村级社会治理内容大全11篇

村级社会治理内容篇（1）

但是，由于我国城乡二元结构的长期割裂,以城市建设为中心的公共产品供给制度导致了农村地区公共基础设施的长期滞后，严重阻碍了农村社区居民享有起点公平的基本公共服务权利，导致农村人力资本积累迟缓、消费增长乏力、“两栖人口”以及社会公平正义缺失等一系列发展难题；对于城市社区而言，基层治理的内容虽与农村社区存在细微差异，但是面对相同的宏观背景和社会挑战，城乡社区在运行机制、治理目标等诸多方面是可以相互借鉴和融合的。因此，城乡间要素流动加剧所带来的城市流动人口监管和综合治理混乱，城市化推进过程中涉及的农村土地流转、房屋拆迁以及社会保障等基层改革的尖锐矛盾，都亟待我国在社区层面构建出有效表达民众利益诉求、民主处理公共事务的新型治理机制。

成都市作为我国西部地区第一大省的省会城市，为应对城市化过程中社会转型所带来的巨大挑战，自2003年以来坚持以统筹城乡发展为核心，以经济市场化、管理民主化、社会公平化改革为取向，以村级公共服务和社会管理改革作为 “四大基础工程”重要内容，促进了城乡基本公共服务的均等化发展，推动了城乡管理体制一体化进程。在基层治理方面，成都市注重社区变革的时序性，从基础资源相对薄弱的农村入手，加大基本公共产品的均等化供给，创新村级民主治理机制，使得农村社区能够获得与城市社区相同的发展基础和条件，构建了调节居民内部纠纷、表达自身利益诉求的公共事务民主决策平台，解决了许多原来由政府无法妥善解决的基层改革尖锐问题，有效弥补了政府和社会在社会运转中的空白和失灵，对新型城市化发展过程中的社区治理机制进行了有益探索。

二、成都村级治理机制的发展轨迹

（一）基本历程

2008年底，成都市政府出台了《关于进一步加强农村基层基础工作的建议》和《关于构建新型村级治理机制的指导意见》文件，按照加强和改进党的领导、理顺农村社区组织职能关系、推进基层民主自治的思路，在全市农村初步构建了党组织领导、村民（代表）会议和议事会决策、村委会执行、社会组织广泛参与的新型村级治理机制框架。

2010年初，成都市相继出台了《成都市村民议事会组织规则（试行）》、《成都市村民议事会议事导则（试行）》、《成都市村民委员会工作导则（试行）》以及《加强和完善村民党组织对村民议事会领导的试行办法》四项新型村级治理机制配套制度，保证村民议事会规范化运行，促进村委会转变工作职能。2010年9月，政府出台了《关于村级事务监督委员会的指导意见》，补充了村务监督委员会对村级治理的监督职能，初步形成系统性的新型村级治理机制。

2011年6月，成都市政府出台了《城乡社区治理机制建设实施纲要》，提出要以扩大基层民主自治为目标，以制度化、规范化建设为重点，继续深化农村新型基层治理机制建设和加强城市社区居民自治功能，健全城乡社区服务体系，努力构建党组织领导、村(居)民(代表)会议或议事会决策、村(居)民委员会执行、其他经济社会组织广泛参与、充满生机活力的新型城乡社区民主治理机制。

（二）具体措施

成都市构建新型村级治理机制的思路，创新在于通过成立村民议事会作为常设议事决策机构，在授权范围内行使村级公共事务的决策权和监督权；目的在于实现社区治理的“三分离两完善一加强”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能相分离，完善农村公共服务和社会管理体系，完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。

1、以加大财政投入保障治理机制运行

建立村级公共服务的经费保障机制是村级基层民主治理机制运转的基础与保证。2008年起，成都市、县两级财政每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元（2011年专项资金最低标准已调整为25万元以上）的村级公共服务与社会管理资金。为照顾相对落后地区，成都市确立了不同的市、县财政配额。中心城区由区财政全额安排，近郊区（县）财政按市与区（县）5:5的比例安排，远郊县（市）财政按市与县（市）7:3的比例安排，各级政府对村级公共服务和社会管理投入的增长幅度必须高于同期财政经常性收入的增长幅度。为确保资金对农村倾斜，成都市进一步规定各级政府应以2008年为基数，将每年新增的政府性投资主要用于农村公用事业和公共设施建设。村级设施建设项目存在资金缺口的，可以在民主决策的基础上，向城司融资7倍杠杆率的专项资金。2009年，成都市、县两级财政共预算村级专项资金7.1亿元，投向近远郊区县的有6.7亿元，其中市财政下拨4.2亿元。确定的专项资金项目超过13000项，平均每个村（涉农社区）经费达到25万元。截止2010年7月，已核准融资的村（社区）88个，共融资金额1.2亿元。

2、以推行村民议事会构建民主决策机制

村民议事会的建立起初是应成都农村产权制度改革的需要，尔后与村级公共服务与社会管理紧密关联，形成了推动基层民主建设的突破口。村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权，实现村级自治决策权、执行权和监督权的有序协调。自2008年成都市、区（县）两级财政为村（社区）提供每年不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金后，这一专项经费“干什么、怎么干、干到什么程度”完全由村民及村民议事会民主决策。政府的决策仅限于制度安排、财政保障和项目规范，充分赋予村民议事会决策、管理和监督公共服务项目的权力，形成了上下联动的民主决策机制。在实践中，民主治理机制主要包括三个步骤：一是民主议定项目，通过走访摸底、问卷调查、投票计分等方法，由村民集体决定项目内容和实施次序，最大程度地实现公平与效率的平衡；二是民主监督项目，村民议事会或监事会，定期对项目的实施和经费的使用进行监督和管理；三是民主评议项目，完成项目都要经过“三评”：一评是否达到合同要求，二评村民是否满意，三评如何改进提高。

3、以转变政府职能理顺社区组织关系

成都市通过理顺村党委和村委会的重叠关系，一方面促进村党组织领导方式转变，使其由原来的决策、执行功能转变为领导和监督社区组织发展，将精力放在把握国家政策方针、维系群众关系、加强社区监管和自身发展建设，提高了村党组织的领导作用；另一方面通过构建村民议事会民主决策机制，“倒逼”村委会职能转变，使其在承接上级政府的社会管理和公共服务事务的同时，成为对村民（村民代表）会议和村民议事会负责、执行村民（村民代表）和村民议事会的决定的行动机构。在理顺村集体经济组织关系方面，考虑到村委会不仅是村级事务的管理机制，还是集体经济法人代表的双重角色，成都市积极推行村集体经济组织的集体资产经营管理职能与村民自治职能分离，明确集体经济组织的市场主体地位，充分发挥市场配置资源的基础性作用，保证其依法独立自主开展经营管理活动。

4、以多元供给渠道优化公共服务供给结构

社区多元治理的结构在于政府和社会基于各自的权利、利益和责任，在市场发挥配置资源基础性作用之上，共同构建稳定的选择关系。在具体实践中，成都市克服原有依托村两委负责公共产品供给的难题，根据“政府主导，多方参与”的基本思路，将现阶段的村级公共服务和社会管理划分成7大类59小类，按照公共服务的性质分为政府为主、村自治组织为主、市场为主的供给主体，以“公共政府承担、福利社会承担适度补贴、经营探索市场化供给”为原则，采用政府提供的村级公共服务和社会管理项目，由政府部门制定计划并负责实施；采用村级自治组织提供的服务按照村民自治的原则，由村（居）民大会或代表大会或村民议事会自主决定服务的内容和方式，村（居）民委员会负责具体组织实施；采用市场化方式提供的公共服务，运用政策引导、资金扶持、贷款贴息等方式，鼓励支持市场主体参与农村公共服务，政府负责规制与监管,从而实现社区公共产品的多元化供给。

三、成都社区治理的经验与启示

第一，社区民主治理机制有利于缓解多方矛盾，构建和谐社会。建设“上下互动”的治理机制是中国特色社会主义制度的有益探索。成都村级基层民主治理机制优于完全“自上而下”的传统体制，使改革过程中每一个措施具体落实到空间时能够充分体现群众意愿，维护群众合法权益，从而得到群众的支持，最大程度发挥群众积极性和创造性，从而赢得发展的高效率；另一方面，村级基层民主治理机制又不同于西方自由民主制，这是党和政府“自上而下”正确把握改革方向和改革内容架构、保证国家科学发展前提下的民主。当党的大政方针落到实处时，群众“自下而上”能够自觉地加以执行，在与自己利益相关的改革中防止利益被剥夺，赢得效益最大化。

第二，村民议事会有利于发挥自治组织功能，形成民主决策平台。发挥社区自治组织作用一直是推动我国基层治理变革的重要内容。成都市以村民议事会为突破口，使其成为村民自治事务的常设议事决策机构，改变了原有村级自治组织的弱势地位。村民议事会在实施农村土地产权改革、村级公共服务和社会管理过程中发挥了重要作用，有效化解了基层群众的内部纠纷，解决原来由政府出面做不好、做不了的“家务事”。成都的经验表明村民议事会作为代表公众参与基层治理的村级自治组织，完全可以成为社区居民调节内部矛盾和表达自身利益诉求的民主决策平台，实现社会管理和公共服务以人为本的根本目的。

第三，专项公共资金有利于明确社区治理目标，增强基层治理效果。成都市在推动新型村级治理机制的基础上，通过向农村提供公共服务专项资金，引导社区民众广泛参与区域内公共服务和社会管理建设，明确了公民参与社区治理的目标和任务。社区居民获得了与切身利益相关的决策内容，真正乐于参加民主决策事务。从治理效果来看，这20多万元的村级公共服务与社会管理经费，对于短期改进农村社区基础设施、增进居民生活物质水平的效果看似并不明显，但是这笔完全由村民自主决定怎么花、怎么用的经费，让社区居民享有起点公平的基本公共服务权利，提高了其作为社会成员的归属感和幸福感，也为政府治理改革赢取了宝贵的民众信任基础。

第四，政府职能转变有利于引导治理结构改善，提高管理服务水平。基层民主治理改革的内涵在于将不同质的公共职能分别赋予相应性质的组织加以承担，理顺村级组织间的利益关系。政府虽然作为公共产品的供给主体，控制着大量的社会资源，但是这种既“掌舵”又“划桨”的做法，不仅承担了极高的社会成本，导致有限公共产品的低效供给，还抑制了社会组织和市场发挥积极作用的生存空间，不能对政府行为进行有效弥补。社区治理的多元结构通过以民生性事务带动基层民主建设的方式，最终实现了政府和社会组织对公共事务的管理和服务同步。

第五，村级治理经验有利于城市社区借鉴，促进城乡社区协调发展。农村社区治理和城市社区治理的本质属性是相同的，他们都是通过利用社区的有限资源，强化社区功能和社区意识，构建上下互动关系的公民社会活动共同体，最终满足社区发展的需要。因此城市社区治理应充分借鉴成都村级社区治理的形式与机制，不断完善城市社区居民的自制建设，扩大市场和社会组织的作用，加强对流动人口的社区服务内容，实现社区的数字化动态监管，逐步构建城乡协调统一的社区民主治理机制，使社区真正成为文明祥和的社会生活共同体。

参考文献

村级社会治理内容篇（2）

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了强化农村社会管理，强调“坚持服务农民，依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”。在经济社会发展处在关键时期，加强农村社会管理是全面建设小康社会、落实科学发展观、统筹城乡发展及建设社会主义新农村等方面的客观要求。

一、山东在加强农村管理方面的成功探索

(一)五莲县:"1 +4”农村民主管理模式

2007年以来，在五莲县委领导下，五莲县纪委牵头按照选举、分权、监督三位一体推进农村社会管理的思路，从优化农村权力治理结构人手，以民主监督为突破口，探索推行了“1 +4”农村社会管理模式(以下简称“1 +4”模式)，"1”即建立村级民主管理监督委员会(以下简称村监委会)，"4”即配套推行农村财务“双代管”、勤廉双述、村务公开、公章管理四项制度。

1.村村成立监委会，明确工作职能。监委会主要履行议事、监督、理财、联络四项职责，在同级党组织的领导下，独立行使监督权、质询权、建议权、违纪举报权。参与监督的内容包括:列席村两委会，监督村廉政建设制度落实和经济发展等重大问题的决策，建议村委会就有关问题召开村民代表会议，参与村级事务、财务公开清单和报账前凭证审核工作，负责做好群众的联系沟通、说服教育等工作。

2.推行四项制度，规范监督行为。一是推行村务公开制度，强化村级事务监督。对涉及农民群众切身利益的事情都进行公开，特别是群众关心的热点问题，都列人公开内容，达到了统一公开栏样式、统一审批程序、统一公开时间、统一公开内容、统一簿册格式的“五个统一”标准。二是推行勤廉双述制度，强化村级干部监督。按照“承诺、双述、问询、评议、反馈、奖惩”六步程序开展双述工作，把村干部的评判权交给群众，建立交流平台，规范干部行为，避免决策失误。三是推行农村财务“双代管”制度，强化村级财务监督。四是推行村级公章委托代管制度，强化村级权力监督。

(二)坊子区:村级事务契约化管理

近年来，潍坊市坊子区推行村级事务契约化管理，在依法管理农村经济、社会事务等方面取得了明显成效。

1.村级事务契约化管理的内容。所谓村级事务契约化管理，是指通过合同、协议、会议纪要、约定等书面契约形式，把村委与村干部、村民之间，村民与村民之间、村委与其他单位及个人之间的各类事务以及双方的权利义务、履行时间和违约责任依法固定下来。其具体内容主要包括村级财务、农民负担、集体资产承包、土地承包、村庄规划和建房、政务决策、公共事务、社会治安、社会公益事业以及其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。

2.村级事务契约化管理的具体做法。镇党委政府对村级各类事务进行梳理，根据各类事项的具体内容，分别应用不同的契约形式。在制作契约文本的过程中，特别是在确定合同、协议等契约的内容时，要求必须咨询有关专业人员，镇上还专门成立了审核小组对各村合同文本进行审阅把关，使各项条款符合法律法规、方针政策，确保内容合法。

(三)苔南县:相沟乡农村社区管理

2006年以来，营南县相沟乡党委、政府，在实行村庄合并、膨胀村庄规模的基础上，依照当地实际，积极借鉴城市社区建设理念，探索建立新的农村社会管理体制和运行机制，建立了新型的农村社区体制，初步实现了新的农村管理和发展模式。

1.打破原行政村建制模式，实行社区居民自治。根据道路路况及村民居住方位，在各合并村重新划分居民小区，引导居民接受居民小区的统一管理，开展自我教育、自我管理活动，把居民自治活动引人小区化管理。每个居民小区配备专门负责人，具体负责居民小区的社会治安、环境卫生、计划生育、优抚救济、矛盾调解等社会管理工作，在社区“两委”的领导下开展工作。

