科技政策与管理大全11篇
时间：2023-07-02 09:44:08
科技政策与管理篇（1）
（一）建立有利于科技人员流向企业的政策和制度机制
科技人员作为重要的人力资源和人力资本，是实现企业技术创新的主体。企业科技人员特别是创新性强的科技人才的数量、结构和状况在很大程度上决定了企业技术创新的成败。从我国从事研究开发的研究人员在劳动力中所占的比重看，尽管绝对数量不低，但与发达国家相比相对数量非常落后。西方国家从事研究开发活动的科技人员大都来自于企业，由于企业面向市场经济第一线，研究开发成果能够紧跟市场行情，从而能够比较好地实现技术创新。在科技体制和科技资源配置方面，我国科技资源配置存在不合理现象，特别是企业科技人才比重过低。据统计，我国科技工作者280多万人，其中高级科技人才90％以上分布于高校和科研院所，只有7％分布于企业。再从企业研究开发人员所占比例来看，我国企业研究开发人员所占比例在企业职工总数中所占比例相当低，以2006年国有大中型企业为例，当年比例为1．63％，而发达国家相应比例则为8％～20％，甚至达到30％［2］231。结果，每年的科技成果只有30％左右来自于企业。这样的科技资源配置和科技成果产出结构，很容易造成科研与生产脱节、研究开发技术与市场脱节、研究开发成果难以及时转化为生产力、科技成果实施效率低下等缺陷，不利于促进企业技术创新，不利于从根本上解决经济科技两张皮问题。又据武汉市政协科教文卫体委员会和武汉市知识产权局调研提供的数据，武汉地区科技人才集中于高校和科研院所，2006年高校38579人，占45．7％，独立研究开发机构11631人，占13．8％，工业企业34272人，占40．5％。在企业技术人员分布方面，地区之间也存在很大差异。以对广西壮族自治区企业的抽样调查为例，2008年该区代表性企业技术中心科技活动人员平均179人，其中研究开发人员96人，拥有高级技术职称者18人，拥有博士学位者仅1人［3］。在国家创新研究的项目中，面向企业的比例偏低，这在一定程度上也是由于科技人员在企业的比例偏低造成的。未来科技体制改革的思路之一，应是建立鼓励科技人员向企业流动的政策、制度和机制，从源头上保障企业获得科技创新资源。早在2006年，中共中央、国务院《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》即指出：要继续推进科技体制改革，充分发挥政府的主导作用，充分发挥市场在科技资源配置中的基础性作用，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，在实践中走出中国特色自主创新道路。2010年国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》也要求，“建立科研机构、高校创新人才向企业流动的机制，加大高技能人才队伍建设力度”。为此，需要完善企业科技人才成长环境，建立和完善科技人才和管理人才的培养机制、激励与奖励机制、利益分配机制和人才流动机制。具体而言，应特别重视以下对策：第一，改革现有科技管理体制，特别是科技人才管理体制，建立有利于向企业流动的科技人才政策体系和制度。进一步深化应用开发类科研机构企业化转制改革，鼓励和支持其在行业共性关键技术研究开发与推广应用中发挥骨干作用。第二，加强对企业科技人才培养的力度，健全企业科技人才培养机制，根据企业技术创新、技术改造、技术引进、产业转型升级等需要，加强对新技术、新产品、新工艺、新材料等创新活动的研究，提升科技人才在企业生产经营战略实施中的地位。第三，建立企业科技人才的激励机制。例如，对在技术创新、技术改造、技术引进以及完成国家和地方重大科技计划项目中作出突出贡献的企业科技人才实行重奖，探索激励企业科技人才投身于科技创新的路径和方法，对完成国家科技计划和重大专项人才采取重点措施保障计划的完成。以企业科技人才激励措施为例，根据调研的情况，目前我国很多企业对科技人才未予足够重视，科技人才的收入与其对企业的贡献不成正比，分配和激励制度不够合理，影响了科技人才从事创新的积极性。为此，需要探讨对企业在创新活动中作出重要贡献的科技人员采取的激励创新措施，如晋级、技术职称聘任、收入分配等方面建立长效激励机制。第四，建立企业科技人才考核评价制度，将考核评价的情况与科技人才的职称、工资待遇等结合。
（二）建立企业科技创新组织与运行机制
在我国，企业科技创新人员的缺乏直接影响了企业创新活动的开展和技术创新的实现。同时，企业缺乏高效运转的研究开发机构和创新部门，没有建立起促进创新的运行机制，也是当前我国很多企业缺乏自主创新能力，技术创新成效不佳的重要原因。特别是就一些国有大中型企业来说，随着我国经济社会发展，其科技创新队伍、技术储备与创新机制反而落后了。例如，在减员增效中一些企业向研究开发部门开刀，研究开发机构和人员不仅没有强化或充实，反而遭到削弱。由于创新特别是原始创新活动面临的风险大、周期长、投资高，加之企业科技创新人员和研究开发经费不足，很多企业不大愿意投入自主创新活动，而是热衷于直接购买设备和技术，甚至认为独立研究开发不如争取科研经费购买国外设备和技术快，直接购买产生的收益更大。其结果是，大量企业采用的是国外进口技术、设备、仪器仪表等，对组建创新机构、投入创新资源和培养创新队伍兴趣不大，从而缺乏健全的创新组织体制和创新运行机制。这必将严重制约我国企业整体技术能力的提高，从长远来说将危及我国经济安全和可持续发展，不利于实现建设创新型国家目标。为此，建立企业科技创新组织与运行机制是当务之急。其中，企业科技创新组织以适应市场经济体制为基本原则，以建立创新中心、研究开发中心、工程中心等为具体表现形式；企业科技创新运行机制则应以建立开发新技术、新产品、新工艺，拥有具有自主知识产权的核心技术，实现技术创新，提高技术能力为目标，以激励创新的制度和政策为基础，以创新组织为依托，以科技创新资源和人才队伍为保障，以创新文化建设为精神支柱的内在有机联系、相互作用的系统。
（三）进一步改革我国科技管理体制，建立科技
管理体制的技术创新与知识产权导向机制，强化企业在科技创新中的重要地位党的十七届五中全会指出，要“深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境”。我国科技管理体制改革涉及科技管理组织、科技资源分配、科技成果归属与利益分配、科技成果商业化与产业化、科技管理制度与政策、创新激励与科技创新环境等诸多内容，其中重点应是消除计划经济体制下科技经济两张皮、忽视科技成果的知识产权确权与管理、企业在科技创新中重要的地位没有受到应有重视的弊端，建立科技管理体制的技术创新与知识产权导向机制，强化企业在科技创新中的重要地位。一方面，科技管理体制中应改变过去那种单纯的成果管理模式，将科技管理与技术创新和知识产权管理紧密结合起来，实现科技管理与知识产权管理的有效融合，在科技管理中引入知识产权管理理念和内容，以技术创新目标为指引，通过有效的知识产权管理促进科技创新主体的科技成果及时获得知识产权，实现技术创新目标。另一方面，科技管理体制改革需要大力加强企业在我国科技创新中的地位，使企业真正成为科技创新的重要主体。这就要求科技体制改革应重视以下几项内容：一是建立科技创新人员流向企业的机制，对此前面已作论述，在此不赘述；二是建立企业科技创新的激励机制，以此激发企业科技人员和全体员工投身于科技创新的积极性；三是在科技创新政策上，将其与知识产权制度与政策挂钩，尤其是在科技管理制度中融入知识产权管理的内容，避免科技政策、科技管理与知识产权脱钩的现象；四是将企业视为科技创新的重要主体，在国家科技中长期计划、国家科技创新计划、国家重大攻关项目，以及涉及财政、金融、投资、贸易、税收等政策和制度中，充分体现树立企业科技创新重要主体的思想。
二、知识产权公共政策的完善
知识产权公共政策属于国家创新系统中的重要组成部分，也是国家创新政策的重要内容。关于知识产权政策的内涵，有学者认为，从狭义的角度看是指通过对知识产权制度的调整来影响个体的行为决策，实现对效率的改进或者协调利益冲突。广义上则可以将知识产权权利行使产生直接影响的各种政策措施看成知识产权政策［4］38－39。还有学者则将知识产权政策从知识产权制度体系结构的角度加以划分，即分为法律形态的知识产权政策和非法律形态的知识产权政策，其中前者是以法律规范性文件的形式体现出来的制度安排，如法律法规、司法解释、规章、条例等，具体体现于知识产权法律制度和其他法律中的知识产权条款，后者是指知识产权法律形式以外的涉及知识产权创造、保护、管理和运用进行指导和规制的配套措施，如政府出台的与知识产权有关的远景目标。知识产权公共政策应从后者的角度加以认识，即“政府为实现与知识产权相关的经济社会目标而对知识产权创造、保护、管理、运用进行指导和制约的各种社会政策的总和，它通常表现为一系列的规定、规划、计划、措施、项目及战略等。”［5］笔者认为，上述对知识产权政策的理解是妥当的。具体言之，知识产权公共政策包括了对知识创新成果的产权界定和保护政策，市场竞争和管制政策以及涉及激励知识产权创造、促进知识产权运营的各类税收、财政、金融政策等。
科技政策与管理篇（2）
党的十提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。然而，随着我国在创新领域的投入与关注不断增加，科技政策实施过程中的问题也逐渐显现出来。政策跟踪审计作为国家审计的创新，转变传统审计理念，提出关口前移的全过程审计，其根本目的就是促进资金高效使用、政策有力执行，以及检查政策实施后是否达到预期效果。科技创新活动由于时间跨度长、涉及资金巨大，整个过程都需科技政策的协调与控制。因此，为保证科技政策有效落地与实施，发挥科技创新的关键变量作用与支撑引领作用，科技政策跟踪审计的开展是十分有必要的。基于此，本文从科技政策跟踪审计理论出发，以审计署公布的2018～2020年的审计公告与国内部分城市的审计公告为基础，深入分析我国科技政策落实跟踪审计现状，对审计过程中发现的问题进行分析，并提供能够提高科技政策落实效率的实施路径。
一、理论分析
王慧认为，政策跟踪审计是以审计机关为主体而组织实施的，对公共政策落实的过程和效果进行动态监督，及时纠正有令不行、有禁不止的行为，帮助政策有效落地和不断完善。科技资金与科技项目是科技政策跟踪审计的主要关注点。李洁根据科技资金的特征构建科技资金绩效审计框架，并以国家科技重大专项资金为例进行分析，认为对科技资金进行绩效审计能够有效提高资金使用效益。肖玲对财政科技资金管理现状进行研究，发现存在的主要问题有科技资金存在配置“碎片化”，导致项目重复申报、科技资金使用效率低；科技项目审批“模糊化”，导致审批制度刚性不足，违规审批时有发生；科技项目监管“形式化”，导致资金使用环节监管失控，挤占、挪用专项资金的现象屡见不鲜。在政策评价与跟踪审计方面，周亚荣、卢雁影认为一个完善的政策评估体系是促进和加快科技政策制定体系完善的保障，从政府绩效评价的角度建立了一个包含科技政策制定、科技政策执行形式和组织机构、科技政策执行的监控与反馈以及科技政策执行效果四大指标的科技政策执行效果评价体系。邢战雷等认为科技政策审计通过监督促使科技创新发展，能够在提高企业创新意识的同时提升成果转化能力，发挥审计的正向影响作用。此外，审计还能优化创新环境，促进科研资源的优化与共享。韩云围绕聊城经济社会发展主要目标分析了科技政策跟踪审计的作用，发现通过全过程的动态跟踪审计方式，能够更好地促进科技政策的落实和管理体制机制的完善，从而推动创新型聊城建设。郑小荣、陈伟华结合科技强国战略的相关政策，提出应将财政资金与科技专项资金的拨付使用情况、高新技术企业认定管理与发展情况、科技小微企业与高新技术企业金融扶持情况、人才培养激励机制情况、知识产权保护情况、科技成果转化利用情况作为下一步科技政策跟踪审计的重点。总体来看，目前有关科技政策跟踪审计的研究较少，还存在较为广阔的研究空间。一方面已有的文献大多将政策中某一专项视为研究对象，并且大多从绩效审计的视角进行分析，对政策落实执行层面的审计研究仍然匮乏；另一方面当前的研究内容多是科技政策跟踪审计的作用、评价模型的构建等，理论分析较多，缺少数据思维与实证研究。
二、科技政策跟踪审计现状
我国自2014年8月开始实施重大政策措施落实跟踪审计，2016年开始按季度出具审计报告，为党中央、国务院重大决策部署和政策措施贯彻落实、维护政令畅通提供了有力保障。各省市为提升科技创新水平、促进区域经济健康发展，根据实际情况陆续开展科技政策跟踪审计。由于审计资源分布不均、行政壁垒等限制性因素，东部沿海地区跟踪审计的执行往往早于中部与西部地区，并拥有更高的审计质量和水平。江苏省常州市于2011年调整审计思路，结合“加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展”的思想，开始对科技资金投入、金融科技政策落实等问题进行审计。2017年，徐州市审计局开展产业科技创新政策落实情况跟踪审计，以政策与资金为主线，关注科技创新政策是否有效落实；同时，采用调查问卷和实地延伸核查的方式，对相关企事业单位的科技资源管理与使用情况进行调查；最后，根据审计发现的问题，从体制、机制和制度三个层面提出审计建议。2021年，江苏省审计厅提出要充分发挥审计的监督与保障作用，推动长三角一体化发展，围绕《长三角洲区域一体化发展规划纲要》和科创产业协同发展等专项规划开展政策跟踪审计，以科学可行的审计建议推动制度与政策创新。上海市审计局认为国家审计的监督作用能够保障科技政策得以贯彻实行，2010年开始加强对重大政策措施执行情况的跟踪审计力度，揭示落实政策不到位、政策目标未实现等问题，从微观与宏观双角度分析在体制、机制管理方面存在的问题，完善体制机制，发挥审计建设性作用。近几年，上海市审计局采用“政校合作”和“大数据”等方法，拓宽审计思维与审计维度，利用信息化手段对科创政策体系进行研究分析，保障政策落地起效。2021年，上海市印发《“十四五”上海市审计工作发展规划》，发挥审计“治已病、防未病”的作用，服务于改革发展大局。用战略思维与全局观念谋划政策跟踪审计，从而推动产业发展，推动城市数字化转型。以政令畅通、资金高效使用为目标，重点聚焦科创中心建设，对科技政策落实和科技资金管理使用情况开展跟踪审计，揭示政策落实过程中的突出问题，并提出推动政策落实和改进的建议。内蒙古自治区、贵州省等西部地区，创新能力是突出短板。由于缺乏创新意识和创新精神，缺少健全的科技创新体系，科技政策成功落地成为待解决的难题。为深入推进“科技兴蒙”行动的实施，内蒙古审计厅不断增强审计意识，提高审计质量和水平，对科技政策的制定部署、执行进度和效果全程进行跟踪审计，寻找和揭示科技创新投资、科技项目建设等科技创新领域存在的问题，客观公正地对苗头性与倾向性问题提出整改意见，促进科技政策的落实，切实提高科技创新能力。贵州省则成立了研究政策与法规的专家工作组，同时开展科技政策跟踪审计，在了解政策、法律法规的基础上，运用事前审计的评估功能与事后审计的反馈功能对科技政策进行解析与监督，旨在打通政策落地“最后一公里”。浙江省自2007年开始坚持政策执行导向，积极组织专项审计调查，加快审计转型，不断探索审计新思路，加强科技政策跟踪审计服务，2020年获得国家科技部与财政部的科技资金重点倾斜支持。在改善地方科研基础条件、优化科技创新环境、促进科技成果转移转化以及落实国家科技改革与发展重大政策成效这四个方面，充分发挥了模范表率作用。同时，在实施创新驱动发展战略、推进自主创新和发展高新技术产业成效明显这三方面获得国家科技部奖励的广东省，以“三聚焦”：聚焦政策导向，确定审计方向；聚焦关键环节，提升审计水平；聚焦整改落实，保证政策行之有效为抓手，开展科技政策跟踪审计，实现创新活动全过程监管，构建有利于加快落实创新驱动发展战略的科技创新体系。
三、科技政策跟踪审计存在的问题及原因分析
为推动重大决策部署贯彻落实，国务院印发《2020年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》，对落实创新驱动发展、实施乡村振兴战略等有关重大政策措施的省市进行奖励。其中在科技创新领域获得激励的省市有北京、江西、湖南、广东、浙江等。本文选取国家审计署在2018～2020年的共12份有关国家重大政策措施落实情况跟踪审计的审计公告以及上述城市的有关科技政策跟踪审计报告作为研究对象，对审计问题进行总结分析。通过整理可以发现，科技资金、科技项目、科技政策这三类问题出现频率最高。详见表1。（表1）（一）科技资金。科技资金的监管一直都是科技政策跟踪审计的重点。科技资金作为科技创新活动持续进行的保障，其管理与使用需要进行全过程的监督。从表1可以看出，科技资金在预算编制阶段就存在编制与执行不规范的问题。如北京市2019年高精尖产业发展资金年初预算不能落实项目，造成压年使用资金的现象；杭州市应于2016年预算安排城西科创大走廊创新发展资金4.5亿元，至2019年也未安排。在资金划拨使用阶段，存在审批时间长、审批环节有漏洞、资金整合不够、支持范围交叉、缺少针对性等问题。2018年，江西省景德镇直升机战略新兴产业专项资金部分未用于支持直升机产业或技术发展；湖南省2018年有关制造强省、科技发展计划等10个专项资金，存在资金边检不清晰的现象；广东省2018年收回2014～2017年分配市县的研发补助等专项资金22.34亿元。在资金管理阶段，存在套取、违规使用的现象。2018年，南京市高新技术产业开发区以虚假资料获得苏南国家自主创新示范区奖补资金2，340万元。（二）科技项目。科技项目是科技创新活动的载体，是政府支持科技创新活动的重要手段。审计公告显示，科技项目在推行阶段主要存在项目立项审批周期长、进展缓慢和未达到预期目标等问题。2018年第二季度审计报告显示，国家科技重大专项项目立项推进缺少时间节点约束，8个项目申报指南在近一年的时间内尚未获得批复。广东省2019年对4个市的88家新型研发机构进行审计，发现有20家没有产生科研成果，41家近5年没有一项科技成果得到转化。科技项目在监管阶段存在申报评审过程中的虚报与造假、建设内容与申报不符等问题。如，2020年总投资128亿元的浙江平湖中意直升机生产项目存在数据重复申报的现象；同期，3个地产项目包装成重大科技创新类项目，涉及资金86.72亿元。（三）科技政策。根据表1可知，当前科技政策在制定前未考虑创新活动的需求且对创新活动认识不足，存在出台滞后，政策不聚焦、不完善、部分设计不合理的问题。广东省对支持5G基站建设政策落实情况实施审计后，发现有4个市未出台建设5G的相关政策，仅有一个市进行了简要规划。此外，部分地区对高企培育入库企业的扶植政策单一，缺少后续的引导和服务政策，研发补助的相关政策在实际操作中难以落实。在政策执行过程中，由于部门间缺乏沟通以及缺乏相关部门的监管，导致政策推进缓慢，作用不明显。浙江省经审计发现，受长三角区域之间关键核心技术协议与攻关机制尚未完善和各地政策不同这两个因素的影响，创新协同进展缓慢；在人才政策方面，由于全省缺少人才信息共享平台，导致22人跨地区多头申报项目，重复享受补助，涉及金额5，257万元。以上问题，剖析其原因主要有以下方面：一是制度体制机制还不够完善。财政制度不完善，“大财政、大预算、大资产”理念尚未牢固树立。全面预算绩效管理理念不深入，绩效管理缺少广度与深度，权威性与前瞻性不强。无法做到对资金全链条、全环节的跟踪，导致科技资金闲置沉淀，难以发挥作用。科技创新制度体系不完善，政策统筹不足，缺乏系统性、整体性、协调性，有时还会存在滞后性，导致一些政策不配套，规划不衔接，项目建设进程停滞不前。同时，各部门甚至地区间的相互促进、良好互动、信息共享的局面还没有完全形成，使得科技创新领域协同机制推进不快，产生管理盲区。二是审计介入不及时，审计深度有限。政策跟踪审计强调对政策实施全过程进行跟踪审计，在期初发挥审计预防作用。然而当前科技政策跟踪审计，多是以事后审计为主，在每个季度末、年末或创新活动终结时开展审计工作，并未做到对科技政策制定与实施、科技资金流向、科技项目建设的动态全程覆盖审计。缺少对事前审计和事中审计的关注，就难以打通政策落实的“最先一公里”和“中梗阻”，科技政策执行难、科技资金管理使用不善、科技项目成效不及预期等问题就会频繁发生。三是审计力度与问责力度不够。政府或科技部门对科技资金、科技项目的监督往往是通过社会审计进行，缺乏内部审计的意识与制度体系。同时，目前科技政策跟踪审计无法打破传统的以处室为单位的审计组织，缺少联动机制，尚未形成审计合力。科技政策跟踪审计的对象具有广泛性与复杂性等特点，而社会审计则多是关注传统的财务收支审计，其知识储备与人员素质难以应对政策跟踪审计的要求。对问责情况进行总结后发现，审计署的审计公告中的追问问责情况，是对全部政策的问责情况，其中科技政策的问责人数没有公开。主体责任落实不到位、部门执法监督不严格、内部控制机制不健全、政策宣传推广力度不足等，也是一些问题屡审屡犯的原因。
四、科技政策实施效率提升路径
科技政策跟踪审计的根本目的，就是为了检查科技政策实施后是否达到预期效果。政策有效性主要受政策本身与政策实施效率影响。根据对审计进行分析后发现的问题，提升科技政策实施效率，需要从以下几个方面入手：（一）牢固制度基础，做好顶层设计。通常科技政策的相关工作是由科技管理部门开展。科技管理部门应围绕科技创新建立系统性的政策体系，根据以往政策实施情况不断完善现阶段政策的传导机制。在考虑政策本身的同时，还要考虑不同政策之间的相互作用，从而确定政策实施后的直接与间接效果，形成政策合力。综合运用科技创新投入、产业创新、金融税收等政策工具，使政策体系能够覆盖到科技创新全过程。在制定科技政策时，摒弃以往“唯数量”的观念，关注科技政策质量，且拥有一定的前瞻性，保证科技政策的效益性，减少未来实施阻力。（二）建立组织领导机制，强化组织保障。科技管理部门应建立组织领导和责任机制，树立科技政策落实意识，跟踪科技政策实施情况，提升科技政策实施效率。建议由科技主管部门领导牵头，相关业务司局领导组成管理领导小组，紧跟国家大政方针，服务科技创新战略，定时开展科技政策管理组织协调工作，培养专业的人才队伍。为强化组织保障，科技管理部门可以借助审计机关力量，强化科技政策实施效果。建议学习成都市审计局设立政策跟踪审计处，负责对科技政策进行专项跟踪审计，监督政策实施情况。（三）多方面提升审计监督作用。首先，转变审计工作理念。从过去注重科技政策落实、科技资金运用和项目建设结果，转变为前期对科技政策制定、规划的侧重，实行科技资金与科技项目的阶段性或中期审计，关口前移，以实现动态全过程审计。其次，提升审计人员素质。由于科技政策覆盖面广、内容繁杂，因此科技政策落实跟踪审计对审计能力要求较高。审计机关需要打造一批既拥有专业素养又拥有责任意识与思想道德基础的审计人才，更好地完成审计工作。最后，完善监督制约机制，并充分运用审计结果。通过制度保证审计权利正确运行，审计工作顺利实施。建议将审计过程进行公示，建立审计承诺制，实行责任追究制度和审计组长责任制等，从而更好地确保审计的真实性，保证监督到位，进而提升审计质量。此外，还要充分且有效地运用审计结果。审计结果作为信息资源，在运用过程中发挥价值。建议科技管理部门提升对审计结果的重视程度，及时发现科技活动中的风险点并进行规避，保证科技政策高效实施。
主要参考文献：
［1］王慧.政策措施落实情况跟踪审计理论与实务研究综述［J］.审计研究，2017（02）.
