基层社会治理法治化大全11篇

基层社会治理法治化篇（1）

基层社会存在的基本问题

社会的迅速转型在很大程度上对之前积累起来的基层社会治理方案产生了不小的冲击。基层社会由最原始的依靠情理习俗维护逐渐向法律意识觉醒发展，情理与法律却往往不能兼得，比如情理上应该获得制裁，可是根据法律却应该给予保护等情与法矛盾的出现。因此，情法矛盾是当今基层社会治理关注的重点。

首先是利益矛盾。改革开放允许并且鼓励一部分人先富起来，从而带动共同富裕。然而，先富起来的一部分人事实上并不必然能带动全体社会的共同富裕，现实情况是社会贫富差距越来越大。先富起来的人开始追求金钱以外的东西，比如政治权利，而社会基层的弱势群体则还在为解决温饱和满足衣食住行方面兢兢业业。

其次是民生诉求矛盾。这类矛盾反映的是就医、上学、住房等问题。比如就医问题，虽然国家出台了大量的政策改善“看病贵、看病难”的问题，但尚未完全改善我国紧张的医患关系。对于一个农业大国来说，我国农村人口占比相当大，而与之不相匹配的医疗、教育等现状，制约着社会进步与发展。

最后是人口问题矛盾。此矛盾主要指人口老龄化问题和流动人口问题，其在农村地区体现得更为显著，大量年轻劳动力外出务工，导致农村出现大量空巢老人，人口的老龄化无疑会加大社会治理的压力，尤其是养老问题。这是基层社会治理中的一个难点。

由此可见，情与法大多存在冲突，但也具有统一的可能。我们常常听到一个词语叫做“法不容情”，可是实际上情与法的关系应该是“你中有我、我中有你”。1878年，耶利内克提出“法律是最低限度的伦理”，他认为法律是从属于道德的，法律对我们的道德做出了一定程度的要求。事实上我们现在大多数人也认可这个说法。“情法冲突”可以大致理解为情理和法律的冲突，表面上的情法矛盾，是由于舆论的导向和法官的判断发生分歧而产生的矛盾。情法冲突一般发生于两种情况：一是按照情理应该受到利益或精神支持的一方在法律上却无法得到相应的保护；二是于情理应该受到法律制裁的一方最后却得到法律支持。而情与法统一要求以法律的宽容包容民情，使“情融于法”。这里的“情”是指在社会上具有广泛认同度，具有一定代表性的“民情”。法律的本质就是社情民意的升华或者说集中反映，什么行为有什么危害应该给予什么惩罚，这本身就是上升为理性的社情民意。因此对当事人的处罚应当符合民众对此种犯罪行为量刑轻重的司法心理认知，在具体适用法律上不能不顾及民意而“惟法律”就案办案。不然，很容易背离法律解决相关社会问题的初衷。另一方面，要运用法律说理机制正确引导民情。单纯地对案件作出结论并不是案件的结束，还要通过法律说理给当事人一个明白。

基层社会情与法冲突的普遍性及正确处理的价值

情法矛盾普遍存在的原因大致可以归纳如下：

一是历史文化原因。费孝通先生把中国比喻成“乡土中国”，这是一个建立在“熟人关系”上的“熟人社会”，这里的每个人之间都由无形的道德纽带进行连接。在这种环境中，人们受到的是自身的伦理道德约束和乡村智慧老者的约束。后来伴随着改革开放，人们的生活发生了翻天覆地的变化，法律意识的觉醒和乡土社会的转型让人们开始对旧社会判断人情事理的一套提出了质疑，“情理”对人们的约束力越来越弱，当依靠情理做出的判断不能使人感到信服时，矛盾的出现就自然而然了。

二是现实社会原因。生活中舆论影响法官判决的情形很多，民意这种社会力量是不容忽视的。民意既来自于自身的正义感，又与社会的公众利益有着分不开的联系。明星离婚案之所以引起了社会普遍的关注，一方面是社会民众本身的正义感，另一方面也不能排除民众害怕同样的事情发生在自己的身上而不能得到相应的法律保护。另外，媒体的报道也对民众的舆论有一定的导向性，民众容易被媒体报道所刺激做出不理智的反应，这种情绪对于正确处理情法矛盾百害而无一利。

那么，正确处理情与法矛盾的价值何在？

第一，维护法治的需要。法治要求一切社会关系的参加者严格、平等地执行和遵守法律，依法办事。法制更高级的目标是规范社会且不与其他社会规范相矛盾，实现情与法的统一。另外，要想法律制度正常运行离不开社会各方面力量的协同合作，只有当情与法的矛盾得到解决，司法制度才能从根本上得到人民的支持。

第二，维护社会稳定的需要。如果不能正确处理情与法之间的矛盾，那么判决结果往往不能使民众信服，反而容易激化矛盾。案件的审理不仅要使当事人信服，还要满足社会大众的情理需求，通过这样双边满足的方式才能从根本上化解情法矛盾，维护社会稳定发展。对于农村发展来说，在大众文化程度普遍较为缺乏的情况下，施行有效的法律法规，对于维护社会稳定更具直接意义。

第三，提高司法效率的需要。社会发展的目标之一就是追求效率，然而现实司法审理中很多案子往往一拖就是几年甚至十几年。深究这种情况发生的原因我们不难发现几乎都与情法矛盾有关系，这类案件无法使当事人双方信服。案件审理判决时间拖得越长，司法成本越高，也不利于司法的公信力建设，所以正确处理情法矛盾既有助于化解双方当事人之间的矛盾，又有利于提高司法效率，节约司法成本。

基层社会情法矛盾的正确处理方法

当代的中国基层社会，情理之于基层人民的约束力大不如前，而法制观念却还没有完全渗入基层人民的日常生活，特别是中国农村更是如此。司法在基层社会治理的过程中困难重重，在情理与法律之间纠结，陷入情理的困境。要想走出困境，必须寻求正确方法。

首先，从强化诉讼外调解的效果入手。我们国家目前处于从情理社会向法治社会过渡的阶段，有着优秀的民间纠纷调解系统，并且现在仍然存在这样的体系。这点在传统的中国农村表现非常显著，如家庭纠纷往往由村干部去调解与劝导。由于社会的“去乡土化”，连接人与人之间的纽带趋于弱化，这种调解系统发挥的作用也越来越弱，所以现在重整村委会的权威就变得十分必要了。如果能加强对基层管理人员的管理和组织，学习相关调解技巧，使基层社会治理过程中出现的绝大多数情与法之间的矛盾能够得到自身的化解，取代司法解决这条相对冷酷的道路，那样将大大提高基层社会矛盾处理的效率。

其次，必须坚决维护诉讼中案件的法治原则。如果经过初期基层管理人员的调解，事件没有得到圆满的解决导致需要进入司法程序时，法官对于存在的问题和矛盾要尽可能地维持公正，不能仅仅站在自身立场或者某一方当事人的立场对案件进行判决。法官自身的成长经历在很大程度上会影响法官的判断依据，而站在任一方当事人的角度又会影响另一方当事人的权益。所以对于进入正常司法审判的案件，法官都应该尽量照顾双方当事人的感受，站在双方的立场上思考问题，以法定的规则做出尽可能正确、公平的判断。

虽然目前我们国家基层治理体制已经大致形成，在实践过程中也在日益完善，并且也积累了许多为今后基层社会治理做参考的优秀经验，但是我们也必须知道已经取得的进步是远远不够的，基层社会治理的方法和手段都还需要更深层次的加强和创新，治理格局也需要健全和完善。另外，我国基层社会治理和服务的水平还远远不够，还需要根据现阶段的基本国情和社会发展的情理需要作出相应的调整。

（作者单位：中共呼伦贝尔市委党校法学教研室）

【本文为江苏省教育厅2016年高校哲学社会科学研究项目“乡村基层政权建设中‘法’与‘民’的冲突与整合研究”（项目编号：2016SJB810004）的阶段性研究成果】

