水污染防治综述大全11篇
时间：2023-06-22 09:31:41
水污染防治综述篇（1）
第三条本办法适用于中华人民共和国境内畜禽养殖场的污染防治。
畜禽放养不适用本办法。
第四条畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。
第五条县级以上人民政府环境保护行政主管部门在拟定本辖区的环境保护规划时，应根据本地实际，对畜禽养殖污染防治状况进行调查和评价，并将其污染防治纳入环境保护规划中。
第六条新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。
畜禽养殖场的环境影响评价报告书（表）中，应规定畜禽废渣综合利用方案和措施。
第七条禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：
（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；
（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；
（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；
（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。
本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。
第八条畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。
环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。
第九条畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。
第十条畜禽养殖场排放污染物，不得超过家或地方规定的排放标准。
在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。
第十一条畜禽养殖场排放污染物，应按照国家规定缴纳排污费；向水体排放污染物，超过国家或地方规定排放标准的，应按规定缴纳超标准排污费。
第十二条县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本辖区范围内的畜禽养殖场的环境保护工作进行现场检查，索取资料，采集样品、监测分析。被检查单位和个人必须如实反映情况，提供必要资料。
检查机关和人员应当为被检查的单位和个人保守技术秘密和业务秘密。
第十三条畜禽养殖场必须设置畜禽废渣的储存设施和场所，采取对储存场所地面进行水泥硬化等措施，防止畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害。
畜禽养殖场应当保持环境整洁，采取清污分流和粪尿的干湿分离等措施，实现清洁养殖。
第十四条畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用。
用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。
第十五条禁止向水体倒畜禽废渣。
第十六条运输畜禽废渣，必须采取防渗漏、防流失、防遗撒及其他防止污染环境的措施，妥善处置贮运工具清洗废水。
第十七条对超过规定排放标准或排放总量指标，排放污染物或造成周围环境严重污染的畜禽养殖场，县级以上人民政府环境保护行政主管部门可提出限期治理建议，报同级人民政府批准实施。
被责令限期治理的畜禽养殖场应向做出限期治理决定的人民政府的环境保护行政主管部门提交限期治理计划，并定期报告实施情况。提交的限期治理计划中，应规定畜禽废渣综合利用方案。环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场限期治理项目进行验收时，其验收内容中应包括上述综合利用方案的落实情况。
第十八条违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处以1000元以上3万元以下罚款：
（一）未采取有效措施，致使储存的畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、散发恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的；
（二）向水体或其他环境倾倒、排放畜禽废渣和污水的。
违反本办法其他有关规定，由环境保护行政主管部门依据有关环境保护法律、法规的规定给予处罚。
第十九条本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。
水污染防治综述篇（2）
第三条本办法适用于中华人民共和国境内畜禽养殖场的污染防治。
畜禽放养不适用本办法。
畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门在拟定本辖区的环境保护规划时，应根据本地实际，对畜禽养殖污染防治状况进行调查和评价，并将其污染防治纳入环境保护规划中。
新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。
畜禽养殖场的环境影响评价报告书（表）中，应规定畜禽废渣综合利用方案和措施。
禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：
生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；
城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；
县级人民政府依法划定的禁养区域；
国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。
本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。
畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。
环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。
畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。
畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。
在依法实施污染物排放总量控制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。
畜禽养殖场排放污染物，应按照国家规定缴纳排污费；向水体排放污染物，超过国家或地方规定排放标准的，应按规定缴纳超标准排污费。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本辖区范围内的畜禽养殖场的环境保护工作进行现场检查，索取资料，采集样品、监测分析。被检查单位和个人必须如实反映情况，提供必要资料。
检察机关和人员应当为被检查的单位和个人保守技术秘密和业务秘密。
畜禽养殖场必须设置畜禽废渣的储存设施和场所，采取对储存场所地面进行水泥硬化等措施，防止畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害。
畜禽养殖场应当保持环境整洁，采取清污分流和粪尿的干湿分离等措施，实现清洁养殖。
畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用。
用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。
禁止向水体倾倒畜禽废渣。
运输畜禽废渣，必须采取防渗漏、防流失、防遗撒及其他防止污染环境的措施，妥善处置贮运工具清洗废水。
对超过规定排放标准或排放总量指标，排放污染物或造成周围环境严重污染的畜禽养殖场，县级以上人民政府环境保护行政主管部门可提出限期治理建议，报同级人民政府批准实施。
被责令限期治理的畜禽养殖场应向做出限期治理决定的人民政府的环境保护行政主管部门提交限期治理计划，并定期报告实施情况。提交的限期治理计划中，应规定畜禽废渣综合利用方案。环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场限期治理项目进行验收时，其验收内容中应包括上述综合利用方案的落实情况。
违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处以1000元以上1万元以下罚款：
（一）未采取有效措施，致使储存的畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、散发恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的；
向水体倾倒畜禽废渣的。
违反本办法其他有关规定，有环境保护行政主管部门依据有关环境保护法律、法规的规定给予处罚。
本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。
水污染防治综述篇（3）
第三条：本办法适用于中华人民共和国境内畜禽养殖场的污染防治。
畜禽放养不适用本办法。
第四条：畜禽养殖污染防治实行综合利用优先，资源化、无害化和减量化的原则。
第五条：县级以上人民政府环境保护行政主管部门在拟定本辖区的环境保护规划时，应根据本地实际，对畜禽养殖污染防治状况进行调查和评价，并将其污染防治纳入环境保护规划中。
第六条：新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行不境影响评价，办理有关审批手续。
畜禽养殖场的环境影响评价报告书（表）中，应规定畜禽废渣综合利用方案和措施。
第七条：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：
（一）生活饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；
（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；
（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；
（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。
本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。
第八条：畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。
环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。
第九条：畜禽养殖场必须按有关规定向所在地的环境保护行政主管部门进行排污申报登记。
第十条：畜禽养殖场排放污染物，不得超过国家或地方规定的排放标准。
在依法实施污染物排放总量按制的区域内，畜禽养殖场必须按规定取得《排污许可证》，并按照《排污许可证》的规定排放污染物。
第十一条：畜禽养殖场排放污染物，应按照国家规定缴纳排污费；向水体排放污染物，过国家或地方规定排放标准的，应按规定缴纳超标准排污费。
