。理顺中心镇条块关系，垂直部门派驻中心镇机构及主要领导干部的考核纳入中心镇考核体系，主要领导干部任免须事先征求当地党委意见。
3 、小城镇规划、建设用地制度、户籍制度、就业和社会保障制度
加大对中心镇用地的支持力度。各地在下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展，并下达给中心镇。支持和鼓励中心镇改造旧城，开展迁村并点、土地整理，开发利用荒地和废弃地，做到集中用地和集约用地。加快集体非农建设用地使用制度改革。进一步探索集体建设用地流转方式，保障集体建设用地依法、合理、规范流转。改革户籍制度。凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，都可根据本人意愿办理城镇常住户口，在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇，并承担相应义务。建立机构、人员、经费、场地、制度和工作”六到位“的中心镇劳动保障工作平台，建立健全农村劳动力转移就业培训制度，促进农村富余劳动力向中心镇非农产业转移。
加快中心镇社会保障制度建设，规范和完善被征地农民基本生活保障制度，有条件的地方要积极探索面向农业劳动者的农村养老保险制度，全面普及新型农村合作医疗，逐步实现农村基本社会保障全覆盖。这次改革主要突出细化中心镇政府职能、推进中心镇基本制度建设、增强中心镇政府的能力(财力和权力) ，以及探索了小城镇服务型政府的建设等。这一改革是浙江省针对小城镇在经济社会发展中面临的体制性瓶颈而推出的一项重大的举措，也是浙江省在乡镇政府管理体制改革方面进行的探索，是对现行乡镇管理体制的一种突破。这次改革的特点在于：一是从调整县镇关系入手，优先发展实力较强的城镇(省级中心镇) ，打破将乡镇政府改革局限于乡镇政府机构改革的既有路经;二是通过扩大并增强小城镇政府的权限，强化小城镇政府公共服务功能;三是并不是所有小城镇都获得部分县级政府的管理权，只有实力强、进行试点的省级中心镇才获得这些权限。
(三)”强镇扩权“的绩效分析：重构权力关系
浙江以”强镇扩权“为特征的乡镇体制改革，对于我国乡镇体制改革的深化、对于调整县镇(乡) 关系、提升小城镇经济发展的活力，对构建公共服务型政府，推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等，都具有积极的效应。
1 、县镇关系上，增强了小城镇政府的权能。强镇扩权赋予了小城镇政府较大的财政权、城市建设用地审批和相应行政管理权与执行权，增强了小城镇提供公共产品和公共服务的能力，推进了公共服务型政府的建设。如钱清镇2006 年税收达到4. 97 亿元，可支配财政收入只有1 亿元;今年税收预计可达6. 5 亿元，其增量部分中，约有中1. 6 亿元归属镇级财政所有，仅财政收入一项，该镇实力就壮大了一倍以上。嘉善县西塘镇从2005 年开始，每年从镇财政拿出420 万，每年解决7 个行政村，用3 年的时间使”四位一体“服务涵盖镇属全部21 个行政村。因此，中心镇培育工程赋予小城镇政府财政权、管理权，初步缓解了县镇关系中小城镇政府的”权小责大、权责不一“的矛盾。
2 、转变政府职能，提高了小城镇政府的适应性。
绍兴县通过委托方式将环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4 项职能，因镇制宜进行委托授权，检查监督权全部下放，审批权和处罚权见章盖章。委托授权弥补了县政府职能部门对试点小城镇的管理越位及滞后，解决了基层管理缺位问题，坚实了小城镇政府权力运行的基础。同时，提高了行政效率，促进了职能转变。通过委托授权，理顺了条块关系，解决了基层”有权管不了，无权不能管“的窘境，化解了乡镇政府权小能弱责大的矛盾，有利于县镇两级政府更好地履行法律责任。例如，对于小城镇在环保监管上的空白，绍兴县的书面授权协议第三条明确规定，执法员可”对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议“。在平水镇环保执法员看来，自己现在腰杆子硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可及时处理。因此，强镇扩权，提高了小城镇政府管理效率，有助于克服和纠正小城镇政府管理”缺位“的弊端。
3 、社会经济上，提高了小城镇经济发展的活力，推进了社会主义新农村建设
强镇扩权试点一年多来，给浙江小城镇经济建设带来了积极的效应。这些试点镇的职权扩大后，经济发展的动力大大增加。据统计，今年前四个月，绍兴县钱清镇工业性固定资产投资总计为3. 34 亿元，同比提高了24. 6 % ，镇财政总收入达2. 17 亿元，同比提高了39. 65 %。强镇扩权实施后，钱清镇获得了相应的财权、行政管理权与执行权后，镇政府全力改造提升轻纺原料市场;同时，由于镇政府管理权限扩大，为当地企业发展提供更加有利的投资环境，杨汛桥镇的一些大企业，不少将总部留在镇上，一些企业还将总部从外地迁了回来。可见，强镇扩权提高了小城镇经济发展的活力，促进了小城镇的社会经济又好又快发展。同时，推进了社会主义新农村建设，促使了城乡的统筹发展，增强了小城镇政府的责任意识。强镇扩权的启动推进了小城镇和广大农村地区的城市化进程，有助于实现农村富余劳动力的就近转移，以提高人民的生活水平，加快城乡一体化进程，改善新农村建设的总体环境。
四、探寻地方政府持续性制度创新与建设的条件
浙江此次小城镇行政管理体制的改革，赋予了中心镇政府基本的财权和事权，增强了小城镇政府的权能，加快了小城镇政府基本制度建设，推进了小城镇建设和新农村建设。但是，必须看到，强镇扩权过程中还存在一些问题，这些问题的解决有待于小城镇管理体制改革的深化。同时，”强镇扩权“是县、镇两级政府权力关系的调整，扩权的结果是增强小城镇政府的权能，而使县、镇两级政府的关系走向合理化，但在具体的实践过程中，小城镇政府的财政权、行政管理权等如何有效地从县政府转移到小城镇政府?拥有了更多更大权限的小政府如何运用好下放的权力，促进小城镇建设和地方社会经济又好又快地发展? 也就是说，如何通过调整政府间关系(主要是市、县、镇关系) ，来增强小城镇政府管理体制的弹性，并提高其对社会经济变迁的容纳能力呢?政府持续创新发展的条件有哪些? 我们认为，应该从体制的适应性、政府能力、政府制度建设几方面着手：
(一) 增强小城镇政府管理体制的适应性：建立各级政府和部门协同机制，并制定相关配套政策，建设公共服务性政府
1 、推进政府机构和部门协同机制，制定相关的配套政策。以强镇扩权为特征的小城镇政府管理体制改革，虽然委托给试点中心镇十个方面的管理权和执行权，但这 10 项权限下放到何种程度，如何下放，是改革的关键和中心所在。正如一些试点的中心镇政府所担心的，此次试点中的权力下放的内容与前几次乡镇政府改革的内容没有太多的变化，是否这次改革也仅仅停留在文件上呢?小城镇行政管理体制是一项系统的工程，涉及面广、综合性强，仅靠省级层面的推动，难以推进，需要省、市、县、镇四级联动，并建立联动机制;同时，需要各级政府的发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发，相互配合。具体而言，一是强化政策协调机制。落实中心镇培育工程上，要对发展小城镇的政策作进一步深入研究，按照普惠制的原则，加强政策资源整合，突出政策协同配套，发展壮大小城镇。二是小城镇间协调发展。要理顺省、市、县、镇四级地方政府的关系，创新相应的体制机制，促进小城镇与周边小城镇的协调发展。
2 、促进小城镇政府从”管理型“向”公共服务型“转变。”强镇扩权“的改革增强了小城镇政府的职权，提升了小城镇政府管理经济社会事务的能力。但是，必须指出，赋予小城镇政府更多更大的职权并不是改革的目的，提升地方政府管理创新和公共服务的能力，提高小城镇政府责任意识，促进小城镇建设和发展，才是这一轮小城镇改革的目标所在。因此，在推进强镇扩权改革的同时，小城镇政府必须坚持”小政府、大服务“的改革方向，按照”强化乡镇政府的公共服务职能、规范乡镇政府建设发展职能、授权乡镇政府行政执法的职能“的思路，加快地方政府治理转型和职能转变，促使小城镇政府实现从”管理型政府“向”服务型政府“转变。为此，需要推出以下与强镇扩权改革相配套的政策措施：一是大力发展一批中介机构，把政府管理的一些事务，交给中介组织;二是强化政府的服务观念，为小城镇建设服务，为民营经济发展服务，为新农村建设服务;三是加快发展教育、文化、卫生等城市基础设施，以满足当地发展需要;四是加强各级政府在环保等方面的投入，为城镇的企业和居民创造良好的生活和创业环境。