基层社会治理法治化篇（2）

党的十八届三中全会上提出的推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标，是十以来党的创新理论的重要成果，是党在社会主义治理道路上长期探索的经验总结，标志着中国进入特色社会主义新阶段，表明我们党治国理政视野的开阔、治理能力的提升。基层治理是国家治理的重点和难点，基层治理法治化是基层治理现代化转型的必经之路，基层治理法治化长效机制的构建必然推动基层治理法治化、现代化目标的实现。

一、界定基层治理法治化长效机制的内涵

基层治理法治化长效机制是基层治理法治化发展的必然要求，理解其内涵首先得理清基层治理法治化内涵及制度机制运行的内在机理。

（一）基层治理法治化内涵

对于基层治理法治化内涵，学者们基于不同视角各抒己见，有的认为基层治理法治化是一种权力依法运行的过程，有的认为是一种建构基层的方式与手段，或者认为是一种民主发展形式，或是一项系统工程，但从总体上看，这些观点都涵盖了基层治理法治化的内核，即将基层的一切活动纳入法律的话语体系中。笔者认为，基层治理法治化就是指坚持在法治型党组织的领导下，推进基层政府依法行政，引导基层自治组织依法治理，内化法治理念，规范政府与社会、市场、个体之间的关系，逐步实现基层政府、社区和农村自治组织法治化建设的过程。

（二）基层治理法治化长效机制内涵

在社会学中，机制是指事物各组成要素之间的相互联系以及事物在有规律性的运动中发挥功能的作用过程。长效机制就是能保证事物各组成因素的结构、功能实现最佳效果的作用过程和作用原理，简单的说就是“带规律性的最佳模式”。[1]因此，所谓基层治理法治化长效机制，就是指在基层治理过程中，把法治化建设纳入基层政治、经济、文化、生态等一切事务中，以“良治”为目标，促进治理理念、治理主体、治理客体、治理方式、治理环体、治理路径等实现最大效用的运行体系和作用原理，它是贯穿于基层治理法治化全过程中相互促进、相互协调的各种因素的本质联系。

（三）基层治理法治化与长效机制之间的关系

构建基层治理法治化长效机制就是要体现制度更完备、更稳定、更管用的特性，使基层治理的每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循，推动基层治理工作深入有序地开展。没有好的制度，达不到“制度化”，没有好的制度执行力，达不到执行的“规范化”。唯有更加自觉并善于运用法治这个集中体现现代化治理本质要求的思维和方式，才能保证治理的制度化、规范化。概括地讲，基层治理法治化为长效机制构建指明了方向，长效机制为基层治理法治化提供了保障，二者耦合于基层治理范式的现代化转型。

二、基层治理法治化长效机制构建的必要性

基层治理法治化自身的特性、面临的现实困境及发展要求对长效机制构建提出了必要性：

（一）基层治理法治化是一项系统工程

基层治理法治化是一项系统工程，这就意味着此工程链条上的各个环节都要相互协调推进，从横向来看，基层治理涉及到的各个方面都要纳入法治轨道，从纵向来看，基层治理法治化建设是一个将国家政策内化为基层群众行动指向的过程，任重而道远。基层治理法治化的系统性、长期性就决定了完备、稳定、规范化的长效机制构建的必要性。

（二）构建基层治理法治化长效机制是解决基层治理困境的重要抓手

基层治理法治化建设过程中面临的困境主要体现在三个方面：基层文化基因隐含的潜在困境；社会转型发展过程中带来的附加困境；基层治理法治化过程中面临的新困境。新旧困境交织的复杂社会环境在运作过程中产生了以下问题：治理理念“表面化”、治理主体“模糊化”、治理民主“形式化”、治理路径“口号化”、治理方式“即兴化”等，这些困境和问题既为基层治理向法治化转型提供了必然选择，也为长效机制的构建提出了现实要求。

（三）构建基层治理法治化长效机制是提升基层法治建设的主要引擎

基层治理法治化目标的提出既是对当下全面深化改革开放面临的挑战和压力的回应，也是对全面建设法治国家的一种路径探索。制度是政策实施的保障，将国家战略部署落实为基层治理法治化的一整套体制机制，并且是相应的长效运作机制才能有效地整合基层社会资源、动员社会力量、规范国家与社会、市场的关系、重塑社会秩序，形成基层社会共同推进治理法治化的良好局面，从而推动我国依法治国的总体进程。

三、目前基层治理法治化长效机制构建存在的问题

基层治理法治化长效机制的构建是当下一个热点也是重点话题，不少学者针对基层治理法治化面临的瓶颈问题提出相应的路径或机制构想，进行了有益探索，与此同时，基层治理法治化长效机制构建中存在的问题也不容忽视，具体表现在：

（一）对长效机制认知程度尚浅

基层治理法治化建设是当前国家从上至下达成的共识，尤其在基层法治化建设的实践相当活跃，但如何从整体上落实基层法治化建设的目标，如何为此目标的实现构建长效机制，是当前基层面对的挑战。由于基层各治理主体的局限性，基层法治建设中出现的形式主义工程或突发性建设等现象不在少数，一时的成效不能代表整体的成效，实现基层治理法治化目标，除了提升法律意识，还需要胸怀格局意识。

（二）制度规范让位于“即兴式”举措

根据国家法治目标的指示，基层治理开展了各具特色的法治实践，营造了基层法治建设的氛围，其中不乏一些具有前瞻性、创新性的举措，激活了基层法治建设的活力，但也不能忽视其潜在的“碎片化”特点。在实践的基础上要遵循“理论指导实践，实践升华理论”的原则，将科学性举措提炼成完善的制度规范，避免“人存政举，人走政息”的后果，从长远角度系统性规划基层法治建设的持久力。

（三）长效机制构建内容带有模糊性

制度机制是解决基层治理法治化工作失衡的强力支撑，因而制度的构建首先应基于对基层现实社会问题的准确评估，根据基层人民群众的需求来寻求基层治理法治化实现的问题意识。但在实践中制度的构建内容往往带有盲目性，缺乏实地调研的精准性、全面性，这不但削弱了制度的功能属性，也制约了基层治理法治化实施的整体效能。因而，完善长效机制的构建内容迫在眉睫，具体应从构成治理法治化体系的每一个要素入手。

四、基层治理法治化长效机制完善策略探析

基层治理法治化长效机制是一个层次分明、内容丰富的系统，可从以下五个方面完善：

（一）构建社会主义法治理念传播机制

社会主义法治理念是社会主义法治的内在要求和精神实质。社会主义法治理念传播机制的建构要从传播主体、传播过程和外在环境三个方面把握。社会主义法治理念传播是以人为主体的实践活动，在传播主体定位机制方面，按照其各自功能与职责的不同，将其分为三重功能维度的主体：“决策―导向”主体、“阐释―深化”主体、“传播―普及”主体[2]；在传播过程方面，要注重传播认同机制的构建，目的是培养积极的公共精神，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”[3]。从传播外在环境看，还需从政策、人才队伍、财政等方面构建保障机制。构建社会主义法治理念传播机制，旨在营造法治文化氛围，使基层干部到基层群众都能将法治理念内化于心。

（二）构建多元治理主体协同参与、监督机制

基层治理主体逐渐呈现多元化趋势，整合基层多元主体资源，调动社会力量协同参与基层法治化治理是充分发挥基层群众主人翁作用的重要基础。首先，要在制度上明确基层党组织、基层政府、基层群众、社会组织等各治理主体的责任与权力范围；其次要完善各治理主体之间的沟通机制，尤其要畅通公众参与渠道，提升各个组织间的协同合作能力；最后，要落实基层监督机制，形成有效的监督态势，解决社会监督、行政监督乏力的问题。