第十二条：县级以上人民政府环境保护行政主管部门有以对本辖区范围内的畜禽养殖场的环境保护工作进行现场检查，索取资料，采集样品、监测分析。被检查单位和个人必须如实反映情况，提供必要资料。
检查机关和人员应当为被检查的单位和个人保守技术秘密和业务秘密。
第十三条：畜禽养殖场必须设置畜禽废渣的储存设施和场所，采取对储存场所地面进行水泥硬化等措施，防止畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害。
第十四条：畜禽养殖场应采取将畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等方法进行综合利用。
用于直接还田利用的畜禽粪便，应当经处理达到规定的无害化标准，防止病菌传播。
第十五条：禁止向水体倾倒畜禽废渣。
第十六条：运输畜禽废渣，必须采取防渗漏、防流失、防遗撒及其他防止法染环境的措施，妥善处置贮运工具清洗废水。
第十七条；对超过规定排放标准或排放总量指标，排放污染物或造成周围环境严重污染的畜禽养殖场，县级以上人民政府环境保护行政主管部门可提出限期治理建议，报同级人民政府批准实施。
被责令限期治理的畜禽养殖场应向做出限期治理决定的人民政府的环境保护行政主管部门提交限期治理计划，并定期报告实施情况。提交的限期治理计划中，应规定畜禽废渣综合利用方案。环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场限期治理项目进行验收时，其验收内容中应包括上述综合利用方案的落实情况。
第十八条：违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处以1000元以上1万元以下罚款：
（一）未采取有效措施，致使储存的畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、散发恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的；
（二）向水体倾倒畜禽废渣的。
违反本办法其他有关规定，由环境保护行政主客部门依据有关环境保护法律、法规的规定给予处罚。
水污染防治综述篇（4）
生态环境保护和污染防治是生态县环境建设的重要内容，是生态县经济发展与社会进步的支撑与保障，是促进生态县经济建设、社会建设与环境建设协调、可持续发展的重要手段。自《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》颁布实施以来，我国生态县经济建设成就显著，但环境建设却经常被忽视，生态环境体系尚未构建，资源浪费与污染现象并存，解决这些问题需要明确理论依据，不断探索。
一、研究综述
目前已有的国内文献中尚没有关于生态县环境建设的专题研究，针对该问题的论述大多集中在生态县建设措施、规划编制、路径探索等总体研究中或通过典型案例形式呈现出来，综述如下：部分学者认为，生态县环境建设要充分发挥政府职责、划定功能示范区以及选择合理的建设模式等；部分学者提出应当重视生态补偿机制的构建，使其能够为生态县环境建设提供强有力的支持和保障；部分学者提出生态县环境建设应优先进行重要环境工程项目，通过重要工程项目带动整体建设；部分学者认为应当通过控制污染物排放、降低资源消耗、开发清洁能源来推动生态县环境建设；部分学者提出农村环境基础设施建设在生态县环境建设中的重要性，认为应统筹规划城乡环境基础设施建设，并以此作为生态县环境建设的突破口；其他学者也提出生态县环境建设应以农村环境综合整治为契机，改善日益严重的农村环境污染状况，提高农村居民生活质量。国外研究从不同方面和不同角度分析了生态县（市）环境建设的基本情况并提出解决方案，1990年著名的“城市生态组织”阐述了生态城市环境建设的十项原则；1997年，澳大利亚政府提出生态城市发展规划，为生态城市环境建设设计了框架；与此同时，生态城市国际会议也提出了生态城市建设计划书，为生态城市环境建设开辟了新思路；其他研究也都集中在重新利用、循环回收、能源保护、能力修复等方面，为发展中国家生态县（市）环境建设提供了经验和借鉴。国内外关于生态县环境建设方面的研究大都结合现实问题展开，具有重要的理论意义和实践价值，但这些研究也存在一定的不足，主要表现为：（1）缺少对生态县环境建设理论依据的研究，或相关理论探讨不深入、不全面，不能够为生态县环境建设提供有效的理论支撑，因此难以把握生态县环境建设问题的实质；（2）缺少针对生态县环境建设的专门研究，即没有将生态县建设指标进行分解和细化，研究内容与研究结论不具体、不详细、针对性和操作性不强；（3）缺少针对生态县环境建设的全面研究，大多数研究仍停留在单个问题解决的层面，欠缺系统性、整体性、规范性的阐述和论证。本文将生态县建设指标进行分解，并以“生态学马克思主义”理论为视角专门研究生态县环境建设，同时将环境建设置于整个生态县建设中统筹规划与设计，提出生态县环境建设的根本在于建设制度的创新；生态县建设中的生态环境体系构建，将水环境建设、大气环境建设、固体废物处置、噪声污染防治结合起来，突出生态县环境建设的全面性、整体性和系统性。
二、“生态学马克思主义”与生态县建设
关于“生态学马克思主义”，高兹、莱易斯和福斯特都从不同的角度提出生态危机、资源枯竭、环境恶化虽表面可解释为人与自然相处的不和谐，在理念、方式与行动上存在缺陷，但实质原因则在于人与人之间关系的偏差以及由此带来的社会制度的偏差。因此，“生态学马克思主义”理论要求我们不仅要从技术层面分析生态环境问题，而且要从制度和人际关系角度来不断改革所有不完善之处，从而解决生态环境问题。“生态学马克思主义”理论不仅认为社会制度创新是解决生态环境问题的关键，而且其最值得深思之处在于提出了只有社会主义制度才能从根本上解决这一难题。他们围绕生态文明建设，批判资本主义生态环境危机，阐述社会主义建立的必要性。“生态学马克思主义”理论在为社会主义增加新内容的同时，充分展现了社会主义制度的优越性。在社会主义制度下，在中国特色社会主义旗帜下，通过树立社会主义核心价值观念，生态环境建设和生态文明建设才能够顺利实现。生态县（含县级市）是在县级行政区域范围内实现经济、社会、资源、环境、生态协调和可持续发展，是县级生态示范区和生态园区建设发展的重要支撑和最终目标。基于“生态学马克思主义”的生态县建设，就是通过生态文明制度创新，在县域范围内建立人与自然、人与人之间和谐、可持续的关系，即通过构建具有中国社会主义特色并符合县域实际的生态文明制度和生态县建设制度，加快生态县建设进程，实现生态县建设目标。“生态学马克思主义”与生态县建设之间的辩证关系要求我们必须以“生态学马克思主义”为指导，使之成为我国生态县建设的理论支撑，构建全新的人的生活方式和社会制度，从而为生态县建设提供有益路径。反过来，生态县建设实践也极大地丰富了“生态学马克思主义”的内涵，为“生态学马克思主义”理论提供了新的实践源泉。
三、生态县建设环境指标及其分类
根据《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》的规定，生态县建设指标分为经济发展指标、环境保护指标和社会进步指标。其中，涉及生态县环境保护的指标共有21项，可分为水生态环境保护指标、大气污染防治指标、固体废物处置与利用指标、噪声防控指标等四类。水生态环境保护指标是县域水生态环境保护方面的基本要求，是合理利用县域水资源环境、防治水生态环境破坏的重要举措，主要包括县域水环境质量总体要求、集中式饮用水源水质达标率与村镇饮用水卫生合格率、城镇生活污水集中处理率与工业用水重复率、农村卫生厕所普及率、化肥施用强度及农村灌溉达标率等内容。大气污染防治指标是县域大气污染防治方面的基本要求，是整治县域重要污染点源、实施总量控制和开发新能源的条件和依据，主要包括县域空气环境质量总体要求、主要污染物排放强度、农村生活用能中清洁能源所占比例及秸秆综合利用率等内容。固体废物处置与利用指标是县域固体废物处置与利用方面的基本要求，是推动县域固体废物无害化处置与高效回收利用的重要保障，主要包括城镇生活垃圾无害化处理率与工业固体废物处置利用率、规模化畜禽养殖场粪便综合利用率及农用塑料薄膜回收率等内容。噪声防控指标是县域防控噪声污染方面的基本要求，是提高县域居民生活环境质量、减少噪声污染危害的重要手段，主要包括县域噪声环境质量总体要求、隔音或消音处理等内容。水生态环境保护指标、大气污染防治指标、固体废物处置与利用指标、噪声防控指标等四类指标共同构成了生态县建设环境指标的主要内容。以“生态学马克思主义”为导向，强调对以上指标的分解和落实，强调制度形成与完善在生态县环境建设中的重要作用，通过制度保障生态县环境建设的有效推进，构建具有中国社会主义特色并符合县域实际的生态环境体系，才能不断满足生态县建设的要求，加快生态县建设的进程，推动生态县建设的创新，实现生态县建设的目标。
四、生态县建设中的生态环境体系构建路径
构建具有中国社会主义特色并符合县域实际的生态环境体系，应着手从以下几个方面进行：（一）县域水生态环境体系构建。开展河道整治与雨污分流整治，加快县域生活污水、生活垃圾处理等环保基础设施建设；加强县域工业企业的环境监管，加快污染源在线监控系统建设；科学划定饮用水源保护区，保障城乡饮水安全；深化小流域综合治理，合理开发利用水资源。贯彻实施国家水法律法规，加强县域水资源统一管理；健全水价机制，实行鼓励节约用水的水价制度；推广高效农业灌溉节水技术；加强节水型工业管理，形成节水型经济结构；加快县域污水处理工程建设，实施污水资源化。建设人工湿地，形成点、线、面结合的县域湿地系统，逐步修复县域水生态系统；实施以削减水污染负荷、提高水体水质功能为主要目标的县域污水再生利用工程。（二）县域大气污染防治体系构建。加强对县域内各种炉窑的工业粉尘和二氧化硫污染防治监管，对未实现达标排污的企业限期治理；根据国家总量控制要求，实行县域排污总量控制；加强民用燃煤二氧化硫污染控制。开展县域生态环境建设，防治建筑、拆迁、市政、运输、堆放和地面的扬尘污染；及时清扫路面，防治道路扬尘污染；加强城郊结合部扬尘污染防治，防止通过空气输送对城区的污染。开发经济、清洁、可再生新能源，积极探索再生能源的利用，大力发展农村沼气；发展替代能源；提高优质能源和可再生能源的消费比重，优化县域能源结构；积极推广新工艺、新设备、新技术，发展能源综合利用技术和能源环保技术。（三）县域固体废物处置体系构建。推行县域生活垃圾袋装化，实行收集、贮存、运输和无害化处置监管；逐步实行垃圾分类收集；建设密闭式的垃圾压缩式转运站，减少垃圾收集环节和在城区停留时间，避免二次污染。建设县域可再生废旧物资回收系统，推进再生资源回收利用，提高废物综合利用率；建立县域物资和废物交换中心，促进物资交换和副产品与废物的处置。建立县域生活垃圾集中收运处置体系和运行机制；构建县域环境卫生清扫保洁、垃圾收集、运输处置市场化运作模式；城区生活垃圾处置以焚烧为主，结合卫生填埋以及综合处理等多种处置技术；非城区以卫生填埋为主，焚烧、综合处理为辅。（四）县域噪声防控体系构建。禁止县域街道、广场、公园内组织的娱乐、集会等活动使用音量过大、严重干扰周围生活环境的音响器材；对可能产生环境噪声污染的营业性场所，居民区内有噪声排放的单位或个人，采取有效的防治措施。采用技术先进的设备，降低声源强度；调整县域工业布局，使高噪声设备尽可能远离噪声敏感区；对高噪声设备进行隔音或消音处理，减少工业噪声外泄对环境的污染。禁止县域内高噪声施工机械设备在夜间和午休时间使用；合理调配建筑工地砖瓦灰沙石等建筑材料的运输装卸时间。
主要参考文献：
［1］赵智刚.城市辖区生态示范区建设规划中若干问题探讨［J］.干旱环境监测，1999.13.2.
［2］麻朝晖.论欠发达地区生态示范区建设中补偿机制建设［J］.浙江树人大学学报，2003.3.3.
