探讨土地承包经营权流转

探讨土地承包经营权流转:主要模式、运行条件及交易费用分析

摘 要：

笔者根据相关文献和我国实际情况，将我国土地承包经营权流转模式划分为直接式流转、政府参与式流转和中介参与式流转三种类型，并运用博弈论方法，分析了不同模式的运行条件、基本要求及其所需交易费用的大小。分析表明，各模式的交易费用具有“直接式流转>政府参与式流转>中介参与式流转”的基本关系。基于上述分析，笔者得出了实现流转模式从直接式流转向政府参与式流转、中介参与式流转的变迁是降低土地承包经营权流转交易费用的现实选择等基本结论。

关键词：土地流转；主要模式；运行条件；交易费用

2008年党的十七届三中全会以来，我国农村土地承包经营权流转不仅在政策层面上得到允许，其流转方式和可选范围也得到了拓展，从而带动了流转工作的蓬勃发展，各地流转形式的创新也层出不穷。与此相伴随的问题便是，第一，这些纷繁复杂的流转形式可具体划分为哪些模式？第二，各种流转模式运行的一般基础条件是什么？第三，随着社会经济的发展，流转模式的演进轨迹是什么？对这些问题的研究与分析，对推动我国土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”或“流转”）沿着科学、合理的轨道发展具有重要意义。

一、我国土地承包经营权流转的主要模式及流转过程

（一）主要模式

学者们根据各地的现状，从多种视角对我国土地流转模式作了区分。伍振军等（2011）根据流转市场的发展程度和政府参与方式的不同，将我国土地流转模式划分为流转市场基本完善、政府扶持参与主体的“m模式”、流转市场初步确立、政府扶持需求主体的“m-模式”、流转市场尚未建立、政府扶持流转中介的“s+模式”以及流转市场和政府职能缺失的“s模式”等四种。孟俊杰等（2011）认为我国中原地区农地流转主要有农户自发流转模式、基层组织引领模式、龙头企业引领模式、农民专业合作社引领模式和土地银行模式等五种。此外，还有学者专门对流转的中间组织作了区分。钟涨宝等（2005）根据组建方式不同，将中间组织划分为由村干部、农村中的技术能手、专业大户等能人兴办的内生型中介组织和依靠或依托相关职能部门兴办的外生型中介组织两类。任勤等（2010）根据农村中间组织的形式，将其区分为村委会组织成立的集体经济组织、政府成立的农村土地流转交易平台、全市场化运作的农村产权交易所和农民自发组织成立的股份合作社等四类。可以看出，学者们在相关模式的划分上集中关注的主要问题有：第一，土地流转中市场与政府的参与和作用；第二，中介组织的产生和形式。当然，这些研究中的一些划分标准较为复杂，相关分类的边界也比较模糊。有鉴于此，笔者基于委托理论，对我国土地流转模式进行分类。

一般地，土地流转主要涉及到中央政府、地方政府、基层组织、转出方和转入方等五个主体（高帆，2011）。这五个主体在流转实践中所起的作用并不相同。事实上，中央政府、地方政府在土地流转中的利益更具宏观性和综合性（汤鹏主，2009），因而他们直接参与流转的动机和行为较为有限；而近年来迅速发展的土地股份公司、土地信托组织及基层组织在土地流转中承担着“中间人”的角色，成为土地流转的重要主体。可见，转出方、转入方和中间组织是土地流转中最重要的主体。基于此，根据转出方与转入方形成合约过程中委托关系的不同，可先将土地流转划分为直接式流转与间接式流转两类。其中，转出方与转入方直接谈判进而达成流转合约并形成单级委托关系的称为直接式流转；转出方、转入方通过中间组织“牵线搭桥”并达成流转合约进而形成多级委托关系的称为间接式流转。对间接式流转而言，中间组织可以是村集体等具有政府职能延伸特征的组织，也可以是土地信托等企业性质的组织。根据中间组织的不同，可将间接式流转区分为政府参与式流转和中介组织参与式流转。在具体流转实践中，直接式流转主要有转包、出租转让、互换等具体形式；政府参与式流转主要有股份合作制、土地流转服务中心、土地流转服务站、土地流转合作社等具体形式；中介组织参与式流转主要有土地信托、土地银行、农民自发组织成立的股份合作社、全市场化运作的农村产权交易所等具体形式。

（二）流转过程

土地流转针对传统经营方式的缺陷，以实现农业生产的规模经济和农业产业化为主要动力（曾超群 等，2010）。相继出台的有关政府文件也明

表示，土地流转的最终落脚点在于实现“适度的规模经营”。为实现该目标，转出、转入双方将通过讨价还价的谈判缔结契约，因而土地流转具有典型的交易特征。根据弗鲁博顿等（2006）对市场型交易过程的划分，从信息搜寻、谈判和决策费用、监督和执行等环节分析我国土地流转过程是合适的。具体来说，我国土地流转主要包括以下一些流程及关键环节：第一，土地供给方有关转出信息。在现有制度框架下，农户拥有土地的承包经营权并理所当然成为土地流转的转出方，其主要工作是转出意向并提供土地及流转的基本要求；第二，有转入意向的相关主体搜寻满足条件的土地信息；第三，签订流转合同。流转双方沟通信息之后，若能在有关条件下达成一致，便可签订流转合同；第四，执行合同。由于土地资源的高度专用性和农民附加在土地上的经济、社会、生态诸多方面的属性（仇娟东 等，2012），还需要确保合同执行的程序；第五，实现土地集中。这不仅是土地流转目标的直接要求，也是转入方实现其利益的关键环节所在，因此，需投入时间、资金等相关成本来实现土地的集中连片。

需要说明的是，第一，上述流转过程仅仅反映了流转中的关键环节，不同模式下的流转过程也可能会有所变化；第二，不同流转模式下相关环节所对应的主体可能并不相同，而同一环节也可能是多方共同的行动；第三，上述有关土地流转过程的分析是确定相关交易费用的重要依据。

