对经济社会发展的建议大全11篇

对经济社会发展的建议篇（1）

中图分类号：F812.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）003-000-02

我国现行财政体制主要是指1994年确立的分税制财政体制，最主要的特点就是按照税种的不同把税收收入分为中央税、地方税以及中央和地方共享税，从而确定了中央和地方各自的收入来源。具体到县一级，又因各省情况不同而有不同的管理体制，但分税制的基本框架没有改变。以辽宁省为例，现行的财政体制仍然是以分税制为基础，同时在2010年省政府又对省与县之间的财政体制进行了一定调整。主要内容包括：中央与地方之间的收分配体制基本不变，但在省与县之间，将原来属于省县共享税种的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税全部下划为县级收入，同时县需要向省上解税收以保障省级财力。为了弥补县级财力不足，促进基本公共服务均等化，从中央到省、市均给县安排一定数额的转移支付资金。此外，还有各种收入增量返还等奖励措施，用以激励县级政府大力增加财政收入。在财政支出方面则是通过明确划分事权来确定支出范围，县级事权主要包括义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政事务管理等事项，近年来又增加了社会保障、失地农民生活保障、社会公共卫生应急等事权。县级政府要利用现行体制下取得的财政收入来为上述事权买单。

一、现行财政体制对县域经济社会发展的影响

总体上看，现行财政体制对县域经济社会发展既存在很大的促进作用又存在一定的不适应性。

1.分税制财政体制对县域经济社会发展的促进作用

从经济社会发展情况看，分税制财政体制壮大了财政收入规模，加快了经济社会发展。主要体现在三个方面。

一是体制激励作用明显，地方经济快速发展。现行财政体制，明确中央与地方的收入来源，激励地方大力开展经济建设，提升本地区的经济发展水平，从而提高税收规模。例如辽北某县从本世纪初提出“税源经济”的理念，通过发展陶瓷、绿色食品加工、风力发电、轻工家电、牛产业、通用航空等实体经济培植税源，使县域经济和地方财政收入驶入了高速增长的快车道。全县国民生产总值从2000年的18.6亿元增长到2014年的313亿元，公共财政预算收入从2000年的0.38亿元增长到2014年的27.8亿元。

二是收入结构不断优化，地方财政实力逐步增强。分税制财政体制确立了以税收收入为主，非税收入为辅的的收入结构，上例中的辽北某县通过加大对税收收入的征管力度，加强非税收入管理，实现了财政收入的高速增长，同时把税收收入占公共财政预算收入的比重控制在80%左右，提高了收入质量，增加了地方可用财力。

三是转移支付调节了地区间收入差异，促进了区域经济协调发展。在分税制体制下从中央到省、市均给县级安排了大量转移支付资金，有效促进了县级发展。本世纪以来，辽北某县公共财政预算支出连年高于预算收入，财政自给率在最低的年份仅为38%左右，在最高的年份也没有超过70%，大量的教育、科技、卫生、文化、农田水利、植树造林等项目均靠上级转移支付资金安排，给该县的经济社会发展注入了巨大动力。

2.分税制财政体制存在的主要问题

一是在体制上未能更多让利地方。首先从整体上看，中央在分税制中占大头，地方占小头，而在地方收入中按照省、市、县的层级层层递减，县级收入处于占比最小的地位。这就造成了财力高度向上级集中，县要依靠上级转移支付支持才能保证财政正常运转。其次从税种划分上看，税源集中、稳定性强的收入大都划为中央和省级收入，而税源分散、征管难度大、增收潜力小的税种则属于县级固定收入。

二是在共享税种分配上划分比例不合理。例如在工商税收中县级分配的增值税和企业所得税比例均较低，而营业税则达到了70%。但从县域经济发展的角度看，县级主要支柱财源应为实体工业，所产生的主要税收是增值税和企业所得税。营业税主要存在于服务业中，而县级受城镇化程度、人口规模等因素影响，服务业远不如城市发达，营业税税源十分有限。此种分配方式，造成了县级政府辛苦招商引资，企业落户带来的税收却大部分被上级拿走的尴尬，在一定程度上影响了县域经济发展。

三是在一定程度上诱导了县域经济发展路径。在现行财政体制中，涉土四税全部属于县级收入，而以土地出让金为代表的政府性基金收入也是县级财力的主要来源。县级政府在发展过程中为追求利益最大化必然选择增加涉土税收的发展路径，这也就形成了“土地财政”、大力发展房地产行业等状况，造成了许多县域城市基础设施建设负担沉重，商品房库存高企等问题。

四是财权与事权不匹配。县级虽然处于收入分配的最末端，但其事权却一样不少，并有逐年增多的趋势。最主要的支出事权包括供养全县行政、事业在职及退休人员，保证政府机构正常运转，保证义务教育、基本医疗等公共支出，供养五保、低保等优抚人员，弥补企业养老保险缺口等。对这些事权，县级概括称为刚性支出。而在这些支出中还有许多“上级出政策、下级配套资金”的支出项目，例如义务教育的“普九达标”，在上级出台政策后县级只能自行投入资金进行校舍改造，形成了沉重的“普九债务”，再比如公检法公用经费达标、调整工资标准等均由县级政府安排资金，造成了县级财力紧张，制约了经济社会发展的投入。

五是转移支付制度不够规范、不科学。一方面转移支付缺乏固定约束，分配规模往往由上级说了算，一直以来饱受诟病的“跑部钱进”就是转移支付制度不规范的体现。县级财政部门也往往是把向上争取资金作为一项重要工作任务，不仅牵扯了大量精力而且存在一定的权力寻租隐患。另一方面转移支付的构成不够科学，近年来县级财政收到的转移支付资金多为有固定用途的专项转移支付资金，少有可以自主安排的一般性转移支付资金。这就造成了县级财力难以集中，想办的事情受财力制约往往办不成。

六是县级财政状况没有得到明显好转。在分税制财政体制下，县级政府本身分配的财权就少，2006年中央又全面取消了农业四税，导致县级财政更为艰难，而乡镇一级更是处于收不抵支的局面。为保证乡镇正常运转，县级往往还要负担乡镇的工资、运转等支出，再加上各类刚性支出，公建支出等，使财政资金供需矛盾十分突出。现行财政体制下的收入规模，仅能保证县级的必要支出，即所谓的“吃饭财政”，不足以支持县域经济社会发展投入。为了筹集经济社会发展资金，部分县级政府近年来进行了大规模融资，造成了负债率攀升，债务负担沉重，而几年之后的今天，偿债支出又占用了大量县级财力，使本来捉襟见肘的财政状况雪上加霜。

二、对现行财政体制的改革建议

针对上述问题，一方面要通过发展县域经济，培植税源，加强财政管理，提高财政资金使用效益等措施逐步加以解决。另一方面也要从体制上进行改革，从根本上扭D县级财政状况，提升县级财政对县域经济社会发展的支持作用。

对现行财政体制进行改革应当遵循有利于增加县级财力，有利于激励县级政府大力发展实体经济，有利于县域发挥自身发展优势，有利于保障县级基本服务，有利于化解和防范财政风险的原则。在此基础上，笔者提出如下改革建议：

一是要财力下沉，增加县级在分税制中的分配比例。具体包括将消费税等中央税种转为中央和地方共享税种，给予县级一定的分成；提高县级在增值税、企业所得税等税种中的分成比例；合理划分总分机构税收归属，将石油、电力、通信等大型国企所属的县级分支机构所产生的税收划为县级收入。使县级拥有较为优质、稳定的税源，增加县级财力保障水平。

二是要调整涉土四税的分配。在给予县级一定财力补偿的情况下，中央和省可以在涉土四税中享有一定的分成。一方面有利于提高中央及上级政府对基层的控制力，另一方有利于抑制地方政府盲目发展“土地财政”的冲动。

三是理顺财政投入关系。当前财政体制下，县级政府负担的事权过多，刚性支出压力大，制约了对经济社会发展的投入。可以考虑建立基本公共服务保障体系，由中央及省对县级的义务教育、基本医疗、社会保险等方面进行直接投入。在降低地区间的差异，促进公共服务均等化的同时解放部分县级财力，促进县级对经济社会发展的投入。

四是规范转移支付制度。一方面要提高转移支付的刚性约束，规范转移支付的安排流程，降低上级在转移支付过程中的随意性。另一方面要调整转移支付的结构，增加一般性转移支付的规模，方便县级依照自身发展优势自主支配专项资金。可以考虑在转移支付制度改革中，进一步放宽专项资金使用限制，例如增加一般性转移支付、允许县级打捆使用转移支付资金等，这样更加有利于县级政府依据自身产业发展目标安排资金，集中更多的财力快速促进产业发展。

五是帮助化解政府债务。当前政府债务沉重成为了制约县域经济社会发展的一个重要因素，大量财政资金用于还本付息支出，严重影响了经济社会发展投入。上级财政帮助地方政府化解债务并不是简单的代为偿还，而是首先解决偿债负担重，融资成本高的问题。可以考虑由上级财政部门出资对县级到期债务及高利息债务进行置换，待县级财政状况好转再逐渐偿还给上级财政。一方面减轻当前的偿债支出压力，另一方面减少利息支付，节约财政资金。

六是完善地方税收体系。按照我国“一级政府、一级财政”的管理原则，县级政府虽有本级财政的管理权，但税收管理的权力却较为弱化。在现行体制下，国税局为中央直管单位，地税局为市管单位，从行政隶属关系上说，税务部门并不属于县级政府序列。县政府对税务部门的控制力与影响力也较低。这就导致了在组织财政收入方面税务部门与县级政府存在一定的脱节现象，有些强化税收征管的政策由于难度大、成本高往往难以执行，造成地方税款的流失。今年，中央充分向基层下放各类管理权限，辽宁省的工商、质监等部门均已完成下放，可以考虑在今后的改革中下放地税管理权，进一步理顺县级税收管理体系，更好的凝聚全县力量做好财税征收。

参考文献：

[1]谭乐义.“省直管县”财政体制改革目标与实绩的偏离[D].山东大学，2016.

[2]高军，王晓丹.“省直管县”财政体制如何促进经济增长――基于江苏省2004-2009年数据的实证分析[J].财经研究，2012（03）.

[3]刘佳，吴建南，吴佳顺.省直管县改革对县域公共物品供给的影响――基于河北省136县（市）面板数据的实证分析[J].经济社会体制比较，2012（01）.

[4]郑新业，王晗，赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗？――双重差分方法[J].管理世界，2011（08）.

[5]刘佳，马亮，吴建南.省直管县改革与县级政府财政解困――基于6省面板数据的实证研究[J].公共管理学报，2011（03）.

对经济社会发展的建议篇（2）

〔中图分类号〕D125〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0049-06

2015年10月26―29日召开的党的十八届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。领导制定经济社会发展规划（计划），是新中国成立以来党领导经济社会发展的重大战略举措。“十三五”规划是在党的领导下制定的，也终将服务于党的领导大局、党的执政大局。同时，为实现和落实“十三五”规划，对党的领导、党的执政、党的建设进行相应的改革和完善，建立健全推动“十三五”规划贯彻落实的体制机制样态、组织动员形态、政治环境生态，也势在必行、刻不容缓。

一、党领导制定发展规划（计划）的历程

中国共产党是我国的领导党、执政党。党的领导不是虚空的、不是抽象的，是通过制定和实施党的纲领、路线、方针、政策来体现的。其中，党领导制定经济社会发展规划，就是体现领导党角色、展示领导党功能、落实党的领导的重大生动体现。

在马克思对社会主义社会的构想中，社会主义优越于资本主义的一个重要方面就是，社会主义的生产是有序的、有计划的，完全不同于资本主义生产的盲目性、无序性。据此，列宁在其1906年所写的《土地问题和争取自由的斗争》一文中，明确提出了“计划经济”的概念。斯大林时期将社会主义经济明确定性为计划经济，并着力制定经济社会发展计划与推进有计划的社会主义经济建设。1928―1932年，苏联开创性地实行第一个五年计划，按照预先编制的详细计划开展大规模有计划的全面社会主义建设。

新中国成立后，我们的经济、政治、社会制度基本上是全部照搬苏联，对“苏联模式”高度推崇，其中就包括学习苏联的有计划推进经济建设和开展社会主义建设的做法及经验。新中国初期的1949―1952年，由于经过长期的战乱，国家一穷二白、国民经济千疮百孔，根本不具备进行社会主义建设的基础条件，所以这三年是我国国民经济的恢复时期。从1953年开始，在我国经济社会状况基本好转的前提下，我们效仿“苏联模式”开始在党的领导下研究制定经济社会发展计划。

那么，党的领导是如何体现在经济社会发展计划的制定之中的呢？概括地说，就是每一个经济社会发展计划形成之前，党都研究制定了《关于制定经济社会发展计划的建议》，最终形成的经济社会发展计划则是在党的“建议”的主导指导下编制完成的。党通过这种“建议”的形式，领导、主导、指导着经济社会发展计划的形成确立，并以党强有力的领导去保证计划的贯彻落实。