(二) 提升小城镇政府能力：切实落实赋予小城镇的财政权，增强小城镇政府公共服务的能力虽然浙江省政府推出了”强镇扩权“改革措施要求，县政府委托给小城镇政府相对独立的财政权，但小城镇政府依然担心如何落实这一财权，这也是此次强镇扩权改革的难点所在。强镇扩权主要是县镇权力关系的调整，是权力下移的过程，但强镇扩权绝非县级政府所能承担，相当一批县政府缺乏相应财力和物力支持强镇。同时，相对于强镇来说，一般乡镇更需要县政府财力的帮助。现行四级财政分配体制中，中央财政拿走全部税收的50 %(转移支付后约剩下30 %) ，省级财政拿走其中的25 % ，剩余的25 %基本由县镇两级财政五五开。可见，县级财政已经捉襟见肘，很难有多余的财力分给中心镇。为此，省、市、县三级政府应该统筹兼顾，从公共财政方面强化对” 强镇扩权“改革试点镇政府的支持。具体而言，主要包括：一是在中心镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家部分外，省、市、县留成部分，应全部或部分返还给中心镇;二是省政府专门设立中心镇培育发展基金，用于中心镇的集聚能力，发挥中心镇在统筹城乡发展，建设新农村的示范作用。
(三) 推进小城镇政府的制度建设：健全小城镇政府和官员的政绩考核制度和规划建设用地制度
1 、健全小城镇政府和官员的政绩考核制度。改革对小城镇政府官员采取的以经济增长和财政收入增长为重点的政绩考核制度，而小城镇府要切实转变以经济增长、财政增收以及大搞政绩工程和形象工程为重点的急功近利式的工作方式，政府管理要向社会公共事务转变。要从小城镇建设、农村城市化、社会主义新农村建设的需要，将业绩考核的重点放在与居民生产生活息息相关的农民增收、生态环境治理、污水垃圾处理、社会治安、乡风文明、教育文化、科技卫生和规划管理等方面，放在土地的节约集约利用，珍惜宝贵的土地资源方面。
小城镇建设论文篇（3）
小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。
一、小城镇的决策
决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：
（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。
（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。
（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。
（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。
二、面对公众小城镇政府如何决策
乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：
第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；
第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；
第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。
（1）必须科学决策和民主决策：
科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。
从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。
（2）人本决策
小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。
所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。
人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。
三、决策过程中的公共参与
（一）公共参与理念和目标选择
公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：
（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。
（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。
（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。
（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。
（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。
公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：
（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。
（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。
（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。
（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。
（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。
（6）推动政府科学、合法治理。
（2）公共参与的模式选择
目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。
我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。
目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。
在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。
因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。
（3）公共参与的原则和价值取向
公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。
公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。
社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。
从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。
（4）影响公共参与的因素
公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。
从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国体制是比较健全的，各级人民政府都设有机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。
四、小城镇公共参与机制建设
（1）小城镇决策过程中的公共参与机制
当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。
公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。
美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。
当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题
第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。
第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。
第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。
五、结论
我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。
参考文献
[1]何明，谢威.与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.
[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.
[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation
[EB/OL].,2002-09-03.
[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.