［2］李洁.科技资金绩效审计框架设计及应用研究———以国家科技重大专项资金为例［J］.中国注册会计师，2014（06）.
［3］肖玲.财政科技资金管理存在的问题及审计监管重点［J］.科技风，2015（09）.
［4］周亚荣，卢雁影.地方政府科技法规、政策执行效果评价研究———基于政府绩效审计的视角［J］.财会通讯，2011（31）.
［5］邢战雷，马广奇.科技创新政策审计存在的问题与对策［J］.财政监督，2019（14）.
科技政策与管理篇（3）
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）06-0096-03
高校科技创新政策是高校规范治理教师科技创新活动及行为的措施总和。本文拟就高校科技创新政策执行过程中的问题和对策进行探讨。
一、高校科技创新政策执行过程中的问题表现
完备的科技创新体系为确保我国科技创新奠定了基础，高校日益成为国家创新的三大主力军之一，但是，高校科技创新过程和管理过程中尚存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
1.高校管理者和教师存在“认识缺位”
首先，当前高校科技创新管理的潜在指导思想是科技创新项目和经费由教师自己负责管理和完成，高校是课题的担保单位和受委托的经费管理单位，课题负责人是法人代表，与高校没有直接的责任关系，这种委托关系的不完善造成责权利不相匹配，这是问题产生的根源之一。其次，科研经费数量作为高校评估和进行排名的重要指标，促使高校管理者想尽办法争取科技项目立项数量、层次级别、成果获奖等，高校或多或少地存在有计划、有组织的进行“关系攻关”行为，针对争取项目在经费支出方面则采取“保护伞”的“暧昧政策”；再次，高校疏于管理措施势必淡化了教师的法制意识，且教师受市场经济环境影响易产生利益驱动行为，把科技创新经费看成是归属自己的“准财产范畴”[1]，从不同角度获取或占有科技经费的现象不可遏制。
2.科研经费管理存在不合理之处
科技经费报销程序繁琐复杂、管制过严，而整体又疏于监控的状态是高校教师反映的普遍问题。[2]在高校财务管理方面，科技经费管理工作不规范行为频发，表现为不能根据课题立项机构要求和课题特点使用经费，造成教师科技创新经费使用限制多、花钱难、报销难，而另一方面则是缺乏科学有效的财务监督机制，科技创新项目管理与科技创新财务管理脱节。目前国内大多高校的科技创新经费管理涉及科研和财务两个部门，有效的科研财务管理需要财务与科研部门相互协作，而实际工作中，科研业务部门和财务部门缺乏及时、有效的信息传输机制，科研项目管理与科研经费管理出现分离，造成对科研开支的无序管理。高校管理层忽视科研经费使用的效益性，缺乏健全的财务管理制度以及规范的财务监督手段等都不同程度地影响科研工作和科技创新效益。
3.科技成果评价指标与职称、岗聘等挂钩导致课题研究目标“变味”
我国高校有三大职责： 教学、科研和社会服务，人才培养是高校的第一要务。因此，高校往往把职称评定和岗位薪酬的确定与三大职能密接结合，尤其是把科研定位在学术论文的数量和质量方面，没有足够重视科研专利和科技成果转化。高校科技创新成果的考核标准、评价指标以及经费管理都缺乏规范的政策引导，直接影响了高校科技创新活动的正常运行。教师不得不把科技创新项目的最终成果瞄准论文，其科技创新的结果主要是发表学术论文[3]，即忽视科技创新的应用价值和经济价值，有悖于课题立项研究的初始目标，造成“科研垃圾”效应现象越发严重。
4.高校科技行为腐败和经费“利益寻租”并存
科技经费不是教师的福利待遇，而是实施深层次科技创新的支持经费。高校教师认识上的缺失以及管理部门课题鉴定偏向学术论文等多种因素，导致高校科技风气普遍浮躁，学术上投机腐败行为日益蔓延。主要表现在两个层面：一是科技活动腐败行为，如课题立项鉴定托熟人走关系，论文弄虚作假到处拼凑，抄袭剽窃时有发生；花钱买书号出版著作；学术泡沫的大肆泛滥，学术质量不同程度的下降等等。二是科技创新领域的寻租行为明显：利用科研经费洗钱、虚列转拨或支出以套取科研经费；经费使用损失浪费、支出不合理；管理费和人员经费支出比重过大等。中国科协一项调查显示：科技创新资金用于项目本身仅占40%左右，大量科技创新经费流失在项目之外。[4]
5.高校学术行政化倾向导致学术资源失衡
我国高校学术行政化是影响科技创新质量的重要根源之一。行政人员对资源的支配权影响了学术团队的建设和发展，高校学术资源配置权被领导掌握，很多高校领导同时具有教授身份，对于学术资源的利益诉求甚高，其结果往往导致学术资源分配失衡。高校行政人员在利益分配上的优势地位，无疑提高了行政职务的吸引力，反而导致许多学术人员争做领导职务，进而加剧高校学术团队行政化的倾向。学者担当领导后肩负两种职责：一是要处理大量行政事务，没有足够时间和精力用于科技创新；二是要完成学术研究任务，基于行政人员社会人际资源的丰富性，如在科技创新立项、经费使用和成果鉴定等方面都有诸多方便和优势，占有许多学术资源的同时却不能发挥应有的作用，这无疑是间接削弱了高校学术团队的创新力量，其发展结果则是以高校科技创新质量的下降为代价。学术评价的行政化也是制约科技创新的因素之一。由于行政思维的特点是效率价值取向，行政人员往往强调量化的可操作性绩效指标，高校教师基于科技工作量的考量，不得不发表大量粗制滥造的文章著作。
二、改进高校科技创新政策执行效果的对策与建议
当前高校科技创新政策执行效果方面应着重从高校管理者和教师个人两个层面加强管理措施：
（一）基于高校管理者的对策与建议
1.加强针对科技创新政策执行问题的反思
政府需要通过立法程序和手段完善高校科技创新政策体系，依法制定并明确高校科技创新管理者的责权及任职资格，建立健全科技创新效果的制度安排，整合高校科技创新内外部资源，解决高校科技创新管理系统内部问题。当前应着重抓住两方面：一是加强政府对高校科技创新政策完善工作，综合考虑各级政府科技创新立项的要求，实现政策体系之间相互配合、相互补充、相互协调；二是要加强地方高校科技创新政策的配套和完善，各级制定管理政策的部门，要全面考虑上下级政策的相互配合、衔接，形成政策之间的相互配合、协调和有效性。
2.加大反腐力度以切实保证政策执行效果
近年来，高校不断出现学术腐败、行败等现象，直接影响了科技创新政策的执行效果。高校管理者应严查高校科技投资活动中的腐败问题，严惩违法违纪问题，整顿高校科技创新财政方面的秩序，坚决刹住高校科技投资领域的不正之风。我国政府决策部门须全面抓好科技创新政策执行效果问题，从建构创新型国家的高度强化管理力度，逐步实现信息化管理和人员素质培训，规范政策制定过程与环节，监督评估高校科技创新政策的执行过程与效果。高校管理者应将科技创新管理政策与科技创新服务相结合，通过提供良好的科技创新环境与物质保障，确保政策的执行与实施。
3.细化管理环节并加强审计督查的防范措施
高校科技创新政策需要在逐步优化教育环境的过程中进行纠偏和改革，不能全盘否定既定科技创新政策和管理的所有环节，而是通过调整手段来修缮和补充，通过优化政策执行的各项配套细节，提升科技创新政策的运行结构与执行效果。[5]当前，我国高校科技创新政策执行状况的改革应适应高等教育发展形势的需要和建设创新型国家的要求，首先通过规范高校科技创新内部管理机制的运行，优化人员、基建、公用经费的高校科技创新经费分配结构，明确各项经费的专人负责制度，实现高校管理者对科技创新政策的支持与监督。其次，高校及政府部门应通过加强统计督查的防范措施、建立经济责任追究制、着重高校内部审计、明确管理者职权与责任等途径，促使高校科技创新政策的规范有序运行。同时，防治教育科技创新投资腐败是一个系统工程，需要整个教育投资体制的改革作为支撑。
4.完善科技创新评价指标体系
高校科技创新评价方法应实现多样化和综合化，并保证评价方法的科学性和公正性。加强高校科技创新评价指标政策指导进而建立多元评价标准，在高校科技创新评价方法中要明确制定“量”和“质”并重评价指标体系。[6]另一方面，不能采用同一评价方法评判高校的全部学科及个体，应考虑到不同学科、单位或个体之间的差异性，注重“质”和“量”在评价过程中的相辅相成和互相补充。高校科技创新评价指标体系的准确制定是发挥科技创新评价效能的基础保障，因此，应首先根据高校及其学科自身特点分级分类制定出评价指标体系，其次在赋予评价指标权重时应充分考虑到高校自身定位和长远发展目标，并且针对不同评价对象和内容进行科学、合理的赋值。同时，还应确保评价指标体系的规范性、可比性、持续性和导向性，使得评价标准简明、可查从而达到整个评价流程的可操作性。
（二）基于教师个体的对策与建议
1.提高教师科技创新的法制意识和自律能力
由于目前高校科技创新领域的寻租现象普遍存在，人们习惯于将它视为学术群体内部的“次生问题”，或者仅仅把它看成是科研道德和学术风气的问题，而不是一个严重的法律问题，有限的认识水准成为高校科技创新经费和课题研究活动腐败蔓延的重要根源之一。[7]科技创新领域的寻租活动比较复杂，严重的寻租活动已经触犯国家法律，而不是大学行业组织的内部违规或舆论谴责的范畴，高校教师应自觉把个人行为纳入廉政建设范畴，从个人思想根源上根除高校科技创新活动的腐败意图，以廉政建设的精神为行为准则，不断增强自身的拒腐防变能力。[8]
2.认真自觉履行政府和高校科技创新的财务政策
逐步建立高校教师科技创新活动的民主理财意识。认真学习政府和高校的科技创新政策和财务制度，自觉接受政府管理部门的审计、监督和社会监督，保证科技创新项目费用的支出监督程序、支出监督手段的合法性。高校教师是一个教书育人的高尚职业，教师要做到不钻政府和高校制度的漏洞，并在接受监督的过程中，强化学校教育投资管理工作的制度化、规范化和透明度，并学会民主理财和科学理财。
3.积极配合政府和高校财务审计监督与课题评估
营造良好的科技创新的制度环境和文化氛围，是遏制科技创新领域寻租活动存在的重要措施之一。高校教师应按照政策要求按期、定时、自觉地与科技管理部门联系和沟通，主动对科技创新进度、经费使用情况和所取得的科技成果进行汇报，接受财务审计和课题的评估，不弄虚作假和抄袭他人成果，共同营造科技创新文化与科技创新道德建设的学术环境，为建构创新型国家付出自己的努力。
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科技政策与管理篇（4）
【中图分类号】G30 【文献标识码】A
如何推动“互联网+”行动计划落地，发挥互联网在远程医疗领域的优势，缓解优质医疗资源紧缺、老百姓看病难问题，是一个关乎民生、亟待厘清和解决的系统性问题。其中涉及的远程医疗准入、大型医疗设备配置许可、医保统筹、价格制定、HIS系统接入、评估监管等诸多体制机制和政策障碍，集中反映了我国科技创新体制机制和政策体系已经不能适应以“互联网+”为代表的当代和未来科技创新与科技革命的要求。最近，笔者调研了“肿瘤精准放疗云平台”建设项目，其面临的困难与问题非常具有代表性，反映了“互联网+”难以落地的现实困境，也反映了我国现行体制机制下，科技创新以及科技成果转化面临的困境。
“肿瘤精准云放疗平台”建设的现实困境
随着我国医疗诊断水平的提高以及环境的不断恶化，我国肿瘤确诊率逐年提升，已成为我国人口的第一死因。《2015年中国癌症统计》显示，2011年，我国新发肿瘤病例337万，比上年增加28万例；平均每天新发病例约9233人。估算我国2015年有429.2万例新发肿瘤病例和281.4万例死亡病例。肿瘤放疗国际适应症比例为70%，我国放疗开展不足30%，恶性肿瘤死亡率148.81/10万。面对恶性肿瘤高发现状，我国优质医疗资源严重不足，利用互联网对优质医疗资源进行整合，实施远程诊治，无疑是解决问题的重要途径。我国自主研发的“互联网+远程医疗”思维模式下的“肿瘤精准云放疗平台”应运而生。
该平台旨在通过互联网、大数据、云计算等技术手段，整合国际国内优质医疗资源，研发精准云质控、云计划等一系列网络信息系统，为基层医院和患者提供精准放疗方案，并通过对放疗实施全程指导、实施、评估和监控，使肿瘤诊治不出县，提高生存率，是目前国内唯一的放疗质控管理系统。对于这样一项惠及民生的好事，有关部门大力支持，但在建设中仍然遇到各种体制机制和政策障碍。
缺乏放疗规范化诊治指南和质控国家标准，诊疗效果难以评估，成为“互联网+”发挥优质资源规范化整合及标准化输出作用难以绕开的基础。发挥“互联网+”的资源整合作用，首先遇到的是标准问题。我国尚没有统一的精准放疗国家标准，各地诊治和质控标准差距较大，“肿瘤精准云放疗平台”跨地区执行很困难。发达国家都有肿瘤精准放疗国家标准，美国医学物理学会（AAPM）、美国放射治疗技师学会（ASRT）等就是代表国家负责制定这类质控标准的组织。我国国家癌症中心下属国家肿瘤规范化诊治质控中心准备制定相应标准，由于人员、经费、审批等多头管理，各相关机构职责划分不清等因素限制，困难重重。即使是出台了相关标准，鉴于目前国家质控中心行政主体和权力不明确，各省市自治区质控中心建设不完善等问题，执行仍是个难题。
大型医疗设备配置许可证制度，限制了肿瘤放疗相关设备的合理配置，基层医院设备严重不足和老旧程度较高。2011～2012年，我国接受放疗治疗的肿瘤患者约为56.9万人，不到需要接受放疗人数的30%，放疗设备不足是造成这种情况的原因之一。我国大型医疗设备长期实行配置许可证制度，其中甲类如质子治疗系统、PET-CT等均与肿瘤放疗直接相关。我国目前医用直线加速器保有量约为1900台，能够开展精确放疗的仅500台左右，且集中在经济比较发达的城市和地区，远不能满足需要。由于配额稀缺，造成无效需求被激发，真正的需求被压制。医用直线加速器在2020年前有望达到4000台，但现有设备不断老化淘汰，仍然有较大缺口，特别是老少边穷地区的拥有量和合理配置仍存在问题。
远程医疗政策、法律责任和放疗定价体系不健全，公办医疗机构参与动力不足，社会资本进入难，持续发展难。依托信息化技术开展远程医疗服务，是提高基层医疗服务水平，解决基层和边远地区人民群众看病就医难问题的有效途径之一，但有关政策规定只能在医疗机构之间开展远程会诊。由于大型优质医院少，专家时间成本高，远程诊疗法律和责任认定不健全，责权利不明确等原因，导致公办医疗机构参与动力不足，初期热情较高，持续性不强，发展较慢。同时，远程放疗收费定价不符合市场规律，按照现行的专家会诊模式执行，社会资本难以进入，不利于建立多样化的远程医疗商业模式。
各地医保与合作医疗标准不统一，报销项目与比例的审批、定价严重滞后于新技术的发展，制约了新技术的推广与应用。由于各地经济发展水平不同，医保标准不同，对肿瘤放疗诊治项目的报销范围和定价，各地差异较大，部分地区仅有适形放疗定价标准，三维适形与调强治疗等新技术的定价和报销制度缺失，经济欠发达地区和城乡低收入家庭患者没有能力得到较好诊治，难以享受“互联网+远程医疗”提供的好处，客观上起到了鼓励基层医疗机构发展较低水平治疗手段的作用。另一方面，各地医保报销项目和费用比例随着当地经济发展水平不断扩大和提高，但审批过程缓慢，新技术推广和应用严重滞后于研发和需求。
缺乏远程医疗信息共享政策和规则，一些地方医院重局部利益轻整体利益，重医院利益轻患者利益，医院管理信息系统接入和信息共享困难。目前我国绝大多数大中型医院都建立了医院管理信息系统（HIS），大型医院建立起医学影像信息系统（PACS），却没有接入和信息共享制度与政策保证，业内也没有能够达成共识和共同遵守的实施规则，各地医院花费大量资金建立的HIS系统不能很好地发挥应有的信息交换和共享作用；一些地方医院为防止本地患者资源外流，通常以信息安全为由，拒绝打开HIS接口；一些处于优势地位的医院又缺乏利用该系统为患者服务的主动性和紧迫感。这些问题都不利于患者享受优质医疗服务，也不利于HIS、PACS等医疗信息系统标准化和国际化。
远程精准放疗人才极为匮乏，技术评价、考核和等级认定体系尚未建立健全，放疗效果评估、监督体系缺位。目前，我国接受放疗的癌症患者平均每人花费至少5万元，仍有1/5死亡，这与放疗物理师人数匮乏、技术能力良莠不齐有直接关系。2011年，我国约有1161个肿瘤治疗中心，接受放疗治疗的患者约56万，却只有1887名物理师。2014年，国内放疗单位增至1579家，每年增长约12%，物理师约2400人，增长只有10%，物理师匮乏形势更加严峻。20世纪90年代以来，放疗技术从二维治疗到现在的三维、四维治疗，发展迅速，复杂程度不断提高，对物理师的要求越来越高，基层医院放疗医护人员、物理师专业培训需求强烈。规范化的培训周期至少半年到一年，大型医院的培训提供能力有限，缺乏相应的激励机制，培训积极性不高，很难满足培训需求。
从“肿瘤精准云放疗平台”建设困境看我国科技体制机制障碍
我国科技管理体制经历改革开放近40年的渐进改革过程，已经实现了一系列战略性转变。国家的科技管理从直接配置资源和审批项目的微观管理为主转向以打造有利于创新的政策和制度环境为主，并努力探索和建立一套适应我国创新体系建设的宏观管理体制和机制，形成了具有中国特色的科技宏观管理体制机制系统。这一系统，既为我国科技创新提供了制度保证，也存在着明显问题，特别是在互联网已成为社会发展重要推动力的今天，我国既有的科技管理体制，在宏观协调、政策整合、市场放权等方面，突显出对科技创新的不适应，甚至制约性。从“肿瘤精准云放疗平台”建设遇到的六大问题，可以看到我国科技管理体制存在的三个突出问题。
缺乏有效的资源整合机制，现有协调机制难以落实，条块分割，政出多门，国家科技战略实施难以到位。我国科技管理体制在国家层面上，国务院设有国家科技教育领导小组。国务院直属的科技管理部门包括国家发改委相关职能部门，国家科技部、教育部，中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委、中国科学技术协会等。在地方管理层面上，依据国家模式，各省市自治区政府都设有相应的科技、教育厅（局）和自然科学基金、社会科学基金、地方科协等管理部门，对地方的科技活动进行管理和投入。在行业管理层面上，国务院组成部委中，至少有50%以上的部委设有针对本行业科技管理特点的科技管理司局，负责对本系统具有行业特征的科技活动进行管理和投入。