2.打破传统的村民小组设置模式，成立行业合作组织。为提高管理服务功能，乡党委、政府积极引导各社区采取商企联建、行业联建等形式，在社区内依法建立起计划生育、企业家、青年、老年、妇女、文体、消费者权益保护、经纪人、平安创建、商会、交通物流等若干行业协会组织和各类社会组织及种植、养殖等专业合作社组织，把农村各项工作纳人行业化管理、产业化管理、群体化管理，减少管理成本，提高管理效能。

(四)山东农村社会管理模式实践的启示

1.农村政治体制改革必须随着经济发展而不断深化，与农民政治参与积极性不断提高相适应。农村社会管理是农村经济社会发展到一定阶段的产物，与经济社会发展水平紧密相连。在实施过程中，要根据本地经济社会发展水平和村级经济实力，从老百姓最需要的地方人手，抓好软硬件建设，包括建立健全服务体系、改善社会保障、加强安全防范、加快村庄和基础设施建设等。

2.农村社会管理必须循序渐进地探索完善管理与服务体系。农村社会管理，着力点在于建立制度和机制。农村社会管理从不完善到完善，需要一个过程，必须循序渐进加以推进。在建设社会主义新农村中，必须不断探索完善农村社会管理，进一步完善相关制度，健全村级决策、执行、监督等工作机制。使村民参与决策、管理、监督的要求具体化、常态化、制度化，充分调动群众参与新农村建设的积极性、创造性。

3.农村社会管理必须把解决实际问题、让居民得实惠摆上突出位置。让群众得到实惠，才能够有效地引导群众参与到农村管理工作中来。在推进农村社会管理上，一定要把为民办实事摆在突出位置，协调解决土地、资金等具体问题，才能充分调动农民参与农村社会管理的积极性。

二、加强农村社会管理的对策选择

(一)强化政府的社会管理职能

加强农村社会管理，为广大农民群众创造一个安全稳定的生产生活环境，是政府的职责所在，也是党执政的重要基础。党的十六届三中全会提出了我国政府的四项基本职能，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，近几年特别强调社会管理和公共服务职能。农村社会的管理也要以此为重点，通过社会管理维持社会秩序的安定，为新农村建设的推进提供一个安全稳定的环境。因此，乡村基层政府要进行管理理念上的更新，简政放权，转变职能，管理模式要适应计划经济向市场经济体制的转变，乡村基层政府要真正成为上衔政府、下联农民并为农民服务的机构，由重统治向重服务转变，由行政命令向与农民沟通协调转变;各部门明确自己的职、权、责的范围，贯彻职、权、责相统一的原则，避免越位、缺位和错位的问题，把工作重点放在保障农民权利、协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定、加强农村安全网建设和解决农村生态环境等方面。

(二)充分发挥农村党支部、村委会的社会管理职能 农村党支部和村委会上衔政府、下联农民，具有进行农村社会管理的独特优势。要充分发挥农村党支部和村委会社会管理的职能，必须强化以下两个方面:一是加强党支部和村委会建设。要让那些政治素质高、有能力、勇于创新、农民信得过、能为农民谋利益的人进人党支部和村委会，要建立健全各种规章制度，规划和充实工作内容，使党支部、村委会真正成为农村社会管理的骨干力量。二是明确党支部、村委会的农村社会管理职能，积极发挥作用。要在各级党委政府指导下，做好农村党建、基础设施建设、倡导乡风文明、村庄环境治理、加强社会治安等工作;要结合《公民道德建设实施纲要》和社会主义荣辱观的要求，制定《乡规民约》和《文明准则》。

(三)大力发展农村社会组织，加强农民自我管理

农村是一个“熟人”社会，群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。所以，农村社会管理要大力发展各种群众组织。一是大力发展农民合作经济组织。发挥农民合作经济组织的经济功能和社会功能。二是培育农村新型社会化组织。农村社会中介组织是农民自我管理、相互扶助、共同提高的非政府组织。要积极培育服务农村的社会中介组织，鼓励、引导和支持农民自己组织起来，成立农村合作社，发展各种农业协会，开展经济技术服务，提供法律援助、财务咨询等，使农民能够依靠自己的力量，维护农民自身的合法利益。

(四)完善实现农村社会管理的各项制度和机制

村级社会治理内容篇（3）

第一，传统的村经济合作社应实行改制，明晰产权。比如可以把产权量化到村民个人，但限定产权直接分配给个人的特定条件。

自人民公社解体之后，我国广大农村地区农户家庭替代了原来的生产队作为土地的经营主体，村集体经济组织多采取经济合作社的形式。目前全国农村经济合作社大多属于行政化的组织，应该对之加以改制，以恢复其活力。村经济合作社框架内的集体经济资产（包括土地）应该量化到个人才能使得村民有着参与村庄民主管理的积极性，才能使得村民珍惜其民主权利和经济权利。这并不是说要把这些资产分配到各家各户，但是净资产可以通过股份化，即分成股份，并把股份分摊到各家各户。每家每户可以获得一份股权证书。从逻辑上看，量化分为三种途径，一为合作制，二为股份合作制，三为股份制。与股份制不同的是，合作制的自身特点是一人一票制度，每位社员股份大小相同，即对合作社资产拥有相同的权利。目前，上级党政机关直接控管村经济合作社的意图之一就是为了保障集体资产的保值增值。改制后实际上也是可以设置一些机制保证集体资产的保值增值和其社区性的。

国际上合作社的基本做法是，政府对真正意义上的合作社提供一定的税收优惠。合作社的资产只能存在于合作社当中，当合作社解体时，合作社的这部分资产归社区所有，而不是分配给社员个人。合作社实行入社退社自由，如果退社，该成员根据其认缴的份额退股，但没有资格获得合作社中那部分不可分配的剩余或者要求分配合作社不可分的资产。在国外，正因为合作社有着这种社区性特点，政府才愿意鼓励其发展，并向其提供一定的税收优惠。

在明晰产权和净资产规模基础上案上述思路进行改制，改制后办理登记注册手续，使之成为真正的独立行使经济行为的法人。其益处为村经济合作组织由此可以拓展其对外经济往来，更易获得银行担保贷款，从而能够促进村集体经济发展。

第二，彻底推行村务公开，细化村务公开程序、内容和罚则。

我国多数村庄目前治理结构主要呈现为村党支部、村民委员会和村集体经济组织（如经济合作社）三驾马车结构。这三者之间关系一般难以摆平。根据《村民委员会组织法》三者的事权划分只是原则性的，实际操作性较差：村集体经济组织负责经营村集体经济（包括集体土地）；村民委员会负责本村公共产品的提供，要尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织以及村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；村党支部负责发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，支持村经济合作社发展集体经济。因此，村集体经济组织基本上是只管集体经济的经营和收入、不管集体经营支出之外其他支出的组织。村民委员会负责本村公共产品的支出，其资金来源为对村民家庭的收费和村集体经济组织的积累。《村民委员会组织法》规定村民委员会负责依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，这说明了村民委员会在依法处置村农民集体所有的土地和其他财产方面应拥有决定权。这里的法律限制尤其是包括维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

因此，村民委员会的村务公开是制约三套班子的重中之重，可在村民自治建设中发挥着重大的作用。从我们在北京市的调查结果来看，许多村干部对村务公开抱有抵触或者畏惧情绪。比如，北京望京开发区征占来广营乡某村土地欠付补偿款4000万元，邻村改造从该村“借”资 1000万元，共计 5000万元。对于这两笔欠资，乡村干部担心引起群众上访，不敢公开。又如，一些村干部由于从乡镇一级拿到一些工资或者奖金，不愿公开自身的收入，担心村民“眼红”。

从表面上看，村务公开会暴露出许多原先隐藏的问题，造成一些上访，影响村领导班子甚至乡镇领导班子的形象。但是，村务公开的实行可以使得党和国家在长远获得基层民众的坚决支持。而且没有村务公开就谈不上村民自治、村民民主决策或者合作社社员自治管理。应制定具体的村务公开规定范本，细化村务公开的时间、地点、内容、程序以及罚则，交付村民会议讨论、修订和通过。比如，凡是公开的内容都要根据不同情况，分别经过村民理财小组、党员大会、村民代表会议的审议、审核或审定后，才能向群众公布，以确保公开内容的真实性和权威性。

村务公开应该作为一种法定的制度。无论村民委员会部分干部是否公布了真帐假帐，村务公开使得村庄的法治成为可能。因为即便某些干部只公开了假帐或者隐瞒了重大财务事项，只要取得证据，村干部个人就应该为此承担法律责任。如果整个村民委员会参与其事，则整个村民委员会必须引咎辞职，其成员需要承担法律责任。

第三，可对主要村级组织干部采取最长任期制限制。

规定村支书、同一个干部担任同一职务的最长任期限制。比如最长2个任期。如果2个任期期满，必须通过党内选举改选支书，通过村民委员会选举改换村民委员会主任。主要村级组织领导人离任之前必须进行离任审计。这种做法容易暴露村内可能存在的腐败弊端。村干部的腐败行为必须受到法律的制裁，而不是通过上级政府的处罚来内部解决。

第四，村级组织建设应引入制度创新，比如可试行“村务经理”制，通过制度创新来促进村级民主、发展村庄经济、维护农民权益

目前村民委员会组织法本身也有弊端，比如法律规定村民自治的形式只有一种，即村民委员会模式。从美国和德国的经验看，存在数种地方自治模式。其中哪些州选用哪些地方自治模式，由州政府立法确定。

我国村民自治模式过于单一，排除了制度竞争，从而不能发现和吸纳更好的制度。我国的相关立法中可以列举几种模式供基层根据具体情况选择。比如美国地方自治模式中有“议会—经理制”（Council－Manager）模式。这种模式如果放到中国的农村，相当于村委会主任仍然叫村长，履行仪式性的职能，村委会雇佣一名只管行政事务的村务经理，他也是该村的行政长官，是问题处理专家。这位行为长官可以从本村精英中雇佣，也可以从非本村精英中雇佣。这有助于加快本村的开放性与发展后劲，因为这种“经理市场”不是村内的，而是全国性的。

第五，党支部书记可实行全市、区、县内招聘制。

党支部书记原则上既承担着传导党中央政策的重要作用，又要体现党在农村的核心作用，因此，打破本村党员任用制度、引入竞争机制以提高党支书素质至关重要。竞争压力也能促进党支书改进其工作质量，加强自身素质的培养。另外，党支部书记也可由上级党委部门提名，由党支部委员选举产生。

党支部书记实行招聘制在外地是有成功先例的。内蒙古和林格尔县在130余个村中的约45个村推行党支部招聘制制度。党支部工资每位1万元，由县政府承担。党支部与县政府、乡政府和村民委员会三级签立合同，保证完成任务。任务一般为发展经济的指标。比如几年内增加养牛3000头。

内蒙古试点的问题是把直接发展经济作为受聘党支部书记的主要任务。党支部书记的业绩不应该主要是直接发展经济，而是促进村民自治，促进村集体经济和私人经济的健康发展，使得上级党和政府的各项政策和国家法规能够落到实处。

第六，村党支部、村民委员会、改制后的集体经济组织对不同的组织和个人负责，其工资来源也应作相应规定。

对不同村级组织的干部适用责权利对应原则。村支书主要从存提留和村民自身收入中拿工资是成问题的，因为村支书所肩负重任本身的性质难以保证其完全单方面从维护村民权益角度出发处理问题。村支书主要应是上级党政机关政策的传导者，是连接村级治理机关和上级党政机关的最核心渠道。

村支书如果拿村民工资，就得为村民负责，而不是对上级党政机关。现在，村党支部主要对上级党政机关负责，其工资来源应该来自上级党政机关。村民委员会主要成员的工资来源应主要来自村提留以及村集体经济的收入。在村民自治体制下，上级政府部分任务需要村民委员会出面处理，就形成了委托任务，上级政府应该为此提供相应的经费，补偿这方面的开支，但这不构成村委会成员的工资或者奖金收入。改制后的村集体经济组织负责人的工资仍由村级体经济组织开支，这是一个经济实体通行的做法。上述分析实际上体现了一种责权利对应原则。

就他们的功能而言，村党支部应主要在方向性、政策性、全局性、重要性问题上来实现自己更高层次的领导，事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，依法则由农村群众自治组织村委会承担。总之，村级民主需要村级组织机构之间权力上的制衡，而不是顺从关系。这样才能更好地防范村级干部内部因权力集中而产生腐败、因角色冲突而破坏村民自治。

第七，完善信访制度和司法制度，补充以对农民的法律救济。

多设立信访站点，每周固定一天为村庄当地信访日。司法部门也应该为经常发生的农民权益侵占案件的处理建立快捷的标准程序，即快捷通道。行政部门和司法部门应该鼓励其权益受到损害的农民利用这种快捷通道。同时，应向较贫困农民提供法律救济。信访工作的开展有利于农村社会风险的处理从风险掩盖型朝着风险揭示型转变。与此相应，对村级干部的业绩评定，不是信访案例少，业绩就好，而是信访案件按程序妥善处理的比例高，业绩就好。

第八，实际上在条件许可的地方，可按照农产品品种建立农业行会组织，或者按照地域建立基层的农会组织。

按农产品分类的农业行业分会和基层农会组织，均能非常有效地起到代表农民利益，为农民维持与政府的对话渠道的作用。但是，这些措施也有其弊端，比如可能容易失控，因此在具体操作过程中，可采用因地制宜的方式摸索前进。也正因如此，先把农会组织控制在基层更易为各方接受。这类组织的设立可以起到使得农民不再特别依赖当前各地实施存在的“农民领袖”的效果。从一些学者的跟踪调查结果来看，后者对农村现行政权的潜在威胁不可少看。在一些农民权益损害严重的落后地区，他们甚至比地方官员的威信还要高。

第九，引入村负责干部引咎辞职制度。

村级社会治理内容篇（4）

一、以村为典型开展“十无”创建活动，推进社会管理创新

1、强化组织领导，加大宣传力度，强力推进“十无”创建活动

组织领导是“十无”创建活动的关键，宣传舆论是活动广泛开展的助推器，为提高全乡党员干部主动参与“十无”和谐平安创建活动的积极性，确保活动取得实效。一是成立组织领导机构。成立了以乡党委书记为组长的创建“十无”和谐平安村工作领导小组，领导小组下设办公室负责创建活动日常工作的开展，各村也成立相应组织机构负责创建活动的具体落实。二是制定实施方案，召开动员大会。

综治办召开专题会议制定实施方案，精心安排部署活动创建内容。4月下旬召开各村干部会，进行活动动员。同时充分利用有线电视、无线广播、板报、标语等进行大力宣传。村还创新宣传方式，发挥村文艺队的工作优势，下组入户，以丰富形象的文艺节目为载体进行宣传广泛。