二、各流转模式的运行条件分析

（一） 是否参与流转的博弈

1.前提假设

（1）是否参与流转的博弈在某种程度上可理解为转出与转入双方的博弈，具有直接式流转的特点。

（2）假设转出与转入方均为理性“经济人”，为追求自身利益的最大化，双方会根据各自的效用函数及其他有关约束条件进行行为选择。

（3）假设流转双方围绕租金展开博弈，转出方希望得到更多租金从而最大化其收益，而转入方希望支付较少租金以最大化其收益。事实上，租金是流转双方对流转合约达成中各种影响因素的综合评价。

（4）假设流转双方在不能达成流转合约的情况下，各自均可从事原来的工作，但需为转出、转入的行为支付相应成本。

在上述假设之下，我们便可运用完全信息静态博弈（张维迎，2004）分析流转双方达成合约所需要的条件。

2.模型设定

（1）参与人。在此博弈模型中，通过选择行动以最大化各自效用的参与人为土地承包经营权的转出方与转入方。

探讨土地承包经营权流转:论流转土地承包经营权法律制度的完善

摘要：土地承包经营权流转是我国农村土地制度变迁的一种必然，是农民追求自身利益最大化的理性选择。实践中，土地承包经营权流转存在随意性、无序性、行政不当干预等一系列不规范行为，其根源在于流转土地承包经营权法律法规等制度的不完善。因此，形成一套内容完善、架构合理、体系严谨的法律制度体系是土地承包经营权规范流转的出发点。

关键词：土地承包经营权 流转 法律制度 完善

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，正式授权农村居民向他人或公司流转为期3o年的土地承包经营权，其形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作等，以发展适度规模经营。土地承包经营权流转是我国农村土地制度变迁的一种必然选择，是农村土地家庭联产承包责任制继续发展的一种形式。近年来，我国农村土地承包经营权流转的发生率不高，流转期限较短，难以实施机械化作业，不规范行为时有发生，农民的利益难以得到有效保障。因此，有必要加强土地承包经营权合理流转的相关法律法规。

一、土地承包经营权流转中存在的不规范行为

由于思想上存在误区、体制上存在障碍、政策上引导乏力，使土地承包经营权流转中存在着一些不规范行为，具体表现如下。(1)随意性。目前我国土地承包经营权流转主要以自发流转为主，相互之间的转包、转i／=多以口头协议的形式进行。口头协议的随意性造成转让期限较短且不确定，受让方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。(2)无序性。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第18条规定：“承包方应按照本法第12条规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上或三分之二以上村民代表同意。”第23条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方办理土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确定土地承包经营权。”然而在实际操作中，这些程序如同一纸空文，有的无任何书面合同，有的流转合同主体不规范，造成出租人与承租人之间的责、权、利不明确。(3)行政的不当干预。有的乡镇政府甚至将土地承包经营权流转与村干部的工作目标责任制、与机关干部岗位责任制的考核挂钩来搞硬性流转，必然会侵犯农户的自主决策权。

二、土地承包经营权流转中的制度缺陷

(一)土地承包经营权的物权性质未真正落实

在《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)、《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)以及《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)中，都规定土地承包经营权是与所有权、使用权等权利并列的一种独立物权，在立法上肯定了其物权地位。《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下简称《流转管理办法》)中关于土地承包经营权流转的规定，也实质上赋予了其用益物权。但在实际上，-t-ilk承包经营权的物权性质还没有得到真正落实。(1)土地承包权的取得有悖于物权法定原则。

从《民法通则》第80条第2款与第81条第3款的规定、《土地管理法》第14条与第15条的规定，到《农村土地承包法》第22条的规定，都表明土地承包权是基于承包合同约定而非法律直接规定产生，承包方自承包合同生效时取得土地承包权。把农民享有的承包经营土地的权利付诸于承包合同的约定，而不是由法律作出明确规定，这显然不符合物权法定主义的基本要求。(2)承包人对土地没有独立支配权。《土地承包法》第37条、第41条，以及《流转管理办法》第18条规定，采取转让方式流转的土地承包经营权应当经发包方的同意。由此可见，“依据联产承包经营合同，发包人对农地使用权的标的物(农民承包的土地)，仍具有相当大的支配力”l】。(3)土地承包权对世效力欠缺。从土地的使用人与土地所有者的关系来看，是联产承包合同关系，“从本质上看，这是一种承包人与发包人之间的内部关系，其目的是通过给予承包人一定的经营自主权和与经营成果相联系的预期报酬来实现发包人的经营目标。因这种内部关系而取得的承包经营权实际上只有对人(作为土地所有者的集体)的效力，并无对世的效力”[1j7。(4)土地承包经营权物权公示制度不完善。物权应当加以公示，从而保障交易安全，促进交易便捷。而现行的《土地承包法》等规定对土地承包经营流转采取自愿而不是强制的登记模式，就会使土地承包经营权登记有可能不全面，从而没有公信力。

(二)农村土地产权制度存在缺陷

生产要素交易的前提条件是明晰产权。产权就是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，包括所有权及其衍生的占有权、使用权、经营权、收益权、处置权、让渡权等

权利iz]8。我国宪法和法律法规都规定，农村土地为农民集体所有。但“集体所有”在《民法通则》中，界定为乡(镇)、村两级所有，在《中华人民共和国农业法》和《土地管理法》中，则是乡(镇)、村或k-l,内农业集体经济组织。乡(镇)、村、村内农业集体经济组织，这三种所有权主体形式是隶属关系还是平等关系?它们之间的权利范围怎样?法律对这些都没有作明确规定，必然存在以下缺陷。(1)所有权主体虚位。现行的土地制度规定农村土地为农民集体所有，“农民集体”的概念不是法律上的“组织”，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，这样一个无法律人格、不能具体行使对~t~：if-效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。(2)土地产权权能残缺。农村集体土地产权作为一种产权，应具有对农地占有、使用、收益、处分的权利。如果产权所有者拥有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，他的产权是完整的；如果这方面的权利受到了禁止限制或侵蚀，就称为产权残缺。农村土地产权权能残缺具体表现为对使用权的约束方面，因为农村土地的承包依国家政策产生，乡、村、村内农业集体经济组织既无选择使用者的权利，也无约定或安排使用权的权利，集体所有的土地必须按国家要求承包给农户经营，承包期限由国家决定，集体所有者没有调整使用期限的权利，农村集体无权要求承包方在土地上加大投入以保持地力，对于破坏地力的行为也无法制止。