（三）构建法律法规建设与运行机制

提升基层各治理主体的法治意识和治理能力，除了普及法律知识外，完善法律法规是关键。由于当前基层法律法规存在空白、不规范、滞后性等缺陷，不仅削弱了法律的权威性，也引发了基层社会的矛盾、冲突，因而地方人大、政府部门要充分发挥各自职能，加快完善基层法律法规、乡规民约等的建设与运行机制，确保基层治理法治化建设有法可依、有章可循。

（四）构建法治指标体系和考核标准机制

法治指标体系是指用以反映法律制度本体及其相关各类要素运行状况的结构质的规定性与量的规定性有机统一为表征，用以判断评价经济、政治、文化、社会、生态文明法治化进程的一种计量、评价逻辑结构系统。[4]科学构建法治评估考核机制是衡量基层治理法治化建设进程中制度制定、实施、成效等科学性的重要参考标准，能够及时修复不完善的体制机制及治理工作的具体内容、合理配置基层资源、及时回应群众的生活期待，从而保证基层治理法治化建设的制度化、程序化、科学化、常态化。

（五）构建吸收借鉴机制

基层治理法治化建设目前已取得一些成功案例，积累了丰富的经验，如：恩施市“沐抚”经验，将“层级调处”和“法律援助”相结合，阿鲁科尔沁旗村务契约化管理模式，“党建+宁波模式”等，虽然地域的特殊性决定了治理方式的特殊性，但成功经验会提供新的切入点或示范意义。因而，基层在突出地域特色，用底蕴彰显内涵的同时，还应借鉴其他区域的丰硕成果，这就为吸收借鉴机制提供了必要性。

参考文献：

[1] 林建成，安娜.国家治理体系现代化视域下构建生态治理长效机制探析[J].理论学刊，2015（3）.

基层社会治理法治化篇（3）

作者简介：李进莲，山东省茌平县委党校。

党的十八届四中全会就全面推进依法治国若干重大问题进行了全面详细的部署，其中就加强基层治理社会化问题作出了具体安排，指出，基层是全面推进依法治国战略的基础和重点。所谓基层治理法治化，是指在坚持党的领导的基础上，充分发挥人民当家作主的主人翁意识，充分贯彻落实依法治国基本方略，把基层政治、经济、文化、社会等一切事务的管理活动全部纳入规范化、制度化轨道，切实依法依规用权、做到权为民所用。依法治国的具体实践在基层，重点在基层。推进基层治理法治化研究是依法治国方略的重要组成部分，对全面深化改革总目标的顺利实现、中华民族伟大复兴中国梦的实现意义非凡。

一、准确理解基层治理法治化的基本要求

十八届四中全会提出了推进基层治理法治化的客观命题。积极贯彻落实十八届四中全会精神，推进基层治理法治化，必须准确把握其基本要求。

（一）法治中国建设是基层治理法治化的逻辑基础

法治中国建设是习近平总书记就新时期法治建设提出的新的战略目标，它是集法治国家、法治政府、法治社会于一体的系统工程，不能将其简单理解为各地区、各部门法治建设任务的总和。基层治理必须以“法治中国建设”为统领，牢牢把握整体意识和大局意识，反对将局部利益凌驾于整体利益之上，破坏社会主义法治的统一和尊严。

（二）党的领导是基层治理法治化的根本保证

党的领导是实现全面依法治国目标的最根本保证。推进基层治理法治化，必须切实加强和改善党的基层党组织建设，充分发挥其政治优势和理论优势，努力提高基层党员领导干部运用法治思维和法治方式的能力，把基层社会治理纳入规范化、法治化轨道。

（三）依法约束公权力是基层治理法治化的关键

“法定职责必须为、法无授权不可为”是行政权力行使的基本遵循。基层各级政权机关必须坚持有权必有责、用权受监督、违法必追究的基本准则，严格遵循法定权力和程序依法办事。同时加大对基层规范性文件的合法性审查和监督制约机制。围绕保障和改善民生，加快建立高效便民的基层公共服务体系。

（四）激发社会活力是基层治理法治化的价值目标

按照政事分开、政企分开、政社分开原则加强社会组织服务平台建设，积极开展城乡社区服务类社会组织、行业协会组织直接登记制度。强化对基层社会组织的监督和管理，提高其服务社会的能力。创新政府提供公共服务方式，促进基层政府和社会组织良性互动。

（五）培育法治文化是基层治理法治化的基础

法治文化是法治建设的基本前提和动力源泉，决定法治建设的方向。基层法治建设必须抛弃“权大于法”、“情重于法”、“利先于法”的错误观念和“法律工具主义”、“法律实用主义”错误倾，敬畏法律，尊重法律、遵守法律，培育法治信仰，坚守公平正义。大力弘扬社会主义核心价值观，充分重视发挥道德的调节作用，强化道德对文化潜移默化的影响带动。

二、加强基层治理法治化的战略意义

全面推进依法治国的基础环节是基层，反映法律法规的具体实施情况和社会民主法治建设的进展状况。基层治理法治化程度的高低直接影响法治中国的建设。

第一，推进基层治理法治化是法治中国建设的基础环节。基层是社会的基本组成单位，是依法治国的直接体现。当前，我国正处于深刻的社会转型期，社会阶层和社会价值观日益多元，一方面，法治中国建设的薄弱环节在基层。基层社会法治力量薄弱，基层群众法治观念淡薄，基层社会矛盾多发易发，基层治理法治化的道路曲折，任务重大。另一方面，基层也是法治中国建设的动力来源。人民群众是依法治国的主体和力量源泉，基层广大干部群众直接参与依法治国的具体实践，其创新性的举措是社会主义法治理念和实践在法治建设中的丰富和完善，只有基层的各项基层性工作充分落实，才能把人民群众的合理合法诉求和法律的有效实施完美结合，切实增强全社会学法、尊法、守法、用法的自觉性，使基层单位的各项工作具体体现依法治国的各项目标要求任务，才能为法治中国建设提供强大动力和不断发展的活力。

第二，推进基层治理法治化是维护基层群众合法权益的战略举措。当前，随着我国经济社会的快速发展和社会阶层、利益格局的深刻调整，群众的利益诉求和表达方式日益多元，利益诉求的解决愿望更加急迫。国内外法治实践充分证明，实现诉求的最好方式是诉诸法治，而法治也是保障利益实现的最优选择。为群众合理表达诉求提供更好的沟通协调机制，使群众利益诉求充分表达，从而为利益和纠纷的解决提供更加规范的途径。各级政府对于人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不能无视，更不能压制，要畅通渠道，协商沟通，给民众合理表达诉求的机会，推进多层次、多领域的依法治理，发挥法治在社会建设中的引领和保障作用，需要运用法治思维和法治方式维护群众合法合理的利益。

第三，推进基层治理法治化是顺利实现全面深化改革总目标的基础环节。十八届三中全会指出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系的基础环节在基层，基层治理能力高低直接影响整个国家治理体系和治理能力的进程。通过对基层法治实践中成功经验和做法总结推广运用，提高基层治理的规范化程度和水平。顺应群众新期待，深入开展法治宣传教育和实践，培育基层群众法治精神和法治理念。使基层广大党员干部群众敬畏宪法法律，自觉遵守法律法规，推动形成自觉守法、遇事找法、解决问题用法的法治氛围。充分发挥基层党组织的组织优势和制度优势，不断完善治理体系，为顺利实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的基础。 三、当前基层治理法治化存在的主要问题

改革开放以来，我国高度重视基层法治建设，投入大量财力物力提高基层法治建设的水平，成效显著。具体表现为：农村村民自治和城市社区自治不断成熟和完善，村委会组织法、城市居民委员会组织法等基层群众自治法律法规不断修订完善，得到贯彻实施，社区服务体系建设、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发，基层民主法制建设相关法律体系基本建立，基层群众的法治意识、维权意识已经大为提升。基层司法行政机关不断健全完善，基层司法服务更加高效便民。经过30多年的发展，我国基层治理的法治化、规范化程度逐步提高，逐步迈入法治化轨道。