国家对科技实行宏观管理的关键举措是国家科技经费的分配体制，特别反映在中央财政对科技创新的投入情况中。我国中央财政对科技的投入形成多渠道格局，国家发改委、科技部、教育部，国家自然科学基金委、中国科学院、中国工程院、中国科协以及国务院各部委的科技管理部门等均通过不同形式资助各类科技项目，虽使研究经费获得了较快增长，却不免造成科技资金管理分类交叉重复、投入结构不尽合理，浪费较大，产出效率和质量不够理想等问题。
国家科技教育领导小组负责协调全国各部门及部门与地方之间涉及科技或教育的重大关系，但从实际运转情况看，在科技政策、科技经费宏观管理和资源整合优化方面也还没有形成有效的综合协调机制。同时，中央政府的科技宏观管理职能也被分散在多个国务院直属的政府部门和科技管理部门中。这些部门在管理运行中职能彼此分割，相互脱节，遇到涉及科技管理全局性的政策，一旦触动部门利益就难以落实和推动，而国家又缺乏强有力的、超越各个部门局部利益或视野的协调机制，以履行宏观政策协调、资源统筹优化配置的职能，造成国家层面的科技战略决策难以到位。“互联网+”这样具有前瞻性高远视角的战略思想，以及“肿瘤精准云放疗平台”这样利国惠民的创新项目，在这样的科技管理体制下，落实的难度可想而知。
科技政策与经济、社会、文化等政策之间缺乏有效协调和整合，科技政策与产业政策相互脱节的情况没有得到根本改变。随着科学技术对人类社会的影响日益深入，科技政策与经济、社会和文化等政策的关联度越来越高，但这些政策的制定与修改完善，分属于不同的管理部门，它们之间相互协调、支撑、完善的问题越来越成为政策制定者和研究者们关心的热点、重点问题。如何厘清、整合和协调科技政策之间，科技政策与经济、社会、文化政策之间的关系，是我国科技宏观管理面临的新挑战和协调整合的重要内容，不仅涉及对当代科学技术发展特点和趋势的认识，涉及对科学技术新的社会功能以及科学技术与社会之间新型关系的理解，而且包含着对以往科技政策赖以立足的诸多传统观念的反思和批判。
即使近年，在互联网与社会发展关系日益密切的今天，多个政府部门出台的与科技创新相关的政策，仍然缺乏互联网思维和系统思维，缺乏有效的协调机制。有些政策受部门职能影响，难以全面体现国家意志和百姓需求，政策缺位和政策之间相互冲突的状况仍然时有发生，协调困难，从“肿瘤精准云放疗平台”建设的现实困境中可见一斑。
政府仍是科技资源的最大拥有者，创新系统各要素之间相互作用的市场化机制还没有真正建立起来，企业（特别是民营企业）在体制和政策的夹缝间寻找发展空间。在传统的计划经济体制下，政府计划是协调集成创新体系各要素联系的机制和纽带，这种方式有助于国家科技目标的实现，但不利于创新系统各要素创新自主性和积极性的发挥。随着改革发展和市场经济体制的建立，政府的协调集成作用虽然有所减弱，但从我国的科技资源分布来看，目前全社会的科技资源依然比较集中地掌握在政府手中，政府仍是科技资源的最大拥有者，创新体系各要素相互联系和作用的市场机制并未真正建立起来，而政府在资源配置、政策体系与支持自主创新导向等方面不协调，创新政策的吸引力较弱。有些政府部门把有限的资源用来扩张规模，加快增长速度，客观上对自主创新形成抑制。
如在科技投入逐年增加的前提下，一方面，多部门、多渠道分配科研经费，往往造成体制内科研人员利用体制优势和各科研计划界线模糊的现状，多头申请，同一科研成果可以向各方面交账的情况；另一方面，科技企业（特别是民营科技企业、创业初期的中小科技企业）科技创新资金困难，却由于体制限制，很难进入政府资助体系，大量创新设想难以成为成果，成果又难以转化为社会生产力和能够及早被广大人民群众共享的社会福利。“肿瘤精准放疗云平台”建设项目，是利用国际最先进的技术和资源解决百姓看病难问题的重要尝试和先行，但由于是民营企业，获得政府重视和资助十分困难，市场化运作道路同样艰难。
以推动“互联网+”行动为契机，进一步深化科技体制改革
针对长期以来我国科技体制存在的主要问题，2015年9月，中办国办印发了《深化科技体制改革实施方案》，旨在打通科技创新与经济社会发展通道，提出“坚持把破解制约创新驱动发展的体制机制障碍作为着力点，找准突破口，增强针对性，在重要领域和关键环节取得决定性进展”，“增强改革的系统性、全面性和协同性”等原则，要求“落实落地”。据此，可以从三个方面入手，在解决“互联网+”行动落地体制机制障碍的视角下，进一步深化科技体制改革。
创新科技管理体制，逐步建立以国家战略和市场需求为导向的科技创新动态混合型管理模式。改革开放前，我国实行与计划经济相适应的高度集中的科技管理体制，发挥集中力量办大事的优势，科技事业取得巨大成就。改革开放近40年来，我国科技体制伴随经济体制改革，在组织结构、运行管理机制、创新主体活力与能力等多方面发生了显著变化，取得了重要进展和一定成效，但在宏观层面仍然以集中统一管理为主。纵观发达国家的科技宏观管理体系，虽有集中统一型和多元分散型之分，但很少建立在静止和固定的模式上，而是紧随本国政治和经济的发展而变化。就管理效果看，多元分散型的科技体制满足了各方对科研活动的不同偏重和需求，为创新提供了良好的发展环境，基本适应发现型的创新体系；集中统一型可有力促进产业技术的引进、消化吸收和模仿创新，为引进创新战略的实施提供了制度保障。借鉴国际经验，根据我国现阶段科技创新与发展需要，我国科技管理体制可以探索采用动态混合型模式：即集中协调型和多元协调型动态并存模式。对具有国家战略意义的科技创新实行集中协调型管理体制，对市场特征明显的科技创新实行多元协调型管理体制。两种模式可根据国家科技发展战略布局与市场需求，在资源配置、政策整合、区域协调、机构设置等方面进行动态调整，灵活转换。
改革集中统一型管理为集中协调型管理模式，进一步优化国家科技宏观管理体制机制，强调围绕国家科技战略进行资源、政策、标准的协同整合。在集中统一型管理向集中协调型管理模式的改革升级中，强调国家对科技创新的宏观管理和协调，需从六个方面完善和优化目前的体制机制。
一是设立国家科技顾问及其顾问办公室。加强对影响国家经济、社会、国防全局的重大科技规划、布局、政策、资源配置等方面决策的指导和协调。
二是强化国家科技教育领导小组办公室职能。推进以国家科教领导小组为核心的科技战略决策、宏观管理体制建设，确定日常工作机制，最大限度地超越部门和地方利益，担负起国家层面的科技宏观管理协调职能。
三是加强“互联网+”政策整合研究。建立为国家最高决策层服务的科技政策咨询、协调机构，牵头整合各部委各行业的相关政策，打通各部门间的体制和政策障碍，避免不同政策之间的冲突，形成协调、连贯的政策体系。加强科技政策之间、科技政策与产业政策之间的协调，防止部门利益左右国家政策。
四是健全和完善国务院有关部委间的科技管理协调联席会议制度。加强联席会议的决策和协调功能，对国家重大科技计划、政策和与行业有关的科技领域的研局、资源配置、政策制定与调整等问题进行决策和部际协调。学习日本综合科学技术会议经验，联席会议不仅要突出战略性，也要突出实务性和及时性。
五是加强和完善省部间的科技项目会商制度。省部科技合作是近二年我国科技政策和科技管理的新趋势，体现了跨区域、跨部门、跨层级的科技合作特点，目前需要从国家层面加强和完善省部科技项目会商制度，对会商的主体、合作内容及范围、形式、时间等提出要求，制定制度和规范，达到科技资源合理优化配置的目的。
六是建立国家行业标准和分级质控体系。鉴于互联网的技术特性，实施“互联网+”行动，必须以相关质控准入标准为依据。针对我国各行业标准欠缺，层次不同，权威性不够等问题，由国家组织相关部门制定、修订和完善部级行业标准以及分级质控准入标准，是科技宏观管理的重要任务。
突破传统科技管理体制局限，建立多元协调型管理模式，强调以民生和市场需求为动力，激发社会多元主体活力，进一步提高企业科技创新积极性。突破我国科技管理长期以来集中统一型的管理体制，大力倡导和推进建立多元协调型管理体制，特别强调以科技资源配置和投入为导向，将微观科技创新和管理体制及重点向市场和多元主体转移，从六个方面进行重点改革。
一是建立有最终用户的科技公共投入机制。改革先研发、后产业化的研发模式，立项时就要进行技术先进性和孵化可能性分析、生产用户分析、市场前景分析，在研发的起点就引入最终用户，鼓励有条件的企业先行投入，研发、生产、经营一体化。
二是探索建立民营科技企业直接申报部级和省部级研发经费的科技创新资助机制。打破条块分割和体制内外限制，改革现有的部级和省部级研发经费申报程序，利用网络优势建立开放的申报平台，让更多具有创新愿望和创新思路的企业得到公平竞争机会。
三是政府科技管理部门要进一步简政放权。最大限度地取消科技创新和科技成果转化项目的审批和许可，减少人为的制度，把权利放给市场，放给企业，释放企业活力和创造力。
四是搭建科技公共服务平台。政府通过构建各种公共平台，如公共实验室、技术转移机构等技术平台，检索、交流、评估、咨询等信息平台，科技创业服务中心、经营管理、财务金融等服务平台，以及人才交流、经纪人队伍等人才平台，为科技创新活动提供服务。
科技政策与管理篇（5）
二、我国中医药科技中介服务业发展政策法规环境建设存在的主要问题
1．在国家政策方面，第一，我国的科技中介机构发展起步较晚，政策扶持力度不足。国家对于科研的财政支持、信贷支持、风险基金、税收优惠、成果价值评估的规定大多仅限于原则性规定而无程序性规定，缺乏可操作性，有的尚无配套政策。特别是亟需发展的中医药科技中介机构，由于缺乏足够的政策支持，发展十分缓慢，严重影响了我国中医药科技成果的迅速转化；第二，中医药科技中介服务业相关政策缺乏系统性。科技成果从产出到转化涉及一系列政策，这些政策衔接欠严密，存在政策空白。主要表现在以下几方面，①在科研立项时对成果的要求不具体，不能根据研究的周期、方向等提出不同的成果标准，对成果的现实实用性缺乏考核。②科技项目没有设立成果转化专项经费，致使科研人员在研究过程中对于成果的可转化性关注度不够，结题后经费马上全部回收，成果产出的后续工作无资金支持。③只对研究项目的验收明确了相关规定，没有明确规定成果登记是否要鉴定、验收，是否需要建立鉴定、验收的程序、规范，鉴定的主体是谁，权威性如何体现等均缺少政策规定[1]。④如何规范成果登记、成果奖励、及成果推广之间的关系，没有明确规定。⑤对于公益性的科技成果（如中医药适宜技术、疾病预防产品等）的推广缺乏相关的配套政策。⑥卫生技术产品推广中的风险归责如何界定，如何规范，也缺少政策依据。
2．在法律法规方面，由于促进和规范科技中介机构发展的政策法律法规体系不健全，缺乏对科技中介服务业的有效管理和规范，多头管理、政企政事不分，致使我国的科技中介市场的运行极度不规范。国家科技部在《关于印发<关于大力发展科技中介结构的意见>的通知》中指出:“大多数类型的科技中介服务机构的法律地位、经济地位、管理体制、运行机制等还未得到明确。”特别是中医药科技中介服务法律中空现象严重，由此带来的不公平竞争、知识产权保护缺位、资本市场发展不规范等问题长期得不到切实解决，从而导致我国中医药科技中介服务业的发展受到了严重制约。与中医药科技成果转化直接相关的法律、法规较少，与之相关的配套政策也不完善。2002年科技部、国家中医药管理局、国家经贸委等三部门联合了《医药科学技术政策》。这是现行唯一的医药行业专门性的科技政策文件。这个文件主要是为医药产业发展的两大重点———中药现代化和生物制药产业化，提供相关政策保障。虽然其中有促进医药技术创新、保护知识产权等政策要求，但并没有涵盖中医药科技成果转化的全部问题，并且这个文件只是提出相应的政策要点，并没有具体的配套政策文件[2]。
3．在行业管理方面，仅有咨询、评估、技术市场等领域在少数地区实施了行业管理措施，其他大部分科技中介服务领域（包括中医药科技中介服务业）则基本没有类似的制度在实施。技术市场中科技成果转化所依据的法律体系不健全，技术转让政策不完善，知识产权保护不到位。此外，科技中介机构准入制度的缺失，至使中介机构的交易撮合能力较差。由于缺乏制度的保障，科技中介服务业中的行业管理十分混乱，直接影响了其服务质量和服务效率。由于缺乏前例，大部分科技中介机构只好参照事业单位进行管理，没有建立起真正适合科技中介机构发展特点的机构组织。政策管理不健全的问题，直接影响和制约了我国科技中介服务业良性运行机制的确立和发展。
三、促进中医药科技中介发展的相关政策法规建设的建议
加快政策法规等外部环境建设是加速我国中医药科技中介服务业发展的必由之路。
1．要营造公平有序的市场环境。要加紧研究制定促进和规范发展的政策法规体系，逐步明确各类科技中介机构的法律地位、权利义务、组织制度和发展模式，理顺政府与科技中介机构的相互关系，形成法律定位清晰、政策扶持到位、监督管理完善、市场竞争平等的良好政策法律法规环境。制定与出台《关于中医药科技成果转化应用的指导意见》，从制度与规范上促进科技成果的转化，保证对科技成果的科学、有效管理。
2．要加紧制定对于中医药科技中介的相应扶持政策。要善于以制度的创新消除影响科技中介服务业发展的障碍，使中医药科技中介服务组织切实成为中医药技术成果与市场之间的沟通桥梁，增进政府与创新主体之间的联系，研究促进中医药科技成果产出和转化的政策框架,完善相关政策，确保中医药科技中介服务业的顺利发展。完善、规范技术市场，落实科技成果转让法。建立科技中介机构和职业技术经纪人的准入制度、评估制度，促进中医药科技中介机构健康发展。建立中医药科技成果登记、推广、转化的信息交流平台，制定相应的鼓励政策，完善中医药科技成果管理制度[3]。中医药科技成果管理制度应包括以下内容。一是依托项目目标，以科技成果的研发带动科研项目的过程管理，将科技成果的管理纳入项目过程管理，更新科研人员、管理人员的观念，对科技成果实行科学化的管理。二是积极开展形式多样、内容丰富、覆盖面广的科技活动，促进中医药科技成果的转化、推广与应用，推动中医药科技中介作用的最大化发挥，拓展中医药科技成果市场，以积极的态度加强中医药科技成果的管理。三是加强对中医药科技成果的规范化管理。一方面，应对中医药科技成果进行规范化的命名；另一方面，对中医药科技成果的推广程度进行科学、严格的界定。四是对中医药科技产业给予积极地政策扶持，采取合理有效的激励措施，最大限度地发挥中医药科技中介的作用，引导、帮助医疗机构应用中医药科技成果，使中医药科技成果能够惠及卫生机构、惠及百姓。五是对不同类别的研究按不同标准立项、管理。六是将传统的、民间的、没立项的中医药成果的登记、认定、转化、奖励、评价纳入中医药科技成果管理范围。
3．要加紧建设健全的法制环境，营造稳定、繁荣的竞争氛围。我国的科技中介机构发展起步较晚，而且是在一个不健全的法制环境和不成熟的市场环境中成长壮大的。纵观发达国家的科技中介服务业，其发展大都有着良好的外部发展环境。发达国家政府普遍注重通过建立法制规范化的发展环境，为公平有序的市场竞争提供稳定的保障，为行业的繁荣发展奠定坚实的制度基础；注重加快优化外部环境来推动科技中介服务业的发展。尤其是美国与日本，这两个国家在这方面堪称杰出的代表，仅从上世纪80年代起就先后制订了六、七部法律来规范和促进科技成果产业化。法制化管理方式，既符合市场经济的发展规律，也从根本上优化了科技中介服务业务发展的外部环境，从而确保了科技中介服务业在法制的约束下健康快速发展。为了发挥我国中医药科技中介的最大的功效，推动社会生产力的发展，我们必须借鉴国外先进经验，制定针对性强、覆盖面广的法规体系，为科技中介机构的发展奠定坚实的法律基础。
科技政策与管理篇（6）
关键词：科技创新政策；演变历程；民营科技企业
Key words: technical innovation policy；evolution road；private technical company
中图分类号：F29 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）05-0001-02
0引言
1912年经济学家熊彼特首次提出了创新的概念。熊彼特认为，“创新”就是把生产要素和生产条件的新组合引入生产体系，即“建立一种新的生产函数”，其目的是为了获取潜在的利润[1]。由熊彼特的观点可以看出，创新是一个经济学概念，与经济建设联系紧密。上世纪90年代，我国把“创新”一词引入了科技界，形成了“知识创新”、“科技创新”等各种提法。清华大学科学与社会研究所教授李正风认为，目前，“创新”一词在我国存在着两种理解，一是从经济学角度来理解创新，二是根据日常含义来理解创新。日常含义的创新简单说来就是“创造和发现新东西”，而经济学角度的创新指的是原创性科学研究和技术创新的总称[2] ，其实等同于科技创新的概念。从实践中看，在“科技创新政策”中的创新是一个经济学概念，是指具有经济意义的新的创造，即重视科学技术发展为经济增长和社会发展做贡献[3]。由于科技创新比科技运用能够给社会经济发展带来更大的促进作用[4]，从20世纪90年代开始，世界各国科技政策的首要内容都是创新。在绝大多数情况下，科技政策几乎等同于科技创新政策。从常州市所实行的科技政策来看，对于科技创新（尤其是企业科技创新）的激励是其最核心、最重要的内容。总体来看，常州市科技创新政策的演变经历了雏形建立、初步发展、调整与体系化和发展完善四个阶段。
1常州市科技创新政策体系的雏形建立阶段（1984-1988）
1984年常州市科委联合相关部门共同下达《关于设立科技发展基金办法的意见》，明确了在科技发展方面实行基金制，为常州市科学技术的持续发展奠定了基础。同年，常州市开展创建“科研型工厂”活动，旨在推动企业技术进步、促进科技与经济紧密结合，收到了很好的成效。1988年1月，常州市科委出台了《关于进一步改革科技发展基金管理办法（试行稿）》，同年，针对实践中暴露的问题，常州市政府出台了《关于进一步深化创建科研型工厂工作的意见》，对原有的关于科研型工厂的政策作了改进。这一阶段，常州市在科技基金的设立及改革、“创建科研型工厂”活动的不断开展中，明确了科技为经济建设服务这一中心任务，确定了科技政策的服务对象，并且系统的规定了对于科技机构、科技活动的激励措施，常州市科技政策体系的雏形显现了出来。1988年6月，常州市科学技术委员会与经济体制改革委员会提出《关于加快和深化常州市科技体制改革的意见》（下称《意见》）。《意见》的出台，全面而系统的就快和深化科技体制改革提出了执行措施，为常州市科技创新政策的进一步发展指明了方向，推动了常州市科技创新的开展，极大地促进了常州市高新技术产业的形成与发展，也标志着常州市科技创新政策体系的雏形成功建立起来。
2常州市科技创新政策体系的初步发展阶段（1989-1991）
