司法行政申报材料大全11篇

司法行政申报材料篇（1）

第三十条规定：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示（政务公开）。

申请是行政机关实施行政许可的前提条件。公民、法人或其它组织（申请人）要取得某项行政许可，首先要向行政机关提出申请。申请书需载明申请人的姓名或组织名称、住址或组织地址、申请许可的内容、理由及自己所具备的相应法定条件。这就要求申请人向工商行政管理机关申请行政许可，应提供相应的文件和材料来证明自己所申请的行政许可已具备行政许可规定的法定条件。

现行的工商行政管理机关的法律、法规、行政规章规定的行政许可项目较多，分散于执行的各个主体法中，适用行政许可的范围主要涉及以下内容：

第一、市场主体申请准入，申请退出的行政许可，包括：

1、企业名称预先登记的行政许可；

2、有限责任公司，设立、变更、注销登记的行政许可；

3、股份有限公司设立、变更、注销登记的行政许可；

4、分公司设立、变更、注销登记的行政许可；

5、非公司企业法人开业、变更、注销登记的行政许可；

6、非公司企业营业开业、变更、注销登记的行政许可；

7、外商投资企业设立、变更、注销登记的行政许可；

8、外商投资股份公司设立、变更、注销登记的行政许可；

9、合伙企业设立、变更、注销登记的行政许可；

10、个人独资企业设立、变更、注销登记的行政许可；

11、个体工商户开业、变更、歇业登记的行政许可；

12、企业年度检验的行政许可；

13、外国企业常驻代表机构的设立、变更、注销登记的行政许可。

第二、申请广告经营的行政许可，包括：

1、店堂广告的行政许可；

2、房地产广告的行政许可；

3、广告显示屏的行政许可；

4、户外广告的行政许可；

5、化妆品广告的行政许可；

6、酒类广告的行政许可；

7、临时性广告的行政许可；

8、食品广告的行政许可、9、印刷品广告的行政许可。

第三、其他方面申请的行政许可，包括：

1、经纪资格认定的行政许可；

2、申请开办商品展销会的行政许可；

3、开办商品交易市场的行政许可。

申请人向工商行政管理机关申请以上三方面的行政许可。应提交哪些文件和材料，才能取得相应的行政许可？

现行工商行政管理机关的法律、法规、行政规章对提起行政许可应具备的条件都作了具体的规定，但都分散于各个主体法中，现归纳如下。

一、市场主体申请市场准入，申请退出的行政许可应提交的文件和材料。

（一）、企业名称预先登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、内资企业名称预先登记应提交的文件和材料，（1）组建协议书（国有独资公司附上国有资产管理局的批文）。（2）全体股东签署的委托书。（3）由全体股东签署的企业名称预先登记表格（工商行政管理机关印制的格式文本，以下简称“登记机关所发的格式文本”）。（4）股东或发起人的法人资格证明（企业法人营业执照或具备法人资格的文件）或自然人的身份证明（身份证或户口证明）。

第二、外资企业名称预先登记应提交的文件和材料，（1）企业组建负责人签署的申请书。（2）由全体股东签署的企业名称预先登记表格（登记机关所发的格式文本）。（3）投资双方共同签署的委托书。（4）项目建议书、可行性研究报告的批准文件。（5）投资方的合法开业证明[投资者所在国（地区）主管当局出具的合法开业证明].第三、企业名称变更登记应提交的文件和材料，（1）法定代表人签署的申请 书。（2）由全体股东签署的名称登记表格（登记机关所发的格式文本）。（3）股东会决议或董事会决议，非公司制法人提交上级主管部门批准文件。（4）登记主管机关要求提交的其他有关材料。

所依据的法律、法规、行政规章是：《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《企业名称登记管理规定》、《企业名称登记管理实施办法》。

（二）、有限责任公司设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、有限责任公司设立登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）全体股东指定代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（3）企业名称预先核准通知书。（4）股东的法人资格证明（加盖公章的企业法人营业执照）或者自然人身份证明（身份证或户口证明）。（5）公司董事长签署的企业法人设立登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（6）股东会决议（全体股东签名、盖章）。（7）董事会决议（全体董事签名）。（8）监事会决议（全体监事签名）。（9）公司章程（全体股东签名、盖章），集团有限公司还需提交集团章程（集团成员企业盖章）。（10）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明，其中包括：（A）任命书（国有独资）；（B）委派书（委派单位盖章）；（C）公司法定代表人、董事、监事、经理任职证明；（D）法定代表人的住所证明复印件。（11）具有法定资格的验资机构出具的验资证明或国有资产管理部门出具的《国有资产产权登记表》。（12）公司住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）。（13）集团有限公司需提交成员企业加入集团决议书。（14）法律、行政法规规定必须报经审批的项目，国家有关部门的批准文件（前置审批）。（15）国务院授权部门或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件。

第二、有限责任公司变更登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）公司委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（3）公司法定代表人签署的变更登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）依照《公司法》股东会或董事会作出的变更决议，涉及章程变更的应修改相应的公司章程。（5）根据变更的事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，需提交企业名称预先核准通知书以及公告；（B）经营范围变更的，法律、行政法规规定必须报经审批的项目，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）；（C）注册资本变更的，出具具有法定资格的验资机构出具的验资证明或国有资产管理部门出具的《国有资产产权登记表》；减少注册资本需公告三次；（D）住所变更的，提供住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）；（E）法定代表人变更的，提供股东会决议或董事会决议或任命书（国有独资）、身份证复印件；（F）股东变更的，需重新提交公司章程、股东会决议、董事会决议、投资协议或股权转让协议、付款凭证、新股东执照复印件（加盖公司公章）或自然人身份证明。（6）法律法规规定必须经审批的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。（7）提交《企业法人营业执照》正副本。

第三、有限责任公司注销登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）全体股东指定代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（3）公司清算组织负责人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）法院破产裁定、公司依照《公司法》作出的决议或者决定、行政机关责令关闭的文件。（5）股东会或者有关机关确认的清算报告。（6）公司清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上至少公告三次，并提交公告原件。（7）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。（8）《企业法人营业执照》正副本。

（三）股份有限公司设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、股份有限公司设立登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）发起人的法人资格证明（加盖公章的企业法人营业执照）或者自然人身份证明。（3）企业名称预先核准通知书。（4）全体发起人指定代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（5）公司董事长签署的企业法人设立登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（6）创立大会即第一届股东大会纪要（全体发起人盖章、签名）。（7）董事会决议（全体董事签名）。（8）监事会决议（全体监事签名）。（9）公司章程（全体股东盖章），集团股份有限公司还需提交集团章程（集团成员企业盖章）；（10）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（A） 公司法定代表人、董事、监事、经理任职证明；（B）法定代表人的身份证明。（11）具有法定资格的验资机构出具的验资证明。（12）筹办公司的财务审计报告。（13）公司住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）。（14）集团股份有限公司需提交成员企业加入集团决议。（15）国务院授权部门或省、自治区、直辖市人民政府的批准文件，募集设立的还应当提交国务院证券管理部门的批准文件。（16）创立大会的会议记录。（17）法律、行政法规规定必须报经审批的项目，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。

第二、股份有限公司变更登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）公司委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（3）公司法定代表人签署的变更登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）依照《公司法》股东会或董事会作出的变更决议，涉及章程变更的应修改相应的公司章程。（5）根据变更的事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，需办理企业名称预先核准通知书以及公告；（B）经营范围变更的，法律、行政法规规定必须报经审批的项目，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）； （C）注册资本变更的，出具具有法定资格的验资机构出具的验资证明或国有资产管理部门出具的《国有资产产权登记表》；减少注册资本需公告三次；（D）住所变更的，提供住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）；（E）法定代表人变更的，股东会决议或董事会决议或任命书（国有独资）、身份证明；（F）股东变更的，需重新提交公司章程、股东会决议、董事会决议、投资协议或股权转让协议、新股东执照复印件（加盖公司公章）、重新提交验资报告。（6）法律法规规定必须经审批的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。（7）提交《企业法人营业执照》正副本。

第三、股份有限公司注销登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）全体股东指定代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（3）公司清算组织负责人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）法院破产裁定、公司依照《公司法》作出的决议或者决定、行政机关责令关闭的文件。（5）股东会或者有关机关确认的清算报告。（6）公司清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上至少公告三次，并提交公告原件。（7）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。（8）《企业法人营业执照》正副本。

（四）、分公司设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、分公司设立登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）公司的法人资格证明（母公司营业执照复印件加盖公司公章）。（3）公司委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（4）分公司企业名称预先核准通知书。（5）公司法定代表人签署的分支机构设立登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（6）董事会决议（全体董事签名）。（7）分支机构负责人的任命书。（8）母公司章程复印件。（9）营业场所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）。（10）法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。

第二、分公司变更登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）公司委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（3）公司法定代表人签署的变更登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）根据变更的事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，需办理企业名称预先核准通知书以及公告；（B）经营范围变更的，法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）；（C）住所变更的，提供住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）。（D）负责人变更的，董事会决议或任命书。（5）《营业执照》正副本。

第三、分公司注销登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）企业法定代表人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）全体股东指定代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（4）董事会决议。（5）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。（6）《营业执照》正副本。

以上有限责任公司设立、变更、注销登记；股份有限公司设立、变更、注销登记；分公司设立、变更、注销登记所依据的法律、法规是：《中华人民共和国公司法》；《中华人民共和国公司登记管理条例》。

（五）非公司企业法人开业、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、非公司企业法人开业登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）发起人的法人资格证明（加盖公章的企业法人营业执照）或者自然人身份证明。（3）企业法人委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（4）企业名称预先核准通知书。（5）组建负责人签署的企业法人设立登记申请书（登记机关所发的格式文本），并加盖组建单位公章和组建负责人签字。（6）主管部门或者审批机关的批准文件。（7）企业法人章程。（8）企业法定代表人的任职证明，企业法定代表人的履历表。（9）企业法定代表人的身份证明。（10）具有法定资格的验资机构出具的验资证明或国有资产管理部门出具的《国有资产产权登记表》。（11）企业的住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）。（12）联营企业应提交联营协议。（13）法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，国家有关部门的批准文件（前置审批）。

第二、非公司企业法人变更登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）企业法人委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（3）主管部门审查同意的文件。（4）企业法定代表人签署的变更登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（5）根据变更的事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，需办理企业名称预先核准通知书以及公告；（B）经营范围变更的，法律、行政法规规定必须报经审批的项目，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）；（C）注册资金变更的，出具具有法定资格的验资机构出具的验资证明或国有资产管理部门出具的《国有资产产权登记表》；（D）住所变更的，提供住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）；（E）法定代表人变更的，上级主管部门任免职书以及任职证明表，履历表，身份证明（复印件）；（F）主管部门变更的，需重新提交章程、双方主管部门同意变更的协议。（6）《企业法人营业执照》正副本。

第三、非公司企业法人注销登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）全体股东指定代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（3）企业法定代表人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）原主管部门审查同意的文件。（5）主管部门或者清算组织出具的负责清理债权债务的文件或者清理债务完结的证明。（6）《企业法人营业执照》正副本。（7）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。

（六）非公司企业营业开业、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、非公司企业营业开业登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）非公司企业法人资格证明（《企业法人营业执照》需加盖公章）。（3）企业法定代表人签署的开业登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）企业法人委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（5）企业名称预先核准通知书。（6）负责人的任职文件。（7）住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）。（8）法律、行政法规规定必须报经审批的项目，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。

第二、非公司企业变更登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）企业法人委托人的证明（委托书）以及委托人的工作证或身份证复印件。（3）企业法定代表人签署的变更登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）根据变更的事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，需办理企业名称预先核准通知书以及公告；（B）经营范围变更，法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）；（C）住所变更的，提供住所证明，租赁房屋需提交租赁协议书，协议期限必须一年以上（附产权证复印件）；（D）负责人变更的，出具企业法人的任职文件。（5）《营业执照》正副本。

第三、非公司企业注销登记应提交的文件和材料。（1）申请报告。（2）企业法人指定的代表或者共同委托人的证明（委托书）以及被委托人的工作证或身份证复印件。（3）企业法定代表人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（4）上级部门或企业法人的批准文件。（5）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。（6）《营业执照》正副本。

以上非公司企业法人开业、变更、注销登记；非公司企业营业开业、变更、注销登记所依据的法律、法规、行政规章是：《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》。

（七）外商投资企业设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、外商投资企业设立登记应提交的文件和材料。（1）书面申请。（2）法定代表人签署的《外商投资企业登记申请书》（登记机关所发的格式文本）。（3）企业名称登记核准通知书。（4）审批部门关于 合同、章程的批复。（5）批准证书副本。（6）合同、章程。（7）国有企业若以实物投资，必须提供国有资产管理部门的确认文件。（8）外方投资者的银行资信证明。（9）董事会成员任职文件。（10）董事签字及总经理登记备案表。（11）董事身份证明。（12）住所证明，房屋产权证或土地使用证，若是租赁还需提供租赁期限至少一年的租赁协议。

第二、外商投资企业变更登记应提交的文件和材料。（1）董事会决议。（2）原审批部门的批复及批准证书副本。（3）合同、章程修改文本。（4）由法定代表人签署的《外商投资企业变更登记申请书》（登记机关所发的格式文本）。（5）根据变更的事项，提交相>:请记住我站域名/税务机关出具的缴纳企业所得税的完税证明。

第三、外商投资企业注销登记应提交的文件和材料。（1）董事会决议。（2）由法定代表人签署的《外商投资企业（分支、办事机构）注销登记申请书》（登记机关所发的格式文本）。（3）审批部门关于企业注销的批复。（4）税务机关出具的完税证明。（5）海关出具的完税证明。（6）清算小组提供的并经董事会认可的清算报告，包括董事会或清算小组委托审计机构出具的清算审计报告。（7）企业法人营业执照正副本。

（八）外商投资股份公司设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、外商投资股份公司设立登记应提交的文件和材料。（1）由法定代表人签署的书面申请。（2）由法定代表人签署的外商投资企业登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）企业名称登记核准通知书。（4）审批部门的批复，募集设立的股份有限公司还应提交国务院证券管理部门的批准文件。（5）批准证书副本。（6）创立大会的会议记录；（7）董事会、监事会决议。（8）公司章程。（9）筹办公司的财务审计报告。（10）验资报告；（11）国有企业若以实物投资，必须提供国有资产管理部门的确认文件。（12）投资者的银行资信证明；（13）投资各方董事会成员任职文件。（14）董事、监事签字及总经理登记备案表。（15）董事、监事身份证明。（16）住所的使用证明，房屋产权证或土地使用证，若是租赁还需提供租赁期限至少一年的租赁协议。

第二、外商投资股份公司变更登记应提交的文件和材料。（1）股东大会决议。（2）由法定代表人签署的《外商投资企业变更登记申请书》（登记机关所发的格式文本）。（3）原审批部门的批复及批准证书副本（变更非生产场地及董事、监事成员名称除外）。（4）营业执照正副本。（5）公司章程修改文本（变更住所及董事、监事成员名称除外）。变更名称、经营期限及经营范围、增加注册资本仅提交以上材料，变更其他登记注册事项还需另外提交的材料是：（A）变更住所的须提供住所使用证明复印件；（B）办理股权转让的须提供股权转让协议书、新投资方的开业证明及银行资信证明，涉及国有资产转让的须经国有资产管理部门评估的确认文件；（C）减少注册资本的须提供企业在省、市级以上报纸刊登的3次公告；（D）办理法定代表人、董事、监事变更登记的须提交股东大会决议原件及有效身份证明，办理法定代表人变更的还需董事会决议；（E）垮区域迁移登记须提交两地审批机关同意的批复及住所使用证明；（F）变更投资方名称的须提供新的投资方的合法开业证明。（6）对外投资需提供：（A）资产负债表；（B）法定验资机构出具的注册资本已缴足的验资报告；（C）无违法经营记录的说明；（D）税务机关出具的缴纳企业所得税的完税证明；。

第三、外商投资股份公司注销登记应提交的文件和材料。（1）股东大会决议。（2）由法定代表人签署的外商投资企业（分支、办事机构）注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）审批部门关于企业注销的批复（经营期限已到的除外）。（4）税务机关出具的完税证明。（5）海关出具的完税证明。（6）清算小组提供的并经股东会认可的清算（包括股东会、或清算小组委托审计机构的清算审计报告）报告原件。（7）企业法人营业执照正副本。

以上外商投资企业设立、变更、注销登记，外商投资股份公司设立、变更、注销登记依据的法律、法规、行政规章是：《公司法》；《公司登记管理条例》；《中外合资经营企业法》；《中外合资经营企业法实施条例》；《中外合作经营企业法》；《中外合作经营企业法实施细则》；《外资企业法》；《外资企业法实施细则》；《企业法人登记管理条例》；《企业法人登记管理条例施行细则》。

（九）合伙企业设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、合伙企业设立登记应提交的文件和材料。（1）全体合伙人共同签署的书面申请。（2）全体合伙人共同签署的设立登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）企业名称预先核准通知书。（4）全体合伙人指定的代表或共同委托的机构的委托书。（5）全体合伙人的身份证明。（6）全体合伙人的职业状况承诺书。（7）从业人员名单；（8）出资权属证明。（9）合伙协议书。（10）担任执行合伙事务合伙人的证明。（11）企业住所证明：租房协议、产权证明。（12）法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。

第二、合伙企业变更登记应提交的文件和材料。（1）全体合伙人签名的书面申请。（2）全体合伙人签名的变更申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）全体合伙人指定的代表或共同委托的机构的委托书。（4）根据变更的事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，提交企业名称预先核准通知书；（B）住所变更的，提交租房协议、产权证明；（C）出资额、出资方式和合伙人姓名变更的，提交全体合伙人签名的入伙协议；新合伙人身份证明；全体合伙人签名的退伙协议；合伙协议修改书；（D）经营范围变更的，法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。（5）营业执照正副本。

第三、合伙企业注销登记应提交的文件和材料。（1）全体合伙人或清算人签署的书面申请。（2）全体合伙人或清算人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）全体合伙人或清算人签署的清算报告、债务清偿保证书、完税证明。（4）全体合伙人指定的代表或共同委托的机构的委托书，人相关证明文件。（5）营业执照正副本。（6）分支机构已办理注销登记的证明。

合伙企业设立、变更、注销 登记依据的法律、法规是：《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》。

（十）个人独资企业设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、个人独资企业设立登记应提交的文件和材料。（1）书面申请（载明：企业的名称和住所、投资人的姓名和住所、投资人的出资额和出资方式、经营范围及方式）。（2）投资人签署的个人独资企业设立登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）企业名称预先核准通知书。（4）申请人身份证明。（5）职业状况承诺书。（6）企业住所证明：租房协议书、产权证明。（7）法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。（8）如委托，应提供投资人的委托书及人相关证明文件。

第二、个人独资企业变更登记应提交的文件和材料。（1）书面申请（载明：原登记事项及申请变更的事项）。（2）投资人签署的变更登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）根据变更事项，提交相应的文件：（A）名称变更的，需提交企业名称预先核准通知书；（B）住所变更的，提交租房协议、产权证明；（C）出资额和出资方式变更：出资方式由个人财产出资变更为家庭共有财产出资的，须由全体 家庭成员在《个人独资企业变更登记申请书》上签名；出资方式由家庭共有财产变更为个人财产出资的，应登报公告；（D）投资人变更：转让协议、继承文件；新投资人户籍证明、身份证明；债权债务的承担情况；公告材料；（E）经营范围变更，法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。（4）营业执照正副本。（5）如委托他人，应提交投资人的委托书及人的相关证明文件。

第三、个人独资企业注销登记应提交的文件和材料。（1）书面申请。（2）投资人、清算人签署的注销登记申请书（登记机关所发的格式文本）。（3）投资人或清算人签署的清算报告、债权债务保证书、完税证明。（4）营业执照正副本。（5）如委托他人，应提交投资人的委托书及人的相关证明文件。（6）分支机构已经办理注销登记的相关证明材料。

个人独资企业设立、变更、注销登记依据的法律、法规是：《个人独资企业法》、《个人独资企业登记管理办法》。

（十一）个体工商户开业、变更、歇业登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、个体工商户开业登记应提交的文件和材料。（1）书面申请。（2）身份证明：申请人提供本人身份证。（3）职业状况证明：待业证明或下岗证明；离、退休证；辞退职工、停薪留职人员证明文件；农村村民凭村民委员会证明；法律法规允许的其他人员的证明。（4）经营场地证明： 租房协议书、产权证明；进入各类市场内经营的需经市场管理办公室盖章批准；利用公共空地、路边弄口等公用部位作经营场地的应提供市政、城管、土地管理等有关职能部门的批准件或许可证。（5）申请人签名的开业申请书（登记机关所发的格式文本）。（6）经营范围涉及法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，提供国家有关部门的批准文件（前置审批）。

第二、个体工商户变更登记应提交的文件和材料。（1）书面申请（原登记的具体事项及申请变更的事项）。（2）变更登记申请表（登记机关所发的格式文本）。（3）营业执照正副本。

第三、个体工商户歇业登记应提交的文件和材料。（1）书面申请。（2）歇业登记申请表。（3）完税证明、债权债务的清理情况。（4）营业执照正副本。

个体工商户开业、变更、歇业登记依据的法规、行政规章是：《城乡个体工商户管理暂行条例》；《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》。

（十二）企业年度检验的行政许可应提交的文件和材料。企业申报年检须提交下列文件：（1）年检报告书（登记机关所发的格式文本）。（2）营业执照正副本。（3）企业法人年度资产负债表和损益表（会计师事务所、审计师事务所出具的年检验资报告）。（4）其它应当提交的材料。

非法人分支机构，除提交（1）（2）项所列文件外，还应当提交所属法人营业执照复印件。营业执照复印件应当加盖登记机关的公章。公司和外商投资企业应当提交年度审计报告。

新设立不足一个会计年度的企业法人和按照章程规定出资期限到期的外商投资企业，应当提交验资报告。登记主管机关要求进行验资的其它企业，也应当提交验资报告。

企业年度检验依据的法规、行政规章是：《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业登记管理办法》、《企业年度检验办法》。

（十三）外国企业常驻代表机构的设立、变更、注销登记的行政许可应提交的文件和材料。

第一、外国企业常驻代表机构的设立登记应提交的文件和材料。（1）《外国（地区）企业常驻代表机构登记申请表》。（2）批准证书。（3）企业的申请报告。（4）境外企业的开业证明和银行资信证明。（5）首席代表和一般代表的任命书及其简历和有效身份证明。（6）住所使用证明，房屋产权证或土地使用证，若是租赁还需提供租赁期限至少一年的租赁协议。（7）其他有关材料。

延期登记需要提供的材料。（1）首席代表签字的《外国（地区）企业常驻代表机构变更登记表》。（2）批准证书。（3）申请报告和工作小结。（4）原登记证件。

第二、外国企业常驻代表机构的变更登记应提交的文件和材料。

1、变更地址的需要提供的材料：（1）首席代表签字的《外国（地区）企业常驻代表机构变更登记表》。（2）批准证书。（3）申请报告。（4）住所使用证明，房屋产权证或土地使用证，若是租赁还需提供租赁期限至少一年的租赁协议。（5）原登记证（原件）。

2、变更代表需要提供的材料：（含增加代表或减少代表）。（1）首席代表签字的《外国（地区）企业常驻代表机构变更申请表》和代表本人签字的《代表登记表》。（2）批准证书。（3）变更代表、增加代表或减少代表的申请书（境外公司董事长签字）。（4）首席代表和代表的任免书（境外公司董事长签字）。（5）首席代表和代表简历。（6）首席代表和代表的身份证明（身份证、护照等）。（7）常驻代表机构登记证。

3、变更名称需要提供的材料：（1）首席代表签字的《外国（地区）企业常驻代表机构变更申请表》。（2）批准证书。（3）变更名称申请书（董事长签字）。（4）公司所在国（地区）有关变更名称的注册证明（原件或加盖企业公章的复印件）；（5）原登记证和代表证。

4、变更业务范围需要提供的材料：（1）首席代表签字的《外国（地区）企业常驻代表机构变更申请表》。（2）批准证书（原件）。（3）变更业务范围的申请书。（4）原登记证。

第三、外国企业常驻代表机构的注销登记应提交的文件和材料。（1）首席代表签字的《外国（地区）企业常驻代表机构注销申请表》。（2）境外公司董事长签字的注销申请书。（3）税务机关出具的完税证明。（4）海关出具的结清海关手续证明。（5）原登记证和代表证公章。

依据的法规是：《关于外国企业常驻代表机构的登记管理办法》。

二、申请广告经营的行政许可应提交的文件和材料。

（一）申请店堂广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）营业执照（广告经营许可证）或其他有关法定主体资格的证明文件。（2）店堂、牌匾广告样稿、效果图（标明规格尺寸）。（3）店堂、牌匾广告设置位置的合法使用证明。（4）店堂、牌匾广告施工、设施用电安全承诺书。（5）广告管理法规规定应提交的其他有关证明文件。

依据的行政规章是：《店堂广告管理暂行办法》。

（二）申请房地产广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）房地产开发企业、房地产权利人、房地产中介服务机构的营业执照或者其它主体资格证明。（2）建设主管部门颁发的房地产开发企业资质证书。（3）土地主管部门颁发的项目土地使用权证明。（4）工程竣工验收合格证明。（5）房地产项目预售、出售广告，应当具有地方政府建设主管部门颁发的预售、销售许可证证明；出租、项目转让广告，应当具有相应的产权证明。（6）中介机构所的房地产项目广告，应当提供业主委托证明。（7）工商行政管理机关规定的其它证明。

依据的行政规章是：《房地产广告暂行规定》

（三）申请广告显示屏的行政许可应提交的文件和材料。（1）营业执照。（2）广告经营许可证。（3）可行性研究报告。（4）上级主管部门批准文件。（5）场地使用协议。（6）设置地点依法律、法规需经政府有关部门批准的，应当提交有关部门的批准文件。（7）广告显示屏主办单位制定的内部管理制度。（8）经营单位负责人情况证明。（9）专职审查人员的资格证明。（10）凡在户外设置的，应当同时按《户外广告登记管理规定》的要求，办理户外广告登记。