自全面执政与新中国成立66年来，我们党已经领导、主持制定了13个五年规划（计划）。分别是：

1.“一五”计划（1953―1957）。“一五”计划是在党中央的直接领导下，由、陈云同志主持制定的。

2.“二五”计划（1958―1962）。1956年9月召开的党的“”正式通过由主持编制的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》。1958年8月在北戴河召开的中央政治局扩大会议上讨论并批准了《关于第二个五年计划的意见》。

3.“三五”计划（1966―1970）。1963―1965年，是经历、三年困难时期“重创”以后，我国国民经济的恢复调整时期，当然党也无力制定和实施发展国民经济计划。但是“三五”计划的研究和编制从1964年初就开始了。其中内容比较详尽的计划方案有两个：一个是国家计委会提出的经1964年5月中央工作会议讨论并原则同意的《第三个五年计划（1966-1970年）的初步设想》（汇报提纲）；另一个是1965年9月国家计划委员会拟定的并经中央讨论基本同意的《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》。

4.“四五”计划（1971―1975）。“四五”计划于1970年开始进行编制。1970年2月15日―3月21日国务院召开全国计划工作会议，制定1970年国民经济发展计划，会上研究、讨论、制定了《第四个五年计划纲要（草案）》。1970年9月，在党的九届二中全会上《第四个五年计划纲要（草案）》曾作为参考文件印发。1971年3月，中央在批转1971年计划时，《“四五”计划纲要（草案）》的部分指标也作为附件下发。

5.“五五”计划（1976―1980）。1975年中央制定了《1976-1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》，其中着力安排了“五五”计划。

6.“六五”计划（1981―1985）。按照党的十二大提出的到20世纪末经济建设的经济社会发展战略部署，中央主持制定了《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》。

7.“七五”计划（1986―1990）。1983年，国务院着手组织“七五”计划的起草工作。l985年上半年拟订形成了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。经党的十二届四中全会原则通过后，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提交至1985年9月的党的全国代表会议审议通过。

8.“八五”计划（1991―1995）。1990年l2月党的十三届七中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》。

9.“九五”计划（1996―2000）。1995年9月党的十四届五中全会审议通过了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》。这是我国在十四大后转向社会主义市场经济以后所制定的第一个发展计划、也是一个跨世纪的发展规划。

10.“十五”计划（2001―2005）。2000年10月，党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。

11.“十一五”规划（2006―2010）。2005年10月，党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。其中的突出特点是，以“规划”取代“计划”。

12.“十二五”规划（2011―2015）。2010年10月，党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。2011年3月十一届全国人大四次会议正式批准了“十二五”规划。

13.“十三五”规划（2016―2020）。2015年10月26―29日召开的党的十八届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对“十三五”时期的经济社会发展作出全面系统科学的顶层设计。

在中央领导制定这13个五年规划（计划）的过程中，有几个过程性变化必须予以特别关注。其一，我们党主要是效仿苏联搞五年计划的做法，通过提出五年一个周期的经济社会发展规划（计划）建议的形式，去着力体现党对经济社会的领导权。其二，“六五”计划（1981――1985）是一个重大分水岭。在这之前，我们党的“一五”到“五五”计划，仅仅是关注“发展国民经济”。从“六五”计划开始，我们在计划制定中不仅关注“国民经济”，同时还关注“社会发展”，而且将二者并列、整合起来，以“国民经济和社会发展计划（规划）建议”的形式进行呈现。其三，从“九五”计划（1996―2000）开始，每届中央委员会的第五次全体会议的主题固定为，本届中央委员会研究制定出台国民经济和社会发展规划的建议。其四，从“十一五”（2006―2010）开始，我们在提法上以“规划”代替“计划”。这既是因为在延展性上“计划赶不上变化”，而规划却可以很好地应对变化；也同时标志着我们的经济社会发展日益向市场经济靠拢，从表象到实质都致力于消除计划经济的影子及“后遗症”。

二、党对“十三五”规划的顶层设计

根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、所作的《关于的说明》，党的领导在“十三五”规划的制定和形成中得到充分体现，尤其是在对“十三五”规划的顶层设计、体系架构设计中体现得尤为到位。

（一）党领导确立“十三五”时期的指导思想。“十三五”规划的提出、建议、编制及确立，都不能是空的，而必须有明确的指导思想。据此，党将十三五时期的指导思想的中心要义确定为：“深入贯彻系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。”〔1〕

（二）党领导确立“十三五”规划的原则遵循。“十三五”时期是我国如期全面建成小康社会的决胜阶段，党确立了这一特殊阶段的经济社会发展必须遵循的若干重大原则。一是坚持人民主体地位原则，牢记发展的起点是人民，终点也是人民，切实树立以人民为中心的发展观。二是坚持科学发展原则，在经济发展的基础上努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。三是坚持深化改革原则，以经济体制改革为重点，协调推进政治、文化、社会、生态文明体制改革以及党的建设制度改革，破除一切不利于科学发展的体制机制。四是坚持依法治国原则，深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设社会主义法治国家。五是坚持统筹国内国际两个大局，更好利用两个市场、两种资源，推动互利共赢、共同发展。六是坚持党的领导原则，为“十三五”规划实施提供坚强组织、领导保证。

（三）党领导确立“十三五”发展的理念遵循。理念是行动的先导，先进的理念通常能够带来先进的行动。我们党在提出“十三五”规划建议的过程中深谙此道，特别明晰地确立了“十三五”时期经济社会发展的基本理念遵循，即必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其一，要树立创新发展理念，因为创新是引领发展的第一动力。其二，要树立协调发展理念，因为协调是持续健康发展的内在要求。其三，要树立绿色发展理念，因为绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。其四，要树立开放发展理念，因为开放是国家繁荣发展的必由之路。其五，要树立共享发展理念，因为共享是中国特色社会主义的本质要求。

（四）党领导构建“十三五”“五位一体”的发展格局。以创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的五个新的发展理念为指导，我们党在“十三五”规划的建议中构建形成了“十三五”时期我国经济社会“五位一体”的发展格局。其一，坚持创新发展，着力提高发展质量和效益。主要涉及到，要培育发展新动力、拓展发展新空间、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建产业新体系、构建发展新体制、创新和完善宏观调控方式等等。其二，坚持协调发展，着力形成平衡发展结构。主要涉及到，要推动区域协调发展、推动城乡协调发展、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展等等。其三，坚持绿色发展，着力改善生态环境。主要涉及到，要促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障等等。其四，坚持开放发展，着力实现合作共赢。主要涉及到，要完善对外开放战略布局、形成对外开放新体制、推进“一带一路”建设、深化内地和港澳以及大陆和台湾地区合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务等等。其五，坚持共享发展，着力增进人民福祉。主要涉及到，要增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡发展等等。

三、实现“十三五”规划关键在党

鉴于我们党的领导党、执政党地位，提出和形成确立“十三五”规划是党必须担负的政治责任；同时，贯彻落实、努力实现“十三五”规划确立的各项发展目标、发展部署，也毫无疑问关键在党。为使党的领导充分体现到“十三五”规划的落地落实中去，党的十八届五中全会及通过的《建议》，特别强调要着力加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强组织和领导保证。

（一）完善党的领导体制和工作机制

党的领导体制和工作机制是党领导经济社会发展的具体制度形态、工作模式。党的领导体制和工作机制并不是一成不变的，也决非是一劳永逸的。随着党领导经济社会面临的环境、形势、任务、使命等的变化，党的领导体制和工作机制必须进行相应的调整或变革，否则，就会阻碍党的领导之实质内容的充分实现。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段和仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但同时也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。基于这样的客观形势，从更好地推动“十三五”规划落地落实的角度出发，“十三五”时期我们必须有意识、有针对性地去改革和完善党的领导体制和工作机制。

对此，《建议》就“十三五”时期完善党的领导体制和工作机制从以下两个方面提出了新举措。一是强化全委会决策和监督作用。各级党委全委会是由党代会选举产生的党的执行机构，同时又对党代会闭会期间的党内重大事务具有决策权、监督权。但是，长期以来，在党内政治权力运作中，由于全委会是一种会议性组织与功能性组织且有时处于虚置状态，因而由党委全委会选举产生的党委常委会很大程度上代行了全委会的职权，使得全委会的权力与运行均被边缘化、“空壳化”。这与规定的全委会是党代会闭会期间各级党的最高权力机关明显背离，与党内民主精神明显背离，也造成党委常委会过分高度集权。因此，恢复全委会在运行中的应然地位势在必行。《建议》聚焦于此，明确提出要“强化全委会决策和监督作用”，〔2〕力图推动党委全委会的权力回归常态。二是提高决策科学化水平。决策是行动的方向，决策失误是最大的失误也是最大的浪费。“十三五”时期我国处于全面建成小康社会的决胜阶段，在决策上不能犯错、也犯不起错，否则，可能会造成意想不到的严重后果。因此，从中央层面讲，必须切实保证“十三五”时期党领导经济社会发展的各项决策是正确的，地方各级党委也是如此。对此，《建议》明确提出，应着力“完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，健全决策咨询机制。”〔3〕

（二）强化党的政治动员力

实现“十三五”规划，必须在党的领导下把各个方面的力量都充分调动起来，把各个方面的积极性、主动性、创造性都充分激发出来，形成广泛的政治动员、党内动员、社会动员，凝聚形成强大的政治合力、行动合力。对此，《建议》着力从以下方面加以强调。其一，就党内动员而言，必须深入动员广大党员、干部、党的各级组织都投身到实现“十三五”规划的行动中去，重点是要切实“加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，激励广大干部开拓进取、攻坚克难，更好带领群众全面建成小康社会”〔4〕。其二，就社会动员而言，社会动员说到底就是对人民群众的动员、对社会各界的动员。从强化实现“十三五”规划的社会动员入手，《建议》着力强调了以下举措。一是必须“提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识”〔5〕。二是必须“创新群众工作体制机制和方式方法，注重发挥工会、共青团、妇联等群团组织的作用，正确处理人民内部矛盾，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量”〔6〕。三是必须巩固和发展最广泛的爱国统一战线，“促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，巩固全国各族人民大团结，加强海内外中华儿女大团结”〔7〕。

（三）打造过硬的执政骨干和人才队伍

实现“十三五”规划归根到底在人，这里所说的“人”，一个重要基本面就是领导干部和人才。领导干部是党的事业的骨干，人才是推进党的各项事业发展壮大的中流砥柱。党管干部、党管人才，是我们党的看家宝。从打造过硬的执政骨干和人才队伍入手，《建议》提出了若干新思路。其一，在领导干部的培养选拔上。依据“十三五”期间的发展目标、总体要求，《建议》着力提出，应“注重培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部”。其二，在对领导干部的考核上。《建议》突出强调要通过深化干部人事制度改革，进一步完善政绩考核评价体系和奖惩机制，进而充分调动各级领导干部为党工作的动力和热情。其三，在领导班子的结构优化上。《建议》着力要求应重点聚焦优化领导班子的知识结构、专业结构，致力于提高班子的专业化水平。其四，在人才队伍建设上。《建议》从党管人才的框架出发，着力提出：落实“十三五”规划必须“深入实施人才优先发展战略，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势”。〔8〕

（四）营造风清气正的政治生态

实现“十三五”规划需要一个良性健康的政治环境、政治氛围。因为只有在这样的环境氛围中，我们才能踏踏实实、安安心心地去干事创业。良性的政治环境氛围，意味着要不断优化现有政治生态、着力营造风清气正的政治生态。对此，《建议》强调指出，要从党大力推进反腐倡廉建设、继续坚持高压反腐等方面强化全面从严治党，深入落实党风廉政建设的党委主体责任、纪委监督责任，健全改进作风长效机制，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，营造“十三五”时期经济社会发展风清气正的政治环境和政治生态。

（五）推进党的治理能力建设

对经济社会发展的建议篇（3）

坚定前进信心，激发奋进力量。全党全国各族人民豪情满怀迈上全面建成小康社会新征程。

承上启下、与时俱进的历史新方位

2010年是“十一五”规划收官、“十二五”规划即将铺开的承接之年。站在两个五年规划的时空交替点上，回首过去极不平凡的5年，在以同志为总书记的党中央领导下，全党全国各族人民团结一心、顽强拼搏，胜利完成了“十一五”规划确定的主要目标和任务――

这5年，我们充分发挥我国社会主义制度的政治优势，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，改革开放和社会主义现代化建设继续推进，各项事业蓬勃发展，综合国力跃上新台阶，人民生活显著改善。

这5年，我们实施正确而有力的宏观调控，有效应对国际金融危机巨大冲击，全面实施和不断丰富完善应对国际金融危机冲击的一揽子计划，加快转变经济发展方式，着力保障和改善民生，保持了经济平稳较快发展良好态势。