与此同时，我们必须清醒地看到，随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，基层治理的局势日益纷繁复杂，其治理任务更为艰巨和繁重。目前，基层治理法治化中仍然存在许多问题，主要表现在：立法存在相互抵触和不合时宜的现象；基层法治队伍力量薄弱，执法司法公信力不高；部分领导干部法治思维能力不足。部分领导干部人治思维仍然浓重，凭经验和个人想法作决策、下命令；有些不懂法、不用法，片面理解“稳定压倒一切”，信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”直接影响着法律在群众中的威信和群众对民主法治建设的信心。

四、推进基层治理法治化建设的几点建议

新时期如何有效推进基层治理法治化，是当前我们亟待研究解决的重要课题。深入贯彻落实十八届四中全会决定，落实依法治国基本方略，推进基层治理法治化必须从以下几个方面着手：

（一）充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用

基层党组织是推进基层治理法治化最基本、最直接、最有效的力量。依法治国基本方略能否在基层得到全面贯彻和落实、落细，使基层党组织战斗堡垒作用得到充分的落实，进一步加强党组织在基层的理论优势、思想优势、组织优势和制度优势，扩大党组织的覆盖区域，加强社会组织党的思想建设，激发社会组织活力。重视基层组织党员领导干部选拔培养，把具有法治素养，知法守法尊法的人选为基层党组织的领导人员，坚决祛除基层党组织没有法治素养和法治能力人员。

（二）提高基层组织党员领导干部依法办事能力

切实注重培育基层组织党员领导干部的法治精神和法治理念，积极引导他们学法尊法守法用法，优先提拔重用能依法办事、遵守法律的基层干部，强化基层党员领导干部依法办事意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。培育基层党员领导干部树立自觉守法懂法用法的法治观念，重视其法治思维的培育和应用，丰富法治教育形式，拓宽法治教育渠道，培养和树立法治观念。健全基层法治工作体制机制，积极选派优秀法治人才服务基层，扎根基层，逐步落实法治工作下基层制度。

（三）完善基层法治机构人员配备和工作队伍建设

基层社会治理法治化篇（4）

（一）对基层社会治理的认识陈旧。虽然我们在化解矛盾、强化防控等方面做了大量工作，但基层治理仍然存在“社会治理就是社会管理，治理就是管控”的陈旧观念，法治思维和创新意识不强。基层工作的中心和重心在招商引资和经济建设上，对基层社会治理的长期性、艰巨性认识不够，没有准确把握经济建设和社会治理领域出现新情况、新问题的规律性，没有认真思考和分析研究对策建议。

（二）基层基础薄弱。县级职能部门习惯性的将工作任务直接安排和转嫁给基层组织，村（居）疲于应付上级安排的各项工作，自治功能难以发挥，联系服务群众“最后一公里”不到位。群众参与基层治理渠道、平台单一，参与社会治理的主体作用未能充分发挥，对基层治理满意度、认可度不高。平安建设满意度长期不高与日常政策宣传不及时不到位、群众参与度不高密切相关。

（三）基层社会治理制度设计不够系统化。随着此次机构改革完成，县级综治部门被撤销，综治的联动机制没有有效衔接，社会治理仍侧重政府主导，社会治理系统化不够，制度设计整体性、全局性联动不足。例如严重精神障碍患者管理服务工作涉及公安、卫生、民政等多个部门，各相关部门对患者评定标准、统计口径不统一，部门之间信息共享不及时，影响工作实效。在精准区分不同群体尤其是弱势群体，提供精准管理与服务方面还较为欠缺，网格化管理的精准度不高，精细化水平较低，信息分析研判、大数据应用不够深入。在流动人口、吸毒人员、刑释解教人员等特殊群体，我们虽然对此类特殊人群建立了信息系统，并及时采集录入人员信息，但在信息分析研判、运用信息数据指导服务管理实战方面没有形成良好机制，各类信息化系统还停留在信息收集的低端层面，深度开发应用不够。基层治理长期处于一种“头疼医头，脚痛医脚”的被动模式，事后处置多、事前预防化解少，对一些基层矛盾、信访问题，不少干部信奉“摆平就是水平”，甚至采取“花钱买平安”方式解决，从源头破解社会矛盾难题做得不够好。

（四）干部队伍素质参差不齐。基层从事政法综治等社会治理的专职人员较少，甚至基层派出所人员都严重不足，接处警大部分由警辅人员完成，接处警质量不高，群众满意度较低。基层网格员队伍不稳定，专职网格员较少，专职人员待遇不明确，兼职人员往往一人任多职，年龄普遍偏大、知识结构明显较低，仅能应付部分工作，对于创造性、精准性、差异化的服务难以提供。

二、关于加强基层社会治理的对策建议

结合我市工作实际，我们认真总结治理实践经验，以构建“共建共治共享的社会治理格局”为目标，在基层社会治理理念、体系、模式、保障等方面下功夫，不断提高基层社会治理能力。

（一）提高政治站位。一是突出以人为本理念，推进基层治理平台转型升级。要把人民群众的需求作为基层治理工作的出发点，全面提档升级乡镇网格化服务管理中心（综治中心）、“幸福驿站”、村（社区）警务室等基层服务阵地，将政法、信访、行政执法等社会治理力量相对整合，打造“政法小院”，打造基层社会治理的坚强堡垒。二加快提升“四位一体”建设的协同化水平。以“党建引领、三治融合”的“四位一体”社会治理体系建设为牵引，研究制定推进我市县域社会治理现代化的实施举措，建立联席会议制度，着力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。三是坚持因地制宜、因情施策，鼓励各镇（区、街道）探索形成各具特色、贴合实际的基层治理模式，打响基层善治的邳州经验、邳州品牌。

基层社会治理法治化篇（5）

×××镇长

自扫黑除恶专项斗争开展以来，×××全面贯彻落实中央和省市扫黑除恶专项斗争的部署要求，针对×××本地特点，采取有力措施，紧紧围绕法治×××、平安×××建设的总要求，将扫黑除恶专项斗争与基层社会治理结合起来，重点打击群众反响强烈、深恶痛绝的各类黑恶势力和各领域突出乱象，取得了一定的成效。

习近平总书记强调指出，“加强基层组织建设，是铲除黑恶势力滋生土壤的治本之策、关键之举，务必把这个基础夯实筑牢”。为开展好扫黑除恶专项斗争，我镇在加强基层社会治理上下了大力气。但在工作开展中，我们也发现由于当前社会正处于转型期，人员流动等各种不稳定因素使基层社会治理面临着严峻复杂的形势，基层社会治理呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。

一、×××基层社会治理存在的问题

×××下辖1个社区、11个行政村、68个自然屯，面积237平方公里，在册人口2.21万人。在基层社会治理工作推进过程中，发现主要有以下四个难题需要着力破解:

1.人员队伍建设难。就基层社会治理的现实情况看，存在干部队伍整体水平不高、缺乏年轻干部、工作积极性和能力素质不足等问题，极大地影响了基层社会治理水平的提高，也损害了基层干部队伍的形象。

2.治理方式创新不足。部分村屯在进行社会治理的过程中，方式方法缺乏有效创新，硬性的规定办法过多，服务机制没有完全跟上，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制。

3.提供服务能力相对不足。由于受资金、人员、能力等多方面因素制约，在基层社会治理的过程中，服务水平较低，无法有效满足人民群众的利益诉求，提供给人民群众的社会服务还存在数量不足、方式落后等诸多问题，亟需加以解决。

4.社会矛盾多发。随着经济建设的快速发展，各类社会矛盾日益增多，矛盾纠纷调处难度大、激化因素多，处理不当，极易引发刑事、治安、群体性上访案件，给社会造成不安定因素。

二、×××采取的主要措施

一是加强学习，提高认识。充分利用“三会一课”、干部集中学习、党员大会、村民代表会议等方式，加强对扫黑除恶专项斗争和社会基层治理重点知识的学习，进一步提升村干部和群众对基层社会治理的概念、定义以及表现形式熟悉和了解，指导全镇基层社会治理工作不断迈进科学化、规范化、制度化。