依据的行政规章是：《广告显示屏管理办法》

（四）申请户外广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）营业执照，（2）广告经营许可证。（3）广告合同。（4）场地使用协议。（5）广告设计样稿。（6）广告设置地点，依法律、行政法规需经政府有关部门批准的，应当提交有关部门出具的批准文件。（7）户外广告设施效果图。（8）其他有关证明及材料。

依据的行政规章是：《户外广告登记管理规定》。

（五）申请化妆品广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）营业执照。（2）《化妆品生产企业卫生许可证》。（3）《化妆品生产许可证》。（4）美容类化妆品，必须持有省级以上化妆品检测站（中心）或者卫生防疫站出具的检验合格的证明。（5）特殊用途化妆品，必须持有国务院卫生行政部门核发的批准文号。（6）化妆品如宣称为科技成果的，必须持有省级以上轻工行业主管部门颁发的科技成果鉴定书。（7）广告管理法规、规章所要求的其它证明。

广告客户申请进口化妆品广告，必须持有下列证明材料：（1）国务院卫生行政部门批准化妆品进口的有关批件。（2）国家商检部门检验化妆品合格的证明。（3）出口国（地区）批准生产该化妆品的证明文件（应附中文译本）。

依据的行政规章是：《化妆品广告管理办法》

（六）申请酒类广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）营业执照及生产、经营资格的证明文件。（2）经国家规定或者认可的省辖市以上食品质量检验机构出具的该酒符合质量标准的检验证明。（3）境外生产的酒类商品广告，应当有进口食品卫生监督检验机构批准核发的卫生证书。（4）确认广告内容真实性的其他证明文件。

经卫生行政部门批准的有医疗作用的酒类商品，其广告依照《药品广告审查办法》和《药品广告审查标准》进行审批。

依据的行政规章是：《酒类广告管理办法》。

（七）申请临时性广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）广告经营申请单位负责人签署的包括广告经营时间、地点、广告经营范围、广告征集地、广告收费标准等内容的申请报告。（2）活动主办单位委托广告经营单位承办广告业务的委托书和各自权利、义务的协议书。（3）主办单位就该项活动合法性、公益性所提供的可行性报告。（4）政府主管部门的批准文件。（5）临时性活动的经费预算。（6）广告专业人员和广告审查员名单、广告管理制度。（7）临时性广告经营额在50万元以上，需提供就该项活动结束后进行审计的审计委托书。（8）法律、法规规定应当提交的其他证明文件。

依据的行政规章是：《临时性广告管理办法》。

（八）申请食品广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）营业执照。（2）卫生许可证。（3）保健食品广告，应当具有或者提供国务院卫生行政部门核发的《保健食品批准证书》、《进口保健食品批准证书》；（4）新资源食品广告，应当具有或者提供国务院卫生行政部门的新资源食品试生产卫生审查批准文件或者新资源食品卫生审查批准文件。（5）特殊营养食品广告，应当具有或者提供省级卫生行政部门核发的准许生产的批准文件。（6）进口食品广告，应当具有或者提供输出国（地区）批准生产的证明文件，口岸进口食品卫生监督检验机构签发的卫生证书，中文标签。（7）关于广告内容真实性的其他证明文件。

依据的行政规章是：《食品广告暂行规定》。

（九）申请印刷品广告的行政许可应提交的文件和材料。（1）载明商品（服务）名称、形式、时间、地点（区域）、数量的申请报告。（2）办理登记手续的委托协议书。（3）广告经营者营业执照和广告经营许可证。（4）广告样稿。（5）广告管理法规规定应当提交的其他证明材料。含有药品、医疗器械、农药、兽药、医疗、房地产、保健食品、化妆品内容的印刷品广告以及法规规定实施登记的印刷品广告向工商局办理登记手续，提供其他部门的审批文件。

依据的行政规章是：《印刷品广告管理办法》。

三、其他方面申请的行政许可应提交的文件和材料。

（一）经纪资格认定的行政许可应提交的文件和材料。（1）申请人的身份证明。（2）已考试合格，具有从事经纪活动所需要的知识和技能。（3）住所证明。（4）有一定的资金。（5）申请经纪资格之前连续三年以上没有犯罪和经济违法行为记录的证明。

依据的行政规章是：《经纪人管理办法》。

（二）申请开办商品展销会的行政许可应提交的文件和材料。（1）举办单位具备法人资格的有效证件。（2）举办商品展销会的申请书，内容包括：商品展销会名称，起止日期、地点，参展商品类别，举办单位银行帐号，举办单位会务负责人员名单，商品展销会筹备办公室地址、联系电话等。（3）商品展销会场地使用证明。（4）商品展销会组织实施方案。（5）其他需要提交的文件。依据的行政规章是：《商品展销会管理办法》。

司法行政申报材料篇（2）

随着北京市高级人民法院于2001年7月5日作出终审判决，在证券界和法学界令人瞩目并且一度引发热烈争论的海南凯立诉中国证监会案暂且告一段落。但无论是该案本身还是由此引起的讨论并没有完全划上休止符 1，笔者在本文中将围绕该案，对其中涉及的内部和外部行政行为的认定、行政自由裁量权，以及司法自由裁量权等法律问题进行分析，并提出自己的一些看法和建议。

案情简介：

1994年12月，长江旅业等六家股东共同发起成立了海南凯立中部开发建设股份有限公司（以下简称凯立公司）。1997年3月，海南省证管办向国家民族事务委员会（以下简称国家民委）推荐凯立公司作为1996年度计划内预选企业公开发行股票并上市。1997年4月和1998年10月，国家民委先后两次向中国证监会（以下简称证监会）推荐凯立公司列入1996年度a股发行计划。1998年2月证监会通知海南省证管办转告凯立公司同意其上报发行申报材料，并要求在该材料上注明列入省97年计划内。同年6月，凯立公司向证监会上报了a股发行申报材料。

1999年9月凯立公司收到了国务院有关部门转送的中国证监会《关于海南凯立公司上市问题有关情况的报告》，即：证监发（1999）39号文（以下简称39号文）。该报告称：凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件，决定取消其发行股票的资格。2000年4月，证监会以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号文《关于退回海南凯立中部开发建设股份有限公司a股发行预选材料的函》（以下简称50号文），认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其a股发行预选申报材料。” 2其间，凯立公司曾以证监发（1999）39号文为据，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。凯立公司在对该裁定上诉期间，以中国证监会又作出新的行政行为（即作出50号文）为由，申请撤回了上诉，并于2000年7月针对39号文中称其97%利润虚假，取消其a股发行资格的表述和50号文认定其前三年财务会计资料不实，退回其a股发行预选申报材料的行为一并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求：1、撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论；2、撤销被告作出的取消原告a股发行资格并退回预选申报材料的决定；3、判令被告恢复并依法履行对原告股票发行上市申请的审查和审批程序。

北京市第一中级人民法院于2000年12月18日作出一审判决：1、确认被告中国证监会2000年4月28日退回原告海南凯立公司a股发行预选申报材料的行为违法；2、责令被告中国证监会恢复对原告海南凯立公司股票发行的核准程序，并在判决生效之日起两个月内作出决定；3、驳回原告海南凯立公司的其他诉讼请求。一审法院在判决书中指出：“……39号文虽是证监会对上级机关的报告，但因其对原告的申报作出了利润虚假，严重违法，不符合发行上市条件的认定及决定取消其股票发行资格的处理意见，因此，这一行为对原告的权益是具有确定力、是明确和具体的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，由于该行为与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可以对该认定结论及处理意见提起行政诉讼，本院亦应将其纳入本案的审理范围。……根据2000年3月16日实施的《中国证监会股票发行核准程序》的规定，股票发行核准程序为受理申请程序；初审；发行审核委员会审核；核准发行；复议。在核准发行程序中规定，对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。在受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。上述法律规范均未规定不予核准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。……对原告请求撤销被告在50号文中……及在39号文中所作……的认定，鉴于本院应确认被告退回行为违法，并责令其重作，故应视为该审核行为尚未作出，本案双方争议的有关认定，现尚不能对原告直接产生法律上的效力，亦不属于本案审查范围，本院不对该认定作出判断.……”

一审判决后，中国证监会以一审判决认定事实、适用法律错误为由，向北京市高级人民法院提起上诉。二审法院经审理，于2001年7月5日作出了终审判决：驳回上诉，维持原判。二审法院在判决书中指出：“……凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文认定事实证据不充分。……凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……证监办函（1999）39号报告属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的证监办函（2000）50号决定所函盖（原文书是“函盖”，恐属笔误，应为“涵盖”），法院已在之前的诉讼中有明确的生效裁定，故一审判决驳回诉讼请求是恰当的，……”。 3

一、 内部行政行为及可诉性问题分析

在本案中，一个引起争论的问题即是关于证监会作出的39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围。事实上，二审法院与一审法院在该问题上观点并不一致，且一审法院在之前作出的不予受理裁定与其后作出的一审判决在该问题上的看法也不一致。 4那么，证监会作出的39号文其性质究竟如何，法院是应当将其纳入行政诉讼的受案范围还是应当将其排除在行政诉讼之外？要回答这个问题，需要对行政行为、内部行政行为、外部行政行为，以及行政诉讼的受案范围等加以分析，下面，笔者就将针对这些问题作一探讨。

（一）行政行为的界定与分类

什么是行政行为？行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。关于作为行为的表述有很多种。 5与民事行为和其他国家机关的行为相比较，行政行为具有从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征，并且具有确定力、拘束力、公定力和执行力等行为效力。 6行政行为根据不同的标准可以分为：内部行政行为与外部行政行为，抽象行政行为与具体行政行为，羁束行政行为与自由裁量行政行为，依职权的行政行为与依申请的行政行为，作为行政行为与不作为行政行为等。 7其中，内部行政行为与外部行政行为是以行政行为适用与效力作用的对象的范围为标准划分的。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。 8

那么，在实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为？笔者认为，主要应考量的因素有：行政行为的法律依据、行政行为所针对的对象、行政行为所针对的事项、实施行政行为所适用的程序以及行政行为所产生的法律效果。 9内部行政行为通常以内部行政组织管理法律规范为依据；针对公务员或行政主体作出；其针对的事项通常有关行政主体的内部组织、内部管理，以及公务员的雇佣、奖惩等；其行为的实施须按照相关的行政程序进行（例如对公务员的雇佣程序、纪律处分程序等）；其法律效果通常是对行为对象的职权、职责、职务等产生影响。而外部行政行为通常以管理社会事务的法律规范为依据；针对作为行政相对方的公民、法人和其他组织作出；其针对的事项通常有关社会事务的管理；其行为的实施须遵循一定的行政程序（例如告知程序、听取申辩程序、听证程序等）；其法律效果通常是对行政相对方的权利、义务产生影响。同时，笔者认为，以上因素应当全面、综合地加以考虑，而其中具有决定性意义的则是行政行为所产生的法律效果，如果某一行政行为对行政相对方的权利、义务产生较大影响，则本着维护相对方合法权益和督促行政主体合法行使职权的目的，对其他因素考量的标准不宜过于严格和拘泥。因为把某一行政行为确定为内部行政行为还是外部行政行为，在目前并不是所有的行政行为都能进入行政诉讼、接受司法审查的情况下，该问题就并不只是单纯的学理上的分类问题，而直接影响到该行政行为是否可诉，以及行政相对方采取何种途径寻求法律救济途径，从而对行政相对方的权利和义务产生重大影响。

（二）纳入行政诉讼的行政行为

当今行政法发展的最重要的趋势之一就是允许越来越多的公众参与行政诉讼。美国《联邦行政程序法》（1976年）第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。……”第704条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。……” 10而伯纳德·施瓦茨在其所著《行政法》一书中则指出，作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然。这两种情形中的标准都是不利之影响。而法院对谁有权利作为“利害关系当事人”到行政机关受审讯的问题作出越来越宽的解释。起初法律把“明显的当事人”，即其权利和义务受到行政行为直接影响的个人，列为这种当事人，而后“利害关系当事人”的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，行政诉讼程序允许越来越多的人参与。 11而美国最高法院在弗拉斯特诉科恩案中突破了只有与被司法复审的行为有直接切身利害关系的人才具有原告资格的限制，承认了联邦纳税人的原告资格。 12

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在该法中并没有直接定义“具体行政行为”，但在第11条和第12条分别对可以提起行政诉讼和不可以提起诉讼的事项作了规定。其中第12条明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”事实上，第12条并没有排除所有的内部行政行为，甚至没有使用“内部行政行为”这一术语，而是直接规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。但自1991年7月11日起施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中，对行政诉讼的受案范围作了进一步规定，其中引人注目的一点是对“具体行政行为”作了明确的界定。其第1条规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一定义似乎暗含着内部行政行为并不纳入行政诉讼之中。不过，自2000年3月10日起，该《意见》已被废止，取而代之的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》） 13。该解释在受案范围方面，作出了不同于《意见》的规定，不再对“具体行政行为”进行界定，其第1条第1款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。” 14这里使用的是“行政行为”这一概念，但对“行政行为”本身并没有作出界定，也没有使用“内部行政行为”或“外部行政行为”这些概念。同时，在该条第2款所列举的不属于行政诉讼的事项中，也没有使用“内部行政行为”这一概念。

（三）本案中39号文的法律性质及其可诉性探讨

下面再回到海南凯立诉中国证监会案，要判断39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围，首先得从法律依据、行为针对的对象、针对的事项、适用的程序和行为产生的法律效果几方面进行分析。《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》） 15第7条第1款规定：“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。”事实上，1998年4月，根据国务院机构改革方案，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，并且在国务院1998年9月批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中，进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。 16因此，中国证监会作为国务院的直属事业单位，有理由也应当就有关问题向上级主管机关提交报告。同时，证监会的39号文也不是向凯立公司作出的，而是向国务院提交的关于凯立公司有关情况的一份工作报告。那么，39号文是否属于内部行政行为呢？应当注意的是，39号文所针对的是凯立公司上市问题的事项，该文认为：凯立公司97%的利润虚假，经研究决定，以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。 17虽然该文并没有直接向凯立公司作出，且该文也是在1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司的，但毋庸置疑，该文势必对凯立公司能否上市产生重大的、决定性的影响，而且可以预见将是不利的影响。因此，从39号文所针对的事项及法律效果而言，其又具有外部行政行为的性质。当然，这里存在的一个问题是：毕竟，39号文不是直接针对凯立公司作出，而证监会在2000年4月向海南省人民政府办公厅作出（该文抄送凯立公司）的50号文中认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其a股发行预选申报材料。 18那么，是否可以认为对凯立公司而言，39号文并不是一个“成熟”的行政行为，因而不宜对其提起行政诉讼，而应等证监会向凯立公司作出一决定（如50号文）之后，再针对该决定（如50号文）起诉呢？或者，正如有学者认为的那样——在这里证监会的行政行为是一个统一的整体，不应加以割裂？ 19

伯纳德·施瓦茨在《行政法》一书中论述了行政法上的一个重要原则——成熟原则。美国最高法院认为，成熟原则的“基本原理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的理论争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告当事人事实上感觉到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。” 20受指控的行政行为的效力不应是模糊不清、不确定，而应当成熟到具有最终性。至于“要判断行政行为是否是最终的行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段，也就是说，要看行政救济是否已经终结了，还要看权利与义务是否确定了，或者说从行政行为中是否会产生法律效果。” 21成熟的标准是不利之影响、实际性和紧急性。而美国最高法院对成熟原则的适用逐渐趋于宽松。不再把形式作为成熟性的决定因素，并且，即便是非正式行政行为（例如行政机关新闻的行为），只要发生了实际的不利影响，就可受司法复审。 22

我国目前的法律规范中，并没有直接规定成熟原则。但在最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释中，已经相当程度地体现了这一原则。 23其第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见，《解释》已清晰地体现了成熟原则的核心标准——不利影响。因此，笔者以为，依据《解释》，则一审法院将39号文纳入行政诉讼的受案范围完全站得住脚，其在判决书中也明确指出，因39号文对原告的权益具有确定力、是明确和具体的，与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可对其提起行政诉讼，法院亦应将其纳入案件的审理范围。 24而二审法院虽然作出了“驳回上诉，维持一审判决”的终审判决，但在判决书中却清楚表明了在对待39号文的可诉性问题上，有着与一审法院截然不同的立场。二审法院明确指出，39号文属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的50号文所涵盖，法院在之前的诉讼中有明确的生效裁定 25，因此驳回凯立公司的相关诉讼请求。 26二审法院的判决理由似乎暗含着在此问题上与一审法院的不同态度，似乎不赞成一审法院后来对于将39号文纳入司法审查的做法。笔者认为，正如本文前述指出的那样，在我国目前的法律规范中，并没有使用“内部行政行为”这一概念（《行政诉讼法》第12条规定的是：“……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。……”），法院能否将一切内部行政行为排除在行政诉讼之外，这本身就是一个令人质疑的问题，而法院进一步以39号文属于内部行政行为为由否定其可诉性，就更难以让人信服。因为，39号文是否属于内部行政行为又是一个颇有争议的问题。不可否认的是，39号文的作出，事实上使凯立公司没有资格上报正式的申请材料，其上市的进程被停止，因而对凯立公司而言，该行为严重影响其权利义务，而这恰恰符合《解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 27的规定。至于39号文是否因其内容被50号文涵盖而失去可诉性，笔者认为，虽然39号文与50号文之间存在相当的联系，但并不能因此而否定39号文的法律效果，它明确、具体，对行政相对方的权利义务有重大影响，与相对方存在着法律上的利害关系，这些都是不容忽视的。当然，39号文与50号文都是证监会就凯立公司上市问题作出的决定，其在时间上、内容上实为一脉相承，是否可以认为39号文还不是一个成熟的行政行为，凯立公司必须等到证监会向其作出一个行政处理决定（如50号文）之后才可提起诉讼呢？笔者认为，39号文于1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司，使得该文具有效力的确定性，则凯立公司此时就已经能肯定其上市进程已受重大的不利影响，因此据此提起行政诉讼具有相当的说服力。此外，《解释》第40条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”应当说，这一规定对于凯立公司而言也是相当有利的。

综上所述，笔者认为，二审法院在判决中以39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所函盖为由，驳回凯立公司的诉讼请求，这无论从目前我国的法律规定的角度还是从学理的角度，都有可商榷之处。而笔者以为，从行政相对方与被诉行政行为有法律上的利害关系，其权利义务将因此受重大不利影响的角度，并从行政法维护行政相对方合法权益，监督行政主体合法行使职权的目的出发，将39号文纳入行政诉讼的受案范围，并无不妥。 二、 行政自由裁量权

孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 28英国的历史学家阿克顿勋爵有一句著名的格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。” 29在行政法领域，行政自由裁量权一直是一个重要而又备受关注的问题，笔者将在下文中围绕什么是行政自由裁量权，为什么存在行政自由裁量权，行政主体应当如何行使行政自由裁量权，其相应的监督和救济机制，以及行政自由裁量权在本案中的体现等问题进行分析和阐述。

（一）什么是行政自由裁量权

什么是行政自由裁量权？通常认为，行政法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的要件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。 30实际上，可以说行政自由裁量权即是行政主体在一定条件下所享有的一种选择权，而这种选择权必须由法律、法规赋予，其行使须依据立法目的，遵循公正合理的原则，其内容则主要包括行政主体对相关行政行为的条件、方式、幅度等自行作出判断和决定。

严格法治主义强调通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制。其代表人物戴雪赋予法治主义三个基本要素，其中之一乃是法治意味着“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所拥有的广泛自由裁量权。” 31但在实践中，严格法治主义的主张遭到巨大的挑战。事实上，随着社会的发展，尤其是随着经济的发展，行政管理的范围日益扩大，针对的事项日益复杂且往往富于变化，同时，在行政管理的许多领域涉及专门的知识和技术，因而授予行政主体行政自由裁量权是有效管理现代社会的必需，而事实上，在现代社会中，行政自由裁量权的广泛存在已不容否认。

既然行政自由裁量权的存在不可避免，随之而来的一个问题就是——正确行使行政自由裁量权，有益于社会发展；而行政自由裁量权一旦被滥用，其造成的危害也同样让人无法忽视 32。那么，行政主体应如何合法、正确地行使自由裁量权呢？通常要求行政主体行使行政自由裁量权时须遵循合法、合理原则。行政主体行使行政自由裁量权须依据法律、法规的授权，须符合立法目的和法律原则，须认真考虑相关因素，公正、合理地进行。

要确保行政主体正确行使行政自由裁量权，就必须建立相应的法律监督机制和救济机制。笔者认为，对行政自由裁量权的法律监督主要包括立法监督、行政监督、司法监督。立法监督主要是指对行政裁量权的范围应进行严格界定，对享有行政裁量权的行政主体应予以明确的授权。行政监督主要是指行政系统内部对行政自由裁量权的行使进行的监督，主要体现在行使行政自由裁量权的方式、程序等方面作出限制性规定，并通过建立告知制度、申辩制度、听证制度等，有效监督行政自由裁量权的行使，维护行政相对方的合法权益。司法监督则主要通过行政诉讼，对行政主体行使行政自由裁量权的行为进行司法审查，从而起到督促行政主体正确行使自由裁量权和对行政相对方提供法律救济的作用。

（二）本案中所涉的行政自由裁量权问题

在本案中，行政自由裁量权问题集中体现于中国证监会对凯立公司申报材料的审查方面。具体而言，包括证监会审查申报材料的时限，证监会对申报材料是否具有实质审查权，以及如果证监会具有有实质审查权，则应当如何行使实质审查权的问题。

二审法院在判决中认为，中国证监会在确定凯立公司的财务资料是否真实存有疑问时，应委托有关主管部门或者专业机构进行审查确认。这就引起关于证监会对于申报材料是否具有实质审查权，以及如果具有实质审查权，应当如何行使的问题的广泛争论。由于该问题与本文第三部分将要论述的“司法自由裁量权”密切相关，笔者将在该部分中对其进行阐述，在此就不作分析。

下面，笔者主要谈探讨一下证监会行政审批的时限问题。虽然这一问题在一审和二审的判决书中并没有明确涉及，但笔者认为，这一问题在本案中实不容忽视。

正如前文“案情简介”所述，凯立公司于1998年6月向证监会上报了a股发行申请材料，在1999年9月收到了国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文。该文认定凯立公司97%的利润虚假，并决定以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。2000年4月，证监会向海南省人民政府办公厅发出50号文，并抄送凯立公司。该文认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其a股发行预选申报材料。

由此可知，凯立公司自1998年6月向证监会上报a股发行申请材料后，在一年零三个月之后（1999年9月），才收到国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文，而凯立公司收到50号文的时间则到了2000年4月。其间凯立公司经历了漫长的等待，那么，这种漫长的等待是否是法律、法规所要求的呢？

中国证监会于1998年5月29日颁布的《中国证监会股票发行审核工作程序》（以下简称《审核程序》）中规定的a股的发行审核程序包括：

1、预选阶段：（1）证监会下达股票发行家数指标。（2）地方政府或国务院有关产业部门推荐。（3）证监会发行部审查企业预选申报材料，对符合条件且主承销商、会计师事务所、律师事务所和资产评估机构也已出具关于申报材料有关内容符合真实、公正、合规标准承诺函的企业，受理其申报材料，并登记受理时间。（4）发行部在受理预选申报材料5个工作日内，将其分送国家发展计划委和国家经贸委，两委在15个工作日内出具审核意见。（5）证监会在自受理材料之日起25个工作日内提出预选审核意见。对符合条件的企业，同意其上报正式申报材料，并初步确定企业股权结构和向社会公众发行股票的方案；对不符合条件的企业，不予同意。

2、审批阶段：（1）地方政府或国务院有关产业部门在收到企业发行申请后30个工作日内，完成初审并出具意见，向证监会报送正式申报材料。（2）证监会发行部对符合要求的企业受理其正式申报材料，登记受理时间。（3）发行部对企业申报材料进行审核，并出具书面反馈意见。在审核过程中，发现有虚假等违规嫌疑的，证监会将组织调查。扣除企业修改材料和调查企业的时间，发行部将在20个工作日内完成企业申报材料的审核工作。（4）企业申报材料经发行部审核合格的，将在7个工作日内提交发行审核委员会审议。委员会将在充分讨论后以无记名方式表决。发审委表决通过的，方可批准其公开发行股票；发审委有条件表决通过的，该企业申报材料须根据发审委提出的要求进行修改，经修改符合要求的，方可批准其公开发行股票；发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门。（5）证监会确定股票发行的具体时间并按程序核发准予公开发行股票的批文。

可见，《审核程序》对证监会行使职权的方式、步骤和时限作出了一些规定，但也存在一些缺点，包括没有规定行政救济程序，而且有关的时限规定也不够完整等。例如，规定了发行部审查企业预选申报材料，对符合条件者，受理其申报材料，但并没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。同样的情况在有关审批阶段的规定中也存在，发行部对符合要求的企业，受理其正式申报材料，但也没有规定发行部应当自收到正式申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。从当事人角度讲，能否说只要证监会没有要求补充或补正材料，中国证监会收到有关材料即可视为受理？总之，这些时限规定的缺乏，在实践中就极有可能导致行政相对方长时间的等待。

不过，就本案而言，尽管《审核程序》中对时限的规定有所欠缺，但即便按照该程序的规定，中国证监会的行为也有可圈可点之处。按照《审核程序》，1998年6月凯立公司上报的是预选申报材料。而证监会《审核程序》虽然没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定，但对于受理之后证监会的行为则有明确的时限要求。而在本案中，39号文是以“凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件”为由，“决定取消其发行股票的资格”。即是说，证监会作出的并不是“不予受理”的决定，而证监会在预选阶段一旦受理申报材料，就应当遵守《审核程序》所规定的时限，而证监会显然没有做到这一点。此后证监会作出的50号文则认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其a股发行预选申报材料。”这一决定显然也不是“不予受理”的决定，本应当遵守相关的时限规定，但证监会同样也没有做到。

此外，笔者注意到，50号文作出的是“退回其a股发行预选申报材料”的决定，而根据《审核程序》，证监会在预选阶段可以作出是否受理的决定、是否同意上报正式申报材料的决定，而并没有规定证监会可以作出退回预选申报材料的决定。而按照《审核程序》，只有在审批阶段，经“发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门”。在本案中，凯立公司并未进入审批阶段，只是处于预选阶段，难以适用该规定。因此，笔者认为，证监会50号文作出的退回申报材料的决定，在法律依据方面确有欠缺，且有违法定的程序。