2、健全工作制度，细化创建内容，确保“十无”创建取得实效

管理机制到位，是平安和谐创建的基础。只有不断细化创建内容，健全工作制度，才能使“十无”创建活动成绩显著。一是实施各村党支部书记“一把手”负责制，成立17个和谐平安联创小组，以“三长”为龙头，党员、村民代表、群众贴心人、老协会员为骨干，组建治安联防队和矛盾纠纷调解队，广泛构建村抓组、组管户，人人齐参与的良好创建格局。二是各村建立平安和谐创建家庭档案，由各村“十无”创建领导小组对本村家庭基本情况、矛盾纠纷隐患等方面进行摸底，建立基本信息档案。三是各村成立贴心人警务室，组织贴心民警下户维稳，为维护社会和谐稳定提供保障。四是加强重点人员的管理，对空巢老人、留守儿童、吸毒人员、肇事肇祸精神病人、人员、刑释解教人员等重点对象进行登记造册存档，落实专人跟踪服务和监管，确保了社会的稳定。

村还在原有“十无”创建内容的基础上，再细化增加无乱砍滥伐、无森林火灾、无计划外生育、无家庭纠纷、无滥占耕地、无破坏公共设施、无破坏环境卫生、无损害花草树木、无儿童缀学、无聚众酗酒等十项内容，组成“二十无”平安和谐创建，并将创建内容汇编成册，下发到各家各户，形成了家喻户晓，人人参与的局面。

通过“十无”创建活动的开展，进一步减少了社会不稳定因素，净化了社会风气，营造了和谐的社会氛围，取得了良好的效果。

3、创新工作举措，突出活动亮点，精心打造“十无”创建品牌

和谐平安创建是创新农村社会管理的重要课题，是基层群众工作的重要内容，在抓好“十无”和谐平安创建工作的同时，注重开展特色活动，结合村级各项主题活动，精心打造工作亮点。

一是积极开展星级评选活动。各村和谐平安联创小组以“五好小组”“十星级文明户”“五好文明家庭”等项目评定内容，对辖区农户进行星级评定，并量化评分细则，一个季度评定一次，每半年召开一次总结大会，使之成为“十无”平安和谐创建的长效机制。村还将每个组的总分设为120分，针对上访事件的评定，依据上访级别分乡级5分、县级10分、市级20分、省级40分、京访60分五个扣分档次，本季度不够扣类推至下季度续扣，扣完总分为止。评为先进村组的“三长”、党员可优先外出参观考察学习，后进的特别是发生上访事件的村组，通过各村有线电视站和广播进行通报批评，以示鞭策。

二是结合创先争优活动，广泛开展党群共创“十无”平安和谐村活动。充分发挥党员、群众贴心人的先进模范作用，积极参与农村事务管理，维护社会和谐稳定。村则充分发挥“九支队伍”（党小组长、村民组长、妇女组长、党团员、村民代表、群众贴心人、老干部、老协会员及其他社会骨干力量）参与社会事务管理的积极性，走村串户，使“十无”平安和谐创建落到了实处。

三是各村充分发挥便民服务点等组织机构的特殊作用，为“十无”平安创建活动增添色彩。在便民服务点开通综治调解窗口，以便民服务点为平台，统一协调办理有利于“十无”平安和谐创建的事务。

村还将创建活动与妇女之家创建活动相结合，发挥妇女贴心人作用，建立和谐平安家庭台帐。平安和谐台帐由各村民组妇女贴心人填写，每季度对各村对所有家庭进行谐稳定排查登记，填写每户家庭成员遵纪守法表现、进行和谐稳定情况排查登记，记录排查时间，排查出的问题及处理结果；每份台帐必须由村委会主任签字。内容包括具体内容为每个家庭所有成员在村级封山育林、森林防火、社会治安、安全生产、计划生育、环境卫生整治、基础设施建设、支持招商引资、新农村建设、树立文明新风等十个方面的具体表现。

二、创建治安巡防模式，助力社会平安稳定

为维护社会稳定，化解社会矛盾，创新社会管理，达到提升公众安全感、促进社会和谐的目的，根据上级相关文件要求，结合工作实际，我乡在原有治安巡防队的基础上，进一步加大对治安巡防队的组建和管理力度，创建新的组建模式，成立了乡治安巡防大队。

村级社会治理内容篇（5）

关键词：村民自治 历史发展 成效 问题 推进对策

key word：Villager self-administration Historical development Result Question Advancement countermeasure

作者简介：周富宝（1962―），男，浙江湖州人，湖州市委党校讲师，从事基层政治研究。

村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度。它是广大农民群众依法以自我管理、自我教育、自我服务为基本原则，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层群众自治制度。实行家庭联产承包责任制拉开了中国经济体制改革的序幕；而与此相适应的村民自治实践，则开始了推进中国特色社会主义基层民主的伟大进程。经过30多年的实践探索，村民自治不断发展、完善，走向制度化、规范化，在实践过程中有了长足的发展，有效保障了村民直接行使民利，实现了人民当家作主的愿景，维护了村民合法权益，完善了农村基层社会治理机制，促进了农村经济社会发展，提高了农民素质，走出了一条具有中国特色的基层民主政治建设之路。但同时也应看到村民自治建设仍处于探索发展阶段，存在一些不容忽视的问题。对这一制度的历史发展进行回顾、梳理，总结经验和正视问题，有针对性地研究对策和措施，对于保证这一制度沿着健康的轨道前进无疑具有重要的意义。

一、 村民自治实践的历史发展

村民自治的历史发展总体上是与十一届三中全会后我国民主政治建设的进程相一致的，大体可分为三个阶段。

第一阶段:村民自治的起步阶段。时间是从党的十一届三中全会至1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》 (以下简称《村组法》)颁布前。党的十一届三中全会吹响了我国改革开放的时代号角，为了解决农民的温饱问题，迅速改变农村贫穷落后的现状，首先在农村进行了经济和政治并举的改革，以家庭联产承包责任制取代了以队为基础，三级所有的集体生产经营和分配方式、用政社分设的乡镇政府和村经济联合社取代了原有的政社合一、高度集中的管理体制，村民自治的制度正是在新旧管理体制转换，村级管理出现真空的情况下农民群众在实践中创造的民主治理模式。1982年12月，全国人大颁布实施的《宪法》以国家根本大法的形式肯定了村委会的法律地位。

第二阶段：村民自治发展到法律实践阶段。时间是从1987年《村组法（试行）》颁布至1998年《村组法》修改后正式颁布前。《村组法（试行）》的颁布，将村民自治提升到了法律实践层面。贯彻实施《村组法（试行）》，采取差额和无记名投票方式选举村民委员会成员。在这一阶段村民自治经受了各种责难、顶住了各种压力，村民自治在实践中摸索总结，向前发展。

第三阶段：村民自治制度取得突破性进展的阶段。时间是从1998年九届全国人大常委会第五次会议修订通过《村组法》至今。《村组法》着重在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个关键环节上对试行法作了较大的修改、补充和完善。为适应农村改革发展的需要，2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议对该法进行了修订。在这一时期村民自治取得了重大的进展，各地在深入调研的基础上结合本地实际制定了村民委员会直接选举工作方法和程序，候选人的推荐采取了公推直选和无候选人直接选举等多种形式。使选举的民主化程度得到了质的飞跃，选举的竞争性更加突出。近几年，以“科学选举、民主选举、依法选举、和谐选举”为导向，进一步完善村民委员会选举，取得了较好的效果。

二、村民自治实践取得的成效及存在的问题

30多年来，村民自治实践取得了显著成效，主要体现在以下方面：

第一、村民自治组织逐步完善。目前，所有的村委会都设立了人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下属委员会，建立了村民会议或者村民代表会议制度，建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织，建立了共青团、民兵、妇代会等群众组织，在2011年的村委会换届选举中，根据新修改的《村组法》，经村民代表会议选举，建立了村务监督委员会。经过30多年的探索和实践，一个以村民为主体，以村党组织为核心，以村委会为日常工作机构、村民会议和村民代表会议为议事决策机构、村务监督委员会为监督机构的村级组织体系逐步完善。

第二、村民自治实践全面推进。一是民主选举方面。无论是选举委员会成员的推选产生,还是村委会候选人和村民代表的产生，基本都能做到规范化和程序化，使广大村民感到选举的公开、公平、公正和自己的民力得到了充分的行使，极大地激发了村民依法参与选举的热情。二是民主决策方面。决策事项不断丰富充实，决策程序逐渐科学规范。三是民主管理方面。村级重大事务由村党支部提议，村“两委”商议，党员大会审议，村民代表会议决策全面推开，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践不断深化。四是民主监督方面。各村都建立了村务公开制度，村民理财小组全面建立，民主监督实践不断深化。

第三、强化了村级治理，促进了农村经济和各项事业的发展。村民自治的实施，通过民主的方式、村民自治的方式，大大提高了村级治理水平。一是村级治理的各种要素得到了有效整合和统一。二是治理业绩日渐显现。三是在村民自治的推动下，大大解放了农村社会生产力，村级经济不断壮大，各项公益和社会事业有了长足的发展。

第四、广大村民的民主意识和民主能力有了进一步的增强。

经过三十多年村民自治民主实践的锤炼和洗礼，广大村民的民主参与意识和民主能力都有了很大的提高，这主要表现在积极参与“四个民主”上，尤其是表现在积极参与民主选举，投票选举自己的代言人、对选举程序的严格要求和自觉运用法律手段来保护自身的民利等方面。许多外出打工和经商的村民返村积极参加选举，当达不到满意效果时，就向有关部门以书面和口头的形式加以反映，这也从一个侧面说明了村民的民主素质和能力得到了提高和增强。

在看到取得成效的同时，我们还必须正视实践中存在的问题。首先在民主选举方面，某些环节还不够规范，如流动票箱问题。其次在民主决策、民主管理和民主监督方面。在民主管理上还存在着不同程度的形式主义现象。在民主监督中存在着一些薄弱环节，如村委会很少向村民会议报告工作，接受村民会议的评议，民主理财小组中普通村民代表数量过少等。再则村民自治还受到乡村关系和村两委会关系的制约和影响。主要的表现是乡镇政府的越位侵权。越位干预和操纵选举、越位干涉村级财务管理和村民主决策和管理的权利。村两委会发生摩擦和冲突，造成关系不协调，造成内耗，这是一个不容忽视的问题。

三、完善村民自治的对策

实践表明，全面推进村民自治，解决村民自治中存在的问题，对于加快推进中国特色农村基层民主政治实践，全面建设小康社会具有重大的意义，为此，应采取以下对策。

1、完善村民自治制度。一是进一步完善村民自治制度，使之更具操作性。完善民主选举制度，及早出台更具操作性的全国的“村委会选举法”，使选举的实施能在《村组法》和“村委会选举法”指导下进行；完善村民会议和村民代表会议制度；完善村级财务民主管理制度；完善村级组织和成员进行民主评议的制度；完善村务公开、财务公开制度；完善村干部离任和审计制度；完善村民自治章程和村规民约制度。二是积极推进村民自治制度创新。村民自治发展到今天，虽然有了法律法规规定，但与社会主义新农村建设的实践需要还有很大的差距，比如：村民选举委员会的推选程序、村民委员会候选人的资格限定、村委会成员的罢免程序、村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序等亟待创新。三是建立村民自治的司法救济制度。如对自治机构损害村民自治权利及不积极履行自治权职责的行为，规定村民可以向人民法院提讼，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

2、完善乡村治理新机制。管理民主就是要使村民自治落到实处，这是社会主义新农村建设的重要内容，也是乡镇政府的一项重要任务。在建设社会主义新农村过程中，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分尊重村委会的自治权限，还权于民，少管村级事务，多做服务工作，使村民自治名副其实。为进一步理顺乡镇政府与村委会的关系问题，可从实际工作需要出发，列举出哪些事项需要乡镇政府进行指导、支持和帮助，哪些事项是村委会自治范围内，乡镇政府无权干涉的，在何种条件下乡镇政府必须对哪些事项提供支持、指导和帮助，在何种条件下村委会必须自觉协助乡镇政府工作，如果乡镇政府越权干涉村级事务或村委会拒绝依法协助乡镇政府工作，应该如何处置等，加以具体规定。

3、加强村民自治基础建设。要抓住建设社会主义新农村建设的契机，夯实好村民自治的基础。首先，大力发展农村经济，为村民自治提供重要的物质基础，如社区公共事务的资金来源，村干部的报酬等，从而保证村治的良性运作。相对发达的村集体经济还会增强村庄自身的独立性，减少对乡镇政府的依赖，从而改善村委会在与乡镇政府博弈关系中所处的弱势地位，进而提升自己的地位，增强自身的能力。其次，大力发展农村文化教育，提高农民的文化素质和政治参与意识，提高村民的权利观念和自治观念，使村民掌握自治权的内容和行使的程序，为村民自治制度的实施打下思想基础。

4、规范村务公开和民主管理制度。实现村务公开和民主管理的规范化、制度化是促进社会主义新农村建设的重要保证。村务公开的关键是要切实做到真公开、常公开，公开、公平、公正地办理村务。村务公开应当向政务、事务、财务全方位拓展，向办事标准、办事程序、办事结果全过程延伸。具体要做到以下几方面的“规范”。一是要规范村务公开的内容。内容公开是村务公开的实质，可由村民代表会议研究决定需要公开的内容。二是要规范村务公开的程序。公开的程序是保证公开效果的重要环节。公开的情况要经过必要的审核；公开的结果要以一定的方式和群众见面。三是要规范村务公开的时间。要根据公开内容的不同，规定统一公开的时间。四是要规范村务公开的管理。必须建立健全管理组织和管理办法，同时进行必要的督查。可定期或不定期对村务公开的情况进行检查，从中发现问题、解决问题。公开的结果是要让村民满意。这是实行公开的目的，也是衡量村务公开效果的标准。

参考文献：

村级社会治理内容篇（6）

当前村庄组织发育和村庄治理中所面临的既有制度框架问题，又有具体运作问题。当前村民自治实践过程中，制度框架层面的问题是更为决定性的问题。在村庄层面，各种制度和政策由外部治理组织强力供给为主，村级组织和个人自组织的制度供给空间有限。当前各地仍然把村庄区分为“行政村”和“自然村”，而“行政村”的叫法基本上体现了村民共同体这种被行政者管理和支配的地位。

经调查研究发现，我国基层党政部门供给外生制度和政策的方式包括：第一，下达乡镇级党委、政府文件，内容包罗万象，比如：计划生育责任书，撤乡并镇，各类评比考核文件等等。在这些文件中，有着大量与法律不兼容的规定。比如，在一些村计划生育责任书中，写有免除村民委员会主任职务之类的内容；第二，党政部门以召开各类会议形式来传达党和政府的工作精神、计划、步骤和措施；第三，乡镇政府利用传统的压力型动员和行政命令的方式，取消了各村的会计，推行“村财乡代管”的村财管理模式；第四，党政系统在村庄推行驻村干部制度；第五，全国各地全面推行乡镇政府负担村干部工资制度。

可见，原有传统威权压力型动员和命令体制，加上传统的考核体制，仍然是基层治理的主要方式，基层政府对于村民自治运行的干预依然十分严重，使得村民自治实践形式化，而没有实质化。