二是强化舆论宣传，营造浓厚氛围。在扫黑除恶专项斗争工作中，始终贯彻扫黑除恶专项斗争的安排部署，始终坚持争取群众、依靠群众、服务群众的原则。注重发挥群众参与社会治理的优势，通过悬挂条幅、发放宣传单等有效宣传教育形式，结合扫黑除恶、脱贫攻坚等工作，逐渐引导广大人民群众自觉参与社会治理，激发人民群众的主体意识和参与意识，进一步增强人民群众参与社会治理的主动性。

三是深入开展农村社会综合治理。继续依法严厉打击“争当贫困户、争要扶贫政策”、无理缠访、闹访、阻工、教唆、组织群体上访等影响文明乡风的不良行为。开展矛盾纠纷大化解，充分发挥人民调解作用，对排查出的矛盾纠纷和信访问题，明确化解时限及责任人，及时化解；深入开展普法宣传，利用“七·五”普法、“送法进村、送法入户”等宣传载体，着力培育人人懂法、尊法、守法、用法的良好氛围。

四是创新基层社会治理理念和机制。高度重视人民群众的利益诉求，在突出党委领导作用的同时，引导和鼓励社会各方面广泛参与，确保基层社会治理能够凝聚方方面面的积极因素。针对基层社会治理中存在的一些问题，强化依法治理理念，严格按照法律程序和规定办事，推动基层社会治理法治化。充分发挥村基层党组织的作用，积极引领人民群众主动进行自我管理、监督、教育和服务，不断提高基层社会治理的开放性，确保了乡镇社会政治的稳定大局，有力保障了全镇经济建设的顺利推进。

三、今后如何开展好基层社会治理工作

基础不牢，地动山摇。基层社会治理是整个国家治理体系的神经末梢，加强基层社会治理，既能为社会稳定和长治久安提供基础性保障，又能为国家的民主政治建设提供源头活水。如果基层治理缺乏足够的政治指引、组织保障和社会支持，黑恶势力就可能乘虚而入。一些黑恶势力起于基层，长于村社，和基层组织软弱涣散息息相关。今后我们要强化源头治理，坚持边打边治边建，从根本上遏制黑恶势力滋生。要下大力气抓好基层社会治理工作，筑牢防黑防恶堤坝，彻底肃清基层社会治理工作中的歪风邪气。

基层社会治理法治化篇（6）

党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。

一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义

现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。

就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。

二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式

从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。

三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题

（一）存在制度障碍

虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？

（二）运用法治思维和法治方式的能力不足

党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。

（三）行政手段的路径依赖

随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。

四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考

（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念

通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（二）重视正面引导和反面警示两方面作用

榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标

正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。

（四）要积极营造法治环境

推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。

崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。

总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。

基层社会治理法治化篇（7）

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①]  党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，习总书记明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.

[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

基层社会治理法治化篇（8）

中图分类号：D58 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）10-0040-02

党的十八届四中全会《决定》指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。[1]基层治理是整个国家治理体系中的基础，因此，提高基层治理能力，推进基层治理法治化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键之举，对于维护我国改革发展稳定大局和全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。

一、完善村民自治推进基层治理法治化的内涵

所谓基层治理法治化，是指“在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，同时将政治、经济、社会、文化等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，进而促进国家治理体系和治理能力的现代化。” [2]

村民自治是我国基层社会治理的重要支撑，打破了传统的乡村治理模式，取得良好的实践效果，但原有的村民自治制度固有的不足也越来越明显。实践证明，实现村民自治，必须同全面依法治国战略结合起来，必须遵循宪法和有关法律法规做好村务公开等各方面工作，总之，法治是实现村民自治的根本保障。着力构建与完善与时俱进的村民自治制度是全面助推基层治理法治化现代化的基础性工程，也是推进基层治理法治化的关键环节。

二、完善村民自治推进基层治理法治化面临的困境及制约因素

近年来，我国基层群众自治制度不断发展完善，取得了巨大进展，比如村委会组织法及其相关法律法规不断修订完善，村民自治经费保障机制也逐渐完善，基层治理逐步走上制度化、法治化的轨道。然而，当前在完善村民自治推进基层治理法治化方面还面临着诸多困境和制约因素。

一是村党支部履行职责不力，领导能力不强。首先是对基层党建工作思想认识不到位。其次是基层党组织对党员管理失之于宽、失之于软。

二是村民委员会履行职责不力，自治能力不强。实践中有些村干部年龄偏大，有些村干部在职不在岗，有些村干部素质较差，也有些地方村两委关系不顺，这些都影响了工作的开展。

三是基层政府突破指导权限，违法违规，加剧了行政权和自治权之间的矛盾冲突。实践中，代表村民自治的一方想法设法抵制国家权力的过度干预，然而代表国家权力的乡镇政府却总是突破权限，通过各种形式干预和介入村民自治的相关事务。

四是基层治理主体弱化，农村社会精英人才流失严重，后继乏人。现代乡村治理遭遇了这样的困境：农村党员（特别是一些外出打工的年轻党员）长期与党组织分离，村民与其村委会长期分离，家庭成员与其主要劳动力长期分离，这必然会导致国家公共服务和个人利益不能有效对应，所以，村民自治不仅面临着自治主体虚化的问题，还面临着加剧异化的危险。

五是村民的民主法治素质不高，部分村民民主意识、法律意识淡薄，权利意识、主人翁意识不强。调查显示，许多村民学习法律法规功利化心理非常严重，只是为了实现自己的个人目的或者维护个人利益。也有些村民被动的学习法律，当遇到纠纷时为了维护好自己的利益迅速学习解决该类纠纷的法律，缺乏对法律的敬畏之心。

当前，完善村民自治推进基层治理法治化之所以还面临许多困境，存在制约因素，主要是由以下原因导致的：

一是制度建设不完善，在现实生活中，往往存在突出的立法冲突现象和立法漏洞问题。比如，基层党组织的职责权限是由我们的党内法规规定和赋予的，然而由于党内法规和国家法律法规的不能准确衔接，所以就造成了基层党组织与基层群众性自治组织二者的法律关系界定不清楚，职责权限不明确。[3]（P.30）

二是我国正处于社会转型期、矛盾凸显期，基层治理处于由控制性管理向服务性管理转变的艰难的转型期。我们的一些政府部门的形态还是审批型、管制型，而非服务型。目前要实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变，努力提高为民服务的能力和水平。

三是体制转变引发党群关系不协调。当前，我国秉承五大发展理念进入了全面建成小康社会的决胜阶段，群众的精神面貌发生了深刻变化，“人民群众的民主意识、平等意识、参与意识和监督意识正在逐步强化，而我们的一些党员干部却没有认识到这种变化，基层干部在贯彻落实各项改革举措的过程中由于没有做好宣传解释工作而引起群众的误解，这些都导致党群、干群矛盾的产生。”[4]（P.19）

四是基层治理创新力度不够，群众参与意识不高。具体表现为：一些农村基层干部文化层次较低，能力有限，有负广大村民的期望；责任意识不强，对村民的困难和正当需求，不重视，不想方设法解决；对出现的新问题、新情况及棘手问题，“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，从而缺乏有效的措施和办法。

五是受到村集体经济薄弱的制约。目前，大多数农村地区的集体经济基础非较为薄弱，特别是一些资源短缺、交通不便的山村，更是发展无望。然而，农村基层社会治理水平的提升离不开经济发展水平的提升，经济发展不足或者严重滞后必然会严重制约农村基层治理水平的提升。

六是完善村民自治推进基层治理法治化缺乏法治文化氛围。随着市场经济的深入发展，以及城镇化进程的加快推进，现代乡村文化割裂断层的局面逐渐凸显出来。特别是一些乡村还严重缺乏村民自治的法治氛围，人治现象还比较严重，这就必然难以推进基层治理法治化和现代化。

