生态环境行政执法与刑事司法机制研究

为实现中华民族长远发展，真正意义上造福人民，我国在发展经济的同时，高度重视生态文明建设创新工作，并针对此提出一系列理念与论述，意在凸显出生态环境保护的重要性，强调人与自然要构建和谐相处的关系。当前，绿色经济发展是我国尤为重视的问题，其根本目的在于实现生态环境与经济建设的和谐统一发展。但从我国部分地区整体情况看，生态环境遭到破坏，区域沙化严重，水土流失等等问题，在很大程度上制约了地域发展。对此，有必要制定出严格制度、严密法治来强化对生态环境的保护，不断完善、创新制度，并积极强化制度执行，切实发挥出制度的刚性作用，使之成为生态环境保护不可触碰的高压线，因此，有必要深入研究我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制，加强生态环境法治环境构建。

一、生态环境行刑衔接机制发展

中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》的出台，针对我国生态环境保护问题提出了明确要求。必须高度重视法律监督、行政监察，严肃处理一切有关环境违法违规行为，必须积极严格查处，惩处相关违法违规行为。与此同时，应当明确健全行政执法与刑事司法的衔接机制，不断加强基层执法队伍以及环境应急处置救援队伍的建设，充分发挥人员的力量，将行政执法与刑事司法的衔接机制真正意义上落实到实践中，为我国不断推进生态文明建设工作打好基石［1］。此后，生态环境部、公安部和最高人民检察院在2017年1月25日联合研究制发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》中也做了进一步规定，依照不同案件性质将其划分为三类，即涉嫌犯罪案件移送、行政拘留案件移送、行政违法案件移送，通过这种划分构建出了案件移送双向多主体模式。环保部门、公安机关成为了环境保护行政执法和刑事司法衔接主体，而检察院则主要针对环保部门、公安机关实施的相关立案活动进行依法监督。

二、我国生态环境行刑衔接机制存在的问题

为助力我国生态环境建设，切实落实生态环境保护工作，最为主要的任务就是明确我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制存在的问题，只有了解现状才能找出行政执法与刑事司法衔接存在的不足，进而为后续衔接机制的完善提供科学依据。针对此，下文就目前我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制存在的问题进行分析，希望能够更好地剖析问题，探索出解决问题的关键点。

（一）行政执法部门间缺乏明确的职权划分

根据我国相关文件规定，要求积极加强整合各部门有关污染防治、生态保护执法队伍，共同建立出一支生态环境保护综合执法队伍，这也就意味着该综合执法队伍以生态环境行政执法主体形式存在。可从我国林业和草原局相关方案内容规定看，又针对林地管理、草原禁牧、草原生态修复治理工作、湿地生态保护修复工作、监督管理陆生野生动植物等内容进行了明确规定。从这两个文件规定的职责看，不难发现，在生态资源保护执法中发生了职权上的重合，二者都具备生态保护执法职责，这种情况会直接影响到行政执法部门之间在遇到问题后相互推卸责任，无法清晰地按照职责落实工作，无法保障生态环境行刑衔接移送时效［2］。

（二）未能明确出刑事司法机关职权边界

从当前情况看，公安部已经成立食品药品犯罪侦查局，该部门的职责就是打击各个领域存在的犯罪行为，例如知识产权、食品药品、森林资源、生态环境、生物安全领域，同时也负责打击制售伪劣商品犯罪行为。事实上，部分地方很早就已经开始尝试改革，例如，我国某市公安局早就成立涉及环境、食品药品、旅游等领域的安全保卫总队，打击查处这些领域存在的违法犯罪活动，同时，积极参与并配合市级相关行政职能部门各类联合执法工作。在处理刑事犯罪类案件中，环保执法部门通常会将案件移交给属地公安机关。而环境刑法在具体实践中，需要保证科学性、技术性，主要是因为涉及到环境污染、生态破坏情况时，相关证据、违法行为、损害后果以及因果关系等环节涉及到很多专业的环境科学技术问题，此外，还有针对环境检测报告的解读，环境标准应用、环境损害后果评估等［3］，各个环节都必须融合科学技术。这也就意味着，在不清楚、不了解环境科学相关知识以及环境法特殊规定下，很难采取有效措施处理相关环境犯罪行为，此时，专业“环保警察”的出现发挥了重要作用。但是从公安部局与各省市的刑事司法机关职责实际情况看，中央层面已经明确指出食品药品犯罪侦查局负责管理环境污染犯罪、破坏资源类犯罪，相比之下，地方组建的“环保警察”也只能处理一些环境污染犯罪，并不具备破坏资源类犯罪管理职责。由此可见，正是因为此类体制之间的矛盾、不统一以及缺乏明确的职权边界，才造成生态环境行政执法与刑事司法衔接的主体不清晰。

（三）行政执法与刑事司法衔接缺失法律依据

分析生态环境保护执法可知，除了污染防治执法之外，还涉及到生态保护执法。而依据我国《刑法》相关规定，在环境刑事案件中主要划分为两种，即破坏资源类犯罪案件、环境污染犯罪案件。而现有环境污染犯罪案件中，主要包含了15项罪名，其中有污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、擅自进口固体废物罪，此外，还涉及到了盗伐林木罪、非法占用农用地罪、破坏性采矿罪、毁坏国家重点保护植物罪、非法采矿罪、非法采伐滥伐林木罪等等［4］。虽然生态保护执法和破坏资源类犯罪案件相对应，但是《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》中也仅仅是对环境污染犯罪案件进行了程序衔接设计，并没有设计出针对破坏资源类案件执法的程序衔接。因此，若想保证资源类案件行政执法能够和刑事司法进行有效衔接，落实依法打击破坏资源类犯罪，实现对生态安全的保护，必须重视并加快制定出资源类案件的行政执法与刑事司法衔接机制。