法律把村民委员会治理作为村级治理的唯一组织形式，而在推行村民自治法规之后，政府依然把村民委员会等同于村集体经济组织。法律形式上规定了村民委员会在村级治理中的所有职能，使其成为高居村级治理组织金字塔之顶端的、单一垄断村级治理的组织，忽视培育和利用社会民间组织治理资源。再加上村党支部凭借党务系统的威权在多数村庄主导党务和村民委员会事务，使得村内自发性社会功能组织(如各种行会组织，合作社，协会和其他村民或农民利益代表组织等等)难以发育，影响到村级社会多元治理结构的形成，造成村党支部和村民委员会的政务和村务治理缺乏相应的社会组织的支持，更缺乏其与社会组织以双赢或者公益为取向的分工合作。仅有村党支部和村民委员会等正式政治组织治理结构，缺乏来自社团组织和个人的制约或者合作结构的支撑，对于改善中国村庄自治实践是不够的。

现实中的“村民自治”

我国村民自治面临的困境，除了制度框架问题之外，还存在着许多具体运作层面的问题。为了了解我国村民自治在现实运作中的问题，我们在东部地区的浙江省、江苏省和辽宁省，中部地区的河北省和湖北省，以及西部地区的重庆市和广西自治区7个省份，共选择了37个村庄，通过比较全面的调查访谈，对我国村民自治的现实有了一个较为全景式的了解。

首先，村庄内部治理呈权力集中、缺乏制衡的状态。

在对34个正式调查村937户村民的村民自治需求方问卷调查中，当问及“村里重大决定或影响村里主要生产生活的重大事务决定通常是由谁作出的”时，只有23.8%的回答者认为是“村民代表会议”，其他大部分的都认为是村民委员会主任、村支部书记、镇领导或者村民小组组长，有13.8%认为是“其他”，还有8.1％表示不知道。考虑到所有调查村村民会议要么不召开，要么每年召开的次数屈指可数，因此由村民代表会议依法民主决策的村庄数量有限。这组指标说明多数被调查村，村级民主决策缺失问题比较严重。

此外，在村民选举后，村干部的权力仍然不能得到有效的规则制约，村庄民主决策和管理权力的结构并没有得到有效的改善，村庄层面以党治代自治问题严重，权力过度集中的问题依然十分突出。村党支部普遍占据主导地位。目前村党支部与村民委员会两委成员交叉任职，村支书与村主任“一肩挑”的现象越来越多，已呈高比例发展态势。在37个调查村，两委交叉任职村庄数目达到21个，占56.8%,两委领导职务"一肩挑"的村庄数目达到11个，占29.7%,两委分开村庄数目为5个，只占18.5%。

从问卷调查结果看，村民对村民会议的参与有限。许多被调查村庄已经不召开村民会议。在问卷调查中，当问及“您是否参加村民会议”时，回答"否"的占40.5%。村民会议是村民作出重大决策的场合。40.5%的被调查村庄村民没有参加村民会议，这相当程度上说明村庄重大事务决策权在很大程度上被，或者攫取。

从所调查村庄的村干部来看，各种各样的目标责任书是圈在他们头上的“紧箍咒”，他们的多数工作都要围绕着责任目标展开。因为村干部们清楚，在目标责任书上列着的奖惩方案是要兑现的，到时工作完成的不好就会受到经济处罚和政治-行政处罚。经济处罚包括：罚款，扣发工资补贴等，而政治-行政处罚包括通报批评，党内处分甚至是撤职，建议免职。其中建议免职是对村主任而言，但有些与乡镇政府签的责任书上也明确写明可对之实行撤职。

多数村庄在村干部主导和控制村务的情况下，民主监督制度虽然较为完备，但难以实施，流于形式化。所有被调查村庄都有民主理财小组、村务监督小组、村务监事会、民主监督小组等等组织机构，负责民主理财或者对村务的监督，都有村务公开制度，村务监督制度等等。但是，在村干部主导和控制村务的情况下，村务监督也容易流于形式。

其次，村级治理内容空壳化。

部分村庄村级集体经济收入基础薄弱，收入来源微薄，负债严重。税费改革后，一事一议难以展开，村庄提供公共品能力大为削弱，村级治理内容空壳化，村民自治内部动力没有充分激活。

在37个被调查村，有20个村庄（占54.1%）在2004年村集体经济收入等于或低于5万元。这些村也就是通常所称的空壳村。其中东部、中部和西部村庄数目分别为9、9和2个。更有甚者，其中有6个村庄村集体经济收入为零。它们均分布在中西部，3个在中部，另外3个在西部。这说明，一部分村庄村级集体经济收入基础过于薄弱。

在这些被调查村，那些有集体经济收入村的收入渠道主要是：（1）村、组集体企业收入；（2）土地征用收入；（3）土地对外承包、转让和租赁收入；（4）小矿区外包收入；（5）村旅游开发收入；（6）本村企业上缴的规费；（7）村集体把闲置资金或者应收债款转为非正式的对外贷款而记取的利息收入。调查还发现，中西部地区被调查村的村集体收入渠道少而单一。

此外，许多村集体处于负债状态，严重影响其对村级公共产品的提供。从本课题组对37个被调查村的调查来看， 18个村2004年属于赤字村，即支大于收，占48.6%，16个村属于盈余村，即收大于支，占43.2%; 3个村属于收支平衡村，即收等于支，占8.1%。其中东、中、西部地区被调查村中，赤字村占本地区被调查村数目的比例分别为16.7%，75%和44.4%。上述赤字和盈余数字已经考虑到了政府对这些村庄的转移支付。可以看到中西部地区被调查村的村级赤字状况不容乐观。

调查发现，一些村庄已经处于瘫痪状态。即便政府按照工程补贴计划承诺向一些村庄的基础设施项目提供配套资金，那些村庄仍然无法通过集资筹措到足够的配套资金。比如，河北省省政府根据年度专项资金使用计划，承诺向一些村庄提供建设补助款，但要求县乡级政府提供相应的配套资金，有些基层政府往往只是承诺，而不兑现，影响到相应村庄的公共基础设施工程建设。但是，即便这些政府提供一定的补助，村庄仍然无法通过集资筹措到足够的配套资金。之所以如此，与村民的“理性无知”态度有关――由于过去税费负担过高或者村干部办事不公等原因，一些村民对村干部的收费行为有反感和不信任，又无力改变村庄这一总体格局，从而对村庄公共事务采取不理不睬、视而不见、消极对待的态度。

再次，村庄内部治理结构呈金字塔形状。

目前村庄组织的架构中，在村民委员会之下还有村民小组组织。村民行使民利主要是依靠村民代表表决进行的。但值得注意的是，在村民不得不将对生产小队的认同转变成与村民委员会的联系时，村民仍在村民小组内部协作，村民的人际交往仍在村民小组内部发生。这就意味着，村民之间很难在村民委员会的范围内建立普遍的联系。这也就大大降低了村民之间自发组织起来推动村民自治的动力。伴随着费财税改革的进行，为了减少农村基层干部的数量，在政府的推动下，村庄兼并普遍展开。2003年全国行政村数量比上一年减少了2.3万个，减少3.4%。村庄规模不断扩大。一般来说，行政村的人口大约在1000-3000人之间，但有些人口较少的村仅有村民300-400人，而人口较多的村多达8000-9000人，个别村多达上万人。村庄人口规模较大就使得直接民主更难以实现。

随着各地政府包办并村，在合并后的村庄，行政村和自然村的两级代议制民主就成为了村民自治管理决策的主要形式。两级制使得在村民小组的选举也越来越得到农民的重视。在大部分被调查的村庄，由于距离遥远和并村的原因，村民自治实质上主要是在自然村层面上进行的，行政村层面的村民自治与村民的生活联系并不紧密，所以明显不如自然村进行得好。而且，并村之后，村干部往往分散在几个原行政村界内，村民日常面对的层次其实从两个层次变为三个（或者两个半）：村民小组为一个层次，村民所属原行政村界内的村干部为一个（或者半个）层次，行政村党支部或者村民委员会集体为一个层次。

这样在村级组织结构中，不仅在功能性组织结构上形成了单一垄断的组织架构，在村庄组织层次上也形成了科层制金字塔形的组织结构。这种组织结构特征也是造成村民自治难以实施的原因之一。

最后，民间组织发育不足。

村级社会治理内容篇（7）

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）03-00-02

从七十年代末开始，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革的迅速开展，客观上要求突破“农村公社”、“生产队”的大集体管理模式，建立全新的适应生产力发展的农村治理模式。1980年年底，广西壮族自治区宜山、罗城两县农民自发组建了一种全新的组织即村民委员会。随后，全国各地的村民委员会建设蓬勃开展起来。82年宪法在总结各地农村实践的基础上，确认了村民委员会的宪法地位。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁行，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。全国各地也配套出台的一系列地方性法规、规定等都在引导和促进村民自治发展方面起到了相当大的作用。

一、村民自治与村民自治权

村民自治是村民通过村民自治组织（村民委员会）依法处理与村民利益相关的村内事务的一种自治方式。作为一种社会管理的模式，村民自治理念设计的初衷是放松国家管制，作为社会领域的自我管理。村民享有的是有自我管理，自我教育和自我服务的自治权利，行使权利的方式是村民会议和村民代表会议。要建立对村民自治权的清晰认知，需先对“自治”、“社会自治”、“地方自治”、“民族区域自治”等众多概念加以区分。

“自治”作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务。事实上，在一般政治学文献中，自治多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。而自治权作为一个法律概念，最早出现于这些欧洲城市的和特许状里。自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。市民运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务；选举产生的市议会及官员和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市或特许状给予的自治权。

“地方自治”的概念于19世纪初清政府“预备立宪”之时从西方国家引入，参考英国的地方自治。1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。民国时期，南京国民政府将“乡村自治”纳入地方自治制度。

在我国现在法学语境下，自治主要分为地方自治、民族区域自治和社会自治等概念。地方自治是一种国家结构形式，用以表述实行中央与地方分权的国家的央地关系，强调地方政府相对独立的立法权、财政权及处理经济、文化等社会事务的决策权。民族区域自治是一种具有中国特色的制度，体现了我国作为多民族国家的民族政策，强调由本民族人民管理本民族事务，相比其他区域更多享有结合民族特点发展经济文化事务的权力，是一种特殊的地方自治。社会自治则是在社会和国家关系层面，强调社会在经济领域、社会共同体事务等方面自我治理，无需国家权力干预。

根据《中华人民共和国村委会组织法》的规定，村民委员会被定义为基层群众性自治组织。村民自治制度包含以下内容：1.自治的主体不是一级地方政府，也不是村级组织，而是村民。“村民自治”和前面提到国民政府时期的“乡村自治”不同，“乡村自治”是村级组织相对于上级政府而言，对本区域事务有自主管理的权限，属于地方自治，而“村民自治”侧重指村民通过一定的方式管理本区域事务的权利，和地方自治完全不同。2.自治的内容是村民根据国家法律规定自主管理的本村事务。其范围限于与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而非政务――国家的政策和政令法规。这是另一处与地方自治相区别的地方。3.村民自治组织不是政权机关，但属于广义上的社会自治组织。村民委员会属于政治社会自治组织，成员因地域而集合，其共同事务具有地域属性，和党派组织、社会团体等因政治理念、经济社会利益的集合不同，这也是实践中常被视作基层政权延伸的原因。

由以上可以看出，村民自治中的“自治权”在不同主体的指称上具有不同的性质：村民享有通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村组织内事务的自治权利，具体表现为选举和被选举为村委会成员的权利、参与村务决策和管理的权利、监督村委会行使职责的权利等，以村民会大会和村民代表大会的方式行使。村委会作为非法人组织体，享有一定的权力，具体表现为《村民委员会组织法》规定的各项职权，这种权力来至于村民自治权利的让渡。在法治社会理念下，人权是法治的核心内容，村民自治也是以村民自治权为核心展开的，其最终目的在于实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。

二、村民自治权的现实困境分析

村民自治制度的核心为村民的自治权利，但实践中的情形并非如此，村民自治权常受到两方面的威胁和侵蚀：村民委员会自治权的越位取代和国家行政权力的干涉。。前者具体表现为：很多时候，村务的决策和管理难见村民身影，只有村委会成员大行其道，“村民自治”变成了“村委会自治”，甚至是“村官”的个人上位，大搞“一言堂”，大量的“村官”腐败，村委会换届选举纵，在村民不知情的情况下集体土地被出卖等乱象随之涌现。后者则主要表现为乡镇政府通过各种方式对村民自治的控制：一是通过各种方式对村委会的选举施加影响，尽量使符合上级意图的人员当选：二是通过村党支部对村委会的领导，保证国家政策的贯彻实施：三是让村委会在处理村务的同时，承担一定的政务，乡镇政府给会成员一定的补贴。村民自治权被侵蚀的状态显然违背了村民自治制度设定的初衷，也阻碍了我国基层民主的实现和法治进程的发展，在社会转型的中国社会，尤为容易引发严重的，影响社会的稳定与和谐。究其原因，笔者认为有下面三方面：

（一）观念层面――“权力”观念及传统乡村治理方式的遗害

现代中国农村的村民自治从其产生看是生发于农村生产力发展的客观需求，由农村村民发动，但真正形成和得到发展则是由国家主导通过颁行法律在广大农村社会推行的，实质上是国家在高度集中的制度体系瓦解后，为改变以往的政权专制治理模式“以一种新的、符合社会发展趋势的治理模式使国家政权渗透到广大农村基层的表现”。。作为村民自治的基本法律，《村民委员会组织法》中关于村民自治权利的规定远少于关于村民委员会职权方面的管理性规定，表现出国家主义。的倾向。因而，村民自治在规范层面就带有浓厚的“权力”色彩，为村委会“大包大揽”，村官“一言堂”以及国家行政权干涉、侵害村民自治权提供了可能。

另一方面，村民自治在推广实行中，难以免受延续了上千年的中国传统封建乡村治理结构的荼毒。在费孝通先生的《乡土中国》里，中国农村传统的权力结构被描述成为“长老统治”。在农村，权威来自于宗族。老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。。在一定程度上，现行的村民自治制度是西方文化和中国传统乡村治理方式相结合的产物。而“长老权威”在村民自治组织中的遗存，通常表现为“家族村官”“恶人村官”“贿选村官”，即村民中“有钱有势”者通过其财富、势力等获得村委会成员身份，然后利用其一贯的威势而非根据法律规定的权责来实现对邻里乡亲的领导。法治建设的推进虽使此种现象大幅削减，但一定时期内无法完全根除。

（二）经济层面――土地所有权的不完整

土地作为一种重要的生产资料，是农村经济生产的基础。按照宪法和《土地管理法》的规定，农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上为土地使用权所取代，而国家又从土地用途、承包期限、使用权转移等方面对农村集体土地所有权进行了众多限制，使农村土地所有者处分土地的权利有限。经济上的不独立，对村民集体及村民政治领域权益和地位的影响体现在两个方面：一，村民作为个体，严重依附于国家，依附于基层政府，而非依靠他们的自治体或自治组织；二，村民委员会及其自治权严重依附于国家公权力，尤其是行政权，而不具有完整、独立的自治权和自治行为。因而，国家行政权力对村民自治权的干涉、侵害不仅可能，一定意义上也是一种必然。