这5年，我们战胜了低温雨雪冰冻灾害，汶川特大地震、玉树强烈地震和舟曲山洪泥石流等严重自然灾害，成功举办了北京奥运会、残奥会和上海世博会，国际地位和影响力显著提高。

成绩来之不易，经验弥足珍贵，任务依然艰巨。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。

本世纪第二个10年正在启动，全面建设小康社会正步入具有决定意义的新阶段。

统揽国内全局，我们完全有条件推动经济社会发展、综合国力、人民生活再上新台阶。同时，必须清醒看到，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。抓住机遇推动发展任重而道远。

综观国际风云，国际环境总体上有利于我国和平发展。同时，国际金融危机影响深远，世界经济正在缓慢复苏，世界经济政治格局出现新变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，我国发展的外部环境更趋复杂。

中流击水，趁势而上。紧紧抓住我国发展的重要战略机遇期，坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础，这是制定“十二五”规划建议承上启下的历史方位所在，也是全党全国各族人民的历史使命所在。

运筹帷幄，未雨绸缪

站在历史的节点上，党中央高瞻远瞩，运筹帷幄，提早部署研究规划，科学谋划发展蓝图。

2009年2月，总书记先后主持召开中央政治局常务委员会会议、中央政治局会议讨论决定，党的十七届五中全会研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议问题，这项重大任务开始启动。

未雨绸缪，着眼未来。“十二五”规划建议起草工作在前期准备上更早、更充分、发动的面更宽，更注重倾听各方面意见。

2008年，根据党中央、国务院统一部署，国家发展改革委就“十二五”规划前期重大课题研究在全社会公开招标。中央财经领导小组办公室和国家发展改革委还委托包括诺贝尔经济学奖获得者在内的一批国际知名专家为我国“十二五”规划献计献策。

2009年10月，中央直接部署“十二五”时期30个重大课题，组织有关方面专家进行深入研究，国内67个部门，政治、经济、文化、社会等方面1万多名专家参与研究，充分听取社会各界意见和建议。

2010年2月，中央决定：成立党的十七届五中全会文件起草组，在中央政治局常委会直接领导下，负责文件起草工作。

2010年4月2日，文件起草组正式成立。成员有来自有关部门和地方的78位领导干部和专家学者。

4月中下旬，起草组组成8个调研组，分赴天津、内蒙古、辽宁、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖南、广东、四川、陕西、甘肃等13个省区市深入调研，共召开31个座谈会，同423位领导干部、专家学者、基层群众进行交流，并到上百个农村、社区、企业等基层单位实地调研，形成了8份有分量、有见解的调研报告。

2010年7月10日，总书记在河南考察工作。

在孟津县平乐镇张盘村的一块玉米田，总书记沿着田垄走进田间，询问正在施肥、除草的几位村民粮食收成怎样、收入多少。村民崔建森说：“政策很好，再加大些投入力度就更好了！”总书记说：国家正在制定“十二五”规划，“十二五”时期我们将继续把解决好三农问题作为重中之重。

总书记走进田间地头与村民畅谈，成为中央领导同志围绕《建议》起草调研的生动写照……

党中央对《建议》起草工作高度重视。《建议》报送的每一稿，总书记都认真审阅，提出重要指导意见。总书记先后主持4次中央政治局常务委员会会议，2次中央政治局会议，听取起草工作汇报和讨论审议文件稿，作出重要指示。

2010年7月22日，总书记主持召开中央政治局会议。他在讲话中强调，制定“十二五”规划，必须适应国内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活新期待，坚持科学发展，加快转变经济发展方式，不断深化改革开放，切实保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。总书记的重要讲话，成为文件起草工作的重要指导原则。

充分发扬民主，贯彻群众路线，广泛听取各方面意见和建议，是中国共产党的优良传统，也是起草好《建议》稿的重要保证。

8月16日，中南海怀仁堂。总书记在这里主持召开党外人士座谈会，就《建议》稿当面听取各派中央、全国工商联领导人和无党派人士意见和建议。大家各抒己见、畅所欲言，为“十二五”规划献计献策。

……

涓涓细流，汇聚成川。

9月5日，总理主持召开文件起草组第八次会议，听取文件反馈和修改情况，与起草组成员逐段研究各方面意见和吸收采纳情况。按照这次会议意见，起草组又对文件进行了仔细修改。

9月9日，总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了吸收采纳意见的情况汇报，研究《建议》修改意见。

一稿、二稿、三稿……《建议》稿在一次次修改中逐步丰富、完善、成熟。

9月28日，总书记主持召开中央政治局会议，听取《建议》稿起草情况报告，决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将文件稿提请党的十七届五中全会审议。随后，文件起草组根据会议精神，对《建议》稿进行了修改和完善。

10月15日，党的十七届五中全会在北京隆重召开。总书记主持第一次全体会议，总理就《建议》（讨论稿）向全会作了说明。为期4天的全会，安排2天半时间对《建议》（讨论稿）进行了认真审议。与会同志本着高度的责任心，提出许多重要意见和建议。

在一次次认真审议、仔细讨论中，一条条意见和建议源源而来，起草组共收到130多条意见和建议。

10月17日晚，总书记主持召开中央政治局常委会会议听取全会分组讨论情况的汇报，并对如何修改补充作出重要指示。起草组又对文稿进行修改完善。

10月18日下午3时，党的十七届五中全会举行全体会议，集中全党智慧、凝聚全党共识，具有坚实实践基础和群众基础的《建议》获得全会一致通过……

发展是当代中国和世界的潮流

以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，这是“十二五”规划建议最为鲜明的特点，也是时代的要求，事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局。

12个部分、近2万字的《建议》着眼中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略布局，旗帜鲜明地回答了一系列重大理论和实践问题，对在新的历史起点上向全面建成小康社会继续进发作出了全面部署。

《建议》紧扣时代脉搏、顺应人民期待，综合考虑未来发展趋势和条件，用鼓舞人心又求真务实的笔触，勾勒了在新世纪第三个5年科学发展的前景：

经济平稳较快发展，经济结构战略性调整取得重大进展，城乡居民收入普遍较快增加，社会建设明显加强，改革开放不断深化，使我国转变经济发展方式取得实质性进展，综合国力、国际竞争力、抵御风险能力显著提高，人民物质文化生活明显改善，全面建设小康社会的基础更加牢固。

这些目标任务涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面，是我们党牢牢把握我国发展的重要战略机遇期的行动纲领，符合实际，催人奋进。

“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域……”《建议》对加快转变经济发展方式提出了新要求。

围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这个主线，《建议》浓墨重彩地提出了一项项周密细致的政策：

坚持扩大内需特别是消费需求的战略，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面。

提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。

发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。

构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。

加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。

大力提高科技创新能力，加快教育改革发展，发挥人才资源优势。

《建议》对今后改革的任务、方向提出了具体要求。《建议》提出，“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”。

在经济全球化深入发展的今天，中国正以全新的姿态参与全球经济治理，与世界各国携手应对全球性挑战，中国在世界经济格局中已是举足轻重。

“实施互利共赢的开放战略，进一步提高对外开放水平”“优化对外贸易结构”“提高利用外资水平”“积极参与全球经济治理和区域合作”……《建议》提出诸多开放新举措，将更加有助于我国把握好在全球经济分工中的新定位，共同分享发展机遇。

发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享

顺应各族人民过上更好生活新期待，“十二五”规划建议针对人民群众普遍关心的实际问题，提出了一项项保障和改善民生的新举措。一个个引人注目的新亮点，给亿万人民带来了新希望

民生，事关国家发展大计，事关人民幸福安康。2010年的金秋，当丰收的馨香再次充盈神州大地，亿万人民共同展望着一幅未来生活的美好蓝图。

“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”――《建议》中的这一重要阐述，充分体现了中国共产党立党为公、执政为民的理念。这是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。

促进就业和构建和谐劳动关系、合理调整收入分配关系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系、加快医疗卫生事业改革发展、全面做好人口工作、加强和创新社会管理――《建议》从6个方面，对加强社会建设作出新部署，一个个新论断、新思路、新突破对人民愿望作出了积极回应。

就业是民生之本。就业总量压力和结构性矛盾并存仍是“十二五”时期需要应对的一大挑战。

《建议》提出，“实施更加积极的就业政策，大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业，促进充分就业”“健全统一规范灵活的人力资源市场，为劳动者提供优质高效的就业服务”“把解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题作为工作重点”“加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益”“努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐劳动关系”。

社会保障体系是消除百姓生活后顾之忧的“安全网”。这张网将在“十二五”时期编织得更缜密、更牢固。

《建议》提出，“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设”“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹”“推动机关事业单位养老保险制度改革”“扩大社会保障覆盖范围，逐步提高保障标准”“实现城乡社会救助全覆盖”。

医疗卫生事关亿万人的健康。“医改”进程将在“十二五”时期进一步提速。

《建议》提出，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求”“加强公共卫生服务体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目”“健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准”“新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜”“积极稳妥推进公立医院改革，探索形成各类城市医院和基层医疗机构合理分工和协作格局”。

一项项改善民生的有力举措，一个个惠及百姓的政策部署，将着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，让更多人分享发展成果，未来5年党和政府的这一工作重心，顺应了13亿人的美好期待。

“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”――《建议》中的这一表述，成为让人耳目一新的亮点。

立足满足人民群众不断增长的精神文化需求，《建议》强调“构建传承中华传统美德、符合社会主义精神文明要求、适应社会主义市场经济的道德和行为规范”“创作生产更多思想深刻、艺术精湛、群众喜闻乐见的文化精品”“继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系”“重视互联网等新兴媒体建设、运用、管理”“培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公有制经济进入，发展新型文化业态”……一系列新政策，让人们对“文化强国”充满着新期待。

对经济社会发展的建议篇（4）

在新的发展起点上阔步前进必须明确发展目标。综合考虑未来五年我国发展的趋势和条件，《建议》提出了“十一五”时期经济社会发展的目标，主要包括经济增长、质量效益、自主创新、社会发展、改革开放、教育科学、资源环境、人民生活和民主法制等方面。目的就是要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。这一目标，符合我国国情，顺应时代要求，反映人民愿望，对于统一思想、提高认识、凝聚力量、鼓舞斗志，加快推进我国改革开放和社会主义现代化，必将产生重要的作用。

对经济社会发展的建议篇（5）

在新的发展起点上阔步前进必须明确发展目标。综合考虑未来五年我国发展的趋势和条件，《建议》提出了“十一五”时期经济社会发展的目标，主要包括经济增长、质量效益、自主创新、社会发展、改革开放、教育科学、资源环境、人民生活和民主法制等方面。目的就是要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。这一目标，符合我国国情，顺应时代要求，反映人民愿望，对于统一思想、提高认识、凝聚力量、鼓舞斗志，加快推进我国改革开放和社会主义现代化，必将产生重要的作用。

对经济社会发展的建议篇（6）

（20__年2月29日）

同志们：

这次县委政协工作会议，是在县政协八届二次会议即将开幕之际，县委决定召开的一次重要会议。会议的主要任务是落实省、市委关于加强政协工作的要求，研究部署新时期进一步加强和改善党对政协工作的领导，更好地发挥人民政协在加速推进我县经济社会发展中的重要作用，团结和调动全县人民和社会各界力量，为建设繁荣、文明、和谐的XXX而努力工作。借此机会，我代表县委向即将召开的县政协八届二次会议表示热烈的祝贺！希望各位同志要以高度负责的精神，紧紧围绕县第十次党代会和县委经济工作会议确定的工作目标，献计献策，努力把这次会议开成一个民主、求实、团结、鼓劲的大会。

过去的五年，县政协组织和政协委员坚持主动接受党的领导，牢固树立科学发展观，自觉服从和服务于全县工作大局，紧紧围绕县委的中心工作，认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，深入开展调查研究，积极建言献策，充分发挥优势，多方面开展工作，为推动全县经济和社会快速发展做出了重要贡献。特别是在经济建设、社会发展、维护稳定等方面，政协委员和各派积极主动做好协调关系、化解矛盾、凝聚人心、增进共识的工作，有力地维护了全县安定和谐的良好社会局面，为推动全县各项工作的顺利开展起到了积极作用。借此机会，我代表县委、县人大、县政府，向各派、人民团体和各族各界人士，以及广大政协委员致以诚挚的感谢和崇高的敬意！

20__年是充满希望的一年，是新一届政协班子和政协委员组成的第一年，也是我们党和国家历史上具有重大意义的一年。我们将迎来党的十七大和省十次党代会的胜利召开，做好今年的各项工作，对于推进"四县"建设，开创全县经济和社会发展新局面具有重大而深远的意义。县委希望八届县政协组织和全体政协委员，继续发扬人民政协的优良传统，紧紧围绕县第十次党代会和县委经济工作会议确立的工作思路和奋斗目标，充分发挥自身优势，认真履行职责，积极参与全县经济发展和社会各项事业建设，为实现全县经济社会又好又快发展做出新的更大的贡献。