(三)土地承包经营权流转程序性规定不健全

(1)流转形式混乱。转包和出租、转让和互换区分不明确；土地承包经营权人股的规定不明确；实践中出现的新型形式没有规定；把“四荒”土地使用权流转方式和家庭联产承包制下的土地承包经营权流转方式区别对待等。(2)对流转行为限制过多。《土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定收人来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。”把转让的受让方限定在有稳定的非农职业或者稳定收入农户；《流转管理办法》第11条规定：“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。”把发包方同意作为转让的前提；根据《土地承包法》第49条和《流转管理办法》第34条的规定，抵押仅限于“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”的土地。(3)土地承包经营权登记制度不完善。《土地承包法》规定土地承包经营权的互换、转让可以依当事人要求登记，但对于其他的流转方式如何保障交易安全没有规定，即使采取互换、转让方式流转农村土地承包经营权的，也未规定必须登记，而是取决于当事人的要求。《土地承包法》规定“向县级以上地方人民政府申请登记”，但是没有规定具体的登记部门，使登记不能落到实处。

三、完善土地承包经营权流转的法律制度探讨

(一)修改相关法规，对农民土地权益进行彻底的物权保护

《物权法》确立了～整套农村土地权利体系，肯定了《土地管理法》确定的以耕地保护为核心的土地管理制度。但《土地管理法》等相关法律法规与《物权法》的规定存在冲突，同时《物权法》的大量授权性规范也有待土地管理方面的法律法规进行细化和落实。

因此，立法机关应尽快对《土地管理法》等法律法规进行修改完善，以促进土地承包经营权的有序流转。

(二)科学界定农村土地产权的内涵

(1)明确集体土地产权主体。在我国农村，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性的自治组织，也是农民实现自身经济利益的最基层组织，现有农村土地地界划分最清楚的也是村民委员会这一级，能够掌握土地数量、分布。因此，村民委员会作为集体土地产权的所有者是可行的。因此应立法规定农村土地所有权原则上归村民委员会所有，明确禁止县、乡等行政组织凭借行政权利侵犯其土地所有权及其它财产权。

(2)赋予农村土地完全的用益物权权能。《土地承包法》规定了土地承包经营权可以流转的权利，但在流转方式上给以限制，因而仍然是一种不完整的产权。依照农村土地承包法等法律法规，土地承包经营权人可以对土地进行转包、互换、转让，但并没有规定如何进行土地的抵押、租赁。因此，应该通过立法进一步明确农民承包土地的权能，真正赋予土地承包经营权以完整的用益物权权能。

(三)强化土地承包经营权流转的程序性规定

(1)明确土地承包经营权的主体。法律应明确规定流转的决策权和收益权在承包方。在承包期内，土地要不要流转，什么时候流转，以怎样的方式流转，只要法律不禁止，都应让土地承包方完全自主决策，流转的转包费、转让费和租金等，应由流转方与受让方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得截留、扣缴。

(2)明确农地所

有权人在流转中的地位。由于土地经营权涉及公共利益，尤其是农村居民的生存利益，因此，在原则上允许自由流转的前提下，村民委员会对土地承包经营权的流转予以合理的限制是必要的。立法应明确界定农村土地所有权人在土地承包经营权流转过程的地位是中介者、协调者和监督者，防止转让方与受让方恶意串通，侵害公共利益。

(3)取消不适当的条件限制。《土地承包法》第41条规定，承包方须有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，才可以将全部或部分土地承包经营权转让，客观上阻碍了流转规模的扩大，因此应该取消对转让方进行身份限制的规定。《中华人民共和国担保法》第34条和第37条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒”土地使用权可以抵押，但x~,0t地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权则不得抵押，这样规定不合理，建议立法规定所有的土地承包经营权都可以抵押。为了保护土地，可以在立法上限制抵押权实现后土地的用途不得改变。土地承包经营权作为一种用益物权，也应该规定可以继承。为了防止耕地流失和土地撂荒，可以借鉴中国台湾地区的立法，规定从事农业生产的继承人要优先于非务农的继承人分得农地使用权。

(4)科学架构土地承包经营权流转的程序。对土地承包经营权流转形式进行重新设计，可以规定为转让、转包、出租、入股、抵押、退包、续期、继承等形式。为了避免纠纷，流转时应明确规定：不论采取何种形式，都必须签订书面合同，有特殊事项的，应在合同中约定。流转行为有委托人的，都必须具有农地使用权人的书面授权委托书。土地流转合同签订后，应由乡镇农经部门进行鉴证。为确保土地承包经营权的归属和流转安全，土地承包经营权流转还应采用登记生效主义。

探讨土地承包经营权流转:关于农村土地承包经营权流转中的法律问题分析

论文摘要：我国农村土地承包经营权在流转中存在着市场不够健全、流转方式有争议、流转规范性差等许多现实问题。究其原因，主要是由于我国目前土地产权制度存在缺陷、土地征用机制不完善、社会保障体系不健全所致。因此有必要改革现有土地产权制度，完善土地征用法律规范、建立健全农村社会保障制度。