三、加强完善行刑衔接机制的实践对策

通过上文相关问题分析，不难得知，无论是行政执法部门间缺乏明确的职权划分、刑事司法机关职权边界模糊还是行政执法与刑事司法衔接缺失法律依据，都直接影响了我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制的具体实践，直接阻碍我国生态环境建设工作发展，对社会整体长久发展产生不利。对此，下文提出加强完善我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制的对策，从队伍建设、执法力量融合以及机制规定几个方面展开探讨。

（一）强化综合执法队伍的复合性

这里的复合性，主要指的就是组建的综合执法队伍，不仅能够进行污染防治执法，同时，也能完成生态保护执法。充分体现出该执法队伍的综合性，发挥实质性作用。从过往执法实践看，我国行政执法机关由于受到管理权限、执法任务等因素影响，非常注重规范化管理，此种情况下，非常容易造成某一部门掌握着行政处罚权，而其他部门无法过多参与的情况，导致法律、法规设置后，便相当于出现了一支新的执法队伍。可从实践情况看，机构众多，很难集中执法力量，再加上执法界限不清晰以及权责交叉等问题出现，阻碍了我国环境资源保护工作的进一步落实。究其原因，主要就是因为执法不力、多头执法［5］，缺乏专业的综合执法队伍解决破坏环境资源类案件。针对此，建议我国建立一支复合型执法队伍，使得该综合性执法队伍不仅能够处理污染防治执法，同时也能进行生态保护执法，其中的污染防治队伍可以继续保留原环保部门环境保护队伍职责，而生态保护执法队伍则可以积极纳入水利、海洋、林业、国土农业等部门的原执法队伍，但享有生态保护的行政执法与行政拘留职权的独立行使权，通过这两支队伍之间的协作、交流，可以更好地落实生态保护目标。

（二）融合破坏资源犯罪侦查队伍与“环保警察”力量

破坏资源犯罪侦查队伍的建立应当以森林公安为主体，而后将其与地方成立的“环保警察”建立相互协作的关系，共同处理破坏资源犯罪问题。分析森林公安的执法现状可知，其分布广、人员多，机构相对完善，是一支较为稳定成熟的警察队伍。从目前我国森林公安机构设置情况看，基本实现了全国各地的覆盖。森林公安机关作为重要行政与刑事执法力量，主要职责就是打击破坏森林资源与野生动植物资源的行为，由于其具备一定武装性质，所以在技术手段、队伍素质、打击能力、知识构成等方面具有突出表现，是具备控制森林生态违法犯罪能力的，所以，可以将打击破坏资源犯罪的任务交由森林公安［6］。

（三）发挥信息共享平台作用优化行刑衔接程序

总体来看，生态环境行政执法与刑事司法衔接机制最重要的是立案，这里指的立案，主要针对的是行政权和刑事司法权这两大权力系统之间的博弈。环境执法的主管部门是行政执法机关，该机关可以直接了解并掌握环境违法情况，这也就意味着，如果主管执法部门不移送，则公安部门、检察机关是很难全面了解有关犯罪行为人相关信息的，导致各个机关单位之间的沟通受阻。所以，有必要依托信息共享平台，建立并完善出行政执法与刑事司法衔接规定，其中应包含联动执法联络员制度、联动执法联席会议制度、重大案件会商督办制度，此外，也包含紧急案件联合调查机制、案件移送机制、案件信息共享机制、奖惩机制等内容。生态环境综合执法队伍中包含的两个专业队伍，是行政执法工作落实中的主要执行者，而刑事司法的主体，则涵盖了公安机关管辖的两支打击环境污染与破坏资源犯罪的队伍，与此同时，行政执法与刑事司法的两支队伍应当严格依照权责范围进行相应的双向移送，而检察院在此过程中，主要负责监督移送与立案环节［7］。为进一步发挥信息共享平台作用优化行刑衔接程序，应当严格遵照相关规定，切实解决实践中检察机关监督工作存在的问题，促使各级环保部门、检察院以及公安机关充分认识到，在实践工作中应当明确自身职责与使命，积极树立正确工作认识，加强建设，并注重规范使用行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，充分发挥信息平台优势与作用，全面有效地依照实际情况将涉嫌环境犯罪案件依托网络信息平台，逐步实现网上移送、网上受理、网上监督；而针对已经接入信息平台的环保部门、公安机关、检察院，必须自作出相关决定之日起，在7日内将真实、完整的信息录入到信息系统中；针对那些还未建成的信息平台，亦需要及时通报。总而言之，通过本文对我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制研究，不难发现，为了解决行政执法部门间缺乏明确的职权划分、未能明确出刑事司法机关职权边界、行政执法与刑事司法衔接缺失法律依据等问题，应当进一步加强完善我国生态环境行政执法与刑事司法衔接机制，这就需要强化综合执法队伍的复合性，不仅能够进行污染防治执法，同时也能完成生态保护执法；促使以森林公安为主体的破坏资源犯罪侦查队伍能够与地方成立的“环保警察”建立相互协作；借助信息共享平台建立行刑衔接程序规定，建立主体清晰、结构明确的行刑衔接机制。

作者:魏鲁宁 单位:山东文思达律师事务所