下面，我就新形势下加强和改善党对政协工作的领导，不断开创我县政协工作新局面，讲以下三点意见。

一、认清形势，统一思想，切实增强做好政协工作的责任感和使命感

当前，我们正处在积极推进和谐社会建设的崭新历史阶段。从全国大的环境看，改革开放不断深化，经济建设和社会事业发展突飞猛进。特别是国家振兴东北老工业基地战略、建设社会主义新农村和我省建设哈大齐工业走廊优惠政策和扶持项目逐步落实，为我县加快发展提供了十分难得的机遇。从我县小的环境看，虽然改革开放以来，经济发展水平纵向比较有了很大进步，但总体经济规模不大、实力不强、对外开放程度不高，特别是由于客观历史条件的影响，制约经济发展的矛盾和问题更加突出。面对机遇与挑战并存、困难和希望同在的新形势，我们只有以更加积极的姿态，认清形势，统一思想，加快发展，才能把我县经济和社会建设的各项事业不断推向前进。正是基于这样分析和思考，县第十次党代会和县委经济工作会议，围绕贯彻落实中央和省、市工作会议精神，从我县的实际出发，确立了用科学发展观统领全局，坚持工业强县、牧业富民导向，进一步深化改革，扩大开放，转变增长方式，优化经济结构，积极推进哈大齐工业走廊XXX工业园和对俄进出口加工基地建设，不断加快工业化、城镇化和农业现代化进程，努力把我县建设成为民营经济县、特色农业县、生态园林县、文化旅游县，促进经济社会全面协调可持续发展，全面构建和谐社会的总体思路。按照县委的工作思路，认真抓好贯彻落实，是全县当前和今后一个时期的工作中心和大局，县委殷切希望县政协组织和各位政协委员，要站在加快全县经济与社会发展的全局高度，进一步加深对县委工作思路的理解，把贯彻落实科学发展观，推进"四县"建设，实现全县经济和社会又好又快发展，作为统领政协工作的中心任务，以强烈的责任感和使命感，创新工作理念，改进工作方法，创造性地做好新形势下的政协工作，为加快全县经济发展和促进社会和谐做出新的更大的贡献。

二、履行职能，突出优势，切实为实现全县经济和社会又好又快发展献计献策

新形势新任务对政协工作提出了新要求，县政协要高举爱国主义、社会主义两面旗帜，牢牢把握团结和民主两大主题，深入开展调查研究，主动献计献策，有效发挥政治协商、民主监督、参政议政职能，为加快我县经济和社会发展贡献智慧和力量。

（一）政治协商要有新思路。各级党政组织要自觉增强协商意识，切实把政治协商纳入决策程序，不断拓展协商内容，扩大协商范围，促进决策的民主化、科学化。要按照协商于决策之前、监督于决策实施之中的原则，紧紧围绕县委提出的加快发展的总体工作思路和社会各界关注的热点难点问题，认真组织广大政协委员多渠道、多层次、多形式地进行协商，广开言路，集思广益，提高县委、县政府决策的科学化和民主化水平，做到重大问题协商在县委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。各镇和街道办事处，也要树立协商意识，开辟协商途径，积极为政协委员参与经济社会事务创造条件。同时，县政协组织要自觉接受县委领导，积极争取政府支持。重大原则问题、重要会议和活动要及时向县委请示汇报，加强沟通，切实做到与党委、政府工作同心、目标同向、行动同步。

（二）民主监督要有新途径。政协组织要积

极探索完善民主监督机制新途径、新方法、新举措，提高各种意见建议和批评的质量，增强民主监督的实效性。要加大民主监督力度，畅通下情上达渠道，通过政协提案、委员视察、民主评议、反映社情民意等渠道，努力做好对国家法律法规的实施情况、国家方针政策的落实情况、国民经济和社会发展计划的完成情况的民主监督。要本着"长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共"的方针，对党委和政府存在的问题提出批评意见。特别要结合开展"双评"活动，通过组织对窗口单位的行风评议、对司法机关的执法评议、对党政领导干部的廉政评议，认真抓好廉政建设的监督检查，对执法不公、执法不严等现象开展批评，促进反腐倡廉工作的深入开展，促进政府机关和执法部门转变作风，增强服务意识，消除部门利益至上的"中梗阻"、"底梗阻"现象，使县委的重大决策真正落到实处。

（三）参政议政要有新拓展。政协组织要结合自身工作特点，围绕县委中心工作，积极开展全方位、多角度的参政议政，既为制定决策服务，也为实施决策服务。要按照县第十次党代会和县委经济工作会议确定的工作目标和任务，科学确定调研内容，拓宽专题调研领域，围绕如何实施好"十一五"规划，推进"四县"建设，加快社会主义新农村建设步伐；如何抓住我省建设"哈大齐"工业走廊的机遇，推进XXX工业园建设，增加企业总量，壮大发展企业；如何借对外开放和招商引资之力，集中力量上项目，加快立县企业的建设；如何转变经济增长方式，建设创新型和节约型社会等重大课题，进行深入调查研究，提高参政议政的实效。要善于抓住经济社会发展的难点问题建言献策。认真研究当前影响加快发展的主要制约因素，特别要研究思想观念障碍、体制机制缺陷、转变政府职能、经济发展环境等方面的突出问题，提出符合县情的意见建议，为县委、县政府决策提供依据和参考，真正做到站得高、看得远、谋得准。

（四）发挥优势要有新举措。政协组织具有人才荟萃、智力密集和影响力大的优势，在经济建设特别是扩大对外交流、发展外向型经济中，有着不可替代的重要作用。因此，希望政协组织和政协委员要有效地利用这一优势，多形式、多渠道、多层次地加强与外界的联系和沟通，推动我县对外开放迈出新步伐。积极开展与外界的联谊活动，加大宣传力度，使更多的人了解我县城县开发空间大、自然条件好、农业资源丰富、县位及交通等潜力和优势，吸引外界有实力的企业和财团来我县参与城市开发、企业重组，把更多的人才、技术、资金、先进设备和管理经验吸引到我县来。特别是要围绕机械装备工作配套延伸、旅游景点建设、农副产品加工、城乡基础设施完善、历史、文化、生态湿地资源利用等重点，寻求与外资的结合点，逐步走出一条借船出海、借帆远洋之路。同时，还要积极向外界介绍推荐我县的地方产品，特别是飞鹤牌奶制品、齐龙牌肉灌制品、华冠牌麦芽糊精、格鹿牌滋补酒等我县名优产品，开拓我县地方产品的外埠市场。要大力向外界宣传我们XXX七千年古文化和特色旅游景点，吸引更多的游人到我县参观旅游，从而让更多的人了解XXX、认识XXX，为振兴XXX的发展提供支持与帮助。

（五）团结合作要有新提高。当前，我县社会稳定的形势总体是好的，但也存在一些影响社会和谐的因素。人民政协联系面广、团结面大，是保持社会稳定、促进社会和谐的重要力量。希望政协组织和政协委员本着"求同存异、体谅包容"的原则，更好地团结社会各界，协商问题，反映民意，协调关系，更好地促进不同党派、不同信仰、不同民族、不同界别之间的合作共事，良性互动。特别是要围绕容易产生不稳定因素的热点问题，深入开展调查研究，及时反映群众的呼声，多做协调关系、化解矛盾、沟通感情、理顺情绪等一些预防性、超前性的工作，真正使政协工作顺应民心、符合民意、贴近民生。通过发挥团结协调的职能，帮助县委和政府处理好各方面的关系，努力消除各种不和谐因素，使经济社会发展减少阻力、增加助力、形成合力，维护政治安定和社会稳定，为全县加快发展营造一个良好的社会环境。

三、加强领导，多方支持，切实为政协组织履行职能发挥作用创造条件

加强和改善党对政协工作的领导，是新形势下开创政协工作新局面的根本保证。各级党组织一定要把中央、省、市和县委关于加强人民政协工作的有关规定落到实处，进一步形成"党委重视、政府支持、政协主动、各方配合"的良好局面。各单位、各部门要积极探索建立保证政协履行职能的制度，逐步建立起比较完备的工作制度和工作体系。支持政协对经济、政治、文化建设和改革发展中的重大问题进行深入调研，支持政协委员提提案、搞评议，组织检查、视察等活动。各部门要主动接受政协的民主监督，对政协提出的监督意见要认真研究、积极采纳，对反映的问题要认真调查，及时整改。政府要主动帮助政协解决具体困难和实际问题，不断改善政协的工作条件，为政协开展各项工作提供有力保障。

对经济社会发展的建议篇（7）

二战结束后，东亚的日本及新独立的韩国和新加坡等国家，在较长的时间里保持了经济的高速增长，成功地由低收入国家挤进高收入国家的行列。这些国家不仅在经济上成就斐然，在制度建设上亦具有特色。当然，这些国家的发展之路绝非平坦，在发展的进程中充满了挑战，有时候甚至是遭遇挫折。从 20 世纪90 年初开始，日本陷入了长期的衰退，“失去的二十年”弥漫日本社会； 1998 年亚洲金融危机相继袭击新加坡、韩国，虽然受打击的程度各不相同，但迫使两国进行调整。笔者以为，日本、韩国和新加坡等在发展过程中的成功与挫折，不但为比较研究提供了典型的素材，而且也是检阅与丰富制度建设理论的机会。

一、东亚发展型国家的国家形态

政治学和社会科学的其他学科在研究国家转型时提出了俘获型国家、勾结型国家、掠夺型国家、失败国家、依附型国家、发展型国家、自主型国家和工具型国家等概念。这些概念并不是规范意义上的国家形态，而是从国家治理的角度提出的。具体来说，国家形态是指一个国家在特定时期因国家—社会互动所形成的政治形态( 治理结构) ，以及由此政治形态而产生的政治过程和治理绩效。〔1〕东亚的日本、韩国和新加坡是国际学术界公认的典型的发展型国家。〔2〕根据查默斯·约翰逊对日本经验的总结，发展型国家的构成要素有： 第一，存在着一个规模不大、薪金不高，而又具备高级管理才能的精英官僚队伍，其职责是识别和选择需要发展的产业( 产业结构政策) 、促使选定产业迅速发展的最佳方案( 产业合理化政策) 、在指定的战略部门中监督竞争以确保在经济上的正常运行和效率。第二，具有一种官僚队伍拥有充足的空间可以实施创新和有效办事的政治制度，即政府的立法和司法部门不得超越“保险阀”的功能。第三，完善顺应市场经济规律的国家干预经济方式，在执行产业政策时，国家必须注意保持竞争，但竞争的程度不超过经济优先的目标。第四，具备一个像通产省这样的导航机构。〔3〕阿图尔·科利从三个维度概括了发展型国家： 第一，在国家结构的变迁上，具有清晰变迁议程的中央权威的建立； 权威的非人格化； 经由纪律严明的官僚的建立，国家权威自上而下的渗透到社会之中。第二，国家首次建立了许多经济机构，而且提高了国家指导经济的能力。第三，国家和社会建立了一种新型关系： 在农村和城市，国家与有产阶级建立了联盟，一方面，国家欲求并成功地保证了生产的持续增长，有产集团得到了足以保证持续盈利的政治支持； 另一方面，采取成功的压制劳工的策略控制农民和工人。〔4〕

结合约翰逊和科利等人的分析，我们可以确定，发展型国家在东亚一些国家的出现，是这些国家在国家治理上的重大转型。一是治理权威的确立。对于日本来说，并不存在树立以发展导向的中央权威问题。因为日本自明治维新以来，一直是国家主导着经济的发展。日本要解决的是更新权威的合法性基础。战后美国占领当局推行的民主改革，完成了这一任务。对韩国和新加坡而言，则是建立有效的中央权威或者最高国家权威，改变过去国家在发展经济、推动社会变迁等问题上无所作为，或能力低下的状态，使国家拥有调控社会势力、将自己的意志渗透进社会之中的能力。二是在治理体制上，限制、弱化立法、司法机关的作用，突出行政机关在发展经济上的主导地位； 设立新的经济机构，作为国家落实经济发展议程的最重要的组织载体； 建立纪律严明的、精干的官僚队伍，保证其不受党派政治的左右，使其能够根据国家不同发展阶段的要求提出并实施相应的产业政策； 国家与城乡有产集团结盟，国家支持有产集团发展经济的活动，有产集团则对国家压制工人和农民的行为予以支持。三是在治理的内容上，国家将发展经济视为第一目标、第一任务，其他的一切工作都围绕发展经济展开。