水污染防治综述篇（5）
现代工业社会的不断发展带来了越来越多的人为灾难，人们在社会生活的各个领域、不同层面都能感受到风险。面对越来越多的风险，公众的神经变得越来越敏感和脆弱，风险问题由此成了当今社会争论的焦点。20世纪80年代德国著名学者乌尔里希?贝克提出了风险社会理论，该理论迅速成为社会科学领域重要议题。他在《风险社会》一书中并没有对“风险社会”概念做出直接归纳，而是从当代社会中的风险概念出发引出“风险社会”概念应含之意。贝克认为：风险概念直接与反思现代化的概念相关，可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险，与早期的危险相对是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果①。之后他在《风险社会在思考》中总结“风险社会”概念意味着：既不是毁灭也不是信任／安全，而是“真实的虚拟”；是有威胁的未来，（始终）与事实相反，成为影响当前行为的一个参数；既是对事实也是对评价的陈述，它在“数字的道德”中结合了起来；控制或缺乏控制，就像在“人为的不稳定”中表现出的那样；认识（再认识）冲突中表现出来的知识或不知；出于风险的“全球性”而使全球和本土同时重组；知识、潜在冲突和症候之间的差别；—个人为的混合世界，失去了自然与文化之间的二元性②。风险社会理论提出之初正值切尔诺贝利核电危机发生之际，而与环境有关的风险一直是风险社会理论的主要议题之一。应对风险社会背景下与环境有关的风险，环境法应有所作为，它的作用之一就是要防止某种不确定的不安全转变为现实威胁。环境法预防原则与对安全追求的社会价值体系具有一致性。但是，现行环境法预防原则在风险社会的语境中受到挑战，预防原则应有所突破并进行重构。
一、预防原则产生与发展
预防原则作为一项法律原则最初规定于联邦德国的预防性规则，这项规则的要点是为了防止环境破坏，社会应该未雨绸缪，在潜在危险行为发生之前做出详细计划。1976年联邦德国议会通过清洁空气法将预防原则作为一项基本原则。预防性原则作为一项法律原则最初规定于联邦德国的预防性规则，这项规则的要点是为了防止环境破坏社会应该未雨绸缪，在潜在危险行为发生之前做出详细计划。1976年联邦德国议会通过清洁空气法将预防原则作为一项基本原则。这些原则要求政策制定者考虑科学不确定性问题。但是关于不可逆的环境损害问题，要考虑风险防范措施。联邦德国在处理酸雨、全球气候变暖、北部海域污染等问题时经常提到这个原则。通过在这些领域适用风险预防措施来确立这个原则的合法性。风险预防措施的实施对当时德国工业环境保护和环境法的发展做出了贡献。
20世纪80年代，预防原则开始经常出现在国际环境保护条约、协议和宣言中。比这更早的关于预防原则的国际文件，是1982年世界自然和1987年第二次北海保护部长会议宣言。它们清楚的规定了风险预防原则。
20世纪90年代是预防原则全面发展和实施的重要阶段，更多国家了解、接受了这个原则，并发展了这个原则的应用范围和领域。预防原则成为可持续发展的重要组成部分。有学者指出20世纪90年代以后几乎所有的与环境有关国际法律文件都承认预防原则。值得指出的是1992年在里约热内卢召开的联合国环境发展大会中发表的《里约环境宣言》是预防原则的发展的一个里程碑。《里约宣言》的第15条指出，“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由”。1998年Wingspread会议进一步将该原则表述为：“当一项活动对人类健康或环境产生威胁时应采取预防措施，即使因果关系的科学证明没有完全建立……。在这种情况下活动的支持者，而不是公众的，应承担举证责任。”《里约宣言》规定的预防原则的表述是一种弱势形式表述，而Wingspread会议则采取的是一种强势形式表达。这两个条约被认为包含了风险预防原则的核心要素，即在应采取行动应对某些风险时科学不确定性不是不采取预防措施的理由。风险预防原则的弱势形式是合理的，而且有必要在国际上得到广泛的认可Jonathan Hughes，“How Not to Criticize the Precautionary Principle”，Journal of Medicine and Philosophy,2006，31,pp447–464。
二、中国环境法之预防为主原则
法的继承、法律移植和法制改革是当代中国法律发展的基本途径和方法沈宗灵主编:《法理学》（第二版），高等教育出版社2009年版，第99-107页。。从时间上看中国的现代环境法产生发展较之西方社会更晚一些，因此中国的现代环境法很注重吸收和借鉴国外先进经验。预防为主原则是中国环境法在早期就得以承认的一项原则，是在借鉴、吸收预防原则基础上发展而来的。20世纪70年代西方社会已经认识到人对自然的巨大影响，认识到预防是比事后治理更有效更符合成本收益的做法。1976年德国已经将预防原则作为一项基本原则收入清洁空气法。70年代末正值我国环境法蓬勃发展之际，1978年《宪法》将环境保护作为国家的一项基本职责确立了下来蔡守秋主编:《环境法教程》，法律出版社1995年版，第55页。。1979年《环境保护法（试行）》将保护自然资源、防治污染和其它公害作了全面的原则性规定。之后预防为主原则成为环境法的主要原则之一被确定延续下来。
预防为主原则是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称。这在环境法学界已经得到公认，不同学者也对该原则作了阐述。吕忠梅教授认为预防为主原则的内涵是指：国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏；而对已经造成的环境污染和破坏要积极治理吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第61页。。陈泉生教授认为该原则由预防、防治、综合治理三个部分组成。所谓预防是指预防一切环境污染或环境破坏造成的危害，它包括通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，以及累积型的危害。所谓防治，是指对一切环境污染或环境破坏所进行的治理。所谓综合治理，又称综合整治，则是指根据环境污染或者环境破坏的具体情况，对预防和防治进行统筹安排，综合运用各种手段来保护和改善环境陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第71页。。汪劲认为预防原则是指对开发和利用环境的行为所产生的环境质量下降或环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。预防为主、防治结合要求将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，防止环境问题的产生和恶化，同时也要求积极治理和恢复现有的环境污染与自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其生产安全汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第153页。。这些学者对该原则的论述中体现了某些共同的思想就是承认防患于未然的重要性和在损害发生之前采取措施的必要性。
法律原则在立法中的表达形式并不相同，既有通过直接明确的条文形式立于法条之中的，也有通过不同具体法律条文间接表现出的。作为一项环境法的基本原则，预防为主原则就是通过相关法律条文间接体现的。从相关法律条文的具体阐述看，《环境保护法》和其他单行法并未直接使用“预防”一词，但是该原则在相关的法律规定中一直有所体现。《宪法》第26条规定国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害。《环境保护法》第1条也用到了“防治污染和其他公害”的论述。《环境保护法》第25 条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”《环境保护法》第13 条规定确立了环境影响评价制度，该法第26 条规定了“三同时”制度。这些规定体现了从源头上防止污染思想，是预防为主原则的间接表述。此外，在专门性环境立法的层次上，《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《环境影响评价法》等法律法规，在各自的适用领域重申、补充、丰富或发展了以上基本原则。此外预防原则在环境立法中的适用具体、集中体现在几项具体环境法律制度中。汪劲教授将这些环境法律制度归类于“事前预防类法律制度”。事前预防类的法律制度是预防为主原则在环境立法中的具体体现和具体适用，主要包括：环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第201页。。此外清洁生产机制、许可证制度也体现预防为主原则。
三、风险社会下预防为主原则的困境
预防为主原则在范畴上缺乏风险预防，这本身可能导致新的与环境有关的风险的产生，这是风险社会背景下预防为主原则的困境之一。预防为主原则与预防原则不尽相同文中预防为主原则特指我国环境法中的预防原则，即预防为主、防治结合、综合治理原则，用预防原则特指国际通行的预防原则。。我国环境法产生于20世纪70年代，此时在国际上各种环境污染与公害事件频发。各国环境立法目的开始准备，在环境损害出现之前就采取预防措施的思想被广为接受。鉴于西方的经验教训，我国环境法在产生之初就采用了预防为主原则。中国环境法预防为主原则接受了在对环境有影响的行为带来环境损害之前就采取行动以避免危害的产生之思想。但预防原则有两层含义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事件之前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体明确的环境危害进行事前预测、分析和评价，促进开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现吕忠梅：《环境法》，法律出版社1997年版，第154页。。从环境法学者关于预防为主原则概念的论述看，关于预防原则的第一层含义大家获得了共识：应该利用各种手段防止环境利用导致对环境产生的不利影响。但对于预防原则的第二层次含义即对不确定风险防范法律未作规定，不同学者的观点也各异。目前中国已经进入以环境（或生态）风险（或危险）为标志的风险社会。面对越来越多的与环境有关的风险，仅将预防为主原则局限于预防环境污染、破坏等确定性损害之上，而忽视风险防范将导致更多的风险生产，导致恶性循环。