1989年，常州市委市政府出台了《关于依靠科技进步、振兴常州经济的决定》（下称《决定》），并相继推出了《决定》的若干政策措施。上述《决定》被认为是常州市 “科技兴市”战略的首次提出。1989年8月，市政府了《常州市发展高新技术产品优惠办法（试行）》。从1989年起，常州市积极组织实施国家科委提出的以发展高新技术及其产业化为宗旨的火炬计划，1991年5月，国家科委批复《关于建立苏锡常火炬带的复函》，同意苏锡常地区建立火炬带，这是我国的第一条高新技术产业带。至此，常州市的科技创新活动与区域经济和高新技术产业相联系起来，科技创新政策的针对性也更强了。1991年8月，为了充分发挥专利工作在实施“科技兴市”战略和产品结构调整中的作用，常州市颁布了《关于贯彻国家四委一局，全面开展我市企业专利工作的意见》。该《意见》在保持国家政策延续性的基础上，对常州市企业发展专利工作提出了多项指导和具体要求，体现了常州市对企业专利工作的高度重视，也推动了常州市专利工作的发展，同时也大大地推进了常州市科技创新活动的开展。
在这一阶段，常州市提出了“科技兴市”战略，并与之配套推出了一系列政策，成立了高新技术产业带，为以后高新技术产业的发展奠定了坚实的基础。这一时期的科技创新政策思路清晰、主线分明，但是政策数量不多、涉及范围窄，尚处于初步发展阶段。
3常州市科技创新政策体系的调整与体系化阶段（1992-2000）
1992年4月，常州市颁布了《常州市高新技术企业认定实施细则》，确定了常州市高新技术企业的重点范围和认定条件，该实施细则加快了苏锡常火炬带常州开发区常州城北高新技术产业开发区建设，促进了全市高新技术产业的发展。1992年5月，为了促进和鼓励常州市科研单位、高等院校和企事业单位实施“火炬计划”、“苏锡常火炬带常州开发区的火炬计划”（以下统称“火炬计划”），《常州市关于促进和鼓励“火炬计划”实施的暂行规定》颁布实施，该文件规定了“火炬计划”的支持重点与范围、银行贷款、税收、奖励等等。1992年10月，为了确立开发区高新技术产业发展方向，加速高新技术产业发展，常州市出台了《关于我市高新技术产业开发区发展高新技术有关问题的意见》。
上述三部文件的政策对象都是“常州市高新技术产业开发区”，文件的指向、内容都非常具体，且出台频度高，在当时我国“开发区”建设尚处于起步阶段的环境下，常州市无疑走在了全国的前列。
此外，1992年4月，常州市还出台了《关于企业提取科技开发基金的规定》。1992年8月，常州市高新技术产业开发区成立，当年11月经国务院批准，通过国家科委审定，正式成为部级高新技术产业开发区。常州高新技术产业从此进入一个崭新的加速发展阶段，同时也为常州市经济、社会发展更上新台阶，加快现代化、国际化进程带来了契机。1995年4月，常州市颁布《常州市民营科技型企业管理暂行规定》。同年10月，《常州市民营科技型企业互助基金章程》颁布。这两个文件的出台改变了过去鼓励科技创新政策以全民所有制、集体所有制企业为对象的状况，为民营科技企业的发展提供了政治地位和政策保障。1995年8月，常州市委市政府出台《关于实施科教兴市战略，加速科技进步的若干意见》。1997年8月，常州市科委制定了《常州市关于加速发展高新技术及其产业的若干政策意见》。该意见提出成立高新技术产业化领导小组、各级财政应努力增大高新技术投入、高新技术企业及产品的优惠政策、对科技人才的奖励等等。
这一阶段，常州市的科技创新政策宗旨由“科技兴市”战略调整成“科教兴市”战略，更多的考虑了社会整体对于企业及科研机构科技创新的影响，使得政策思维更加科学。在具体的科技创新政策体系方面，成立了部级高新技术企业开发区，并与之配套出台了一系列的政策措施；提出了民营科技型企业的概念及相关政策；对科技人才的奖励形成了制度，等等。总之，经过这一阶段的调整和政策的体系化，常州市科技创新政策的核心思想和基本框架就构建起来，并沿用至今。
4常州市科技创新政策体系的发展完善阶段（2001-）
毫无疑问，任何一项政策体系都是与时俱进、不断完善的，科技创新由于其更加具有时代特征、发展日新月异，与其相配套的科技创新政策也就需要不断发展和完善。2001年至今，是常州市科技创新政策体系的发展完善阶段。在这一阶段，在前一阶段的科技创新政策框架下，政策体系的每一个方面都取得了突破和进展。
4.1 高新技术产业开发区、特色产业基地建设成果显著2000年后，常州市及辖下各行政区积极发展高新技术产业开发区及特色产业基地，建设频度高、成果显著。这方面的政策措施及动向如下：2001年，常州环保产业园、常州电子科技产业园、常州软件园开园，其中常州环保产业园是由国家环保总局批准建立并重点扶持的国内首家特色园区；2002年新增省级钟楼经济开发区，年末全市共有1个部级和9个省级开发区；2003年，市科技局出台了《加快区域特色产业基地建设意见》，武进建成现代农业科技示范园区等2个省级、8个市级科技示范园区，进区的农业科技型企业达36家，常州“三药”科技产业基地被评为国家火炬计划特色产业基地；2004年，出台了《关于进一步加快常州软件园发展的若干政策意见》，完成了《2004～2007年常州新型涂料产业化基地发展规划》和《2004～2007年国家火炬计划常州轨道交通车辆及部件产业基地发展规划》，国家火炬计划软件产业基地常州软件园通过国家科技部火炬中心的验收；2005年，成立了常州市科教城，了《关于进一步理顺常州国家高新区（新北区）管理体制和运行机制的意见》和《关于鼓励和扶持动画产业发展的若干规定》，常州软件园区内建立了常州国家动画产业基地；2006年，了《科教城引进研发、科技中介服务等机构若干优惠办法》；2007年，市政府出台了《常州市农业科技示范园区认定考核管理办法》、《关于鼓励和扶持动漫产业发展的若干规定》、《关于进一步加快常州软件园发展的若干政策意见》；2010年，制定了《常州市绿色产业创新型园区建设方案（2010-2015年）》，致力于将此园区建设成为自主创新能力和产业竞争力强的战略性新兴产业发展重要载体。
4.2 常规科技创新政策涉及方面更多，更加完善2002年，出台了《关于加强技术创新促进科技进步的决定》，《关于加快发展科技中介机构的意见》，着力推进科技中介机构建设。颁布了《关于进一步加强知识产权工作的若干意见》，加强了知识产权的管理。颁发了《常州市促进科技经济国际化若干规定》，以及《常州市鼓励技术创新促进科技进步暂行规定》；2003年，修订了《常州市企事业单位知识产权保护和管理办法》；2004年，出台了《关于进一步支持高新技术及其产业发展的若干意见》、《常州市科学技术奖励办法》以及《常州市高新技术产业"双倍增"计划实施意见》；2005 年，颁布了《在常高校与企业“科技兴企行动”实施意见》、《常州市企业品牌建设管理办法》、《常州市科技专项管理办法（试行）》、《常州市农业高新技术企业认定管理办法（试行）》、《常州市高技术研究重点实验室管理办法》；2006年，市委市政府相继出台了《关于支持科技创新的政策意见》及与其相配套的《若干实施管理办法》和《若干奖励、资助办法》、《关于增强创新能力建设创新型城市的决定》、《常州市专利申请资助专项管理暂行办法》、《科技成果转化项目企业登记操作规程》、《常州市高新技术企业奖励实施细则》、《关于促进担保机构支持科技创新的若干意见》、《常州市企业技术开发费奖励实施细则》、《关于加快推进技术标准工作的意见》、《常州市科技创新政策税收优惠若干操作规程》、《常州市科技三项费用管理办法》等等，这一年政策力度极大，成果最为丰富；2007年，出台了《关于知识产权（专利）工作奖励实施意见》、《关于加快创新创业投资发展的若干意见》；2008年，出台了《常州市专利申请资助专项资金管理办法》、《常州市科技局科技计划项目立项工作操作规程（修订）》、《常州市高新技术企业知识产权培育工程实施方案》；2010年，出台了《关于加强产学研合作的若干意见》，进一步探索政产学研合作的“常州模式”。
由上可见，2001年至今，常州市出台的常规科技创新政策囊括了建设创新型城市、科技中介机构、保护知识产权、专利管理、农业高新技术企业、产学研联合、对于高新技术的各种奖励优惠等各个方面，科技创新政策得到了空前的充实和完善。
4.3 民营科技企业政策得到了进一步充实和完善2002年，先后颁布了《关于促进民营科技企业发展的若干意见》、《常州市民营科技企业认定办法（暂行）》，对先前的民营科技企业政策进行了补充和完善；2005年，市委市政府专门对2004年度优秀民营企业家和优秀民营高科技企业进行了表彰，这是常州市历史上第一次把对民营科技企业的表彰作为政府文件列出，体现了常州市对民营科技企业这一企业群体的重视。
4.4 科技创新人才的吸引和激励政策更加具体和具有吸引力
科技创新人才的吸引和激励绝大部分包含于前述提到的各项政策中，此外，2001年至今，常州市还出台了一些专门的科技创新人才的吸引和激励政策措施，总结如下：2003年，常州市政府颁布了《常州市引进高层次人才规定》、《常州市海外留学人员创业资金管理办法》、《常州市人才柔性流动管理暂行办法》，常州高新区（新北区）随即制定了《引进高层次人才若干规定》；2004年，出台了《关于加强专业技术人才队伍建设的实施意见》；2005年，实施“人才强市”战略，2006年，出台了《人才开发资金管理规定》和《引进领军型海外留学归国创业人才的实施意见》，常州高新区还制订了对进区留学生企业的优惠政策；2007年，出台了《常州市千名海外人才集聚工程实施意见》[5]；2010年，出台了《常州市新一轮千名海外人才集聚工程实施意见》，新政策进一步拓宽了引才范围，打破了地域、资历、身份等限制，加大了政府扶持力度。目前的人才引进和激励政策重点是以加快以领军型创新创业人才为重点的急需人才队伍建设，目的是支持各类海外英才来常州创业发展，为推进创新型城市建设提供动力。
5结论
常州市的科技创新政策经过二十多年、上述四个阶段的发展，具备了以下五方面特征：政策数量由少变多、政策对象由窄到宽、政策手段由单一到体系、政策目标由松散到形成自上而下的系统、政策方案不断趋向科学和合理。总之，1984年以来，常州市的科技创新政策体系不断得到调整和完善，为常州市的科技创新发展不断提供政策支持和保障，从而更好的服务于支持和鼓励科技创新活动这一宗旨，极大地推动了常州市科技创新事业的发展。
参考文献：
[1]熊彼特.经济发展理论[M].北京：商务印书馆，1990.
[2]周燕.对北京高校科技管理未来工作体系框架的思考[J].经济与管理研究，2009（04）：124-128.
科技政策与管理篇（7）
绩效审计已成为现代审计的主流形式之一。政府绩效审计为各国政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度方面提供了一个有效的手段和工具。传统上，绩效评价的目标和标准是“3E”即：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。经济性是以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约（成本－投入）；效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出（投入－产出）；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果（产出－结果）。近年来，有些国家（加拿大、英国、澳大利亚等）提出了“5E”概念，主张增加环保（Environment）和公平（Equity）两个内容。环保性，主要关注自然资源的有效利用和生态环境维护情况，要求特定主体的行为活动必须以保护环境为前提。公平性，主要着重于特定主体（包括政府活动）对社会的贡献程度，包括所产生的利润分配和再分配的公平性和对维护社会稳定、促进社会发展的影响程度。由此，运用政府绩效审计的“5E”评价标准，结合整个政策的生命期从科技政策的制定、政策执行的形式和组织机构、政策执行的监控与反馈、政策执行的效果等方面进行定性与定量相结合的评价。这样政策的运行能得到有效的监督和反馈，通过发现政策运行中存在的问题，为政策的调整甚至对于失败的政策进行终结都提供真实可靠的信息。
二、评价指标构建
评价指标体系的构建主要是指标选取及指标之间结构关系的确定。指标的选取和指标关系的确定既要求对理论（包括所涉及的专业领域的知识、系统评价理论等）有深邃的把握，也必须具备丰富的经验。因此，复杂系统的指标体系的建立过程应该是定性分析和定量研究的结合。由此，以下评价指标既包括定性指标，也包括定量指标。
（一）科技政策的制定一项科技政策是否有效，首先取决于政策制定决策。一个决策失误的政策，再规范的执行和管理也无济于事。因此，实施科技政策评价，应首先注重对政策决策的科学性、合理性做出独立评价。评价政策制定程序是否规范、合理既包括政策制定的可行性研究报告及审批是否严格遵守审批程序；承担政策决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性；行使政策最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论；还包括政策决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任机制，是否使参与决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。因此可设置“政策制定程序的规范性”、“政策决策机制科学有效性”两个指标进行评价。
（二）科技政策执行的形式和组织机构 科技政策执行的好坏在很大程度上取决于地方党委和政府对科技工作和科技进步的重视程度。可设置 “科技管理部门机构建设与履行职能情况”指标。该指标一方面考核地方党委和政府支持科技管理机构改善工作条件和为其配备强有力领导班子、支持其开展工作的情况；另一方面考核科技管理部门履行职能情况。具体的，可通过以下定量指标评估科技管理部门机构建设情况：科技管理部门编制人数、科技管理部门实际人数、科技管理部门中本科及本科以上学历人数。还可通过人均科学技术普及支出及技术开发和服务机构数评价科普基础设施建设及活动开展情况进行补充说明。
（三）科技政策执行的监控与反馈 地方党委政府负有对政策执行的监控职责。地方党委或政府开专门研究解决由科技管理部门负责或参与的科技进步工作中重大问题的专题会议，听取科技管理部门科技工作专题汇报，可通过每年召开会议的次数及会议纪要，评价地方政府监控科技科技政策执行中的情况。另外科技进步、加强人才工作和党政领导科技进步目标责任制等方面的规章和政策可评价党政领导科技进步目标责任制的建立和实施情况，考核目标责任制实施产生的成效。
中央相关各部门颁布的各项科技政策在地方政府都应有对应的细则或条例。对中央政策执行的监控情况可从执行效率评价，具体指标可以是中央政策到地方省细则的滞后时间，在滞后时间方面可选取国家某一具体的科技法律或政策，考察其在地方政府的滞后时间。地方政府可采取网络、电视媒体、专题会议和科普推介等多种手段促进科技政策的知晓率，使服务中介和大型企业的网站成为企业和公众了解、反馈相关科技政策的主渠道。
（四）科技政策执行的效果 如前所述，政策执行效果既包括经济方面的，也包括公平正义、环境保护等方面。在经济效果方面主要选择了以下几个指标：科技投入经费、科技成果、科技对社会经济的促进作用、企业技术创新投入等。当前企业还未成为科技创新的主体，科技政策对科技经费仍起着主导的分配作用，因而科技投入经费在一定程度和一定意义上反射科技政策及其效果。可通过科学技术支出占当年财政一般预算支出比例、科学研究与试验发展活动的投入两个定量指标评价科技投入经费情况；科技成果方面可通过地方获得的部级科技奖励（包括国家科技进步奖、国家发明奖和国家自然科学奖三项）数量和专利申请数（授权数）来进行定量的评价；科技对社会经济的促进作用，通过地区GDP增长率、人均收入增长率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的增长率等定量指标进行评价；企业技术创新投入方面可从地区大中型企业基本情况（企业个数、有科技活动的企业数、从事科技活动的人员数）开始分析，再就大中型企业科技活动经费筹集额、企业科技活动经费支出额两方面进行评价。
科技政策作为指导整个科技事业发展的战略，要想调控科技的合理发展，其活动首先就得符合公平正义。科技政策不能只着眼于导向科技的合理性，而不追问自己活动的理性原则。惟有自身活动符合公平正义，具有完整的人格底蕴，科技政策才有纯粹的资格和能力去导向科技。而加强对包括标的群体的道德关怀，首先就属于公平正义的范畴，符合历史发展的趋势。评价该方面的指标是社会满意度。政策实施后，对所涉及到的人群有怎么样的影响，可通过调查问卷的形式来获取，社会满意度高，说明社会对该政策的实施是认同的，反之，则说明政策的实施效果不好。
最后应将环境污染纳入评价地方政府科技政策效果的指标体系中，该项目强调科技政策在追寻经济价值目标时，还应考虑社会的纬度。可将“节能减排”作为具体的评价指标，用“工业三废排放”定量考核政策的环保效果。以上评价指标可通过表1反映：
［本文系湖北省科技厅2011年软科学项目（项目号：RKF0036）阶段性研究成果］
科技政策与管理篇（8）
Abstract: As a Commonwealth R&D funding agency， Australian Research Council (ARC) play an important role in giving advice on national S&T policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. The paper examines policy research and strategic planning in ARC and their effects in-depth in the context of Australian innovation system， in order to learn lessons for R&D management of our government， especially during this socio-economic transition time of China.