要理解东亚发展型国家形成后所进行的制度建设，必须将其置于国家建设的过程之中去考察。对于东亚国家的国家建设过程，美国学者康明斯有过精辟的论述。他认为，在东北亚融合性的国家与社会关系中，“国家建设”的意涵是，首先是国家的出现，伴随而来是自觉不自觉的建立工业、大商业的尝试( 比如韩国财阀就是国家扶持的特权) ，随后而且只有此时才会产生“社会”，即适于当代“现代性”想象所要求的群体。〔5〕康明斯所说的“国家”，是指能够推动发展的一整套国家组织及其权威，即以发展为导向的国家。这一国家在制度建设上首先是建立以满足发展“工业、大商业”即适应工业化需要的经济指挥机构、管理机关，同时建立若干连接政府与企业的制度，协调政府与企业、企业与企业、企业的发展与实现国家目标之间的关系，保证发挥引领经济发展的作用。其次，在政府内部的权力结构安排上，突出行政机关的地位，抑制或弱化立法、司法机关的功能，将立法、司机关法的作用限定在保障行政机关在“安全阀”内活动。随着工业化的推进，一个基础建立在工业发展之上的“社会”诞生。新社会的出现，要求国家在制度建设上逐步由偏重于指导经济发展转向重视社会发展、政治建设。当经济成长到无论是经济的总体水平还是产业的技术水平都靠近欧美国家的时候，东亚发展型国家面临着国家治理上的又一次转型，即由发展型国家转向平衡型国家。

所谓平衡型国家，是指在国家与社会的互动中，国家的作用与社会的作用实现了均衡，国家的力量与社会( 包括企业、个人) 的力量平衡推动发展。“英美的社会主导模式已经走向了社会与国家的平衡，法国—德国的官僚体制主导也走向了国家与社会的平衡。”〔6〕转向平衡型国家，东亚国家在制度上需要进行新的建设。第一，在治理权威上，中央权威有赖于为企业、社会，也包括为政府自身运行提供有效的制度及环境，而不是直接介入企业、社会的活动中并建立起相应的制度。发展型国家是通过国家力量渗透进社会，对社会进行改组或改造而确立起中央权威，又通过行政机关及官僚为国家设定发展目标，确定发展议程维护中央权威的。向平衡型国家过渡，必须解决国家与社会之间界限长期模糊不清的问题，在此基础上重新构造中央权威。这意味着，国家必须承认伴随工业化而诞生的新社会，并调整与新社会之间的关系。为了促进这一社会的发展，国家需要放松那些经济高速增长时期建立起来的各种制度、规则，甚至予以废除，同时在更高的起点上构建新的制度、规则。国家的权威在根本上取决于国家创建新制度、规则以及执行、维护这些制度、规则的能力。这样，法治自然会被推到制度建设的最重要位置上。第二，在治理体制上，形成能平衡国家与社会及国家组织内部各部分的体制。随着工业化而生成的新社会的成长，表达诉求是很自然的事情，国家必须在制度上为不同的社会阶层、群体开通表达要求的通道，以便将它们的诉求纳入国家制度之中，使制度发挥整合新社会势力的功能。作为公民表达其诉求最根本的制度———代议机关或立法机关必然要凸显其作用。随着立法机关功能的增强，立法机关与行政机关之间的关系发生显著的变化，立法机关不再满足于扮演“安全阀”的角色，而是以民众的支持为基础，以维护民众的利益和平衡民众( 社会) 与国家( 行政机关) 为目标。为此，立法机关必须将有关国家事务的重大决定权掌握在手中，不再像以往那样对行政机关提出的决策案只是在形式上加以通过，而是进行实质性的审查，或给予修改通过，或予以否决。与此同时，司法机关的作用也相应加强了。这样，在中央一级，以突出行政机关引领经济发展的制度结构为立法、行政、司法相对平衡的结构所代替。在地方层面上，中央政府开始将权力下放，推行地方自治，从而使原来的中央—地方权力结构发生了显著变化。第三，在治理内容上，维护公民权利，进行社会建设与政治建设成为重要的内容。东亚发展型国家的经济高速增长是国家直接介入经济过程，依靠一系列的制度将资源强制集中起来，在发挥市场机制作用的基础上把资源分配给那些它认为最有希望、最有能力迅速增强国家经济实力的产业、企业。换句话说，发展型国家在一定程度上扭曲了国家与社会、政府与企业、企业与企业之间的关系。转向平衡型国家，就必须改变高速增长时期发展不平衡的问题。一方面，国家要继续推动经济的增长，纠正经济高速增长期间结构失衡问题，保证社会各阶层都分享经济增长的成果。另一方面，国家要把相当大的精力投入到建立保证企业能自由进入市场、公平竞争的制度，使经济的增长由依靠要素投入转向技术进步和自主创新； 建立社会保障制度，化解不平衡发展带来的社会问题； 扩大公民的政治参与，保障公民的政治权利； 推进政经分离，从根源上防治腐败。

二、发展型国家阶段的制度建设

日本战后进行的改革并没有改变自明治维新以来的发展型国家的实质，甚至变得更为牢固，〔7〕韩国和新加坡在 20 世纪 60 年代也分别成为发展型国家。在发展型国家，经济发展在整个国家发展战略中占据着中心位置。围绕发展经济，这些国家进行了一系列的制度建设。

首先，在中央权力结构上，实行强政府、弱议会的体制。为了保证经济决策能够得到迅速贯彻、执行，东亚发展型国家建立起迥异于欧美国家的中央政府权力结构。从宪法的规定上看，国会是日本国家的最高决策机关，有关国家经济发展的一切重要决策都要经过国会的审议通过。但正如约翰逊指出的那样，日本的国会不是韦伯所说的“真正办事的国会”，即不是“一个通过不断参与行政部门的工作而实施监督的国会”。政府最重要的工作在别处完成，国会只是批准这些工作方案。〔8〕它表明，国会并不具有对政府经济决策进行实质性审查的权力，只是在形式上履行使政府经济决策合法性的手续而已。日本形成强政府、弱议会的局面，还在于自 1955 年起，自民党在国会中长期占有多数席位，政府为自民党控制。韩国进入发展型国家阶段后实行典型的强政府、弱议会体制。在朴正熙统治时期，为了保证经济政策得到有效而又迅速的执行，采取了限制国会的会期，剥夺国会的国情监督权和国情调查权，修改国会议员的产生办法从而保持执政党在国会的多数席位等方式。结果，国会沦落为“行政部的侍女”和“通法部”，丧失了作为宪法机关的地位，变成了“举手机”。国会的职能仅局限于，对由于政府主导经济政策所带来的社会、政治责难和冲突，在政治圈内进行缓和与稀释。〔9〕新加坡独立后，人民行动党利用内部安全法打击竞争对手社会主义阵线。1965 年 12 月，社会主义阵线 13 名议员被迫退出国会。第二年，其中的 11名议员正式辞去职务。〔10〕经过打压，人民行动党确立了在国会中的绝对优势。随着人民行动党“霸权”地位的形成，国会与内阁之间的关系发生显著的变化，议员实际上不能对人民行动党政府的经济政策进行实质性的辩论，国会无法对政府构成真正的监督，强政府、弱议会的特征突出。东亚这几个发展型国家，采用强政府、弱议会的体制，不仅是因为政府能快速对经济问题作出决策和执行，而且还在于，经济起飞时，国家的首要任务是建立经济增长的基本结构，迅速壮大经济实力，即发展经济而不是分配经济成果。议会作为公民的代议机构，它的基本功能是利益表达，或分配经济发展成果。显然，强政府、弱议会的体制更适合这些国家这一时期发展的客观要求。

其次，建立经济决策权力集中的国家机关，主导经济的发展。根据议会内阁制的运行机制，内阁应当是日本经济决策的最高机关，但实际上通产省、大藏省才是主导经济发展的指挥机构，尤其是通产省，通过制定、实施产业政策，引导企业发展那些国家认为应当优先发展的产业，从而不断优化产业结构、推动产业结构升级。在韩国，朴正熙于 1961 年设立了经济政策核心机构———经济企划院，由一名副总理任企划院长官，负责制定国家经济开发计划。与此同时，朴正熙在总统府设立秘书室，在指导经济发展中的地位与作用并不亚于经济企划院，有“青瓦台小内阁”、“政府之上的政府”之称。〔11〕在宪政体制上，内阁决定新加坡的经济政策，但扮演核心经济制度角色的是经济发展局( 1961 年成立) 。它不对国会负责，享有很大的运行自主权，并把众多的政策工具集中在一个实体中。〔12〕该局在确定先驱产业和吸引外资方面发挥巨大作用。东亚发展型国家建立权力集中的经济决策机关主导经济的发展，是基于这一基本的事实，即与欧美国家相比较，处在经济发展的较低阶段上。为了缩小差距，甚至赶上欧美国家，有必要由国家来规划经济追赶的目标、步骤、方案及采取相应的措施。显而易见，由国家出面作出部署，比起企业的“无序”竞争来说，更有利于推动国家经济基本结构的形成和产业的升级。这样，经济决策机关是否具备相应的能力就极为重要。东亚发展型国家采用的做法是，将国家的资源首先用来满足经济决策机关的需要，因而经济决策机关云集了最优秀的人才。在日本，通产省、大藏省官员主要来自东京大学等名校。在韩国，进入经济企划院的优秀技术官员在发达国家接受教育，具有从事制定经济政策的专业性和权威性。良好的教育使身居经济决策机关的官僚们具备指导国家经济发展的能力。

再次，成立官方和民间人士参与的协调机构，共同推进经济发展。在日本，政府建立了数量众多的“审议会”。审议会隶属于首相办公室或政府各部，其成员由大臣挑选的各界专家组成，负责调查和审议政府提出的政策和立法提案。审议会的作用巨大，在审议后，国会能做的也只是盖个图章而已。〔13〕从实际效果看，民间人士参与审议会保障了政府决策的“科学性”，同时也把民间发展经济的具体要求带进政府中，形成官方民间合作推进经济发展的格局。在韩国，设立了经济科学审议会议、政府政策评价委员会、长期资源对策委员会、重化学工业促进委员会等机构，由总理统管。同时，形成总统主持的各种会议制度。如出口振兴扩大会议、季度审查分析报告会议、月度经济动向报告会议。这里以经济科学审议会议和出口振兴扩大会议的构成略作分析。经济科学审议会议由常任和非常任委员共 37 人组成，其中 15 人是经济和科技部门的教授，14 人是前任长官或高级官员，8 人是财政金融界人士。出口振兴扩大会议在 1962 年是由 8 个部门长官、两个主要经济团体负责人和另两人组成。1965 年扩大到 25 人。1977 年出席者范围再次扩大，出口企业代表参加。〔14〕从成员的构成看，涵盖了经济、科技和商界的代表，反映了动员、组织社会力量推进经济发展的努力。东亚发展型国家在国家与社会关系上呈现出“融合性”的特点，而这种融合性就是在经济高速发展时期通过国家建立由官方与民间代表组成各种审议会、委员会等制度得到进一步的巩固和展现的。

最后，国家直接掌握一定的资本，保证资源的分配有利于国家经济发展目标的达成。“日本、南朝鲜和台湾经济所具有的共同特点是政府依靠金融和货币手段，引导和控制私有企业活动”。〔15〕作为处于初级发展阶段的国家，东亚发展型国家在经济进入起飞时都面临资本相对稀缺的问题，〔16〕一旦这个问题得不到解决，国家再好的发展计划也无法实现。因此，将有限的资本集中起来，成为这些国家制度建设的重要一环。战后日本对金融的控制分为两个方面： 一是建立金融规制体制。主要内容有： 银行与证劵市场分离、长短期银行业务及普通银行与信托银行业务分离、设立专门的外汇银行管理外汇、严格控制存贷款利率及市场准入和金融机构的活动范围。二是建立财政投融资体制。支撑这一制度主要是大藏省存款部( 后改为资金运用部) 、日本输出银行、日本开发银行、国民金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库等。〔17〕韩国在 1961年军事政变后对金融业进行全面的改革。对于私有银行，政府没收用非法收敛资金购买的银行股份，限制银行大股东的投票权； 同时新设立或改组开发银行、中小企业银行、国民银行、外汇银行、信托银行、住宅银行等，形成政府主导下的资本动员体系，确保资本投向国家希望的产业。