1999年7月1日，《证券法》施行，该法规定了新的证券发行的核准程序。 33其中，第16条规定：“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作出说明。”

中国证监会为配合《证券法》的实施，在2000年3月16日的《中国证监会股票发行核准程序》（以下简称《核准程序》）中取消了预选程序，其中规定的有关证监会行使行政职权所必须遵循的方式、步骤和时限主要包括：1、证监会在收到申请文件后在5个工作日内作出是否受理的决定。2、证监会受理申请文件后，对发行人申请文件的合规性进行初审，并在30日内将初审意见函告发行人及其主承销商。3、证监会对按初审意见补充完善的申请文件进一步审核，并在受理申请文件后60日内，将初审报告和申请文件提交发行审核委员会审核。4、发行审核委员会进行充分讨论后，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。5、依据发行审核委员会的审核意见，证监会对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件；不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。证监会自受理申请文件到作出决定的期限为3个月。6、发行申请未被核准的企业，接到证监会书面决定之日起60日内，可提出复议申请。证监会收到复议申请后60日内，对复议申请作出决定。 34

可以看出，《核准程序》对有关时限、救济机制等的规定较《审核程序》完善。当然，这里存在一个问题，即对于凯立公司申请上市，证监会应当适用《审核程序》，还是应当适用《核准程序》，笔者将在本文的第三部分述及该问题。而笔者在这里试图指出的是，按照《证券法》和《核准程序》，证监会的行政审批行为在时限方面存在较为明显的瑕疵，这也是中国证监会最应该从这次败诉中吸取的深刻教训。 三、司法自由裁量权

丹宁勋爵有个形象的比喻，法律就象是一块编织物，用什么样的编织材料来编这块编织物，是国会的事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现皱折；法官当然不可以改变法律编织物的编织材料，但是他可以，也应当把皱折熨平。 35

丹宁勋爵的这段话述及到法学领域一个极为重要的问题——司法自由裁量权。实际上，司法自由裁量权问题十分复杂，本文对此将不作详尽、系统的阐述，而是针对与行政自由裁量权相关的司法自由裁量权进行阐述，并侧重分析本案中的司法自由裁量权问题。

 

（一）什么是司法自由裁量权 什么是司法自由裁量权？《牛津法律大辞典》认为，是指（法官）酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确和合理的。法律常常授予法官以权力或责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。 36《布莱克法律辞典》则指出，法官自由裁量，亦称司法自由裁量，是指法官或法庭自由斟酌的行为，意味着法官或法庭对法律规则或原则的界限予以厘定。 37

法律本身不能包罗万象，立法者也不能预见未来可能发生的各种情况，同时，法律规范必须要借助语言文字，因而歧义、模糊性等也随之产生，这些都使司法自由裁量权的存在成为必然。

就针对行政自由裁量权的司法审查而言，司法自由裁量权的运用，体现在司法审查的各个方面。包括法院对行政自由裁量行为目的、依据、内容、程序等进行司法审查的过程中，法官在审查判断证据、适用法律方面均具有司法自由裁量权。而在行政诉讼中，法官合理行使自由裁量权应当适当考虑的因素包括：法律规则的确定和不确定意义，法律文件明示或暗示的意图，法的原则和法理，政策，社会公平正义的价值观，以及司法权和行政权的合理关系等。 38

下面，笔者将围绕本案对相关问题逐一进行阐述。

（二）本案中的法律适用问题

在本案中，如前所述，在证监会审查凯立公司申报材料的过程中，《证券法》开始施行，证监会也根据《证券法》制定了《核准程序》，取消了预选阶段，并对时限、救济等作了更为完善的规定。因此，本案原被告双方争执的一个焦点则是：本案被告中国证监会在发出50号文时是应当适用《审核程序》还是应当适用《核准程序》？

《核准程序》中规定，发行人制作申请文件，经省级人民政府或国务院有关部门同意后，由主承销商推荐并向中国证监会申报。同时规定，主承销商在报送申请文件前，应对发行人辅导一年，而在辅导期间，主承销商应对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。而“如发行人属1997年股票发行计划指标内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。……”在这里是对该类企业的有关人员的法律法规考试事项直接作了规定，而对于1997年计划内的企业是否适用《核准程序》，并没有明确、直接地加以规定。（在《审核程序》中没有关于上市辅导期及相关人员的法律法规考试的规定。）

一审法院在判决书中认为，在《核准程序》的受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。 39而二审法院在判决书中对该问题作了进一步的分析和说明：“……中国证监会在收到凯立公司股票发行申请材料后，应当依照当时的规定纳入审核工作程序，即《审核程序》。经审查认定不符合公开发行股票条件的企业亦应及时作出不予同意的决定。由于中国证监会在审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》 40，规定了股票发行上市实行核准制。2000年3月中国证监会根据《证券法》的有关规定制订了核准程序，将股票发行的《审核程序》转为《核准程序》，并对97年发行计划内申请发行的企业，在执行《核准程序》时作了保护性规定，即‘如发行人属1997年股票发行计划内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。’免除了‘对发行人辅导一年’的要求。中国证监会在新旧审批程序交替中体现了在保护原申请人权益的前提下适用新的规定的适用法律原则。同时说明，该《核准程序》已经把申请股票发行的企业统一纳入《核准程序》。因此，凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……”

可见，二审法院即以《核准程序》规定了1997年计划内企业相关人员的法律法规考试为由，认定申请股票发行的企业被统一纳入了该程序。但《核准程序》中的有关条文是否也可理解为仅仅是对1997年计划内企业相关人员在法律法规考试方面的规定，而与是否适用《核准程序》审查1997年计划内企业的申报材料无关呢？或者进一步讲，1997年计划内企业除相关人员的法律法规考试应适用《核准程序》外，其他方面依据法律不溯及既往原则，而应适用《审核程序》？

笔者认为，一方面，《核准程序》虽未直接规定1997年计划内企业适用该程序，但毕竟对其有所涉及，法院据此认为应适用该程序，也有相当程度的说服力。另一方面，从立法目的分析，也宜适用《核准程序》。长期以来，我国股票发行采取的是审批制，《证券法》草案修改稿也规定：“发行股票、公司债券，必须依照公司法规定经国务院证券监督管理机构审查批准”。而在《证券法》提交审议过程中，许多代表认为审批制下，行政干预过多，有时还发生不公正的现象，并反映出虚假包装、过度包装、强制捆绑上市等问题，因此，为保证发行上市股票和上市公司的质量，体现公开、公平、公正原则，《证券法》对股票的发行实行核准制。 41可见，《证券法》之所以将审批制改为核准制，是为了减少行政干预，贯彻“三公”原则，从而使证券的发行上市得以合法、合理、高效地运行。而《核准程序》正是证监会依据《证券法》所制定，因此，笔者认为，适用《核准程序》完全符合立法的目的。此外，笔者也注意到，从2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》 42（以下简称《立法法》）第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这里在肯定法律适用不溯及既往原则的同时，又规定了例外的情形，即为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作特别规定时，可不受该原则的束缚。而本案中两审法院的判决，尤其是二审法院的判决较好地体现了《立法法》的这一规定。

（三）本案中中国证监会的实质审查权问题

本案中引起争议最大的莫过于中国证监会的实质审查权问题。即证监会对于凯立公司的申报材料是否具有实质审查权，如果具有实质审查权，证监会又应当如何行使。

《证券法》第14条规定：“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。发行审核委员会的具体组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券管理机构制订，报国务院批准。”第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”

从上述法律规定中可以看出，证监会对于凯立公司的申报材料拥有实质审查权。而法律条文中虽未直接规定该审查权是属于实质审查权还是形式审查权，但依据《证券法》对核准制的规定，依据《股票发行与交易管理暂行条例》中对公司公开发行股票的实质条件的要求 43，以及实际操作情况，笔者认为，该审查权包含了实质性的判断。

本案中，审查权问题的引发则源于二审法院判决理由的阐述：“……中国证监会严格依照《公司法》和《证券法》审查申请发行股票的企业是否符合发行条件，是法律赋予其对证券市场进行监督管理的职责。中国证监会在履行其法定职责时应当做到认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。本案中中国证监会所作的证监办函（2000）50号，认定凯立公司前三年利润虚假，……所以凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。……” 44

可见，二审法院认为，证监会对申报材料具有审查权，但其审查权的行使须认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。二审法院进而明确指出，证监会如在审查中对公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，是否符合国家统一的企业会计制度有疑问，则应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照“公司、企业会计核算的特别规定”进行审查确认，即是说，证监会不得自行直接对其作出判断。这无疑对证监会所具有的审查权施加了相当的限制，甚至可以说，至少在企业财务资料的审查方面，证监会的审查权似乎仅限于形式审查，实质性的判断应由有关主管部门或者专业机构作出。

二审法院的这一判决是否走得太远了呢？正如前所述，目前我国的相关法律规范中，授予了证监会实质审查权，但对其实质审查权的行使，并未施加如二审法院判决中所述的限制。笔者认为，二审法院如此判决，似乎带有强烈的“造法”倾向，但其法律依据不够明确，其信服力也有所欠缺，其司法自由裁量权的行使似乎有点过了头。此外，从实践中来看，也很难断定有关主管部门或专业机构作出的判断就一定比证监会作出的判断更为客观、公正和正确。事实上，发审委是由证监会的专业人员和所聘请的证监会以外的有关专家以及社会知名人士组成 45，其作出的判断也必然具有相当的专业水准，而证监会作为证券监督管理机构的相对中立的地位，在一定程度上也确保其判断的客观性。在美国安然公司一案中，一向信誉卓著的安达信会计咨询公司的表现令人瞠目，也极大地打击了广大投资者的对整个市场的信心。可见，专业机构作出的判断也未必可信，而其中可能存在的利益关系必然降低其判断的客观性和可信度。在中国，也不乏类似的情况发生。 46

那么，对相关财务资料的实质性判断，究竟应当由证监会还是由有关主管部门或者专业机构作出呢？笔者以为，在目前体制下，二者均可作出，但应由证监会来进行选择。即是说，证监会既可自行作出判断，也可委托有关主管部门或者专业机构作出。而如果申请人对该项判断存有异议，应允许其进行申辩；如果证监会将依据该判断作出不予同意的决定，则在作出决定前可以允许申请人享有要求听证的权利 47，在作出决定后申请人则进入相应的复审、复议和诉讼程序 48。所以，笔者以为，二审法院似乎无须在此进行颇显生硬的“造法”，实际上，二审法院之前已较为成功地解决了法律适用的问题，则依据《核准程序》，即可以证监会违反法定程序为由而确认其行政行为的违法性，而不必如此大费周章，况且判决书中的该段陈述在法律依据和说服力方面都居于不太有利的地位，使人对于二审法院在该问题上司法自由裁量权的行使情况感到有些遗憾。

当然，也许二审法院的法官是力图在此造法，针对行政机关职能交叉与复合的现实，试图强调行政机关之间对职权的彼此尊重，减少行政机关的彼此重复行为和彼此缺乏信任，进一步提高行政效率。同时，意图提高包括中介机构在内的专门机构的法律地位，强化它们在证券发行与上市中的责任，以最大限度地发挥它们的作用与效能。倘若法官的造法意图如此，其旨在防止行政自由裁量权的滥用，则还是有值得肯定的地方，不能全盘否定。

此外，笔者还想指出的是，如果证监会在审查凯立公司申报材料的过程中，认为其“利润虚假”、“财务资料不实”，则根据《证券法》第173条规定：“国务院证券监督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。”同时，根据《证券法》第202条规定：“为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构，就其所负责的内容弄虚作假的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并由有关主管部门责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书。造成损失的，承担连带赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另外，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第229条规定：“承担资产评估、验资验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。……第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”因此，证监会如果经调查认为证据确凿，则应追究弄虚作假者的行政责任，若认为涉嫌犯罪，则应当将案件移送司法机关处理。从这个角度来衡量，如果证监会认定凯立公司“利润虚假”、“财务资料不实”，而并未对其（指中介机构）进行相应的行政处罚，或在认为涉嫌犯罪的情况下不向司法机关移送案件，则又有行政不作为之嫌。

本案中，原告要求撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论，一审法院和二审法院对此均予以驳回（参见本文“案情简介”部分）。一审和二审的判决中，都没有对凯立公司的财务会计资料是否不实作出判决。笔者以为，法院在该问题上较好地把握了司法自由裁量权的“度”，既尊重了行政主体所享有的行政自由裁量权，也对其行政行为进行了必要的审查（如，二审判决认为证监会“在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。”）。法院其实也很难对财务会计资料是否不实作出直接的、专业的判断，应当将其交给更专业化的、更有经验的中国证监会去处理，而法院则侧重于从证监会行使行政自由裁量权的目的、法律依据、相关事实证据、程序等方面对其进行合法性审查。这样既不干涉行政权，也保有了司法权对行政权的制约。虽然就当事人而言，可能更希望法院直接对争议的相关事项作出直接而明确的判决，但这在理论上有司法权逾越行政权之嫌，在实践中法院也很难对形形色色的专业技术问题直接作出判断。 49

其实就本案而言，因其发生在《审核程序》与《核准程序》交替时期，所以原被告双方在法律适用方面就各执一词，凯立公司事实上没有得到《核准程序》所规定的对待。当然，即便适用《审核程序》，证监会的行政行为也存在瑕疵，关于这一点在前文已经论及，此处不再赘述。事实上，随着相关法律规范的完善，行政相对方的权益已经越来越受到重视与保障，相关的法律程序，尤其是相关的行政法律程序对于行政相对方合法权益的保护也更为具体、细致。当然，今后在这方面需要作更多的研究和探讨，并在实践中使相关法律制度不断完善。 注释:

 

1目前该案处于申请再审、暂缓执行阶段。

2 据中国证监会的一审答辩状称，海南凯立的会计资料不实主要体现在四个方面：1、出资不实；2、营业收入不实；3、成本支出不实；4、利润不实。参见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。

3 以上的案情简介详见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号；北京市高级人民法院行政判决书（2001）高行终字第7号。

4 在凯立公司依据39号文向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。在证监会作出50号文之后，凯立公司再次提起的行政诉讼中，北京市第一中级人民法院在一审判决中则认定39号文所作出的决定属于行政诉讼的受案范围。而在北京市高级人民法院作出的二审判决中，则特别指出39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所涵盖。

5 见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页105—106。当然，行政法学界对此在理论上有着不同的学说。包括：行为主体说——凡是行政机关的行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和非运用行政权所作的私法行为都属于行政行为；行政权说——只有行使行政权的行为才是行政行为；公法行为说——行政行为是具有行政法（公法）意义或效果的行为。也有的学者认为行政行为是享有行政权能的组织（行政主体）运用行政权对行政相对人所作的法律行为，即主要指外部、单方行政行为。详见姜明安（主编）：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年10月，页139—141。

6 详见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页107—110，页112—114。

7 同上，页114—124。

8 同上，页115。

9 在罗豪才教授主编的《行政法学》一书中，认为区分内部行政行为和外部行政行为应从三方面去把握： 1、主体角度。内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政主体；而外部行政行为的主体可以是所有具有行政主体资格的组织，行为对象则是公民、法人或其他组织。2、行政行为所针对事项的性质和法律依据的角度。内部行政针对单纯内部事项，法律依据为内部组织法；而外部行政行为针对社会事项，法律依据为调整社会管理某一方面的法律、法规。3、行政行为的内容与法律效果性质的角度。内部行政行为的内容是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面，其法律效果一般是影响行为对象的职务、职责、职权；而外部行政行为的内容是有关社会管理方面的关系，其法律效果一般是影响行为对象作为公民、法人或社会组织所享有的权利和义务。参见前注6，页116。

10 见应松年（主编）：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年1月，页84—85。为保持原译文的旧貌，有些地方用的是司法复审或复审，其实就是本文所说的司法审查，下同。特此说明。

11 （美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年10月，页243—245。

12 在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但联邦纳税人并非在任何情形下都有原告资格，他们须达到两条标准：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为。2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。详见前注，页423—425。

13 该《解释》于1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日颁布，自2000年3月10起施行。

14 在第1条第2款中，对不属于行政诉讼受案范围的事项又作了列举式规定。与《意见》相比，《解释》是扩大了还是缩小了行政诉讼的受案范围，可作进一步的分析，本文在此不再讨论。

15 1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议审议通过。自1999年7月1日起施行。

16 详见中国证监会官方网站：

17 见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号。

18 同上。

19 详见冰之：《重新审视海南凯立状告中国证监会》，载于《法制日报》，2001年7月25日，第8版。文章认为，中国证监会的行政行为是一个统一的整体，该行政行为包括了中国证监会审核凯立公司申请材料、作出负面的判断、得出不予批准的结论、退回预选申请材料。

20 见《美国最高法院判例汇编》第387卷第136、148页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，参见注10，页478—479。

21 同上，第400卷第62、71页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，页479。

22 同注10，页479—491。

23 《行政法论丛》第3卷中刊登的“某甲诉x市人民政府不予复议案”中，市教委的报告是否属于不成熟的行政行为，某甲是否因此而不能对市教委的报告申请复议或提起诉讼，是一个引起讨论的问题。参见康凯：《对甲诉某市政府不予复议案的分析》，载于《行政法论丛》第4卷，法律出版社，2001年5月。

24 参见前“案情简介”部分，详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。

25 指在凯立公司以39号文为据向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，法院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。参见前“案情简介”部分。

26 详见《北京市高级人民法院行政判决书》，（2001）高行终字第7号。

27 此处使用的是“具体行政行为”的概念，正如前所述，目前我国的法律规范中，对“具体行政行为”并无明确的界定。学理上通常认为行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。其中，具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化。详见罗豪才（主编）：《行政法学》，参见注6，页116—117。

28 见（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1961年，页154。

29 转引自（英）丹宁勋爵：《法律的未来》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页346。

30 见姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》，收于《行政诉讼案例评析》,中国民主法制出版社,1994年,页422--440。

31 a.v. diecy, the law of constitution, (8th ed.,1915),p.198.转引自王锡锌：《自由裁量与行政正义 阅读戴维斯〈自由裁量的正义〉》，载于《中外法学》2002年第1期。

32 施瓦茨在《行政法》一书中认为，滥用自由裁量权的类型包括：1、不正当的目的；2、错误的和不相干原因；3、错误的法律或事实根据；4、遗忘了其他有关事项；5、不作为或迟延；6、背离了既定的判例或习惯。参见注11，页571。

33 该法第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”

34 详见《中国证监会股票发行核准程序》（2000年3月16日证监发[2000]16号）。

35 参见（英）丹宁勋爵：《法律的训诫》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页12。

36 见《牛津法律大辞典》（中译本），光明日报出版社，1989年，页261—262。

37 black’s law dictionary, (5th ed ) , west publishing co.1979, p. 419.

38 参见沈岿：《论行政诉讼中的司法自由裁量权》，载于《行政法论丛》第1卷，页535—546。

39 详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》，（2000）一中行初字第118号。

40 判决书中原文如此，笔者认为，应为“由于在中国证监会审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》。

41 参见黄赤东、高圣平（主编）：《证券法及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2000年11月，页113—114。

42 《立法法》是我国规范立法活动的一部基本法律，由全国人大三次会议于2000年3月15日审议通过。该法对立法应遵循的基本原则，法律、法规、规章的各自权限范围和制定程序，法律的解释权和解释程序，法律、法规、规章的适用规则和冲突的解决，法规、规章的备案审查问题，作出了明确、具体的规定。

43 详见《股票发行与交易管理暂行条例》第8—11条。

44 见《北京市高级人民法院行政判决书》（2001）高行终字第7号。

45 1999年9月16日中国证监会的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会条例》第4条规定，发审委由证监会的首席稽查、首席律师、首席会计师，上海证交所总经理，深圳证交所总经理，以及来自国家宏观调控部门、专业经济管理部门、证监会、证交所、国有银行、中华全国工商业联合会、中科院、社科院、中国证券业协会、中国注册会计师协会、中国律师协会等的专家组成。该《条例》第5条对发审委委员应当具备的条件还作了明确规定，包括必须熟悉宏观经济政策和有关法律、法规，了解证券业务；未在上市公司、拟上市公司担任职务，并且未从事与发行审核事项有利害关系的其他工作；坚持原则，公正廉洁，忠于职守，严格遵守国家法律、法规等。

46 2001年9月，为麦科特发行上市出具严重失实审计报告的深圳华鹏会计师事务所有6人被刑事拘留或取保候审。2000年至2001年，湖北立华会计师事务所被发现对康赛实业、兴发集团、活力28等上市公司的虚假财务报告出具无保留的审计意见。2001年9月，银广夏谎报巨额利润被披露后，中国财政部表示，拟吊销签字注册会计师刘加荣、徐林文的注册会计师资格；吊销中天勤会计师事务所的执业资格，并会同证监会吊销其证券、期货相关业务许可；同时，将追究中天勤会计师事务所负责人的责任。2001年12月25日，国家审计署公布了其对16家具有上市公司年度会计报表审计资格的会计师事务所全年完成的审计业务质量进行检查，共抽查了32份审计报告，并对21份审计报告所涉及的上市公司进行了审计调查，发现有14家会计师事务所出具了23份严重失实的审计报告，造成财务会计信息虚假，造假金额达70多亿元人民币，涉及41位注册会计师。以上资料详见《国内外会计业近年大事》，载于《财经》2002年第2期。

司法行政申报材料篇（3）

随着北京市高级人民法院于2001年7月5日作出终审判决，在证券界和法学界令人瞩目并且一度引发热烈争论的海南凯立诉中国证监会案暂且告一段落。但无论是该案本身还是由此引起的讨论并没有完全划上休止符 1，笔者在本文中将围绕该案，对其中涉及的内部和外部行政行为的认定、行政自由裁量权，以及司法自由裁量权等法律问题进行分析，并提出自己的一些看法和建议。

案情简介：

1994年12月，长江旅业等六家股东共同发起成立了海南凯立中部开发建设股份有限公司（以下简称凯立公司）。1997年3月，海南省证管办向国家民族事务委员会（以下简称国家民委）推荐凯立公司作为1996年度计划内预选企业公开发行股票并上市。1997年4月和1998年10月，国家民委先后两次向中国证监会（以下简称证监会）推荐凯立公司列入1996年度A股发行计划。1998年2月证监会通知海南省证管办转告凯立公司同意其上报发行申报材料，并要求在该材料上注明列入省97年计划内。同年6月，凯立公司向证监会上报了A股发行申报材料。

1999年9月凯立公司收到了国务院有关部门转送的中国证监会《关于海南凯立公司上市问题有关情况的报告》，即：证监发（1999）39号文（以下简称39号文）。该报告称：凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件，决定取消其发行股票的资格。2000年4月，证监会以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号文《关于退回海南凯立中部开发建设股份有限公司A股发行预选材料的函》（以下简称50号文），认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其A股发行预选申报材料。” 2其间，凯立公司曾以证监发（1999）39号文为据，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。凯立公司在对该裁定上诉期间，以中国证监会又作出新的行政行为（即作出50号文）为由，申请撤回了上诉，并于2000年7月针对39号文中称其97%利润虚假，取消其A股发行资格的表述和50号文认定其前三年财务会计资料不实，退回其A股发行预选申报材料的行为一并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求：1、撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论；2、撤销被告作出的取消原告A股发行资格并退回预选申报材料的决定；3、判令被告恢复并依法履行对原告股票发行上市申请的审查和审批程序。

北京市第一中级人民法院于2000年12月18日作出一审判决：1、确认被告中国证监会2000年4月28日退回原告海南凯立公司A股发行预选申报材料的行为违法；2、责令被告中国证监会恢复对原告海南凯立公司股票发行的核准程序，并在判决生效之日起两个月内作出决定；3、驳回原告海南凯立公司的其他诉讼请求。一审法院在判决书中指出：“……39号文虽是证监会对上级机关的报告，但因其对原告的申报作出了利润虚假，严重违法，不符合发行上市条件的认定及决定取消其股票发行资格的处理意见，因此，这一行为对原告的权益是具有确定力、是明确和具体的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，由于该行为与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可以对该认定结论及处理意见提起行政诉讼，本院亦应将其纳入本案的审理范围。……根据2000年3月16日实施的《中国证监会股票发行核准程序》的规定，股票发行核准程序为受理申请程序；初审；发行审核委员会审核；核准发行；复议。在核准发行程序中规定，对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。在受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。上述法律规范均未规定不予核准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。……对原告请求撤销被告在50号文中……及在39号文中所作……的认定，鉴于本院应确认被告退回行为违法，并责令其重作，故应视为该审核行为尚未作出，本案双方争议的有关认定，现尚不能对原告直接产生法律上的效力，亦不属于本案审查范围，本院不对该认定作出判断.……”

一审判决后，中国证监会以一审判决认定事实、适用法律错误为由，向北京市高级人民法院提起上诉。二审法院经审理，于2001年7月5日作出了终审判决：驳回上诉，维持原判。二审法院在判决书中指出：“……凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文认定事实证据不充分。……凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……证监办函（1999）39号报告属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的证监办函（2000）50号决定所函盖（原文书是“函盖”，恐属笔误，应为“涵盖”），法院已在之前的诉讼中有明确的生效裁定，故一审判决驳回诉讼请求是恰当的，……”。 3

一、 内部行政行为及可诉性问题分析

在本案中，一个引起争论的问题即是关于证监会作出的39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围。事实上，二审法院与一审法院在该问题上观点并不一致，且一审法院在之前作出的不予受理裁定与其后作出的一审判决在该问题上的看法也不一致。 4那么，证监会作出的39号文其性质究竟如何，法院是应当将其纳入行政诉讼的受案范围还是应当将其排除在行政诉讼之外？要回答这个问题，需要对行政行为、内部行政行为、外部行政行为，以及行政诉讼的受案范围等加以分析，下面，笔者就将针对这些问题作一探讨。

（一）行政行为的界定与分类

什么是行政行为？行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。关于作为行为的表述有很多种。 5与民事行为和其他国家机关的行为相比较，行政行为具有从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征，并且具有确定力、拘束力、公定力和执行力等行为效力。 6行政行为根据不同的标准可以分为：内部行政行为与外部行政行为，抽象行政行为与具体行政行为，羁束行政行为与自由裁量行政行为，依职权的行政行为与依申请的行政行为，作为行政行为与不作为行政行为等。 7其中，内部行政行为与外部行政行为是以行政行为适用与效力作用的对象的范围为标准划分的。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。 8