小城镇建设论文篇（4）
2．城镇化发展为公共图书馆带来资金支持城镇化是现代经济增长的重要推动力，随着《全国促进城镇化健康发展规划的实施，国民经济稳步增长，为公共图书馆事业发展提供了坚实的经济基础。“十二五”时期，国家加大对公共文化服务体系建设的投入，为公共图书馆事业的发展带来充足的资金支持，办馆条件明显改善。2012年，全国公共图书馆建筑面积达1058．4万平方米，是1979年的12．2倍，而且此面积还在继续增加，同时，一些地区积极探索通过建立乡镇社区分馆、流动图书馆和城市街区24小时自助图书馆等形式，逐步形成了固定设施与流动设施相互结合的图书馆设施网络。
3．群众的文化需要我国城镇化进程发展迅速，预计到2020年，城镇化水平可能达到60％，这就意味着大量剩余劳动力的转移。而农村劳动力能否顺利转移取决于许多因素，其中起根本性作用的因素就是劳动者的素质。提高劳动者的素质是城镇化建设中的重中之重，因此文化建设在城镇化建设中具有重要意义。图书馆作为城市记忆与文明的承载工具，是城市文化的重要组成部分，在彰显和提升城市文化品位，促进城市文化发展，培养城市精神，提高城市综合竞争能力，推动城市持续健康发展等方面具有重要意义。一个国家的城市化水平越高，人们对知识和信息的需求就越强烈，对图书馆的依赖程度就越高。我国的城镇化建设中乡村人口加速向城镇聚集，会产生显著的规模经济效应和文化效应，对公共文化服务体系建设也提出了新要求。城镇化的发展必将有力地促进人们对文献的新需求，极大地提高文献的利用率和社会效益，使公共图书馆建设和发展成为必然。城镇化的快速发展带动了社区服务设施的发展，属于中小型图书馆的社区图书馆成为了城镇化的必然产物，也满足了越来越多的市民的文化需要，社区图书馆的建设也对消除城镇图书馆资源使用不均起到了重要作用。
4．中小型图书馆建设的平台优势中小型图书馆的建设除了有政策支持以外，文献资源日益丰富、公共服务日趋完善、信息化引入图书馆管理等等都为其发展创建了一个良好的平台。首先，文献资源丰富，截止2012年，公共图书馆文献总藏7．89亿册件，数字资源总量超过880TB，初步形成了包括纸质文献、数字资源、电子资源、网络资源、缩微文献等各类型资源在内的、较为完善的文献资源保障体系。其次，公共服务日趋完善，公共图书馆不断创新服务形式，通过举办各种形式、各类主题的讲座、展览，推广丰富多彩的阅读活动的，实施流动服务、自助服务、拓展服务的服务模式，帮助扩展公共图书馆的社会教育职能。最后，信息化的引入推动了社会图书馆事业的发展，我国约80％的中小型图书馆都实现了自动化管理，计算机设备的引入，方便了人们从海量信息中获取所需的信息资料，而且信息化的引入为图书馆资源共享带来便利，数字化图书馆的推广已经覆盖全国，提升了各级图书馆的数字服务能力，也促进了图书馆和全社会文献典籍的收藏、保护和利用。总之，城镇化为公共图书馆建设提供了需求和内在动力。充分认识文化建设在推进城镇化战略中的作用，有助于在城镇化建设中推进公共文化服务体系建设。
二、中小型图书馆在城镇化进程中的建设对策
一方面，城镇化为中小型图书馆的发展带来重大机遇，另一方面，中小型图书馆的建设发展也体现了我国推进城镇化进程中文化建设的发展［3］。随着城镇化的发展，必然要消除城乡区域图书馆资源使用不均衡的现象，因而，中小型图书馆的建设对男足人民群众的文化追求，均衡城镇区域间图书馆资源有重要意义，同时，中小型图书馆的建设也是我国城镇化建设由速度扩张到质量提升转型的重要标志之一。
1．重视公共文化事业建设在过去的城镇化进程中，文化建设没有得到足够的重视，因而造成一些地区公共文化服务设施的配置与城镇化发展的水平不匹配的现象。而在新型城镇化建设中，公共文化事业的建设发展越来越为人们所重视，各地应将建设公共图书馆服务体系纳入城乡建设总体规划。城镇政府按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，努力建设好街道、社区、乡镇图书馆等中小型图书馆，实现公共图书馆网络的全面覆盖与普及，这样才能充分体现以人为本的城镇规划建设和管理，推动城镇科学发展的理念。
2．加强公共数字文化建设随着全国文化信息资源共享工程的实施，我国公共文化数字化进程日益加快，公共电子阅览室、数字图书馆等的建设推广，形成了公共数字文化设施网络。加强公共数字文化建设，借助资源丰富、技术先进、服务便捷、覆盖全媒体的数字文化服务网络，中小型图书馆的发展有很大空间。数字化公共文化服务日益向基层扩展，各地公共图书馆建立起文化信息资源共享工程服务中心和乡镇基层服务点，全国“数字化社区”的建设发展迅速。“数字文化社区”是以数字技术为标志的高新技术在基层公共文化设施的标志性应用。它利用文化信息资源的共享，同时整合利用公共图书馆、艺术院团、文化共享工程等多渠道的文化信息资源，建立起融资讯查询、艺术欣赏、文化传播、交流互动为一体的公共文化数字新平台。以“数字文化社区”为代表的公共文化数字化建设符合时展的特点，符合人民群众日益增长的文化需求。
3．加快基层中小型图书馆建设图书馆服务体系是公共文化服务体系建设的重要支撑。要实现新型城镇化建设，就要全面布局公共文化事业，加强各级公共图书馆建设的统筹规划。根据城镇人口分布情况和图书馆服务半径，进一步加强图书馆网点的合理布局，以城乡基层公共图书馆设施建设为重点，加强对公共图书馆布局的统筹规划。当前，图书馆事业发展最薄弱的环节在基层，要下大力气抓好基层图书馆的建设。积极整合乡镇社区分馆、流动图书馆、自助图书馆等各类中小型图书馆的资源，构建布局合理、覆盖广泛的公共图书馆服务网络，实现公共图书馆服务对城镇居民的全面覆盖，让百姓可以随时随地走进图书馆、使用图书馆，让图书馆真正成为百姓身边不可或缺的公共文化场所。
小城镇建设论文篇（5）