论文关键词：土地承包经营权；流转；农村社会保障

近年来，随着经济的发展，城市化进程的加快，失地农民正迅速扩大成一个较之社会上已有的弱势群体如城市农民工、下岗失业工人、城市贫民处境更为艰难的新群体。因为当这些失地农民在失去了他们赖以生存的土地之后，不仅失去了基本的生活保障，而且连作为普通公民理应享有的生存权、财产权、就业权等基本权益也受到了威胁。

1当前农村土地流转中存在的主要问题

1．1土地流转的市场还不够健全，规范性有待加强

在新农村中，土地流转机构还没有建立完善。对于土地转让信息难以及时了解，主要通过认识的亲人朋友提供信息，这就必然导致土地转租不方便，土地流转交易缺少一个必要的平台。同时，土地流转还涉及如土地评估、谈判、签约、公证和登记等各个环节，而这些重要环节并不是农民和村组干部就能够完成的，它还需要各类中介服务组织的参与，才能使土地的流转行为更适应市场经济的要求，目前农村在这些方面还没有专门的中介机构。在土地流转的规范性上，有些地方流转缺乏契约约束，农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同；私下流转大多不申请、不登记、不报告，集体经济组织也少加干预，流转无序。还有些地方依靠行政手段强行推进土地承包经营权流转，而哪些是可以流转的，哪些又是不能流转的，怎么流转，要办哪些手续才能合法化，这都需要一定的规定和操作办法，目前这方面的规范还存在一定的问题。

1-2土地流转方式与农民意愿不符且土地征用难以及时获得补偿

有的地方政府以加快城市工业化、调整农业产业化为由，以大大低于市场的价格硬行将农民的土地征收过来，再转手卖给开发商，用于经营，与农民争夺利益，引起农民的强烈不满。对土地流转所得也没有公开透明，没有按标准补偿到位，村级擅自将资金滞留挪作它用，很多村民土地流转后的就业和养老问题都没有很好的解决。土地征用补偿费用归属问题得不到及时解决，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农村的土地属于农民集体所有，也即土地的所有权通过村委会直接行使，土地征用补偿费用实行的是层层下拨的体制，而不是款项一次发放到户，中问经过多级行政机关，克扣时常难免。

1．3土地流转的配套措施滞后

改革开放以来，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立起来，但农民的社会保障机制却远远落后。很多农村居民虽然在城市生活很久但依然无法根植于城市。农村的承包地宁愿抛荒也不放弃或流转，这在一定程度上阻碍了农村土地的流转。

1．4农民维权意识较差

当前农村的整体素质偏低，农民的民主意识和法制观念都很淡薄，缺乏依法自我保护能力，不能很好地适应作为法律主体和市场主体的要求，也不利于村民自治制度的落实。不少农民把土地集体所有当成村委会所有，对村委会未按法定程序作的决定和安排都一一顺应，在合法权益遭到侵害时，不能及时寻求行政或司法救助，助长了农村基层组织的违法行为。

2农村土地承包经营权流转存在问题的主要原因

2．1农民集体土地所有权被曲解、土地所有权残缺

对于农村集体土地的所有权主体究竟应该是谁，许多人不清楚。一种意见认为，农村土地产权从根本上讲属于国家所有，还有一种意见认为农民集体所有与农民所有不是同一概念，农民个体并不拥有按份分割农地所有权的权利。这正迎合政府官员用土地作文章，突显自己成绩等心理土地作为己用。人们把土地承包经营等同于其他各种形式的承包制，为各方面利益集团侵害农民的土地财产权利提供了便利。而所有权的的残缺主要表现在两个方面：首先，表现在土地的用途上，农民集体所有土地只能作为农业用地，对农民有一定的局限性；其次，表现在国家对集体土地的征用，采取强制的行政手段，支付远远低于土地市场价格的补偿费，将农民集体所有的土地变更为国有。

2_2社会保障体系法律、法规不健全

一直以来，我国农村社会保障事业发展严重落后城镇。究其原因是我国将改革的重点放在城市，而农村处在次要位置。对农民而言，他们主要有三大社会保障，即子女，土地和储蓄。而土地作为农民的“活命田”、“保险田”，是他们根本保障。当非农产业无法保障基本生活时，土地就是农民生活的基本保障。从立法现状来看，当前，调整土地承包经营权流转的法律有《农业法》、《农村土地承包法》；行政法规有《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995]7号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)；部委规章有《关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知》(农经发[200318号)，此外，还有一些地方规章。这些法律或者规范性文件对调整土地承包经营权的流转有重要意义，但还不完善。以《农村土地承包法》为例，它对土地流转的原则、程序和土地流转合同的重要条做出了概括性的规定，但这些规定只是适应新的要求做出的滞后性调整，而且过于抽象，对于解决现实中的种种问题还相差甚远。

2．3对政府部门、集体经济组织的权力缺乏有效的制约机制

在我国农村土地仍属于集体所有，土地承包经营权的处分在一定程度上受村集体的限制。同时，由于政府部门在其中又起指导作用，土地承包经营权流转又必然受到政府部门的制约。实际上，土地承包经营权的流转受到政府部门、村集体经济组织和承包人三方制约。政府部门的指导、村集体经济组织的限制本应无可厚非，但是，由于实践中对土地承包经营权的性质认识不清，对相关制度口家庭联产承包责任制认识不清，导致权力与权利及权利之间的界限模糊，造成在实际操作中的政府部门、村集体滥用权利，侵害农民利益。

2．4农民集中居住和宅基地流转过程中对农民权益的伤害

在这一过程中忽视了农民的土地权益。一是农民集中居住后节约出来的大量土地，依照《土地管理法》应该属于农民集体所有，农民对宅基地拥有使用权。但在实际操作中，这部分土地的所有权性质难模糊不清。二是地方政府收走农民的宅基地，基本没有补偿或者补偿很少，这损害了农民的利益。三是加重了农民负担。拆迁农民房屋的补偿标准都低于安置房的价格，农民购买相同面积住房资金大大增加。四是减少了农民收入。对于城郊农民，房租收人曾经是农民家庭收入的主要支柱，即所谓“房东经济”，有的城郊几乎每个家庭都会以出租房屋补贴基本生活。集中居住后，这些农民的房租收益可能落空。五是这些土地用于工业和商业用地，必然大大升值，但是升值所得收入农民却难以得到．