（三）制度层面――组织架构的缺陷

村级社会治理内容篇（8）

党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这在党的全国代表大会报告中还是第一次。村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。我国1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位，为村民自治的发展提供了基本法依据。1998年《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的修改和颁布，使村民自治具体化为法律，标志着我国村民自治开始进入发展完善阶段。

一、村民自治是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障

党的十六届五中全会指出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。新农村建设的“二十”字目标，包含了物质文明、精神文明、政治文明三个既相互区别又有紧密联系层面的内容。其中，以“管理民主”为内容的村民自治制度的不断完善，是新农村建设的重要保障。

1．村民自治促进了农村经济发展，为新农村建设奠定了物质基础。实行村民自治，村民的民主权利得到有效实现，可以极大地调动村民生产的积极性，推进农村经济的发展。实践表明，民选村干部大多都能自觉地把发展本村经济、带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任，千方百计地搞好本村的农业生产。村民自治提高了决策的科学化水平。村民代表会议建立后，对涉及村民利益的重大事务尤其是经济事务，广泛征求村民代表的意见，实现决策的科学化和民主化。村民通过参与村经济建设的决策、管理，提高生产积极性，促进农村经济发展，从而为建设社会主义新农村奠定坚实的物质基础。

2．村民自治拓展了村民利益表达渠道，为新农村建设构筑了群众基础。村民通过参与村委会的民主选举，行使了对村级领导的推举罢免权；通过参加村民会议，保障了村中公共事务和公益事业的民主决策参与权。村务公开，则增强了农村政治生活的民主化、透明度，保证了村民对村干部村务行为的有效监督。村民自治还通过村民直接参与民主实践，提高了村民的政治热情和政治素质。村民要求村干部按照国家政策规定保护自己的利益，利用村民议事制度抵御一些不合理的“指令”等等，显示着与社会主义新农村建设相适应的主体力量在进一步形成，为新农村建设构筑了坚定的群众基础。

3．村民自治推动乡村政治发展，为新农村建设提供了政治保障。民主选举让人民群众自己选择权力委托人，减少了党与群众的直接冲突，使党能够集中精力，加强自身建设，提高党的威望；民主监督，使业绩平庸的村干部被淘汰，村干部素质得以保证，村级组织的威信和战斗力得以提升；民主决策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干进一步增强，一大批乡村政治精英脱颖而出，成为推进乡村民主化进程的积极力量。

4．村民自治加强农村公共事务的管理，为新农村建设创造了发展环境。实行村民自治，一方面，村民自治组织可以把农民组织起来，为农业生产提供产前、产中、产后的服务，帮助农民解决各个环节遇到的难题；另一方面，村民自治组织发挥自身公共管理和公共服务能力，加快农业和农村基础设施建设，如农村公路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设，促进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，从而为新农村建设创造良好的发展环境。

5．村民自治有利于维护农村社会稳定，为新农村建设营造和谐氛围。实现新农村建设“乡风文明”的目标，必须建立和谐的人际关系。通过民主选举，实现了村干部上对政府负责和下对群众负责的统一，村干部由村民代表大会直接投票选举产生，必须把群众利益放在心上，群众对自己选出来的带头人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通过民主监督，村民既可以通过测评的方式警示不称职的村干部，也可以通过罢免程序，将问题严重的干部拉下马，使干群之间由误解变理解。通过民主管理和民主决策，一方面把村民的意见和建议及时准确地反映给村党组织、村委会和上级有关部门，使各部门在决策时充分考虑群众的利益和意见；另一方面把上级领导部门的决策、指示及时传达给群众，并利用代表的民意基础获得群众的认同和支持，发挥党和国家联系农民的“桥梁”作用，密切干群关系，调和农村内部矛盾，维护农村社会的稳定，从而为新农村建设营造和谐的氛围。

二、社会主义新农村建设中“村民自治”的法律界定

在社会主义新农村建设中，科学界定村民自治的含义，对于正确区分“自治权”与“行政权”，正确处理乡(镇)村关系和村“两委”关系，充分发挥农村基层党组织和村民委员会的职能和作用，具有十分重要的法律意义。

我国现行宪法和法律没有关于村民自治的定义，只有关于村民委员会的定义。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村组法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”随着对村民自治理论研究的逐步深入，对村民自治的界定，学术界主要有以下几种观点：第一种观点，认为村民自治是指“一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。第二种观点，认为“村民自治是依靠农民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度”。“从法学视角来看，村民自治包含两种含义：一是一种法律制度，一是一种法律行为。”第三种观点，认为“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务”。上述三种代表性的观点中，第一种观点较为全面地揭示了村民自治的基本内涵，但是对于村民自治的内容仅用“事情”表述显得不够准确，强调了基层政府对村委会的指导，但忽略了村委会对基层政府工作的协助，即只看到村委会与基层人民政府之间的单向关系。第二种观点，只突出村民自治某一方面的特点，或突出村民自治的主体及目的，或重在强调村民自治的法律性，亦不全面，不利于对村民自治的理解与把握。笔者赞同第三种观点，但认为，应从以下几个方面对村民自治的内涵加以拓展和深化。

1．关于村民自治的主体。目前学术界主要存在三种分歧：一是认为村民自治的主体是村民个人；二是认为村民自治的主体是村民委员会；三是认为村民自治的主体是以自然村为基础的全体村民。笔者认为第一种观点与村民自治的立法和实践相违背，因为在一个村的范围内，不同的村民对自治的事务往往会持有不同意见，若将村民个人视为自治的主体，则在自治的过程中难免出现意见分歧难以达成一致。而根据村民自治的立法与实践。村民在行使自治权时是由全体村民召开村民大会选举产生村民委员会，由村民委员会具体地行使自治权。由此可见，自治权的拥有者实际是全体村民，而不是村民个人。第二种观点将村民自治的主体理解为村民委员会显然与《村组法》相矛盾。从《村组法》第2条的规定可以看出，村民委员会是具体行使村民自治权的基层群众组织，它不是自治权的拥有者，而是具体行使者，即代表一村全体村民的意愿对村事务进行管理。因此，笔者认为第三种观点即将村民自治的主体定为全体村民是更为合理的。它一方面表现了自治权归属于一村的全体村民；另一方面也体现了自治权的行使需要全体村民达成共同的意思表示，并交由村民委员会具体负责。

2．关于村民自治权的性质。目前学术界同样存在不同的观点，归纳起来主要有以下两种：一是认为从来源上来讲，自治权是法律授予全体村民的一种权利，而从自治权的行使上看，它又是对村民进行管理的公共权力，由此体现权利对权力的监督和制约；二是认为村民自治权是自治体组成成员的固有权利。笔者赞成第一种观点。首先，村民自治权是公民权利的一种具体体现，而不是国家权力。根据《宪法》和《村组法》的规定，我国地方国家机关体系实行的是省、县、乡镇三级建置，村不属于我国的国家机关，因此以村为基本单位进行的村民自治权也不应当属于国家权力，而应当是村民实现自我管理的一种权利。其次，村民自治权是一种法定的权利，即由法律授予的权利，这是因为自治权在我国宪法和法律中得到了明确的肯定。最后，村民自治权是实质权利与形式权力的结合。一方面。我国宪法和村民委员会组织法均赋予村民对村务进行自我管理的权利，即村民自治权实质上是一种权利，但由于自治权是由法定的组织即村民委员会来具体行使，并表现为对本村公共事务和公益事业的管理，这种管理既对每个村民有约束力，又可排除政府机关对村民自治事项的干预，所以从外在形式上看，自治权又具有权力管理和服从的特征，是一种形式上的权力。

3．关于村民自治权的内容。《村组法》第2条规定，村民自治权主要包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权。其中民主选举权是自治权的逻辑基础，只有通过全体村民选举产生的村民委员会，才能代表全体村民，行使具体的自治权；民主决策权是自治权行使的关键，对于村中的重大事务，村民有知悉和决定的权利，《村组法》规定应由村民委员会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定；民主管理权是自治权的核心，由全体村民共同参与、共同管理、共同决定村内各项事务，维护自身权益；民主监督是自治权的保障，一方面村委会应定期向村民会议或村民代表会议报告工作，村委会干部应定期述职，接受村民评议，另一方面村委会通过村务公开，使村民能充分了解各类与自身利益相关的事务，从而对村委会的工作进行有效的监督。

4．关于村民自治的方式。《村组法》规定村民自治的事项是“村务”，即村的“公共事务和公益事业”，乡镇政府可委托村或者村民委员会办理某些事务。村民依照国家的法律法规，通过村民自治章程规定的基本自治事项，并通过村民会议、村民代表会议、村民委员会等组织形式来依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。这其中，村民会议是村民自治的一种最高的自治组织形式，村民委员会是村民自治的执行机关。

三、社会主义新农村建设中村民自治法律制度存在的缺陷

我国有关村民自治的法律制度正不断完善，但亦存在如下缺陷，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进。

1．宪法对村民委员会的定性不准，降低了村民在自治过程中的地位

(1)村民委员会在宪法中所处的章节容易引起人们对村民自治性质的误解。在我国现行宪法中，村民委员会制度是在第三章第五节作出规定的，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织，从而混淆村民自治的性质。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。乡镇政权是我国的基层政权，国家有大量的经济、政治、社会、文化职能是靠乡镇政权实现的，它是村民委员会最直接、最频繁的接触者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村务。因此能否真正实现村民自治，就看能否防止乡镇政权对村务的干涉，保持村民委员会的独立性。村民委员会是基层群众性自治组织，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。村民委员会制度在宪法中所居的位置容易引起人们对村民自治的误解，影响村民自治的实现和社会主义新农村建设的推进。

(2)宪法对村民委员会的定性不准，容易引起人们对村民委员会性质的误解。根据《宪法》第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。从法理上来看，村民委员会是村民自治组织并不准确，更准确的说法应为村民自治的执行机关。村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的：自治组织相对来说更笼统，包含的范围更广，既包括村民委员会，又包括村民大会，还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分，村民大会是村里的最高权力机关，村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织，而非自治主体，真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表，其主要职责是对外代表整个村集体。

2．《村组法》对村民委员会与相关组织的关系规定不明确，不利于村民委员会正确行使权力

(1)《村组法》中关于乡村关系的规定比较模糊，不利于村民自治的实现。《村组法》第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等。这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部也就成了乡镇政府的“人”。《村组法》第22条第4款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。该条款的立法本意是要监督村民委员会、保障村民权益，但其效果却恰恰相反，不但不利于对村民委员会的监督，反而呈现出乡镇政权与村委会的上下级痕迹：因为只有在上下级隶属关系中，才存在这种调查、责令改正权力。这种监督关系类似于行政机关内部的行政复议。由此强化了乡镇及县政府对村务的干涉，使村民委员会本来就岌岌可危的独立性雪上加霜。

(2)《村组法》规定党组织的领导作用不明确，不利于村委会行使村民自治权利的实现。首先，《村组法》第3条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。从理论上来说，只规定党组织的领导作用，而未有相关法律来规范党的这些组织如何行使领导权，那么党组织的这种领导往往就会发生扭曲、膨胀。在实践中党支部对村民委员会工作的干涉也证实了这一点。村党支部实际上成为村的权力中心，是村实际的领导者、决策者和管理者，这种情况不利于村委会行使村民自治的权利。其次，根据《村组法》规定，村民委员会与乡镇政府之间是相互独立的关系，乡镇政府在实施对村民委员会的干预时，往往还是有所顾忌的。但乡镇党委与村党支部之间的关系则是上下级关系，通过乡镇党委对村务进行干预则显得更容易。根据党的组织原则，村党组织负责人是由党员选举产生的，但必须经过上级党组织的考察和选配。上级党组织通过对村党组织成员行使任免权，不仅可以强化对村党组织的领导，也可以有效地调控村民委员会的行为。村党组织的领导核心作用，为乡镇控制村务提供了便利途径。事实上，实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张。但宪法规定和党的主张由于党的基层组织的原因而未真实地在村民自治过程中得以实现，这不能不说是《村组法》的一大缺憾。

3．对村民自治权利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常实现

现行村民自治权利除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其他的并没有纳入司法救济途径。《村组法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当乡镇干预了村民自治的事务时，应负什么责任并无规定，所以，一些乡镇领导肆意干预村民自治事务的情况时有发生，但却奈何不了。

《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。由于村委会选举与县乡政府利益直接相关，因此，要县乡有关组织公正处理很难做到。从法理上讲，“有权利必有救济”，如果当事人认为县乡行政组织处理不公，应有司法途径给予救济。而我国目前还没有这方面的法律。一些地方的农民依据《行政诉讼法》的规定，到法院进行诉讼，而法院则以“法无明确规定”为由，不予受理。

总之，不仅《村组法》对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害的农民，要么忍声吞气，要么只能走上漫漫信访、上访之路。

四、完善村民自治法律制度，推进社会主义新农村建设

现行法律对村民自治的负面影响，如果得不到人们的重视并尽快通过修改完善法律来消除，那么彭真同志在对《村组法(试行)》草案进行说明时的担心就会成为现实：一旦村民自治搞了“夹生饭”，或者把它压垮了，再搞就更费力了。笔者认为，在社会主义新农村建设中，要使村民自治摆脱目前的法律困境，应采取以下措施。

1．在宪法中设立有关村民自治的单独章节，将其从我国地方政权机构中剥离出来。我国现行宪法将村民委员会制度规定在了国家政权机关里面，村民委员会虽然也具有村民自治机关的定性，但却造成了这个自治机关是从属于国家政权机构这样一种错觉。要消除这种错觉，就必须将村民自治从中“解放”出来，使之成为与民族自治相并列的自治制度，使村民自治能够真正成为我国社会主义新农村建设的制度保障。

2．确立村集体的独立法律人格，把村民委员会的法律性质由村民自治组织改称村民自治的执行机关。法律上的独立人格是法人获得自治权的基本前提，村民要想获得真正自治，必须保证村民所在的村集体在法律上具有独立人格，成为一个独立的法人。在这个独立的法人中，有完整的法人治理结构，村民大会是最高权力机关，行使自治权；村民委员会只是村民大会的执行机关，执行村民大会的决定，对内对外代表村集体。在宪法和《村组法》中作出相应规定，确立村民自治的真正主体是村集体，明确村民委员会只是实行自治的执行机关，这样可以真正强化村民的主人意识，摆正村民委员会的位置。

村级社会治理内容篇（9）

中国是一个农业大国，农村问题是关系我国现代化进程的一个重要因素。目前乡村社会治理是我国农业、农村、农民“三农”工作的重点之一。乡村社会治理问题关系到我国乡村政治和社会稳定，决定着我国乡村经济的健康发展。