那么，在实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为？笔者认为，主要应考量的因素有：行政行为的法律依据、行政行为所针对的对象、行政行为所针对的事项、实施行政行为所适用的程序以及行政行为所产生的法律效果。 9内部行政行为通常以内部行政组织管理法律规范为依据；针对公务员或行政主体作出；其针对的事项通常有关行政主体的内部组织、内部管理，以及公务员的雇佣、奖惩等；其行为的实施须按照相关的行政程序进行（例如对公务员的雇佣程序、纪律处分程序等）；其法律效果通常是对行为对象的职权、职责、职务等产生影响。而外部行政行为通常以管理社会事务的法律规范为依据；针对作为行政相对方的公民、法人和其他组织作出；其针对的事项通常有关社会事务的管理；其行为的实施须遵循一定的行政程序（例如告知程序、听取申辩程序、听证程序等）；其法律效果通常是对行政相对方的权利、义务产生影响。同时，笔者认为，以上因素应当全面、综合地加以考虑，而其中具有决定性意义的则是行政行为所产生的法律效果，如果某一行政行为对行政相对方的权利、义务产生较大影响，则本着维护相对方合法权益和督促行政主体合法行使职权的目的，对其他因素考量的标准不宜过于严格和拘泥。因为把某一行政行为确定为内部行政行为还是外部行政行为，在目前并不是所有的行政行为都能进入行政诉讼、接受司法审查的情况下，该问题就并不只是单纯的学理上的分类问题，而直接影响到该行政行为是否可诉，以及行政相对方采取何种途径寻求法律救济途径，从而对行政相对方的权利和义务产生重大影响。

（二）纳入行政诉讼的行政行为

当今行政法发展的最重要的趋势之一就是允许越来越多的公众参与行政诉讼。美国《联邦行政程序法》（1976年）第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。……”第704条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。……” 10而伯纳德·施瓦茨在其所著《行政法》一书中则指出，作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然。这两种情形中的标准都是不利之影响。而法院对谁有权利作为“利害关系当事人”到行政机关受审讯的问题作出越来越宽的解释。起初法律把“明显的当事人”，即其权利和义务受到行政行为直接影响的个人，列为这种当事人，而后“利害关系当事人”的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，行政诉讼程序允许越来越多的人参与。 11而美国最高法院在弗拉斯特诉科恩案中突破了只有与被司法复审的行为有直接切身利害关系的人才具有原告资格的限制，承认了联邦纳税人的原告资格。 12

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在该法中并没有直接定义“具体行政行为”，但在第11条和第12条分别对可以提起行政诉讼和不可以提讼的事项作了规定。其中第12条明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”事实上，第12条并没有排除所有的内部行政行为，甚至没有使用“内部行政行为”这一术语，而是直接规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。但自1991年7月11日起施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中，对行政诉讼的受案范围作了进一步规定，其中引人注目的一点是对“具体行政行为”作了明确的界定。其第1条规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一定义似乎暗含着内部行政行为并不纳入行政诉讼之中。不过，自2000年3月10日起，该《意见》已被废止，取而代之的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》） 13。该解释在受案范围方面，作出了不同于《意见》的规定，不再对“具体行政行为”进行界定，其第1条第1款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。” 14这里使用的是“行政行为”这一概念，但对“行政行为”本身并没有作出界定，也没有使用“内部行政行为”或“外部行政行为”这些概念。同时，在该条第2款所列举的不属于行政诉讼的事项中，也没有使用“内部行政行为”这一概念。

（三）本案中39号文的法律性质及其可诉性探讨

下面再回到海南凯立诉中国证监会案，要判断39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围，首先得从法律依据、行为针对的对象、针对的事项、适用的程序和行为产生的法律效果几方面进行分析。《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》） 15第7条第1款规定：“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。”事实上，1998年4月，根据国务院机构改革方案，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，并且在国务院1998年9月批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中，进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。 16因此，中国证监会作为国务院的直属事业单位，有理由也应当就有关问题向上级主管机关提交报告。同时，证监会的39号文也不是向凯立公司作出的，而是向国务院提交的关于凯立公司有关情况的一份工作报告。那么，39号文是否属于内部行政行为呢？应当注意的是，39号文所针对的是凯立公司上市问题的事项，该文认为：凯立公司97%的利润虚假，经研究决定，以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。 17虽然该文并没有直接向凯立公司作出，且该文也是在1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司的，但毋庸置疑，该文势必对凯立公司能否上市产生重大的、决定性的影响，而且可以预见将是不利的影响。因此，从39号文所针对的事项及法律效果而言，其又具有外部行政行为的性质。当然，这里存在的一个问题是：毕竟，39号文不是直接针对凯立公司作出，而证监会在2000年4月向海南省人民政府办公厅作出（该文抄送凯立公司）的50号文中认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其A股发行预选申报材料。 18那么，是否可以认为对凯立公司而言，39号文并不是一个“成熟”的行政行为，因而不宜对其提起行政诉讼，而应等证监会向凯立公司作出一决定（如50号文）之后，再针对该决定（如50号文）呢？或者，正如有学者认为的那样——在这里证监会的行政行为是一个统一的整体，不应加以割裂？ 19

伯纳德·施瓦茨在《行政法》一书中论述了行政法上的一个重要原则——成熟原则。美国最高法院认为，成熟原则的“基本原理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的理论争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告当事人事实上感觉到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。” 20受指控的行政行为的效力不应是模糊不清、不确定，而应当成熟到具有最终性。至于“要判断行政行为是否是最终的行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段，也就是说，要看行政救济是否已经终结了，还要看权利与义务是否确定了，或者说从行政行为中是否会产生法律效果。” 21成熟的标准是不利之影响、实际性和紧急性。而美国最高法院对成熟原则的适用逐渐趋于宽松。不再把形式作为成熟性的决定因素，并且，即便是非正式行政行为（例如行政机关新闻的行为），只要发生了实际的不利影响，就可受司法复审。 22

我国目前的法律规范中，并没有直接规定成熟原则。但在最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释中，已经相当程度地体现了这一原则。 23其第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见，《解释》已清晰地体现了成熟原则的核心标准——不利影响。因此，笔者以为，依据《解释》，则一审法院将39号文纳入行政诉讼的受案范围完全站得住脚，其在判决书中也明确指出，因39号文对原告的权益具有确定力、是明确和具体的，与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可对其提起行政诉讼，法院亦应将其纳入案件的审理范围。 24而二审法院虽然作出了“驳回上诉，维持一审判决”的终审判决，但在判决书中却清楚表明了在对待39号文的可诉性问题上，有着与一审法院截然不同的立场。二审法院明确指出，39号文属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的50号文所涵盖，法院在之前的诉讼中有明确的生效裁定 25，因此驳回凯立公司的相关诉讼请求。 26二审法院的判决理由似乎暗含着在此问题上与一审法院的不同态度，似乎不赞成一审法院后来对于将39号文纳入司法审查的做法。笔者认为，正如本文前述指出的那样，在我国目前的法律规范中，并没有使用“内部行政行为”这一概念（《行政诉讼法》第12条规定的是：“……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。……”），法院能否将一切内部行政行为排除在行政诉讼之外，这本身就是一个令人质疑的问题，而法院进一步以39号文属于内部行政行为为由否定其可诉性，就更难以让人信服。因为，39号文是否属于内部行政行为又是一个颇有争议的问题。不可否认的是，39号文的作出，事实上使凯立公司没有资格上报正式的申请材料，其上市的进程被停止，因而对凯立公司而言，该行为严重影响其权利义务，而这恰恰符合《解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼” 27的规定。至于39号文是否因其内容被50号文涵盖而失去可诉性，笔者认为，虽然39号文与50号文之间存在相当的联系，但并不能因此而否定39号文的法律效果，它明确、具体，对行政相对方的权利义务有重大影响，与相对方存在着法律上的利害关系，这些都是不容忽视的。当然，39号文与50号文都是证监会就凯立公司上市问题作出的决定，其在时间上、内容上实为一脉相承，是否可以认为39号文还不是一个成熟的行政行为，凯立公司必须等到证监会向其作出一个行政处理决定（如50号文）之后才可提讼呢？笔者认为，39号文于1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司，使得该文具有效力的确定性，则凯立公司此时就已经能肯定其上市进程已受重大的不利影响，因此据此提起行政诉讼具有相当的说服力。此外，《解释》第40条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”应当说，这一规定对于凯立公司而言也是相当有利的。

综上所述，笔者认为，二审法院在判决中以39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所函盖为由，驳回凯立公司的诉讼请求，这无论从目前我国的法律规定的角度还是从学理的角度，都有可商榷之处。而笔者以为，从行政相对方与被诉行政行为有法律上的利害关系，其权利义务将因此受重大不利影响的角度，并从行政法维护行政相对方合法权益，监督行政主体合法行使职权的目的出发，将39号文纳入行政诉讼的受案范围，并无不妥。

二、 行政自由裁量权

孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 28英国的历史学家阿克顿勋爵有一句著名的格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。” 29在行政法领域，行政自由裁量权一直是一个重要而又备受关注的问题，笔者将在下文中围绕什么是行政自由裁量权，为什么存在行政自由裁量权，行政主体应当如何行使行政自由裁量权，其相应的监督和救济机制，以及行政自由裁量权在本案中的体现等问题进行分析和阐述。

（一）什么是行政自由裁量权

什么是行政自由裁量权？通常认为，行政法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的要件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。 30实际上，可以说行政自由裁量权即是行政主体在一定条件下所享有的一种选择权，而这种选择权必须由法律、法规赋予，其行使须依据立法目的，遵循公正合理的原则，其内容则主要包括行政主体对相关行政行为的条件、方式、幅度等自行作出判断和决定。

严格法治主义强调通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制。其代表人物戴雪赋予法治主义三个基本要素，其中之一乃是法治意味着“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所拥有的广泛自由裁量权。” 31但在实践中，严格法治主义的主张遭到巨大的挑战。事实上，随着社会的发展，尤其是随着经济的发展，行政管理的范围日益扩大，针对的事项日益复杂且往往富于变化，同时，在行政管理的许多领域涉及专门的知识和技术，因而授予行政主体行政自由裁量权是有效管理现代社会的必需，而事实上，在现代社会中，行政自由裁量权的广泛存在已不容否认。

既然行政自由裁量权的存在不可避免，随之而来的一个问题就是——正确行使行政自由裁量权，有益于社会发展；而行政自由裁量权一旦被滥用，其造成的危害也同样让人无法忽视 32。那么，行政主体应如何合法、正确地行使自由裁量权呢？通常要求行政主体行使行政自由裁量权时须遵循合法、合理原则。行政主体行使行政自由裁量权须依据法律、法规的授权，须符合立法目的和法律原则，须认真考虑相关因素，公正、合理地进行。

要确保行政主体正确行使行政自由裁量权，就必须建立相应的法律监督机制和救济机制。笔者认为，对行政自由裁量权的法律监督主要包括立法监督、行政监督、司法监督。立法监督主要是指对行政裁量权的范围应进行严格界定，对享有行政裁量权的行政主体应予以明确的授权。行政监督主要是指行政系统内部对行政自由裁量权的行使进行的监督，主要体现在行使行政自由裁量权的方式、程序等方面作出限制性规定，并通过建立告知制度、申辩制度、听证制度等，有效监督行政自由裁量权的行使，维护行政相对方的合法权益。司法监督则主要通过行政诉讼，对行政主体行使行政自由裁量权的行为进行司法审查，从而起到督促行政主体正确行使自由裁量权和对行政相对方提供法律救济的作用。

（二）本案中所涉的行政自由裁量权问题

在本案中，行政自由裁量权问题集中体现于中国证监会对凯立公司申报材料的审查方面。具体而言，包括证监会审查申报材料的时限，证监会对申报材料是否具有实质审查权，以及如果证监会具有有实质审查权，则应当如何行使实质审查权的问题。

二审法院在判决中认为，中国证监会在确定凯立公司的财务资料是否真实存有疑问时，应委托有关主管部门或者专业机构进行审查确认。这就引起关于证监会对于申报材料是否具有实质审查权，以及如果具有实质审查权，应当如何行使的问题的广泛争论。由于该问题与本文第三部分将要论述的“司法自由裁量权”密切相关，笔者将在该部分中对其进行阐述，在此就不作分析。

下面，笔者主要谈探讨一下证监会行政审批的时限问题。虽然这一问题在一审和二审的判决书中并没有明确涉及，但笔者认为，这一问题在本案中实不容忽视。

正如前文“案情简介”所述，凯立公司于1998年6月向证监会上报了A股发行申请材料，在1999年9月收到了国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文。该文认定凯立公司97%的利润虚假，并决定以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。2000年4月，证监会向海南省人民政府办公厅发出50号文，并抄送凯立公司。该文认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其A股发行预选申报材料。

由此可知，凯立公司自1998年6月向证监会上报A股发行申请材料后，在一年零三个月之后（1999年9月），才收到国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文，而凯立公司收到50号文的时间则到了2000年4月。其间凯立公司经历了漫长的等待，那么，这种漫长的等待是否是法律、法规所要求的呢？

中国证监会于1998年5月29日颁布的《中国证监会股票发行审核工作程序》（以下简称《审核程序》）中规定的A股的发行审核程序包括：

1、预选阶段：（1）证监会下达股票发行家数指标。（2）地方政府或国务院有关产业部门推荐。（3）证监会发行部审查企业预选申报材料，对符合条件且主承销商、会计师事务所、律师事务所和资产评估机构也已出具关于申报材料有关内容符合真实、公正、合规标准承诺函的企业，受理其申报材料，并登记受理时间。（4）发行部在受理预选申报材料5个工作日内，将其分送国家发展计划委和国家经贸委，两委在15个工作日内出具审核意见。（5）证监会在自受理材料之日起25个工作日内提出预选审核意见。对符合条件的企业，同意其上报正式申报材料，并初步确定企业股权结构和向社会公众发行股票的方案；对不符合条件的企业，不予同意。

2、审批阶段：（1）地方政府或国务院有关产业部门在收到企业发行申请后30个工作日内，完成初审并出具意见，向证监会报送正式申报材料。（2）证监会发行部对符合要求的企业受理其正式申报材料，登记受理时间。（3）发行部对企业申报材料进行审核，并出具书面反馈意见。在审核过程中，发现有虚假等违规嫌疑的，证监会将组织调查。扣除企业修改材料和调查企业的时间，发行部将在20个工作日内完成企业申报材料的审核工作。（4）企业申报材料经发行部审核合格的，将在7个工作日内提交发行审核委员会审议。委员会将在充分讨论后以无记名方式表决。发审委表决通过的，方可批准其公开发行股票；发审委有条件表决通过的，该企业申报材料须根据发审委提出的要求进行修改，经修改符合要求的，方可批准其公开发行股票；发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门。（5）证监会确定股票发行的具体时间并按程序核发准予公开发行股票的批文。

可见，《审核程序》对证监会行使职权的方式、步骤和时限作出了一些规定，但也存在一些缺点，包括没有规定行政救济程序，而且有关的时限规定也不够完整等。例如，规定了发行部审查企业预选申报材料，对符合条件者，受理其申报材料，但并没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。同样的情况在有关审批阶段的规定中也存在，发行部对符合要求的企业，受理其正式申报材料，但也没有规定发行部应当自收到正式申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。从当事人角度讲，能否说只要证监会没有要求补充或补正材料，中国证监会收到有关材料即可视为受理？总之，这些时限规定的缺乏，在实践中就极有可能导致行政相对方长时间的等待。

不过，就本案而言，尽管《审核程序》中对时限的规定有所欠缺，但即便按照该程序的规定，中国证监会的行为也有可圈可点之处。按照《审核程序》，1998年6月凯立公司上报的是预选申报材料。而证监会《审核程序》虽然没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定，但对于受理之后证监会的行为则有明确的时限要求。而在本案中，39号文是以“凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件”为由，“决定取消其发行股票的资格”。即是说，证监会作出的并不是“不予受理”的决定，而证监会在预选阶段一旦受理申报材料，就应当遵守《审核程序》所规定的时限，而证监会显然没有做到这一点。此后证监会作出的50号文则认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其A股发行预选申报材料。”这一决定显然也不是“不予受理”的决定，本应当遵守相关的时限规定，但证监会同样也没有做到。

此外，笔者注意到，50号文作出的是“退回其A股发行预选申报材料”的决定，而根据《审核程序》，证监会在预选阶段可以作出是否受理的决定、是否同意上报正式申报材料的决定，而并没有规定证监会可以作出退回预选申报材料的决定。而按照《审核程序》，只有在审批阶段，经“发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门”。在本案中，凯立公司并未进入审批阶段，只是处于预选阶段，难以适用该规定。因此，笔者认为，证监会50号文作出的退回申报材料的决定，在法律依据方面确有欠缺，且有违法定的程序。

1999年7月1日，《证券法》施行，该法规定了新的证券发行的核准程序。 33其中，第16条规定：“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作出说明。”

中国证监会为配合《证券法》的实施，在2000年3月16日的《中国证监会股票发行核准程序》（以下简称《核准程序》）中取消了预选程序，其中规定的有关证监会行使行政职权所必须遵循的方式、步骤和时限主要包括：1、证监会在收到申请文件后在5个工作日内作出是否受理的决定。2、证监会受理申请文件后，对发行人申请文件的合规性进行初审，并在30日内将初审意见函告发行人及其主承销商。3、证监会对按初审意见补充完善的申请文件进一步审核，并在受理申请文件后60日内，将初审报告和申请文件提交发行审核委员会审核。4、发行审核委员会进行充分讨论后，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。5、依据发行审核委员会的审核意见，证监会对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件；不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。证监会自受理申请文件到作出决定的期限为3个月。6、发行申请未被核准的企业，接到证监会书面决定之日起60日内，可提出复议申请。证监会收到复议申请后60日内，对复议申请作出决定。 34

可以看出，《核准程序》对有关时限、救济机制等的规定较《审核程序》完善。当然，这里存在一个问题，即对于凯立公司申请上市，证监会应当适用《审核程序》，还是应当适用《核准程序》，笔者将在本文的第三部分述及该问题。而笔者在这里试图指出的是，按照《证券法》和《核准程序》，证监会的行政审批行为在时限方面存在较为明显的瑕疵，这也是中国证监会最应该从这次败诉中吸取的深刻教训。

三、司法自由裁量权

丹宁勋爵有个形象的比喻，法律就象是一块编织物，用什么样的编织材料来编这块编织物，是国会的事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现皱折；法官当然不可以改变法律编织物的编织材料，但是他可以，也应当把皱折熨平。 35

丹宁勋爵的这段话述及到法学领域一个极为重要的问题——司法自由裁量权。实际上，司法自由裁量权问题十分复杂，本文对此将不作详尽、系统的阐述，而是针对与行政自由裁量权相关的司法自由裁量权进行阐述，并侧重分析本案中的司法自由裁量权问题。

（一）什么是司法自由裁量权

什么是司法自由裁量权？《牛津法律大辞典》认为，是指（法官）酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确和合理的。法律常常授予法官以权力或责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。 36《布莱克法律辞典》则指出，法官自由裁量，亦称司法自由裁量，是指法官或法庭自由斟酌的行为，意味着法官或法庭对法律规则或原则的界限予以厘定。 37

法律本身不能包罗万象，立法者也不能预见未来可能发生的各种情况，同时，法律规范必须要借助语言文字，因而歧义、模糊性等也随之产生，这些都使司法自由裁量权的存在成为必然。

就针对行政自由裁量权的司法审查而言，司法自由裁量权的运用，体现在司法审查的各个方面。包括法院对行政自由裁量行为目的、依据、内容、程序等进行司法审查的过程中，法官在审查判断证据、适用法律方面均具有司法自由裁量权。而在行政诉讼中，法官合理行使自由裁量权应当适当考虑的因素包括：法律规则的确定和不确定意义，法律文件明示或暗示的意图，法的原则和法理，政策，社会公平正义的价值观，以及司法权和行政权的合理关系等。 38

下面，笔者将围绕本案对相关问题逐一进行阐述。

（二）本案中的法律适用问题

在本案中，如前所述，在证监会审查凯立公司申报材料的过程中，《证券法》开始施行，证监会也根据《证券法》制定了《核准程序》，取消了预选阶段，并对时限、救济等作了更为完善的规定。因此，本案原被告双方争执的一个焦点则是：本案被告中国证监会在发出50号文时是应当适用《审核程序》还是应当适用《核准程序》？

《核准程序》中规定，发行人制作申请文件，经省级人民政府或国务院有关部门同意后，由主承销商推荐并向中国证监会申报。同时规定，主承销商在报送申请文件前，应对发行人辅导一年，而在辅导期间，主承销商应对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。而“如发行人属1997年股票发行计划指标内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。……”在这里是对该类企业的有关人员的法律法规考试事项直接作了规定，而对于1997年计划内的企业是否适用《核准程序》，并没有明确、直接地加以规定。（在《审核程序》中没有关于上市辅导期及相关人员的法律法规考试的规定。）

一审法院在判决书中认为，在《核准程序》的受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。 39而二审法院在判决书中对该问题作了进一步的分析和说明：“……中国证监会在收到凯立公司股票发行申请材料后，应当依照当时的规定纳入审核工作程序，即《审核程序》。经审查认定不符合公开发行股票条件的企业亦应及时作出不予同意的决定。由于中国证监会在审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》 40，规定了股票发行上市实行核准制。2000年3月中国证监会根据《证券法》的有关规定制订了核准程序，将股票发行的《审核程序》转为《核准程序》，并对97年发行计划内申请发行的企业，在执行《核准程序》时作了保护性规定，即‘如发行人属1997年股票发行计划内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。’免除了‘对发行人辅导一年’的要求。中国证监会在新旧审批程序交替中体现了在保护原申请人权益的前提下适用新的规定的适用法律原则。同时说明，该《核准程序》已经把申请股票发行的企业统一纳入《核准程序》。因此，凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……”

可见，二审法院即以《核准程序》规定了1997年计划内企业相关人员的法律法规考试为由，认定申请股票发行的企业被统一纳入了该程序。但《核准程序》中的有关条文是否也可理解为仅仅是对1997年计划内企业相关人员在法律法规考试方面的规定，而与是否适用《核准程序》审查1997年计划内企业的申报材料无关呢？或者进一步讲，1997年计划内企业除相关人员的法律法规考试应适用《核准程序》外，其他方面依据法律不溯及既往原则，而应适用《审核程序》？

笔者认为，一方面，《核准程序》虽未直接规定1997年计划内企业适用该程序，但毕竟对其有所涉及，法院据此认为应适用该程序，也有相当程度的说服力。另一方面，从立法目的分析，也宜适用《核准程序》。长期以来，我国股票发行采取的是审批制，《证券法》草案修改稿也规定：“发行股票、公司债券，必须依照公司法规定经国务院证券监督管理机构审查批准”。而在《证券法》提交审议过程中，许多代表认为审批制下，行政干预过多，有时还发生不公正的现象，并反映出虚假包装、过度包装、强制捆绑上市等问题，因此，为保证发行上市股票和上市公司的质量，体现公开、公平、公正原则，《证券法》对股票的发行实行核准制。 41可见，《证券法》之所以将审批制改为核准制，是为了减少行政干预，贯彻“三公”原则，从而使证券的发行上市得以合法、合理、高效地运行。而《核准程序》正是证监会依据《证券法》所制定，因此，笔者认为，适用《核准程序》完全符合立法的目的。此外，笔者也注意到，从2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》 42（以下简称《立法法》）第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这里在肯定法律适用不溯及既往原则的同时，又规定了例外的情形，即为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作特别规定时，可不受该原则的束缚。而本案中两审法院的判决，尤其是二审法院的判决较好地体现了《立法法》的这一规定。

（三）本案中中国证监会的实质审查权问题

本案中引起争议最大的莫过于中国证监会的实质审查权问题。即证监会对于凯立公司的申报材料是否具有实质审查权，如果具有实质审查权，证监会又应当如何行使。

《证券法》第14条规定：“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。发行审核委员会的具体组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券管理机构制订，报国务院批准。”第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”

从上述法律规定中可以看出，证监会对于凯立公司的申报材料拥有实质审查权。而法律条文中虽未直接规定该审查权是属于实质审查权还是形式审查权，但依据《证券法》对核准制的规定，依据《股票发行与交易管理暂行条例》中对公司公开发行股票的实质条件的要求 43，以及实际操作情况，笔者认为，该审查权包含了实质性的判断。

本案中，审查权问题的引发则源于二审法院判决理由的阐述：“……中国证监会严格依照《公司法》和《证券法》审查申请发行股票的企业是否符合发行条件，是法律赋予其对证券市场进行监督管理的职责。中国证监会在履行其法定职责时应当做到认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。本案中中国证监会所作的证监办函（2000）50号，认定凯立公司前三年利润虚假，……所以凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。……” 44

可见，二审法院认为，证监会对申报材料具有审查权，但其审查权的行使须认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。二审法院进而明确指出，证监会如在审查中对公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，是否符合国家统一的企业会计制度有疑问，则应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照“公司、企业会计核算的特别规定”进行审查确认，即是说，证监会不得自行直接对其作出判断。这无疑对证监会所具有的审查权施加了相当的限制，甚至可以说，至少在企业财务资料的审查方面，证监会的审查权似乎仅限于形式审查，实质性的判断应由有关主管部门或者专业机构作出。

二审法院的这一判决是否走得太远了呢？正如前所述，目前我国的相关法律规范中，授予了证监会实质审查权，但对其实质审查权的行使，并未施加如二审法院判决中所述的限制。笔者认为，二审法院如此判决，似乎带有强烈的“造法”倾向，但其法律依据不够明确，其信服力也有所欠缺，其司法自由裁量权的行使似乎有点过了头。此外，从实践中来看，也很难断定有关主管部门或专业机构作出的判断就一定比证监会作出的判断更为客观、公正和正确。事实上，发审委是由证监会的专业人员和所聘请的证监会以外的有关专家以及社会知名人士组成 45，其作出的判断也必然具有相当的专业水准，而证监会作为证券监督管理机构的相对中立的地位，在一定程度上也确保其判断的客观性。在美国安然公司一案中，一向信誉卓著的安达信会计咨询公司的表现令人瞠目，也极大地打击了广大投资者的对整个市场的信心。可见，专业机构作出的判断也未必可信，而其中可能存在的利益关系必然降低其判断的客观性和可信度。在中国，也不乏类似的情况发生。 46