Keywords: Australian S&T Policy; Policy Research; Strategic Planning; ARC
科技政策与战略是科学技术事业的重要组成部分，在科技发展中占有举足轻重的地位，不同的国家或机构从不同时期国家社会经济和科技发展的需求出发，制定与其总体发展目标相适应的政策与战略，构成了各具特色的科技体制的基石。20世纪下半叶以来，特别是冷战结束后，随着国际政治经济格局的新变化、全球化进程的加剧以及知识经济的崛起，许多国家的科技政策与战略发生了很大的变化，对各国的科技、经济、社会等方面产生了深远影响，科技政策与战略的重要性也被提升到前所未有的战略高度，其制定过程也逐步规范化与制度化。了解这些制度与方法，对于我国制定科技政策与战略、特别是国家中长期科技发展规划和“十一五”科技发展战略具有积极的现实意义。
与美国、英国、日本等国相比，澳大利亚的研究与发展（R&D）规模相对较小，但其研究领域又呈现出往往是科技大国才会具有的多样性，更接近于如我国等发展中大国可能达到的状况，因此，其R&D管理应当是我们关注的研究对象，而国内现有的研究多以美国、日本等科技大国为主，对澳大利亚的研究相对较少。而且，近年来面对知识经济时代的到来，澳联邦政府在推动科技为解决国家社会经济重大问题服务以及在科技管理部门推行绩效管理等方面的改革，和我国转型时期科技体制改革也有相似之处，其科技政策研究和战略制定中的许多方法和经验值得我们借鉴，但国内关于澳大利亚的研究多针对其政策战略的具体内容，缺乏对其制定过程及方法的分析。本文试图以澳大利亚研究理事会（Australian Research Council，ARC）作为政策研究与战略制定的范例，把对ARC的分析置于澳国家科技政策与战略演变的背景下，深入考察其政策研究与战略制定过程及其产生的作用与影响，提示对我国R&D管理的借鉴与启示意义。
1 ARC的改革与发展
1.1 澳大利亚的科技政策与R&D管理体制
澳大利亚具有较强大的科学基础，在科学发现与技术创新的世界舞台上表现活跃。迄今为止，已有7位澳大利亚科学家获得诺贝尔科学奖，SCI统计数据表明，1993-1997年澳研究人员发表科学论文的数量占世界论文总数的2.7%，平均每百万人每年发表的论文数高于美国、德国和法国等科研规模更大的国家。[ ]“澳大利亚的科学基础比许多国家更具多样性，……在地球和环境科学、生物学和医药研究方面特别具有优势”[ ]，这与澳大利亚独特的自然资源状况有关。在一定程度上用以说明科学研究与技术创新间关系的指标——专利对科学论文的引证——显示，在如生物技术和信息技术等知识密集的高技术行业，澳大利亚专利对化学、物理学、工程学和生物学等学科的高质量论文有很高的引用率，而且，这些专利所引用的澳大利亚论文中有95%产生于公共资金资助的研究。[ ]
澳大利亚政府从20世纪20年代后期开始资助科学研究，但直到70年代初以前，联邦政府没有统一的R&D或科技预算，没有全国性的科学咨询机构，没有一个负责制定科技政策或协调全国研究工作的政府部门。[ ]进入70年代后尤其是80年代以来，联邦政府的科技政策理念发生了根本性变化，认为创新对国家的繁荣至关重要，科技政策逐步从对科学研究的自由放任转变为强调科技为国家的经济社会发展作贡献，与此同时，政府也加大了R&D的投入和支出水平。澳大利亚的R&D支出从20世纪80年代起保持快速增长，到90年代中期R&D占GDP的比例已接近经济与合作发展组织（OECD）国家的平均水平，1996-1997澳大利亚R&D的总支出为87亿澳元，约占GDP的1.65%，其中公共部门的R&D支出占GDP的0.85%，在OECD国家中排第四位。[ ]近年来，随着政府进一步鼓励公共部门R&D成果的商业化和私人部门向R&D投资，产业界的R&D支出占GDP的比例持续上升，政府及公共部门对R&D的支持也在加大，但公共资金支持的主要领域仍然是基础研究。
澳大利亚的R&D管理体制呈现由联邦政府起主导作用的多元化格局，政府通过投资和政策引导等方式，在推动科学发展的同时促进技术创新和经济繁荣，其活动范围覆盖了从基础研究、应用研究到实验开发乃至商业化等R&D的各种类型。目前，澳联邦政府资助R&D活动的主要部门和机构有联邦教育、科学与培训部（DEST）、国防科学技术组织（DSTO）、联邦科学与工业研究组织（CSIRO）、国家健康与医学研究理事会（NHMRC）、澳大利亚研究理事会（ARC）、澳大利亚核科学技术组织(ANSTO)等，其中只有ARC是以支持医学研究之外的所有学科的科学研究和研究培训为主的资助机构。
1.2 ARC的成立与发展
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亚研究拨款委员会（Australian Research Grants Committee，缩写为ARGC），负责资助大学的高水平科研，澳全国范围的同行评议系统就是自那时起建立和发展起来的。如前所述，70年代、特别是80年代以来，澳大利亚的科技政策发生了很大变化，政府开始质疑使用公共资金的科学研究到底为纳税人贡献了什么，要求研究人员走出“象牙塔”，参与更广泛的竞争，为解决国家社会经济发展中的重大问题服务。[ ]ARC于1988年依据《就业、教育与培训法（1988）》成立，取代ARGC，成为国家就业、教育与培训委员会（National Board of Employment，Education and Training，缩写为NBEET）的组成部分，与原机构相比其职能也得到了拓展，负责资助与管理大学和大学以外的科学研究及其教育计划及项目，完成NBEET和联邦就业、教育与培训部交付的任务，以及就国家优先研究领域或研究政策的协调等问题向NBEET提供咨询。
然而，在ARC成立近10年后，对其整体运行状况开展的评估发现，ARC在履行资助管理和政策咨询这两项职能时不能很好地协调——ARC本身更多地关注资助活动的管理，而负责听取其政策建议的直接主管和决策部门NBEET又对高等教育部门之外的研究政策兴趣不大。[ ]因此，为了使ARC更好地履行职责，同时也是借鉴其他发达国家（特别是美国）的经验，联邦国会于2001年3月通过了《澳大利亚研究理事会法案（2001）》（简称为ARC法案），决定同年7月起，ARC成为联邦就业、教育与培训部（2001年11月26日更名为教育、科学与培训部）下一个法定的独立机构，拥有自己独立的决策部门——ARC委员会，在资助活动及其管理中享有更大的自主权，在国家政策和战略制定中也将发挥更为积极的作用。
1.3 ARC法案及其影响
根据ARC法案，ARC的作用是对联邦政府的研究资助和科学政策提出建议，并推动开展最高水平的、有益于澳大利亚全社会的科学研究与研究培训。在研究资助方面，ARC继续支持除了临床医学和牙医研究以外所有学科领域内具有高度竞争性的科学研究和研究培训；在政策与战略方面，除了ARC原有的就国家优先研究领域和研究政策协调提出建议之外，政府于1999年12月的白皮书《知识与创新：研究与研究培训的政策声明》，向ARC提出的3项重点要求也仍然适用于作为独立机构的ARC：帮助形成与保持学术界和产业界、政府组织和国际社会的有效联系；促进公众理解科学及其对社会的贡献；比较澳大利亚与其他研究活跃的国家的科研绩效，并评估国家对科研投资的回报。[ ]
新法案实施后，ARC最大的变化是在其组织结构、资助框架和管理模式等几方面。在组织结构方面，作为独立法定机构的ARC有着自己的决策部门ARC委员会，成员由14位来自有关政府部门、联邦研究资助机构、学术界、产业界和相关社会各界代表组成，ARC的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席执行官（CEO）负责。ARC下设三个部门，即：学科与项目管理、政策与计划协调以及合作部门。其中最大的是学科与项目管理部门，分为6个学科群（生物科学与生物技术；工程学与环境科学；人文学科与创造性艺术；数学、信息与通讯科学；物理学、化学与地球科学；社会、行为与经济科学），每个学科与项目管理机构都有一个专家咨询委员会，负责对研究申请进行同行评议。[ ]
在资助框架的变化方面，新的ARC将原有支持项目、人员、设备和机构的资助类型进行重新整合，避免资助活动中的分散与重复。新的资助框架称为“国家竞争性资助计划”（NCGP），分为两种资助类型“发现”和“合作”——“发现”旨在发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有国际水准的高水平的科学基础，而“合作”则是试图通过加强澳大利亚国家创新系统内部以及澳大利亚与国外创新系统的联系，鼓励和拓展各种合作方式，以使科学研究更好地为社会经济发展服务。[ ]
在管理模式方面，《知识与创新》白皮书提出，新的ARC必须建立计划透明、重在绩效的管理体制。因此，ARC声明每年将提交一份覆盖未来三年的战略计划，设立拟达到的目标，并提出战略实施行动的时间表以及结果形式，以实现真正的绩效管理。[ ]事实上，从2000年到目前为止，ARC共制定两份战略计划，即2000-2002年战略计划和2002-2004年战略行动计划，是ARC资助及管理工作的政策与战略指南。
2 ARC的政策研究与战略制定
ARC不仅在国家科技政策与战略的制定、协调和实施中发挥重要作用，与此同时，ARC也十分重视针对自身资助和管理工作而开展的政策研究和战略制定，以下将分别进行分析。
2.1 国家科技政策研究与战略制定
由于ARC负有向联邦政府提出有关科技活动及其资助政策建议的责任，从成立之日起，ARC就开始了一系列国家科技政策研究和战略制定工作，其中有些是由ARC主持的，有些是ARC参与的工作。
由ARC支持的国家科技政策研究包括政策分析、政策评估和政策建议等多种形式，政策分析重在理论研究，为政策制定奠定理论基础；政策评估重在对已有政策进行评估，为政策调整提供实际依据；而政策建议则针对具体问题，提出可操作的政策措施建议。其政策研究多是利用其与学术界（特别是科技政策研究专家）的广泛联系，以委托研究课题方式或由ARC人员牵头、政策专家参与的方式进行，课题或研究任务完成后形成的专题研究报告、评估报告或政策建议由ARC提交有关部门，其内容涉及国家创新体系的发展、产学研结合、科学研究的资助模式、学科交叉研究、科学研究的评估指标、科学研究及其教育活动的国际化等国际科技政策界也普遍关注的问题。特别是近年来，关于科学研究的商业化问题、知识产权管理问题、科学研究的评估问题等在ARC的政策研究中占到相当的比重，如《将科学研究的效益最大化：ARC和高等教育理事会关于知识产权的联合建议》（1995）、《评估大学的研究：英国和澳大利亚的研究评估实践之比较》（1997）、《学科交叉研究》（1999）、《向未来投资：澳大利亚专利与基础研究的关系》（2000）、《为了国家利益的研究：澳大利亚大学研究的商业化》（2000）、《多样性与集中性：澳大利亚大学的研究资助与研究活动模式》（2000）等。这些政策研究为国家科技政策制定奠定了科学的基础。
ARC主持的国家科技战略制定主要围绕资助战略展开，如90年代制定若干前沿学科的国家资助战略，2000年主办基因组学与基因技术国家战略研讨会，2002年制定国家的优先研究领域等。而ARC参与制定的国家科技战略议题广泛，形式多样。以1999-2000年度为例，1999年针对其参与起草的联邦政府关于21世纪发展高等教育部门研究与研究培训的政策性文件《新知识、新机遇》讨论稿，ARC向学术界和产业界广泛征询意见，以完善这一国家科技发展战略；1999年ARC还参与了国家科学技术普及战略和产学合作战略的讨论和制定；2000年3月ARC主席参加了国家创新峰会，负责主持《向思想投资》主题的讨论；同年3月，ARC主席赴欧洲参加欧盟政策研讨会和出席澳大利亚与欧盟科学技术合作联合委员会会议，推动双方的科技合作；2000年6月ARC主席参与主持了在巴黎举行的OECD全球科学论坛，代表澳大利亚政府提出建立全球创新平台，促进科学研究的国际合作，等等。[ ]可以说，这些战略制定大多是以ARC开展的政策研究为基础的。
转贴于 2.2 ARC政策的评估与研究
在开展国家科技政策研究和战略制定的同时，ARC也十分重视自身决策与管理水平的提高。由于评估是提高决策与管理水平的重要手段乃至前提条件之一，尤其是随着近十多年来OECD国家科研评估之风兴起和澳大利亚本国政府对绩效评估的重视，因此ARC的政策研究常常伴随有评估。ARC政策领域的研究和评估主要对象有其学科政策、资助政策和管理政策等。
第一类是学科评估与学科发展战略研究。1990-1997年ARC对其在自然科学、工程学、社会科学和人文学科几大领域中发挥重要作用的24个学科的5年资助结果进行了评估，以说明其“分配资源的管理工作”是否有效。[ ]评估由3-4位专家（包括聘请的国外专家）组成的评估专家组独立进行，内容涉及资助结果和资助过程及管理，如：资助项目的产出和影响如何？受资助方向和人员是否合适？资助强度是否足够？项目遴选和评议工作如何？等等。专家组根据评估结果对ARC所资助的学科研究水平做出判断，并就相关管理问题提出建议。ARC有义务回答评估专家的问题，针对接受的建议提出解决设想，对不接受的建议则需说明理由。因此，评估过程既是ARC了解其资助绩效的过程，也是改进其政策和管理工作的过程。在开展学科评估的同时，ARC也结合评估结果开展学科资助政策研究工作，为制定学科发展战略提供依据。
第二类可称为资助类型的评估与研究。在1992-1998年间，ARC还针对其项目类型的运行情况进行了评估，包括研究项目类型、教育项目类型、研究设施资助计划和研究中心资助计划等。以小额项目类型评估和研究为例，其内容主要有：小额项目类型作为一个整体是否合适？与大额项目的关系是否协调、在实现其近期和长期目标方面有效性怎样？该项目类型的整体性（项目人员、规模和用途等）如何？经费分配的机制和准则是否需要改进以及其他与项目运行有关的问题。[ ]
第三类是管理政策的评估与研究，通常委托专业的政策研究专家进行，对象包括ARC的同行评议过程、对学科交叉研究的资助政策、任命学科评审组成员的程序、ARC的组织结构，等等。专家开展这类评估和研究，往往是基于较为深入的理论研究，并进行国际比较，分析ARC存在的问题，提出改进意见。以评估ARC的同行评议为例，评估报告分析了同行评议的定义和起源、开展有效的项目申请同行评议所需条件、同行评议的局限与受到的批评等，同时还介绍了美国国家科学基金会（NSF）和国立卫生研究院（NIH）等相关机构的同行评议，研究了ARC大额项目申请同行评议的情况，最后提出政策建议。[ ]
上述三类政策评估与研究工作在ARC的政策制定和改进管理工作中发挥了重要作用，受到ARC的高度重视。而且，多数评估与研究报告都可从ARC网站获得，从而使得ARC的工作与澳大利亚更多的政府部门、更广泛的科学界和更广大的社会各界公众构成了公开、透明、活跃的互动关系，推动了科学的社会化，也提高了ARC自身的影响力。
2.3 ARC战略的制定
ARC自身战略可分为学科战略和总体战略两个层次，关于学科战略的制定前面已经提及，主要结合学科评估进行，而总体战略的制定如前所述，在《知识与创新》白皮书对ARC提出绩效管理的要求以来已成为ARC工作必不可少的内容。ARC的战略制定从机构的使命出发，首先明确制定战略的指导原则，然后设立主要发展目标，再将总体战略分解为几个主要领域，结合经费预算，形成战略实施的行动时间表，并提出衡量其结果的绩效指标。
以ARC的2002-2004年战略行动计划为例。[ ]其制定战略计划的指导原则为卓越性、集中性、灵活性、战略性、伙伴关系、桥梁作用和绩效管理，与7个主要发展目标相对应的7个战略行动领域是：发现、合作、研究培训与职业发展、研究设施、优先领域制定、公众理解科学和绩效管理。限于篇幅，不可能对这些领域的战略逐一介绍，仅以“发现”领域为例。“发现”的战略目标是“发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有很高国际水准的科学基础”，这一目标又可分为3个子目标：卓越性、灵活性和创造性，在每个子目标下制定不同的投资战略，采取不同的实施措施。（1）在“卓越性”目标下的投资战略是通过同行评议遴选具有高国际水准的研究，确保澳大利亚拥有实现研究卓越性的广泛基础。正在采取的行动包括：继续改进ARC的同行评议，并在保证研究质量的基础上，对学科间的资助经费进行调整；通过提供研究的直接成本，确保ARC的资助达到可与国际竞争的水平。（2）在“灵活性”目标下的投资战略是保持与加强反应迅速的灵活资助机制，以满足不同研究的需求，抓住新出现的研究机会。正在采取的行动是在NCGP框架下保持“发现”领域的资助灵活性，并在广泛的研究领域内保证都有资助活动；从2003年开始的行动是在不同的计划间实现灵活资助，以满足不同学科群的需求；2004年开始的行动是缩短项目申请处理周期，每年实行多轮受理与批准。（3）在“创造性”目标下的投资战略是支持多学科研究和早期研究人员提出的创新性方法，正在采取的行动是，向最优秀和最具创造力的研究人员提供长期项目支持，保留对早期研究人员的资助计划，向创新性研究提供约100万澳元的种子资金资助。
在制定发展目标、投资战略和具体行动的同时，ARC还提出了“发现”领域的预期结果——即促进知识进步以推动新发现与创新产生——以及衡量结果是否成功的指标：（1）“卓越性”的绩效指标有两项：通过国际同行和终端用户的评估显示，并辅以投入-产出定量分析的支持，表明“发现”在广泛的学科范围内产生了国内外具有竞争力的产出与结果；澳大利亚具有竞争优势的研究领域其实力得到加强。（2）“灵活性”的绩效指标也有两项：对ARC受资助者所来自的国别进行调查和分析显示，“发现”吸引国际水平的研究人员来到并留在澳大利亚；对“发现”领域ARC资助计划的灵活性和敏捷性进行调查，人们表示满意。（3）“创造性”的绩效指标为一项：评议报告和国际同行的评估显示，ARC通过申请书评议和项目遴选过程而支持的研究具有新颖性特征，采用了创新方法。
从上述指标的具体化程度可以看出，ARC的战略绝非“大而无当”或“空洞无物”，每个战略目标都有可测度的绩效指标，真正能够发挥“宏观指导、微观操作”之功效。需要强调的是，ARC从2000-2001年度报告起，每年在年度报告中根据战略计划提出的绩效指标，列出本年度采取的措施和取得的进展，以检验其实现战略目标的绩效情况，使得战略计划最终能够落到实处。
3 结论与借鉴
制定科技政策与战略是政府R&D管理部门和机构的主要职责之一，其公开性、科学性、合理性、可行性是国家R&D管理水平的重要体现。从ARC的政策研究和战略制定可以看到，作为一个政府机构不仅要积极参与国家相关政策的制定，而且要重视自身的政策研究与战略制定，以此提高决策的科学性，并提升自身的影响力；科学合理的评估是制定政策与战略的重要依据，也是检验政策与战略实施结果及效果的手段之一；政策和战略制定的过程可看作是实施的基础，因为政策与战略制定过程中的公开讨论与磋商能够使相关各方的思想进行充分的交流与协调，以求达成必要的共识，并产生广泛的社会影响，而这正是政策与战略得以顺利实施的重要保障。对比我国的科技政策与战略制定工作，我国存在重制定、轻实施的现象，在战略制定中又存在重设想、轻论证的问题，在公开性、科学性和可行性等方面也有许多可改进之处。考察ARC的状况，有以下几方面的经验可以借鉴。
3.1 战略制定是绩效管理的重要组成部分
实行绩效管理是近年来发达国家政府公共管理改革的一大趋势。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），率先通过法律在联邦政府部门和机构实行绩效管理，要求各部门和机构制定5年战略规划（且每3年修订一次），并每年提交年度绩效规划和绩效报告，年度经费预算的批准与绩效报告的审议直接相关。[ ]澳大利亚也于1997年通过了《财政管理和绩效法案（1997）》，1999年通过了《公共服务法案（1999）》，规定了要对政府的工作实行绩效管理。ARC法案的第6章对“规划和报告”制度作了详细规定，明确指出制定战略计划在其整个工作中的重要地位，要求年度报告中必须包括根据战略计划中设立的目标对ARC当年的实施情况进行绩效评估的内容。因此，对于ARC来说，战略制定不是一种姿态的展示，更不是争取经费的手段，而是法律所要求的实行绩效管理的重要组成部分。这种制度将其工作置于政府和社会的公开监督之下，结果恰恰是增强了政府和公众对ARC工作的信心，政府对ARC的投资在2001-2005年间将增加一倍！
我国近几年也在公共管理中引入了绩效管理的概念，但实施中只是在局部有所试点，没有明确的法律依据和制度安排。在战略制定中往往仍然沿用计划经济时期的做法，偏爱制定宏大的中长期规划，缺乏包括具体绩效指标的实施方案、特别是年度绩效规划，而且，在规划或计划覆盖的时期结束时也不要求开展评估，易造成“虎头蛇尾”的现象。
3.2 评估是制定科技政策与战略的重要依据
ARC凡有重大的政策变动或战略出台，必评估先行，评估已成为政策与战略制定的重要依据乃至必要前提。ARC在2001年转变为独立机构前，对其组织结构、资助计划、评议过程等开展了一系列评估，包括对国外职能类似的组织进行比较研究。在专门针对机构改革而开展的评估中，政策研究专家从科学研究与技术创新对澳大利亚的重要性出发，就ARC的组织机构、运行机制和管理成本等与美国、英国、加拿大、荷兰等国的类似机构进行比较，充分讨论现有体制的利弊，探讨组建新机构的可能性，并提出具体建议。无独有偶，日本国会于2002年秋通过法案，决定从2003年10起将日本学术振兴会（JSPS）转变为一个独立机构。此前，JSPS也委托包括国外专家在内的外部评估委员会，于2002年2月开始对JSPS的组织结构及运行状况等进行评估，充分考虑将来作为独立机构的JSPS的地位、组织、功能与作用等方方面面，以此为依据提出政策建议。通过这样的严格评估过程制定出来的政策与战略，自然很有针对性，而缺乏评估的政策与战略制定则如同“盲人摸象”。近年来我国科技界也开展了广泛的评估活动，但评估对象还多限于研究人员、研究机构和研究项目等，以科技政策为对象的评估还不多见。随着我国科技体制改革的不断深化，评估活动也将逐步成为政策与战略制定工作的重要组成部分。
3.3 公开的政策与战略制定过程是实施的重要保障
现代政治的特征之一就是其公开性，从问题的提出到公众参与的各方讨论，再到政策制定与实施，都要求公开进行。ARC的经验表明，公开的政策与战略制定过程不仅是民主政治的内在要求，也是政策战略得以顺利实施的重要保障。制定优先资助领域战略以及在不同的学科间分配经费一直是政府科研资助机构工作的重点和难点，因为每个学科都有其要求增加资助的理由。ARC的策略是，让本机构以外的其他相关政府机构、澳大利亚科学界以外的国外科学家、科学界以外的产业界以及更广泛的公众参与这一过程，通过对其他机构资助活动及重点的了解，对与国家经济社会发展密切相关的关键技术和科学问题的把握，以及听取国外科学家的咨询意见，制定的优先领域具有广泛的代表性与可行性，不仅得到科学界的理解，也得到公众的支持，保证了优先领域资助战略的顺利实施。而我国以往在科技政策与战略实施中多有不到位的情况，除了政策与战略目标不够明确、内容不够具体等原因，也和制定过程缺乏公开性和相关各方的广泛参与有一定的关系，这也应是今后改革的一个重点。显然，ARC的策略值得借鉴。
参考文献
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科技政策与管理篇（9）
abstract: as a commonwealth r&d funding agency, australian research council (arc) play an important role in giving advice on national s&t policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. the paper examines policy research and strategic planning in arc and their effects in-depth in the context of australian innovation system, in order to learn lessons for r&d management of our government, especially during this socio-economic transition time of china.