实践中预防为主原则成效甚微，此为风险社会背景下预防为主原则困境之二。预防为主、防治结合、综合治理作为一项原则在中国环境法产生之初就已经确立，对相关环境立法、环境执法、环境司法均有指导作用。预防为主原则应该贯穿于环境法治的整个过程中，对一切与环境有影响的行为指引。根据预防为主原则设置了相关法律制度、机制：清洁生产机制、环境影响评价机制、环境标准制度、环境计划制度和许可制度。这些制度在实践中起到了积极效应，但作用却非常有限。最初以防止环境污染为主出现的预防原则在环境污染面前成效甚微。以水污染为例，根据《2010中国环境状况公报》显示全国地表水污染依然较重，七大水系总体轻度污染，近岸海域水质总体为轻度污染。据财新网不完全统计，自2005至2011年近六年中我国已发生了15起重大水污染事故张焕平：《近6年15起重大化工水污染事故一览》，wwwcaingcom/2011-08-17/100291673html，2011-09-05。加上康菲漏油事故，统计数据应该是近六年来我国已经发生了16起重大水污染事故。。近年来，环境问题日益突出，污染问题严重影响社会稳定，因环境问题引发的不断增加。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。如果环境保护继续被动适应经济增长，这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势参见《环保工作要实现历史性转变——国家环保总局局长周生贤答本报记者问》，《学习时报》第332期（2007年4月）。。这些环境纠纷、污染事故的发生充分证明了预防为主原则的失灵。
实践中重治理而轻预防，此为风险社会背景下预防为主原则的困境之三。环境法预防原则具体内容与适用体现在四个方面：第一，合理规划、有计划的开发利用环境和自然资源；第二，运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物；第三，对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价；第四，增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动汪劲：《环境法学》（第二版），北京大学出版社2011年版，第96-97页。。第四个方面的内容，即风险防范的内容，中国环境法尚未做出规定，环境法学界对是否采取风险防范的原则也未达成统一意见。与风险预防不同，前面三个方面内容作为预防原则的适用在我国环境法中均有规定，然而这些被认为是贯彻预防为主原则的相关内容，在长期以经济建设为中心的指导下依旧被“末端控制”所控制。环境标准制度、环境影响评价制度被认为是最典型的预防为主的制度，可即便是这两个典型制度也不完全是预防的。相关的规定考虑的重点依旧是污染物的处理处置方式，是污染治理设施。
四、预防原则的重构
水污染防治综述篇（6）
中图分类号：TE08文献标识码： A
1环境污染源的研究内容
（1）大气污染源.（2）水污染源状况.（3）固体废物污染源.（4）种植业污染源对环境的影响.（5）畜牧养殖业污染源对环境的影响等等。 以下就这些方面对其防治方法进行了阐述，并对其监控进行了探讨。
2各污染源污染所采取的方法
2.1大气防治方法 .（1）加强大气监测，大众媒体监督；（2）促使企业进行工业改造，加大环保投资；（3）控制交通污染源和生活污染源；（4）选好树种，搞好卫生防护林的营造与管护。
2.2 针对水体污染的对防治。树立科学发展观和正确的政绩观。尽快实现从末端治理向源头和过程控制的战略转移，大力推行清洁生产，发展循环经济。综合治理点源、面源和内源污染，高度重视污水再生利用。同步规划和建设污水再生利用设施，实现由单一的污水处理达标排放向污水综合利用转变。
2.3 固体废物的防治方法。（1）强化宣传教育，增强全名环境保护意识；（2）逐步推进固体废弃物排放收费制度；（3）实行工业企业固体废弃物排放许可证制度；（4）积极推行ISO14000生命周期思想。
2.4土壤种植业的治理方法 。（1）加大生态环境保护的宣传力度；（2）积极指导农民科学施肥，大力推广测土配方施肥技术，提高肥料利用率；（3）普及推广生物防治、病虫害综合防治技术，减少农药用量；（4）积极回收农膜，大力推广新型可降解农膜；（5）依靠科学技术，开展生态农业建设
2.5畜牧业污染治理方法 。（1）合理加工日粮，在饲料中减少使用含硫矿物质如硫酸铜和硫酸铁，可降低含硫臭气；（2）添加酶制剂，消除相应的抗营养因子，补充动物的内源酶，提高饲料转化率、减少排泄物；（3）粪便能源化和肥料化，畜禽粪便可以作为沼气池填充原料，经发酵后的残渣返田增加肥力，改良土壤，防止土地板结，减少化肥的用量。
3 污染源在线监控系统平台的应用
污染源在线监控系统应用自动控制技术、数据通讯、数据库等技术，建立起完善的数字化环境监控体系，采集具有时效性、可靠性的环境信息，提高信息的利用率，最大化的为环境监测与管理提供及时、准确科学的依据。（1）数据传输方式。数据的传输一般是采用通讯公司的GPRS方式来实现的,该传输方式保证了数据的稳定性、运营费的低廉性的前提下，保证数据传输的安全性。（2）数据传输特点。数据传输具有实时性强；可对监控点仪器进行远程控制、建设成本低；监控范围广、良好的扩展性；系统传输容量大；数据效率高等特点。（3） 污染源监控平台的功能。监测项目类别的界面，实现废水监测、废气监测项目的归类管理；监测类别是对监测项目的一个具体诠释，对污染物和污染物产生的数据进行分类，达到监测数据的要求；权限管理设置是完成对用户访问数据的授权
4 污染源监控设施的监督管理
国家把“促进经济发展与环境保护高度融合”作为“十二五”环保规划的核心思想；让重要的生态系统休养生息；突出强化环境保护的国家意志；对此我们要多研究多重视新技术的应用，努力实现污染源全面监控与完善管理措施。
4.1工况在线监控系统。此系统的建立可以对企业污染治理实行全天候监控，对无组织排放污染源进行有效地定量控制，同时弥补视频监控由于夜晚光线不好的难以取证的不足，确保污染治理设施的正常运行。该系统由传感器系统、采集系统、信号分配系统、存储系统、传输系统、中心数据系统平台组成。用户根据需要对现场设备进行配置，对检测频次、通讯延迟、报警参数、通讯参数等各种参数进行设定，并在中心系统平台上显示及控制。
4.2污染源自动监控设施。环境保护部颁布了《污染源自动监控设施运行管理办法》，旨在落实污染减排指标，强化监测和考核体系能力建设工作，加强对污染源自动监控设施运行的监督管理。根据国家节能减排综合性工作方案的要求，全国所有重点污染源和重点治污设施，均要安装自动在线监控设备，并要与当地环保部门联网，加强对污染源自动监控设施运行的监督管理。
4.3视频监控系统.目的是对重点污染源的污染物排放状态，检测仪器工作状态等情况的图像监视，对图像数据进行存储，同时将视频信息传输到地市监控中心及省监控中心。系统由摄像机、DVR（视频服务器）等设备，主要完成图像采集、编码和传输等工作。 视频监控设备的功能要求。远程视频监控设备需长时间运行，处理数据量大，因此要求设备稳定性好，运行速度快，达到实时监控效果，需要考虑设备的兼容性和可扩展性。为方便远程视频监控，前端的各种设备如：视频参数、支持的解码器协议要求、录像控制、报警功能等应实施统一管理。
4.4移动车载应急视频监控。（1）移动环境检测车。在环保部门制定的车辆上进行改装，配置移动视频监控系统远端站、350M警用无线集群系统、处理系统等辅助设备，是应急指挥系统的远端移动信息采集平台。（2）5.8G扩频数字微波系统。无需频率申请，系统可靠性高，传输能力强，安装使用灵活方便。（3）监控中心站显示系统。（4）广播系统。在应急通信车上完成现场的宣传广播和喊话。
4.5其他措施.对于一些不具备条件实施在线监测管理的污染源，比如，小型企业，农业，固废等，我们通过污染源调查、污染源评价和污染源控制来完善污染源管理。其中污染源调查是环境保护的基础工作，做好这项工作，有助于掌握污染源的变化趋势和污染物消长规律，结合环境质量监测可以监测量变化趋势，同时采取相应对策，减少和控制污染源排放的污染物。通过污染源调查，可以找出一个区域或一个工厂的主要污染源和主要污染物，资源、能源及水资源的利用现状。为企业技术改造、污染治理、综合利用、加强管理指出方向；为区域污染综合防治指出防治什么污染物，在哪防治；为区域环境管理、环境规划、环境科研提供依据。污染源调查是污染综合防治的基础工作。
4.6监控方面的日常工作.监控日常工作主要包括：企业前端情况的掌握、自动监测数据的处理、自动监测数据的统计分析，环保相关业务的支持等等。（1）企业前端情况主要包括：装机容量，机组情况、机组运行负荷、发电量、污染治理设施运行情况、治污工艺、排放口基本情况、设备检修等等。（2）自动监测数据的处理主要包括：数据掉线处理，数据异常处理、数据超标处理。（3）自动监测数据的统计分析包括：联网情况统计、数据传输情况统计、超标分析，总量分析、异常情况分析等。（4）环保相关业务支持包括：环境监察部门、污染控制部门、环境检测部门等提供相关的业务支持数据。
结束语
当前污染源污染日益加剧，通过环境保护部门颁布一系列的保护措施，已经在一定程度上减少污染源污染，合理利用在线监控系统管理模式和自动监控管理模式，可以更有效地发挥其作用，加快生态文明建设的脚步。
水污染防治综述篇（7）
一、国际水污染防治法的成就与经验
水污染一直是各国污染防治中的重点，有关保护水环境不受污染的法律法规也是各国环境资源法中最为重要的组成部分之一。美、英、德、法、日等工业发达国家大多在水污染防治领域走过了一段艰难而曲折的“先污染后治理”之路，但经过长达几十年甚至百年的治理，也在水污染防治及法治建设方面积累了许多宝贵的经验。例如，美国作为环境立法比较先进的国家之一，一直把加强水污染防治立法作为依法管理水资源环境的基础。
早在1948年，美国就制定了《水污染控制法》，上世纪50至70年代严重的水污染危机促使联邦政府在1972年将《联邦水污染控制法》修改为《清洁水法》(theClean Water Act)。该法是所有联邦水法规中最严格的一部法律，为美国水污染防治提供了有力保障。以《清洁水法》为核心，美国形成了一套“以命令控制为主、经济刺激为辅、公众参与为补充”的水污染防治调控机制，创造了排污权交易和公民环境诉讼等为各国推崇的法律制度。欧盟2000年颁布《水框架指令》（WaterFramework Directive）后，欧盟各成员国纷纷将其转化为国内的水污染防治法规，由此开创了欧盟水污染防治法发展的一个新阶段。