一、现阶段我国乡村社会治理存在的问题

（1）乡村治理结构的缺陷

当前我国的乡村治理结构可以概括为“乡政村治”，即在乡镇一级设立基层政权，在村级实行村民自治。国家政策通过乡镇政府下达给村级组织，村级组织在村委会的领导下对农村进行社会建设。这种治理模式实现了国家行政权力同基层自主性权力的统一，在国家和基层政府之间建构了新的权力制约机制，为推进我国基层民主事业的建设和社会主义新农村的实现起到了积极的推动作用。但是，它也存在一些制度性缺陷，具体表现为以下几种矛盾：一是乡镇政府与村级组织之间的矛盾。在农村实行村民自治，由村民依法直接选举，致使传统的上、下级关系丧失了行政关系的合法性基础。因此，大多数地区表面看起来选举工作搞得不错，但事实上情况并不好。

（2）村民的政治参与存在的问题

政治参与主要指政治主体通过什么样的路径和方式影响公共权力。目前村民政治参与主要的主要形式分为两大类，即制度化参与和非制度化参与。在我国现阶段，村民自治制度已经广泛流传在乡村社会，不仅改变了制度化政治参与形式，也造成了乡村治理的转型。但是在现阶段村民自治开展过程中，真正实现村务民主决策和民主管理则很困难。

（3）乡村公共服务供给不足

现阶段我国“建设的重点从建设农村转移到了服务农村”。随着农民对社会公共服务需求的加大，这对政府提出了挑战。虽然当前我国在公共服务方面做了很多的努力，但仍然存在问题。这些问题出现的原因很多不仅是经济方面的原因，更多的是政府的原因。人们对公共服务的需求是多种多样的，对于政府来说，它很难全方位、及时地满足人们的各种需求。况且不同时期，不同地点，人们对公共服务的需求也不同，但是政府以及政府人员的工作范围是一定的。另一方面，乡村环境与城市环境有差距，这就导致政府对农村公共服务的供给有时候不能及时到位。

（4）乡村文化内容贫乏

中国农村文化的内容大概由三部分组成：一是农村的原生态文化，即当地自产的文化生活内容，乡土气息很浓厚，地域特点很鲜明；二是贴近农民生活的当代公共文化，是政府主导的农村文化；三是农村科技文化，是为培养现代农民服务，改善农村生活而推广的农村科技文化。目前原生态文化难以为继，主要是由于人员老化、新生力量外流、内容缺乏创新、无阵地、无机构、无责任人，因此原生态文化的发展几为空白，生存也面临问题。

二、乡村社会治理方式创新路径

（1）构建合理机制，完善村民自治

村民自治包含着两层含义，一是对村委会活动的参与，二是将村委会作为一个平台，农民通过各种形式开展自治活动。但是我们对村民自治的理解往往仅限于前者，而忽略了后者，这就造成了误解。所以，要在农村实现民主，就是要完善村民的选举制度。民主选举就是要保证最后选出来的村委会和领导班子是人民群众真心的选出来的，不掺杂任何别的因素在里面。同时要保证选举的有效性，要保证每个人的选票都能进入。最后，完善管理机制。要有相配套的一系列的法规，要规范群众和干部，又要有强大的约束力。最后，监督机制。监督的方式有很多，但是要能保证人民监督权利的实现才行，这就要政府做到能公开，各项村务公开，村里的财政公开等，都需要一个完善的、监督的方式。

（2）全面开展依法治村

基层政府要坚持树立以人为本的思想，树立科学的发展观与正确的价值观，坚持走群众路线，依法执行党在农村的各项政策，保持基层干部为人民工作的良好作风，农民群众就会理解政府，支持政府的各项工作。三是加大政策法规的宣传力度。努力缓解、解决群众矛盾，稳定群众情绪，做到不推脱、不烦躁、不躲避、不拖拉，建立有效的监督、监察机制。同时，依法健全完善各项农村事务的管理条例，保证各项政策与措施的落实。在制定各项条例的过程中要结合农村实际，依据相关法律法规和习惯与民俗，避免随意性和不客观性，打造一个社会秩序良好、文化意识浓烈、法制观念较强、村民安居乐业的一个崭新的农村面貌。

（3）建立以政府为主导、社会及农民参与的农村共服务体系

我国是一个农业大国，农村人口所需的数量和类别肯定很多。但我国大多数的农村地区经济水平不高，资金短缺，但是不可能所有的公共服务都由政府来买单。因此，努力引导市场力量，社会力量，共同参与到农村公共服务的供给系统中，并且逐步建立起政府主导的、社会参与的、适度竞争的以及多元化的农村公共服务投入机制。

（4）创建特色文化，支持乡土文化

注重对传统文化的沿袭，注重传统节日以及传统习俗的传承，在重大的传统节日到来之际，政府可以提前做好宣传工作，深入到农村与村民一起沿袭我国的传统文化。在吸收外来文化的同时，更注重对我们传统文化的继承。在这些传统节日到来之际，可以举办各种活动，进行各种宣传，尤其对那些自发组织起来的文化团体，对这些个人或团体，各级政府都要给予大力支持，在政策和税收上给予优惠，内容上给予引导，场地时间上给予方便，宣传上多多支持。乡村社会治理是构建社会主义和谐社会的核心内容。

农村稳则天下稳。协调有序的乡村社会治理对于激发广大农民的创造活力、维护乡村社会的公平正义和稳定具有重要意义。因此与时俱进地创新乡村社会治理方式的重要性不言而喻。

村级社会治理内容篇（10）

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0021―04

一、中国现阶段农村村级治理模式的主要特征1.村级治理的概念

治理概念源于西方，是一个处于不断丰富与完善中的概念，其内涵包括多元参与与互动集成、权责相宜与分权制衡、分工合作与互促协调、多元适应与要素回应等关键要义，并由此而形成多元主体平等参与社会活动的不同理论。“治”是一种组织化的要求，“理”则是一种程序化、秩序化的规范。关于村级治理，学术界有几种代表性的观点：第一，村级治理即“村治”。张厚安认为，村治是指乡镇以下农村的村级治理，治理结构是村民自治，村民委员会的行为属于群众性自治行为。第二，指村庄政治。贺雪峰、肖唐镖认为，村治即村庄政治，是指村庄公共权力对辖区公共事务的组织、管理与调控。徐勇等人认为，村级治理就是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定治理目标的政治活动。第三，指村民自治。郭正林在分析乡村治理的影响因素时认为，村级治理的概念主要是指村民自治，而村治概念难以反映村庄治理行为及其制度的复杂结构，可以用“村政”概念代之。本文所使用的“村级治理”概念意指党和政府、村民自治组织、其他社会组织或社会力量通过多种形式管理村级事务、提供公共产品的行为及其机制。与管理的概念相比，治理一词更强调村民自治组织、党政系统、其他社会组织、社会力量和管理方式对村级事务的共同参与。与管理强调主体、客体所不同的是，治理更加强调参与主体的平等。近几年来，在一些地区出现的村级治理模式的探索与实践，已体现出了这一趋向。

2.中国现阶段农村村级治理模式的主要特征分析

1980年以后，中国农村的村级治理形成以村民自治为基础的“乡政村治”治理模式。“乡政”是指乡级机构的功能运转，主要体现在乡级政府的职能上，即在乡级政治事务、经济事务和社会事务管理等方面，突出一个“政”字。“村治”是指村级组织对村域、社区事务在自治基础上的具体管理，以“自治权”为核心。乡级行政管理与村级自治管理的目标一致，手段不同，从而形成一种整体一致、局部独立、互促互补的关系。这种“乡政村治”的治理模式具有以下特征。

（1）党组织（党支部、党总支、党委）的核心领导地位。《中国共产程》明确规定，中国共产党是中国各项事业的领导核心，坚持党的领导、人民当家作主、依法治理国家是国家政治生活的总体格局。《中华人民共和国宪法》规定了党的领导地位以及党要在法律范围内活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为村民自治的主要法律依据，也清楚规定了在村级治理中，各种村级自治组织必须在党组织的核心领导下依照章程开展活动。在中央、省、县、乡四级政权体制设置中，乡镇作为基层政权，同样要在党委的核心领导下开展工作。因此，不论是“乡政”还是“村治”，均须在党组织的领导下进行，这是中国当前村级治理中最为显著的特征。

（2）“乡政”的指导与主导地位。所谓指导，就是依据《中华人民共和国村民委员会组织法》确立的“乡政”与“村治”之间的指导关系和其他法律关系，乡镇人民政府对村级自治组织即村民委员会仅有指导权而无领导权，村民委员会应该接受乡镇人民政府的指导。所谓主导，就是从乡镇这一行政区域的概念出发，把各个行政村作为乡镇组成的基本单元，按照行政法规的规定，乡镇人民政府有权、有责在所辖区域依法行政，贯彻落实法律赋予的管理职权。由此，每个村就成为乡镇人民政府的依法行政对象，作为村级自治组织的村民委员会担当“村的代表”的角色，往往被视为乡镇人民政府的“管理对象”，自觉不自觉地接受乡级管理。这正是当代中国村级治理“乡政村治”模式的一个特色。

（3）“村治”的独立性与民主追求。《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人民代表大会常务委员会依法制定的村级治理的基本法律，其中规定了村民自治的独特地位及其与各种治理、管理主体之间的关系。这意味着村民自治法定的独立性。同时，村民自治作为当代中国农村的一项基本制度，从制度设计的目标分析，对民主的追求是核心和要义，通过基层民主的充分发挥，汇集民智，实现村民自我治理的预期目标。这种目标的实现，在实践中尚需长时间的努力，需要多种治理要素共同参与。这体现了村民自治在“乡政村治”治理模式中的基础性特征。

（4）法治与人治的博弈。《中华人民共和国村民委员会组织法》详细规定了村民自治程序，使村民自治活动有法可依。但在中国广大农村，特别是中西部欠发达地区农村，村民的民主意识和法治意识淡薄，不能很好地认知自己的法律地位，更不会运用自己的民利，从而为能人、精英治村留下广阔的空间。村民往往期望富于牺牲、为民办事的能人、精英来治理村庄，带领大家脱贫致富。这样，就出现了在表面“法治”的体制下农村“人治”现象的普遍存在。在村民物质文化生活水平不断提高、民主法治意识日益加强的过程中，“法治”与“人治”的博弈不可避免。

（5）法律的滞后性与实践的超前性并存。任何一项法律制度都有其稳定性，这是维护社会秩序的需要，也使得法律存在一定的滞后性。就目前而言，村民自治制度的实施在不同地区的实践中呈现不同的状况。如有的地方村民可能会因“一条烟”出卖自己的民利，而有的地方则形成“组织化”参与的格局。一些地方因土地流转、农民进城、新型社区建设、城乡一体化构建、集体企业集团化改造、集体公有一体化运营、村级城市化探索等实践活动，使得村民自治制度更凸显其滞后性特征。实践的超前性要求法律制度的持续跟进，以维护改革中那些富有治理成效的创新成果。

二、中国现阶段农村村级治理模式存在的主要问题

1.党组织作用发挥不到位

在中国特色社会主义市场经济体制不断完善的当代农村，在《中华人民共和国村民委员会组织法》框架下的村民自治，虽然明确了党组织的职能和定位，但是缺乏党组织发挥核心领导作用的保障配套措施以及作用发挥不到位的惩戒机制，因此，党“领导、保障、支持村民委员会依法、循规开展自治活动”的职能难以得到充分发挥。

2.“乡政”与“村治”面临困扰

从乡镇政府与村庄的关系来看，一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“乡政”与“村治”之间为指导与被指导的关系，而非领导关系。另一方面，行政法规规定乡镇人民政府对本辖区治理单元按照行政首长负责制进行依法行政、依法管理。由此，乡镇人民政府经济社会发展的重任难以落实到作为乡镇辖区组成部分的村级自治组织身上。这种体制、机制上的冲突与矛盾使得“乡政”遭遇尴尬。从“村治”的角度来看，一方面，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会被村民大会选出之后，代表村民管理村务，村民委员会干部代表村民委员会行使职权。另一方面，在实践中，由于农民主体意识、自主观念淡薄，往往“不在乎”甚至“放弃”自己的民利，导致很多村庄的管理慢慢由表面的“村治”演化为实际上的“村干部治”，形成管理的严重错位。由此，违反村民自治现象屡屡出现，且因缺乏有力的监督制约措施，违反自治法律制度的行为无法得到适时适度约束，从而造成治理要素缺失，制度设计的治理目标难以实现。

3.民间组织发展缓慢

在村级治理要素中，民间组织是市场经济体制下非常关键的第三方力量，对党组织的领导、“乡政”与“村治”等治理要素的不足起到重要的补充修复和调剂作用。当前，农村民间组织发展较快，但那些组织化程度高、规模大、市场前景好、带动能力强并且能为农村提供全方位、多途径优质公共服务产品的民间组织成长缓慢。由于农村生产力水平、市场观念、传统惯性、法治意识等因素的影响和制约，我国民间组织尚不能满足农民的需要，也担当不起救济的责任。

4.村级“财政”虚弱，无力支撑治理成本

由于农村长期受“二元结构”的影响，从基础设施、人才状况到基本保障，与城镇差距很大。“分灶吃饭”的财政体制、农村产业布局的统一设置、公共资源的管理制度、收入渠道的硬性规范、分成政策的刚性约束等，使得村级“财政”很难有一个好的收入。这样，村干部待遇仅靠“微不足道”的上级转移支付资金予以解决。这部分资金数额低，并且在一些地方还难以做到按时发放。因此，村级“财政”根本没有足够的财力为村民办实事、好事以及那些需要花钱的事，形成有人干事、无钱办事、无力治事的职能缺位的局面。

三、中国农村村级治理模式创新：复合式治理

从目前中国村民自治所面临的问题可以看出，单纯的自治难以有效解决当前的问题，至少在目前，村民自治离不开政府的积极推动和全力支持。在民主化进程中，不能简单地将国家力量和政府行为视为消极物，在一定的条件下，它会起到不可替代的积极作用。特别是对于中国这样一个历史上长期延续下来的具有发达的国家组织系统的国家来说，民主化进程应该充分利用国家力量和政府行为。①村民自治是一种好制度，但是目前完全自治的社会条件还不成熟。因此，当前比较理想的选择是实行复合治理理论②指导下的村民自治，即建构复合治理模式，充分发挥社会多元力量、多种治理要素的作用，特别是发挥党组织的领导作用和政府在多方面的引导作用。当然，党组织和政府的努力方向是为实现真正的村民自治做准备。建构村级复合治理模式，必须从实现有效治理所需要的主要方面入手。

1.明晰乡村责权关系，发挥“乡政”、“村治”两个主体作用

根据复合治理理论的要求，在治理过程中，要发挥乡镇政府和村级自治组织两个主体作用，政府不再是全能政府，而是有限政府。政府要集中力量“掌舵”，而不是划桨，要有所为有所不为。村级自治组织也不是“全治”组织，而是“有限的”自治组织。

