法治轨道推进黄河保护的治理

作为国家专门设立的黄河流域管理机构、作为黄河“代言人”，水利部黄河水利委员会（以下简称黄委）更需胸怀“国之大者”、笃行国家意志，沿着法治轨道推进黄河保护治理。

一、聚焦法定职责，依法开展水行政监督管理

1946年，人民治黄机构在炮火硝烟中诞生，在相当长的时期内，保障防洪安全是黄委的主要职责。随着流域经济社会发展对治黄工作的需求日益多样，随着依法治国进程的不断推进，黄委职能持续丰富拓展，陆续出台的水法、防洪法、水土保持法等均对流域管理机构的管理职责作出规定。黄河保护法首次以法律形式赋予黄委及其所属管理机构流域水行政监督管理职责，并规定流域管理机构按照职责分工对黄河流域各类生产生活、开发建设等活动进行监督检查，依法查处违法行为。黄委工作职责的法定化又向前迈出了一大步。水行政监督通常是指水行政主体依法对水行政相对方遵守水事法律、法规、规章和执行水事管理决定、命令等情况所进行的检查、了解、监督的一种具体水行政行为。中央机构编制委员会批复的黄委新“三定”规定，也明确了黄委在规划实施、取水许可、节约用水、水土保持等方面的监督职能。这些职责更深入、更广泛地涉及流域高质量发展的诸多方面，对黄河流域管理机构来说，监督管理的责任更大了、保障水安全的任务更重了。有权必有责，有责须担当。黄委将以法定职责为基本依据，结合“三定”规定和水利部授权，全面梳理水行政监督管理工作要求，细化实化工作举措，在法律框架下闭环开展工作。发挥流域治理管理主力军作用，全面落实“四个统一”，锚定防洪、水资源、河湖管理、水土保持、农村水利、工程建设和运行等重点领域实施高效精准监管，把法律制度优势转化为治理效能。同时依照中央关于全面推行河湖长制的意见，在全流域推动地方落实河湖管理保护主体责任和各级河长责任。对直管工程和直管河段，要在扛牢直接管理责任的同时，分门别类区分管理主体，用法治立准绳、划界限，对涉河审批事项切实落实“谁审批、谁负责”的原则；各工程管理单位及其上级主管部门，要承担起工程运行管理的主体责任及其相应责任。

二、立足黄河实际，沿着法治轨道推进黄河保护治理

黄河保护法以水为核心、河为纽带、流域为基础，作出了继承性和前瞻性兼备的制度安排，凸显了水利的地位和作用，是迄今为止对黄河流域管理机构工作内容规定最为具体、最为全面的法律，为黄委履行防洪、水资源管理、生态保护等职责提供了重要法律依据，我们必须准确把握和贯彻。

1.强化规划引领指导约束作用

党和国家历来高度重视黄河保护治理的顶层设计。1955年，一届全国人大二次会议通过第一部根治黄河水害、开发黄河水利的规划，黄河进入有计划有步骤治理的新阶段。根据黄河出现的新情况新变化，国家对流域综合规划进行修编完善、相继批复实施一系列专项规划，不断优化治黄整体布局。2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略后，中央层面制定《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，组织编制相关水利保障规划，围绕解决黄河流域存在的矛盾和问题开展了大量工作，搭建起黄河保护治理的“四梁八柱”。黄河保护法将中央顶层谋划法治化，明确国家建立黄河流域规划体系，明确了流域综合规划等水利规划的法律地位。流域管理机构将对表对标党中央决策部署，科学把握流域自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，从流域整体性、系统性出发，把黄河保护法明确的统一规划要求落到实处。依法修编黄河流域综合规划、防洪规划、水资源规划等，推进黄河河口综合治理规划、水土保持规划等规划编制，适时启动下游滩区综合提升治理规划编制，进一步完善黄河保护治理格局。坚持流域范围内的区域水利规划服从流域规划，水利专业（专项）规划服从综合规划，严格依据法律法规和流域规划开展相关事项审查审核审批，强化项目实施规划符合性审查审核，严格执行水工程规划同意书等制度，树立流域规划的权威，发挥规划的引领约束作用。沿黄省区层面的重要规划编制、重要产业政策制定，要突出国家发展规划的统领作用，与黄河流域水资源条件和防洪要求相适应。