三、完善村民自治推进基层治理法治化的几点建议

（一）基本原则：

一是坚持党的领导。村民自治是党领导下的村民自治活动，实践证明，村民自治是我们党领导农村改革和发展的产物，因此，村民自治必须要坚持党的领导，而且也只有在党的领导下村民自治才能沿着正确的方向不断发展完善。

二是坚持村民自治。做好村民自治必须要有法治保障和制度保障，同时还要有公开、公正和透明的程序。因为“没有程序民主无实质民主”。[5]乡风文明的保持离不开对村民自治原则的坚持。

三是坚持民主治理。民主治理主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个重要环节，且四者有机统一、不可分割。拿乡村治理来说，“民主选举是村民自治的根本，民主决策是村民自治的重点，民主管理是村民自治的关键，民主监督是村民自治的保证。”

四是坚持依法治理。依法治理也是乡村社会治理的重要原则。就乡村社会治理而言，开展法制教育、提高农村基层干部依法管理基层事务的能力、化解基层矛盾、开展平安创建活动等都应属于依法治理的范畴。

（二）主要对策建议：

当前，必须以全面推进依法治国为契机推进国家治理现代化，必须以完善村民自治为平台推进基层治理法治化：

一是以基层党建引领群众自治，推进基层治理法治化。村基层党组织是我们党的执政之基和力量之源，是推进基层治理法治化的关键，而基层党组织书记则是关键中的“关键少数”。因此要拓宽选任视野，加大培养选拔力度，建立起班子带头人的“选、育、管”制度，发挥好示范引领作用。

二是扩大基层民主搞好村民自治，推进基层治理法治化。比如，个体私营企业主、民营企业家、老党员、离退休官员和离退休知识分子、少数有威望的老人等乡村精英在参与乡村社会治理过程中，可通过当选村民代表、参加村民议事会议等途径参与村务，通过加入村级财务监督小组，监督两委财务运行状况，也可通过将他们选拔为民事纠纷调解员等途径，发挥其在解决基层矛盾等方面的积极作用。

三是强化制度建设规范村民自治，增强村民参与的积极性。“一个好制度可以把坏人变成好人，坏制度则可以把好人变成坏人。”首先，通过制度创新实现村党支部和村民委员会的和谐发展。其次，加快修订完善《村民委员会组织法》，建立健全村级财务制度、大事民主决议制度等内容。建议将村委会的任期由 3 年改为 5 年，保证村干部更好地投入到工作之中去。[6]（P.226）

四是巩固壮大基层治理主体。西方社会的治理经验表明，“复杂社会需要简约治理，市场繁荣要求权力谦卑。法治思维和法治方式正是执简驭繁、提纲挈领的抓手。”[7]新形势下的社会治理格局要求有新的角色与政府分担治理职责，必须将基层治理主体纳入法治轨道，通过法律引导规范它们的健康发展。

五是依法深化改革，进一步规范理顺乡村各类权力主体的基本关系。在建设社会主义新农村进程中，要通过改革理顺县、乡（镇）、村之间的权力关系构建新型乡村治理体制，使乡镇政府的权力、责任、能力达到行政上的均衡状态，使村委会成为名副其实的村民自治组织。[8]（P.65）

六是多措并举推进农村基层法治文化建设，营造良好治理氛围。基层治理法治化不仅是制度变革和组织重构，更是一场深刻的文化观念变革，离不开法治文化的支撑。当前，首先，要提升治理主体的法治意识。其次，要培育群众法治信仰。当务之急就是要大力弘扬社会主义法治精神和法治文化，让每个人确立以法治为基础的生活方式，成为法律的坚决拥护者和忠实崇尚者，最终实现将“法治”理念内化于心、外化于行的目标。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的 决定[N].人民日报，2014-10-28.

[2]傅歆.推进基层治理法治化的基本遵循[N].浙江日 报，2014-12-05.

[3]唐海潇.法学视角下党内法规的不足及其构想[J]. 理论研究，2013，（5）.

[4]刘昀献.党群关系与党的事业[J].马克思主义研究， 2002，（3）.

[5].没有程序民主就无实质民主[N].新京报， 2012-02-06.

基层社会治理法治化篇（9）

【中图分类号】D638 【文献标识码】A

当前，如何建构基层社会治理体系，不能局限于村民自治的范畴来讨论和设计，恰好相反，对基层社会治理现代转型来说，迫切需要梳理清楚的理论和实践问题是，重新审视和检讨村民自治的涵义、范畴和功能作用。法理上，村民自治是一个与集体土地产权相关联的行政村“成员身份自治”，并且，即便它是一个身份自治组织，也只是基层社会自治结构体系中的自治组织之一。反过来讲，村民自治无法整合或代替基层社会自治组织体系的功能和作用。因此，把村民自治与基层社会自治做出学理和政策含义上的厘清，不仅具有基层社会治理理论建构意义，更具有实践发展意义。

村民自治与基层社会自治的范畴和概念不能混淆

第一，村民自治不能等同于基层社会自治。一直以来，村民自治与基层社会自治的范畴和概念相混淆，但事实上，后者的内涵更丰富，包括市场、社群等自治组织主体和形式。并且，从现在的基层社会组织化水平上看，市场治理主体和社群治理主体渐趋成形，村民自治组织只是多元的社会自治组织形式之一。因此，需要在如下方面从法理上和理论上对这一问题加以梳理和界定：其一，村民自治组织是基层社会多元治理主体的一元，在村民自治的法理框架之外，还有市场主体和社群主体，并且，这些治理主体已经形成新的社会力量和新的组织化形式。其二，村民自治组织与其他社会自治组织的关系是一种互助、平衡和监督约束的主体间关系。比如，农村的各种维权组织会监督村委会的财务公开等公共行为，后者也同样监督维权组织的诉求是否合理、公正等。但这只是一种互惠关系，而不是一种依附或隶属关系。其三，村民自治成员身份的封闭性属性使它无法兼顾或替代其他社会组织和社会群体的权利和权益。比如农民维权组织的利益诉求、行业协会成员权益的维护和保障、农村经济合作组织的利益关切等，这些都不是村民自治组织可以包办代替的，但现行政策和法律的规定限制甚至阻碍了其他社会组织比如农村合作组织的发展和法人身份的获得，比如《农业专业合作社法》对农民合作组织的规定是经济性质的组织等，不一而足。

第二，村民自治范畴不能与基层社会自治范畴重合。当前，村民自治发展存在一个体制性与制度性问题，即以集体土地产权作为先决条件的组织成员身份问题，使其成为一个封闭性的社会组织。如上所述，村民自治成员必是本村村民，成员身份的获得与集体土地产权相连。换言之，没有集体土地产权关系，就不可能获得村民自治的成员身份，这使它成为一个封闭性的身份群体组织。但基层社会自治覆盖基层社会生活共同体的所有成员，不受“居民”资格条件（身份）的限制，亦即基层社会自治体系是多元化的社会自治组织形式。但一直以来，村民自治范畴与基层社会自治范畴重合，造成的影响集中反映在基层治理实践上：其一，从国家方面看，把村民自治视为全体村民自治，其他社会组织形式只是村民自治的拓展与延伸。比如当下的新农村建设，由基层政府主导，村民自治组织协办，其他社会自治组织不能参与其中。也就是说，从维护基层社会秩序的考量出发，村民自治的制度安排就是要把全体村民包括各种身份的居民置于党政权力的实质领导下。其二，从社会方面看，在具有“法理地位”的村民自治架构之外，由本村村民、外来居民及驻区单位居民在自愿、互利和合作的基础上组成的农村社区生产生活服务组织、专业经济合作组织、文化娱乐组织等多元化社会组织形式，面临如何才能够参与到基层社会治理体系中的问题。事实上，其他社会自治组织的发展缺乏正当性，要么处于“不合法状态”（没有注册或不能注册），要么依附于政府而不具有自治性，多元化的社会自治组织体系的发展缺乏政策和法律的支持。简言之，基层社会自治不同于村民自治，因为后者只是基层社会自治组织之一，并且它还是国家权力主导下的一个社会组织，而前者是确立在社会结构分化、利益群体多元化、社会价值多样化的社会组织体系上，是主体社会建构的基础性部分。