（1）强化“乡政”职能。一是依法强化对村民委员会的指导作用。这种指导关系不同于一般的工作指导关系，特别是在村级自治还不完全具备要素条件的时候，这种指导更具有指引性、纠偏性、实效性、补充性和规范性。二是强化对行政辖区依法行政的职能。切实承担起管理社会的责任，最大限度地为农民获得公共服务提供保障。三是强化机构人员的能力和素质。增强其依法办事和社会管理创新能力以及综合运用多种要素分析解决问题的能力。四是强化“保障”能力。为村民自治和基层党组织“战斗堡垒作用”的发挥，提供经费保证和办事所需。五是强化服务、营造环境。对未来民主化村级治理构成挑战和障碍的主要因素，不在乡村关系中村的方面，而在乡镇政府本身，乡镇政府要为民主化的村级治理创造宽松的环境。③

（2）夯实“村治”基础。一是夯实“村治”的法律基础。严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，依法治村，坚持用法与修法并重，运用与救济并重，不断补充完善法律内容，开辟现行法律缺陷的救济渠道，为“村治”提供法律保证。二是完善“村治”运转规程。村民委员会要自觉维护党的领导核心地位，依法履行法定职责，保障“村治”健康运行。三是维护村民合法权益。依法保护村民利益，教育村民知法、守法、依法办事。四是重视道德文化建设。强化社会文明教化，引导树立农村文明新风。五是发展村级集体经济。广开农民创收渠道，提高农民生活水平。六是加强民间群众性互助组织以及中介组织建设，加强基础设施建设。积极建设社会主义新农村和新型农村社区，改善农民居住环境和生存条件。

2.明确村级“党”、“政”定位，激发村级党组织和村民委员会两个核心要素的积极性

复合治理要求，村级党组织和自治组织是村级治理中的两大核心要素，权重份额很大，发挥两大核心要素的积极性，直接关乎治理的良好成效。

（1）坚持党的领导，改善党的领导。一是深刻认识村级治理在国家治理中的重要意义，自觉坚持和维护党对村级治理的领导，把宪法和法律赋予村级党组织的职能发挥到位，补充和完善相关规制与法律政策，保障党组织在村级治理中的核心领导地位，发挥其在“村治”中的领导、引导、保证、统揽作用，把党组织的要求和农民的意愿在“村治”的过程中有机统一起来。二是深入思考基层党组织在发挥职能作用中存在的困难，切实解决体制、机制、保障等方面的问题，为村级党组织发挥“战斗堡垒作用”和共产党员发挥“先锋模范”作用创造条件，提供支撑。三是清醒把握村级党组织和党员队伍的运转现状，特别是不能完全适应村民自治情况下依法行使领导职能的状况，加强党的自身建设，提升党员干部能力、素质和水平，帮扶贫困落后党员，选好配强党组织负责人，开展创先争优活动，健全党内规章制度，严格党的各项纪律，保证党的纯洁性和战斗力。四是勇于面对新形势、新任务、新挑战，在社会主义新农村建设中，在村级经济社会发展中，不断改善党的领导，创新方式方法，大胆探索、尝试，持续提升党组织的战斗力、感召力和凝聚力。五是培育“双培双带双强”（把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员；党员带头致富，带领群众致富；村党支部书记自己致富能力强，带领群众共同致富能力强）的村级党员干部队伍，创新村级干部任职管理，开展“帮带、帮建、帮助”（好的村级党组织结对帮助带动差的村级党组织，上级党组织和部门对口住村帮助村级党组织建设，企业联村捐助村级建设）活动，探索异地任职办法，妥善解决市场经济条件下责、权、利相一致的村级干部待遇，在贯彻落实党的路线、方针、政策的基础上留住人才、培养人才、用好人才，发挥人才投身党的伟大事业、全心全意为人民服务的示范带头作用，提高基层党组织的执行力，巩固党的执政地位。

（2）依法自治，发挥村民委员会的作用。村民会议是村民自治中的最高权力形式，村民委员会是村民会议的执行机构，在法理上有其重要的地位和作用，在现实治理过程中扮演着非常重要的角色。要在法律的框架内，完善村规民约等群众性自治规章，健全村级事务管理制度，化解村民生产生活中的各种纠纷，承担起依法自治、经济发展、社会稳定、村风文明、生态良好五重责任，负责把生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的五大任务，想明白、讲明白、干明白，使之变成村民的福祉和实惠。

3.提升农民主体意识，培养自主、包容两种精神

农民的主体意识不高，严重影响了村民自治制度设计的预期效果。因此，花大气力、多渠道提高农民的主体意识，已经成为社会的共识。

（1）改善农民生存状况，提振农民的自信心和主体意识。中国长期的“二元结构”，客观上造成了城乡差距以及工农收入及生存状况的较大差异。较低的经济收入直接影响着农民的生活质量和参与社会事务管理的信心，当家作主的主体意识受到冲击，从而最终导致村级治理的制度设计不能很好发挥作用。所以，要努力发展农村经济，改善农民生存状况，提高农民收入水平，刺激农民向更高的需求层次迈进。要逐步培育农民的民主意识、维权意识、公共意识，避免农民为了一条烟、一瓶酒而出卖自己民利的现象，鼓励农民积极参与村级公共事务管理，承担村务管理义务，维护村民自治秩序，推动村级治理真正走入复合治理的轨道，并有效发挥村民主体要素作用，促进治理要素的良性互动，取得良好的治理成效。

（2）加强宣传教育引导，培养农民的包容精神。各级党组织和政府部门，要加强宣传舆论引导和网络文化宣传，积极开展社会教化活动，通过各种方式把社会主旋律、主基调、主方向、主流价值观、主要规范标准深入到农民心中，可以用农民喜闻乐见的表现形式，寓教于乐，在教育、教化中培养社会主义新型农民的道德情操、素质技能和宽厚包容的社会心态以及自强不息的人文精神。

（3）强化制度建设，创新社会管理。健全完善维护农民各项权益的法规政策，保障农民在村级治理过程中的各项权利。

4.扶持发展民间组织，拓展市场、第三方参与两大救济通道

这里所指的民间组织，是指依法由社会个人发起并成立的政府组织以外的各种社会组织。这些组织往往定位于某一服务领域，开展针对性的义务服务或有偿服务，完成党组织、政府组织不能完成的任务。民间组织相对于党组织、政府、村民自治组织而言是第三方服务组织。在市场经济条件下，市场规律引领着资金和消费按照供求关系和价值规律运转，有限政府的有限性给市场让渡出一定的服务空间，由此第三方服务就应运而生，并且发挥着重要的调节和社会作用。这些作用是在中国特色社会主义市场经济规律的驱动下自发完成的，并且作为复合治理要素的重要组成部分，至少发挥着四个方面的功用。

（1）补台上位。当政府或政府性组织不能提供公共服务时，民间组织及时补台上位，有效弥补主渠道功能缺失。

（2）竞争提升。当民间组织的服务产品与政府性组织提供的服务产品相同，就存在竞争择优，这样，民间组织就会监督政府的运作和服务的质量，也有效提升自身的服务能力和水平，达到共同提高的效果。

（3）盘活流通。民间组织的灵活性和自主性特点，使其便于融合社会资本，把农民由单个经济人转化为组织经济人，从而在村级治理中扮演更为重要的角色，发挥更加重要的作用。这样，通过资本的流通，整合公共服务产品和流通，进而盘活社会流通，形成真正意义上的多元参与村级治理的格局。

（4）减低风险成本。从政府来看，每项治理措施的实施都有一定的风险成本。如果可以通过市场让第三方服务组织做起来的事情，就交给市场来做，这样无疑会大大降低行政成本，提高行政效能。而第三方组织也会紧紧抓住市场需求提供优质服务产品，以换取合法报酬，由此，不仅带动了就业，也降低了社会治理的成本。

注释

①徐勇：《民主化进程中的政府主动性：对四川达州村民自治示范活动的调查与思考》，《战略与管理》1997年第3期。②复合治理理论是指多种要素按照不同权重和定位，共同参与治理过程并扮演不同角色，有机弥补单一要素的不足而达到预期治理效果的思维方式与实践设计。③贺雪峰：《民主化进程中的乡村关系》，《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)2001年第1期。

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村级社会治理内容篇（11）

我国是个农业大国，农民占人口的绝大多数，这是我国的基本国情。农业、农村和农民问题，事关改革开放和社会主义现代化建设的全局，历来是党和国家关注的大事。进一步加强农村基层民主政治建设，对于全面贯彻党的十六大和十六届四中全会精神，维护农村的改革、发展和稳定的大局，保障和促进农村物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的意义。

第一，加强农村基层民主政治建设，是巩固党在农村执政基础的必然要求。

我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家，农民是我们党在农村的主要依靠力量，也是我们国家政权最广泛、最深厚的群众基础。村民自治等基层民主政治实现形式是发展农村基层民主，保证农民群众在党的领导下行使民利，参与管理农村事务，维护自身利益的重要途径。改革开放以来，农民群众的生产经营和对自身事务的管理方式发生了深刻变化，农民群众的市场主体意识、民主法制意识明显增强，积极要求参与农村基层民主政治建设。做好这项工作，有利于在经济上保障农民群众的物质利益，在政治上尊重农民群众的民利，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，坚定广大农民跟党走中国特色社会主义道路的信心，进一步巩固党在农村的执政基础。

第二，加强农村基层民主政治建设，是构建社会主义和谐社会的现实需要。

十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标和任务。我国是一个农民占多数的人口大国，幅员辽阔的农村，人口众多的农民，是构建社会主义和谐社会的重要基础。从总体上看，我国农村经济社会发展势头良好，但也还存在不少问题和矛盾，农业现代化水平不高、农村发展不平衡、农民增收缓慢等问题比较突出。加强农村基层民主政治建设，以村民自治为基础，坚持实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进农村的民主法制建设，实现农民群众的自我管理、自我教育和自我服务，既有利于充分发挥农民群众推动经济社会全面发展的积极性，又能在农村基层建立有效的利益协调机制、矛盾处理机制和社会管理机制，保证村民依法自治，引导群众规范有序地参与村务的决策和管理，以理性合法的形式表达自己的利益要求，解决利益矛盾，从而促进农村的和谐与稳定。

第三，加强农村基层民主政治建设，是深化农村改革、促进农村发展的重要保障。

当前，我国农村正处在全面建设小康社会的新的发展阶段，农村改革、发展的任务相当艰巨。为全面落实科学发展观，解决好“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，中央对建设现代农业、发展农村经济和增加农民收入等方面作出重大部署，出台了一系列重大政策措施，如实行“两减免、三补贴”政策，减免农业税，取消除烟叶税以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴；规范涉农收费项目，取消、免征、降低一些面向农民的行政性收费；大力推进农村税费改革，认真搞好农村义务教育体制改革，稳步扩大新型农村合作医疗制度试点；修改土地征用补偿办法，提高土地征用补偿标准等支农惠农政策。落实这些重大政策措施，迫切需要广大农民群众的参与和监督。从各地的实际情况看，基层民主政治建设的好坏，直接影响中央方针政策在农村的落实，直接影响农村的改革和发展。如果有关政策规定、实施程序、办理结果都不公开，搞“暗箱操作”，农民群众没有了解和参与的机会，那么，中央的政策措施就不可能达到预期效果。只有进一步加大村民自治的力度，扩大基层民主，落实农民群众对村级重大事务的知情权、决策权、参与权和监督权，才能调动农民群众的积极性和主动性，全面推进农村的改革和发展。

第四，加强农村基层民主政治建设，是促进农村基层组织建设和干部队伍建设的有效途径。

加强农村基层组织和干部队伍建设，是加强农村基层民主政治建设的关键，对于做好农村各项工作具有十分重要的作用。从整体上看，农村基层组织和干部队伍绝大多数是好的，他们吃苦耐劳、扎实工作，为推进农村的改革发展稳定作出了重要贡献。但不能忽视的是确有一些农村干部在工作作风、生活自律上存在这样或那样的问题，特别是作风简单粗暴、侵害群众利益等，在群众中造成了较为恶劣的影响。产生这些问题的一个重要原因是由于基层民主政治建设未到位，村民自治、政务公开等工作不落实，使得农民群众的各项权利得不到很好的保障，对农村基层组织和干部不能实施有效的民主监督，造成党群干群关系紧张，影响了农村的稳定和发展。因此，必须加强农村基层民主政治建设，提高广大群众对村务民主的参与性和积极性，才能加强对农村基层组织和干部的监督，切实保障农民群众的各项权利，促进农村基层组织和干部队伍的建设。

二、当前农村基层民主政治建设的基本现状和问题分析

实行村民自治，是推进我国农村基层民主政治建设的客观要求，也是作为党实施依法治国、推进社会主义民主政治建设的一项重大决策，意义十分深远。有人把“村民自治、包产到户、乡镇企业”称作是中国改革开放政策在农村取得的三项突破，也历来被视为农村改革的重大成就。近年来，随着农村改革的逐步深化和村民自治工程的逐步实施，农村基层民主政治建设取得了显著的成绩，出现了许多良好的发展建设经验，为社会主义政治文明建设，建设和谐社会初步奠定了坚实的民主基础。但同时村级组织建设中也出现了许多新情况、新问题，如村党组织缺乏凝聚力和向心力，“两委”班子不和谐，村民自治存在着盲目性，法制化、规范化、民主化程度不高等，这些问题的存在严重制约农村基层社会民主建设的进一步发展。

（一）当前农村基层民主政治建设的基本成效

1、以村党支部、村委会、村民代表大会为主体的村级组织体系建设不断优化提高。

近年来，我市各乡镇村组按照进一步推进基层民主政治建设的要求，不断加强对村级组织体系的建设，充分发挥村党支部、村委会、村民代表大会的作用，不断提高优化村级组织体系结构。一方面，从1990年开始村民自治试点以来，我市各级政府十分重视基层党组织、委员会、代表大会的组织和建设，根据国家相关政策意见，结合地方实际出台了《村民委员会选举法》、《村党支部产生办法》、《村民代表会议制度实施办法》等法规条例，依法指导全市基层村级组织的建设。截止到2000年，通过“海选”产生村委主任361名，村委会委员602名，同时通过“联户推选”的方式，选举产生村民代表14114名，以召开村民小组会议形式推选产生3815名村民小组长，建立健全了以村党支部、村委会、村民会议、村代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为执政体系的基层民主执政组织。另一方面，我市坚持在实际工作中不断调整三者之间的关系定位和权利职责，以条文条例的形式确定了各自的作用和职责义务，初步形成相互协调、相互作用、相互监督的运行机制，对农村民主政治建设起到了显著的作用，使全市村组织活力不断增强，综合素质不断提高，结构不断优化。