三、转向平衡型国家阶段的制度建设

东亚发展型国家在经过几十年的高速发展后面临着新的转型。在转向平衡型国家的过程中，东亚国家正在或应该进行几个方面的制度建设。

第一，形成与工业化社会要求相适应的国家治理权力结构，即议会与政府、中央政府与地方政府之间权力相对平衡。伴随工业化而诞生的新社会，必然要表达自己的政治诉求，并且，这种诉求需要有稳定的制度化的表达渠道。显然，以往那种弱化议会与地方政府功能的制度安排和做法已经不适应时代的要求。新的国家治理权力结构，在中央一级，就是要提升议会的地位，使之能够承担起整合社会各种利益、平衡社会中各种力量的功能，而不再是政府政策的通过器。因此，必须调整议会与政府( 行政机关) 之间的权力配置，将中央政府内的一些权力从行政机关转移到议会，具体表现为议会立法功能的强化和对行政机关的牵制能力增强，实现议会与行政机关之间的某种平衡。作这样调整，是因为“在大众参与型分权体制中，多种异议来自市场，但是，其中的大部分应通过集体决策机构———议会最终得到解决”。〔19〕与此同时，中央政府将一部分权力下放给地方政府，实现中央与地方合理的分权，使地方政府能及时满足社会提出的需求。我们可以看到，日本、韩国、新加坡自 20 世纪 80 年代以来一直在进行努力，推进形成新的国家治理权力结构的改革。

第二，构建政治家与官僚之间的新关系。官僚在东亚发展型国家经济高速增长阶段功劳巨大，政治家依靠他们制定经济发展计划，出台并执行各种经济政策，而政治家本身则“不参与政策的立案过程”。〔20〕官僚以才干和行动为自己赢得了推动国家发展火车头的美誉。〔21〕政治家与官僚之间形成了官僚拟定政策草案，政治家负责保证其在议会通过的关系格局。但是，当东亚国家经济发展的水平接近欧美国家或者说基本完成追赶欧美国家的任务时，官僚们便不再享有往日的荣光，成功主导经济发展的光环消失了。以前，正是东亚发展型国家在经济上与欧美国家存在着的巨大差距，使得他们能够通过比较认清国家努力的方向，从而为国家制定出切合实际的赶超战略。而今，当东亚国家站在新的起点上，几乎是与欧美国家在同一条线上向前迈进时，官僚们仍对企业进行广泛而又深入的干预给国家经济发展带来的不是福音，而是灾难，官僚由经济发展的规划者、推动者变为阻碍者。究其根源，在东亚发展型国家跨越赶超阶段之后，国家需要的不是官僚们的“聪明睿智”，而是市场的竞争，官僚们的“聪明睿智”往往阻碍着市场竞争。因此，在东亚发展型国家的工业化社会成长起来，国家治理权力结构发生深刻变化的背景下，政治家与官僚之间原有的关系模式需要重新构建。政治家不能像以往那样只是在官僚提出政策方案后提交议会辩论、表决，而是必须根据社会的要求形成政策，即具备提出政策的能力。在此基础上，形成政治家提出政策，官僚负责执行的新模式。这就要求强化两方面的组织建设。一是政党。政党的主要作用由原来保障官僚们提出的政策议案在议会中获得通过，转向独立形成政策并争取在议会中得到通过。这需要加强政党有关政策形成能力方面的制度建设。二是议会。在新的国家治理权力结构中，议会占有重要的位置并且政党提出的政策都要经过议会的同意，议会的立法功能、牵制政府能力的强化实际上是建立在政党不依赖官僚独立形成政策的基础上的。这就要求议会建立相应的组织，健全相关的制度。政党正是依赖议会的这些制度和自身的组织系统达到独自提出政策这一目的的。

第三，改革政府管理企业的体制，构建政府与企业之间的新型关系。东亚发展型国家是在经济起飞这一特定历史阶段出现的，属于格申克龙所称发挥国家独特作用的时期。〔22〕国家通过一系列的制度安排将社会中有限的资本集中起来，投向国家选定的具有战略意义的产业，从而实现产业的快速成长和国家经济总量的提高。这种大量的资源由国家来配置的方式有着明显的局限性： 它是以国家落后并且能够从欧美国家大量引进技术，建立和扩大本国产业为前提的。当经济发展水平特别是产业水平接近欧美国家时，与欧美国家发生激烈的竞争无法避免，这种主要靠引进技术发展经济的道路便难以维持。更为重要的是，本国的企业在发展中成长起来，它们要求按照市场规则自主投资，而不是由政府来为它们作决定。正如池田信夫指出的那样，经济发展成熟之后，日本开发主义体系就日渐保守、僵化，市场中的规制过多，阻碍了市场的发展。〔23〕因此，围绕保障企业自主决定权推进改革，构建政府与企业之间的新型关系，成为东亚发展型国家的选择。具体说来，改革主要涉及两个大的方面： 一是应按照自由化、解除管制、重新建立管制的思路进行管制改革。〔24〕自由化就是放松管制，在条件尚不具备而政府的规则又不能废除时，放松对企业的管制，给企业宽松的发展空间； 解除管制是指政府的管制措施已经阻碍了企业的发展必须予以废除； 重新建立管制是指在新的基础上，政府为企业的发展提供外部的制度保障，即政府不再直接介入企业的生产活动过程，而是为企业提供公正的市场环境，通过市场的竞争，促使企业不断进行创新。二是将政府为了促进经济的高速增长而控制的大部分资源公平合理地转移到私人企业手中。国家直接控制并配置大量的资源本属于东亚发展型国家在特定历史阶段即本国的私人企业弱小、无力担当有效推动国家经济发展重任的无奈之举，一旦本国的私人企业成长起来，政府就应当逐步将手中掌握的部分资源返还给私人企业。所谓“公平”，就是政府转让资源时把促进市场竞争放在第一位，勿使个别企业形成垄断地位。而“合理”则意味着政府应遵循市场规则，使转移出去的资源得到最有效率的利用。

第四，真正实现市场要求的法治。东亚发展型国家实行的是政府主导型市场经济。在这些国家，所谓政府主导，实际上是官僚主导国家的发展政策。结果，有关限制政府集中、分配资源权力的法律不可能提出，即使偶然在议会中获得通过也很难执行。池田信夫认为，日本官僚擅长“将法律偷梁换柱改成政令，葬送改革的成果，让通过的法案成为实际的废案”。他忧心忡忡指出，现在日本好像已然是法治国家了，但只要还有这些官僚存在，接下来的 50 年，法律还是会处于被忽略的地位，而我们也将仍处在“官治国家”的格局之下。〔25〕东亚发展型国家应遵循改变国家作用的方式，政府将属于市场的权力归还给企业，逐步厘清政府与市场的界限这一市场经济的根本要求，制定或修改法律，将政府的作用从直接配置大量资源转移到为企业提供公平的市场环境上来。唯有如此，法治才能真正实现。

四、结 论

东亚发展型国家的兴起及向平衡型国家的转变为我们考察制度建设提供了全景式的图景，而工业化、市场、国家( 政府) 是图景中最重要的组成部分。工业化必须依靠市场来实现，但仅有市场是不够的，必须同时充分发挥国家的作用。从东亚发展型国家的发展历程来看，市场和国家在不同发展阶段所起的作用是不同的。在经济起飞或发展的初级阶段，东亚发展型国家鉴于与欧美国家的巨大差距，在承认、尊重市场机制的基础上，突出国家动员资源、引导发展的能力，强力推进工业化进程，国家因此强烈渗透进社会之中。制度建设围绕国家如何在发挥市场机制的前提下集中资源、配置资源，加速工业化展开，国家的作用远远超过了市场，强政府，官僚主导发展的地位势属必然。然而，当东亚发展型国家发展到一定阶段即企业、社会具有一定的自主性之后，整个国家需要依靠企业、社会、个人和国家的力量协同推动发展时，原来以突出国家作用为特色的那些制度就变成了发展的桎梏。东亚发展型国家需要进行转型，转向平衡型国家。也就是说，国家在发展中作用的方式要有根本性的变化，国家的力量与市场的力量要实现平衡。20 世纪 80 年代以来东亚发展型国家的转型实践表明，从发展型国家转向平衡型国家并不是容易的事情，路径依赖阻碍着转型的实现。但是，发展型国家毕竟不是常态的国家，而是体质不健壮的政治经济体，在更高的起点上是无法与欧美国家进行长期竞争的。要想获得与欧美国家比肩的资格，就必须果断地舍弃已经阻碍市场正常发挥作用、限制企业和社会的自主性、扼杀人的创造性的制度安排，建构适应国家新阶段发展要求的制度。

注释：

〔1〕〔6〕杨光斌： 《政治变迁中的国家与制度》，北京： 中央编译出版社，2011 年，第 150，245、242 页。

〔2〕本文所说东亚发展型国家，是指日本、韩国、新加坡，从国家形态看，它们属于同一类型的国家。除非有特别说明，文中涉及的东亚发展型国家或东亚国家，均指这几个国家。

〔3〕〔7〕〔8〕〔13〕〔美〕查默斯·约翰逊： 《通产省与日本奇迹———产业政策的成长( 1925 － 1975) 》，长春： 吉林出版集团有限责任公司，2010 年，第 351 －356、38 －39、53、51 页。

〔4〕〔5〕〔美〕禹贞恩： 《发展型国家》，长春： 吉林出版集团有限责任公司，2008 年，第 154、107 页。

〔9〕〔19〕〔21〕〔韩〕郑德龟： 《超越增长与分配———韩国经济的未来设计》，北京： 中国人民大学出版社，2008 年，第 30、254、250 页。

〔10〕T． J． Bellews，The People’s Action Party of Singapore： Emergence of A Dominant Party System，New Haven，1970，pp． 96 － 97．

〔11〕〔14〕〔18〕〔韩〕赵利济： 《韩国现代化 奇迹的过程》，长春： 吉林人民出版社，2006 年，第59、72 －75、77 － 79 页。

〔12〕〔美〕斯蒂芬·哈格德： 《走出边缘———新兴工业化经济体成长的政治》，长春： 吉林出版集团有限责任公司，2009 年，第 122 页。

〔15〕〔美〕弗雷德里克·C·戴约： 《经济起飞的新视角———亚洲新兴工业化实体的政治经济分析》，北京： 中国社会科学出版社，1991 年，第 164 页。

〔16〕林毅夫： 《新结构经济学： 反思经济发展与政策的理论框架》，北京： 北京大学出版社，2012 年，第 17 页。

〔17〕崔岩： 《日本的经济赶超———历史进程、结构转变与制度演进分析》，北京： 经济管理出版社，2009，第 169 － 171，173 页。

对经济社会发展的建议篇（8）

“十二五规划”方案，将主导中国未来5年(2011至2015年)的经济与社会发展路向。很多外国评论家惊奇，当年苏联创造的“五年计划”概念，怎么会被中国人改造得如此通透，并响彻世界、如日中天!外界对五中全会的公报还在消化中，但围绕中国“又在变革”的解读已经传遍全球，其中最引人瞩目的解读是：“包容性增长”贯穿全局，中国从追求“国强”转而追求“民富”，这是中国的重大“变化”。这是否意味着中国不再单纯追求GDP增长，改为追求经济增长的质量，由此告别近30年的“10％时代”?对于这些问题，全球都在热议。

这次会议，西方国家把它普遍当作“世界三大经济体之一”(注：继美国、欧盟之后的第三大经济体)对未来眸的决策，并确信会议结果将影响到中国以及中国以外的美国、欧盟及其他大国的经济发展。

综合媒体报道，国外舆论普遍认为，会议审议通过的国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议具有重要意义。

美国ONN网站文章指出，虽然中国经历了30多年惊人的经济高速发展，但同时面临着许多棘手的挑战，包括日益严峻的贫富差距、环境等问题。中国的决策机构讨论了中国的下一个五年规划，这一蓝图要求发展战略性产业，包括信息技术、生物节能技术。会上提出了“包容性增长”，即将经济增长带来的财富分散到各个领域，以促进经济和社会的公平。

英国BBC网站文章指出，经过30多年的高速增长，中国已经成为世界上三个最大的经济体之一。现在，中国处于十字路口上。任何经济上的战略调整都将会对世界经济产生巨大影响。例如，如果中国国内的消费增长了，身危机的发达国家就能出口更多商走出衰退。

法国媒体指出，在“科学发学发展观”与“和谐社会”的理念的引领下，中国经济飞跃发

展。此次举行中共中央十七届五中全会的特别意义在于拟定下一个五年规划，这为调整经济结构与转变经济发展方式，以及解决“社会公正”问题提供了保证。

俄罗斯网络刊物《专家》发表文章说，中国又一个五年规划将成为中国实现全面建设小康社会目标的关键，坚持中国共产党的领导是今后五年中国经济社会发展的基本保证。

“包容性增长”贯穿全局

10月18日中共中央了十二五规划建议全文，要点是：深化改革开放，加快转变经济发展方式，全面建设小康社会为发展主轴，未来5年经济社会发展从外需向内需，高碳向低碳，“国富”向“民富”方向转型。

总的来看，“十二五规划”将促使中国全面调整经济增长方式，改善人民收入分配格局，缩短城乡发展落差，追求永续发展环境，扩大社会保障，实现社会公平等。至于具体的施政项目，则包括扩大内需市场、发展新兴产业、节能减排、扩大照顾民生之投入、深化改革等。

其中，“包容性增长”的概念，作为贯穿“十二五规划”全局的指导思想，该项规划的最大目标，在于使最大多数的人民享受到经济发展的成果。换言之，中国不能再一味追求GDP的高速增长，因后者造成了严重的发展偏差，也给很多民众带来失落感。

早前，在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式上，中国国家主席致辞时提出，“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题”一语，引起广泛关注和讨论。“包容性增长”是亚洲开发银行2007年首次提出的概念，用以提醒成员国注意经济快速发展中的失衡问题，倡导将经济增长建立在更自由、更开放、更公平的基础之上。

2009年11月在亚太经合组织第17次领导人非正式会议上，首次提出“包容性增长”概念，是再次强调，也是深入阐释。这显示领导层已把这一概念纳入到施政当中。“包容性增长”更多是一种发展战略的思考。在政策层面，“包容性增长”主要是通过高速、有效以及可持续的经济增长，来争取最大限度地创造就业与发展机会，确保民众有基本福利保障，确保民众分享发展成果。

“扩大内需”首次独立成篇

10月21日，在中联部举办的面向外国驻华使节的十七届五中全会主要精神专题吹风会上《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》起草人之一中央政策研究室副主任潘盛洲表示，根据梳理，我国“十二五”期间将主要致力于十大方面的建设，其中扩大内需居首。根据审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的内容，在十大方面中，扩大内需排在首要位置，也是第一次在五年规划建议中独立成篇，这主要由于“十一五”后期世界范围内发生了国际性金融危机，根据党中央的预判，这场金融危机很有可能持续到“十二五”前半期，所以“十一五”后期实施的扩大内需政策在“十二五”时期仍将延续。

潘盛洲特别提出，虽然近几年我国经济发展速度非常快，但不可否认，城乡差距逐渐拉大，所以推进农业现代化在“十二五”规划建议中排在第二位。这包括农村的基础设施建设、农村各项社会事业的发展，党中央希望未来在养老、教育等基本公共服务方面，农村和城市能够同等化。

规划建议未提数量化指标

目前，我国经济总量、财政收入位居世界前列，但居民收入水平及增长速度却不能与之匹配。1997年到2007年是经济快速增长期，劳动者薪酬占GDP比重却从53％下降到4帆左右。而居民收入占GDP的比重则从1990年的55％下降到2009年的42％左右。收入分配制度严重不合理，不仅导致“国强而民不富”的怪现象。也使扩大内需等一系列事关转变发展方式的重要举措成为无源之水。

“十二五规划”建议与以往的五年规划相比，最大的不同点是在发展目标上，“十二五规划”建议没有提出数量化的指标，全都是战略性的，具有更强的指导性。“十二五规划”强调如何富民，如何实在解决民生，让所有社会成员都能够从改革开放过程中得到实惠。

“十二五规划”将转变GDP政绩观

对经济社会发展的建议篇（9）

今后几个月，国务院将根据《建议》的精神，研究提出《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》，提交明年3月召开的十届全国人大四次会议审议。《纲要》将在《建议》基础上，进一步描绘今后五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为方向。《纲要（草案）》经全国人大审议批准后，将成为全国各族人民共同的行动纲领，作为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。

在“十一五”规划前期研究阶段，我委采取面向社会公开招标方式，从投标的300多个课题中选择了56个课题，请有关研究单位、大专院校等进行研究，社会各界反映良好，也形成了一批很有份量、很有价值的研究报告，为我委提出“十一五”规划基本思路，为党中央提出“十一五”《建议》提供了重要参考。目前，编制“十一五”规划《纲要》工作已经到了关键阶段。为进一步完善重大决策的科学化、民主化、规范化决策程序，进一步提高规划编制过程的社会参与度和透明度，更好地编制出符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意志的“十一五”规划《纲要》，经国务院批准，我委决定再开展两项工作：

第一，组建国家“十一五”规划专家委员会。国家“十一五”规划专家委员会的基本职责是，对“十一五”规划《纲要》进行咨询论证、提出论证报告，并同《纲要》一道报送全国人大。“十一五”规划专家委员会由37位专家组成，由我委原常务副主任、全国人大华侨委员会原主任委员甘子玉同志担任专家委员会主任。

各位专家分别是我国宏观经济、产业经济、区域经济、科技教育、可持续发展和国际问题等领域的知名专家和权威人士，都具备很高的专业素养、理论水平，有着丰富的实践经验和广泛的社会影响，都热心国家规划事业。希望各位专家充分发挥智囊作用，围绕“十一五”经济社会发展中的重大问题，尽职尽责，客观、公正地发表咨询意见，为编制好“十一五”规划，为促进我国经济社会协调发展多作贡献。

第二，开展请全国人民为“十一五”规划建言献策活动。开展这项活动，为人民群众参与规划编制开辟一个畅通的渠道，有利于使国家规划更好地体现以人为本的执政理念，有利于使规划更充分地反映人民的利益；有利于使人民群众参与规划、认知规划、形成共识，使规划目标转化为人民群众的自觉行动，顺利实现规划目标。

我们希望，社会各界广泛参与建言献策活动，大家都可以为“十一五”规划提出建议意见。我们希望，建言献策的内容要突出宏观性、战略性、政策性，而非微观的、工作性的、地方性和技术性的。我们希望，建言献策的领域要突出重点，紧紧围绕影响“十一五”经济社会发展的重大问题，如，健全落实科学发展观的体制机制、转变经济增长方式、调整优化经济结构、建设资源节约型社会和环境友好型社会，建设社会主义新农村、促进城镇化健康发展、推进区域协调发展、加快科技教育发展和人才队伍建设，提高自主创新能力、构建社会主义和谐社会、深化体制改革和提高对外开放水平等等。

对经济社会发展的建议篇（10）

本次会议提案内容丰富，涉及我国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面，既有事关战略性、前瞻性、宏观性问题和制定“十二五”规划的建议，也有事关解决群众切身利益具体问题的对策。总体来看，提案质量普遍较高，充分体现了广大政协委员和政协各参加单位为发展社会主义民主、推动科学发展、促进社会和谐建言献策的政治责任感和参政议政水平。

一、围绕加快经济发展方式转变和经济结构调整、保持经济平稳较快发展方面，共提出提案2200余件

涉及加快转变发展方式、调整经济结构的提案836件，主要建议有：

1、建立长效机制，通过体制机制创新促进经济发展方式转变；统筹协调国内外市场，运用税收、金融等经济手段，优化调整经济结构；推进科技进步和自主创新，淘汰落后产能，发展循环经济、低碳经济，培育发展新能源、新材料、物联网等战略性新兴产业

2、建立和完善中小企业服务体系，积极扩大民间投资，拓宽中小企业融资渠道；深化资源性产品价格和环保收费改革，加大节能减排监管力度

3、大力发展绿色经济，倡导城市绿色交通，优先发展城市公共交通体系。涉及加强和改善宏观调控的提案489件，主要建议有：提高宏观调控水平，继续实施结构性减税政策，促进扩大内需和经济结构调整；管理好通胀预期，稳定物价总体水平；加快经济转型，采取有效措施应对贸易摩擦，稳定外需市场；改善融资环境，支持实体经济发展；规范地方政府投融资平台，防范过度负债风险；深化农村金融体制改革，完善农村金融服务体系

4、建立政府投资项目评价机制，防止盲目投资和低水平重复建设。涉及区域经济协调发展的提案338件，主要建议有：加强对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的支持，深入推进西部大开发，加快沿海沿边地区开放步伐和环渤海经济圈、海峡西岸经济区发展，加强长三角区域、粤港澳区域合作。

5、涉及“三农”工作的提案506件，主要建议有：落实强农惠农政策，强化农业基础地位，完善农产品价格调控体系，加强粮食安全保障能力建设，健全农村土地承包经营权流转机制；稳步推进小城镇建设，促进城乡发展一体化；加大农村环境整治和流域水污染防治力度。

二、围绕加快发展社会事业、保障和改善民生方面，共提出提案1700余件

1、涉及教育、科技事业的提案510件，主要建议有：增加教育投入，提升教育质量和人才培养水平，促进教育公平和义务教育均衡发展；加快发展农村职业教育；改善高等教育整体布局，改革高校办学和管理体制，扩大高校办学自主权；深化科研院所改革，加强公益性研究；加强产学研相结合，促进科技成果转化；加快实施科技重大专项，完善国家科技重大专项管理体制和经费管理办法；贯彻落实国家知识产权战略，加大知识产权保护力度。

2、涉及文化事业的提案160件，主要建议有：大力发展公益性文化事业；加大公共文化资源配置向基层和农村倾斜力度；落实文化产业振兴规划，积极扶持文化产业发展；加强民族传统文化和文化遗产保护；有效整合对外文化交流资源，提升中华文化影响力。

3、涉及医药卫生事业的提案367件，主要建议有：深化医药卫生体制改革，缓解群众“看病贵、看病难”问题；建立分级医疗服务体系，改革公立医院管理、运行、监管、补偿机制，推动形成多元化办医格局；加大食品药品安全监管力度；倡导健康生活方式，促进国民身心健康。

4、涉及就业和社会保障的提案200件，主要建议有：实现经济发展和就业的良性互动，切实解决部分地区招工难和总体就业难问题；抓好高校毕业生各项就业政策落实工作，加大高校毕业生就业创业政策、资金支持和指导力度，完善就业创业服务体系；扩大新农保试点范围，尽早、全面实现覆盖城乡居民的社会保障体系；发展社会养老服务业，积极应对我国人口老龄化。

5、涉及住房保障的提案438件，主要建议有：加强和改善房地产宏观调控，整顿房地产市场秩序，有效抑制部 分城市房价过快上涨；调整和完善土地供应结构，提高保障性住房在房地产市场中的比例。

三、围绕促进社会和谐、保持社会稳定方面，共提出提案1100余件

1、涉及促进社会和谐的提案514件，主要建议有：尽早出台调整国民收入分配体系的总体方案，将一些硬指标纳入“十二五”规划；加大收入分配调节力度，缩小城乡、行业收入差距，完善个人所得税制度，提高低收入群体收入；推进基本公共服务均等化；加强残疾人社会保障和服务体系建设，关心、支持、发展残疾人事业；关注社会弱势群体，发展社会福利、社会救助和慈善事业；支持少数民族和民族地区经济社会发展，促进民族团结、宗教和睦。

2、涉及维护社会稳定的提案182件，主要建议有：做好新时期信访工作，建立群体性事件应急处理机制；加大社会治安综合治理力度；营造青少年健康成长的良好社会环境；稳步推进户籍制度改革；改进城市管理和行政执法，加强流动人口管理和服务；建立健全农村土地纠纷调解机制；做好三峡库区移民后续工作。

对经济社会发展的建议篇（11）

准确把握“十一五”时期我国发展所处的时代背景，是科学确定发展目标的前提。

“十一五”规划是党的十六大提出全面建设小康社会宏伟目标后编制的第一个五年规划。经过全党和全国各族人民的共同努力，我们胜利实现了现代化建设“三步走”战略部署的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平。党的十六大明确了第三步战略部署的阶段性目标：在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。实现全面建设小康社会的目标，要经过三个五年规划的努力。“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期。“十一五”发展目标的确定，既要体现承继前一阶段良好发展势头的要求，又要体现为后十年的发展打好基础的要求；既要与全面建设小康社会的目标相衔接，又要体现五年时期的阶段性；既要积极向上、鼓舞人心，给市场良好的预期，给人民以希望，又要实事求是、切实可行，充分考虑发展阶段和各种瓶颈约束条件，充分估计各种不确定性因素，使提出的发展目标经过努力能够实现。

“十一五”规划是党中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想后编制的第一个五年规划。科学发展观和构建社会主义和谐社会的提出，是我们党领导发展的理念和治国理念的升华。“十一五”规划必须以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观作为“一条红线”贯穿始终。发展目标的确定必须体现科学发展的要求，引导各方面转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展转入科学发展的轨道。做到“五个突出”：按照以人为本的要求，突出人文的、社会的目标；按照统筹城乡、区域发展的要求，突出城乡和区域协调发展的目标；按照转变经济增长方式的要求，突出结构和效益的目标；按照可持续发展的要求，突出提高资源利用效率、保护生态环境的目标；按照构建社会主义和谐社会的要求，突出公共事业和公共服务的目标。

“十一五”规划是在社会主义市场经济体制初步建立但又不够完善的体制背景下编制的规划。“十一五”规划既不同于计划经济占主导地位下的规划，也不同于计划经济与市场经济两种体制胶着状态下的规划。体现社会主义市场经济体制初步建立的特征，在发展目标的选择上，就要减少主要由市场机制发挥作用、由企业自主决策的一些产品产量目标。体现社会主义市场经济体制还不够完善的特征，在发展目标的选择上，就既要把改革放在突出重要的位置，明确深化改革的阶段性目标，又要突出政府履行职责，体现政府承诺的发展目标。

“十一五”规划是在经济全球化趋势增强、我国加入世界贸易组织过渡期即将结束背景下编制的规划。我国经济与世界经济的联系日益紧密，我国的经济发展对世界经济的影响越来越大，受世界经济和国际市场波动的影响也在加大。“十一五”规划的第一年，我国加入世界贸易组织后主要产业和产品的过渡期将结束。在这种国际环境下，我们必须用更广阔的全球视野来谋划未来的发展，增强在经济全球化趋势深入发展和我国全面开放条件下谋划发展的能力，妥善应对扩大开放过程中面对的各种挑战和风险。确定的发展目标，既要体现抓住机遇、加快发展的紧迫感，又要充分考虑世界政治经济的不确定性，考虑到可能遇到的新挑战，考虑到利用两个市场、两种资源可能带来的风险。

“十一五”规划是在我国发展进入新的发展阶段背景下编制的规划。从经济发展周期看，从“十五”中期开始，我国彻底摆脱了亚洲金融危机的阴影，经济发展进入新一轮增长的上升期。同时，经济运行中也出现了一些不稳定、不健康因素，部分产业低水平盲目扩张、生产能力过剩等不良后果，在“十一五”开局之年很可能显现。确定“十一五”的发展目标，既要考虑到尽可能延续前两年增长的好势头，保持国民经济平稳较快增长；又要考虑到消化盲目扩张带来的生产能力过剩、银行不良贷款增多等不良后果，努力化解积累的矛盾和问题，引导各方面着力增强自主创新能力，推进经济结构调整，转变经济增长方式，实现又快又好的发展。

“十一五”规划目标的主要内容

《建议》指出，综合考虑未来五年我国发展趋势和条件，“十一五”时期要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。这是党中央对“十一五”发展目标的总要求。同时，《建议》从经济增长、资源环境、自主创新、改革开放、社会发展、人民生活和民主法制等七个方面明确了“十一五”时期的主要目标，体现了“十一五”时期的阶段性特征和落实科学发展观的基本要求。

在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比*年翻一番。这是根据党的十五大、十六大精神，充分考虑“十五”时期发展的实际，从产出方面提出的代表性目标。国内生产总值是反映一个国家经济规模、综合实力的代表性指标，国内生产总值增长速度是确定其他发展目标的重要基础，也是制定宏观调控政策的重要依据。党的十五大和十六大明确要求，到2010年要实现国内生产总值比*年翻一番。“十五”时期，我国年均经济增长预计将达到8.8％，超出实现国内生产总值翻一番要求的7.2％的速度。据此测算，“十一五”时期年均增长速度达到5.7％左右，就可以实现经济总量十年翻一番。这样一个目标明显偏低，不符合我国经济发展的实际。“十一五”时期，我国具备经济持续较快增长的市场空间、物质基础、体制保障和较为有利的国际环境。《建议》在国内生产总值翻一番的基础上提出了更高的目标，要求实现人均国内生产总值翻一番。考虑人口增长因素，“十一五”时期国内生产总值年均增长只要达到7.5％左右，即可实现人均国内生产总值翻一番的目标。从需求和供给条件分析，7.5％目标的实现是可能的，与“十五”时期年均增长8.8％的速度相比也是比较稳妥的。为避免单纯追求增长速度的倾向，《建议》还明确要求，实现人均国内生产总值翻一番，必须建立在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上。

资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制。这是从我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境对经济发展已构成严重制约的实际情况出发，在投入方面提出的重要目标。我国资源禀赋较差，生态环境比较脆弱，支撑经济增长的能源和重要矿产资源都严重短缺，又处于工业化和城镇化加速发展的时期，必须较大幅度地降低资源消耗，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗和生态环境代价实现经济的较快发展，这样才能有效化解人口资源环境与经济发展之间的尖锐矛盾。《建议》要求，到2010年，单位国内生产总值能源消耗要比*年降低20％左右，这意味着“十一五”时期年均节能率要达到4.4％左右。1980年至*年，我国按*年价格计算的万元国内生产总值能耗由4.29吨标准煤下降到1.58吨标准煤，年均节能率为4.1％，基本是用能源消耗翻一番支撑了经济总量翻两番。虽然这几年我国能源消耗增长速度快于经济增长速度，但这并不代表我国经济发展的常态，也说明我们节约能源的潜力还很大。“十一五”时期，只要我们进一步强化能源节约的政策导向，大力调整优化产业结构，大力开发和推广应用节能技术，加强能源生产、运输、消费各环节的管理，这一目标是可以实现的。《建议》还针对这几年我国生态环境恶化趋势没有得到遏制、土地特别是耕地减少过多的情况，要求基本遏制生态环境恶化趋势，有效控制耕地减少过多状况。节能、生态环境、节地三个目标，充分体现了《建议》落实科学发展观，坚持实施可持续发展战略，加快建设资源节约型、环境友好型社会的政策导向。

形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。这是把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，使企业成为自主创新主体的具体体现。破解资源环境对发展的瓶颈制约，改变单纯靠资源投入、靠资金投入、靠简单劳动支撑经济发展的局面；实现产业结构由高消耗向高效率、由粗加工向精加工转变的优化升级；增强我国的国际竞争力和抗风险能力，真正自立于世界民族之林，都要求我们必须大力推进技术创新、产品创新、品牌创新、企业创新，走出一条掌握更多核心技术、拥有更多自主知识产权、涌现更多世界知名品牌的发展之路。企业是市场竞争和创造财富的主体，也是实现自主创新的主体。随着经济全球化的深入发展和科技进步，那些拥有自主知识产权和知名品牌、具有全球配置资源能力、左右世界竞争格局的跨国公司愈加成为世界经济的主导力量。我国只有形成一批这样的企业，才能适应全球经济竞争、科技竞争的形势，才能有效化解科技瓶颈和资源瓶颈制约，也才能逐步使我国的经济发展从单纯的技术引进、加工组装向自主创新、自主制造转变，从单纯依靠低价优势、数量优势向技术优势、品牌优势转变，逐步改变单纯依靠消耗资源和污染环境为代价的低端产品“世界工厂”的格局。

社会主义市场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡。这是实现科学发展的必然要求和有力保障，也是实现又快又好发展的强大动力。改革开放以来，我国各领域的改革都取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步建立。但体制机制障碍依然不同程度地制约着发展，改革不到位、体制机制不完善是经济社会发展中诸多矛盾和问题产生的重要根源。这一问题不解决，深层次的矛盾就难以化解，发展不仅难以全面和协调，而且也难以持续。我国的对外开放已经发展到把提高开放水平和质量放在更重要位置的阶段。我国具备全方位、多层次、宽领域参与经济全球化的综合优势，具备继续较大规模承接国际投资和产业转移的条件。“十一五”时期，我国对外开放面临更加复杂的国际环境，经济全球化既孕育着机遇，也潜伏着风险。近几年围绕纺织品出口、知识产权、人民币汇率、能源资源等方面的外部压力逐步加大，今后来自国际社会的技术壁垒、环境壁垒、反倾销等贸易摩擦也会增多，新的矛盾和问题还会继续出现。在这种形势下，《建议》明确“十一五”时期改革开放的阶段性目标，有利于引导各方面把工作重点转向突破体制瓶颈、转变对外贸易增长方式、提高利用外资水平上。

普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口明显减少。这是针对我国社会发展中存在的四个突出问题提出的导向性目标。发展义务教育、健全社会保障、促进就业、扶贫减贫是政府应该提供的公共服务，是政府的重要职责。我国城乡、区域发展的不平衡，首先表现在生活在农村和城市的居民、居住在不同区域的人口享有的公共服务有较大差别；居民收入分配的差距，也主要在于公共服务分配不公，导致了人们参与发展的起点不公、就业机会不公。因此，健全并公平地分配公共服务，是“十一五”时期社会发展的首要任务。发展教育既是满足人的全面发展的需要，也是实现从人力资源大国向人力资本强国转变的根本途径。我国各级各类教育都取得了较快发展，但最薄弱的环节仍然是义务教育，特别是农村义务教育。尽管总体上我国已基本普及九年义务教育，但仍有部分农村地区、民族地区、农村贫困家庭子女没有完全、真正享受九年义务教育，辍学率很高。所以，普及和巩固九年义务教育仍要作为教育发展的重中之重。就业是关系人民群众切身利益的问题，也是我们要长期面对的难题。未来一个时期，我国城镇新成长劳动力、城镇下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业等三方面的压力都很大，就业矛盾十分尖锐。要坚持把促进就业放在优先位置，实施积极的就业政策，千方百计扩大就业。健全社会保障体系，既有利于扩大消费需求，使经济增长更多地建立在国内消费需求增加的基础上，也是社会稳定的基石，有利于社会和谐进步。经过多年努力，我国的社会保障体系建设已经取得了重要进展，但仍不适应保障人民群众基本生活的要求。要通过继续完善城镇职工各项保险制度、解决进城务工人员社会保障问题和积极探索建立农村最低生活保障制度等措施，逐步健全社会保障体系。扶贫减贫是政府的重要职责。我国扶贫工作取得了显著成效，贫困人口大幅度减少，但扶贫减贫的任务还相当艰巨。即使按年人均纯收入不足668元的低标准，农村绝对贫困人口仍有2610万人，全国还有2200万领取最低生活保障的城镇人口。“十一五”时期，必须进一步加大扶贫工作力度，努力减少贫困人口。

城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善。提高城乡居民收入水平和生活质量，既是我们发展经济的根本目的，也是推动经济发展的内在动力。《建议》把人民群众的根本利益作为出发点和归宿，要求在经济发展的基础上不断提高城乡居民的收入水平和生活质量，努力改善城乡居民的居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件。这既体现了贯彻“三个代表”重要思想，体现了坚持以人为本的科学发展观，又有很强的针对性，对提高城乡居民的消费能力、扭转经济增长过多依靠投资和出口带动的局面具有重要意义。价格总水平既是宏观调控的重要目标，也是保障人民生活水平不断提高的重要前提，必须在经济发展中稳定价格。随着人民生活从温饱型小康向全面小康迈进，城乡居民的消费需求也从传统的吃饱穿暖，转向提高居住水平，改善出行条件，丰富文化教育生活，追求环境优美等。《建议》适应城乡居民需求结构的这种变化，突出强调要改善居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件，这既具有很强的针对性，也使发展目标更贴近百姓，有利于激发人民群众投身经济社会发展的热情。

民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步。构建社会主义和谐社会是我们始终追求和长期奋斗的目标，也是经济社会发展的重要保障，只有经过长期奋斗、不懈努力才能逐步实现。在不同的发展阶段，和谐社会建设有不同的具体目标。社会主义民主政治建设和精神文明建设，既是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，又是推进和谐社会建设不可或缺的重要内容和营造社会和谐的重要保障。安全生产和社会治安是经济社会发展中两个十分突出的问题，涉及千家万户，关系人民切身利益，群众十分关心，党和政府也十分重视。所以，《建议》在发展目标中，着重就民主法制、精神文明、社会治安和安全生产提出了目标要求。

“十一五”规划目标的突出特点

《建议》提出的规划目标，全面体现了科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想，在目标体系、目标结构和具体内容上具有鲜明的特点。

紧扣主题。“十一五”时期是我国经济社会发展的关键时期，“十一五”规划是全面建设小康社会进程中的关键规划。确定导向清晰的发展目标，对于引导各方面更新发展理念、创新发展思路、转变发展模式至关重要。《建议》确定的发展目标，充分体现了“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”的主题。紧扣立足科学发展的主题，明确了经济增长的目标，也提出了单位能源消耗降低20％的具体指标；紧扣着力自主创新的主题，明确提出要形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；紧扣完善体制机制的主题，明确提出了社会主义市场经济体制比较完善、开放型经济达到新水平的目标要求；紧扣促进社会和谐的主题，明确提出了构建和谐社会取得新进步，以及民主法制和精神文明建设等方面的目标。

统筹兼顾。我国经济社会发展面临的任务，需要妥善处理的各种十分艰巨复杂的矛盾问题，在世界经济发展史上少有先例。《建议》确定的发展目标，充分体现了我们党长期坚持的统筹兼顾的思想方法。七个方面的发展目标，既反映了抓住机遇、加快发展的愿望，更体现了正视问题、科学发展的要求；既提出了经济发展目标，更突出了自主创新、资源环境、改革开放、社会和谐、人民生活等方面的目标；既符合《建议》的定位，提出了战略性、方向性的目标，也提出了两个具体的、量化的指标。特别是，既从产出方面提出了经济增长的指标，也从投入方面提出了约束性强的能耗指标。这在党中央历次制定的国民经济和社会发展规划《建议》中还是首次，表明我们党驾驭推动发展的能力更加成熟和理性。