第三，村民自治组织行政化。从基层治理实践上看，村民自治组织业已成为基层行政治理模式的一个组成部分，它的自治性质发生蜕变。基层党政权力对村民自治组织的实质性主导，消解了基层群众自治组织自治的实质涵义，比如乡镇通过行政任务责任书和“驻村干部”等直接领导方式，以及近年来从党政系统下派干部到村委会担任“第一书记”的做法。这种政治行政关系的形成由历史发展与现实政治社会结构两方面原因所决定。新中国成立后，国家与社会高度一体化，基层社会成为国家治理的一个单元，党政权力下移到基层社区当中。改革开放以后，虽然在农村实行了村民自治制度，其政治与行政功能有所弱化，但其运行机制和功能作用，依然保有旧体制的政治行政关系，党政权力可以随时进入基层社会组织当中。经过30多年的改革开放，村民自治的自治性并没有获得实质性的发展，不仅如此，本世纪以来，基层社会抗议多发，从维护基层社会稳定出发，党政权力更深度进入到村民自治组织之中，后者成为国家权力的一个行政实施环节，而不能成为一个社会自治单元。上述判断主要基于国家治理的历史逻辑和现实发展，而不是基于对宪法文本的理论阐释。

政治经济社会结构的变化，改变了基层社会治理的力量结构和主体结构

村民自治是在一定历史条件下发生的社会制度变革，是在一定的政治经济社会发展条件下产生的国家基本政治制度之一。换言之，在政治经济社会发展发生结构性变化的今天，需要重新审视和界定它的范畴、概念及其功能作用。但重估村民自治，是一个涉及法理和体制的复杂问题。一方面，经过30多年的发展，村民自治给基层社会带来了全新的治理环境，基层民众参与公共事务的权利意识和主体意识得到了不同程度的发展和成长。另一方面，村民自治的发展实践一直纠结于自治组织和行政组织的属性确认上。法理上，它是一个自治组织，但实践上，在基层党政权力系统的覆盖之下，有自治但无自治权，不可避免地成为国家权力结构的一个行政执行环节。

与上述结构性变化同时发生的是基层社会自治力量的发展和壮大，它产生于市场领域和社会领域，这些社会力量表现出很强的权利意识和自主意识，其共同之处是，它们的诉求都与权益相连，与社会结构分化一起成长。这带来两个显而易见的变化，一方面，村民自治在基层社会共同体生活中的功能和作用发生蜕变，村民自治组织成为基层政府的人，除非政府的公共项目通过它惠及地方民众，否则，它在基层民众的公共生活当中几乎没有多少实质性的影响。另一方面，在村民自治框架之外，基层社会自治力量成长了起来，这些组织化社会力量的凝聚力基于价值共享与利益共享的基础之上。比如，市场中出现的行业协会和商会组织，社会中出现的公民合作组织，它们已经部分取代或覆盖了村民自治的范围和功能，成为政府与公民之间联系的中介结构，它们首先维护和增进的是组织成员利益而不是履行政府与民众联系的功能作用。总之，政治经济社会结构的变化，改变了基层社会治理的力量结构和主体结构。

基层社会自治的核心是自治权利，亦即作为社会自治体成员所享有的自我治理、自我统治的权利，这些权利通过社会自治组织来共同行使。自治的个人通过社会自治组织实现其自治权，后者的功能是在国家权力与个人自治权利之间起到中介和保护作用，形成国家―社会―个人的联系和互动关系。基层社会自治的发展，是要形成一个现代社会组织体系。基层社会自治的治理主体包括公共组织（政府等）、社会团体（基层群众自治组织、社会自组织）、市场主体（企业、公司）等。上述各治理主体同时也是基层社会自治的载体。

厘清村民自治与基层社会自治的关系，需要明确诸个治理主体的范畴并做出改革

第一，科层治理。这个领域的主体是基层政府。基层政府是国家政权人，授权来自国家，治理的目标是经济发展和基层社会秩序稳定，担负着国家与基层社会联系的功能和作用。基层政府通过复制多元的治理单位从而形成多中心权威治理结构，对基层社会进行治理。比如村民自治组织的行政化和官僚化，通过“公益创投”和“社会组织孵化器”等方式建立“授权治理”单位，通过政府购买方式扶持政府治理的助手等。这一切的做法，是为了巩固传统的治理模式。

第二，社群治理。这个领域的主体是社会组织。改革开放以来，社会自治力量得到发展和成长，社会空间不断扩大。主要社会组织包括：一是村民自治组织。实行村民自治是一个巨大的社会制度变革，但今天的村民自治组织具有了双重人身份，既是自治组织人，又是政府人，这使得它不能成为自治组织，而只能是基层政府的一个行政功能实现部分。二是市场组织。包括两类：一类是集体经济组织。它是集体的公产，但随着其在市场中主体行为的发展，这类带有过去“企业办社会”特征的经济组织向现代市场经济主体发展是一个必然趋势。一类是民营经济组织。行业协会和商会的出现，发挥着积极的功能和作用，一方面通过自我管理规范成员的行为，另一方面在政府和市场主体之间起到相互制约和保护的作用。三是自主性与独立性的社会组织。改革开放以来，社会自治组织得到了发展，业已广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次。

第三，市场治理。这个领域的主体是企业和公司。随着市场化改革的不断深化，经济因素促使民营企业逐步获得了相对于国家而言的独立性，市场主体之间的交换往来增多，经济领域的整合与摆脱国家行政干预的努力同时发生，使市场领域具备了一定的自治因素。比如独立于政府的行业协会、商业社团等一些代表性组织，具有法人社团和志愿结社的特质和形式，但它们并没有独立于国家领域之外，而是需要与政府保持某种一致性，同时政府也在采取积极介入行动（比如“非公党建”的做法），但这些外部因素并不妨碍市场主体不断寻求重新定义国家与社会关系的需求。

总之，村民自治与基层社会自治的属性不同，前者是由具有集体土地产权身份的行政村村民所构成的一个自治组织，后者是一种涵盖科层、市场、社群治理形式的社会自治结构体系。因此，村民自治从属于基层社会自治结构体系。进一步讲，基层社会自治结构体系由科层（政府）、市场（公司）、社群（社会）三种治理模式所构成，它们各自有自身的理论依据、基本原则、组织结构、协调方式以及控制机制等，三种治理模式共同参与而形成的基层社会治理模式是现代社会治理的常态。反过来说，在当前经济社会环境已经发生结构性变化的情况下，单靠政府科层治理和由身份群体组成的村民自治，不仅无法整合基层社会，并且还会造成政府与市场、与社会的权利边界不清，最终只会加剧公共权力和社会权利之间的矛盾，妨碍社会发展和社会进步。其结果是，在村民自治的自治功能和作用不断弱化的情况下，基层社会自治也发展不起来。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导）

基层社会治理法治化篇（10）

随着经济社会的发展，社会治理主体出现了多元化的趋势，基层治理面临许多新问题、新挑战。基层党组织作为党直接联系服务人民群众的桥梁和纽带，要依托其强大的组织基础和深厚的群众基础，协调各方利益主体间的关系，实现基层治理和谐化、科学化。这就需要不断扩大增强基层党组织的有效覆盖，构建城乡统筹的基层党建新格局，做到哪里有群众，哪里就有党的组织，服务就跟进到哪里。基层党组织要从传统的资源分配者转变为人民群众的服务者，凝聚群众、激发活力、促进发展。正确处理基层党组织和新经济组织、社会组织、群众自治组织之间的关系，始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，发挥好党组织总揽全局、协调各方的作用。