3新农村建设中土地流转的对策思考

3．1建立保障农民集体土地所有权的长效机制

当前我国农村土地问题最危险的问题是忽视甚至不承认农民对于集体土地的终极所有权，这是导致农民土地权益长期得不到有效保障的根本性原因。因此，从制度和体制上确立农民的集体土地所有权，是建立农民土地权益长效保障机制的最首要问题…。

首先，必须进一步确立农民是农村集体土地所有权主体的观念。中华人民共和国宪法、有关土地法规都明确规定“农村土地属于农民集体所有，农户在承包期内拥有土地使用权、经营权和处置权”。于2007年10月1日起施行的《物权法》对维护农民土地权益提供有力的法律武器。《物权法》对土地权利的规定，既有对现行法律制度和政策措施的肯定和继承，更补充了不足的方面。它完善了不动产统一登记制度和土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。要纠正只强调农民土地承包经营权而忽视农民的土地所有权的倾向。有人认为，农民集体的概念鉴定不完善，不能将其具体到个人。实际上依据有关的土地法规规定：农民集体所有的土地依法属于村(或村民小组)农民集体所有。据此，农民集体的边界非常明确、具体。其次，以股份合作制形式把集体土地的所有权明晰到村全体成员，从体制上理顺集体经济组织与农民的土地财产关系，这就为解决保护农民正当土地权益提供了依据。再次，建立体现农民所有权的土地股份合作社，即将全部集体土地量化到农户，建立以组或村为基本框架的农民土地股份合作社，从制度上保障农民对集体土地的所有权。如制订农民土地股份合作社章程。在建立农民集中居住区和撤村并村过程中，确立起农民对集体土地的永久所有权，严格实行“并村不并社”。

3．2逐步完善有关法律法规

要尽快制定出台农村土地承包法实施办法，增强这部法律的可操作性同时，要适应发展农村基层民主和社会主义市场经济的要求，对土地法、村民委员会组织法等有关法律进行修订建议在立法时对实践中经常遇到的下列问题加以明确：1．关于农村集体土地所有权。目前，农村集体土地的所有权仍然是时期“三级所有、队为基础”的构架，产权不够明晰，鉴于绝大多数集体土地的所有权由村民小组行使，为防止乡镇政府和村级组织侵害农民的土地权益，建议在法律上统一规定农村集体土地所有权一律归小组所有，并依法由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；2．关于农村集体经济组织成员。依照法律规定，本集体经济组织的成员平等地行使承包土地的权利，并基于土地承包经营权享有取得征地补偿收益的相关权利；3．关于土地调整。对属于自然灾害严重毁损等特殊情况、允许农户承包耕地作适当调整的，应作出特殊情形的具体界定，以便操作。除此之外，不得再以任何理由调整土地；4．关于国家征地。根据宪法和法律规定，国家对集体土地的征用必须符合公共利益，必须征得同意后才能使用。但是，实际上非公共目的的征用还是存在的。因此应在法律上对公共目的和非公共目的进行区分，并相应执行不同的土地征用补偿办法。对于公共目的的征用，应调整补偿办法，适当提高补偿标准；对于房地产开发等非公共目的的征用，要运用市场机制形成征地价格，保护农民的土地收益权。

3．3完善征地补偿办法，建立被征地农民的安置、失业与基本生活保障的长效机制

推进工业化、城镇化进程不能以牺牲农民利益为代价。为此，要对失地农民进行公正补偿，即安置补助费的项目、金额应当能够保障失业农民在生产、生活、教育等方面的必要支出，在保障原来水平的基础上更高于原来水平。

完善征地补偿和被征地农民基本生活保障办法。一是提高征地的安置补助费，二是改变“以土地换保障”的失地农民安置方式，失地农民的失业保障基金和再就业、创业资金可以是其全部土地补偿费和安置补助费作为。而不必担心再就业资金问题。失地农民的基本生活保障资金应主要来源于政府的土地出让金和用地单位提供的资金。

创新土地征收安置模式。允许采取“留用地”办法，将规划确定的建设用地范围内一定面积的建设用地安排给集体经济组织，用于发展和壮大村组经济。建立各种物业设施，并以股份的形式把资产量化给集体经济组织和农民，使被征地较多的村和失地农民获得长期得益的保障机制。

3。4对政府部门、村集体和承包人在土地承包经营权流转过程中的角色进行科学定位

在土地承包经营权流转中，政府部门、村集体之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者对于分工没有进行科学的安排。具体而言，三者的分工应是：①对于承包经营权人，除转让需经发包方同意外，其他方式的流转由其自己决定，并作为签订流转合同的主体与对方按照相关法律法规进行协商。②对于集体经济组织，如村民小组，一是要直接对本集体经济组织内部土地承包经营权的流转进行监督，发现有违法现象，提出改正建议，若其成员不同意改正，则上报乡镇人民政府；二是向其成员传达有关流转信息；三是对本集体经济组织的流转状况进行备案。③对于政府，其职责如下：一是乡镇政府对村集体、县级以上的政府对其下级政府在土地承包经营权流转中的行为进行监督，认真受理农民对违反土地承包经营权流转法律、法规行为的检举和控告，及时纠正土地承包经营权流转过程中的违法行为；二是省级人民政府制定合同范本；三是乡(镇)人民政府农村经营管理机构建立土地承包经营权流转信息库，及时流转供求信息，为土地承包经营权流转双方提供交易场所和提供由省农村土地承包经营权流转监督管理部门依法制定的合同示范文本，无偿开展流转业务指导和咨询服务。