安全的淡水是维持地球生命的基本要素，水污染治理问题是一个全球性的公共问题。自19世纪末至今，国际社会已经达成和签订了三百多个有关国际河流利用的条约或法律性文件，涉及二百多条国际河流，仅在过去的60年就签署了160多项条约。例如1966年在国际法协会主持下制定的《国际河流利用规则》、1992年在赫尔辛基通过的《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》、1997年联合国大会通过的《联合国国际水道非航行使用法公约》、1972年美国和加拿大签署的《五大湖水质协定》等，这些条约或国际法律性文件经过一个多世纪的发展，已经形成为一个相对完整的、以普遍性多边公约为指导原则、大量区域或双边多边协定为主体的国际水法体系，这对于国际社会防治水污染、合理开发利用水资源具有重要的指导、协调作用。
二、中国水污染防治法的历史与现状
我国早在20世纪50年代，已开始水污染防治法制建设。1984年5月11日，第六届全国人大常委会第五次会议通过了《水污染防治法》，该法是我国防治陆地水体污染方面的综合性单行法。我国现行水污染防治的专门法律、法规和部门规章主要有：《水污染防治法》（2008年修订）和《水污染防治法实施细则》（1989年制定、2000年修订）；《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年），《城镇排水与污水处理条例》（2013年），《畜禽规模养殖污染防治条例》（2013年），《防止拆船污染环境管理条例》（1988年）；《关于防治造纸行业水污染的规定》（1988年）、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（1989年）、《入河排污口监督管理办法》（2004年）、《重大水污染事件报告办法》（2008年）、《突发环境事件信息报告办法》（2011年）等。
在其他环境资源法律法规规章中也有防治水污染的内容，例如：《环境保护法》（1989年， 2014年修改）、《固体废物污染环境防治法(1995年， 2004年、2013年修改)、《环境影评价法》(2002年)、《循环经济促进法》(2008年)等；《水法》(1988年，2002年、2009年修改)、《土地管理法》（1986年，2004修改）、《矿产资源法》（1986年，1996年、2009年修改）、《农业法》（1993年，2002年修改）等；《河道管理条例》（1988年）、《长江河道采砂管理条例》(2001年)、《黄河水量调度条例》（2006年）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）、《太湖流域管理条例》（2011年）、《南水北调工程供用水管理条例》（2014年）等；《取水许可水质管理规定》（1995年颁发，1997年修改）、《水功能区管理办法》(2003年)、《长江河道采砂管理条例实施办法》( 2003年)、《城市排水许可管理办法》（2006年）、《城市供水水质管理规定》(2007年)、《取水许可管理办法》(2008年)、《农村饮水安全工程建设管理办法》(2013年)等。另外，各省、自治区和直辖市还制定了一些防治水污染的地方法规、地方政府规章。总之，目前我国已经基本形成防治水污染的法律法规体系。
但是，我国水污染防治法律体系还存在某些空白和缺陷，体系内部还不够协调，甚至有立法部门化倾向，有的法律制度不够严格健全，有些法律规定可操作性不强，面对日趋严重的水污染态势和公众对清洁水质不断提高的需求，还不能完全适应和满足水环境保护事业的需要。
三、中国水污染防治法的进一步发展
水污染是我国环境问题中的一个突出问题。加大水污染防治法治建设力度，不断完善水污染防治法律制度，切实发挥法律的规范、调整和保障功能，是扭转我国水污染严峻形势的一条根本途径。目前《水污染防治法》的修改已经列入十二届全国人大常委会立法规划。我们应紧密结合防治水污染的实践，借鉴国际防治水污染立法的经验，通过及时修改和不断完善《水污染防治法》及其配套法规，进一步发展健全我国的水污染防治法律体系和法律制度。
第一，进一步提高对水环境资源和水污染防治法的认识和理念。目前我国有些水环境资源法律还没有明确提出水环境资源是一种公众共用物，甚至存在将水环境资源简单地等同于排他性物权客体或水资源商品的倾向。完善的水污染防治立法，应该恪守以民为本、立法为民、人水和谐的理念，既认识到水环境整体（江河湖泊）是一种不为任何人私有而为一切人共同享用的公众共用物，又认识到进入市场的水资源产品是一种重要的商品。法律的基本特点是强调权利和权力，水污染防治法也必须在明确权利和权力上下功夫。只有明确公民对基本用水的水权、国家对其管辖范围内的水资源的永久主权、政府对其管辖范围内的水资源的依法管理权和企业依法取得的取水权，以及国家、组织、企业和个人防治水污染的义务和责任，并且协调好上述各种权利、权力和义务，水污染防治法才能有效发挥防治水污染的规范和保障作用。国外法律大都明确规定，水资源国家所有权不同于私法上的私人所有权，国家水资源所有权并不意味着将国家水资源变为政府私产或仅供政府专用；任何人都可从国家水资源地取水用水以供合理的家庭生活用水、庭院浇灌、牲畜饮用和游览等目的使用；中央政府作为国家资源的公共受托人只能根据宪法和法律的规定，从维护公共利益出发，保障公众非排他性享用水环境的权利，维护公众非排他性用水的秩序，并使即将进入水商品市场的水资源得以公平配置和有益利用，以提高水的经济价值和环境生态价值。例如，《经济、社会、文化权利国际公约》委员会（ICESCR委员会）在第15号一般性意见（2002年）中明确指出，“水还应被看作是一种社会和文化财富，而不单单是经济财富”；“水是一种有限的自然资源，是一种对维持生命和健康至关重要的公共消费品。水权是一项不可缺少的人权，是人有尊严生活的必要条件。水权也是实现其它人权的一个前提条件”。
水污染防治综述篇（8）
第二条凡在*市行政区域内的单位和个人，都应遵守国家有关环境保护、水污染防治的法律、法规和本条例。
第三条*市人民政府的有关部门和区、县（市）、镇人民政府，应当把保护饮用水源的工作纳入国民经济和社会发展计划，采取有效措施，治理已造成的水污染，防止新的水污染。
第四条*市各级人民政府的环境保护部门是对本地区防治饮用水源污染实施统一监督管理的主管机关。
交通部门的航政和港务监督机关，是对船舶污染实施监督管理的机关。
城市规划、计划、土地、工业、农林、水利、市政、公安、卫生、环卫、公用事业等管理部门，按各自的职责，协同环境保护部门对防治饮用水源污染实施监督管理。
第二章管理部门职责
第五条环境保护部门履行下列职责：
（一）监督执行饮用水源污染防治法律、法规。
（二）编制饮用水源污染防治和水质管理的规划、计划。
（三）组织协调本地区各部门，各单位的饮用水源污染防治工作。
（四）负责对水环境和污染源的监测。
（五）征收排污费和超标排污费。
（六）查处污染饮用水源的违法行为。
（七）推行水污染物排放总量控制和排污许可证制度。
第六条计划部门负责把城市污水的综合处理、饮用水基地的建设、饮用水厂的改造、重大水污染源的治理或搬迂项目，以及其它对保护水源有重大作用的项目，纳入国民经济计划。
第七条港务监督机关负责对港区水域污染进行监视。港务监督和航政机关负责对船舶的污染实施监督管理，并查处其违法行为。
第八条城乡建设、规划和土地管理部门，负责把合理开发和利用水资源，防治饮用水源污染，保护和改善水环境，纳入规划，并协同环境保护部门防止饮用水源的新污染。
第九条环境卫生管理部门负责对城镇粪便、垃圾的无害化处理，或者采取其它措施，防止对饮用水源的污染。
第十条市政建设管理部门负责制定城市污水综合处理规划，改造排水沟渠和下水管网，建设污水综合处理厂，管好污水综合处理设施。
第十一条卫生管理部门负责监督检查生活饮用水卫生标准的执行和生活饮用水源水质的卫生监督，对饮用水厂投产前的水质进行审查，对水源水、出厂水进行定期监测，协同环境保护部门对因突发性事故造成或者可能造成饮用水源污染的调查处理。
第十二条港务管理部门负责收集、处理船舶油污和废弃物。
第十三条公安机关应加强对剧毒物品和放射性物质的管理，防止剧毒物品和放射性物质在运输、贮存、使用过程中污染水源。
第十四条水利部门应加强对水利建设和设施的管理，防止水资源的破坏和饮用水源污染。
第十五条农林部门对农药、化肥、除莠剂等的使用和污水灌溉加强管理，推广生物防治虫害技术和高效、低毒、低残留农药，减少饮用水源污染。保护、扩大水源林和其他植被，防止水土流失。
第十六条供水管理部门负责对饮用水源一级保护区的水域、陆域边界设立明显标志，采取有效措施，加强对一级保护区的管理，并按照水源水质的变化情况，做好水的净化处理，保证饮用水质达到国家规定的标准。
第十七条排污单位的主管部门应督促、帮助所属单位执行饮用水源污染防治的法律、法规，制定下达水污染防治的指标，定期考核检查。
第三章饮用水源保护
第十八条对饮用水源地必须按照不同水域特点和当地具体情况，划定一定的水域和陆域保护区或保护范围，采取污染防治措施，使各级保护区的水质达到国家（地面水环境质量标准）规定的标准。
第十九条西村、石门、江村、新塘水厂的饮用水源保护区，分一级保护区、二级保护区和准保护区设置。
西村水厂的卫生河吸水点和石门、江村、新塘水厂的吸水点周围半径200米以内的水域及其靠水厂一侧沿岸纵深100米以内的陆域，为饮用水源一级保护区。
从新塘镇东侧甘涌口沿东江北干流上溯至土江与沿增江上溯至石滩的水域，从*大桥沿*大桥以西的*河段、白泥河上溯至五和与沿流溪河上溯至李溪坝水闸的水域，以及上述河段的两岸纵深一般不少于2公里的*境内的陆域，除饮用水源一级保护区外，为饮用水源二级保护区。
从南岗沿东江北干流上溯至龙地和沿增江上溯至荔城人民桥的水域，从洛溪大桥沿洛溪大桥以西的*河段，白泥河上溯余赤泥和沿流溪河上溯至厉口镇的水域，沿佛山水道上溯至沙溪的水墩，以及上述河段中的流溪河李溪坝和增江石滩的上游河段两岸纵深一般不少于3公里，其余河段两岸纵深一般不少干5公里的*境内陆域，除饮用水源一级保护区、二级保护区外．为饮用水
源准保护区。
第二十条饮用水源准保护区内执行下列规定：
（一）直接或者间接向水体排放废水的单位和个体工商户，均应采取污染防治措施，使排放的污染物达到（*市污水排放标准》。排放总量不能保证区内水质标准时，必须削减水污染物排放量。
（二）禁止毁林开荒、破坏植被和非更新性砍伐水源林、护岸林等一切破坏水环境生态平衡的行为。
（三）禁止向水体排放和倾倒残油、废油、油性混合物、垃圾、粪便、工业废渣及其他废弃物。
（四）禁止使用炸药、捕杀鱼类。使用农药、化肥和除菌剂等，必须符合国家的有关规定和标准。
第二十一条饮用水源二级保护区内，除执行饮用水源准保护区规定外，还须执行下列规定：
（一）不准新设施排放工业废水的排污口。扩建、改建项目，必须削减污染物的排放量。已有项目向水体排放污染物未达到标准的，应当限期治理。污染严重或不具备治理条件的，应当搬迁。