keywords: australian s&t policy; policy research; strategic planning; arc
科技政策与战略是科学技术事业的重要组成部分，在科技发展中占有举足轻重的地位，不同的国家或机构从不同时期国家社会经济和科技发展的需求出发，制定与其总体发展目标相适应的政策与战略，构成了各具特色的科技体制的基石。20世纪下半叶以来，特别是冷战结束后，随着国际政治经济格局的新变化、全球化进程的加剧以及知识经济的崛起，许多国家的科技政策与战略发生了很大的变化，对各国的科技、经济、社会等方面产生了深远影响，科技政策与战略的重要性也被提升到前所未有的战略高度，其制定过程也逐步规范化与制度化。了解这些制度与方法，对于我国制定科技政策与战略、特别是国家中长期科技发展规划和“十一五”科技发展战略具有积极的现实意义。
与美国、英国、日本等国相比，澳大利亚的研究与发展（r&d）规模相对较小，但其研究领域又呈现出往往是科技大国才会具有的多样性，更接近于如我国等发展中大国可能达到的状况，因此，其r&d管理应当是我们关注的研究对象，而国内现有的研究多以美国、日本等科技大国为主，对澳大利亚的研究相对较少。而且，近年来面对知识经济时代的到来，澳联邦政府在推动科技为解决国家社会经济重大问题服务以及在科技管理部门推行绩效管理等方面的改革，和我国转型时期科技体制改革也有相似之处，其科技政策研究和战略制定中的许多方法和经验值得我们借鉴，但国内关于澳大利亚的研究多针对其政策战略的具体内容，缺乏对其制定过程及方法的分析。本文试图以澳大利亚研究理事会（australian research council，arc）作为政策研究与战略制定的范例，把对arc的分析置于澳国家科技政策与战略演变的背景下，深入考察其政策研究与战略制定过程及其产生的作用与影响，提示对我国r&d管理的借鉴与启示意义。
1 arc的改革与发展
1.1 澳大利亚的科技政策与r&d管理体制
澳大利亚具有较强大的科学基础，在科学发现与技术创新的世界舞台上表现活跃。迄今为止，已有7位澳大利亚科学家获得诺贝尔科学奖，sci统计数据表明，1993-1997年澳研究人员发表科学论文的数量占世界论文总数的2.7%，平均每百万人每年发表的论文数高于美国、德国和法国等科研规模更大的国家。[ ]“澳大利亚的科学基础比许多国家更具多样性，……在地球和环境科学、生物学和医药研究方面特别具有优势”[ ]，这与澳大利亚独特的自然资源状况有关。在一定程度上用以说明科学研究与技术创新间关系的指标——专利对科学论文的引证——显示，在如生物技术和信息技术等知识密集的高技术行业，澳大利亚专利对化学、物理学、工程学和生物学等学科的高质量论文有很高的引用率，而且，这些专利所引用的澳大利亚论文中有95%产生于公共资金资助的研究。[ ]
澳大利亚政府从20世纪20年代后期开始资助科学研究，但直到70年代初以前，联邦政府没有统一的r&d或科技预算，没有全国性的科学咨询机构，没有一个负责制定科技政策或协调全国研究工作的政府部门。[ ]进入70年代后尤其是80年代以来，联邦政府的科技政策理念发生了根本性变化，认为创新对国家的繁荣至关重要，科技政策逐步从对科学研究的自由放任转变为强调科技为国家的经济社会发展作贡献，与此同时，政府也加大了r&d的投入和支出水平。澳大利亚的r&d支出从20世纪80年代起保持快速增长，到90年代中期r&d占gdp的比例已接近经济与合作发展组织（oecd）国家的平均水平，1996-1997澳大利亚r&d的总支出为87亿澳元，约占gdp的1.65%，其中公共部门的r&d支出占gdp的0.85%，在oecd国家中排第四位。[ ]近年来，随着政府进一步鼓励公共部门r&d成果的商业化和私人部门向r&d投资，产业界的r&d支出占gdp的比例持续上升，政府及公共部门对r&d的支持也在加大，但公共资金支持的主要领域仍然是基础研究。
澳大利亚的r&d管理体制呈现由联邦政府起主导作用的多元化格局，政府通过投资和政策引导等方式，在推动科学发展的同时促进技术创新和经济繁荣，其活动范围覆盖了从基础研究、应用研究到实验开发乃至商业化等r&d的各种类型。目前，澳联邦政府资助r&d活动的主要部门和机构有联邦教育、科学与培训部（dest）、国防科学技术组织（dsto）、联邦科学与工业研究组织（csiro）、国家健康与医学研究理事会（nhmrc）、澳大利亚研究理事会（arc）、澳大利亚核科学技术组织(ansto)等，其中只有arc是以支持医学研究之外的所有学科的科学研究和研究培训为主的资助机构。
1.2 arc的成立与发展
arc的前身是成立于1965年的澳大利亚研究拨款委员会（australian research grants committee，缩写为argc），负责资助大学的高水平科研，澳全国范围的同行评议系统就是自那时起建立和发展起来的。如前所述，70年代、特别是80年代以来，澳大利亚的科技政策发生了很大变化，政府开始质疑使用公共资金的科学研究到底为纳税人贡献了什么，要求研究人员走出“象牙塔”，参与更广泛的竞争，为解决国家社会经济发展中的重大问题服务。[ ]arc于1988年依据《就业、教育与培训法（1988）》成立，取代argc，成为国家就业、教育与培训委员会（national board of employment，education and training，缩写为nbeet）的组成部分，与原机构相比其职能也得到了拓展，负责资助与管理大学和大学以外的科学研究及其教育计划及项目，完成nbeet和联邦就业、教育与培训部交付的任务，以及就国家优先研究领域或研究政策的协调等问题向nbeet提供咨询。
然而，在arc成立近10年后，对其整体运行状况开展的评估发现，arc在履行资助管理和政策咨询这两项职能时不能很好地协调——arc本身更多地关注资助活动的管理，而负责听取其政策建议的直接主管和决策部门nbeet又对高等教育部门之外的研究政策兴趣不大。[ ]因此，为了使arc更好地履行职责，同时也是借鉴其他发达国家（特别是美国）的经验，联邦国会于2001年3月通过了《澳大利亚研究理事会法案（2001）》（简称为arc法案），决定同年7月起，arc成为联邦就业、教育与培训部（2001年11月26日更名为教育、科学与培训部）下一个法定的独立机构，拥有自己独立的决策部门——arc委员会，在资助活动及其管理中享有更大的自，在国家政策和战略制定中也将发挥更为积极的作用。
1.3 arc法案及其影响
根据arc法案，arc的作用是对联邦政府的研究资助和科学政策提出建议，并推动开展最高水平的、有益于澳大利亚全社会的科学研究与研究培训。在研究资助方面，arc继续支持除了临床医学和牙医研究以外所有学科领域内具有高度竞争性的科学研究和研究培训；在政策与战略方面，除了arc原有的就国家优先研究领域和研究政策协调提出建议之外，政府于1999年12月的白皮书《知识与创新：研究与研究培训的政策声明》，向arc提出的3项重点要求也仍然适用于作为独立机构的arc：帮助形成与保持学术界和产业界、政府组织和国际社会的有效联系；促进公众理解科学及其对社会的贡献；比较澳大利亚与其他研究活跃的国家的科研绩效，并评估国家对科研投资的回报。[ ]
新法案实施后，arc最大的变化是在其组织结构、资助框架和管理模式等几方面。在组织结构方面，作为独立法定机构的arc有着自己的决策部门arc委员会，成员由14位来自有关政府部门、联邦研究资助机构、学术界、产业界和相关社会各界代表组成，arc的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席执行官（ceo）负责。arc下设三个部门，即：学科与项目管理、政策与计划协调以及合作部门。其中最大的是学科与项目管理部门，分为6个学科群（生物科学与生物技术；工程学与环境科学；人文学科与创造性艺术；数学、信息与通讯科学；物理学、化学与地球科学；社会、行为与经济科学），每个学科与项目管理机构都有一个专家咨询委员会，负责对研究申请进行同行评议。[ ]
在资助框架的变化方面，新的arc将原有支持项目、人员、设备和机构的资助类型进行重新整合，避免资助活动中的分散与重复。新的资助框架称为“国家竞争性资助计划”（ncgp），分为两种资助类型“发现”和“合作”——“发现”旨在发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有国际水准的高水平的科学基础，而“合作”则是试图通过加强澳大利亚国家创新系统内部以及澳大利亚与国外创新系统的联系，鼓励和拓展各种合作方式，以使科学研究更好地为社会经济发展服务。[ ]
在管理模式方面，《知识与创新》白皮书提出，新的arc必须建立计划透明、重在绩效的管理体制。因此，arc声明每年将提交一份覆盖未来三年的战略计划，设立拟达到的目标，并提出战略实施行动的时间表以及结果形式，以实现真正的绩效管理。[ ]事实上，从2000年到目前为止，arc共制定两份战略计划，即2000-2002年战略计划和2002-2004年战略行动计划，是arc资助及管理工作的政策与战略指南。
2 arc的政策研究与战略制定
arc不仅在国家科技政策与战略的制定、协调和实施中发挥重要作用，与此同时，arc也十分重视针对自身资助和管理工作而开展的政策研究和战略制定，以下将分别进行分析。
2.1 国家科技政策研究与战略制定
由于arc负有向联邦政府提出有关科技活动及其资助政策建议的责任，从成立之日起，arc就开始了一系列国家科技政策研究和战略制定工作，其中有些是由arc主持的，有些是arc参与的工作。
由arc支持的国家科技政策研究包括政策分析、政策评估和政策建议等多种形式，政策分析重在理论研究，为政策制定奠定理论基础；政策评估重在对已有政策进行评估，为政策调整提供实际依据；而政策建议则针对具体问题，提出可操作的政策措施建议。其政策研究多是利用其与学术界（特别是科技政策研究专家）的广泛联系，以委托研究课题方式或由arc人员牵头、政策专家参与的方式进行，课题或研究任务完成后形成的专题研究报告、评估报告或政策建议由arc提交有关部门，其内容涉及国家创新体系的发展、产学研结合、科学研究的资助模式、学科交叉研究、科学研究的评估指标、科学研究及其教育活动的国际化等国际科技政策界也普遍关注的问题。特别是近年来，关于科学研究的商业化问题、知识产权管理问题、科学研究的评估问题等在arc的政策研究中占到相当的比重，如《将科学研究的效益最大化：arc和高等教育理事会关于知识产权的联合建议》（1995）、《评估大学的研究：英国和澳大利亚的研究评估实践之比较》（1997）、《学科交叉研究》（1999）、《向未来投资：澳大利亚专利与基础研究的关系》（2000）、《为了国家利益的研究：澳大利亚大学研究的商业化》（2000）、《多样性与集中性：澳大利亚大学的研究资助与研究活动模式》（2000）等。这些政策研究为国家科技政策制定奠定了科学的基础。
arc主持的国家科技战略制定主要围绕资助战略展开，如90年代制定若干前沿学科的国家资助战略，2000年主办基因组学与基因技术国家战略研讨会，2002年制定国家的优先研究领域等。而arc参与制定的国家科技战略议题广泛，形式多样。以1999-2000年度为例，1999年针对其参与起草的联邦政府关于21世纪发展高等教育部门研究与研究培训的政策性文件《新知识、新机遇》讨论稿，arc向学术界和产业界广泛征询意见，以完善这一国家科技发展战略；1999年arc还参与了国家科学技术普及战略和产学合作战略的讨论和制定；2000年3月arc主席参加了国家创新峰会，负责主持《向思想投资》主题的讨论；同年3月，arc主席赴欧洲参加欧盟政策研讨会和出席澳大利亚与欧盟科学技术合作联合委员会会议，推动双方的科技合作；2000年6月arc主席参与主持了在巴黎举行的oecd全球科学论坛，代表澳大利亚政府提出建立全球创新平台，促进科学研究的国际合作，等等。[ ]可以说，这些战略制定大多是以arc开展的政策研究为基础的。
2.2 arc政策的评估与研究
在开展国家科技政策研究和战略制定的同时，arc也十分重视自身决策与管理水平的提高。由于评估是提高决策与管理水平的重要手段乃至前提条件之一，尤其是随着近十多年来oecd国家科研评估之风兴起和澳大利亚本国政府对绩效评估的重视，因此arc的政策研究常常伴随有评估。arc政策领域的研究和评估主要对象有其学科政策、资助政策和管理政策等。
第一类是学科评估与学科发展战略研究。1990-1997年arc对其在自然科学、工程学、社会科学和人文学科几大领域中发挥重要作用的24个学科的5年资助结果进行了评估，以说明其“分配资源的管理工作”是否有效。[ ]评估由3-4位专家（包括聘请的国外专家）组成的评估专家组独立进行，内容涉及资助结果和资助过程及管理，如：资助项目的产出和影响如何？受资助方向和人员是否合适？资助强度是否足够？项目遴选和评议工作如何？等等。专家组根据评估结果对arc所资助的学科研究水平做出判断，并就相关管理问题提出建议。arc有义务回答评估专家的问题，针对接受的建议提出解决设想，对不接受的建议则需说明理由。因此，评估过程既是arc了解其资助绩效的过程，也是改进其政策和管理工作的过程。在开展学科评估的同时，arc也结合评估结果开展学科资助政策研究工作，为制定学科发展战略提供依据。
第二类可称为资助类型的评估与研究。在1992-1998年间，arc还针对其项目类型的运行情况进行了评估，包括研究项目类型、教育项目类型、研究设施资助计划和研究中心资助计划等。以小额项目类型评估和研究为例，其内容主要有：小额项目类型作为一个整体是否合适？与大额项目的关系是否协调、在实现其近期和长期目标方面有效性怎样？该项目类型的整体性（项目人员、规模和用途等）如何？经费分配的机制和准则是否需要改进以及其他与项目运行有关的问题。[ ]
第三类是管理政策的评估与研究，通常委托专业的政策研究专家进行，对象包括arc的同行评议过程、对学科交叉研究的资助政策、任命学科评审组成员的程序、arc的组织结构，等等。专家开展这类评估和研究，往往是基于较为深入的理论研究，并进行国际比较，分析arc存在的问题，提出改进意见。以评估arc的同行评议为例，评估报告分析了同行评议的定义和起源、开展有效的项目申请同行评议所需条件、同行评议的局限与受到的批评等，同时还介绍了美国国家科学基金会（nsf）和国立卫生研究院（nih）等相关机构的同行评议，研究了arc大额项目申请同行评议的情况，最后提出政策建议。[ ]
上述三类政策评估与研究工作在arc的政策制定和改进管理工作中发挥了重要作用，受到arc的高度重视。而且，多数评估与研究报告都可从arc网站获得，从而使得arc的工作与澳大利亚更多的政府部门、更广泛的科学界和更广大的社会各界公众构成了公开、透明、活跃的互动关系，推动了科学的社会化，也提高了arc自身的影响力。
2.3 arc战略的制定
arc自身战略可分为学科战略和总体战略两个层次，关于学科战略的制定前面已经提及，主要结合学科评估进行，而总体战略的制定如前所述，在《知识与创新》白皮书对arc提出绩效管理的要求以来已成为arc工作必不可少的内容。arc的战略制定从机构的使命出发，首先明确制定战略的指导原则，然后设立主要发展目标，再将总体战略分解为几个主要领域，结合经费预算，形成战略实施的行动时间表，并提出衡量其结果的绩效指标。
以arc的2002-2004年战略行动计划为例。[ ]其制定战略计划的指导原则为卓越性、集中性、灵活性、战略性、伙伴关系、桥梁作用和绩效管理，与7个主要发展目标相对应的7个战略行动领域是：发现、合作、研究培训与职业发展、研究设施、优先领域制定、公众理解科学和绩效管理。限于篇幅，不可能对这些领域的战略逐一介绍，仅以“发现”领域为例。“发现”的战略目标是“发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有很高国际水准的科学基础”，这一目标又可分为3个子目标：卓越性、灵活性和创造性，在每个子目标下制定不同的投资战略，采取不同的实施措施。（1）在“卓越性”目标下的投资战略是通过同行评议遴选具有高国际水准的研究，确保澳大利亚拥有实现研究卓越性的广泛基础。正在采取的行动包括：继续改进arc的同行评议，并在保证研究质量的基础上，对学科间的资助经费进行调整；通过提供研究的直接成本，确保arc的资助达到可与国际竞争的水平。（2）在“灵活性”目标下的投资战略是保持与加强反应迅速的灵活资助机制，以满足不同研究的需求，抓住新出现的研究机会。正在采取的行动是在ncgp框架下保持“发现”领域的资助灵活性，并在广泛的研究领域内保证都有资助活动；从2003年开始的行动是在不同的计划间实现灵活资助，以满足不同学科群的需求；2004年开始的行动是缩短项目申请处理周期，每年实行多轮受理与批准。（3）在“创造性”目标下的投资战略是支持多学科研究和早期研究人员提出的创新性方法，正在采取的行动是，向最优秀和最具创造力的研究人员提供长期项目支持，保留对早期研究人员的资助计划，向创新性研究提供约100万澳元的种子资金资助。
在制定发展目标、投资战略和具体行动的同时，arc还提出了“发现”领域的预期结果——即促进知识进步以推动新发现与创新产生——以及衡量结果是否成功的指标：（1）“卓越性”的绩效指标有两项：通过国际同行和终端用户的评估显示，并辅以投入-产出定量分析的支持，表明“发现”在广泛的学科范围内产生了国内外具有竞争力的产出与结果；澳大利亚具有竞争优势的研究领域其实力得到加强。（2）“灵活性”的绩效指标也有两项：对arc受资助者所来自的国别进行调查和分析显示，“发现”吸引国际水平的研究人员来到并留在澳大利亚；对“发现”领域arc资助计划的灵活性和敏捷性进行调查，人们表示满意。（3）“创造性”的绩效指标为一项：评议报告和国际同行的评估显示，arc通过申请书评议和项目遴选过程而支持的研究具有新颖性特征，采用了创新方法。
从上述指标的具体化程度可以看出，arc的战略绝非“大而无当”或“空洞无物”，每个战略目标都有可测度的绩效指标，真正能够发挥“宏观指导、微观操作”之功效。需要强调的是，arc从2000-2001年度报告起，每年在年度报告中根据战略计划提出的绩效指标，列出本年度采取的措施和取得的进展，以检验其实现战略目标的绩效情况，使得战略计划最终能够落到实处。
3 结论与借鉴
制定科技政策与战略是政府r&d管理部门和机构的主要职责之一，其公开性、科学性、合理性、可行性是国家r&d管理水平的重要体现。从arc的政策研究和战略制定可以看到，作为一个政府机构不仅要积极参与国家相关政策的制定，而且要重视自身的政策研究与战略制定，以此提高决策的科学性，并提升自身的影响力；科学合理的评估是制定政策与战略的重要依据，也是检验政策与战略实施结果及效果的手段之一；政策和战略制定的过程可看作是实施的基础，因为政策与战略制定过程中的公开讨论与磋商能够使相关各方的思想进行充分的交流与协调，以求达成必要的共识，并产生广泛的社会影响，而这正是政策与战略得以顺利实施的重要保障。对比我国的科技政策与战略制定工作，我国存在重制定、轻实施的现象，在战略制定中又存在重设想、轻论证的问题，在公开性、科学性和可行性等方面也有许多可改进之处。考察arc的状况，有以下几方面的经验可以借鉴。
3.1 战略制定是绩效管理的重要组成部分
实行绩效管理是近年来发达国家政府公共管理改革的一大趋势。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（gpra），率先通过法律在联邦政府部门和机构实行绩效管理，要求各部门和机构制定5年战略规划（且每3年修订一次），并每年提交年度绩效规划和绩效报告，年度经费预算的批准与绩效报告的审议直接相关。[ ]澳大利亚也于1997年通过了《财政管理和绩效法案（1997）》，1999年通过了《公共服务法案（1999）》，规定了要对政府的工作实行绩效管理。arc法案的第6章对“规划和报告”制度作了详细规定，明确指出制定战略计划在其整个工作中的重要地位，要求年度报告中必须包括根据战略计划中设立的目标对arc当年的实施情况进行绩效评估的内容。因此，对于arc来说，战略制定不是一种姿态的展示，更不是争取经费的手段，而是法律所要求的实行绩效管理的重要组成部分。这种制度将其工作置于政府和社会的公开监督之下，结果恰恰是增强了政府和公众对arc工作的信心，政府对arc的投资在2001-2005年间将增加一倍！
我国近几年也在公共管理中引入了绩效管理的概念，但实施中只是在局部有所试点，没有明确的法律依据和制度安排。在战略制定中往往仍然沿用计划经济时期的做法，偏爱制定宏大的中长期规划，缺乏包括具体绩效指标的实施方案、特别是年度绩效规划，而且，在规划或计划覆盖的时期结束时也不要求开展评估，易造成“虎头蛇尾”的现象。
3.2 评估是制定科技政策与战略的重要依据
arc凡有重大的政策变动或战略出台，必评估先行，评估已成为政策与战略制定的重要依据乃至必要前提。arc在2001年转变为独立机构前，对其组织结构、资助计划、评议过程等开展了一系列评估，包括对国外职能类似的组织进行比较研究。在专门针对机构改革而开展的评估中，政策研究专家从科学研究与技术创新对澳大利亚的重要性出发，就arc的组织机构、运行机制和管理成本等与美国、英国、加拿大、荷兰等国的类似机构进行比较，充分讨论现有体制的利弊，探讨组建新机构的可能性，并提出具体建议。无独有偶，日本国会于2002年秋通过法案，决定从2003年10起将日本学术振兴会（jsps）转变为一个独立机构。此前，jsps也委托包括国外专家在内的外部评估委员会，于2002年2月开始对jsps的组织结构及运行状况等进行评估，充分考虑将来作为独立机构的jsps的地位、组织、功能与作用等方方面面，以此为依据提出政策建议。通过这样的严格评估过程制定出来的政策与战略，自然很有针对性，而缺乏评估的政策与战略制定则如同“盲人摸象”。近年来我国科技界也开展了广泛的评估活动，但评估对象还多限于研究人员、研究机构和研究项目等，以科技政策为对象的评估还不多见。随着我国科技体制改革的不断深化，评估活动也将逐步成为政策与战略制定工作的重要组成部分。
3.3 公开的政策与战略制定过程是实施的重要保障
现代政治的特征之一就是其公开性，从问题的提出到公众参与的各方讨论，再到政策制定与实施，都要求公开进行。arc的经验表明，公开的政策与战略制定过程不仅是民主政治的内在要求，也是政策战略得以顺利实施的重要保障。制定优先资助领域战略以及在不同的学科间分配经费一直是政府科研资助机构工作的重点和难点，因为每个学科都有其要求增加资助的理由。arc的策略是，让本机构以外的其他相关政府机构、澳大利亚科学界以外的国外科学家、科学界以外的产业界以及更广泛的公众参与这一过程，通过对其他机构资助活动及重点的了解，对与国家经济社会发展密切相关的关键技术和科学问题的把握，以及听取国外科学家的咨询意见，制定的优先领域具有广泛的代表性与可行性，不仅得到科学界的理解，也得到公众的支持，保证了优先领域资助战略的顺利实施。而我国以往在科技政策与战略实施中多有不到位的情况，除了政策与战略目标不够明确、内容不够具体等原因，也和制定过程缺乏公开性和相关各方的广泛参与有一定的关系，这也应是今后改革的一个重点。显然，arc的策略值得借鉴。
参考文献
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[ ] australian research council, annual report1999-2000[r],2000, www.arc.gov.au/pdf/00_05.pdf
[ ] australian research council, annual report2001-2002[r], 2002,www.arc.gov.au/pdf/ar_2001-02_chap2.pdf
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[ ] 同10
[ ] 同8
[ ] 同7
[ ] peter laver, advice on the small grants scheme, 1992, www.arc.gov.au/pdf/92_14.pdf
科技政策与管理篇（10）
abstract: as a commonwealth r&d funding agency, australian research council (arc) play an important role in giving advice on national s&t policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. the paper examines policy research and strategic planning in arc and their effects in-depth in the context of australian innovation system, in order to learn lessons for r&d management of our government, especially during this socio-economic transition time of china.
keywords: australian s&t policy; policy research; strategic planning; arc
科技政策与战略是科学技术事业的重要组成部分，在科技发展中占有举足轻重的地位，不同的国家或机构从不同时期国家社会经济和科技发展的需求出发，制定与其总体发展目标相适应的政策与战略，构成了各具特色的科技体制的基石。20世纪下半叶以来，特别是冷战结束后，随着国际政治经济格局的新变化、全球化进程的加剧以及知识经济的崛起，许多国家的科技政策与战略发生了很大的变化，对各国的科技、经济、社会等方面产生了深远影响，科技政策与战略的重要性也被提升到前所未有的战略高度，其制定过程也逐步规范化与制度化。了解这些制度与方法，对于我国制定科技政策与战略、特别是国家中长期科技发展规划和“十一五”科技发展战略具有积极的现实意义。
与美国、英国、日本等国相比，澳大利亚的研究与发展（r&d）规模相对较小，但其研究领域又呈现出往往是科技大国才会具有的多样性，更接近于如我国等发展中大国可能达到的状况，因此，其r&d管理应当是我们关注的研究对象，而国内现有的研究多以美国、日本等科技大国为主，对澳大利亚的研究相对较少。而且，近年来面对知识经济时代的到来，澳联邦政府在推动科技为解决国家社会经济重大问题服务以及在科技管理部门推行绩效管理等方面的改革，和我国转型时期科技体制改革也有相似之处，其科技政策研究和战略制定中的许多方法和经验值得我们借鉴，但国内关于澳大利亚的研究多针对其政策战略的具体内容，缺乏对其制定过程及方法的分析。本文试图以澳大利亚研究理事会（australian research council，arc）作为政策研究与战略制定的范例，把对arc的分析置于澳国家科技政策与战略演变的背景下，深入考察其政策研究与战略制定过程及其产生的作用与影响，提示对我国r&d管理的借鉴与启示意义。
1 arc的改革与发展
1.1 澳大利亚的科技政策与r&d管理体制
澳大利亚具有较强大的科学基础，在科学发现与技术创新的世界舞台上表现活跃。迄今为止，已有7位澳大利亚科学家获得诺贝尔科学奖，sci统计数据表明，1993-1997年澳研究人员发表科学论文的数量占世界论文总数的2.7%，平均每百万人每年发表的论文数高于美国、德国和法国等科研规模更大的国家。[ ]“澳大利亚的科学基础比许多国家更具多样性，……在地球和环境科学、生物学和医药研究方面特别具有优势”[ ]，这与澳大利亚独特的自然资源状况有关。在一定程度上用以说明科学研究与技术创新间关系的指标——专利对科学论文的引证——显示，在如生物技术和信息技术等知识密集的高技术行业，澳大利亚专利对化学、物理学、工程学和生物学等学科的高质量论文有很高的引用率，而且，这些专利所引用的澳大利亚论文中有95%产生于公共资金资助的研究。[ ]
澳大利亚政府从20世纪20年代后期开始资助科学研究，但直到70年代初以前，联邦政府没有统一的r&d或科技预算，没有全国性的科学咨询机构，没有一个负责制定科技政策或协调全国研究工作的政府部门。[ ]进入70年代后尤其是80年代以来，联邦政府的科技政策理念发生了根本性变化，认为创新对国家的繁荣至关重要，科技政策逐步从对科学研究的自由放任转变为强调科技为国家的经济社会发展作贡献，与此同时，政府也加大了r&d的投入和支出水平。澳大利亚的r&d支出从20世纪80年代起保持快速增长，到90年代中期r&d占gdp的比例已接近经济与合作发展组织（oecd）国家的平均水平，1996-1997澳大利亚r&d的总支出为87亿澳元，约占gdp的1.65%，其中公共部门的r&d支出占gdp的0.85%，在oecd国家中排第四位。[ ]近年来，随着政府进一步鼓励公共部门r&d成果的商业化和私人部门向r&d投资，产业界的r&d支出占gdp的比例持续上升，政府及公共部门对r&d的支持也在加大，但公共资金支持的主要领域仍然是基础研究。
澳大利亚的r&d管理体制呈现由联邦政府起主导作用的多元化格局，政府通过投资和政策引导等方式，在推动科学发展的同时促进技术创新和经济繁荣，其活动范围覆盖了从基础研究、应用研究到实验开发乃至商业化等r&d的各种类型。目前，澳联邦政府资助r&d活动的主要部门和机构有联邦教育、科学与培训部（dest）、国防科学技术组织（dsto）、联邦科学与工业研究组织（csiro）、国家健康与医学研究理事会（nhmrc）、澳大利亚研究理事会（arc）、澳大利亚核科学技术组织(ansto)等，其中只有arc是以支持医学研究之外的所有学科的科学研究和研究培训为主的资助机构。
1.2 arc的成立与发展
arc的前身是成立于1965年的澳大利亚研究拨款委员会（australian research grants committee，缩写为argc），负责资助大学的高水平科研，澳全国范围的同行评议系统就是自那时起建立和发展起来的。如前所述，70年代、特别是80年代以来，澳大利亚的科技政策发生了很大变化，政府开始质疑使用公共资金的科学研究到底为纳税人贡献了什么，要求研究人员走出“象牙塔”，参与更广泛的竞争，为解决国家社会经济发展中的重大问题服务。[ ]arc于1988年依据《就业、教育与培训法（1988）》成立，取代argc，成为国家就业、教育与培训委员会（national board of employment，education and training，缩写为nbeet）的组成部分，与原机构相比其职能也得到了拓展，负责资助与管理大学和大学以外的科学研究及其教育计划及项目，完成nbeet和联邦就业、教育与培训部交付的任务，以及就国家优先研究领域或研究政策的协调等问题向nbeet提供咨询。
然而，在arc成立近10年后，对其整体运行状况开展的评估发现，arc在履行资助管理和政策咨询这两项职能时不能很好地协调——arc本身更多地关注资助活动的管理，而负责听取其政策建议的直接主管和决策部门nbeet又对高等教育部门之外的研究政策兴趣不大。[ ]因此，为了使arc更好地履行职责，同时也是借鉴其他发达国家（特别是美国）的经验，联邦国会于2001年3月通过了《澳大利亚研究理事会法案（2001）》（简称为arc法案），决定同年7月起，arc成为联邦就业、教育与培训部（2001年11月26日更名为教育、科学与培训部）下一个法定的独立机构，拥有自己独立的决策部门——arc委员会，在资助活动及其管理中享有更大的自主权，在国家政策和战略制定中也将发挥更为积极的作用。
1.3 arc法案及其影响
根据arc法案，arc的作用是对联邦政府的研究资助和科学政策提出建议，并推动开展最高水平的、有益于澳大利亚全社会的科学研究与研究培训。在研究资助方面，arc继续支持除了临床医学和牙医研究以外所有学科领域内具有高度竞争性的科学研究和研究培训；在政策与战略方面，除了arc原有的就国家优先研究领域和研究政策协调提出建议之外，政府于1999年12月的白皮书《知识与创新：研究与研究培训的政策声明》，向arc提出的3项重点要求也仍然适用于作为独立机构的arc：帮助形成与保持学术界和产业界、政府组织和国际社会的有效联系；促进公众理解科学及其对社会的贡献；比较澳大利亚与其他研究活跃的国家的科研绩效，并评估国家对科研投资的回报。[ ]
新法案实施后，arc最大的变化是在其组织结构、资助框架和管理模式等几方面。在组织结构方面，作为独立法定机构的arc有着自己的决策部门arc委员会，成员由14位来自有关政府部门、联邦研究资助机构、学术界、产业界和相关社会各界代表组成，arc的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席执行官（ceo）负责。arc下设三个部门，即：学科与项目管理、政策与计划协调以及合作部门。其中最大的是学科与项目管理部门，分为6个学科群（生物科学与生物技术；工程学与环境科学；人文学科与创造性艺术；数学、信息与通讯科学；物理学、化学与地球科学；社会、行为与经济科学），每个学科与项目管理机构都有一个专家咨询委员会，负责对研究申请进行同行评议。[ ]
在资助框架的变化方面，新的arc将原有支持项目、人员、设备和机构的资助类型进行重新整合，避免资助活动中的分散与重复。新的资助框架称为“国家竞争性资助计划”（ncgp），分为两种资助类型“发现”和“合作”——“发现”旨在发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有国际水准的高水平的科学基础，而“合作”则是试图通过加强澳大利亚国家创新系统内部以及澳大利亚与国外创新系统的联系，鼓励和拓展各种合作方式，以使科学研究更好地为社会经济发展服务。[ ]
在管理模式方面，《知识与创新》白皮书提出，新的arc必须建立计划透明、重在绩效的管理体制。因此，arc声明每年将提交一份覆盖未来三年的战略计划，设立拟达到的目标，并提出战略实施行动的时间表以及结果形式，以实现真正的绩效管理。[ ]事实上，从2000年到目前为止，arc共制定两份战略计划，即2000-2002年战略计划和2002-2004年战略行动计划，是arc资助及管理工作的政策与战略指南。
2 arc的政策研究与战略制定
arc不仅在国家科技政策与战略的制定、协调和实施中发挥重要作用，与此同时，arc也十分重视针对自身资助和管理工作而开展的政策研究和战略制定，以下将分别进行分析。
2.1 国家科技政策研究与战略制定
由于arc负有向联邦政府提出有关科技活动及其资助政策建议的责任，从成立之日起，arc就开始了一系列国家科技政策研究和战略制定工作，其中有些是由arc主持的，有些是arc参与的工作。
由arc支持的国家科技政策研究包括政策分析、政策评估和政策建议等多种形式，政策分析重在理论研究，为政策制定奠定理论基础；政策评估重在对已有政策进行评估，为政策调整提供实际依据；而政策建议则针对具体问题，提出可操作的政策措施建议。其政策研究多是利用其与学术界（特别是科技政策研究专家）的广泛联系，以委托研究课题方式或由arc人员牵头、政策专家参与的方式进行，课题或研究任务完成后形成的专题研究报告、评估报告或政策建议由arc提交有关部门，其内容涉及国家创新体系的发展、产学研结合、科学研究的资助模式、学科交叉研究、科学研究的评估指标、科学研究及其教育活动的国际化等国际科技政策界也普遍关注的问题。特别是近年来，关于科学研究的商业化问题、知识产权管理问题、科学研究的评估问题等在arc的政策研究中占到相当的比重，如《将科学研究的效益最大化：arc和高等教育理事会关于知识产权的联合建议》（1995）、《评估大学的研究：英国和澳大利亚的研究评估实践之比较》（1997）、《学科交叉研究》（1999）、《向未来投资：澳大利亚专利与基础研究的关系》（2000）、《为了国家利益的研究：澳大利亚大学研究的商业化》（2000）、《多样性与集中性：澳大利亚大学的研究资助与研究活动模式》（2000）等。这些政策研究为国家科技政策制定奠定了科学的基础。
arc主持的国家科技战略制定主要围绕资助战略展开，如90年代制定若干前沿学科的国家资助战略，2000年主办基因组学与基因技术国家战略研讨会，2002年制定国家的优先研究领域等。而arc参与制定的国家科技战略议题广泛，形式多样。以1999-2000年度为例，1999年针对其参与起草的联邦政府关于21世纪发展高等教育部门研究与研究培训的政策性文件《新知识、新机遇》讨论稿，arc向学术界和产业界广泛征询意见，以完善这一国家科技发展战略；1999年arc还参与了国家科学技术普及战略和产学合作战略的讨论和制定；2000年3月arc主席参加了国家创新峰会，负责主持《向思想投资》主题的讨论；同年3月，arc主席赴欧洲参加欧盟政策研讨会和出席澳大利亚与欧盟科学技术合作联合委员会会议，推动双方的科技合作；2000年6月arc主席参与主持了在巴黎举行的oecd全球科学论坛，代表澳大利亚政府提出建立全球创新平台，促进科学研究的国际合作，等等。[ ]可以说，这些战略制定大多是以arc开展的政策研究为基础的。
2.2 arc政策的评估与研究
在开展国家科技政策研究和战略制定的同时，arc也十分重视自身决策与管理水平的提高。由于评估是提高决策与管理水平的重要手段乃至前提条件之一，尤其是随着近十多年来oecd国家科研评估之风兴起和澳大利亚本国政府对绩效评估的重视，因此arc的政策研究常常伴随有评估。arc政策领域的研究和评估主要对象有其学科政策、资助政策和管理政策等。
第一类是学科评估与学科发展战略研究。1990-1997年arc对其在自然科学、工程学、社会科学和人文学科几大领域中发挥重要作用的24个学科的5年资助结果进行了评估，以说明其“分配资源的管理工作”是否有效。[ ]评估由3-4位专家（包括聘请的国外专家）组成的评估专家组独立进行，内容涉及资助结果和资助过程及管理，如：资助项目的产出和影响如何？受资助方向和人员是否合适？资助强度是否足够？项目遴选和评议工作如何？等等。专家组根据评估结果对arc所资助的学科研究水平做出判断，并就相关管理问题提出建议。arc有义务回答评估专家的问题，针对接受的建议提出解决设想，对不接受的建议则需说明理由。因此，评估过程既是arc了解其资助绩效的过程，也是改进其政策和管理工作的过程。在开展学科评估的同时，arc也结合评估结果开展学科资助政策研究工作，为制定学科发展战略提供依据。