2.推进水资源节约集约

利用黄河是一条资源性缺水河流，国家为解决黄河水资源供需矛盾采取了一系列开创性措施。1987年，国务院批准黄河可供水量分配方案，黄河成为我国大江大河首个进行全河水量分配的河流。1999年，根据国务院授权，黄委对黄河干流实施水量统一调度，在我国大江大河中首开先河。当前，水资源短缺仍是流域最大矛盾，推进水资源节约集约利用是实现流域高质量发展的必然选择。黄河保护法明确国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，并对水量分配、水资源统一调度、取水许可、深度节水控水等作出了详细规定。流域管理机构将坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算，切实管好、促进用好黄河水资源。推动完善水资源刚性约束指标体系，落实取用水总量控制制度，优化调整水量分配方案，加快推进大通河、沁河等跨省支流水量分配。依法加强水资源统一调度，实施流域取用水监测全覆盖，及时准确掌握用水需求，实现水库泄流过程与用水过程精准对接，用好用足每一方水。强化取水许可管理，依据黄河保护法赋予流域管理机构的干流河段取水许可全额管理权限，加快干流头道拐以上河段取水管理移交，研究提出取水项目存量分类处理意见，对跨省区重要支流指定河段实施限额取水许可管理，根据水资源承载能力实施水资源差别化管理。以更大力度推进深度节水控水，落实强制性用水定额管理制度，协同推进高耗水产业负面清单和淘汰目录制定并实行取水申请禁批。用好财税杠杆、发挥价格机制作用，推进农业水价综合改革，推动建立节约用水价格体系，倒逼节水效果提升。推进南水北调西线工程等前期工作，加快构建黄河大水网，完善流域水资源配置格局。

3.构建抵御黄河洪水灾害的稳固防线

中国共产党领导人民治黄以来，基本形成了“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系以及“拦、调、排、放、挖”综合处理和利用泥沙体系，彻底改写了下游河道淤积抬高的历史，创造了黄河70多年岁岁安澜的奇迹。但黄河复杂难治，水沙关系不协调的特性并未改变，干流规划的七大骨干工程尚未全部建设，洪水仍是流域最大威胁。为保障黄河安澜无害，黄河保护法在水沙调控与防洪安全一章作出12条具体规定，明确国家在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，实施水沙调度、防洪防凌调度、河道综合治理等制度措施。流域管理机构将扛稳扛牢防汛“天职”，牵住水沙关系调节“牛鼻子”，完善黄河防洪减灾体系。推动古贤水利枢纽工程及早开工建设，加快黑山峡水利枢纽工程前期工作，研究论证桃花峪蓄滞洪工程方案，提升洪水防御和水沙调控能力；加强黄河上游河段堤防和河道整治工程建设，加快黄河下游“十四五”防洪工程建设，实施下游标准化堤防现代化提升，开展下游“二级悬河”治理，缓解不利河道形态，加强对刁口河备用流路保护治理，增强河道安全行洪能力。推进东平湖综合治理、优化北金堤滞洪区运用方案，确保蓄滞洪区分得进、蓄得住、退得出。明确水工程联合调度名录，完善流域水工程多目标统筹协调调度方案，综合运用河道及各类防洪工程，采取“拦、分、蓄、滞、排”等措施，以系统性调度应对流域性洪水。持续开展黄河调水调沙，探索新的气象、工程条件下水沙联合调度模式，远期，古贤、黑山峡、南水北调西线工程建成后，开展更广范围、更大尺度的黄河调水调沙，塑造更为协调的水沙关系。提升防汛“四预”水平，构建雨水情监测“三道防线”，进一步延长洪水预报预见期，提高预报精度；完善预警机制，确保预警信息直达一线；修订完善各级各类防汛预案，形成科学合理全面管用的预案体系；加强淤地坝安全运用监管，指导开展安全监测和预警设施建设。

4.推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理

新中国成立以来特别是党的十八大以来，党中央着眼黄河保护治理主要矛盾的发展变化，将流域生态保护不断推向新高度。流域累计初步治理水土流失面积26万km2，水土保持率达到67.37%，组织实施全河生态调度，促进了乌梁素海等重要湖泊湿地生态修复，加强生态流量管控和水域岸线管理，黄河健康生命得到有力维护。但黄河一直体弱多病，当前生态脆弱仍是流域最大问题，黄土高原粗泥沙集中来源区治理难度大，部分支流断流、部分地区地下水超采等问题仍十分突出。黄河保护法根据上中下游不同区域生态保护修复要求，对水土流失防治、河口治理、生态流量监管、地下水超采治理等作出了明确规定。流域管理机构将全面落实黄河保护法关于生态保护与修复的规定，加强水源涵养区保护，筑牢“中华水塔”。深入贯彻《关于加强新时代水土保持工作的意见》，建立以遥感监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制，严格开展生产建设活动水土保持监管，抓好黄土高原多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理，推动开展高标准淤地坝建设，实施新一期病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造工程。力争黄河流域水土保持率2025年达到68%、2030年达到70%以上、2035年持续稳定在70%以上。指导流域省区编制岸线保护与利用规划，严格岸线功能区用途管制，加强涉河建设项目和活动的审查审批和事中事后监管，纵深推进河湖“清四乱”常态化规范化，严厉打击“与河争地”行为，守住生态保护红线。持续实施全河生态调度，推动重要支流控制断面生态流量管控指标确定，完善生态流量监测预警机制，切实做到“还水于河”，增强河流生态廊道功能。实施清水沟、刁口河流路生态补水，促进河口生态修复。推动黄河流域地下水禁采区、限采区划定，实施地下水超采综合治理。

5.大力保护传承弘扬黄河文化

翻开几千年的治黄史册，河决河安、河废河兴，无不见证着国家治理的张弛勤怠，无不关联着流域人民的否泰祸福，无不映照着中华文脉的起落枯荣，同时雄辩地证明了只有在中国共产党领导下，发挥社会主义制度的优越性才能把黄河治理好的深刻道理。一部治黄史就是黄河文化的最好表达。黄河保护法将保护传承弘扬黄河文化上升为法律规定，对黄河文化和治河历史研究、黄河文化资源调查认定等作出了规定。流域管理机构将以治河文化为主线，大力开展黄河水文化保护，摸清古灌区、古渡口、古漕运栈道、历代治河遗迹底数，挖掘人民治黄历程中蕴含的红色文化资源，建设保护管理信息平台，形成数字化黄河博物馆、治河档案库、志鉴库；挖掘黄河水文化基因，全面阐释治河与治国的内在联系，系统研究历代治河方略和技术，多维度分析河脉与国脉的相互作用关系，挖掘中华民族在抵御黄河水旱灾害过程中孕育发展的斗争精神，赓续人民治黄事业的红色基因；弘扬黄河水文化精神，以重点水文站和水利工程为依托，建设轴向贯通的治河工程与治河文化融合展示带，通过科普、研学等形式提升公众体验，打造一批黄河水文化精品，讲好黄河治理故事，全景式展现黄河地理之美、文化之韵、治理之效，展示黄河流域生态保护和高质量发展成就。

三、找准切入点，着力夯实黄河保护法实施基础支撑

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，确保黄河保护法顺利施行，需要加快形成完备的配套法规体系、高效的协同实施体系、有力的能力保障体系。

1.健全黄河保护治理水法规体系

黄河保护法着眼新形势新要求和黄河特殊河情水情，对现有法律法规涵盖不完全、针对性不够强、法律责任较笼统的，作出了一系列指向更精准、标准更严格、责任更清晰、违法处罚更严厉的规定。抓好相关法律法规的立改废释，是确保黄河保护法顺利施行的重要基础。流域管理机构将加快推进黄河干支流目录、水行政处罚裁量基准等配套制度和标准建设，指导流域省区加快完善地方性法规，推动各类法律法规有效衔接、到边到底。

2.完善黄河保护治理协作协同机制

统筹谋划、协同推进，既是黄河保护治理的长期实践经验，也是黄河保护法明确的重要原则。流域管理机构将发挥人才技术优势，为黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制相关工作提供支撑保障。依托黄河防总办平台，完善与流域省区防指应急联动、信息报送、组织协调、联合会商机制，加强军地联防，凝聚黄河防汛抗旱工作合力。依托省级河湖长联席会议平台，完善流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局。健全水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制，用好黄河派出所、黄河环境资源巡回法庭、司法修复保护基地、检察工作室等，推进信息共享、线索移送、技术协作。加快水行政联合执法协作平台试点建设，不断提升联防联控联治水平。

3.加强黄河保护治理监督管理能力建设

流域管理机构管理范围大、战线长，传统监管方式难以完全适应黄河保护法的新要求，必须以数字孪生黄河建设为契机，加强卫星遥感、无人机、大数据、人工智能等新技术新设备应用，实现对干支流监管“一张网”全覆盖，增强流域监督管理的响应速度、工作精度。全面推行行政执法“三项制度”等改革措施，切实做到严格规范公正文明执法，确保所有水行政行为经得起最严格的审视和检验。以机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化为目标，打造一支担当负责、敬业奉献的黄河保护治理执法队伍。坚持不懈开展法治宣传教育，推动黄河保护法在大河上下家喻户晓，营造尊法学法守法用法浓厚氛围，调动群防群控群治积极性，以法治之力守护好母亲河。

参考文献：

[1]中华人民共和国黄河保护法[N].人民日报,2022-12-01.

[2]李国英.坚持系统观念强化流域治理管理[J].中国水利，2022（13）.

[3]任顺平，张松，薛建民.水法学概论[M].郑州：黄河水利出版社，1999.

作者：祖雷鸣 单位：水利部黄河水利委员会