3．5建立住宅动迁和宅基地流转的农民权益保障机制

要从切实保护耕地和农民合法权益、促进农村改革发展、加快社会主义新农村建设和谐稳定的层次上，充分认识保护农村宅基地权益的重要性。一是对农民宅基地进行确权登记和发证。建议有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权(《物权法》规定农村宅基地使用权定义为“物权”)，做好现有宅基地普查登记工作。对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。二是不能定指标，搞行政命令规定农民居住集问题，必须经过农民同意。三是在农民外出务工期间，应保留其原宅基地，不得强行收回或变更宅基地的使用权。

探讨土地承包经营权流转:预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的司法对策

内容摘要：近年来，由于国家减轻农民负担等原因，农村土地承包经营权流转纠纷纷纷涌现，这些纠纷不仅涉及面广，而且政策性强。法院如何正确、稳妥地处理好此类诉讼纠纷，直接关系到农村的改革、发展和稳定。提高法官的司法能力、坚持正确的司法原则以及把握好具体案件的处理规则是审理好此类诉讼案件的关键。

关键词：土地流转　纠纷　司法对策

农村土地承包经营权流转,涉及面广,政策性强。人民法院能否妥善审理好土地承包经营权流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定。正确审理好土地承包经营权纠纷案件,既为纠纷当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法范例。其内含的价值判断标准和向社会公示的司法功能效应,有着行政管理手段无法取代的作用,对预防流转纠纷的发生有着至关重要的意义。

一、提高法官审理“涉农村土地”纠纷案件的能力

审理好农村土地承包经营权流转纠纷案件,法官的司法能力是关键。

1、要有农业、农村、农民“三农”工作的大局意识。不少法官出生在城镇,对农村的情况和农民的生产、生活状况缺乏感性认识。需要培养他们对农村和农民的深厚感情，培养他们维护农村稳定和发展的意识，维护农民合法权益的意识。

2、要有全面的农村土地承包经营权流转方面的法律、法规和政策知识，以便娴熟适用法律，正确处理纠纷。

3、要有必要的农村生产、生活知识，以便审理案件不误农时，不悖常理，利于生产，方便生活。

4、要有一定的审理技巧。要充分发挥农村基层组织的作用，有效利用其他社会资源，尽可能查明案件事实，调解解决纠纷。

二、坚持正确的司法原则

1、坚持依法、客观、公正的原则。这是法院审理民事纠纷案件应当坚持的共性原则,体现在农村土地承包经营权流转纠纷案件的审理中,这一原则有着特定的要求。

一是要正确适用法律。由于土地承包经营权有着很强的政策性，既有物权又有债权的特点，因此处理土地承包经营权流转纠纷既要适用《土地承包法》，又要适用《民法通则》、《合同法》的相关规定，还要执行党在农村的政策。要依法认定流转行为的性质和法律效力，不得违法擅断枉判。

二是要客观地认定案件事实。此类纠纷的形成，一般都带有明显的政策调整的印记，有着特定的历史背景。因而在认定事实时，不能只看到现时的矛盾，无视历史的原因，而要将流转纠纷的现状与流转当时的原因结合起来，综合分析认定。就此类案件而言，流转原因分析应成为认定事实过程中不可忽略的环节。

三是要公正地作出裁判结果。努力让裁判结果既符合个案的正义标准，尽可能地使当事人服判息讼；又能符合社会总体对公正的理解和需求，赢得社会多数主体的认同，成为流转户相互之间，以及基层组织处理流转纠纷时可参照的范例。

2、坚持正确处理保护农民合法权益与坚持农村土地政策、优化农地资源配置三者的关系原则。

一要充分保护农民的合法权益，坚持以农民为本的原则。这是三者关系中的根本，是稳定农村政策和优化农地资源配置的最终目的所在。在审理案件中要保护农民依法、自愿、有偿地流转农村土地承包经营权，禁止任何组织和个人强迫、干预；保护农民合法的流转收益，禁止任何组织和个人挪用、侵占。

二要坚持农村土地政策，确立以维护农村大局稳定为重的意识。长期稳定土地承包经营权是农民的生存基础，只有“耕者有其田”，农村大局才能稳定。因此这是处理好三者关系的关键，也是农民合法权益的根本保障。审理案件中要坚持党在农村的土地政策，深刻领悟保障农民承包经营权30年不动摇的精神实质，慎重判定流转行为的性质和法律效力，切不可因审理行为的粗疏和不当，违背了政策，剥夺了农民的承包经营权。

三是坚持优化土地资源配置的原则。这是处理好三者关系的另一个重要因素，也是保护土地资源，从而保护农民承包经营权的重要手段。审理案件中，要坚持不得改变土地农业用途的规定，禁止违反法律规定擅自将土地非农化；要坚持保护耕地原则，禁止对土地掠夺性、破坏性的生产经营；坚持土地合理高效使用，既符合农地自身的需求，也不妨碍相邻土地的使用。

坚持以上原则，实践中应当做到以下几方面的统一：保护农民合法权益与维护农村大局稳定的统一；保护农民合法权益与保护农村土地资源的统一；裁判的个案公正与社会效果的统一。

三、案件审理中一些具体问题的处理

1、关于诉讼主体的确定

一是农户之间相互流转发生纠纷形成诉讼的，无论是否经过村委会同意或备案，均以流转当事人即流转户与受流转户为诉讼主体。

二是村委会向农民反租倒包与原承包户发生纠纷形成诉讼的，以村委会与原承包户为诉讼当事人。原承包户直接起诉后承包人的，告知其可申请变更，坚持不变更的可驳回其诉讼请求。三是农户将土地抛荒后，其他农户自行种植，或村委会安排给其他农户种植，原承包户要求返还承包经营权提起诉讼的，以当前的承包经营人为被告，后一种情况以村委会为第三人通知其参加诉讼。原承包人坚持以村委会为被告经释明后仍不变更的，可驳回其诉讼请求。这种观点主要基于诉讼效率考虑，避免形成连环诉讼，增加当事人的诉讼负担。