第二类可称为资助类型的评估与研究。在1992-1998年间，arc还针对其项目类型的运行情况进行了评估，包括研究项目类型、教育项目类型、研究设施资助计划和研究中心资助计划等。以小额项目类型评估和研究为例，其内容主要有：小额项目类型作为一个整体是否合适？与大额项目的关系是否协调、在实现其近期和长期目标方面有效性怎样？该项目类型的整体性（项目人员、规模和用途等）如何？经费分配的机制和准则是否需要改进以及其他与项目运行有关的问题。[ ]
第三类是管理政策的评估与研究，通常委托专业的政策研究专家进行，对象包括arc的同行评议过程、对学科交叉研究的资助政策、任命学科评审组成员的程序、arc的组织结构，等等。专家开展这类评估和研究，往往是基于较为深入的理论研究，并进行国际比较，分析arc存在的问题，提出改进意见。以评估arc的同行评议为例，评估报告分析了同行评议的定义和起源、开展有效的项目申请同行评议所需条件、同行评议的局限与受到的批评等，同时还介绍了美国国家科学基金会（nsf）和国立卫生研究院（nih）等相关机构的同行评议，研究了arc大额项目申请同行评议的情况，最后提出政策建议。[ ]
上述三类政策评估与研究工作在arc的政策制定和改进管理工作中发挥了重要作用，受到arc的高度重视。而且，多数评估与研究报告都可从arc网站获得，从而使得arc的工作与澳大利亚更多的政府部门、更广泛的科学界和更广大的社会各界公众构成了公开、透明、活跃的互动关系，推动了科学的社会化，也提高了arc自身的影响力。
2.3 arc战略的制定
arc自身战略可分为学科战略和总体战略两个层次，关于学科战略的制定前面已经提及，主要结合学科评估进行，而总体战略的制定如前所述，在《知识与创新》白皮书对arc提出绩效管理的要求以来已成为arc工作必不可少的内容。arc的战略制定从机构的使命出发，首先明确制定战略的指导原则，然后设立主要发展目标，再将总体战略分解为几个主要领域，结合经费预算，形成战略实施的行动时间表，并提出衡量其结果的绩效指标。
以arc的2002-2004年战略行动计划为例。[ ]其制定战略计划的指导原则为卓越性、集中性、灵活性、战略性、伙伴关系、桥梁作用和绩效管理，与7个主要发展目标相对应的7个战略行动领域是：发现、合作、研究培训与职业发展、研究设施、优先领域制定、公众理解科学和绩效管理。限于篇幅，不可能对这些领域的战略逐一介绍，仅以“发现”领域为例。“发现”的战略目标是“发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有很高国际水准的科学基础”，这一目标又可分为3个子目标：卓越性、灵活性和创造性，在每个子目标下制定不同的投资战略，采取不同的实施措施。（1）在“卓越性”目标下的投资战略是通过同行评议遴选具有高国际水准的研究，确保澳大利亚拥有实现研究卓越性的广泛基础。正在采取的行动包括：继续改进arc的同行评议，并在保证研究质量的基础上，对学科间的资助经费进行调整；通过提供研究的直接成本，确保arc的资助达到可与国际竞争的水平。（2）在“灵活性”目标下的投资战略是保持与加强反应迅速的灵活资助机制，以满足不同研究的需求，抓住新出现的研究机会。正在采取的行动是在ncgp框架下保持“发现”领域的资助灵活性，并在广泛的研究领域内保证都有资助活动；从2003年开始的行动是在不同的计划间实现灵活资助，以满足不同学科群的需求；2004年开始的行动是缩短项目申请处理周期，每年实行多轮受理与批准。（3）在“创造性”目标下的投资战略是支持多学科研究和早期研究人员提出的创新性方法，正在采取的行动是，向最优秀和最具创造力的研究人员提供长期项目支持，保留对早期研究人员的资助计划，向创新性研究提供约100万澳元的种子资金资助。
在制定发展目标、投资战略和具体行动的同时，arc还提出了“发现”领域的预期结果——即促进知识进步以推动新发现与创新产生——以及衡量结果是否成功的指标：（1）“卓越性”的绩效指标有两项：通过国际同行和终端用户的评估显示，并辅以投入-产出定量分析的支持，表明“发现”在广泛的学科范围内产生了国内外具有竞争力的产出与结果；澳大利亚具有竞争优势的研究领域其实力得到加强。（2）“灵活性”的绩效指标也有两项：对arc受资助者所来自的国别进行调查和分析显示，“发现”吸引国际水平的研究人员来到并留在澳大利亚；对“发现”领域arc资助计划的灵活性和敏捷性进行调查，人们表示满意。（3）“创造性”的绩效指标为一项：评议报告和国际同行的评估显示，arc通过申请书评议和项目遴选过程而支持的研究具有新颖性特征，采用了创新方法。
从上述指标的具体化程度可以看出，arc的战略绝非“大而无当”或“空洞无物”，每个战略目标都有可测度的绩效指标，真正能够发挥“宏观指导、微观操作”之功效。需要强调的是，arc从2000-2001年度报告起，每年在年度报告中根据战略计划提出的绩效指标，列出本年度采取的措施和取得的进展，以检验其实现战略目标的绩效情况，使得战略计划最终能够落到实处。
3 结论与借鉴
制定科技政策与战略是政府r&d管理部门和机构的主要职责之一，其公开性、科学性、合理性、可行性是国家r&d管理水平的重要体现。从arc的政策研究和战略制定可以看到，作为一个政府机构不仅要积极参与国家相关政策的制定，而且要重视自身的政策研究与战略制定，以此提高决策的科学性，并提升自身的影响力；科学合理的评估是制定政策与战略的重要依据，也是检验政策与战略实施结果及效果的手段之一；政策和战略制定的过程可看作是实施的基础，因为政策与战略制定过程中的公开讨论与磋商能够使相关各方的思想进行充分的交流与协调，以求达成必要的共识，并产生广泛的社会影响，而这正是政策与战略得以顺利实施的重要保障。对比我国的科技政策与战略制定工作，我国存在重制定、轻实施的现象，在战略制定中又存在重设想、轻论证的问题，在公开性、科学性和可行性等方面也有许多可改进之处。考察arc的状况，有以下几方面的经验可以借鉴。
3.1 战略制定是绩效管理的重要组成部分
实行绩效管理是近年来发达国家政府公共管理改革的一大趋势。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（gpra），率先通过法律在联邦政府部门和机构实行绩效管理，要求各部门和机构制定5年战略规划（且每3年修订一次），并每年提交年度绩效规划和绩效报告，年度经费预算的批准与绩效报告的审议直接相关。[ ]澳大利亚也于1997年通过了《财政管理和绩效法案（1997）》，1999年通过了《公共服务法案（1999）》，规定了要对政府的工作实行绩效管理。arc法案的第6章对“规划和报告”制度作了详细规定，明确指出制定战略计划在其整个工作中的重要地位，要求年度报告中必须包括根据战略计划中设立的目标对arc当年的实施情况进行绩效评估的内容。因此，对于arc来说，战略制定不是一种姿态的展示，更不是争取经费的手段，而是法律所要求的实行绩效管理的重要组成部分。这种制度将其工作置于政府和社会的公开监督之下，结果恰恰是增强了政府和公众对arc工作的信心，政府对arc的投资在2001-2005年间将增加一倍！
我国近几年也在公共管理中引入了绩效管理的概念，但实施中只是在局部有所试点，没有明确的法律依据和制度安排。在战略制定中往往仍然沿用计划经济时期的做法，偏爱制定宏大的中长期规划，缺乏包括具体绩效指标的实施方案、特别是年度绩效规划，而且，在规划或计划覆盖的时期结束时也不要求开展评估，易造成“虎头蛇尾”的现象。
3.2 评估是制定科技政策与战略的重要依据
arc凡有重大的政策变动或战略出台，必评估先行，评估已成为政策与战略制定的重要依据乃至必要前提。arc在2001年转变为独立机构前，对其组织结构、资助计划、评议过程等开展了一系列评估，包括对国外职能类似的组织进行比较研究。在专门针对机构改革而开展的评估中，政策研究专家从科学研究与技术创新对澳大利亚的重要性出发，就arc的组织机构、运行机制和管理成本等与美国、英国、加拿大、荷兰等国的类似机构进行比较，充分讨论现有体制的利弊，探讨组建新机构的可能性，并提出具体建议。无独有偶，日本国会于2002年秋通过法案，决定从2003年10起将日本学术振兴会（jsps）转变为一个独立机构。此前，jsps也委托包括国外专家在内的外部评估委员会，于2002年2月开始对jsps的组织结构及运行状况等进行评估，充分考虑将来作为独立机构的jsps的地位、组织、功能与作用等方方面面，以此为依据提出政策建议。通过这样的严格评估过程制定出来的政策与战略，自然很有针对性，而缺乏评估的政策与战略制定则如同“盲人摸象”。近年来我国科技界也开展了广泛的评估活动，但评估对象还多限于研究人员、研究机构和研究项目等，以科技政策为对象的评估还不多见。随着我国科技体制改革的不断深化，评估活动也将逐步成为政策与战略制定工作的重要组成部分。
3.3 公开的政策与战略制定过程是实施的重要保障
现代政治的特征之一就是其公开性，从问题的提出到公众参与的各方讨论，再到政策制定与实施，都要求公开进行。arc的经验表明，公开的政策与战略制定过程不仅是民主政治的内在要求，也是政策战略得以顺利实施的重要保障。制定优先资助领域战略以及在不同的学科间分配经费一直是政府科研资助机构工作的重点和难点，因为每个学科都有其要求增加资助的理由。arc的策略是，让本机构以外的其他相关政府机构、澳大利亚科学界以外的国外科学家、科学界以外的产业界以及更广泛的公众参与这一过程，通过对其他机构资助活动及重点的了解，对与国家经济社会发展密切相关的关键技术和科学问题的把握，以及听取国外科学家的咨询意见，制定的优先领域具有广泛的代表性与可行性，不仅得到科学界的理解，也得到公众的支持，保证了优先领域资助战略的顺利实施。而我国以往在科技政策与战略实施中多有不到位的情况，除了政策与战略目标不够明确、内容不够具体等原因，也和制定过程缺乏公开性和相关各方的广泛参与有一定的关系，这也应是今后改革的一个重点。显然，arc的策略值得借鉴。
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科技政策与管理篇（11）
科技创新在现代农业发展中发挥着重要作用，是现代农业发展的加速器。农业科技创新的发展离不开政府的资金投入，农业科技创新投资具有显著的绩效。国内外学者就政府投资对农业创新的影响进行了多方面的研究。如RobertEEvenson以375项农业科研项目投入为材料，对农业科研投资回报率进行了研究。结果表明：全世界农业科技创新投入回报率高达49%；David、Hall和Toole对1957年后发表的30余篇有影响力的文献进行分析，结果显示多数学者公认政府的公共农业科研投入和私人科研投入呈现出互补的关系；Zvi•Gr11iehes、YujiroHayami等基于农业产品的公共性，对农业科技投资不足的问题进行了分析，以为政府制定对农业科研支持的政府提供参考；国内方面，如林毅夫对农业科研投资受益进行了分析，认为农业科研投资收益率达到100%甚至更高；黄季焜研究认为，农业科研投资收益率一般为73%~108%；钱克明研究表明，政府对农业科研每增加1元投入，可使农牧业产值增加高达11.87元的回报。同时，国内大多数学者已探讨农业科技创新的投资对象和范围，并明确主张根据农业技术的类型来区分政府与私人部门等投资主体。如黄季焜、胡瑞法、高启杰和陆彩兰等学者认为政府投入的对象则主要集中在基础研究、应用研究以及知识产权不易得到保护、技术难以物化、社会效益高于经济效益的应用基础研究以及农业侦测与发展战略研究上，具有“公益性”特征[1-5]。国内外大量研究涉及农业科技创新投资“政府失灵”及其对农业发展的制约性影响问题，指出破解政府失灵困境的必然性。现代农业发展的理论与实践充分证明，加大农业科技创新的政府投资是推动现代农业发展的战略性举措，对维护我国农业生产安全具有长远的意义。改革开放以来，我国农业科技创新步伐加快，农业科技对农业生产的影响力逐渐加大。2014年，农业科技贡献率超过了50%，为农业的稳定发展打下了良好的基础。目前，我国农业正处于传统农业向现代农业发展的阶段，稳定粮食产量、调整农业结构、提高农业生产效率都以农业科技创新为基础。破解政府失灵困境，加大农业科技创新投资，无疑具有强烈的现实必要性。
1农业科技创新投资面临“政府失灵”困境的表现与成因
1.1农业科技创新投资整体水平低，政府财政直接投入不足
历年《中国科技统计年鉴》《中国统计年鉴》《高等学校科技统计资料汇编》及有关报告的数据显示，我国农业科研投资强度由1997年的0.17%提高到2009年的0.34%，年均增幅为6%，但远低于发达国家的水平，与同期的发展国家相比，也处于较低水平。20世纪90年代中期，发达国家的农业科研投资强度平均达到2.37%，同期发展中国家达到1.04%，30个最低收入国家20世纪80年代的平均水平也有0.65%。国际粮农组织的报告显示：农业与国民经济其他部门相协调发展的标准是农业科技创新投资占农业总产值的比重为2%左右。我国农业科技创新投资强度在2011年达到0.7%左右，但仍低于20世纪90年达国家政府平均农业科技创新投资强度的1/3。当前，发达国家农业科研投资强度达到3%～5%，我国仍然低于1996年联合国粮农组织建议的发展中国家应确保的1%的水平。许多国家的农业科技创新投资靠政府拨款为主，日本、英国、德国、印度、荷兰、菲律宾等政府对农业科技创新的投资额占整个农业科技创新经费总额的60%~90%，而我国远低于这个水平。我国农业科技创新投资整体水平低，政府财政直接投入不足。
1.2政府对科技创新投资的“非农偏好”
由于我国长期以来实行农业支持工业发展的经济政策，国家经济二元化非常明显，政府发展经济以工业化和城镇化为主。政府投资呈现出“非农户化“的趋势，对农业科技创新的投资占政府政策份额中的比例和权重不大，并且呈现出下降的趋势。同时，政府虽然认识到了农业科技创新投资的重要性，但是出于经济收益最大化及农业科技创新见效慢等印度的影响，实际工作中忽视农业创新投资的现象依然非常普遍。“政府失灵”导致农业科技创新的投资不力，制约了农业科技创新金融资源的有效配置。
1.3政府管理职能不顺
我国农业科技创新管理目前存在负责部门多、职能不明确、责任不清晰等问题，管理部门之间缺乏协调和沟通，农业科技政策制定过程的各环节之间及与其他公共政策之间的协调性不强，制约了农业科技创新投资。在农业科技创新投资中，政府管理职能出现错位，一方面，政府往往包揽了本应由市场调节对农业科技创新的投入，从而缺乏引导、鼓励企业、私人和其他非政府部门的投入。同时，政府的非市场化管理的“越位”往往导致对农业科技财政支出结构不合理，投资比例不协调，甚至农业科技创新、推广投资不恰当的政府干预和“一刀切”现象，使农业科技创新的资金投入增长缓慢、效率低下。另一方面，市场化改革的进程中，在市场发展还不充分，科技创新主体在所应该具备的各种条件不具备或金融支持与传导机制不健全的情况下，政府急于片面地依赖市场推动，导致农业科研经费拨款相对于经济增长不断下降，非政府主体对农业科技创新投资乏力，制约农业科技创新及其应用绩效的发挥。
1.4农业科技的创新与激励政策不完善
农业科技创新的风险性和外部性大，科技创新活动需要政策激励与支持。然而，长期以来，我国农业科技的创新政策与激励政策覆盖面不广，支持力度不足。就科技政策而言，当前的农业科技政策主要集中在支持农业科技成果转化和产业化方面，对创新科研的投入较少、力度不大。另外，农业科技创新与激励政策在关注创新外部性（创新溢出效应带来的研发不足、外部性带来的负作用及研发投入过度等）、注重主体创新能力、认知能力提高以及农业科技人才队伍建设投入等方面有待进一步完善。政府在农业科技创新与激励政策上的不完善，往往引致知识产权保护、收益分配、科研人员激励机制运行、各方权益保障等方面缺乏有效规范，使诸如农业科技与生产脱节、农科教及产学研合作松散、农业科研机构体制机制不顺等深层次问题难以有效解决，造成农业科技创新领军人才和大批优秀创新群体缺乏，弱化了农业科技自主创新能力。
2破解农业科技创新投资“政府失灵”困境的对策
2.1矫治政府在农业科技创新投资中的非农偏好
矫治政府在农业科技创新投资中的非农偏好，其重要的基础条件是实现二元经济结构的转换。二元经济结构转换的关键就是实现传统农业部门的剩余劳动力向现代非农产业的转移。为此，要坚持工业反哺农业，城市支持农村，统筹城乡发展。加快城镇化建设，改革户籍制度，构建城乡统一的社会保障制度，促进城乡劳动力自由流动；加快非农产业发展，加快土地制度的改革，提升农业劳动力的人力资本水平，鼓励农民自主创业，促进农业劳动力转移。对于落后的地区来讲，破解二元经济结构，首当其冲的是加大农业科技创新资金投入，将科技创新成果转化为农业生产力，提高农业劳动生产率，从根本上缩小城乡居民的收入差距，矫治政府在农业科技投资中的非农偏好。
2.2克服政府行政管理职能错位现象
推动农业科技创新投资，需要政府的积极干预与管理，但必须克服政府行政管理职能错位现象，厘清和理顺政府与市场、社会的关系，将其定位于农业科技创新的市场失灵领域和市场的需求，确定干预与管理的范围与强度，而不能偏离或取代市场。注意整合农业科技相关机构，梳理各部门职责，理清各部门权限，防止职能交叉、职权脱节。主要措施有以下几方面：一是推动政府经济行为市场化。将市场机制引入农业科技创兴领域，调动资金进入农业科研领域的积极性，形成政府为引导，市场为主导的农业科研资金投入机制。二是推动政府经济行为法制化。政府对农业科研工作要及时进行监管，但是要遵循市场规律，不能以完全强制性的行政手段对市场进行控制。三是实行科学决策。在限制政府干预市场经济活动和改善公共服务的前提下，加强对政府决策的科学化、民主化和经济行为的公开化。
2.3克服不确定性因素带来的政府失灵
一是解决时滞引起的政府失灵。对公共政策的制定和执行系统进行适当的调整和改革，提高决策、实施的效率。将现代化、数字化办公和决策体系引入农业科技创新体系，提高政府制定、实施正确经济政策、干预调节经济运行过程的效率。政府尤其要科学搭建信息服务平台、提供科技情报专用数据库、组建科技中介机构等，为科技创新主体及时、快捷地提供信息服务。二是减少不完全信息和有限理性造成的政府失灵。要及时有效传播和充分披露信息，避免由于缺少信息造成的政策失误。加强政府与公众之间的信息沟通，提高公众信息识别和解读能力，减少决策失误。
2.4完善创新与激励政策
完善农业科技创新统筹协调政策，避免重复立项和“碎片化”现象，有组织地开展农业科技创新；探索对产学研结合、集成创新研发等特定创新活动的税收激励政策，激励产学研合作创新；普及农业知识产权保护知识，建立和完善农业科研成果的产权保护的政策法规制度；加强对企业创新成果商业化的政策激励，鼓励企业自主决策、自行投入，开展农业重大产业关键技术、装备和标准等研发攻关；鼓励农业科技人员创新创业，推进科研成果使用、处置、收益管理和科技人员股权激励改革等政策的制定与落实。
3参考文献
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