摘 要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在 分析 其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、 科学 化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和 农村 社会 的和谐 发展 。 论文关键词： 小城镇，决策，公共参与，机制 小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的 历史 阶段， 理论 有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国 政治 体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时 影响 政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应 时代 发展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治 经济 的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。 一、小城镇的决策 决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观 规律 ，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关 法律 、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体 问题 的决定政令等。它具有以下特点： （1）区域发展性。小城镇是 中国 政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的 自然 、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。 （2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。 （3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。 （4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决
小城镇建设论文篇（6）
2.山区城镇建设用地适宜性评价方法及应用——以云南省德宏州为例
3.长江经济带沿江小城镇建设研究——基于湖北省沿江城镇调查数据的分析
4.中国城镇建设用地投入效率的空间分异研究
5.青海省2000-2008年间城镇建设用地变化及驱动力分析
6.中国城镇建设用地投入非协调性的动态演变研究
7.中国城镇建设用地投入效益研究
8.中国城镇建设用地经济密度的区位差异及影响因素——基于273个地级及以上城市的分析
9.大力发展城市设计,提高城镇建设水平
10.平谷区城镇建设用地生态经济适宜性评价方法
11.基于GIS和DEA的三峡库区城镇建设用地变化与效益评价
12.中国特色新型城镇化与小城镇建设
13.国内外小城镇建设理论与实践分析
14.中国城镇化的质量问题和健康发展
15.城镇建设用地经济密度时空分异的实证分析
16.九龙江流域城镇建设用地与河流水质关系研究
17.基于RBF神经网络的成都市城镇建设用地需求预测
18.天津市“宅基地换房示范小城镇”建设模式的有效性和可行性
19.新型城镇化建设中“留住乡愁”的理论与实践探索
20.新型城镇化背景下小城镇“四态合一”规划建设——以成都崇州市道明镇总体规划为例
21.旅游发展与城镇建设耦合协调研究——以黔东南苗族侗族自治州为例
22.珠江三角洲城镇建设用地增长分析
23.江苏省城镇建设用地扩展时空格局演化——基于1993、1998、2003年度夜间灯光数据的分析
24.南通市城镇建设用地扩展时空特征分析及模拟
25.经济发展、产业结构调整与城镇建设用地规模控制——以马鞍山市为例
26.国际旅游岛建设背景下海南省新型城镇化模式研究
27.和谐之城:德国小城镇建设经验与启示
28.基于RS与GIS的无锡市城镇建设用地扩展时空特征分析
29.湘江流域人口城镇化与土地城镇化失调程度及特征研究
30.基于空间开发适宜性分区的城镇建设用地配置——以海安县为例
31.土地城镇化及相关问题研究综述
32.新型城镇化进程中小城镇建设存在的问题及对策
33.论我国新型城镇化建设与生态环境保护
34.广州市花都区城镇建设用地适宜性评价研究——基于MCR面特征提取
35.基于GIS和景观生态学的西部地区城镇建设用地扩展研究——以宝鸡市中心城区为例
36.政府主导型城镇化的发展困境——Y示范区小城镇建设兼与费孝通小城镇理论对话
37.德国、美国、澳大利亚与日本小城镇建设的经验与启示
38.基于DEA模型优化的城镇建设用地需求预测——以皖江城市带为例
39.城镇建设用地生态适宜性评价研究——以重庆市荣昌县为例
40.基于景观生态学的山地小城镇建设规划——以重庆柳荫镇为例
41.基于GIS的西安市城镇建设用地扩展研究
42.借鉴国外城镇化经验加快小城镇建设的对策思考
43.贵州省城镇建设用地扩展的时空演变特征
44.江苏省城镇建设用地扩展实证分析
45.中国新型城镇化建设中的金融支持
46.天津小城镇建设的“华明模式”评析
47.小城镇建设投融资机制比较借鉴
48.国外小城镇建设经验、教训对我国东部沿海地区村镇建设的启示
49.城镇建设用地效率时空分异研究——以青岛为例
50.城镇建设用地预测方法研究
51.城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述
52.以小城镇建设为基点促进新农村建设发展——以武汉市汉南区新农村建设规划为例
53.城镇建设用地预测方法新探——以重庆市渝北区为例
54.吉林省低碳小城镇建设思考
55.三江平原垦区基础设施建设对区域城镇化的影响
56.城镇化建设中的投融资机制研究——以陕西30个重点示范镇建设为例
57.城镇建设用地扩展类型的空间识别及其意义
58.国外小城镇建设模式探究
59.我国小城镇建设的问题与对策
60.基于可持续发展的小城镇建设研究
61.基于DMSP/OLS夜间灯光数据提取城镇建设用地的邻域分析法
62.国外小城镇建设经验探讨
63.国外典型生态型城镇建设模式及政策借鉴
64.广佛都市区道路网络与城镇建设用地间的影响分析
65.新型城镇化与城镇建设税制改革
66.中国新型城镇化村镇建设格局研究
67.城镇建设用地集约利用潜力释放技术研究——以兰州市为例
68.城镇化建设与基层治理体制转型——基于中西部城镇化建设的实证分析
69.小城镇建设用地指标配置模式——以重庆市为例
70.以法律引领和推进生态城(镇)建设
71.西南地区新型特色小城镇建设的对策
72.湖南省城镇建设用地集约利用评价
73.中国城镇建设用地投入的非协调性研究
74.农产品加工产业聚集与小城镇建设
75.湖北省城乡建设用地城镇化率及其影响因素
76.城镇规划导向下城镇建设用地空间拓展研究
77.地理国情监测框架的探索与实践——以城镇建设进程监测系统为例
78.基于GIS的喀斯特山区城镇建设用地空间扩展特征分析——以广西大化瑶族自治县为例
79.云南山区城镇建设用地适宜性评价中的特殊因子分析
80.城镇建设用地增长及其预测——以山西省为例