2、以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村级民主管理制度体系不断充实完善。

全面落实各项民主制度，是大力推进基层民主政治建设的核心内容。通过建立以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村级民主管理制度体系，提高基层群众参与村级事务的积极性和主动性，确保村民选举权、监督权等各项民利，不断充实和完善农村村民自治的建设情况。我市各乡镇村组在《村民委员会选举法》、《村党支部产生办法》、《村民代表会议制度实施办法》等法律法规的指导下，不断规范村民代表会议的职责、议事程序及内容。在基层村组选举中全面推行“两推一选”的办法，根据党员、群众推荐情况，确定入围名单，选举时严格执行到会人数超过应到会人数五分之四和赞成票过半数的规定，最终确定各村组织人选。依法通过公开、公平、公正的选举产生的，代表了广大农民群众的意愿，同时呈现出“一低四高”的特点：“一低”是年龄低；“四高”即文化程度高、党员比例高、新任比例高、致富能手比例高。据统计，新一届村委会班子成员中具有一技之长的达到6000多人，占村委会成员总数的60%以上。

3、以村级工作运行、干部群众行为和各项制度运作规范为基本内容的村务运作体系进一步得到规范加强。

村务运作体系是确保农村各项具体工作正常进行的重要保证。通过对村级工作运行、干部群众行为和各项制度运作的规范和引导，可以有效地提高村组各项措施的实施效果，改善干部工作作风，增强群众对村务工作的参与性和主动性，进一步推进基层民主政治建设。实行村民自治十几年来，我市通过实施镇务、村务公开，党员干部民主评议、考核，民主议事制度、科学决策机制等政策措施，大力推进基层民主政治建设，进一步规范村务运作制度体系，取得了明显的效果，目前各乡镇村务公开，干部监督等实施比例已达100%。

（二）当前农村基层民主政治建设存在的主要问题

1、基层民主选举工作有待提高。民主选举是基层民主政治建设的主要内容，是做好农村其它各项工作的基础。目前，随着社会环境和形势的变化，我市部分基层组织在民主选举中还存在着一些迫切需要解决的问题，主要表现为一是民主选举不规范。选举中存在拉关系套人情，无主见随大流，宗族宗派相争，唯利是图等情况，在选举制度特别是“两推一选”制度的贯彻落实和工作的因地制宜方面提出了新的要求；二是民主选举的监督机制不健全，监督作用和力度不够。在村级政权组织中推行的村民自治要求建立以村民监督为主体的监督机制，特别是在选举过程中要充分体现选民的意愿，但在实施过程中由于机制的不完善、村民民主意识的淡薄、法制观念的缺乏，使得各方面的监督作用难以发挥真正的作用；三是选民的民主意识不强，随大流现象严重，由于农村外出务工人员较多，致使许多合格选民无法参加选举，其选举权利和意愿无法得以保障和体现；四是民主选举的制度方面，特别是根据地方实际情况制定出选举细则工作方面还做得不够，选举方式的创新性和因地制宜有待进一步加强和提高。

2、村务决策的民主化和科学化有待加强。民主决策是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定。目前在乡镇村组，村务决策方面还存在以下几个方面的问题：一是部分基层政权组织和机关存在闭门决策、暗箱操作以及随意性、盲目性等不良施政方式和工作习惯。主要表现为一些村干部素质不高，群众观念和宗旨意识淡薄，在宅基地审批、计划生育指标分配和扶贫救济物资安排上优亲厚友，村土地征用、资源开发等不经过村民代表会议讨论审议，由村支书或村主任说了算；有的村干部法制观念淡薄，公款大吃大喝，贪污受贿，，违法违纪，甚至腐化堕落；有的村干部党性观念不强，政治信仰动摇，参与宗教宗族活动，甚至拉帮结伙等。二是部分农民群众思想认识水平和参政议政能力差，与民主政治建设要求还有较大差距，特别对正确行使民利缺乏深刻认识，被动参与甚至是不参与民主决策。三是村务决策措施的适应性和科学化有待进一步加强研究和论证。

3、基层民主管理方式和适应性有待改进。民主管理是指村里的社会事务、经济建设、个人行为等的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。面对不断发展变化的环境和形势，部分基层党组织还是采取计划经济时代的管理方式，难以适应新时期的发展要求。从全国农村情况看，在依靠个体私营经济推动经济繁荣和社区工业化的农村，普遍存在村穷民富现象，村党支部和村委会凝聚力下降，村民自治缺乏经济能力，一些先富的村民用金钱和其他手段影响村民自治，使农村民主管理受到不同程度的制约。村级体制改革后，部分新当选村干部因缺乏培训、教育和锻炼，出现把村民自治与党的领导对立起来的错误认识，造成村两委关系不协调，互争高低，争权夺利，出现有权有利的事情争着干，无权有责的事情推着干，使整个村的工作陷于瘫痪。目前我市部分乡村也存在这方面的问题，需要加强关注和思考。

4、村民的民主监督意识和作用有待增强。民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督，主要体现在1/5的村民联名可以要求罢免村委会成员；村委会要定期向村民会议报告工作，并接受评议，对不称职的村委会成员可以罢免和撤换，村民委员会要实行村务公开，接受群众监督。目前仍有少数村支部和村委会缺乏让村民参与村务管理的民主意识，导致村务公开出现报喜不报忧、说好不说差、务虚不务实的怪现象，搞墙上一套、墙下一套，村民既看不出问题，也无法监督。同时，每年开展的干部作风评议活动，由于村民评议结果缺乏实效性，致使村民的民主监督作用大打折扣，也影响和挫伤了群众参与民主监督的积极性和主动性。另一方面，村民民主监督意识方面还有待培养增强，法制观念还有待普及和加强。

（三）当前农村基层民主政治建设问题的原因分析

以上论述提到的几个问题，分析起来，既有客观方面的原因，也有主观方面的影响因素，综合起来有以下几个方面的原因：

1、从观念层面上看，干部群众民主意识不强，法制观念缺乏，传统观念影响较多。

调查显示，我市相当部分基层群众对以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治工作理解不深，许多基层民众存在“我种我的田、闲事都不管，民主不民主，干部说了算”的心态，普遍民主意识不强，特别是老年人和妇女文化水平低、民主法律观念淡薄，民主政治参与意识差，致使在开展村民自治过程中出现许多问题和情况。同时，我国乡村由于几千年封建传统的影响，在群众民主意识、政治参与意识、法制观念方面都存在历史的空白，受传统观念影响较大，民主意识薄弱，使得农村在民主政治建设上出现民主选举随大流，宗族宗派意识浓厚，民主决策盲目性，民主管理随意性等问题。另一方面，由于受传统计划经济时代村务运作方式的影响，部分干部在事务决策上习惯闭门造车，工作作风上简单粗暴，工作方法上教条化，难以适应现代农村发展的需要。

2、从工作机制和制度方面看，领导体制不完善，教育管理缺乏针对性，评议机制缺乏实效性，监督管理难到位。

首先，领导体制不完善，村“两委”权力分配不合理，致使村党组织内部缺乏凝聚力和向心力，影响村民自治工作的进行。由于从传统的由上级党委直接向地方乡村委派任命村干部，向现阶段的由村民直选村干部的转变过程中领导体制的不完善，使得如何协调好村党支部和村民自治委员会关系成为目前比较突出的问题，也直接影响了基层民主政治建设的展开。

其次，由于缺乏相应的教育管理和监督机制，特别是适合地方实际的操作程序和方法，使得对干部群众的教育管理缺乏针对性，评议机制缺乏实效性，制约了干部群众素质的提高和民主监督权利的实行。同时主动学习教育的意识不强。从群众角度而言，由于较低的文化素质和较多生产生活任务，使得村民自我学习提高的困难较大；从党员干部角度而言，部分人主动学习的积极性不强，实践锻炼不够，满足于听指挥、听安排，使得基层民主政治建设难以达到理想程度。

3、从实践层面上看，农村工作矛盾集中，任务繁重，容易偏重经济发展，忽视民主政治建设。

相对于省市一级来说，乡村属于基层政权组织，村更是最基本的基层政权组织，有许多具体性和实质性的工作要做，许多事情看起来小，但关系到中央、省市政策措施的具体实施落实，因此，乡村工作可想而知，任务繁重，矛盾集中，在注重经济建设的社会氛围中，村级组织从地方实际利益和群众要求早日过上富裕生活的要求出发，容易偏重经济发展，而忽视民主政治建设。但令人深思的是，目前农村陷入这样一种不良循环：由于要加快地方发展，必须注重经济建设而无暇忙于基层民主政治建设，但民主政治建设的相对滞后又极大影响和阻碍了农村经济建设的进一步发展。打破这个循环需要我们正确分析问题，从民主政治建设入手，积极寻求对策，逐步解决和完善。

三、加强农村基层民主政治建设的途径和建议

发展社会主义民主政治，建设社会主义和谐社会，必须扩大基层民主，实行村民自治，推进农村基层民主政治建设。针对上述调查中反映出来的问题，结合我市实际情况，加强农村基层民主政治建设可从以下几个方面着手：

（一）科学决策，民主管理，进一步加强对农村民主选举工作的领导。

各级党组织要把农村民主选举工作作为农村工作的重中之重，摆上重要议事日程。要切实加强领导，领导成员要落实责任制，实行挂点包村，加强指导协调。对情况较为复杂的村，上级党委要认真分析研究，充分估计可能出现的各种情况，主要领导要下去加强指导，切实做好必要的工作。各级组织部门要切实做好工作，并加强与民政、农业等部门的沟通协调，为农村民主选举工作提供政策、业务指导，及时发现和解决选举中出现的各种问题。在民主选举之前，要认真组织广大村民学习“一法两办法”(即《村委会组织法》和《湖北省实施<村委会组织法>办法》、《湖北省村民委员会选举办法》)，让广大村民领会农村民主选举的重要意义，了解掌握农村民主选举的有关规定，在正确行使权利的同时切实履行应尽的义务。在选举过程中，要善于维护党组织的领导权威，善于把群众的意见和建议吸收为党组织的决策依据，善于把党的意志转化成人民群众的自觉行动。同时，在选举过程中，要注意防止和及时处理各种违纪、违规行为，严禁贿选或利用宗族势力、恶势力操纵选举；对选举中出现的各种违纪、违规行为，要严肃处理，确保民主选举工作的顺利进行，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村级领导班子。

（二）落实各项制度，继续抓好农村民主决策、民主管理、民主监督工作。

民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的基本内容，民主选举是基础和前提，民主决策和民主管理是基本内容，民主监督是保障，它们是相互联系、相互作用的统一整体。这是当前加强农村基层民主政治建设的一项重要内容，只有通过民主决策，才能实现党的意图和主张与人民群众的利益具体统一；只有通过民主管理，才能保证党的农村方针、政策的正确贯彻落实；只有通过民主监督，才能促进党风廉政建设。一是抓好村务、政务公开工作，重点是财务公开，把好公开形式和内容的质量关，切实解决村级财务公开透明度不高的问题。在调研过程中，我们认为灵乡镇财务结算中心的做法值得推广，他们在镇一级配置水平较高的专职会计，通过电脑联网实行对镇所属行政事业单位和乡村财务的统一管理，通过电脑触摸荧屏及时向群众公开镇村财务情况，接受群众监督。二是抓好民主议事和决策制度的落实，严格执行镇党委、村党支部议事决策规则，大力推行村务、政务论坛，专家论坛和实行听证制度，充分体现民主集中制的原则，解决过去由个人或少数人说了算的问题。三是抓好村民自治章程的落实，发动村民广泛参与村规民约、村民自治章程的制订和执行，解决过去村民行为无章可循、我行我素的问题。四是抓好党员干部民主评议和考核。严格执行民主评议制度，年终，村主要领导成员都要向党员干部、村民代表或人大代表述职，自觉接受评议，不称职票达30％以上的，上级党委要对其进行诫勉，采取组织措施予以调整。要严格执行村干部离任、年度审计制度，通过各种方法解决过去对镇、村干部监督乏力的问题。

（三）以开展保持共产党员先进性教育为契机，充分发挥农村党组织在稳步推进农村民主政治建设中的领导核心作用

1、贯彻落实村委会组织法，有领导、有秩序、有步骤地扩大基层民主。实行村民自治，是村党支部的一项重要工作。村党支部首先要认识到实行村民自治的重要意义。其次就是要把这项工作列入重要议事日程，确立工作目标，落实工作手段。村委会组织法是规范农村基层民主的根本大法，但它只是确定了一些大的原则和基本的操作程序，而我国社会各地经济发展呈现出不平衡性，因此农村基层党组织应利用对村民和村的事务比较熟悉的优势，通过制定正确的、符合村的实际情况、切实可行的决策，使基层群众自治组织和村民群众自觉自愿地接受并真心实意地维护它的领导。

2、农村基层党组织要以开展保持共产党员先进性教育为契机，充分发挥农村党员的先锋模范作用，团结、带领广大群众一道建设现代农村民主政治。相对于城市而言，我国的农村经济、文化发展水平比较落后，再加上几千年的封建思想的残余影响，农民的民主意识还不是很强，对村民自治的认识也还不够。农村党员是农村中的先进分子。他们的一言一行对广大村民具有极大的示范、引导作用。农村党员先锋模范作用的发挥，有利于农村基层党组织实现它的领导。因此，要把农村民主政治这件大事办好，农村党员必须责无旁贷地发挥先锋模范作用：第一，要起带头作用。在遵守和执行村委会组织法的活动中，农村党员要处处走在前头，成为村民的表率和榜样。第二，要起骨干作用。农村党员在村民自治、扩大基层民主的活动中，要成为群众的中坚和核心。第三，要起桥梁作用。农村党员要向村民热情宣扬和解释村民自治这项基本政策，并及时地把群众的意见和要求向党组织反映，使自己成为党组织和群众密切联系的纽带。

（四）加强农村党内民主建设，扩大党内民主以带动基层民主政治建设。

农村基层民主政治建设是在党的领导下进行的，这一特点决定了党内民主建设状况对农村民主政治建设影响极大。假若在基层民主政治建设的进程中，党内民主滞后于党外民主，也就无从体现基层党组织的先导、示范的作用。因此，只有搞好党内民主建设，才能以此推进基层民主政治建设。具体而言，新时期党内民主建设应抓好以下工作：不断地增强党员的民主意识，切实保证党员的民利不受侵犯，保证党员的民利得到充分的发挥；增强民主生活的公开性，增加党务的透明度，保证广大党员了解和参与党内事务；疏通党内民主的渠道，做到上级组织听取下级组织党员的意见以及实行党内监督；健全党内民主制度化，使党内民主生活正常地进行；完善和创新党内民主机制。尤其是要积极推行差额选举和“两推一选”制度，并强化选举的功能。我们认为村党支部选举，可以在继续推行和完善“两推一选”这一行之有效的党内选举机制的基础上，吸取和效法村委会的直接选举精神，由镇提出候选人建议名单，全体党员直选党支部书记；要效法村务、政务公开的做法，实行党务公开，特别是公开党费的使用情况。

（五）加大教育培训力度，切实提高农村党员干部群众的素质。

提高干部群众素质是推进基层民主政治进程的根本。实践证明，加强农村基层民主政治建设，关键在于提高干部群众的素质，形成依法治村、以德治村的良好环境和氛围。