（二）新建生活小区和已建成生活集中区，必须有污水综合处理措施，使污水经生物处理后达标排放。
（三）河面不准设栅围养和专业放养禽畜，河岸和河中沙洲不准设置临时或永久的禽畜饲养点、饲养场。
（四）不得新设固定占用河面的饭店、鱼栏等排污单位或设施。已设置的单位或设施，排放污染物超过标准的，必须限期治理。超过期限仍不达标的，应当搬迂或停业关闭。
（五）禁止设置装卸垃圾、粪便和有毒物品的码头。
第二十二条饮用水源一级保护区内除执行饮用水源准保护区、二级保护区规定外，还须执行下列规定：
（一）禁止停靠船只、游泳和捕捞。
（二）禁止新建、扩建除水厂设施以外的建筑物。
（三）禁止设立码头、厕所、渗水坑、污水渠道和排污口。
（四）禁止从事水面种植、放牧以及任何可能污染饮用水源的活动。
第二十三条黄埔、员村、鹤洞、石溪、河南水厂的吸水点周围半径100米的范围内，不得从事一切可能污染饮用水源的活动；吸水点的上、下游各2公里的水域及靠吸水点一侧河岸左右各2公里、纵深1公里的陆域，不得新建、扩建严重污染饮用水源的单位或排污口。
对上述水厂保护范围的污染控制要求，需要变更的，由市人民政府决定。
第二十四条陈村水道*河段及其两岸纵深一般不少于3公里的*境内陆域，为规划中的新饮用水源污染控制区，应按饮用水源二级保护区的管理规定执行。
第二十五条广花盆地的江村、肖岗、新华、两龙、推广、将军潭、炭步、赤坭、白坭、冯村、狮岭等地区中的地下水源保护区，禁止下列行为：
（一）新建、扩建造成或者可能造成地下水污染的企业。
（二）设置造成或者可能造成地下水污染的堆放场所。
（三）从事破坏性开采地下水或从事其他污染地下水的活动。
在地下水源保护区内建设生产设施；或者设置堆放场所的，其环境影响报告书（表），应当先征得地质矿产管理部门同意。
第二十六条新建饮用水厂的水源地和吸水点的选择，应当根据城乡总体规划和当地的水质、水文、地质资料，以及附近地区的卫生状况和地方病等因素，进行综合评价后确定。
市新建饮用水厂的水源保护区及其保护要求，由市环境保护部门会同水利、地质矿产、卫生、城市规划、供水等有关部门提出，报市人民政府批准。
第二十七条饮用水源保护区、保护范围、新饮用水源污染控制区和地下水源保护区的具体界线，由市环境保护部门划定。
第二十八条禁止船舶将残油、废油和垃圾、粪便等废弃物排入水体。
15总吨以上的机动船、40载重吨以上的非机动船，必须设置贮存废弃物的容器。
港口和油码头，必须设置残油、废油、含油污水和垃圾、粪便等废弃物的接收、处理设施。
第二十九条新建城镇应同时建设污水综合处理设施。
*市区、街口、新华、荔城镇和从化温泉区的生活污水应进行综合处理，达标排放。
第三十条县（市）、镇的生活饮用水厂的水源保护：由县（市）、区人民政府参照本条例的有关规定确定。
第四章监督管理
第三十一条环境保护部门应根据保护饮用水源的需要，对排污单位实行一种或多种污染物排放总量控制和浓度控制相结合管理办法，核发水污染物排放许可证，排污单位必须切实执行。
第三十二条直接或者间接向水体排放污染物的建设项目，其定址、施工、投产，应按规定报经环境保护部门审查同意。防治水污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时运转。各项有害物质的排放，必须符合国家和省规定的标准。
第三十三条直接或者间接向水体排放污染物的单位或个体工商户，应按规定向环境保护部门申报登记排放污染物的种类、数量、浓度以及排放设施和治理设施，并按规定缴纳排污费、超标排污费。
第三十四条对造成饮用水源污染危害的单位及设施，需要限期治理或者停产（业）、搬迁、拆除的、按下列规定办理：
（一）中央、省管辖的驻穗单位，由市环境保护部门提请省环境保护部门提出意见，报省人民政府决定。其中需要停产（业）、搬迁、拆除的中央管辖的驻穗单位，提请省人民政府报国务院批准。
（二）市属单位和外地驻穗单位，由市环境保护部门提出意见，报市人民政府决定。
（三）*经济技术开发区内，除中央和省属单位外，由开发区环境保护部门提出意见，报开发区管理委员会决定。
（四）区、县（市）所属单位，由所在地的区、县（市）环境保护部门提出意见，报区、县（市）人民政府决定。其中属地区、他县的单位，需要停产、搬迁的，报市人民政府决定。
（五）除本条第（一）、（二）、（三）、（四）项规定以外的其他单位，所在地的区、县（市）环境保护部门提出意见，报区、县（市）人民政府决定。
第三十五条已建成的防治水污染的设施，应当加强维护保养，保证正常运转，不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，须提前30日报经环境保护部门批准。
第三十六条各级环境保护部门在所辖地饮用水源受到严重污染，威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。
第三十七条环境保护的监督管理人员到排放水污染物的单位和个体工商户进行现场检查时，须持*市人民政府环境保护部门核发的（*市环境保护检查证》。
第五章奖励与惩罚
第三十八条对执行（水污染防治法）和本条例，保护饮用水源有显著成绩者，由市、区、县（市）人民政府给予表彰和奖励。奖励办法，由市人民政府制定。
第三十九条违反本条例规定，在饮用水源保护区、保护范围、污染控制区和地下水源保护区内，有下列行为的，由环境保护部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门按下列规定处理：
（一）新建、扩建和设立的排污设施、排污口、堆放场所、建筑物，应限期拆除。
（二）贮存、堆放、弃置、倾倒、排放污染物或废弃物的，除责令其消除污染后果外，并按《水污染防治法实施细则》第三十一条第（四）项的规定处以罚款。
第四十条违反本条例第三十二条规定，建设项目的定址、施工未经环境保护部门同意的，由环境保护部门按照国家和地方的有关规定给予处理。建设项目的水污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或使用的，由对该建设项目环境影响报告书（表）有审批权的环境保护部门责令停止生产或者使用，并可按《水污染防治法实施细则》第三十—条第（二）项的规定处以罚款。
第四十一条对水污染严重、经限期治理逾期未完成治理任务的，由环境保护部门按《水污染防治法实施细则》第三十二条的规定处理。
第四十二条不执行水污染物排放许可证制度有关规定的，由环境保护部门按《水污染防治法实施细则》第三十四条的规定处理。
第四十三条违反本条例第三十三条规定的，由环境保护部门按下列规定处理：
（一）拒报或者谎报有关污染物排放申报登记事项的，按《水污染防治法实施细则》第三十一条第（—）项的规定处理。
（二）不按规定缴纳排污费或者超标准排污费的，按《水污染防治实施细则》第三十—条第（五）项的规定处理。
第四十四条在监督管理部门依法进行现场检查时，拒绝检查或者弄虚作假的，由检查部门按照《水污染防治法实施细则》第三十一条第（三）项的规定处理。
第四十五条未经环境保护部门同意，擅自拆除或者闲置防治水污染设施，水污染物排放超过规定标准的，除按规定加倍征收超标准排污费外，由环境保护部门责令限期重新安装使用，并处以3000元以上5万元以下罚款。
第四十六条违反本条例规定，造成环境污染事故的，由环境保护部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门按《水污染防治法实施细则》第三十三条规定处罚。情节较严重的，对单位的有关负责人和直接责任人员，其所在单位或者政府主管机关还应给予行政处分。
第四十七条当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院。当事人也可以在接到处罚决定书之日起15日内，直接向人民法院。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院，又不履行决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十八条本条例规定的处罚，不免除水源污染危害造成者依法应当承担的民事责任。
造成水源污染危害，有责任排除危害，并对直接受损害者赔偿损失。赔偿金额，由受害者和致害者协商解决。协商不成的，可环境保护部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门请求处理；当事人对处理决定不服的，可向人民法院。当事人也可直接向人民法院。
第四十九条违反本条例规定，造成重大饮用水源污染事故，导致公私财产重大损失或者严重损害人体健康甚至造成人员死亡的，由司法机关对直接责任人依法追究刑事责任。
水污染防治综述篇（9）
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水污染防治综述篇（10）
（2）基础理论部分详细叙述了流域水污染防治环境经济政策的概念、理论依据和国内外研究进展。针对辽河流域，将其环境经济政策框架分为流域尺度和控制单元尺度进行研究。
（3）在流域尺度上，综合完善财政政策、调整工业产业布局和产业结构、推行生态补偿、协调跨行政区流域管理、扩大流域治理投融资渠道，保证流域内控制单元之间的公平、公正、合理。在完善财政政策中，提出加大财政资金引导力度、推行绿色信贷、专项资金管理制度改进、开展节能减排项目;在调整工业产业布局和产业结构中提出以开发区域、限制性开发区域和禁止开发区域划分流域，对划分的流域内工业企业进行统一规划;推行生态补偿中提出完善生态补偿机制、细化生态补偿的方式和资金筹措渠道、建立横向财政转移支付政策、建立生态补偿的保证制度、上下游政府协同监管;在协调跨行政区流域管理中，提出明确地方政府治理的职责、跨行政区管辖权让渡、构建信息沟通反馈机制、改进地方政府政绩考核制度;在扩大流域治理投融资渠道中提出吸纳多样化的投融资主体、创新辽河流域水污染防治的市场体制、建立有效的风险分担机制。
在控制单元尺度上，综合点源污染治理、面源污染治理、水源地及重要生境保护、构建保障措施，保证控制单元内各种类型污染源得到有效控制。在点源污染治理中提出节水控源，推动产业结构转型，广泛开展清洁生产活动、采取循环经济模式，进一步严格排放标准、促使企业进行升级改造;在面源污染治理中提出推广农村土地流转制度、对于高氮类化肥与杀虫剂征收使用税、调整种植业结构和布局、加大对农村生态环境的监督力度、大力推进测土配方施肥范围;在水源地及重要生境保护中提出加强水库水源地污染防治、加强饮用水水源地污染防治、对当地的生态环境进行更有力的监督;构建保障措施中提出完善法规标准、推动环境保护税的立法进程、完善政府问责机制、强化公众参与。
水污染防治综述篇（11）
中图分类号 TV213
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2007）03-0003-07