切实保证社会组织的积极参与

基层党组织必须在体制多元化、价值多元化、利益结构多样化、社会阶层不断分化的条件下，协调各方真切反映人民群众的利益诉求，维护人民群众权益。这就需要高度重视和积极稳妥地推进各类经济组织、社会组织和群众自治组织的建设，鼓励发挥其在社会中自我调节、自我完善、自我管理、自我教育的特殊优势，促进各类社会组织积极参与基层社会治理。构建由政府、群众自治组织、村（居）民等多元主体共治的基层治理格局。探索制订并逐步完善社会工作培训计划，推动“社工+志愿者”联动发展，建立健全社会工作人才和志愿者相互协作、共同开展服务的机制。

着力发挥党员干部的主导作用

基层社会治理法治化篇（11）

在平安中国建设背景下，基层法治建设成为和谐乡村建设的基础，同时基层也是司法体制改革的桥头堡。但是基层法治无论是体制建设还是法治构建，都无法同其他基层系统建设工程相匹配，以司法体制改革为契机的基层法治建设创新势在必行。特别是新时期以来基层法治建设中“知权难”“维权难”等难题，都是平安中国建设背景下基层法治创新的突破口。总之，基层法治的创新就是要攻克基层法治与治理难题，使法治成为基层社会生活的常态。

基层法治建设面临的“四难”

一是群众知法难。基层法治建设不单是基层法治结构性的工程建设，更是使法治成为基层群体喜闻乐见的观念性内化与升华。社会主义新农村建设中，基层法治最直接的困难在于基层群众知法难。一方面，群众很难理性知法，法治体系在基层被道德束缚；另一方面，受基础性条件制约，基层群众难以迅速了解国家法治趋势特别是新法的实施，普法的滞后性造成群众法治观念的空白，反而成为基层法治建设最不稳定的因素之一。群众知法难，成为基层法治建设陷入困境的外在表现。

二是群众维权难。基层群众维权难是基层法治建设缺乏动力的关键，也是影响基层法治推进的核心问题。基层群众维权难主要表现在三个方面：首先是基层法治机构不健全，群众维权找不到门，无处维权；其次是维权机构之间缺乏有效衔接，群众维权不到位，维权缺乏实效性；再次是基层群众将法治维权作为最后保障，先前基层组织的介入缺乏行之有效的法律捍卫，个别群众在乡约礼法中容易受到二次侵权伤害。此外，基层群众在维权时缺乏相应的法律评估，加之司法成本较高，即使想维权也在高额司法成本前退缩。

三是基层执法难。依宪执法作为法治建设的核心，是基层法治的精髓。然而基层执法难却是当前基层法治建设的难题之一。基层执法始终面临不同程度的乡约冲击，合理的执法在基层难以被认可。基层执法缺乏必要制度规范与监督，执法容易演变为暴力执法等不文明执法行为。使执法行为在阳光下运行而不受其他因素影响才是关键，然而基层执法在舆论的干预下缺乏定力，容易受外界舆论的影响。基层执法难还体现在基层法治建设不完善，特别是机构的建设难以满足社会运行的需求。

四是有效普法难。法治建设的重心在于有效普法的持续性推进，但是基层法治建设恰恰缺乏有效普法。一方面，基层普法缺乏实效性、灵活性，普法工作成为形式化的任务，实际工作流于表面；另一方面，普法缺乏专业人才，或者说基层普法队伍缺乏权威性，导致普法工作缺乏群众认可。

平安中国建设为基层法治创新提供驱动力

“平安中国、和谐基层”建设是基层法治建设创新的催化剂。特别是平安中国建设背景下注重法治建设的基调，为基层法治建设奠定了主题。也就是说，基层法治建设要与时俱进、不断创新，从而不遗余力地应对基层法治新形势，使得基层社会建设朝着法治的方向发展。另外，平安中国建设推动着基层法治工程的系统性构建，法治成为基层平安社会建设的主旋律，平安中国建设既能够有效调动社会资源致力于基层社会的法治，又能够规范基层社会管理，催生基层社会的法治化运行。总之，平安中国建设作为基层法治的驱动力，牵引着基层社会法治建设的逐步推进。

依宪治国成为基层法治创新的制度保障。基层法治作为中国法治建设的薄弱环节，依宪治国框架下司法体制改革和依宪执法的双向保障，为基层法治的创新注入新鲜血液。一是依宪治国框架下，基层社会法治成为必然，在法治化进程中实现法治的良性创新，特别是依宪执法机制中法治角色的社会定位与角色扮演，引领基层法治建设进行层次化、结构化创新。二是依宪执法框架下基层法治能够依托司法体制改革等切入点，充实基层法治建设的制度保障，使基层法治创新成为基层法治建设的应有之义。三是依宪治国机制下的司法体制等改革，能够弥补基层法治建设中的结构性缺陷。比如，依宪治国机制中法治人才的基层流入，能够有效缓解因人才匮乏而导致的法治瘫痪，实现智库型保障。此外，“平安中国、和谐基层”成为基层法治创新的动力。

平安中国建设背景下基层法治的创新

依托各种资源，注重普法工作的创新。群众知法是基层法治的基础，只有使法治知识在群众中普及，才能推动法治建设的跨越式发展。新时期普法工作的创新，首先要依托基层联村联户的扶贫机制，实现公检法及律师等专业人才走进基层、服务基层，实现定期法律诊所权威性的面授服务。其次，要注重以案释法下基层，实现理论法的实际扎根，使普法同基层群众的生活密切关联。再次，基层司法机关巧妙利用流动法庭等形式，实现基层普法的震慑，实现普法的实效性。此外，基层普法还可以结合网络媒介资源和青年志愿者服务，实现义务普法的定期化常态化开展。

扎根基层治理，注重基层服务的创新。平安中国建设为基层社会治理奠定了基本格局，实现基层法治服务的创新是核心。一方面，法治作为全面建成小康社会的工作准则，实现基层法治服务的创新，也是推动基层法治建设的重要环节，要注重基层司法机关工作方式的创新，转变基层工作模式，倡导司法机关服务型工作方式的转变，使法治成为基层治理的标杆。另一方面，基层服务要处理好“法、理、情”三者的关系，防止僵硬式法治造成群体性冲突的扩大，影响基层社会的稳定。特别是在基层治理过程中，要注重礼法乡约的社会治理功能，实现法治的灵活构建，使其在成为基层社会建设准绳的同时，成为群众内心的依托。

规范基层乡约，强化群众守法的创新。平安中国建设背景下，基层法治创新的灵魂在于基层乡约的整合。基层乡约作为引导基层群众参与社会治理的规范总和，具有两面性：一方面，基层乡约作为基层法治的外延，在处理习俗道德事件中能够发挥出超越法律的优越性；另一方面，基层乡约作为基层礼法的范畴，在社会法治洗礼中容易触底反弹，导致群众性守法建设步履维艰。群众作为基层法治的主体，群众守法始终是法治深入基层的重心，强化群众守法不仅要坚持以人为本，健全社区监督与自我提升相结合的守法培养机制，还要强化基层社区的法治义务导航，使守法成为群众共同的心声。

依托司法改革，加强基层法治的建设。平安中国建设框架下，国家司法体制改革在基层的辐射显得尤为突出，基层法治的创新，本质在于基层法治系统性的工程建设。司法改革在基层表现为三个方面：一是基层机构改革。一方面，基层司法机构的改革，有利于内部权责的明确，能够有效地提升基层司法效率；另一方面，基层机构改革有助于健全机构，为基层乡土法治创新提供必要的基础，使基层法治建设成为应然趋势。二是基层法治人才的专业化。实现基层法治建设根基的突破，使专业化人才的法治参与成为基层法治创新的亮点。三是基层法治的创新型建设。基层法治的创新型建设，就是要与时俱进，在依托国家政策的同时，始终聚焦美丽基层的建设，使基层法治建设的创新成为常态。

（作者分别为喀什大学副教授；喀什大学法政学院研究生）