81.三峡库区城镇建设用地驱动因子路径分析
82.论边疆民族地区小城镇建设的特点、模式与路径
83.农村城市化进程中小城镇建设问题探讨
84.创新驱动发展战略与中国的未来城镇化建设
85.新型城镇化建设中的金融困境及其突破
86.生态城镇建设中环境邻避冲突的源头控制——兼论环境影响评价法律制度的完善
87.旅游发展与小城镇建设共生关系研究
88.城镇建设占用耕地与粮食安全
89.利益视角下的乡镇政府行为逻辑分析——以甘肃A镇小城镇建设为例
90.京津冀地区城镇空间扩张模拟与分析
91.中国城镇化过程中的建设用地评价指数探讨
92.苏南地区典型城镇建设用地扩展的时空分异
93.皖江城市带城镇建设用地综合评价与优化对策
94.广东省城镇建设用地经济密度差异时空特征及影响机理
95.江西城镇化发展历程、成效、问题及其对策
96.海南特色小城镇建设路径研究——以儋州白马井镇为例
97.54321养老产业模式研究——兼论农区养老主题小城镇建设
小城镇建设论文篇（7）
中图分类号：A811文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）01-0041-01
一、马克思主义城乡关系理论概述
城乡关系即城市与乡村之间的关系，是世界范围内普遍存在的现象，任何一个国家走向现代化的过程中都会面临的问题，城乡关系是否处理得当会直接影响到一个国家的经济与社会发展状况。马克思主义城乡关系理论具有丰富的内涵，主要包括城乡对立理论，农业基础地位理论，城乡融合理论和统筹城乡发展理论。论述了城乡建设的一般规律，还预测了城乡关系的发展趋势，对城乡关系做了科学的分析、界定。因此，用马克思主义城乡关系理论指导中国社会主义建设不仅具有理论价值，还具有重要的现实意义，坚定我国统筹城乡发展的信心。本文旨在从马克思主义城乡关系理论入手，系统的梳理城乡关系理论，通过对马克思主义城乡关系理论的中国化进程的回顾，总结我国历届中央领导集体在探寻城乡关系发展中的有益经验，来研究现阶段我国小城镇建设面对的问题以及分析其原因，并探讨如何运用马克思主义城乡关系理论来做我国小城镇建设的路径选择。
二、当前时期我国小城镇规划建设中存在的问题
一是小城镇规划缺乏科学性，协调性差。规划前赡性不够远，中心区规划不够明确，导致规划无法适应城镇化的要求。尽管近年来我县通过实施土地整治、未利用地开发等措施，开发出了一大批耕地，解决了部分建设用地指标，但由于实施城乡建设用地增减挂钩的保障机制还不够完善，对农村自建房缺乏有效管控的措施机制，导致近年来农村新建房屋数量激增，且普遍标准较高，造成建新易、拆旧难、代价高，制约了新型城镇化的推进步伐。
二是小城镇建设缺乏合理性，缺口多。城镇建设对用地指标的需求较大，但由于国家加强了土地的宏观调控，每年上级下达的用地指标较少，而且项目建设用地申报程序多、时限长，很多招商引资项目无法及时供地，直接制约了城镇化发展。土地是推进新型城镇化的根本载体，包括农村土地流转、土地规模化经营和节约集约利用、城镇建设用地指标，等等。一是农村土地流转进程缓慢。土地流转机制不健全，流转行为还不够规范，土地规模化经营水平还比较低，农业生产还是以户为单位的小农经济占据主导，农场式经济转变还需要进行进一步探索发展。农民群众土地流转的意识不强，对土地流转心存后顾之忧，担心土地流转后失去生活依靠，即便自己没有精力和能力经营好承包耕地，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。二是建设用地指标约束较大。随着城镇化进程的不断加快，土地市场供需矛盾日益尖锐，仅仅依靠上级每年下达的用地指标，难以满足城镇化发展建设所需。特别是小城镇的商贸建设、园区建设以及工业企业落户，受土地指标约束的影响尤其大。
三是基础设施和公共服务不完善。居住是人民生活的最基本保障，人口的转移，不仅是劳动力的转移，更是居所的转移。一是县城房地产开发不够规范。开发管理不够完善，部分房地产项目品位较低，造型单调，质量不过硬；开发进度参差不齐，部分项目施工多年不能交工；企业开发行为不够规范，个别企业私自改变规划设计，甚至违背购房合同私自涨价。这些问题，导致一大批长期在县城就业的农民，没有能力或不愿意到县城购房定居，大部分农民过着在城镇工作，在农村居住的生活，成为“走读”的“城镇居民”。二是保障性住房建设覆盖面不够广。尽管近年来我县投入大量资金用于保障性住房建设，解决了部分城镇困难家庭的居住问题，但整体来看覆盖面仍然不够广，特别是乡镇一级，始终未能在保障性住房建设上取得突破。
针对上述问题，笔者认为我国小城镇建设中存在的问题主要有如下几种原因导致。一是马克思主义城乡关系运用没有与时俱进，对小城镇发展的战略定位不明确，以及相关制度和法律法规不完善。二是政府管理僵化，缺乏科学性和前瞻性。城镇户籍制度、社会保障体系、农村土地的流转及置换等方面也对城镇化的发展有着不同程度的影响。
三、加速发展我国小城镇建设的路径选择
一是科学编制小城镇建设规划。组织城市总体规划实施情况评估，适时启动城市总体规划调整修编。编制老城区控制性详细规划，修编新城区范围内部分未开发利用地块的控制性详细规划。编制县城区防汛排涝综合规划、综合交通规划、城市色彩规划、公共卫生规划、城市景观规划等专项规划，协调指导好城市供水、电力、通讯、教育设施、养老服务设施等专项规划编制报批工作，逐步建立起科学完善的民生规划体系。一是对乡镇城镇化布局的规划，要着眼于适应经济社会快速发展的需要，既要照顾眼前，更要立足长远，坚持高起点规划，确保今后30年甚至更长的时期不落后。二是各区、县、镇情况差别很大，建议根据不同地方城镇化发展水平，确定不同的发展方针和目标，因地制宜，分类指导。有条件的不单要求增加数量，更要注重提高质量，注重增强小城镇城市功能和辐射功能；发展欠缺的，要千方百计提高城镇化水平。
二是拓宽融资渠道，运用市场机制推进小城镇建设。加快城镇化建设，资金是瓶颈，要积极探索国家、地方、集体、个人相结合的“多渠道筹集、多元化投入”的办法，充分利用好市场机制。同时，要将城镇化建设作为一项公益事业来做，由政府来主导，切实做到在市场化条件下的便民、利民。
三是推进小城镇的体制改革。在城镇化建设中必然会面临的巨大的资金压力，成为制约城镇化发展的瓶颈，希望上级政府在项目选址、信贷资金以及惠民政策上多向乡镇倾斜。化解资金难题。
参考文献：
[1]马小均；我国小城镇建设的障碍因素及相关问题研究【D】重庆大学；2008-10
[2]闫恩诚；小城镇规划建设问题与对策研究【D】武汉理工大学；2002-04
小城镇建设论文篇（8）
中图分类号：TU984文献标识码： A
1小城镇的基本概念
1.1小城镇性质
小城镇在中国已成为一个通用的名词。它指的是一种正在从乡村性的社会变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区①。我国的聚落分为两大类：一类是城市聚落，所谓城市指的是国家按行政建制设立的直辖市、市、镇②，市区和镇区称城市聚落；另一类是乡村聚落，市区和镇区以外的地区一般称为乡村，设立乡和村的建制。
1.2小城镇现状
从形态学的角度看，小城镇可泛指较小的城市、建制镇(县城关镇和实行镇管村体制的建制镇)以及集镇，但直至目前仍有一些不同的看法。一种看法认为小城镇属城市性质，指小城市(多少万人以下仍有争议)和建制镇，不应包括集镇。一种看法认为小城镇即设立行政建制的镇，不包括设市城市和集镇。本文中小城镇定义为广义，但一般指建制镇和集镇的镇区。按城乡二元的划分，前者属城市范畴，后者为乡村范畴。客观上它处于城乡过渡的中介状态。因为小城镇与周围的村庄关系密切，所以人们常把小城镇与村庄放在一起讨论，简称村镇。
根据国家统计局数据显示，2006年全国城镇人口57706万，占全国总人口比重为43.9 % ，城市化水平比2002年提高4.8个百分点，年均提高1.2个百分点。这标志着我国乡村城镇化建设正处于提速的起步时期③。
2 小城镇规划的现状
小城镇是是农业产业化经营，形成生产、加工、销售的有机结合的物质载体；是农业作为基础产业与战略产业的有力支撑点；推进农业向商品化、专业化、现代化转变的前沿阵地。可是，与小城镇发挥的重要作用相不协调的是，与小城镇作用相配套的规划缺落实很不到位。迄今为止，小城镇规划还没有形成一套系统完整的理论体系，在个别省份只是做了一些指标控制对小城镇建设加以引导，实例研究较少，即使有，也是处于摸索阶段。大多数地方把社会主义新型的小城镇规划与大城市规划混同起来，造成小城镇规划套用大城市规划标准，使新型的小城镇建设不城不村，不仅不利于改善小城镇的生产和生活，而且一定程度上还制约城镇化进程。
3小城镇规划中存在的问题
3.1 小城镇规划理论存在问题
目前小城镇规划理论还存在一定的局限性，主要表现为以下几个方面的问题。一是总体规划缺乏灵性。多数规划编制单位在编制规划时对影响小城镇发展的不确定因素考虑较少，使得规划成果缺乏灵活性，规划设计在落实时成为城镇建设的机械地施工蓝图，阻碍了小城镇的发展。二是跟上层规划缺少联系，又无法指导下层规划。一方面由于指导小城镇总体规划的县(市)域城镇体系规划没有得到应有的重视，再加上一些规划单位的编制成果也较粗糙，使得小城镇在编制总体规划时无法把上层规划作为依据，造成做出的规划在区域内部缺少有机的联系。另一方面由于管理水平和专业认识上存在局限性，使得大多数小城镇总体规划偏重于圩镇建设规划，而对镇域镇村体系规划重视不够，无法指导村庄的规划建设，从而制约了各自然村落的发展。三是对小城镇发展战略问题研究不够深。针对小城镇特色、现存问题以及如何调整产业结构、实现规模、创造特色、实施规划等一系列发展战略问题没有很好地研究。
3.2 小城镇规划过于雷同
随着城镇化进程的迅猛发展，一大批小城镇获得前所未有的发展，城镇面貌焕然一新，城镇居民的生活质量有了显著提高。与此同时，城镇的政府领导与规划管理者要求进一步发展的热情高涨，正积极寻找小城镇建设新的突破点，如福建石狮市永宁镇，具有千年的历史，明清时期曾是东南沿海重要的卫城，现今还留存着大量的卫城军事遗存与古厝民居、番仔楼及洋楼等，对此镇政府希望借此进一步促进城镇的发展，但如何在现行的制度体系中合理利用这些遗产、如何调整原有的规划、如何发展等现实问题却困扰着它们，亟待上级规划管理部门的技术指导。但是，上级规划管理部门却忙碌于所在城市的规划与建设，无暇顾及小城镇的发展，由此形成了城镇规划管理的无奈与无助。随着城镇之间文化、信息和经济等各个领域交流的频繁，从城镇管理者到普通百姓都在这场交流中相互模仿，由此形成了从民宅到整个城镇面貌的相似性，出现了类似于大中城市“千城一面”的“千镇一面”的病态。
4小城镇规划存在问题的解决方法初探
建立以务实和谐为主体的城镇规划体系。众所周知，小城镇在经济、人口、用地、产业和交通等众多领域都不同于大中城市，往往没有大中城市繁荣的城市面貌、雄厚的经济实力与激烈的竞争环境，但小城镇拥有着大中城市没有的自然生态环境、乡土情怀与传统民间文化等，这是小城镇的特色所在，尤其是在当前全球化进程迅速推进的背景下，小城镇文化是固守我们民族乡土文明的根基之一，面对小城镇的规划设计，更需要有份珍惜的心态，需要有针对性、务实性，需要强调人与地、地与环境、城镇与文化等众多领域的和谐发展，所以需要构筑以务实和谐为主体的规划。
以务实和谐为主体的规划是指具有针对性的，以城镇发展中关系主体间的和谐为主体的城乡规划。在规划编制中需要对城镇历史、现实环境和产业发展等方面进行深入调研，梳理并分析城镇空间演变的规律、各大产业对城镇的影响、人与土地之间的关联性，以及人口规模与构成的变化等，掌握第一手资料，避免闭门造车与自我臆断。在研究中应加强社会学、城市规划学、人口学、地理学和经济学等多学科的交叉融合，强化前期研究，特别应加强针对性、务实性等方面的研究。
5结语
但是随着城市与城镇文化、社会、信息和经济等众多方面交流的频繁，作为社会管理之一的城镇规划管理却暴露了一系列的问题，使得城镇规划管理进入病态。因此，小城镇规划的地位显得尤为重要。鉴于小城镇规划存在的若干问题，笔者借助平时工作经验，建议建立以务实和谐为主体的规划，突出小城镇特色，体现环境的可持续发展。
参考文献
小城镇建设论文篇（9）
随着经济全球化的发展和科技的进步，特别是信息技术的发展，人类社会在近几个世纪发生了翻天覆地的变化，其中一个最重要的标志就是城镇的建设。城市的本质是人类生产生活环境的载体，对人类自身和生态环境能够产生巨大的影响。有效的小城镇规划设计是落实可持续发展战略的必然要求。
一、小城镇的概念
虽然小城镇这一名词的使用频率极高，但目前我国对小城镇并没有明确统一的定义，在不同的语境和研究内容中，小城镇的含义和范围就会发生较大的变化。在本文中，小城镇的界定原则是将其与大城市和农村相区别，作为农村向城市过渡的中间状态。城镇一般是指具有相当数量的非农业人口聚居的政治、经济、文化中心。这样的区域一般还具有中小规模的工商业、服务业等。小城镇则是指人口数量在20 万以下的小城市、县城、国家批准设立的建制镇、乡政府所在地的集镇以及具有较大规模集贸市场的集镇。
二、小城镇规划设计中存在的问题
（一）缺乏完整的城镇规划理论体系
目前，我国广大城镇建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复城镇规划和建设管理近20年的建设实践中，城镇规划技术理论发展远远落后于城镇建设发展的速度，没有形成一套完整的城镇规划理论与技术管理体系。目前，应用的主要是城镇建设规划，可是城镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此，在城镇规划实践中，城市规划和城镇规划所含的各种内容、技术标准都在城镇建设所必须的规划设计中运用，技术管理比较混乱。
（二）对城镇规划的误解
按照城市规划的编制程序应是总体规划、详细规划、城市专项规划设计，而城镇规划是由总体规划和建设规划组成[2]。这些程序和内容，在城市和小城镇建设过程中，曾发挥了极其重要的作用，但对小城镇行政领导来说很难熟知程序和繁多的专业名词，认为只要按照总体规划平面图和文字说明以及对规划文本中所勾画的看不见、摸不着的立体虚拟空间，确定建设项目的选址定点即可。造成这种局面，一方面是行政长官对城镇建设工作不熟悉，对专业了解甚少；另一方面是规划编制单位迁就现状、迁就长官意识，表面上是编制的总体规划，而实际大多是建设规划的内容，说其是建设规划而内容又达不到规定深度，无法“按图施工”，至于城镇的土地经济因素、城镇空间、城镇景观、综合效益分析等大多缺项且缺乏论证说明，从而导致可操作性差。
（三）难以发挥应用的指导作用
由于小城镇大多经济基础相对薄弱，尤其是地处西部地区的小城镇，经济条件和社会环境相对东部及沿海地区落后，能够按照现行的规范和程序组织编制出城镇总体规划很不容易，至于控规、城镇建设规划等是心有余而力不足，无法编制。而城镇规划的一个实践周期大多为15年-20年，每3年-5年修编一次，一个镇总体规划的编制、评审、批准需半年左右，单凭批准的总体规划用于指导城镇建设的现实作用又显得无力，从而使精心组织编制的总体规划大多成为墙上挂着的宏伟蓝图。
三、加强小城镇规划及建筑设计的对策
（一）提高认识，形成共识是小城镇规划与建设的基础
我国人口众多，耕地甚少，人口却大部分都居住在农村，所以我们要充分认识到农业、农村、农民的问题是当今改革与发展的一个主要问题，没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康，没有农民的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。小城镇规划与建设是农村改革和农业经济发展的生产点和突破口，在振兴农业和农村经济中起着十分重要的作用。在促进农村二、三产业的发展加速农村富余劳动力转移，推进农村工业化、集镇城市化，实现现代化建设中具有十分重要的作用。因此我们应提高认识，形成共识，增强对规划建设好小城镇的决心和信心。
（二）强化领导，健全机构是小城镇规划建设的保证
小城镇规划建设离不开领导的关心和支持，领导应站在工作第一线，指导、指挥小城镇的规划和建设，协调解决工作中出现的问题和困难。同时规划建设专业人员要及时到位，跟踪管理，指导规划和建设过程中出现的技术性问题，及时提出一些改善规划、优化建设的专业技术性建议和意见供领导决策。及时解决小城镇规划建设管理过程中出现的各种问题和困难，保证工作顺利开展。
（三）编制具有小城镇自身特色实时超前的规划是关键
规划是小城镇建设的龙头，是发展的方向。规划应适当超前，立足于高起点、高标准、重科技、合理布局、一步到位，根据本地的经济水平，建设可分期进行，避免重复建设和盲目建设。一个合理的规划对小城镇建设与发展具有举足轻重的作用。因此城镇规划必须强化区域意识，与区域规划相结合。小城镇同周边农村、城镇以及中心城市之间是一个密切联系的有机整体，要克服就城镇论城镇，孤立地着眼于单个城镇的发展定位和规划建设，而要从镇域、县域以及市域经济社会发展整体和全局的高度和思路来编制城镇规划。同时，小城镇规划应该根据其社会条件、经济状况、地理位置、人口数量等具体特点因素考虑，编制符合当地实际的规划，经有关专家、学者、领导评审通过，报政府或其主管部门批准，作为小城镇建设发展的依据。
总之，在我国当前城镇化的进程中，如何按照“布局合理、设施配套、功能齐全、交通方便、环境优美、各具特色”的目标，建设能体现土地、能源、用水、材料综合节约型的小城镇，这是涉及我国将近13亿人口生活与生产的大事，亟待我们各行各业共同进行多方面的探索。参考文献：
小城镇建设论文篇（10）
目前国内小城镇迎来了飞速发展的时期，小城镇在发展的过程中也进行了城镇编制规划，但是没有将生态理念、绿化规划理念增加到小城镇的规划中，致使小城镇的发展还是采取粗放型的发展模式，不能适应绿色生活的要求，且还会产生资源浪费和生态污染等问题。随着社会文明程度的不断发展，人们逐渐认识到小城镇发展过程中环境效益的重要性，在发展的过程中不能仅仅注重经济效益，只有遵从自然的发展规律，对环境进行有效的保护，才能建设可持续发展型的小城镇。因此小城镇在建设发展的过程中应该寻找自身最佳的生态位，充分利用现有的自然资源，促进小城镇生态系统实现良性循环，建立人与自然和谐相处的小城镇。绿化规划理念就是在进行小城镇规划建设过程中，将生态理念作为一种规划思想，丰富小城镇规划理论的内容。
1.小城镇绿化规划理念的依据和结构
在进行小城镇绿化规划的时候必须要参考城市绿地系统和村镇规划的标准，根据转型期绿化规划建设的特点，并参考城市绿地系统规划指标体系和村镇规划的相关指标，确定小城镇绿化规划的指标体系。小城镇的发展规模一般不大，经济发展实力也十分有限，小城镇的发展往往以集中紧凑的团块状结构形态为主，小城镇绿化规划的结构形态应该是这样的：在分散的小城镇里建设区域景观，并以生态环境的结构格局为主。小城镇具有接近自然景观、周围环境好等优点，生态基质的连续性比较好，小城镇还保留丰富的自然和人文资源，这些优点均为绿化规划提供了可能性。
2.基于绿化规划理念的小城镇规划
2.1合理利用土地资源
土地资源的合理利用在小城镇的建设规划中占有重要的作用，要对小城镇生态适宜性进行充分的分析，明确各种土地用地性质的适宜性，为小城镇的用地布局规划提供可靠的依据，避免土地资源利用和布局不合理产生的一系列问题。小城镇在建设的过程中必然会进行大量的基础设施建设项目，因此在建设的过程中要注重对自然环境的保护，采用科学合理的规划和布局措施，根据实际情况合理控制建设用地的规模，要坚持多样性、延续性、层次性和立体化的土地规划原则，并坚持环境保护与节约土地资源的建设原则，在小城镇规划的过程中对原有的历史、人文和生态景观进行有效的保护，切不可以一个统一的模式进行小城镇规划建设，要充分保留小城镇原有的人文、历史环境。
2.2坚持可持续发展的理念