中国水环境的日趋恶化，除了自然原因，更多的来自人为因素，跨行政区水污染就是水环境恶化的重要表征。因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效。2001年江浙交界水污染引发的筑坝事件、2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水半个月、2004年河南安徽污水下泄导致淮河污染的爆发、2005年松花江重大跨行政区水污染事故等都从表象上说明目前我国流域管理体制尚不能满足现实情况的需要。研究表明，水资源流域治理中的一个关键性问题就是能否协调好各行政区在跨界流域水资源使用、水环境规划和水污染防控中的利害关系。江浙边界水污染协同防控机制的建立，是我国跨行政区水污染防控管理模式的初步探索，它在一定程度上较好地协调了两省在水资源、水环境方面的利害关系，缓解了两省因对水的利用超过了本区域水环境承载能力而产生的矛盾。本文运用公共管理理论及相关社会科学研究方法，结合国外具有代表性的跨行政区流域水资源管理经验，为我国跨行政区水污染管理体制的改革提供实证依据，系统地研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。
1 江浙边界水污染治理概况
1.1 跨行政区流域水污染状况介绍
江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于20世纪90年代初期，随着嘉兴、苏州纺织行业的兴起、发展和繁荣，江浙两省交界处水质开始恶化，水污染纠纷自20世纪90年代中期起至今连年不断。苏州市盛泽镇与嘉兴市王江泾镇为邻，麻溪港为两地界河（麻溪港是嘉兴市接纳上游流水的一条河流，全长约13km，河宽40～80m，是杭嘉湖北部地区向东的排水主通道之一）。盛泽镇是个具有纺织印染业传统的工业重镇，20世纪90年代初该镇的印染业得到高速发展，但与之处理能力配套的污水处理、管网等环境基础设施建设严重滞后，大量未经处理或处理未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道，嘉兴市北部水域水环境开始受到污染。
1.2 水污染治理管理机制的建立过程：水污染防控合作的政策演变
自20世纪90年代以来，江浙交界水域的水质逐年恶化，且边界水域水污染纠纷年年不断。江浙边界跨行政区水污染纠纷重大事件及污染防治合作的政策演变，可以分为如下几个阶段。
第一阶段（1993.5-1994.12）：江浙边界水污染事件初见端倪，两地在国家上级政府部门的协调下，共同处理因上游水污染导致的下游渔业经济损失问题。其间发生过3次因造成经济损失较大、双方赔偿处理意见不合引起的事件，以1994年7月双方因赔偿问题引发的冲突为该阶段的标志性事件。1994年9月，全国环保执法检查团踏勘污染现场，检查团检查后对盛泽污水污染嘉兴市北部水域提出4条处理意见，包括建议苏州、嘉兴建立联合监测体制。至此，江浙两地开始形成水污染协同防控产生合作的意向，但尚未采取有效的合作治理行动。
第二阶段（1995.1-2002.1）：江浙边界水污染事件频频发生，两地预建立水污染协同防控机制。1995年1月，为落实国家环保总局的处理意见，嘉兴市环保局与苏州市环保局共同协商共同监测事宜，双方在具体监测方式上未能达成一致，导致协商破裂。此后，至2002年1月的7年中，两地因上游污水排放超标导致下游渔业、养殖业遭受经济损失要求赔偿未果，引发的水事纠纷频频发生，且事件和冲突的态势呈现逐步升级的趋势。其中，受到国家上级部门高度重视的事件和纠纷多达6起，并在2001年11月的“零点事件”（嘉兴市北部长期受污染损失严重的渔民自筹资金，以沉船筑坝的方式拦截苏州市南部排放的污水）中双方冲突达到顶点。“零点事件”引起国务院、水利部及环保总局的高度重视，并在事件后出台了协调江浙边界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见，对两地建立边界水污染防治的工作机制提出了进一步要求，江浙两地开始着手准备建立边界水污染协同防控的协调机制。
第三阶段（2002.2-今）：江浙跨界水污染事件和纠纷发生频率降低，两地正式建立跨行政区水域水污染联合防治方案，并以此为准则对水污染进行治理。2002年初，江浙两地开始建立边界水污染防治制度和水环境信息通报机制；随后，依据中国环境监测总站2001年11月下发的要求，共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机制，协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》。通过双方共同努力，经过几个月集中整治，边界水域水环境的水质得到明显改善。至2005年，江浙两地严格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污染治理，并在不断实践和探索中形成了现行的以交界水质联合监测机制、流域信息通报机制、水环境联合执法机制、基础设施共建共享机制、区域生态补偿机制和排污权交易机制等跨行政区水污染合作防治为主的六大机制[1]。
2 江浙边界水污染治理管理机制中的问题分析
2.1 跨行政区水污染治理的显著特点――水污染治理管理机制建立过程的长期性和艰难性
江浙边界自20世纪90年代以来跨界水污染问题从未间断过，一直得不到妥善的解决。直到2001年11月爆发了惊动中央的特大突发性水事纠纷（筑坝事件）后，经过国家及两省的多方努力，两地才开始逐渐建立跨界流域水污染防控机制，使得跨界水污染突发性纠纷和事件自2002年起逐渐减少，并使两地在协同防控处理水污染事件时有据可循。然而，自2001年建立跨行政区水污染协同防控机制后至2005年末，仍然连续发生数起跨行政区水污染事件。这体现了合作机制中尚需解决的一些问题：重点区段的合作机制建立相对容易，全面的合作机制建立存在困难（如2005年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉兴市新塍镇的交界的水域内，该水域不属于水利部和环保总局重点监控区域）；现有合作机制皆为事后解决机制，预防性合作机制的建立则比较困难。上述事实都充分证明了跨行政区水污染协同防控机制及相关政策建立和执行的长期性和艰难性。
2.2 跨行政区水污染治理矛盾的产生根源――经济发展与水环境治理间严重脱节
江浙边界水污染事件频发，只是跨行政区水污染难以妥善治理的表象，其实质是地方政府经济发展规划及政策中产业结构布局与环境治理间严重脱节。位于上游的江苏省苏州市吴江盛泽镇以纺织印染业为经济增长的依托，位于下游的浙江省嘉兴市秀州区则以渔业养殖与纺织印染为当地主要产业。在上游污水处理设施建设滞后的情况下，水污染导致的水事纠纷就成为必然。然而，在两地建立水污染协同防控管理机制后，上游地方政府针对排放污水超标的纺织印染工厂，一般采取间断式生产（重则停产）对污水排放状况加以控制，其以纺织印染产业为主的沿河流域布局至今仍未出现大的变动和转型，跨行政区水污染事件与纠纷再次爆发的隐患仍然存在。因此，江浙边界地带建立区域间产业结构布局以及地区经济发展规划的协调机制迫在眉睫。只有科学合理地对区域产业布局进行规划，才能从污染源头上根本解决跨行政区河流域结构性水污染的治理难题。
2.3 跨行政区水污染治理矛盾协调低效的潜在诱因――有法不依、执法不力现象根深蒂固
回顾江浙水污染治理机制的建立过程不难发现，上级政府部门（如国务院、国家环保总局）出面协调、积极介入并制定协调机制、处理意见和相关政策，有助于跨行政区水污染事件及纠纷的解决，但形成的处理意见未必能够得到及时落实和有效贯彻。如引发2001年11月筑坝事件的部分原因，源于1996年国家环保总局要求江苏省政府落实补偿嘉兴市北部经济损失中部分欠款一直未果。与此同时，江浙边界自1993年至今的13年跨行政区水污染历史，也凸现了该地区对国家《环境保护法》等有关法律的执法不力。国家法律对水污染责任的划分，在《环境保护法》中有明确规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成治理任务的单位还应责令关停。但这类法律（如水污染防治有关法规和规划）对违反行为没有制定强有力的处罚措施，而该类法律又主要归地方政府执行。这就导致江浙边界水污染问题因执法不力而频发，且在1993-2002年间愈演愈烈，甚至出现依行政权制订及指导行为准则，无视法律的现象。
2.4 跨行政区建立水污染治理机制的困境根源――流域管理与行政区管理体制间的矛盾
跨行政区水污染的外部性与行政区划治理水污染间的矛盾，决定了在两地政府层面上协商制定水污染协同防控机制基本不可行。1993-2001年11月筑坝事件间的8年中，上下游地方政府曾多次共同协商水污染防控的相关事宜，但终因种种原因未能达成一致。上下游地方政府由于在水污染事件中所处主被动两方，导致在利益协调分配上难以协商处理污染事件与纠纷，从而未能形成得到双方认可的协议和制度。正因为政府的行政范围与行政级别的区划，使江浙两地政府在解决外部性问题――跨行政区水污染处理的博弈中，难以选择合作，致使水污染纠纷和矛盾雪上加霜，为2001年底的重大突发性冲突事件埋下隐患。在我国现行以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制中，水污染治理的职能的非科学化不合理分割，使得跨行政区水污染问题在十几年间反复上演。
综上所述，江浙跨行政区水污染协同防控管理中，“流域管理体制问题”是制约双方合作的关键因素。嘉兴、苏州跨界水质管理和监测归属太湖流域管理局，但与两地行政区域对所属水资源管理间存在难以协调的矛盾，该矛盾是引发跨行政区水污染管理中诸多难题的根源（见图1）。
太湖流域管理局作为水利部的派出机构，实行水利部和国家环保总局双重领导，其主要职能是负责流域内水资源的功能规划和调度。太湖流域管理局这种相对单一的职能，无力承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务，具体表现为：在边界水污染治理中难以得到地方行政区的支持、无法有效执行流域规划并解决行政区间矛盾，致使它无法根据太湖流域和生态系统的整体性对整条河流域进行综合管理。此外，在治水治污问题上因地方政府只考虑本地区利益、忽视流域的整体利益，而太湖流域管理局对地方政府缺乏权威性的管制手段，导致其难以科学地协调各行政区间利益，无法制定并贯彻落实有效的跨行政区水污染防控管理意见及相关政策制度。与此同时，2002年由国家环保总局授权建立的华东环境督查中心在2006年5月被明确为执法派出机构之前，具有执法主体不明确、督查中心和基层信息不畅以及职责不清等弊端。在处理2001年江浙两省的跨界污染事件中，国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事，但因其实为国家环保总局传声筒、监视器、身份缺乏权威性等原因，导致监督乏力，在协调解决江浙两省跨界污染事件中遭到两省的共同排斥。然而，自2006年5月后至今，以监督、协调、应急作为工作思路的华东环保督察中心，依旧被身份模糊、信息不畅、职权不清等管理体制问题所困扰[2]。