2、关于证据的认定

此类案件中常见的证据有以下几种类型：

一是农村土地承包经营权证书。有的是流转后已经办理变更登记的，有的是流转后没有办理变更登记的，即证书上户主仍为原承包经营权人。有的虽然没有办理变更登记，但证书所记载的户主、承包面积等内容被村或受流转户改动。从证书的持有人看，有的为原承包人持有，有的为受流转户持有。

二是承包合同。

三是土地清册。清册上的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，但对于当事人的流转方式及变更户主理由清册上没有记载。

四是缴费票据。从票据载明的缴费人看，有承包户的缴费票据，亦有受流转户的缴费票据，所缴费用均与争议土地相关。

五是流转协议。从约定是否明确看，有的约定明确，有的约定不明；从流转是否有偿看，有的为有偿流转，有的为无偿流转。

六是村委会的证明。

七是证人证言。主要为二轮承包时在职村干部的证言。

上列证据大多存在以下主要问题：证据形式瑕疵多，证据内容相互矛盾多，不仅双方当事人提供的证据内容相互矛盾，而且同一当事人提供的证据内容上也有相互矛盾，难以自圆其说的地方。如有的当事人提供的清册与村委会出具的证明内容相反；又如同一案件同一流转事实，村委会分别给原、被告双方出具了内容完全相反的证明。

上列问题的存在，给审理中对证据的认定造成了一定的难度。法官在认定过程中，应当对当事人提交的证据进行综合分析，不能以点概面，以偏概全。要将每一个单个证据置于全部证据背景下，考察其真实性、合法性和与案件的关联性以及证据相互之间的支持作用，切不可单凭某一证据无视其他证据确定案件事实。如审理中常有法官偏重土地承包经营权证书的证明效力，而忽视其他证据的证明作用，这是不符合民事诉讼证据规则的行为，其结果也必然是不客观、不公正的。

3、关于几类具体案件的处理

一是明确约定无偿转让或转让费过低类转让诉讼。原承包人主张转让费（包括增加转让费）或返还土地承包经营权的，应作以下处理：

对于流转至诉讼期间的转让费主张，不予支持。理由是流转基于特定的政策背景下，承包经营成本高、收益低的历史原因形成，出自当事人自愿，在当时亦不违背法律规定，是有效的。

对于诉讼之后的转让费的合理主张，予以支持。主要理由是当前关于农村土地承包经营权的情况发生了重大变化，而该权利又事关农民当事人的"命根子"。同时现行法律对流转的条件作出了"有偿"的限制性规定，当时无法律规定为依据的流转得按现行法律调整。具体有以下三种情况：一是原承包人请求变更合同相关条款，相对方同意变更，并就拟变更条款达成共识，则合同得以有效变更；二是相对方不同意变更原合同条款，但同意返还土地承包经营权的，可视为对原合同的解除，原承包人应接受返还；三是相对方既不同意变更合同条款，又不同意返还土地承包经营权，则根据原承包人的请求，或按情势变更原则，判令相对方在合同约定的合法期限内，按一定数额标准向原承包人支付转让费；或以合同显失公平为由，支持原承包人撤销原合同的请求，判令相对方返还原承包人土地承包经营权。

二是流转协议约定不明类纠纷（包括流转时未签订流转协议形成的纠纷）。原承包人要求返还土地承包经营权的，应作如下处理：

流转方式约定不明的，原承包人主张为转包，受流转人主张为转让的，应从保护原承包人合法承包经营权的角度，将举证责任分配给受流转方。受流转方能够提供充分证据证明流转方式为转让的，则依前文中a类纠纷的处理原则处理；受流转方不能提供充分证据证明转让事实的，则依法确认其流转方式为转包。

流转期限不明的，原承包人可随时主张返还，但应给予受流转方必要的准备时间，如返还时间应确定在本季收获之后下季种植之前，以保护流转双方的合法权益。

三是因流转所涉土地被征用，原承包人主张征用费的纠纷。原承包人以转让、转包、出租等方式将土地承包经营权流转给他人，或因外出务工将土地抛荒被村委会安排给他人种植的土地被征用，土地征用部门将征用费发给受流转方，原承包人主张征用费的，分以下两种情况处理：

流转方式是转让，转让协议符合法律规定，且受流转方已支付了合理转让费的，对原承包人的主张不予支持。

流转方式是转包、出租的，或虽然是转让，但转让协议不符合法律规定或受流转方没有支付合理转让费用的，对原承包人的主张予以支持。但征用部门给予的青苗补偿费应归受流转方所有。

探讨土地承包经营权流转:关于土地承包经营权流转必要性之宪法学解读

论文关键词：土地承包经营权流　转宪法学　财产权

论文摘要：土地承包经营权流转是宪法财产权应有之义，是宪法自由权之基础与体现，是实现宪法生存权之保障，也是实现宪法发展权之杠杆，故而土地承包经营权流转具有宪法意义上的必要性。

人类宪政史表明，财产权既是公民基本权利的重要组成部分，又是公民其它基本权利的先导与保障。可以说，财产权与自由权、生存权及发展权共同构成了公民基本权利的核心，是建立民主充政的巨大推动力。土地承包经营权作为财产杈的一种自然也适合上述分析，其流转必然具有宪法上的必要性。

一、土地承包经营权流转是宪法财产权应有之义

虽然，宪法财产权和民法财产权部是通过调整人与财产的关系而最终调整因使用财产所形成的人与人之间的关系。但是，宪法财产权与民法财产权绝非同等层面的权利，两者存在区别。就内涵而言，其一，宪法财产权主要防范国家的侵害，民法财产权主要防范民事主体的侵害。其二，宪法财产权是一项消极的人权，民法财产权是一项积极的权利。其三，宪法财产权强调人格因素，民法财产权强调利益因素。其四，宪法财产权以所有权为核心，民法财产权涵括了物权、债权及知识产权，并不以所有权为核心。就外延而言，宪法财产权的范围远远大于民法财产权，它不仅包括私法意义上的民法财产权，还包括公法意义上的一些财产权。值得注意的是，宪法财产权固然与民法财产权存在区别，但这并不意味着两者之间泾渭分明、毫无关联。实际上，只有宪法财产权得以确认，才能确保民法财产权在宪法的秩序内实虮自己的私法目的。反之，只有民法财产权制度得以构建，宪法财产权原则才能在私法领域得以具体化。可谓是，宪法财产权是民法财产权的规范基础及效力来源，而民法财产权是宪法财产权的细化与落实。由此可见，土地承包经营权作为一种民事财产权，自然也是以宪法财产权为规范基础及效力来源的。另外，土地承包经营权制度自然也是对宪法财产权的细化与落实。根据宪法学原理，宪法财产权不仅具有排他性，还具有移转性。为了细化与落实宪法财产权的移转性，应该允许具有民事财产权性质的土地承包经营权流转。也就是说，土地承包经营权流转是宪法财产权应有之义。

二、土地承包经营权流转是宪法自由权之基础与体现

依照宪法学原理，只有确立宪法财产权，才能对国家权力形成一定程度的制约，才有可能为个人创造不受国家权力任意侵害与干预的自治领域，也才有可能为个人提供一定的自由发展空间，使得个人生活在一定程度上独立于国家政治，从而免受国家权力的随意侵害。黑格尔曾经说过：财产权对于个人自由意志的形成至关重要。在个人自由意志的内在逻辑发展中，原来纯粹主观性的意志第一次在财产中变成了“实在意志”，因为个人通过将自由意志体现在财产中，从而在外在世界中得以“第一次表现”。

财产权之所以能够成为自由权的基础，是因为它能给予个人行动的范围，并且使他进一步延伸和拓展其人格成为可能。也就是说，财产权的交易能够使得权利主体的自由意志由内在的、纯粹主观性进～步升华为外在的、客观实在性。可见，财产权及其财产权交易构成了宪法自由权的基础。土地承包经营权流转作为农民财产权的一种交易自然也就构成农民自由权的基础。另外，宪法自由权的内涵十分繁芜丰富，不仅涵盖政治自由权，也涵括了经济自由权。可以说，经济自由权构成了政治自由权的前提与基础。哈耶克曾经指出：没有经济事务的自由，也就不会有个人的和政治的自由。缺乏经济自由的所谓政治自由是没有任何实际意义的。可见，财产权的自由交易应是宪法自由权的真切体现。土地承包经营权流转作为农民财产杈的一种交易，自然也是农民宪法自由权的实际体现。

三、土地承包经营权流转是实现宪法生存权之保障

人类为了不断地向大自然索取稀缺的自然资源，同时又耍避免人与人之间为了争夺资源而进行无休止的战争，必须制定一套文明的“定纷止争”的财产规则。缘于此，财产权制度应运而生。可见，在此等意义上，财产权制度就是在自然资源稀缺情况下，为了满足人们的生存需要，逐渐形成的对财产的取得、占有、使用、收益及其处分的一种“游戏规则”。可以说，在一定意义上，财产权正是为了实现与保障人们生存权的需要而得以存在。正是出于保障农民生存需要之考虑，在实行生产承包责任制的初期，我国法律禁止土地承包经营权流转。然而，这种做法实际上是对生存权的一种误读所导致的实际上，个人生存权并不仅仅指享有获取维持人之生存必需的最低生活费的权利，而是指享有获取一定的文化性的生活水准所必需的最低费用的权利。禁止土地承包经营权流转，确实能够满足农民生存的最低需求，却不能满足农民获取一定的文化性的生活水准的生活费用的需求。可以说，禁止农地流转所实现的农民生存保障无疑是一种最低的生存保障，绝没有达至满足农民生存权所需要的那种保障程度。法律只有赋予农民土地承包经营权流转的权利，才能实现土地资源的优化配置，从而实观农民合法土地权益的最大化，也才最有可能实现农民的宪法生存权。可见，土地承包经营权流转是农民宪法生存权的保障。

四、土地承包经营权流转是实现宪法发展权之杠杆

宪法层面上的发展权，内涵十分丰富繁芜，它不仅涵括了政治发展权、文化发展权、社会发展权，而且涵括了经济发展权。从宪政的角度而言，发展权是一项不可剥夺的人权。由于这项人权的确立，各国人民尤其是发展中国家的人民都有权参与、促进并享受政治、经济、文化及社会的发展。在改革开放初期，正是由于实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，充分地释放了农业生产力，基本上解决了农民的温饱问题，也使农民享受到了我国政治、经济、社会的发展成果，致使农民的宪法发展权得以充分体现。值得注意的是，在社会经济状况不断发展变化的情形下，必须坚持用发展性原则来看待发展权标准和实现机制，才能适应社会发展的需要。虽然，家庭承包责任制曾经促进了农村经济的发展。但是，随着我国市场经济的不断深入，家庭承包责任制的弊端也日益凸鼹，如由于大量劳动力外出务工，致使大片的农地抛荒。再如，由于家庭承包地的“细碎化”及农业生产技术的落后，致使农业生产的收益十分低下。在这种情形下，只有允许并适当地引导土地承包经营权流转，实行适度的农地规模经营，才能实现农地资源的最优化配置，也才能促进农业生产的增值增收，以及使得农民刀实地享受到农业生产技术及社会经济发展所带来的增值，从而确保农民发展权的实现。由此可见，土地承包经营权流转是农民宪法发展权之杠杆。

总之，土地承包经营权流转是宪法财产权的应有之义，是宪法自由权的基础与体现，是实现宪法生存权之保障，还是实现宪法发展权之杠杆。因此，从宪政的视角而言，允许土地承包经营权流转具有其必要性。