国内的小城镇建设过程是基于产业的城镇化发展，小城镇建设过程中必然会进行产业结构的优化和调整，因此小城镇在建设发展的过程中要根据实际情况，在保护环境的前提下发展现代农业和旅游业，帮助小城镇发展第三产业，为当地居民提供较多的就业机会。生态经济学是一门研究经济系统和生态系统结构和运动规律的学科，生态经济学的核心任务就是维持生态与经济的平衡，实现生态经济效益，小城镇绿化规划强调从宏观上实现生态系统的协调性，将小城镇生态系统融入到绿化规划中。小城镇绿化规划中要以一个全盘统筹的战略眼光制定科学合理的土地使用比例，从小城镇历史沿革和功能的角度出发，从整体上确定小城镇的功能和景观的开发方式，统筹协调各项资源，建设与生态系统相依、融会贯通的小城镇发展模式。
2.3坚持人文生态理念
小城镇绿化规划中融入人文生态理念就是要利用社会和文化生态学的理论和方法，对人文环境和产生、交融和形成的历史进行研究分析，协调人与自然以及社会环境的关系，最大化小城镇的整体效益。小城镇在绿化规划的过程中要对历史文脉的延续性进行有效的保护和传承，合理规划小城镇的用地和空间布局，不仅仅要考虑生态环境保护和经济发展的协调性，还应注重小城镇历史人文价值方面的内容，在对历史文脉的延续性进行有效的保护和传承的过程中会增加小城镇商业空间的活力，也能有塑造小城镇的形象。
3.小城镇绿化规划的技术研究
3.1加强小城镇生态系统网络建设
小城镇绿化规划要加强与生态走廊的结合，依据生态发展理念创建生态走廊，将走廊的可扩展性联系起来，使小城镇和山水自然生态景观结合起来，形成一个完整的生态系统。遵从自然法规律，在尊重、保护和利用现有地形特点的前提下，参照小城镇的功能分区和空间布局，制定科学合理的交通系统规划。小城镇在进行道路规划的时候难免受到大城市道路规划思想的限制，因此小城镇道路规划不用按照垂直交互、广泛平坦的要求，可以根据当地的实际情况构造自由式的道路网布局，使其更能适应小城镇的自然景观。
3.2现有资源要开发与保护并行
在小城镇建设发展的过程中经常会出现土地肆意扩张和水资源缺乏等现象，有些建设单位由于各种因素使未完工的工程项目闲置下来，造成严重的土地资源浪费问题，如果是关于政府形象的项目则建设的十分完美；小城镇建设过程中水资源缺乏不仅指的是水污染现象，更是人们的节水意识较差，造成严重的水资源浪费现象，纵使有些小城镇水资源十分丰富，但是在不断发展的过程中如果不提高人们的节水意识，必然会造成水资源匮乏的现象。
3.3小城镇绿化规划要与自然环境相协调
小城镇在建设发展过中人口数量不断增加，且环境污染现象比较严重，对自然环境产生了严重的影响，人类社会活动与自然环境的对抗过程中增加了自然环境的承载能力，因此小城镇绿化规划要注重自然环境c发展规划的协调性，要在自然环境的承受能力下发展经济，提高对现有资源的利用率和保护强度，将小城镇周边的自然环境融入绿化规划中，提高人们保护自然环境的意识。
结束语
小城镇绿化规划中要融入生态理念，根据小城镇现有资源制定与自然环境发展相协调、人文深厚的小城镇人居环境。
【参考文献】：
[1] 韩雪， 赵也. 小城镇绿化规划理念与技术[J]. 世界家苑， 2014.
[2] 闫力. 石家庄南部地区小城镇规划设计研究[D]. 河北师范大学， 2015.
小城镇建设论文篇（11）
我国的城镇化建设是城乡统筹发展的核心，是工业化和产业化进一步扩张的载体。城镇化建设要树立以人为本和空间均衡的理念，创新发展模式，体现和突出城镇的地域文化特色，以文化特色建设促进城镇化建设健康发展。
城镇化建设与农村经济的关系
在推进城乡统筹发展的进程中，落实工业反哺农业、城市支持农村的政策和措施之一就是推动工业化和城镇化。工业化是经济发展的重要内容，城镇化是经济发展的主要载体和动力。
积极推进城乡统筹发展就是要建立生产要素在城乡之间合理配置的市场体系、城乡经济良性互动的有效体制、城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制，努力消除城乡协调发展的体制。城乡共同发展是缩小城乡之间经济社会各种差距的重要前提和治本之策，也是当前和今后解决城乡之间矛盾和问题的最佳选择。按照城乡统筹思路，应以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。农村工业化、城镇化和农业产业化是辨证的统一体。工业化居于主导地位，是城镇化和产业化的核心；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体。农村工业化不能停留在承受城市工业扩散、与城市工业配套，以及以劳动力密集型中小型工业、传统工业为主的分工阶段，应提到国家新型工业化层面整合并轨，使乡镇企业与传统工业分离，转变为“现代工业部门”；使从业人员与传统农业分离，成为一支现代产业队伍。农村城市化不要盲目反对大城市发展战略，也不要把小城镇战略过于理想化，而应采取多元化、低成本发展战略，实现城市城镇全面发展，实现农村劳动力向城市、城镇转移的低成本和城市、城镇建设的低成本，以便大批农村劳动力顺利转移。
实行城乡统筹的最终目标是城乡一体化。这是现代化和城市化的高级阶段，是城乡互相吸收先进和健康因素、摈弃落后病态、相互融合、双向演进的过程。在发展中要注意到，城乡是不同的空间区域，必然有不同的特点和各自的优势。差别是永恒的，是无法消灭的。因此，城乡一体化不是乡村都变为城市，更不是城市乡村化，它将在保留城乡各自特点的基础上，创造平等统一的新型城乡关系，营造城乡经济社会协调发展的氛围和城乡生态相互适应的环境。
以文化特色促进城镇化建设
经济发展、制度变革、社会变迁，在最高层次上都要受文化思想的制衡。这里所指的制衡有二方面含义：一方面，要合乎民族文化传统。另一方面，文化思想是改变传统的先导。城镇化建设要以优秀的文化思想为先导，体现优秀文化思想，在规划上体现地域文化特色，建设上体现传统文化特色，产业上体现地域文化特色。用优秀文化思想和地域文化特色促进城镇化建设，使城镇化建设获得长久的历史生命力。
目前，在城镇化建设中存在一种误区，认为城镇化就是盖洋房、建工厂，结果是走遍一乡又一乡，乡乡都是一个样，处处都是水泥房，城镇化建设结构、布局、建筑雷同，使得城镇化建设失去了民族特色。文化传统是一个民族历史的深厚积淀，支配着民族精神的走向。体现着民族的特殊品性，构成民族的文化记忆。文化特色把现代人们和本民族的久远历史连接起来，使文化传统得以传承，而文化传承之根在于言传身教和总体文化环境的熏陶。结构、布局、建筑等文化传统和符号是一个民族文化的组成部分，是人们感受和传承传统文化的一种环境。城镇化建设必须突出和强化民族和地域的文化与传统。