那么，对相关财务资料的实质性判断，究竟应当由证监会还是由有关主管部门或者专业机构作出呢？笔者以为，在目前体制下，二者均可作出，但应由证监会来进行选择。即是说，证监会既可自行作出判断，也可委托有关主管部门或者专业机构作出。而如果申请人对该项判断存有异议，应允许其进行申辩；如果证监会将依据该判断作出不予同意的决定，则在作出决定前可以允许申请人享有要求听证的权利 47，在作出决定后申请人则进入相应的复审、复议和诉讼程序 48。所以，笔者以为，二审法院似乎无须在此进行颇显生硬的“造法”，实际上，二审法院之前已较为成功地解决了法律适用的问题，则依据《核准程序》，即可以证监会违反法定程序为由而确认其行政行为的违法性，而不必如此大费周章，况且判决书中的该段陈述在法律依据和说服力方面都居于不太有利的地位，使人对于二审法院在该问题上司法自由裁量权的行使情况感到有些遗憾。

当然，也许二审法院的法官是力图在此造法，针对行政机关职能交叉与复合的现实，试图强调行政机关之间对职权的彼此尊重，减少行政机关的彼此重复行为和彼此缺乏信任，进一步提高行政效率。同时，意图提高包括中介机构在内的专门机构的法律地位，强化它们在证券发行与上市中的责任，以最大限度地发挥它们的作用与效能。倘若法官的造法意图如此，其旨在防止行政自由裁量权的滥用，则还是有值得肯定的地方，不能全盘否定。

此外，笔者还想指出的是，如果证监会在审查凯立公司申报材料的过程中，认为其“利润虚假”、“财务资料不实”，则根据《证券法》第173条规定：“国务院证券监督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。”同时，根据《证券法》第202条规定：“为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构，就其所负责的内容弄虚作假的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并由有关主管部门责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书。造成损失的，承担连带赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另外，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第229条规定：“承担资产评估、验资验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。……第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”因此，证监会如果经调查认为证据确凿，则应追究弄虚作假者的行政责任，若认为涉嫌犯罪，则应当将案件移送司法机关处理。从这个角度来衡量，如果证监会认定凯立公司“利润虚假”、“财务资料不实”，而并未对其（指中介机构）进行相应的行政处罚，或在认为涉嫌犯罪的情况下不向司法机关移送案件，则又有行政不作为之嫌。

本案中，原告要求撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论，一审法院和二审法院对此均予以驳回（参见本文“案情简介”部分）。一审和二审的判决中，都没有对凯立公司的财务会计资料是否不实作出判决。笔者以为，法院在该问题上较好地把握了司法自由裁量权的“度”，既尊重了行政主体所享有的行政自由裁量权，也对其行政行为进行了必要的审查（如，二审判决认为证监会“在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。”）。法院其实也很难对财务会计资料是否不实作出直接的、专业的判断，应当将其交给更专业化的、更有经验的中国证监会去处理，而法院则侧重于从证监会行使行政自由裁量权的目的、法律依据、相关事实证据、程序等方面对其进行合法性审查。这样既不干涉行政权，也保有了司法权对行政权的制约。虽然就当事人而言，可能更希望法院直接对争议的相关事项作出直接而明确的判决，但这在理论上有司法权逾越行政权之嫌，在实践中法院也很难对形形的专业技术问题直接作出判断。 49

其实就本案而言，因其发生在《审核程序》与《核准程序》交替时期，所以原被告双方在法律适用方面就各执一词，凯立公司事实上没有得到《核准程序》所规定的对待。当然，即便适用《审核程序》，证监会的行政行为也存在瑕疵，关于这一点在前文已经论及，此处不再赘述。事实上，随着相关法律规范的完善，行政相对方的权益已经越来越受到重视与保障，相关的法律程序，尤其是相关的行政法律程序对于行政相对方合法权益的保护也更为具体、细致。当然，今后在这方面需要作更多的研究和探讨，并在实践中使相关法律制度不断完善。

注释:

1目前该案处于申请再审、暂缓执行阶段。

2 据中国证监会的一审答辩状称，海南凯立的会计资料不实主要体现在四个方面：1、出资不实；2、营业收入不实；3、成本支出不实；4、利润不实。参见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。

3 以上的案情简介详见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号；北京市高级人民法院行政判决书（2001）高行终字第7号。

4 在凯立公司依据39号文向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。在证监会作出50号文之后，凯立公司再次提起的行政诉讼中，北京市第一中级人民法院在一审判决中则认定39号文所作出的决定属于行政诉讼的受案范围。而在北京市高级人民法院作出的二审判决中，则特别指出39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所涵盖。

5 见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页105—106。当然，行政法学界对此在理论上有着不同的学说。包括：行为主体说——凡是行政机关的行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和非运用行政权所作的私法行为都属于行政行为；行政权说——只有行使行政权的行为才是行政行为；公法行为说——行政行为是具有行政法（公法）意义或效果的行为。也有的学者认为行政行为是享有行政权能的组织（行政主体）运用行政权对行政相对人所作的法律行为，即主要指外部、单方行政行为。详见姜明安（主编）：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年10月，页139—141。

6 详见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页107—110，页112—114。

7 同上，页114—124。

8 同上，页115。

9 在罗豪才教授主编的《行政法学》一书中，认为区分内部行政行为和外部行政行为应从三方面去把握： 1、主体角度。内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政主体；而外部行政行为的主体可以是所有具有行政主体资格的组织，行为对象则是公民、法人或其他组织。2、行政行为所针对事项的性质和法律依据的角度。内部行政针对单纯内部事项，法律依据为内部组织法；而外部行政行为针对社会事项，法律依据为调整社会管理某一方面的法律、法规。3、行政行为的内容与法律效果性质的角度。内部行政行为的内容是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面，其法律效果一般是影响行为对象的职务、职责、职权；而外部行政行为的内容是有关社会管理方面的关系，其法律效果一般是影响行为对象作为公民、法人或社会组织所享有的权利和义务。参见前注6，页116。

10 见应松年（主编）：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年1月，页84—85。为保持原译文的旧貌，有些地方用的是司法复审或复审，其实就是本文所说的司法审查，下同。特此说明。

11 （美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年10月，页243—245。

12 在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但联邦纳税人并非在任何情形下都有原告资格，他们须达到两条标准：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为。2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。详见前注，页423—425。

13 该《解释》于1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日颁布，自2000年3月10起施行。

14 在第1条第2款中，对不属于行政诉讼受案范围的事项又作了列举式规定。与《意见》相比，《解释》是扩大了还是缩小了行政诉讼的受案范围，可作进一步的分析，本文在此不再讨论。

15 1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议审议通过。自1999年7月1日起施行。

16 详见中国证监会官方网站：

17 见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号。

18 同上。

19 详见冰之：《重新审视海南凯立状告中国证监会》，载于《法制日报》，2001年7月25日，第8版。文章认为，中国证监会的行政行为是一个统一的整体，该行政行为包括了中国证监会审核凯立公司申请材料、作出负面的判断、得出不予批准的结论、退回预选申请材料。

20 见《美国最高法院判例汇编》第387卷第136、148页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，参见注10，页478—479。

21 同上，第400卷第62、71页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，页479。

22 同注10，页479—491。

23 《行政法论丛》第3卷中刊登的“某甲诉X市人民政府不予复议案”中，市教委的报告是否属于不成熟的行政行为，某甲是否因此而不能对市教委的报告申请复议或提讼，是一个引起讨论的问题。参见康凯：《对甲诉某市政府不予复议案的分析》，载于《行政法论丛》第4卷，法律出版社，2001年5月。

24 参见前“案情简介”部分，详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。

25 指在凯立公司以39号文为据向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，法院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。参见前“案情简介”部分。

26 详见《北京市高级人民法院行政判决书》，（2001）高行终字第7号。

27 此处使用的是“具体行政行为”的概念，正如前所述，目前我国的法律规范中，对“具体行政行为”并无明确的界定。学理上通常认为行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。其中，具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化。详见罗豪才（主编）：《行政法学》，参见注6，页116—117。

28 见（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1961年，页154。

29 转引自（英）丹宁勋爵：《法律的未来》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页346。

30 见姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》，收于《行政诉讼案例评析》,中国民主法制出版社,1994年,页422--440。

31 A.V. Diecy, The Law of Constitution, (8th ed.,1915),p.198.转引自王锡锌：《自由裁量与行政正义 阅读戴维斯〈自由裁量的正义〉》，载于《中外法学》2002年第1期。

32 施瓦茨在《行政法》一书中认为，滥用自由裁量权的类型包括：1、不正当的目的；2、错误的和不相干原因；3、错误的法律或事实根据；4、遗忘了其他有关事项；5、不作为或迟延；6、背离了既定的判例或习惯。参见注11，页571。

33 该法第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”

34 详见《中国证监会股票发行核准程序》（2000年3月16日证监发[2000]16号）。

35 参见（英）丹宁勋爵：《法律的训诫》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页12。

36 见《牛津法律大辞典》（中译本），光明日报出版社，1989年，页261—262。

37 Black’s Law Dictionary, (5th Ed ) , West Publishing Co.1979, p. 419.

38 参见沈岿：《论行政诉讼中的司法自由裁量权》，载于《行政法论丛》第1卷，页535—546。

39 详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》，（2000）一中行初字第118号。

40 判决书中原文如此，笔者认为，应为“由于在中国证监会审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》。

41 参见黄赤东、高圣平（主编）：《证券法及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2000年11月，页113—114。

42 《立法法》是我国规范立法活动的一部基本法律，由全国人大三次会议于2000年3月15日审议通过。该法对立法应遵循的基本原则，法律、法规、规章的各自权限范围和制定程序，法律的解释权和解释程序，法律、法规、规章的适用规则和冲突的解决，法规、规章的备案审查问题，作出了明确、具体的规定。

43 详见《股票发行与交易管理暂行条例》第8—11条。

44 见《北京市高级人民法院行政判决书》（2001）高行终字第7号。

45 1999年9月16日中国证监会的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会条例》第4条规定，发审委由证监会的首席稽查、首席律师、首席会计师，上海证交所总经理，深圳证交所总经理，以及来自国家宏观调控部门、专业经济管理部门、证监会、证交所、国有银行、中华全国工商业联合会、中科院、社科院、中国证券业协会、中国注册会计师协会、中国律师协会等的专家组成。该《条例》第5条对发审委委员应当具备的条件还作了明确规定，包括必须熟悉宏观经济政策和有关法律、法规，了解证券业务；未在上市公司、拟上市公司担任职务，并且未从事与发行审核事项有利害关系的其他工作；坚持原则，公正廉洁，忠于职守，严格遵守国家法律、法规等。

46 2001年9月，为麦科特发行上市出具严重失实审计报告的深圳华鹏会计师事务所有6人被刑事拘留或取保候审。2000年至2001年，湖北立华会计师事务所被发现对康赛实业、兴发集团、活力28等上市公司的虚假财务报告出具无保留的审计意见。2001年9月，银广夏谎报巨额利润被披露后，中国财政部表示，拟吊销签字注册会计师刘加荣、徐林文的注册会计师资格；吊销中天勤会计师事务所的执业资格，并会同证监会吊销其证券、期货相关业务许可；同时，将追究中天勤会计师事务所负责人的责任。2001年12月25日，国家审计署公布了其对16家具有上市公司年度会计报表审计资格的会计师事务所全年完成的审计业务质量进行检查，共抽查了32份审计报告，并对21份审计报告所涉及的上市公司进行了审计调查，发现有14家会计师事务所出具了23份严重失实的审计报告，造成财务会计信息虚假，造假金额达70多亿元人民币，涉及41位注册会计师。以上资料详见《国内外会计业近年大事》，载于《财经》2002年第2期。

司法行政申报材料篇（4）

第二条在中华人民共和国境内申请、审批和管理电信业务经营许可证(以下简称"经营许可证")，适用本办法。国家另有规定的，从其规定。

采用招标等方式颁发基础电信业务经营许可证的具体办法，由信息产业部另行制定。

第三条信息产业部和省、自治区、直辖市通信管理局(以下统称"电信主管部门")是电信业务经营许可证的审批管理机构。

电信主管部门在电信业务经营许可证审批管理中应当遵循公开、公平、公正的原则。

第四条电信业务经营者在电信业务经营活动中，应当遵守电信业务经营许可证的规定，接受电信主管部门的监督管理。

电信业务经营者按照电信业务经营许可证的规定经营电信业务受国家法律保护。

第二章经营许可证的申请

第五条申请经营基础电信业务的，应当符合《中华人民共和国电信条例》第十条的规定和下列条件：

(一)在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为2亿元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为20亿元人民币；

(二)最近三年内未发生过重大违法行为。

第六条申请经营增值电信业务的，应当符合《中华人民共和国电信条例》第十三条的规定和下列条件：

(一)在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为100万元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为1000万元人民币；

(二)有可行性研究报告和相关技术方案；

(三)有必要的场地和设施；

(四)最近三年内未发生过重大违法行为。

第七条申请基础电信业务经营许可证的，应当向信息产业部提交下列申请材料：

(一)公司法定代表人签署的经营基础电信业务的书面申请。内容包括：申请经营电信业务的种类、业务覆盖范围、公司名称、公司通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等；

(二)公司的企业法人营业执照副本及复印件；

(三)公司概况。包括公司基本情况，拟从事电信业务的机构设置和管理情况、技术力量和经营管理人员情况，与从事经营活动相适应的场地、设施等情况；

(四)公司最近经会计师事务所审计的企业法人年度财务会计报告或验资报告及信息产业部规定的其他相关会计资料；

(五)公司章程，公司股权结构及股东的有关情况；

(六)业务发展可行性研究报告。包括：申请经营电信业务的业务发展和实施计划、服务项目、业务覆盖范围、市场调研与分析、收费方案、预期服务质量、投资分析、社会效益和经济效益分析等；

(七)组网技术方案。包括：网络结构、网络规模、网络建设计划、网络互联方案、技术标准、电信设备的配置、电信资源使用方案等；

(八)为用户提供长期服务和质量保障的措施；

(九)网络与信息安全保障措施；

(十)证明公司信誉的有关材料；

(十一)公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书。

申请经营无线电通信业务的，应当提交国家无线电管理机构出具的无线电频率资源预指配意见。

尚未获得企业法人营业执照的申请者，应当提交公司的企业名称预先核准通知书，无需提交第一款第(二)、(十)项规定的内容。第一款第(一)项规定的书面申请和第(十一)项规定的承诺书，拟成立有限责任公司的，应当由全体股东签署；拟成立股份有限公司的，应当由全体发起人签署。

第八条申请增值电信业务经营许可证的，应当向电信主管部门提交下列申请材料：

(一)公司法定代表人签署的经营增值电信业务的书面申请。内容包括：申请电信业务的种类、业务覆盖范围、公司名称、通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等；

(二)公司的企业法人营业执照副本及复印件；

(三)公司概况。包括：公司基本情况，拟从事增值电信业务的人员、场地和设施等情况；

(四)公司最近经会计师事务所审计的企业法人年度财务会计报告或验资报告及电信主管部门规定的其他相关会计资料；

(五)公司章程，公司股权结构及股东的有关情况；

(六)业务发展可行性研究报告和技术方案。包括：申请经营电信业务的业务发展和实施计划、技术方案、服务项目、业务覆盖范围、市场调研与分析、收费方案、预期服务质量、投资分析、社会效益和经济效益等；

(七)为用户提供长期服务和质量保障的措施；

(八)信息安全保障措施；

(九)证明公司信誉的有关材料；

(十)公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书；

(十一)申请经营的电信业务依照法律、行政法规及国家有关规定须经有关主管部门事先审核同意的，应当提交有关主管部门审核同意的文件。

申请经营无线电通信业务的，应当提交国家或者省级无线电管理机构出具的无线电频率资源预指配意见。

尚未获得企业法人营业执照的申请者，应当提交公司的企业名称预先核准通知书，无需提交第一款第(二)、(九)项中规定的材料。第一款第(一)项规定的书面申请和第(十)项规定的承诺书，拟成立有限责任公司的，应当由全体股东签署；拟成立股份有限公司的，应当由全体发起人签署。

第三章经营许可证的审批

第九条电信业务经营许可证分为《基础电信业务经营许可证》和《增值电信业务经营许可证》两类。其中《增值电信业务经营许可证》中又分为《跨地区增值电信业务经营许可证》和省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》。

《基础电信业务经营许可证》和《跨地区增值电信业务经营许可证》，由信息产业部负责审批。省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》，由省、自治区、直辖市通信管理局负责审批。

外商投资电信企业的电信业务经营许可证，根据《外商投资电信企业管理规定》第十七条的规定，由信息产业部负责审批。

第十条信息产业部应当自收到经营基础电信业务的申请材料之日起15日内，完成对材料的初步审查。对申请材料齐备的，向申请者发出受理申请通知书。对申请材料不齐备的，书面通知申请者补齐，申请者将材料补齐后，信息产业部应当在15日内向申请者发出受理申请通知书。

信息产业部在发出受理申请通知书之后，应当组织专家对第七条第(六)、第(七)项申请材料进行评审，并根据专家评审意见作出批准或者不予批准的决定。信息产业部的审查工作应当在发出受理申请通知书之日起180日内完成。

对已经依法设立公司的申请者，予以批准的，颁发《基础电信业务经营许可证》。

对尚未获得企业法人营业执照的申请者，予以批准的，应当向申请者发出批准文件，同意其向工商行政管理部门申请设立公司经营该项基础电信业务，申请者持该批准文件到工商行政管理部门办理公司设立登记手续。在申请者取得企业法人营业执照后，信息产业部向其颁发《基础电信业务经营许可证》。

对申请不予批准的，应当书面通知申请者并说明理由。

审查中，对申请材料不符合要求的，应当通知申请者修改和补充，申请者应当自通知发出之日起30日内按要求完成，否则视为放弃申请。申请者修改和补充材料的时间不计算在审查工作时限内。

第十一条电信主管部门应当自收到经营增值电信业务的申请材料之日起15日内，完成对材料的初步审查。对申请材料齐备的，向申请者发出受理申请通知书。对申请材料不齐备的，书面通知申请者补齐，申请者将材料补齐后，电信主管部门应当在15日内向申请者发出受理申请通知书。

电信主管部门应当自发出受理申请通知书之日起60日内完成审查工作，作出批准或者不予批准的决定。

对已经依法设立的公司的申请，予以批准的，颁发《跨地区增值电信业务经营许可证》或者省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》。

对尚未获得企业法人营业执照的申请者，予以批准的，应当向申请者发出批准文件，同意其向工商行政管理部门申请设立公司经营该项增值电信业务，申请者持该批准文件到工商行政管理部门办理公司设立登记手续。在申请者取得企业法人营业执照后，电信主管部门向其颁发《跨地区增值电信业务经营许可证》或者省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》。

对申请不予批准的，应当书面通知申请者并说明理由。

审查中，对申请材料不符合要求的，应当通知申请者修改和补充，申请者应当自通知发出之日起30日内按要求完成，否则视为放弃申请。申请者修改和补充材料的时间不计算在审查工作时限内。

第十二条经营许可证由正文部分和附件部分组成。

经营许可证的正文部分应当载明公司名称、法定代表人、注册住所、业务种类、业务覆盖范围、有效期限、发证机关和发证日期、签发人、经营许可证编号等内容。

经营许可证的附件部分包括经营许可证使用规定、经营者的权利和义务、特别规定事项和年检情况记录表等附件。原发证机关根据管理需要可以按照信息产业部的规定增发经营许可证附件。

电信业务经营许可证的具体内容在本办法附件中列出。信息产业部根据实际情况，可以调整电信业务经营许可证附件的内容，重新公布。

第十三条《基础电信业务经营许可证》的有效期限，根据电信业务种类分为5年、10年。

《跨地区增值电信业务经营许可证》和省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》的有效期限为5年。

第十四条《基础电信业务经营许可证》、《跨地区增值电信业务经营许可证》以及外商投资电信企业的电信业务经营许可证由信息产业部部长签发。

省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》由省、自治区、直辖市通信管理局局长签发，并报信息产业部备案。

第十五条电信业务经营许可证由公司法定代表人领取，或者由其委托的其他人凭委托书领取。

第十六条电信主管部门在审查电信业务经营许可申请时，发现申请者提交虚假证明文件的，应当不批准其申请，并在3年内不再受理其经营电信业务的申请。

第四章经营许可证的使用

第十七条获准经营电信业务的公司，应当按照经营许可证正文中所载明的电信业务种类，在规定的业务覆盖范围和期限内，按照经营许可证的规定经营电信业务。

第十八条获准经营电信业务的公司，持经营许可证到工商行政管理部门办理公司变更登记手续。

获准经营无线电通信业务的，持经营许可证到无线电管理机构申请办理无线电频率使用手续。

第十九条获准跨地区经营电信业务的公司，应当在经营许可证载明的业务覆盖范围所在省、自治区和直辖市设立分公司或子公司等相应机构经营电信业务。

经营基础电信业务公司的子公司，国有股权或者股份的比例应当符合国家有关电信的法律、行政法规规定。

第二十条获准经营电信业务的公司，经发证机关批准，可以授权其持有股份不少于51%并符合经营电信业务条件的子公司经营其获准经营的电信业务。该子公司的名称、法定代表人、注册住所、业务种类、业务覆盖范围等内容，由发证机关在获准经营电信业务公司的经营许可证正文附页中载明。在一个地区不能授权两家或两家以上子公司经营同一项电信业务。

第二十一条获准经营基础电信业务或在两个以上省、自治区、直辖市范围内经营增值电信业务的公司，应当凭经营许可证到相关省、自治区、直辖市通信管理局办理备案手续，并提交下列备案材料：

(一)在当地开展业务的书面报告。内容包括：公司在当地设立的分公司或子公司等相应机构的名称、通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等；

(二)经营许可证复印件；

(三)公司在当地设有分公司或子公司等相应机构的公司批准文件、

分公司或子公司的营业执照(复印件)、章程、股权结构等有关材料；

(四)在当地开展业务的方案。

省、自治区、直辖市通信管理局在收到前款规定的备案材料后，对材料齐备的，应当在15日内向备案者发出备案确认书，并向信息产业部报告。对材料不齐备的，应当在15日内书面通知备案者。待材料补齐后，应当在10日内向备案者发出备案确认书。

未办理备案手续的，不得在当地经营电信业务。

第一款所列四项材料发生变化的，分公司或子公司等相应机构应当在变化后20日内，向当地省、自治区、直辖市通信管理局备案。

第二十二条除经营许可证中有特别规定外，电信业务经营者取得经营许可证后，应当在1年内按照经营许可证规定的业务种类和业务覆盖范围提供电信服务。不能在1年内提供电信服务的，应当在申请经营许可证时提出，说明理由，报电信主管部门批准，并在经营许可证中作出特别规定。

对未在经营许可证规定时限内提供电信服务的，原发证机关可以注销其经营许可证，或者取消其未提供电信服务的业务覆盖范围。

第二十三条相关基础电信业务经营者应当按照电信主管部门的规定，及时为取得经营许可证的公司提供经营电信业务所需的电路、设施等。

基础电信业务经营者不得为无经营许可证的公司提供用于经营电信业务的电路、设施等。

第二十四条任何单位和个人不得伪造、涂改、冒用、租借、买卖和转让经营许可证。

第五章经营许可证的变更和注销

第二十五条经营许可证有效期届满，需要继续经营的，应当提前90日，向原发证机关提出续办经营许可证的申请。不再继续经营的，应当提前90日向原发证机关报告，并做好善后工作。

第二十六条取得电信业务经营许可证的公司或者其获准授权经营电信业务的子公司，遇有合并或分立、有限责任公司股东变化、业务经营权转移等涉及经营主体需要变更的情形，或者业务覆盖范围需要变化的，应当自公司作出决定之日起30日内向原发证机关提出申请，经批准后方可实施。

第二十七条在经营许可证有效期内，变更公司名称、注册住所、法定代表人的，应当在完成公司的工商变更登记手续后30日内向原发证机关办理电信业务经营许可证的变更手续。

第二十八条在经营许可证有效期内，电信业务经营者需要终止经营的，应当自公司作出决定之日起30日内向原发证机关提出申请，在做好用户善后处理工作后，原发证机关为其办理经营许可证注销手续。

第二十九条电信业务经营者被国家行政、司法机关依法处罚，不能继续经营电信业务的，原发证机关应当将其经营许可证收回注销。

提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得电信业务经营许可证的，由原发证机关将经营许可证收回注销。并在3年内不再受理其经营电信业务的申请。

第三十条发证机关吊销或注销电信业务经营者的经营许可证后，应当通知相应的工商行政管理部门，并向社会公布。

被吊销或注销经营许可证的公司，应当及时到相应工商行政管理部门办理手续。

第六章经营许可证的年检

第三十一条发证机关对经营许可证实行年检制度。电信业务经营者应当在报告年的次年第一季度向原发证机关报送下列年检材料：

(一)公司的年检报告，包括：本年度的电信业务经营情况；网络建设、业务发展、人员及机构变动情况；服务质量情况；执行国家和电信主管部门有关规定的情况等；

(二)电信业务经营许可证原件；

(三)公司的企业法人营业执照复印件；

(四)公司年度财务会计报告及电信主管部门规定的其他相关会计资料；

(五)发证机关要求报送的其它有关材料。

业务覆盖范围在两个省、自治区、直辖市以上的，还须提供各地分公司或子公司等相应机构及全网业务的经营管理情况。

各地分公司或子公司等相应机构应当向当地省、自治区、直辖市通信管理局报送在当地开展电信业务的年度报告；分公司或子公司的营业执照复印件；财务报表等有关材料。年度报告内容包括：本年度的电信业务经营情况；网络建设、业务发展、人员及机构变动情况；服务质量情况；执行国家和电信主管部门有关规定的情况等。

第三十二条省、自治区、直辖市通信管理局对跨地区电信业务经营者在当地的相应机构进行年度检查，并将结果报告信息产业部。

第三十三条发证机关进行经营许可证年检时，应当对电信业务经营者报送的材料进行全面审核，并对其经营主体、经营行为、电信设施建设、电信资费和服务质量等进行必要的检查。对年检合格的在年检情况记录表上加盖印章；对未按规定参加年检的或年检中发现有不符合规定要求的，限期整改；整改仍不合格的，将经营许可证收回注销，通知相应工商行政管理部门，并向社会公布。

第七章罚则

第三十四条违反本办法第十七条、第二十六条和第三十一条规定的，依照《中华人民共和国电信条例》第七十条规定予以处罚。

第三十五条违反本办法第二十四条规定的，依照《中华人民共和国电信条例》第六十九条规定予以处罚。

第三十六条违反本办法第四条第一款、第十九条、第二十条、第二十一条第三款、第四款、第二十三条、第二十五条、第二十七条和第二十八条规定的，由电信主管部门责令改正，予以警告，并处5000元以上3万元以下罚款。

司法行政申报材料篇（5）

第二条公证员考核任职，是指司法行政机关对于符合《公证法》第十九条规定条件的专业人员，按规定程序经考核合格，可以任命为公证员，在公证机构专职从事公证业务。考核任职制度，是公证员基本准入制度的补充，目的是加强公证员队伍建设和解决欠发达地区公证员缺员问题。

第三条公证员考核任职工作，应当遵循严格依法、总量控制、因地制宜、满足急需的原则。

第四条公证员考核任职工作，采用按年度集中考核任命的方式办理。

省、自治区、直辖市司法行政机关应当于每年的九月份统一受理考核任职申请，在规定的时间内完成审核，报请司法部审查、任命。

第二章考核任职条件

第五条公证员考核任职制度适用于下列人员：

（一）曾在高等院校、法学研究机构从事法学教学、法学研究工作，并已取得高级职称的人员。

（二）具有大学本科以上学历，曾从事审判、检察、法制工作、法律服务满十年的公务员、律师。

第六条申请考核任职的人员，除须符合本办法第五条规定的条件外，还应当符合《公证法》第十八条规定的下列条件：

（一）具有中华人民共和国国籍；

（二）年龄二十五周岁以上六十五周岁以下；

（三）公道正派，遵纪守法，品行良好。

第七条有下列情形之一的，不得经考核程序担任公证员：

（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；

（二）因故意犯罪或者职务过失犯罪受过刑事处罚的；

（三）被开除公职的；

（四）被吊销执业证书的。

第三章考核任职程序

第八条省、自治区、直辖市司法行政机关在每年度考核任职工作启动前，应当根据司法部对考核任职工作的部署和要求，按照本省、自治区、直辖市公证员配备方案及发展公证员队伍的实际需求，确定本年度拟按考核任职程序配备公证员的名额及其分配方案。

省、自治区、直辖市司法行政机关制定的年度公证员考核任职工作的方案，应当报司法部备案。

第九条省、自治区、直辖市司法行政机关应当在集中受理考核任职申请三个月前，将开展考核任职工作方案通知本地区司法行政机关和公证机构，必要时向社会公布相关信息。

第十条拟申请考核任职的人员，应当向需要选配公证员的公证机构提出申请，经公证机构审查，对于符合规定条件且为本机构所需要的人选，由其向所在地司法行政机关提交推荐书。

第十一条经公证机构推荐参加考核任职的人员，应当按照规定的时间，由省、自治区、直辖市司法行政机关统一安排，参加中国公证协会组织的任职培训。

第十二条申请考核任职的人员，经任职培训合格后，应当通过需要选配公证员的公证机构向所在地司法行政机关提交如下申请材料：

（一）考核任职申请书；

（二）公证机构推荐书；

（三）申请人的居民身份证复印件和个人简历；

（四）符合本办法第五条规定条件的证明；

（五）申请人原所在单位出具的申请人品行良好的鉴定材料；

（六）申请人已经离开原工作岗位的证明；

（七）中国公证协会出具的任职培训合格的证明；

（八）其他需要提交的材料。

第十三条公证机构所在地司法行政机关收到申请材料后，应当依照规定对申请人及提交的材料进行审查，出具初审意见，按照当年考核任职工作方案规定的时间，将申请材料连同审查意见，逐级报送省、自治区、直辖市司法行政机关审核。

第十四条省、自治区、直辖市司法行政机关应当按照规定的时间，集中受理考核任职申请材料，并于20日内完成审核。对符合规定条件和本年度公证员配备方案的，作出同意申请人担任公证员的审核意见，填制《公证员考核任职报审表》，连同本办法第十二条规定的第（三）、（四）、（五）、（六）项材料，报请司法部任命；对不符合规定条件或者本年度公证员配备方案的，作出不同意申请人担任公证员的决定，并书面通知申请人及其拟任职的公证机构所在地司法行政机关。

第十五条司法部自收到省、自治区、直辖市司法行政机关报请任命公证员的材料之日起20日内完成审查，对符合规定条件和公证员配备方案的，制作并下达公证员任命决定。司法部认为报请任命材料有疑义或者收到相关投诉、举报的，可以要求报请任命机关重新审核。

第十六条省、自治区、直辖市司法行政机关应当自收到司法部公证员任命决定之日起10日内，向申请人颁发公证员执业证书，并书面通知其任职的公证机构所在地司法行政机关。

第四章监督管理

第十七条省、自治区、直辖市司法行政机关负责指导、监督下级司法行政机关依法开展公证员考核任职工作，确保考核任职工作依法有序进行。

第十八条司法行政机关及其工作人员在考核任职工作中，有、、行为的，应当依法追究责任人员的行政责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第十九条申请人以欺骗、贿赂等不正当手段通过考核被任命为公证员的，经查证属实，由省、自治区、直辖市司法行政机关提请司法部撤销原任命决定，并收缴、注销其公证员执业证书。

第五章附则

司法行政申报材料篇（6）

第一条 为了确认公司的企业法人资格，规范公司登记行为，依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》），制定本条例。

第二条 有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。

申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。

第三条 公司经公司登记机关依法登记，领取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格。

自本条例施行之日起设立公司，未经公司登记机关登记的，不得以公司名义从事经营活动。

第四条 工商行政管理机关是公司登记机关。

下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作。

公司登记机关依法履行职责，不受非法干预。

第五条 国家工商行政管理总局主管全国的公司登记工作。

第二章登记管辖

第六条 国家工商行政管理总局负责下列公司的登记：

（一）国务院国有资产监督管理机构履行出资人职责的公司以及该公司投资设立并持有50％以上股份的公司；

（二）外商投资的公司；

（三）依照法律、行政法规或者国务院决定的规定，应当由国家工商行政管理总局登记的公司；

（四）国家工商行政管理总局规定应当由其登记的其他公司。

第七条 省、自治区、直辖市工商行政管理局负责本辖区内下列公司的登记：

（一）省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的公司以及该公司投资设立并持有50％以上股份的公司；

（二）省、自治区、直辖市工商行政管理局规定由其登记的自然人投资设立的公司；

（三）依照法律、行政法规或者国务院决定的规定，应当由省、自治区、直辖市工商行政管理局登记的公司；

（四）国家工商行政管理总局授权登记的其他公司。

第八条 设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：

（一）本条例第六条和第七条所列公司以外的其他公司；

（二）国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局授权登记的公司。

前款规定的具体登记管辖由省、自治区、直辖市工商行政管理局规定。但是,其中的股份有限公司由设区的市(地区)工商行政管理局负责登记。

第三章登记事项

第九条 公司的登记事项包括：

（一）名称；

（二）住所；

（三）法定代表人姓名；

（四）注册资本；

（五）实收资本；

（六）公司类型；

（七）经营范围；

（八）营业期限；

（九）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称，以及认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式。

第十条 公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。

第十一条 公司名称应当符合国家有关规定。公司只能使用一个名称。经公司登记机关核准登记的公司名称受法律保护。

第十二条 公司的住所是公司主要办事机构所在地。经公司登记机关登记的公司的住所只能有一个。公司的住所应当在其公司登记机关辖区内。

第十三条 公司的注册资本和实收资本应当以人民币表示，法律、行政法规另有规定的除外。

第十四条 股东的出资方式应当符合《公司法》第二十七条的规定。股东以货币、实物、知识产权、土地使用权以外的其他财产出资的，其登记办法由国家工商行政管理总局会同国务院有关部门规定。

股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。

第十五条 公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。

公司的经营范围用语应当参照国民经济行业分类标准。

第十六条 公司类型包括有限责任公司和股份有限公司。

一人有限责任公司应当在公司登记中注明自然人独资或者法人独资，并在公司营业执照中载明。

第四章设立登记

第十七条 设立公司应当申请名称预先核准。

法律、行政法规或者国务院决定规定设立公司必须报经批准，或者公司经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在报送批准前办理公司名称预先核准，并以公司登记机关核准的公司名称报送批准。

第十八条 设立有限责任公司，应当由全体股东指定的代表或者共同委托的人向公司登记机关申请名称预先核准；设立股份有限公司，应当由全体发起人指定的代表或者共同委托的人向公司登记机关申请名称预先核准。

申请名称预先核准，应当提交下列文件：

（一）有限责任公司的全体股东或者股份有限公司的全体发起人签署的公司名称预先核准申请书；

（二）全体股东或者发起人指定代表或者共同委托人的证明；

（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。

第十九条 预先核准的公司名称保留期为6个月。预先核准的公司名称在保留期内，不得用于从事经营活动，不得转让。

第二十条 设立有限责任公司,应当由全体股东指定的代表或者共同委托的人向公司登记机关申请设立登记。设立国有独资公司,应当由国务院或者地方人民政府授权的本级人民政府国有资产监督管理机构作为申请人,申请设立登记。法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的,应当自批准之日起90日内向公司登记机关申请设立登记;逾期申请设立登记的,申请人应当报批准机关确认原批准文件的效力或者另行报批。

申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：

（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；

（二）全体股东指定代表或者共同委托人的证明；

（三）公司章程；

（四）依法设立的验资机构出具的验资证明，法律、行政法规另有规定的除外；

（五）股东首次出资是非货币财产的，应当在公司设立登记时提交已办理其财产权转移手续的证明文件；

（六）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；

（七）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；

（八）公司法定代表人任职文件和身份证明；

（九）企业名称预先核准通知书；

（十）公司住所证明；

（十一）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。

外商投资的有限责任公司的股东首次出资额应当符合法律、行政法规的规定，其余部分应当自公司成立之日起2年内缴足，其中，投资公司可以在5年内缴足。

法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。

第二十一条 设立股份有限公司，应当由董事会向公司登记机关申请设立登记。以募集方式设立股份有限公司的，应当于创立大会结束后30日内向公司登记机关申请设立登记。

申请设立股份有限公司，应当向公司登记机关提交下列文件：

（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；

（二）董事会指定代表或者共同委托人的证明；

（三）公司章程；

（四）依法设立的验资机构出具的验资证明；

（五）发起人首次出资是非货币财产的，应当在公司设立登记时提交已办理其财产权转移手续的证明文件；

（六）发起人的主体资格证明或者自然人身份证明；

（七）载明公司董事、监事、经理姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；

（八）公司法定代表人任职文件和身份证明；

（九）企业名称预先核准通知书；

（十）公司住所证明；

（十一）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。

以募集方式设立股份有限公司的，还应当提交创立大会的会议记录；以募集方式设立股份有限公司公开发行股票的，还应当提交国务院证券监督管理机构的核准文件。

法律、行政法规或者国务院决定规定设立股份有限公司必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。

第二十二条 公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向公司登记机关提交有关批准文件。

第二十三条 公司章程有违反法律、行政法规的内容的，公司登记机关有权要求公司作相应修改。

第二十四条 公司住所证明是指能够证明公司对其住所享有使用权的文件。

第二十五条 依法设立的公司，由公司登记机关发给《企业法人营业执照》。公司营业执照签发日期为公司成立日期。公司凭公司登记机关核发的《企业法人营业执照》刻制印章，开立银行账户，申请纳税登记。

第五章变更登记

第二十六条 公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。

未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。

第二十七条 公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：

（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；

（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；

（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。

公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。

变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。

第二十八条 公司变更名称的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记。

第二十九条 公司变更住所的，应当在迁入新住所前申请变更登记，并提交新住所使用证明。

公司变更住所跨公司登记机关辖区的，应当在迁入新住所前向迁入地公司登记机关申请变更登记；迁入地公司登记机关受理的，由原公司登记机关将公司登记档案移送迁入地公司登记机关。

第三十条 公司变更法定代表人的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记。

第三十一条 公司变更注册资本的，应当提交依法设立的验资机构出具的验资证明。

公司增加注册资本的，有限责任公司股东认缴新增资本的出资和股份有限公司的股东认购新股，应当分别依照《公司法》设立有限责任公司缴纳出资和设立股份有限公司缴纳股款的有关规定执行。股份有限公司以公开发行新股方式或者上市公司以非公开发行新股方式增加注册资本的，还应当提交国务院证券监督管理机构的核准文件。

公司法定公积金转增为注册资本的，验资证明应当载明留存的该项公积金不少于转增前公司注册资本的25％。

公司减少注册资本的，应当自公告之日起45日后申请变更登记，并应当提交公司在报纸上登载公司减少注册资本公告的有关证明和公司债务清偿或者债务担保情况的说明。

公司减资后的注册资本不得低于法定的最低限额。

第三十二条 公司变更实收资本的，应当提交依法设立的验资机构出具的验资证明，并应当按照公司章程载明的出资时间、出资方式缴纳出资。公司应当自足额缴纳出资或者股款之日起30日内申请变更登记。

第三十三条 公司变更经营范围的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记；变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当自国家有关部门批准之日起30日内申请变更登记。

公司的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定须经批准的项目被吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当自吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满之日起30日内申请变更登记或者依照本条例第六章的规定办理注销登记。

第三十四条 公司变更类型的，应当按照拟变更的公司类型的设立条件，在规定的期限内向公司登记机关申请变更登记，并提交有关文件。

第三十五条 有限责任公司股东转让股权的，应当自转让股权之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。

有限责任公司的自然人股东死亡后，其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记。

有限责任公司的股东或者股份有限公司的发起人改变姓名或者名称的，应当自改变姓名或者名称之日起30日内申请变更登记。

第三十六条 公司登记事项变更涉及分公司登记事项变更的，应当自公司变更登记之日起30日内申请分公司变更登记。

第三十七条 公司章程修改未涉及登记事项的，公司应当将修改后的公司章程或者公司章程修正案送原公司登记机关备案。

第三十八条 公司董事、监事、经理发生变动的，应当向原公司登记机关备案。

第三十九条 因合并、分立而存续的公司，其登记事项发生变化的，应当申请变更登记；因合并、分立而解散的公司，应当申请注销登记；因合并、分立而新设立的公司，应当申请设立登记。

公司合并、分立的，应当自公告之日起45日后申请登记，提交合并协议和合并、分立决议或者决定以及公司在报纸上登载公司合并、分立公告的有关证明和债务清偿或者债务担保情况的说明。法律、行政法规或者国务院决定规定公司合并、分立必须报经批准的，还应当提交有关批准文件。

第四十条 变更登记事项涉及《企业法人营业执照》载明事项的，公司登记机关应当换发营业执照。

第四十一条 公司依照《公司法》第二十二条规定向公司登记机关申请撤销变更登记的，应当提交下列文件：

（一）公司法定代表人签署的申请书；

（二）人民法院的裁判文书。

第六章注销登记

第四十二条 公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。

第四十三条 有下列情形之一的，公司清算组应当自公司清算结束之日起30日内向原公司登记机关申请注销登记：

（一）公司被依法宣告破产；

（二）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现，但公司通过修改公司章程而存续的除外；

（三）股东会、股东大会决议解散或者一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会决议解散；

（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；

（五）人民法院依法予以解散；（六）法律、行政法规规定的其他解散情形。

第四十四条 公司申请注销登记，应当提交下列文件：

（一）公司清算组负责人签署的注销登记申请书；

（二）人民法院的破产裁定、解散裁判文书，公司依照《公司法》作出的决议或者决定，行政机关责令关闭或者公司被撤销的文件；

（三）股东会、股东大会、一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会或者人民法院、公司批准机关备案、确认的清算报告；

（四）《企业法人营业执照》；

（五）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。

国有独资公司申请注销登记，还应当提交国有资产监督管理机构的决定，其中，国务院确定的重要的国有独资公司，还应当提交本级人民政府的批准文件。

有分公司的公司申请注销登记，还应当提交分公司的注销登记证明。

第四十五条经公司登记机关注销登记，公司终止。

第七章分公司的登记

第四十六条 分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格。

第四十七条 分公司的登记事项包括：名称、营业场所、负责人、经营范围。

分公司的名称应当符合国家有关规定。

分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。

第四十八条 公司设立分公司的，应当自决定作出之日起30日内向分公司所在地的公司登记机关申请登记；法律、行政法规或者国务院决定规定必须报经有关部门批准的，应当自批准之日起30日内向公司登记机关申请登记。

设立分公司，应当向公司登记机关提交下列文件：

（一）公司法定代表人签署的设立分公司的登记申请书；

（二）公司章程以及加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件；

（三）营业场所使用证明；

（四）分公司负责人任职文件和身份证明；

（五）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。

法律、行政法规或者国务院决定规定设立分公司必须报经批准，或者分公司经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，还应当提交有关批准文件。

分公司的公司登记机关准予登记的,发给《营业执照》。公司应当自分公司登记之日起30日内,持分公司的《营业执照》到公司登记机关办理备案。

第四十九条 分公司变更登记事项的，应当向公司登记机关申请变更登记。

申请变更登记,应当提交公司法定代表人签署的变更登记申请书。变更名称、经营范围的,应当提交加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件,分公司经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的,还应当提交有关批准文件。变更营业场所的,应当提交新的营业场所使用证明。变更负责人的,应当提交公司的任免文件以及其身份证明。

公司登记机关准予变更登记的，换发《营业执照》。

第五十条 分公司被公司撤销、依法责令关闭、吊销营业执照的,公司应当自决定作出之日起30日内向该分公司的公司登记机关申请注销登记。申请注销登记应当提交公司法定代表人签署的注销登记申请书和分公司的《营业执照》。公司登记机关准予注销登记后,应当收缴分公司的《营业执照》。

第八章登记程序

第五十一条 申请公司、分公司登记，申请人可以到公司登记机关提交申请，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。

通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请的，应当提供申请人的联系方式以及通讯地址。

第五十二条 公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定:

（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。

（二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。

（三）申请文件、材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场予以更正，由申请人在更正处签名或者盖章，注明更正日期；经确认申请文件、材料齐全，符合法定形式的，应当决定予以受理。

（四）申请文件、材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；当场告知时，应当将申请文件、材料退回申请人；属于5日内告知的，应当收取申请文件、材料并出具收到申请文件、材料的凭据，逾期不告知的，自收到申请文件、材料之日起即为受理。

（五）不属于公司登记范畴或者不属于本机关登记管辖范围的事项，应当即时决定不予受理，并告知申请人向有关行政机关申请。

公司登记机关对通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请的，应当自收到申请文件、材料之日起5日内作出是否受理的决定。

第五十三条 除依照本条例第五十四条第一款第（一）项作出准予登记决定的外，公司登记机关决定予以受理的，应当出具《受理通知书》；决定不予受理的，应当出具《不予受理通知书》，说明不予受理的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第五十四条 公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：

（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。

（二）对申请人通过信函方式提交的申请予以受理的，应当自受理之日起15日内作出准予登记的决定。

（三）通过电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请的，申请人应当自收到《受理通知书》之日起15日内，提交与电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等内容一致并符合法定形式的申请文件、材料原件；申请人到公司登记机关提交申请文件、材料原件的，应当当场作出准予登记的决定；申请人通过信函方式提交申请文件、材料原件的，应当自受理之日起15日内作出准予登记的决定。

（四）公司登记机关自发出《受理通知书》之日起60日内，未收到申请文件、材料原件，或者申请文件、材料原件与公司登记机关所受理的申请文件、材料不一致的，应当作出不予登记的决定。

公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。

第五十五条 公司登记机关作出准予公司名称预先核准决定的，应当出具《企业名称预先核准通知书》；作出准予公司设立登记决定的，应当出具《准予设立登记通知书》，告知申请人自决定之日起10日内，领取营业执照；作出准予公司变更登记决定的，应当出具《准予变更登记通知书》，告知申请人自决定之日起10日内，换发营业执照;作出准予公司注销登记决定的,应当出具《准予注销登记通知书》,收缴营业执照。

公司登记机关作出不予名称预先核准、不予登记决定的，应当出具《企业名称驳回通知书》、《登记驳回通知书》，说明不予核准、登记的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第五十六条 公司办理设立登记、变更登记，应当按照规定向公司登记机关缴纳登记费。

领取《企业法人营业执照》的,设立登记费按注册资本总额的0.8‰缴纳；注册资本超过1000万元的，超过部分按0.4‰缴纳；注册资本超过1亿元的，超过部分不再缴纳。

领取《营业执照》的，设立登记费为300元。

变更登记事项的，变更登记费为100元。

第五十七条 公司登记机关应当将登记的公司登记事项记载于公司登记簿上，供社会公众查阅、复制。

第五十八条 吊销《企业法人营业执照》和《营业执照》的公告由公司登记机关。

第九章年度检验

第五十九条 每年3月1日至6月30日，公司登记机关对公司进行年度检验。

第六十条 公司应当按照公司登记机关的要求，在规定的时间内接受年度检验，并提交年度检验报告书、年度资产负债表和损益表、《企业法人营业执照》副本。

设立分公司的公司在其提交的年度检验材料中，应当明确反映分公司的有关情况，并提交《营业执照》的复印件。

第六十一条 公司登记机关应当根据公司提交的年度检验材料，对与公司登记事项有关的情况进行审查。

第六十二条 公司应当向公司登记机关缴纳年度检验费。年度检验费为50元。

第十章证照和档案管理

第六十三条《企业法人营业执照》、《营业执照》分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。

《企业法人营业执照》正本或者《营业执照》正本应当置于公司住所或者分公司营业场所的醒目位置。

公司可以根据业务需要向公司登记机关申请核发营业执照若干副本。

第六十四条 任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照。

营业执照遗失或者毁坏的，公司应当在公司登记机关指定的报刊上声明作废，申请补领。

公司登记机关依法作出变更登记、注销登记、撤销变更登记决定，公司拒不缴回或者无法缴回营业执照的，由公司登记机关公告营业执照作废。

第六十五条 公司登记机关对需要认定的营业执照，可以临时扣留，扣留期限不得超过10天。

第六十六条 借阅、抄录、携带、复制公司登记档案资料的，应当按照规定的权限和程序办理。

任何单位和个人不得修改、涂抹、标注、损毁公司登记档案资料。

第六十七条 营业执照正本、副本样式以及公司登记的有关重要文书格式或者表式，由国家工商行政管理总局统一制定。

第十一章法律责任

第六十八条 虚报注册资本，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以虚报注册资本金额5％以上15％以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。

第六十九条 提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。

第七十条 公司的发起人、股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额5％以上15％以下的罚款。

第七十一条 公司的发起人、股东在公司成立后，抽逃出资的，由公司登记机关责令改正，处以所抽逃出资金额5％以上15％以下的罚款。

第七十二条 公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照。

第七十三条 公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。其中，变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定须经批准的项目而未取得批准，擅自从事相关经营活动，情节严重的，吊销营业执照。

公司未依照本条例规定办理有关备案的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以3万元以下的罚款。

第七十四条 公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清算时，不按照规定通知或者公告债权人的，由公司登记机关责令改正，处以1万元以上10万元以下的罚款。

公司在进行清算时,隐匿财产,对资产负债表或者财产清单作虚假记载或者在未清偿债务前分配公司财产的,由公司登记机关责令改正,对公司处以隐匿财产或者未清偿债务前分配公司财产金额5％以上10％以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1万元以上10万元以下的罚款。

公司在清算期间开展与清算无关的经营活动的，由公司登记机关予以警告，没收违法所得。

第七十五条 清算组不按照规定向公司登记机关报送清算报告，或者报送清算报告隐瞒重要事实或者有重大遗漏的，由公司登记机关责令改正。

清算组成员利用职权、谋取非法收入或者侵占公司财产的，由公司登记机关责令退还公司财产，没收违法所得，并可以处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。

第七十六条 公司不按照规定接受年度检验的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验；逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照。年度检验中隐瞒真实情况、弄虚作假的，由公司登记机关处以1万元以上5万元以下的罚款，并限期改正；情节严重的，吊销营业执照。

第七十七条 伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。

第七十八条 未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正；拒不改正的，处以1000元以上5000元以下的罚款。

第七十九条 承担资产评估、验资或者验证的机构提供虚假材料的，由公司登记机关没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款，并可以由有关主管部门依法责令该机构停业、吊销直接责任人员的资格证书，吊销营业执照。

承担资产评估、验资或者验证的机构因过失提供有重大遗漏的报告的，由公司登记机关责令改正，情节较重的，处以所得收入1倍以上5倍以下的罚款，并可以由有关主管部门依法责令该机构停业、吊销直接责任人员的资格证书，吊销营业执照。

第八十条 未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司,而冒用有限责任公司或者股份有限公司名义的,或者未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司的分公司,而冒用有限责任公司或者股份有限公司的分公司名义的,由公司登记机关责令改正或者予以取缔,可以并处10万元以下的罚款。

第八十一条 公司登记机关对不符合规定条件的公司登记申请予以登记，或者对符合规定条件的登记申请不予登记的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

第八十二条 公司登记机关的上级部门强令公司登记机关对不符合规定条件的登记申请予以登记，或者对符合规定条件的登记申请不予登记的，或者对违法登记进行包庇的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第八十三条 外国公司违反《公司法》规定，擅自在中国境内设立分支机构的，由公司登记机关责令改正或者关闭，可以并处5万元以上20万元以下的罚款。

第八十四条 利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照。

第八十五条 分公司有本章规定的违法行为的，适用本章规定。

第八十六条 违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二章附则

第八十七条 外商投资的公司的登记适用本条例。有关外商投资企业的法律对其登记另有规定的，适用其规定。

司法行政申报材料篇（7）

2014年12月10日

1 适用范围

本标准规定了农业部负责的农药正式登记的审批依据、审批程序、审查内容、办理时限、结果公开等内容。

本标准适用于农药正式登记审批项目。

2 审批依据

2.1 《中华人民共和国行政许可法》。

2.2 《农药管理条例》。

2.3 《农药管理条例实施办法》。

2.4 《农药登记资料规定》。

3 审批程序、审查内容和办理时限

3.1 省级农药检定（管理）机构初审。

3.1.1 审查内容

a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;

b） 申请人资质及基本信息是否真实可信，申请表填写是否完整、清晰、准确;

c） 申请产品为新农药的，其通用名称是否经相关机构确认及依据;

d）产品摘要资料、产品化学、毒理学、药效、残留、环境影响、标签或者所附具的说明书、产品安全数据单、其他资料等是否齐全、有效，装订是否规范;

e） 各项登记试验是否由农业部认可的单位完成，申请人是否与试验单位签订委托试验合同，试验单位受理试验的时间是否在有效资质时限内;

f） 对产品的有效性和安全性进行初步审查。

3.1.2 办理程序

省级农药检定（管理）机构对申请材料进行初审，形成初审意见，连同申请材料一并报送农业部行政审批办公大厅农药窗口。

3.1.3 办理时限

20个工作日。

3.2 农业部行政审批办公大厅农药窗口接收材料并受理。

3.2.1 审查内容

a） 申请内容是否属于农药正式登记受理范畴;

b） 申请表内容填写是否完整、清晰、准确;

c） 省级农药检定（管理）机构各方面初审意见是否完整、清晰和真实。

3.2.2 办理程序

3.2.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对申请材料进行初步审查，向申请人出具材料接收通知书，同时将申请材料和材料接收单送农业部农药检定所进行形式审查。

3.2.2.2 农业部农药检定所对申请材料进行形式审查，提出是否受理的建议，反馈农业部行政审批办公大厅。

3.2.2.3 农业部行政审批办公大厅农药窗口进行受理审查，审查合格的，向申请人出具受理通知书;审查不合格的，向申请人出具不予受理通知书，并详细说明理由。

3.2.3 办理时限

5个工作日。

3.3 农业部农药检定所技术审查。

3.3.1 审查内容

a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;

b） 申请人资质条件是否符合正式登记相关要求;

c） 省级农药检定（管理）部门各项初审意见是否完整、清晰、真实;

d） 产品化学、毒理学、药效、残留、环境影响等资料是否齐全、有效，相关指标是否符合规定。

3.3.2 办理程序

农业部农药检定所相关处室对产品化学资料、毒理学资料、药效资料、残留资料、环境影响资料和标签等进行技术审查，分别提出审查意见。

3.3.3 办理时限

9个月。

3.4 农药登记评审委员会综合评审。

3.4.1 审查内容

a） 农业部农药检定所技术审查意见;

b） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;

c） 产品是否有效、质量是否可控，对人畜、作物、农产品质量、生态环境等是否安全。

3.4.2 办理程序

3.4.2.1 国务院农业、工业产品许可管理、卫生、环境保护部门和全国供销合作总社审查并签署意见。

3.4.2.2 新农药由全国农药登记评审委员会全体委员会议评审，其他农药由全国农药登记评审委员会有关委员会议评审，提出审评意见。

3.4.3 办理时限

3个月。

3.5 农业部种植业管理司审核报批。

3.5.1 审查内容

a） 申报事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;

b） 技术审查和综合评审程序是否规范、内容是否全面、意见是否真实有效;

c） 农业部农药检定所审查意见及全国农药登记评审委员会评审意见。

3.5.2 办理程序

3.5.2.1 农业部种植业管理司相关业务处室提出审核意见，新农药经司长审签后报主管部长审批，其他农药报司长（根据农业部部长委托）审批。

3.5.2.2 将审批决定提交农业部行政审批办公大厅农药窗口予以办结;予以批准的，反馈农业部农药检定所。

3.5.3 办理时限

18个工作日。

3.6 农业部行政审批办公大厅农药窗口办结。

3.6.1 审查内容

a） 审批决定与审批意见复核;

b） 不予批准理由表述是否准确规范。

3.6.2 办理程序

3.6.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对审批决定进行复核。

3.6.2.2 复核通过的，及时予以办结。予以批准的，将办结通知书通过网上审批系统反馈申请人;不予批准的，将书面办结通知书送达申请人;复核未通过的，退回农业部种植业管理司重新办理。

3.6.3 办理时限

2个工作日。

3.7 农业部农药检定所制作并送达证书。

3.7.1 审查内容

a） 审批决定与审批意见复核;

b） 证书内容与审批信息是否一致。

3.7.2 办理程序

农业部农药检定所根据审批决定制作并送达农药登记证。

3.7.3 办理时限

10个工作日。

4 行政审批结果公开

农业部行政审批办公大厅农药窗口在办结行政许可申请的同时，将审批结果及证书内容在农业部门户网站公开。

5 文件归档

农业部农药检定所负责申请登记资料、技术审查意见、评审意见等归档，农业部种植业管理司负责审批意见签发稿等归档，保存时间按照档案管理有关规定执行。农业部行政审批办公大厅农药窗口负责办理通知书的整理汇总，并保存一年备查。

新农药、新制剂农药田间试验审批规范

1 适用范围

本标准规定了农业部负责的新农药、新制剂农药田间试验的审批依据、审批程序、审查内容、办理时限、结果公开等内容。

本标准适用于新农药、新制剂农药田间试验审批项目。

2 审批依据

2.1 《中华人民共和国行政许可法》。

2.2 《农药管理条例》。

2.3 《农药管理条例实施办法》。

2.4 《农药登记资料规定》。

3 审批程序、审查内容和办理时限

3.1 省级农药检定（管理）机构初审。

3.1.1 审查内容

a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;

b） 申请人资质及基本信息是否真实有效，申请表填写是否完整、清晰、准确;

c） 申请产品为新农药的，其通用名称是否经相关机构确认及依据;

d） 产品化学摘要资料、毒理学摘要资料、药效资料、其他资料等是否齐全、有效，装订是否规范，是否符合《农药登记资料规定》田间试验有关要求，是否完整、有效;

e） 申请试验区域是否科学合理。

3.1.2 办理程序

省级农药检定（管理）机构对申请材料进行初审，形成初审意见，连同申请材料一并报送农业部行政审批办公大厅农药窗口。

3.1.3 办理时限

20个工作日。

3.2 农业部行政审批办公大厅农药窗口受理。

3.2.1 审查内容

a） 申请内容是否属于本许可受理范畴;

b） 申请表内容填写是否完整、清晰、准确;

c） 省级农药检定（管理）机构初审意见是否完整、清晰、真实。

3.2.2 办理程序

3.2.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对申请材料进行审查，并做出是否受理决定。

3.2.2.2 审查合格的，向申请人出具受理通知书，同时将申请材料和办理通知书送农业部农药检定所;审查不合格的，向申请人出具不予受理通知书，并详细说明理由。

3.2.2.3 办理时限

3个工作日。

3.3 农业部农药检定所技术审查。

3.3.1 审查内容

a） 申请事项是否符合国家相关法律法规、规章和产业政策;

b） 申请人资质条件是否符合农药田间试验许可证管理相关要求;

c） 省级农药检定（管理）部门的各项初审意见是否完整、清晰、真实;

d） 产品化学摘要资料、毒理学摘要资料、药效资料、其他资料等是否齐全、有效，相关指标是否符合规定;

e） 是否具有试验风险，是否具备相应的防范措施。

3.3.2 办理程序

3.3.2.1 农业部农药检定所相关处室对产品化学摘要资料、毒理学摘要资料、药效资料、其他资料等进行技术审查，分别提出审查意见。

3.3.2.2 经农业部农药检定所负责人审签后，提交农业部种植业管理司。

3.3.3 办理时限

3个月。

3.4 农业部种植业管理司审核报批。

3.4.1 审查内容

a） 申报产品是否符合农药登记相关法律法规要求;

b） 技术审查程序是否规范、内容是否全面、意见是否真实有效;

c） 农业部农药检定所技术审查意见。

3.4.2 办理程序

3.4.2.1 农业部种植业管理司相关业务处室提出审核意见，报司长（根据农业部部长委托）审批。

3.4.2.2 将审批决定提交农业部行政审批办公大厅农药窗口予以办结;予以批准的，相关信息反馈农业部农药检定所。

3.4.3 办理时限

15个工作日。

3.5 农业部行政审批办公大厅农药窗口办结。

3.5.1 审查内容

a） 审批决定与审批意见复核;

b） 不予批准理由表述是否准确规范。

3.5.2 办理程序

3.5.2.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口对审批决定进行复核。

3.5.2.2 复核通过的，及时予以办结。予以批准的，将办结通知书通过网上审批系统反馈申请人;不予批准的，将书面办结通知书送达申请人;复核未通过的，退回农业部种植业管理司重新办理。

3.5.3 办理时限

2个工作日。

3.6 农业部农药检定所制作并送达证书。

3.6.1 审查内容

a） 审批决定与审批意见复核;

b） 证书内容与审批信息是否一致。

3.6.2 办理程序

农业部农药检定所根据审批决定制作并送达农药田间试验批准证书。

3.6.3 办理时限

10个工作日。

4 行政审批结果公开

农业部行政审批办公大厅农药窗口在办结行政许可申请的同时，将审批结果及证书内容在农业部门户网站公开。

5 文件归档

农业部农药检定所负责申请资料、技术审查意见等归档，农业部种植业管理司负责审批意见签发稿等归档，保存时间按照档案管理有关规定执行。农业部行政审批办公大厅农药窗口负责全年办理通知书的整理汇总，并保存一年备查。

农药正式登记审批标准

1 项目类型

前审后批。

2 审批内容

2.1 申请人的资质;

2.2 申请事项是否符合国家有关法规和政策的规定;

2.3 申请资料是否完整、规范，数据是否真实、有效;

2.4 产品是否有效、质量可控，对人畜、作物、农产品质量、生态环境和其他生物是否安全。

3 审批依据

3.1 《农药管理条例》。

3.2 《农药管理条例实施办法》。

3.3 《农药登记资料规定》。

4 办事条件

4.1 境内申请人的资料应当经省级农药检定机构签署初审意见。

4.2 需提供以下材料（一式两份，其中1份应为原件）：

4.2.1 《农药正式登记申请表》。

4.2.2 申请原药正式登记的资料：

a） 产品摘要资料;

b） 产品化学资料;

c） 毒理学资料;

d） 环境影响资料;

e） 标签或者所附具的说明书;

f） 产品安全数据单;

g） 其他资料，包括在其他国家或地区已有的毒理学、环境影响试验和登记情况资料或综合查询报告等。

4.2.3 申请制剂正式登记的资料：

a） 产品摘要资料;

b） 产品化学资料;

c） 毒理学资料;

d） 药效资料;

e） 残留资料;

f） 环境影响资料;

g） 标签或者所附具的说明书;

h） 产品安全数据单;

i） 其他资料，包括在其他国家或地区已有的毒理学、药效、残留、环境影响试验和登记情况资料或综合查询报告等。

4.3 不同类型农药正式登记资料具体要求按《农药登记资料规定》提供。

5 办理程序

5.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口审查申请人或省级农药检定机构递交的《农药正式登记申请表》及其相关材料，申请材料齐全的予以受理。

5.2 农业部农药检定所根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。

5.3 新农药产品，经国务院农业、化工、卫生、环境保护部门和全国供销合作总社审查并签署意见后，提交全国农药登记评审委员会评审。

5.4 农业部种植业管理司提出审核意见，报部长审批后办理批件。

6 承诺时限

20个工作日（技术审查和专家评审时间不超过12个月）。

7 收费标准

2500元/产品（变更使用范围：100元/作物）

――《国家物价局、财政部关于农业系统行政事业性收费项目和标准的通知》（ [1992]价费字452号）

――《国家计委、财政部关于调整农药登记费标准的通知》（计价费[1996]1718号）

――《国家计委、财政部关于统一涉及境内外双重收费标准的通知》（计价格[2001]523号）

新农药、新制剂农药田间试验审批标准

1 项目类型

前审后批。

2 审批内容

2.1 申请人的资质。

2.2 是否符合国家有关法规和政策的规定。

2.3 申请资料和数据是否真实可信。

2.4 产品是否有效、质量可控，对人畜、环境和其他生物是否安全。

3 审批依据

3.1 《农药管理条例》。

3.2 《农药管理条例实施办法》。

3.3 《农药登记资料规定》。

4 办事条件

4.1 境内申请人应当经省级农药检定机构签署初审意见。

4.2 需提供以下材料（一式两份，其中1份应为原件）。

4.2.1 《农药田间试验申请表》。

4.2.2 产品化学摘要资料。

4.2.3 毒理学摘要资料。

4.2.4 药效资料：

a） 作用方式、作用谱、作用机理或作用机理预测分析;

b） 室内活性测定试验报告;

c） 对当茬试验作物的室内安全性试验报告;

d） 混配目的说明和室内配方筛选报告（对混配制剂）;

e） 试验作物、防治对象、施药方法及注意事项等。

4.2.5 其他资料，包括在其他国家或地区已有的田间药效、毒理学、残留、环境影响试验和登记情况资料或综合查询报告。

4.3 不同类型农药的田间试验申请应按照《农药登记资料规定》的要求提交。

5 办理程序

5.1 农业部行政审批办公大厅农药窗口审查申请人或省级农药检定机构递交的《农药田间试验申请表》及其相关材料，申请材料齐全的予以受理。

5.2 农业部农药检定所根据国家有关规定对申请材料进行技术审查。

5.3 农业部种植业管理司提出审核意见，报部长审批后办理批件。

6 承诺时限

20个工作日（技术审查和专家评审时间不超过3个月）。

司法行政申报材料篇（8）

与这种机制转变相对应，“通道制”也就有了以下几个方面的积极意义：

“通道制”改变了运用行政机制来遴选和推荐发股公司，提高了市场机制对股票发行的影响力度。一个突出的现象是，在指标制条件下，各地方政府为了获得尽可能多的发股指标，用尽了各种方式进行行政性“攻官”；各家拟发股公司为了获得发股指标，用尽了各种方式向当地政府部门“攻官”；券商等中介机构为了获得主承销商等资格也用尽各种方式向地方政府部门和拟发股公司“攻官”。在这个过程中，不仅腐败现象严重发生，而且因发股指标具体落实到哪家公司所引起的地方政府部门内部的各种矛盾也不再少数。在通道制条件下，发股通道具体落实哪家公司不再由地方政府部门决定，而由券商根据拟发股公司的具体情况决定，由此，上述现象自然消解了。

“通道制”培育了券商的市场竞争意识和市场竞争行为。2年多来，券商明显改变了“指标制”条件下的通过“攻官”来争取主承销商资格的行为，将主要注意力集中到了发股公司的质量选择、做好公司改制和上市辅导工作和严格审核拟发股公司的申报材料等方面，同时，为了能够持续地推荐高质量的公司发股，一些券商加大了培育企业的力度；为了保障推荐拟发股公司的工作能够顺利展开，少返工或不返工，有效利用发股通道，争取较好的发股收入，券商对发股公司申报材料的内部审核制度也逐步严格完善。应当说，如今券商在股票发行市场中的行为，与指标制条件下相比，已有了根本性变化。

“通道制”较为有效地保障了“发审会”的工作质量提高。在“指标制”条件下，拟发股公司既拥有发股指标又拥有地方政府部门的推荐函，在申报材料不合规的场合，“发审会”要取消其发股资格极为困难。在1993-2001的7年多时间内，被取消发股资格的拟发股公司屈指可数，绝大多数没有通过“发审会”审查的公司被要求修正、补充或重新制作申报材料后再上“发审会”，因此，“发审会”的公正评判功能受到明显影响并在一定程度上成为“橡皮图章”会。实行“通道制”以后，“发审会”公正评判的功能明显增强，一个突出的现象是，2年多来未能通过“发审会”的拟发股公司不论是绝对数还是比例数都明显增加。

“通道制”的负面效应

发股“通道制”虽有其积极功能，但同时也存在着一些不容忽视的负面效应。这些负面效应主要来源于两个方面：一是发股“通道制”依然在相当程度上贯彻着“指标制”机制，所不同的是，原先发股指标是通过行政机制下达给地方政府，现在发股通道则直接下达给券商；二是发股“通道制”中依然贯彻着“指标制”中存在的“合规性审核”机制，由此，不免引致一系列负面效应发生。

“通道制”抑制了券商之间的有效竞争。在“通道制”条件下，虽然证券主管部门在分配通道数量时考虑到了各家券商的实力状况和业绩状况，采取了一定的差别对待措施，从而，使各家券商所获得的通道数量不尽相同（例如，有的券商拥有8个通道，有的券商拥有6个、4个、2个通道），但在三个机制的制约下，这种通道的数量差别并没有有效激发券商在发股市场中的竞争：

其一，排队机制。券商使用通道采取排队机制，即按照发股申报材料报送中国证监会和上“发审会”的顺序进行排队，先来后到，发股1家再申报1家，由此，实力较强的券商只能与实力较弱的券商一同排队，等待审核和核准，这样，排队机制弱化了各家券商在通道数量上的差别。

其二，发审机制。发股申报材料上“发审会”后，一旦未能通过，券商和拟发股公司可根据“发审会”提出的修改意见进行补充修改，并可不按照排队顺序再次上“发审会”，由此，使一些实力较弱的券商可通过多次修改发股申报材料来达到通过“发审”，这一过程再次降低了券商之间建立在实力差别基础上的竞争。

其三，发股安排机制。2001年7月以后的2年左右时间内，股指和股价持续走低，受此制约，证券监管部门在发股上市安排中有意放慢了步速，由此，与排队机制相联系就发生了这样一种情形，拥有8个通道的券商每年实际可发股仅2～4只，而拥有6个、4个、2个通道的券商每年的发股数量也在2～4只。

合规性发审未能有效确立股票发行的政策导向。“通道制”中继续贯彻合规性发审机制，合规性发审的工作机理是，只要拟发股公司的申报材料符合相关法律法规规定（即“合规”），就应核准该公司的发股申请。从理论上说，这一机理似乎是成立的，但从我国实践情况来看，它实际上存在着明显不足之处。关键问题在于，这种合规性发审缺乏市场竞争机制，给拟发股公司和券商以误导。这是因为相关法律法规对公司发股的条件只做出了最低线要求（实际上，各国法律法规也只做出最低线要求），由此，在缺乏竞争机制的条件下，就很容易使发股公司和券商等中介机构将主要注意力集中于制作合规的发股申报材料，轻视甚至忽视发股公司的素质提高。事实上，不论是“指标制”还是“通道制”都给拟 上市公司一个误导信号——只要各项文件合规就可申请发股融资，由此，只要公司经营业绩大致符合发股上市要求，在辅导期内拟发股公司和主承销商及其他中介机构都集中精力制作文件使其达到合规要求，而对企业的业绩成长、市场竞争力、发展潜力等直接关系资金配置效率、上市公司前途和股市发展前景的重大事项却明显重视不足，由此，上市公司的整体素质提高也就受到影响。

不利于保荐人制度的切实贯彻。保荐人制度的核心是落实券商等中介机构在推荐保举上市公司中的法律责任以激励券商之间的服务质量竞争。在一些发达国家和香港地区，保荐人的法定职责可延续至所推保的公司上市后的两年时间内，即如若这些上市公司在上市后两年时间内发生了与已公开披露的信息严重相悖的行为或现象，主承销商或其他保荐人应承担相应的法定经济责任；如若发现这种不一致是券商与上市公司合谋的结果，那么，相关当事人甚至可能要承担刑事责任。但是，在继续实施“通道制”的条件下，保荐人制度的这些最基本规定，由于以下三个机制，可能难以切实落实或明显打折：

其一，通道数量。保荐人制度基本要旨是，通过落实券商对所推保上市公司质量的法律责任来推进券商之间的服务质量竞争，实现优胜劣汰，但在通道制条件下，服务质量高的券商受通道数量（和排队机制）制约难以推保更多的公司发股上市，而服务质量较低的券商则可通过多次修改发股申报材料实现所推保的公司发股上市，由此，在提交发股公司申报材料到“发审会”审核通过阶段，保荐人制度的效应不明显。

其二，实质性发审。合规性发审中实际上贯彻着实质性发审。所谓实质性发审，是指证券监管部门对每家发股公司的申报材料中每项内容进行详尽的实质性审查，如若发现疑点则要求该公司和券商进行修改完善，待实质性审查通过后再提交“发审会”审核通过。这一机制的运用实际上意味着，每家公司的发股上市都得到了证券监管部门的“信用担保”，因此，一旦发生上市公司质量发生问题，保荐人虽然逃脱不了干系，但证券监管部门也需分担责任；可一旦需要由证券监管部门分担责任，保荐人的法律责任落实就将打折扣甚至处于说不清状态。通海高科就是一个可资借鉴的突出案例。

其三，发股上市的行政性安排。由证券监管部门运用行政机制安排发股上市步速，这是中国特有的现象。这种现象的存在一方面说明了发股上市并非只是一个市场行为，它更多的是一种行政安排，另一方面则给券商回避保荐人责任以口实。一个可设想的例子是，1家拟发股公司在申报材料通过了“发审会”审核后，在行政安排中发股上市所耗费的时间较长（如6个月、8个月等），由此使得原先估算的投资项目因条件变化难以继续投资或投资收益有了较大的变化，其后果应由谁承担？如果由保荐人承担，恐怕不公平。但如果保荐人可因此免责，那么，这一口实将被普遍运用。“通道制”的负面效应还可从其他角度进行分析，但以上足以说明，这种股票发行制度因有着内在的缺陷应予以改革。

取消“通道制”落实保荐人制度

中国股票发行制度的目标模式应是登记制，但立即实行登记制，眼下各方面条件尚不充分具备，因此，需要有一个让监管部门、券商等中介机构、拟发股公司、投资者等市场参与者逐步了解熟悉股票发行市场内在机制的过程（当然，这一过程不能耗时太长）。由此，从核准制到登记制的路程只能分两步走：第一步是实行核准制下的“通道制”，第二步是实行核准制下的保荐人制度。

2001年4月迄今，我们已走过了第一步，现在是迈开第二步步伐的时候了，即取消“通道制”、实行保荐人制度。所谓取消“通道制”，是指各家券商在推保拟发股公司过程中不再受发股“通道”的数量限制，由此，实力较强的券商可多推保拟发股公司，在发股市场中充分展示其竞争优势。在取消“通道制”的条件下，保荐人制度将得到较为充分的落实，主要表现在：

第一，由于发股家数已不再受“通道”数量限制，所以，各家券商承销股票的家数在很大程度上就取决于拟发股公司的质量和券商制作申报材料的质量，这样，券商就不得不努力提高其选择高质量拟发股公司的能力、对这些公司进行辅导和培育的能力和制作既合规又具竞争力的发股申报材料的能力，而这些能力的提高与保荐人制度的要求是完全一致的。

第二，由于发股家数不再受“通道”数量限制，通过发股市场所供给的股票数量将明显增加，由此，一方面将改变长期来由“指标制”和“通道制”所造成的股票供给严重不能满足投资需求从而发股高溢价的状况，推进股价向投资型回归；另一方面，又将促使证券监管部门将主要精力从实质性审核和控制发股步速转向监管发股行为，迫使券商在充分预期股市动态的基础上优化服务质量、注重培育发股公司、完善股票承销机制，变以数量取胜为以质量和信誉取胜，变争取短期收入为争取长期市场。这些变化与保荐人制度的要求是相符的。

第三，由于发股家数不再受“通道”数量限制，拟发股公司不需再为获得发股通道而向券商“攻关”，实力较弱的券商不再可能以“合作”为名将通道卖给实力较强的券商，证券监管部门也不再面临券商为增加发股通道而进行的“攻关”。由此，围绕“通道”而发生的各种不规范甚至腐败现象将自然消失，取而代之的是拟发股公司、券商、证券监管部门彼此间的约束机制有效形成。如若拟发股公司不重视自身素质的提高，券商将不再选择它；如若券商不重视行为的规范化，证券监管部门将对其进行严厉监管乃至惩处。这种各个主体各自履行自己的职责并相互制约的机制，是保荐人制度的内在要求。

一些人强调，一旦取消了“通道制”，各家券商报送的发股申报材料将大幅增加，由此，证券监管部门将处于两难境地：要按规定期限审核完这么多的发股申报材料，人手不足；要推延审核时间，又违反有关审核期限的规定。

这种认识是不能成立的。审核发股申报材料的人手不足，完全可以通过增加审核人员的数量来解决（增加审核人员数量的方法也多种多样）；而如果考虑到，按照登记制要求，逐步取消实质性审核，则审核人员数量不足的问题就更容易解决（原因是，在登记制条件下，本来就不需要对发股申报材料进行全面详尽的审核）。

一些人强调，如若大规模发股上市将严重影响股市投资者的利益，因此，还需要运用行政机制“有序”地安排发股步速。

这种认识是似是而非的。股市投资者并非仅以目前已入市的投资者计算，它应包括拥有资金而有意向入市的投资者。在中国13亿人口中，已入市的投资者还只是一个小数；在上千万个企业中，已入市也只是一个小数。中国股市的发展应着眼于众多的投资者要求，只有股票供给规模达到比较充分从而股价具有投资价值的时候，才可能使真正的投资者大规模入市，这决定了发股规模必须着力扩大。

另一方面，限制发股步速并不能真实有效地维护现有股市投资者的利益。股市投资者的收益直接来源于股价的变动，其实质是股市投资者的可选择空间。在控制发股步速的条件下，众多中小投资者无法预期股市走势，其操作机制是，每当股市走势好转就加快发股步速，每当股市走势下落就放慢发股步速，结果常常是“庄家”获利而中小投资者利益受到严重损失。2000年的“赚了指数赔了钱”，2001年7月以后的股指持续下落，都引致了大多数投资者利益的损失。毫无疑问，在取消“通道制”条件下，发股规模可能有一个快速扩容的过程，它可能引致发股价格从而交易价格的下落，就此而言，现有投资者的利益可能暂时受到某些影响，但因上市公司质量提高了、股市具有投资价值了，这样，就长远而言，投资者的利益是能够得到市场机制保障的。事实上，即便不讲发股规模扩大，随着公司债券等非股票类证券品种的增加和规模扩大，股市价格也将面临回归本位的走势。

切实贯彻保荐人制　应重视的几个问题

值得强调的是，取消“通道制”只是推进保荐人制度的必要条件，不是充分发挥保荐人制度功能的充要条件，要切实贯彻保荐人制度，在继续实行核准制和股票发审制度的条件下，应重视解决好如下几个问题：

逐步弱化证券监管部门对发股申报材料的实质性审核。合规性审核有两种情形：实质性审核和报备性审核。二者的差别不仅在于审核程序、审核内容的不同，而且在于审核目的、审核机制的不同。实质性审核中贯彻的基本机制是行政机制，其内在涵义是只有经过监管部门审查通过的公司才是具备发股条件的“好”公司，但无数的事实证明，行政机制并不具备选择“好人”的功能，因此，经过实质性审核的发股公司既有“好”的也有“不好”的还有“坏”的。报备性审核，只要求券商和拟发股公司将发股申报材料按照规定内容报送证券监管部门备案，一 旦发现其中有不实内容（包括虚假内容），则后果完全由券商和拟发股公司承担。中国现今暂时难以达到报备性审核的条件，但应努力向这一方向进取，因此，在实施保荐人制度的同时，应逐步减少实质性审核的内容并积极简化实质性审核的程序。2001年4月以来，中国证监会在这方面已做出了大量努力，但也还有相当多工作需要做。

调整发股排队机制。在“通道制”条件下，发股审核中需要排两个队：一是根据申报材料的送达顺序进行审核排队，二是在初步审核通过后进行上“发审会”的排队。如若拟发股公司不能通过“发审会”，则只需加入上“发审会”的排队，无需加入前一排队。这种排队机制不利于鞭策券商制作高质量发股申报材料，不利于支持券商之间的市场竞争，也与保荐人制度的要求相差较远，因此，有必要予以调整。

司法行政申报材料篇（9）

1、建筑业企业资质证书只授予在中华人民共和国境内从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程、装修工程的新建、扩建、改建等建筑施工活动，依法取得工商行政管理部门颁发的《企业法人营业执照》，符合《规定》和《标准》的建筑业企业。

2、建筑业企业资质证书不授予事业单位、社团组织，不授予主营为勘察、设计、工商贸、房地产等不是建筑施工的企业，不授予上述企事业单位所属的不具备独立企业法人资格的建筑施工单位，不授予企业集团，只授予符合条件的企业集团的母公司和子公司。

二、资质的申请

3、建筑业企业申请资质，应当按照属地管理原则，向企业注册所在地县级以上地方人民政府建设行政主管部门申请。

其中，省（自治区、直辖市）所属和地（州、盟、市）所属建筑业企业的申请渠道，由各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门规定。

4、《规定》第七条所称直接向建设部申请施工总承包特级、一级和专业承包一级资质的中央管理的企业所属企业是指：

（1）中央管理的企业的全资子公司；

（2）中央管理的企业持股比例超过50%的子公司；

（3）以上（1）、（2）所列企业的全资子公司和其持股比例超过50％的子公司。

上述企业，征得母公司同意后，可以通过注册所在地地方建设行政主管部门申请资质。

上述企业以外的其他企业申请各类各级资质，均按照属地管理原则，向企业注册所在地人民政府建设行政主管部门申请。

5、对需要报送建设部审批的企业资质，各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门应当由建筑管理职能处（室）统一归口，向建设部建筑管理司申报。

三、主项资质和增项资质

6、建筑业企业可以申请一项资质或者多项资质。申请多项资质的，应当选择一项作为主项资质，其余为增项资质。

企业的增项资质级别不得高于主项资质级别。

施工总承包企业可以申请施工总承包序列内各类别资质，也可以申请不超过5项的专业承包类别资质，但不得申请劳务分包类别资质。

专业承包企业除主项资质外，还可以申请不超过5项的相近专业类别资质，但不得申请施工总承包序列、劳务分包序列各类别资质。

劳务分包企业可以申请本序列内各类别资质，但不得申请施工总承包序列、专业承包序列各类别资质。

7、《规定》第十三条所称施工总承包企业承担总承包项目范围内的专业工程可以不再申请相应专业承包资质，是指施工总承包企业投标或承包施工总承包项目，对承担总承包项目范围内各专业工程的施工，不必申请相应的专业承包类别资质。

施工总承包企业投标或承包其他企业依法分包或者建设单位依法单独发包的专业工程，须具备相应的专业承包类别资质。

8、建筑业企业申请多项资质的，企业的资本金、净资产应达到各项资质条件最高的指标。企业的专业技术人员、工程业绩、机械设备等，应当满足各项资质标准中所要求的条件。

9、经资质审批部门批准，企业的主项资质可以与其同序列、同等级的增项资质互换。

10、施工总承包序列和专业承包序列资质"暂定"的企业，资质审批部门可视企业实际情况对其承包工程范围进行限制。

四、申请材料

11、建筑业企业申请资质，应当按照《规定》第八条的要求，如实填报《建筑业企业资质申请表》。企业法定代表人必须在《建筑业企业资质申请表》上签名，对申请材料的真实性负责。

企业的申请材料应当齐全，手续完备。出现数据不全、申请表填报不规范、盖章或印鉴不全、字迹潦草难以辨认等情况，资质审批部门不予审批。

12、建筑业企业申请资质,需报送《建筑业企业资质申请表》一式四份，附件材料一份。申请铁道、交通、水利、信息产业、民航等方面资质的企业，每申请一个方面的资质，需增加填写两份《建筑业企业资质申请表》，并将其相应的附件材料分开装订。

13、新设立建筑业企业的附件材料是指《规定》第八条（二）～（七）所要求的全部材料，以及会计师事务所出具的验资报告。

申请资质升级的建筑业企业，附件材料除《规定》第八条（二）～（七）所要求的全部材料外，还包括《规定》第九条（一）～（三）所要求的全部材料，以及企业报送统计部门的生产情况、财务状况年报表（最新年度的C101表及近三年的C102、C103表）。

14、建筑业企业的工程技术人员、技术装备和工程业绩（包括境外工程业绩）等资质条件，均是以独立企业法人为审核单位。企业(集团)的母、子公司在申请资质时，上述各项指标均不得重复计算；不得将子公司的业绩、人员、设备、工程结算收入等作为母公司的资质条件。

15、附件材料中的企业资质证书、人员职称证书和身份证、财务和统计报表、合同、质量验收、安全评估等资料可采用复印件，其中资质证书须将正、副本的全部内容进行复印，不得有缺页。申请材料中要求企业加盖公章或印鉴的，复印的公章或印鉴无效。

16、直接接收建筑业企业申请材料的建设行政主管部门，应当对附件材料原件进行核验，确认企业填写的《建筑业企业资质申请表》各项内容与原件相符。

具体承担审核任务的部门和工作人员应当承担相应的审核责任。

上一级建设行政主管部门或资质审批部门对复印的附件材料提出质疑，要求企业出具附件材料原件的，企业应当出具原件。

17、对企业改制，或者企业分立、合并后组建设立的建筑业企业申请资质，除提供《规定》第八条、第九条所要求的证明和资料外，还应当提供如下说明或证明：新企业与原企业的产权关系、资本构成及资产负债情况；会计师事务所的验资证明，其中国有企业还需出具国有资产管理部门的核准文件；新企业与原企业的人员、内部组织机构的分立与合并情况；工程业绩的分割、合并情况等。

原企业申请保留资质的，对原企业的资质须重新核定，重新核定的要求与上款要求相同。

18、附件材料中企业的项目经理资格证书和身份证复印件、企业的工程技术和经济管理人员职称证书复印件应当单独装订。报送建设部审批企业资质的，上述材料由各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门严格审查后保存。

19、建筑业企业的所有申请材料必须使用中文，如资料原文是其他文字，需附中文译本。

20、建筑业企业的所有申请材料一经报出，未经批准，不得修改。

21、《规定》第十一条所称受理建筑业企业的申请之日，是指资质审批部门认定下一级部门或企业报送的建筑业企业资质申请材料已经完备齐全，符合规定的申请程序,明确表示对申请材料已经接受之日。

资质审批部门要求建筑业企业对资质申请材料进行补正或说明的，受理之日为收到补正或说明之日。

22、各级人民政府建设行政主管部门对建筑业企业的所有申请、审查等书面材料应当至少保存三年。

建设部有权对所有企业申请材料、各级资质审批部门的审批材料进行检查。

五、资质审批

23、建筑业企业申请施工总承包特级和一级、专业承包一级资质，由各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门审核同意后，报送建设部，由建设部建筑管理司组织专家委员会进行评审，并提出评审意见；其中涉及铁道、交通、水利、信息产业、民航等方面资质的，由建设部送国务院有关部门初审。

专家委员会提出评审意见或国务院有关部门提出初审意见后，建设部审批。

二级及以下建筑业企业资质的审批方式，由各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门按照《规定》的有关内容，参照前两款办法自行确定。其中，涉及铁道、民航方面二级资质的审批，因各省、自治区、直辖市人民政府目前没有设立相应的行政主管部门，其审批程序暂与一级资质相同。

24、对消防设施工程专业承包企业资质的审批，参照《规定》第十条规定，按照与涉及交通、水利、信息产业方面资质相同的方法和程序进行初审。

25、专业承包企业资质标准没有分级的，其申请和审批程序与专业承包一级企业相同；劳务分包企业资质没有分级的，其申请和审批程序与劳务分包一级企业相同。

26、总承包特级和一级、专业承包一级企业申请二级及以下资质增项的，由企业注册所在地省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门审批，并于每年的8月31日前报建设部备案。

27、铁道部、交通部、水利部、信息产业部、民航总局、总后营房部尚未脱钩的直属建筑业企业申请各类各级资质，向其主管部门申请，由其主管部门报建设部审批。

其尚未脱钩的直属建筑业企业是指企业的资产、行政、财务、人事任免均由其主管部门直接进行管理的企业。

28、资质审批实行公告制度。特级和一级建筑业企业资质公告在全国发行的综合性报纸或全国建筑管理行业报纸；二级及以下企业公告方式由各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门自行确定。

29、《规定》第十四条所列的十种违法违规行为，应当由行为发生地人民政府建设行政主管部门及有关专业部门将所掌握的情况，提供给资质审批部门，作为进行资质审批的依据。

30、对新设立建筑业企业申请施工总承包资质的，各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门在每年年检结束后的2个月内集中办理；对申请专业承包和劳务分包资质的，分期分批集中办理。

六、资质年检

31、建筑业企业资质年检由资质审批部门负责，年检程序参照企业资质审批程序进行。年检时间为每年的3～6月。

32、对施工总承包特级和一级企业、专业承包一级企业的资质年检，建设部委托各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门办理；其中涉及铁道、交通、水利、信息产业、民航等方面企业资质年检，由建设部会同有关部门办理；对中央管理的企业及其所属企业的资质年检，由建设部直接办理。

33、《规定》第二十条所称建筑业企业在年检时需提供的其他有关资料，包括企业当年报送统计部门的统计年报。

34、各级人民政府建设行政主管部门应对本辖区内从事建筑施工活动的建筑业企业建立管理档案，实行跟踪管理，对有《规定》第十四条所列十种行为的，除按照有关法律法规处罚外，还应当及时记录在案，并反映给该企业的资质审批部门，对企业资质年检时按《规定》第二十四条办理。

35、建筑业企业在中国境外以及港澳台地区承包工程，发生重大质量、安全事故以及造成严重不良影响事件的，企业注册所在地人民政府建设行政主管部门应记录在案，在对企业资质年检时按照《规定》第二十四条办理。

36、资质审批部门应当在企业年检后，在企业资质证书副本相应栏目内注明年检结论和"有效期一年"字样。

37、资质审批部门应当在企业年检结束后30日内，在公众媒体上公布年检不合格的企业以及没有在规定时间内参加年检的企业名单。

没有在规定时间内参加年检的企业，其资质证书自行失效。如该企业一年后重新申请资质，资质审批部门应当按照企业实际达到资质标准的下一个等级核定。

38、资质年检完成之后，各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门应当将下列材料于8月31日之前报送建设部：

（1）年检总结；

（2）年检汇总表；

（3）特级和一级建筑业企业的《建筑业企业资质年检表》、《建筑业企业统计年报表》；

（4）本行政区域内建筑业行业统计报表的汇总表；

（5）其他需报送的材料。

七、资质证书

39、建筑业企业资质证书由建设部统一印制。

建筑业企业资质证书实行全国统一编码，具体编码办法由建设部建筑管理司另行制定。

40、每个建筑业企业只能取得一套资质证书，包括一个正本，若干副本。副本数量由发证机关根据对建筑业企业资质管理的需要，根据企业不同情况，按以下原则配置：

施工总承包特级、一级企业，专业承包一级企业：一个正本，六个副本；

施工总承包二级及以下企业，专业承包二级及以下企业、劳务分包企业：一个正本，二～四个副本。

企业有特殊原因申请增加副本数量的，经过发证机关批准，可以适当增加。

41、特级、一级建筑业企业的资质证书加盖建设部公章有效。二级及以下建筑业企业资质证书加盖建设部建筑管理司或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门或其授权的下级建设行政主管部门公章有效。

42、建筑业企业的名称、地址、经济类型、法定代表人、技术负责人等内容发生变化后，应当在一个月内，持原资质证书和已变更的营业执照、企业章程、有关的变更批准文件等证明材料，向发证机关申办资质证书变更手续。

中央管理的企业及其所属企业办理资质证书变更，除上款要求提供的材料外，还应当持中央管理的企业出具的变更报告，向建设部建筑管理司申办。

由建设部审批的企业办理企业名称变更，除本条第一款要求提供的材料外，还应当持省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门同意变更的文件，向建设部建筑管理司申办。

43、建筑业企业遗失资质证书，可以申请补办。需到建设部补办的，需提供下列资料：

（1）申请补办的报告；

（2）在全国性建筑行业报纸或省级综合类报纸上刊登遗失作废声明；

（3）持遗失情况的说明、原《建筑业企业资质申请表》、省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门或中央管理企业同意补办的文件。

需到省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门补办的，参照上述办法。

八、处罚程序

44、特级、一级建筑业企业的资质处罚，按照下列程序办理：

（1）企业出现重大质量、安全事故，各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门和有关专业部门应当在事故责任认定后30日内，将资质处罚的建议报告报送建设部建筑管理司。

（2）企业出现涂改、伪造、转让、出借《建筑业企业资质证书》的，超越资质等级承揽工程的，以及其他违法违规行为的，各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门和有关专业部门应当在查实认定后30日内，将资质处罚的建议报告报送建设部建筑管理司。

（3）建设部根据有关法律法规对企业进行资质处罚。

45、二级及以下建筑业企业的资质处罚程序，由各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门参照上述程序，自行确定。

九、部分考核指标解释

46、注册资本金。是指企业在工商行政管理部门登记并在企业法人营业执照上标明的注册资本金。

47、净资产。是企业总资产减去总负债后的余额。其中包括实收资本、资本公积、盈余公积和未分配利润四部分。

48、工程结算收入。指本企业承包工程实现的工程价款结算收入以及其他向发包单位收取的按规定列作营业收入的各种款项，如临时设施费、劳动保险费、施工机构调迁费、各种索赔款等。

49、企业报送的财务决算年报表。指企业最近三年的资产负债表、损益表。

50、代表性工程的合同资料。指企业承包工程所签定的能反映合同双方名称、工程概况、合同价格、承包方式、施工工期、质量约定等内容的建设工程合同协议书或者含有上述内容的合同部分，以及中标通知书。

51、质量验收资料。指业主或质量监督部门出具的工程质量鉴定书或竣工验收报告，以及其它可以反映工程质量的证明材料。

52、安全评估资料。指工程所在地和企业注册所在地人民政府建设行政主管部门或其授权机构出具的企业所完成工程安全评估证明，以及其它可以证明企业安全施工状况的资料。

53、工程技术和经济管理人员。指与企业依法签订劳动合同且合同聘用期一年以上有职称的工程技术和经济管理人员。企业聘用退休人员应当签订聘用合同，总数不得超过企业工程技术和经济管理人员总数的15%，且不得担任总工程师、技术负责人。

工程技术和经济管理人员不得同时在二个及以上建筑业企业任职。资质审查时发现有同一人员同时在二个及以上单位任职的，该人员均不计入企业的资质条件。

54、工程建设重大事故。是指在工程建设过程中由于责任过失，造成工程倒塌或报废、机械设备毁坏和安全设施失当造成人身伤亡或者重大经济损失的事故。

重大事故分为一、二、三、四级四个等级。

一级事故是指死亡三十人以上；或直接经济损失三百万元以上的事故。二级事故是指死亡十人以上，二十九人以下；或直接经济损失一百万元以上，不满三百万元的事故。三级事故是指死亡三人以上，九人一下；或者重伤二十人以上；或直接经济损失三十万元以上，不满一百万元的事故。四级事故是指死亡二人以下；或者重伤三人以上，十九人以下；或直接经济损失十万元以上，不满三十万元的事故。

国家颁布有其他专业工程事故分级标准的，按与上述分级对应的标准考核。

十、涉及铁道、交通、水利、信息产业、民航等方面资质的界定

55、涉及铁道方面的资质包括：铁路工程施工总承包、铁路电务工程专业承包、铁路铺轨架梁工程专业承包、铁路电气化工程专业承包。

56、涉及交通方面的资质包括：公路工程施工总承包、公路路面工程专业承包、公路路基工程专业承包、公路交通工程专业承包；港口与航道工程施工总承包、港口与海岸工程专业承包、港口装卸设备安装工程专业承包、航道工程专业承包、通航建筑工程专业承包、通航设备安装工程专业承包、水上交通管制工程专业承包。

司法行政申报材料篇（10）

一、公司在承销证券的过程中，应按照《证券法》及其他有关法律、法规和政策要求，在做好尽职调查的基础上对拟报送的证券发行申请材料及其他有关文件进行核对。

二、公司应按要求填报《证券发行申请材料核对表》（以下简称《核对表》），对证券发行申请材料进行严格的质量控制。公司填报《核对表》应当符合以下要求：

（一）公司应对每家发行人拟报送的申请材料按要求的内容和格式填制《核对表》。《核对表》的份数应与申请材料的份数一致，并单独装订，与发行人的申报材料一同报送。

（二）发行上市可转换债券、公司债券等其他证券，参照股票发行填报《核对表》。

（三）公司对发行人申请材料的核对意见应按要求经内核小组集体讨论通过。内核小组对《核对表》的讨论意见应制作书面记录，并归档保存和备查。

（四）《核对表》由公司内核小组指定专人按内核小组的讨论意见填列，填写应使用蓝色或黑色钢笔或毛笔。

（五）填表人员、公司内核小组组长及公司法人代表（或其授权代表）应按要求对《核对表》签署意见，并由公司加盖印章。

（六）对未按要求制作和填报《核对表》的，中国证监会发行监管部将不受理其发行申请材料。

（七）公司对发行人申请材料中应予核对的、《核对表》中未列出的其他重大问题和事实也应依法进行核对，并填入“其他重大事项”栏内。

（八）公司填报《核对表》时，若发现有关栏目不适用或存在其他需要说明的事项，可在备注栏中作出说明。备注栏不足填写的，可加附页说明。

司法行政申报材料篇（11）

一、申请节能、工业节水专项资金

（一）申报内容

1.节能。突出抓好高耗能行业和高耗能企业的节能工作，**年节能专项资金将重点支持以下方面：

（1）工业和生活锅炉及系统更新改造。针对在役锅炉单容量小、设备陈旧老化、运行效率低的问题，采用循环流化床等高效、低污染工业锅炉替代低效落后锅炉；以及采用集中供热的方式替代工业小锅炉和生活锅炉。

（2）电力生产、输配与热力系统降耗。实施降低供电煤耗、厂用电率和电网损耗；优化发电企业机炉结构，辅机系统改造，推广背压气轮机拖动、等离子点火等节电新技术；推广热电企业集中供应压缩空气和分布式热电冷三联供等节电新技术。

（3）余热余压利用。在钢铁、建材、石化三大重点用能行业采用余热、余压利用技术等。

（4）重点用能单位能量系统优化改造，重点推动电力、纺织印染、造纸、冶金、建材、石化等高耗能行业的耗能设备、耗能工艺的节能改造等节能重大示范项目。

（5）推广应用绿色照明技术与产品等。

（6）推广应用太阳能节电技术与产品等。

2.工业节水。工业节水专项资金的扶持对象、扶持重点、扶持方式等按照《暂行办法》执行。具体内容包括：节水效果明显的工艺、技术和设备，废水重复利用技术和中水回用技术，利用雨水、污水、矿井水等；开发和利用海水等非传统水资源，替代淡水资源；开发和推广低水耗的用水产品等。

（二）选项原则

1.符合国家和我省的产业政策，符合《**省先进制造业基地建设重点领域关键技术及产品导向目录》和《暂行办法》要求。

2.紧紧围绕专项申报内容和《暂行办法》的有关规定，突出重点行业和重点企业，根据我省节能改造目标和工业节水重点方向，要求节能、节水技术先进、实用，效果明显，并达到同行业国内先进水平。

3.在全省、全国或重点行业、重点领域有示范和辐射作用，有助于提升节能和工业节水的整体技术水平，有利于促进全省节能降耗目标的完成。

4、企业综合实力较强。企业具有合理的经济规模，近2-3年经济效益较好，企业银行信用等级优良，项目资本金落实。

5.符合《**省重点用能单位管理办法》及《**省能源利用监测管理办法》有关规定，优先支持省重点用能单位申报的项目。

6.优先支持**年至**年度实施完成的项目。

7.**年已获省财政专项资金补助的企业，**年原则上不予考虑。

（三）申报材料

1.各市、县（市、萧山区、余杭区）经贸委（经委、经贸局）和财政局联合上报正式申请文件（省级单位由主管部门或集团总公司拟文并上报申请文件，萧山区、余杭区需经杭州市转报），并填报**年度**省节能、工业节水财政专项申报汇总表（见附件1）作为附件。

2.项目申请单位需上报的材料：

（1）**年**省节能、工业节水专项资金补助项目申请表（见附件2）；

（2）项目实施报告。内容包括：项目承担单位的基本情况，项目的主要内容，技术先进性，项目完成情况及成效等；

（3）项目投资明细清单（见附件3），相应凭证复印件请报当地财政局和经贸部门核实并保存；

（4）经有资质的会计师事务所审计的上一年度公司财务报表及项目投资情况专项审计报告；

（5）企业营业执照副本复印件；

（6）相关部门的项目审批核准、备案文件；

（7）效益评估、项目竣工验收报告、监测机构出具的监测、审计报告。

3.涉及新产品、新技术的项目还需附相关科研成果鉴定证书（复印件）或省级以上相关部门评审意见；国内外技术转让的，附相关技术合同复印件；属于专利发明的，附相关专利证书复印件。

以上申报材料中第2项中的第（6）、（7）项可作为附属材料，以供参考。其余为必报材料。

（四）申报要求及程序

1.申报材料一式两份（省经贸委和省财政厅各1份），须同时提交书面材料和电子文档，其中书面材料按A4纸张规格打印、装订成册。

2.申报材料应一次报送齐全，不得中途追加或修改。

3.申报单位应对报送材料的完整性、真实性、可靠性、规范性负责，对不符合要求的申报材料将不予受理。

4.各申请单位按财政隶属关系将项目申报材料报送当地经贸委（经委、经贸局）和财政局。

5.各市、县（市、萧山区、余杭区）经贸委（经委、经贸局）和财政局接到申报材料后，按照专项申报内容和选项原则，依据《暂行办法》有关规定，严格审查项目申报材料，并审核项目实际完成投资额，认真把好初选关，积极遴选、推荐本地区优秀项目联合行文上报省经贸委和省财政厅，各县（市）经贸局同时报市经贸委（经委）备案。

6.省级单位按上述要求直接报省经贸委和省财政厅。

7.申报名额：为集中财力扶优持强，并适当兼顾地区平衡，各地申报的节能及工业节水专项名额为：省辖市不超过5个，经济扩权县（市、区）不超过3个，其它县（市）不超过2个。超过规定上报数不予受理。省级单位不限。

8.申报日期：各市、县（市、萧山区、余杭区）经贸和财政部门于**年9月20日前，将申请材料分别报送省经贸委和省财政厅，逾期不报视为自动放弃，不再受理。

（五）为加强对省级财政专项资金项目的管理，作为**年申请专项的前置条件，请你们根据本地区、本单位**年节能（节电）、工业节水专项项目完成情况，填写**年省节能、工业节水专项资金项目完成情况表（附件4）后一并报送。

（六）联系方式

1.省经贸委资源处联系电话：0571-87056763，

联系人：屠国富、陈小惠，

地址：杭州市体育场路479号；

2.省财政厅企业处联系电话：0571-87058472，

联系人：张卉，

地址：杭州市环城西路37号。

二、申请清洁生产奖励资金

清洁生产专项资金用于奖励清洁生产先进企业。由各市经贸委（经委）、财政局按照清洁生产示范企业**年度审核评分排序和专家验收综合评审意见，推荐本地区先进企业，每个市报送名额不超过4家企业。

（一）申报条件

1.列入省计划的**年清洁生产审核验收合格企业；

2.企业通过清洁生产审核，节能、降耗、减污增效效果明显，清洁生产成果显著；

3.被评为**年“绿色企业”的企业，优先推荐。

（二）申报材料

1.**年**省清洁生产财政奖励资金申请表（见附件5）；

2.企业清洁生产审核报告（只需首页复印件）；

3.企业清洁生产总结报告（不超过3000字）；

4.清洁生产验收意见；

5、经有资质的会计师事务所审计的上一年度公司财务报表；

6.企业营业执照副本复印件。

（三）申报要求及程序

1.由各市经贸委（经委）、财政局联合正式行文上报省经贸委和省财政厅。申请材料一式两份（省经贸委和省财政厅各1份），须同时提交书面材料和电子文档，其中书面材料按A4纸张规格打印、装订。

2.申请材料应一次报送齐全，不得中途追加或修改。