研究表明，太湖流域中江浙边界水污染治理中的种种问题，揭示了我国跨行政区水污染治理管理机制的问题根源：流域管理与行政区域管理间的矛盾。因此，建立符合中国国情、针对七大流域各自特点的跨行政区水资源管理体制具有必要性与紧迫性。
3 国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验借鉴及启示
跨界合作 （transboundary cooperation）是工业化国家治理河流水污染实践研究的中心内容，西方国家把流域管理分为综合管理（comprehensive management）和片断管理（fragmented management），即流域管理（水的自然属性的管理）与区域管理（水的社会属性的管理）。由于区域管理易导致因地方保护主义引起的无法兼顾整个区域利益等弊端，故流域管理是可持续发展理念下水资源管理的发展趋势[3,4]。但是，基于行政区域对经济、社会的影响以及区域水行政主管部门的双重职责，区域管理仍有其存在和发展的必要。
本文选取国外跨行政区流域水污染管理较为成功的流域为例，为我国的跨行政区流域提供水污染治理的经验借鉴。国外跨界流域的选取标准：①国内的跨行政区流域治理；②流域治理机制的制定主要为解决跨界水污染；③能够为我国跨行政区河流域提供管理体制改革思路、有借鉴意义。选取5条符合标准的代表性流域：美国科罗拉多河流域、美国特拉华河流域、英国泰晤士河流域、澳大利亚墨累―达令河流域及日本淀川河流域进行跨行政区水污染治理机制及管理模式的总结。现将跨界流域水污染管理模式按以下几点进行归纳（见表1）：①流域治理体制（处理跨界水污染及水冲突相关）；②流域治理机制（处理跨界水污染及水冲突相关）；③跨界水污染治理成果；④跨界水污染治理特点。
综观上述符合标准的国外跨界河流域治理，将治理体制类型归结为如下3种模式：
模式一：国家政府多部门合作治理，由综合流域管理机构负责管理某方面流域跨界事务的模式（美国科罗拉多河流域、英国泰晤士河流域）：国家政府部门及其下辖机构在流域治理中扮演主要角色，流域中某方面问题比较突出时，由专门流域机构经授权处理某项专门事务。
模式二：国家政府多部门合作治理，流域机构在中央政府领导下进行综合治理的模式（日本淀川流域）：国家多部门参与流域治理，在地方设有派出机构，实施中央政府的集权化管理，流域机构还承担流域的综合开发治理功能并以政府制定政策为指导实行层级化的流域治理；该模式强调法律对各政府部门以及流域治理结构的明确赋权和依法行事。
模式三：通过协商机制建立的河流协调组织（流域协调委员会）综合治理，赋权于单一流域机构进行跨行政区流域的综合治理的模式（澳大利亚墨累―达令河流域、美国特拉华河流域）：国家在流域治理的职能相对弱化，大部分权利转移到流域协调委员会中――由联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成，该协调组织不仅具有开发利用、规划协调等功能，有些机构还拥有制定相关法律的权利。
此外，这3类治理模式的共同点为：所有流域治理机构严格按照特定法律体系或强制性协议采取流域管理与区域管理相结合的办法；强化立法、注重合作，参与管理的各机构权责明确。
纵览国外跨行政区水污染治理及流域治理的经验不难发现，我国现行跨行政区水污染治理体制特征与模式二日本淀川河流域有一定相似之处：“多龙治水、多龙管水”的政府多头管理，各部门按照政府赋予的职能进行分工协作；国家在地方设有派出机构；在中央政府指导下，由特定流域机构负责承担流域综合治理功能，实行层级化的流域治理模式。日本该河流域治理与我国的区别及特点有：在各行政部门之外设立专门的、具有半官半民性质的水资源开发公团，负责统一开发治理日本七大水系水资源；各级政府有关部门对法案法规进行严格执法监督，依法治水管水是日本流域治理的特点。综合上述3种模式，为我国跨行政区水污染治理带来的启示有：
(1)成立（半）私有化的水务公司（英国泰晤士水务公司、日本淀川流域水资源开发公团），提供水系的开发治理、流域范围内的水服务（供水、污水处理）；
(2)相对弱化国家政府职能，将大部分权利转移到流域治理结构中（澳大利亚墨累―达令流域部长理事会），使其成为具有强制性综合管理（拥有制定相关法律及政策）权力的权力机构或协调机构；
(3)建立流域内由地方政府和部门代表参与的决策和议事机构（美国特拉华流域、美国科罗拉多流域），协调中央与地方、地方之间各级部门的矛盾；
(4)形成基于跨行政区流域治理一体化、系统性强的水资源开发管理的法制体系（美国科罗拉多流域）或水资源协商管理模式（澳大利亚墨累―达令流域部长理事会），并通过各级政府有关部门采取严格执法和监督，依法治水、管水（日本淀川流域）。
诚然，中国与国外由于经济体制、政治体制、自然环境等区别，上述做法绝不能照抄照搬。
4 我国跨行政区水污染治理管理机制的改革建议
江浙边界水污染治理管理机制不断完善的同时，跨界地区水质仍暴露出如下问题：水体污染严重，污染趋势整体恶化；建立全面、深度的跨行政区水污染管理机制困难重重；水污染造成的经济损失逐年增加，尚未形成配套完备的水污染防控合作体系；因管理体制问题导致影响社会稳定、人民安定团结的隐患依然存在。而这些跨界河流域的治理难题，皆应归因于现行流域管理与行政区域管理间的体制矛盾。
我国现行流域统一管理机构是流域水资源保护局，隶属水利部各流域水利委员会，实行水利部和国家环保总局双重领导。现行流域治理体制主要是通过流域水利委员会规划、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。但由于流域规划制定机构――水利委员会（水利部的派出机构）不具有协调水利部门与环保部门间矛盾的权限，水资源保护局难以获得行政区的支持，作为协调结构缺乏强有力的制度安排，致使其无法有效执行流域规划、协调行政区间诸如跨行政区水污染等矛盾；同时，现有的七大流域管理局只是水利部下属副部级或局级事业单位，无法独立承担起流域综合管理职责、权威性不强、缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。由于与地方行政管理不能很好地衔接，导致无法协调流域内部各行政区间水资源管理工作，无法通过流域决策、综合规划等手段对地方、不同流域、不同支流与河段进行分类指导。此外，2002年新《中华人民共和国水法》颁布实施，与环保部门依照执行的《水污染防治法》处于同一法律层级，但两法中一些地方存在不协调之处[12,13]（流域水污染防治规划由国家环境保护部门根据《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划由国家水利部门根据《水法》组织编制并实施，现行两法律没有明确流域水污染防治规划与流域水资源保护规划如何协调等问题）。
因此，我国当前流域管理体制改革的重点，应侧重于贯彻和细化新《水法》规定的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，从法制的高度彰显流域系统化、综合化的管理体制，建立有利于行政区域间协调的流域管理体制。掌握国际水资源管理模式演变趋势：从区域管理到流域管理、分散管理到统一管理的转变，更加重视流域系统的客观性[2,3,7]，借鉴国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验，目前我国较为可行的改革方案为：保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。建议主要包括以下三个方面：
第一，体制设置方面，我国可设立具有权威性的流域水资源综合管理部门（高于各行政区的层级）作为国务院派出机构，负责指导制定跨界河流域对上下游各行政区水资源治理的科学合理、有约束力的制度，不受任何政府机构的干涉。形成由国家该部门为主的、在其领导下的集成―分散的管理模式，改变流域管理局单纯负责制订规划、协调指导、检查监督等作用，由各地方政府实施各项政策及规定，致使流域流经的行政区域各自为政的现象。同时，通过建立流域与区域相结合的运行机制、明确水资源管理权责，改变我国现行水资源管理体制由“多龙管水”引发的流域管理条块分割、区域管理城乡分割、功能管理部门分割等弊端[7,14]（见图2）。
第二，机构及机制安排方面，在各流域成立有权威、有实质协调能力的流域管理局作为国家环保总局与水利部共同认可的派出机构[15]，直接对国务院派出机构―流域水资源综合管理部门负责，在法律上明确流域管理局的地位，强化其在流域治理中层级协调、部门协调及区域协调中的权威性。该机构的人员除本身的行政人员外，应吸纳流域流经行政区域的相关部门主要领导（代表其所在区域）作为另一部分机构成员，加强政府各部门、各地方政府间的主动沟通与有效协调（包括产业布局规划），使流域与区域实现管理上的衔接与协调（见图2）。
第三，在法律保障方面，完善流域水环境管理行政法律规章、健全法律支持体系。由于我国流域治理法律体系中（如新《水法》、《水污染防治法》）对参与流域治理的各政府部门责权赋予尚不明确、未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策、法规未能得到有效执行。因此，流域治理急需进一步理顺部门职能关系（包括国家政府部门间层级关系及流域治理结构中水行政管理部门的层级关系）。同时，完善水污染防治（制定强有力的处罚措施）的立法、执法与监督。
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The Study on Transjurisdictional Water Pollution Management and Cooperation
Pattern of River Basin in China: A Case Study Water Pollution Management and Cooperation
Between Jiangsu Province and Zhejiang Province
SHI Zulin BI Liangliang
（School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing
