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服务治理概念大全11篇

时间:2023-05-25 18:12:51

服务治理概念

服务治理概念篇(1)

“公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理,是政府管理模式新旧交替,前后承接的渐变过程。然而,学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议,并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程;其次针对学界存有争议的二者关系问题,提出自己的看法和观点。

 

一、从公共行政走向公共管理的历史沿革

 

19世纪20年代,西欧国家早期的商品经济发展带来了封建体制之外的公共领域,公众对于公共领域的自治需求产生了公民社会,并由此导致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人权力为主,是封建皇权下服从与被服从的人身依附关系,而非我们所认识的以法律为基础的现代公共行政体系。在19世纪的大部分时间里,美国都存在行政上的“政党分赃制”,从而产生政府更迭频繁、立法与行政的冲突等等,并最终导致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出现在英国,19世纪中期的文官制度改革与议会改革观念对美国公共行政产生了重要影响。1887年以威尔逊提出的政治——行政二分法为代表,标志着公共行政学的正式诞生。1900年古德诺发表文章《政治与行政》,进一步完善二分法概念,指出政治与行政均存在所有政治体制中,并发挥着国家意志表达和执行的作用。此后,威尔逊的政治——行政二分法与韦伯的官僚制、泰勒科学管理原理结合,形成了著名的威尔逊——韦伯范式,并以此奠定传统公共行政的基本模式。20世纪 20年代前后至70年代早期,是传统公共行政发展的黄金时期,从20世纪70、80年代开始,西方国家普遍的经济危机和“滞胀”现象使传统公共行政面临巨大危机,各国纷纷进行政治改革,以谋求解决问题之道,新公共管理运动悄然兴起,并使“公共管理”一词进入大众视野。从公共行政走向公共管理成为历史必然,然而对于公共行政与公共管理的概念及二者关系问题学界始终存有争议。

 

二、公共行政与公共管理的关系之争

 

(一)公共管理从属于公共行政

 

“公共管理”的兴起与传统公共行政面临危机,公共政策学派的崛起有关。第二次世界大战后,强调抽象概念和原则的传统公共行政学在面对诸多社会矛盾时表现出了政策制定困境和执行力明显不足的问题,用政策视角探讨和解决社会公共问题的公共政策学逐渐兴起。公共政策学作为多学科交叉领域,注重经济学理论与数理方法的结合,与传统公共行政过分关注抽象概念和原则不同,公共政策学更多关注实际,主张将其放在“政治-经济-社会”的大框架下分析,以培养能够进行宏观政策制定、分析和批判的政策分析家为目标,而不是单纯听从命令,被动执行命令的政府办事员。然而,以公共政策理念培养出的政策分析者并没有预想中的完美无缺。在经济学上,他不如专业经济学者的竞争力;在社会需求上,对公共部门的管理者和政策执行者的需求要远远大于对政策分析者的需求,公共政策学派面临进退两难的尴尬困境,将公共政策学与公共行政学联系起来而使之又不同于以往的传统公共行政学就显得尤为迫切,“公共管理”这一概念据此提出。以罗森布鲁姆和克拉夫丘克为代表的行政学家将公共管理看做隶属于公共行政的子域,并以此界定公共行政是运用管理学、法学、政治学等学科理论来实现立法、行政、司法部门的指令,为社会提供必要的管理与服务职能。从这一定义可以看出,公共管理是公共行政的一个分支,管理作为实现行政目标的手段之一,是被认为具有工具理性的技术而不是独立的部分。因此,公共管理被认为是公共行政的子域。

 

(二)二者的对立关系

 

无论是从政策分析还是从公共管理途径研究公共问题,都是对传统公共行政失效或过时的一种反应和替代,都与传统公共行政产生了竞争,这是学者们所持的另一种截然不同的观点。欧文·休斯认为,行政与管理在本质内涵方面就存有差异,这种差别通过行政和管理前面的“公共”一词就可以体现出来。公共行政作为一种公共服务活动,着重在政府工作人员的执行力上,即公务员只是被动执行上级的命令,以服从任务为主,强调程序及将政策转化为行动的过程,而公共管理在于政策执行的技术性手段,强调执行的结果及承担的相应责任。根据以上分析,他认为建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的,即公共行政与公共管理是不同的,二者之间并没有从属关系,它们应该被看做两个互相竞争的典范。同样,在国内,张康之教授首先提出了公共管理的服务精神和服务原则,认为公共管理是一种基于服务倾向的社会治理模式,以服务为主,而非以公共行政的权威为主,公共行政更多表现出一种统治型的社会治理模式,二者是截然相反的两种治理模式,在内涵上并不存在包含与被包含的关系。目前,关于公共管理中公共服务功能的作用现在已得到国内外众多学者的认同和支持,但据此将公共行政和公共管理对立,并认为公共管理已然取代公共行政的观点仍是部分学者的看法,关于公共行政和公共管理的关系仍是学者们讨论的焦点所在。

 

三、总结

 

关于公共行政与公共管理的关系,学界始终存有争议,众说纷纭。基于以上对各个学者观点的综述,笔者认为公共行政与公共管理的关系可以用“范式”的概念加以区别。在这里,首次我们要厘清“范式”的概念,范式是指一种相同等级关系模式的集合,在该集合内的事物必须满足该等级关系的要求,满足程度不同,即为不同的范式。简而言之,范式是反映一定关系模式的概念。因此,公共行政和公共管理就可以看做是一个关系库中满足不同程度要求的不同范式。这里的关系库指“行政”与“管理”二者之间的关系,而学界对于“公共行政”及“公共管理”关系的探讨就是在这一关系库范围内,不同学者为解决不同社会管理问题所提出的不同看法,因而形成管理学领域内公共行政与公共管理之争。笔者认为二者并不存在包含与被包含关系,即不存在从属关系,公共管理和公共行政是针对不同历史阶段社会公共问题所提出的管理概念,拥有不同的管理内涵,二者是前后相继、顺势承接的关系。具体来说,在概念的丰富性和内涵的充分程度上,公共管理比公共行政更进一步,更符合当今时代的要求,但并不是说公共行政已被当前的管理实践淘汰,相反的,公共管理作为公共行政的补充,与公共行政相互作用、相辅相成,共同应用于当前公共部门的管理活动之中。

 

服务治理概念篇(2)

中图分类号:D630.1 文献标识码:A

一、前言

(一)研究背景。

伴随着长三角、珠三角以及京津冀地区区域经济一体化的发展,传统的行政区划、行政运行制度以及由其派生的地方保护主义越来越成为区域内资源优化配置和产业结构调整的障碍,从而形成了区域经济一体化与行政区经济的矛盾冲突。

针对这一矛盾冲突,一批学者基于目前我国既处于由农业社会向工业社会的过渡期,又处于传统工业化时代向后工业时代的转型期的现实,提出了要在理性官僚制、新公共管理和新公共服务之间走出一条“管理+服务”的“复合行政”新模式①,以转变政府职能、加强地方政府改革,实现社会经济的和谐发展。然而,也有学者认为“复合行政”存在着“条件缺失”和“操作性缺陷”两方面的缺陷②。基于以上两方面的缺陷,有学者提出了“复合治理”的模式,并积极探索其在解决区域经济一体化及行政区经济矛盾过程中的效用。

(二)研究现状。

为适应区域经济一体化的发展,常用的一个方法就是对行政区划进行调整,如撤县设区、撤县改市、撤乡并镇、实行省管县等。但行政区划是国家根据政治和行政管理的需要,根据有关法律规定,充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、人口密度等客观因素建立起来的,行政区划的频繁调整会产生较高的调整成本,并且容易陷入“行政区划调整――新的行政区经济――新的区域经济一体化和行政区划的冲突――行政区划再调整”的恶性循环怪圈(王健、鲍静、刘小康、王佃利,2004)。

但是造成当代中国区域经济一体化与行政区冲突的根本原因既不在于行政区划的调整,也不在于政府权力的重新分割,为切实解决二者之间的矛盾,一些学者提出了“复合行政”的理念。

“复合行政”理念在一定程度上解决了区域经济一体化和行政区经济的矛盾冲突,但其在理论基础以及实践的可操作性等方面也存在一些问题。接下来,本文将从条件缺失和操作性缺陷两个方面来分析复合行政理念的不足,进而提出“复合治理”模式的理念。

二、复合行政模式的概念与缺陷

(一)复合行政模式的概念。

复合行政是本土理念,最早由我国学者王健、鲍静等人受到“复合共和制”这一术语的启发,结合文森特・奥斯特罗姆夫妇的多中心理论,最终提出复合行政这一概念。

王健等人给“复合行政”下了定义,即在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间、吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政的核心思想有三个:多中心、交叠与嵌套、自主治理。多中心强调跨行政区公共服务,要通过地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心来提供,而非传统的行政方式集中提供。交叠与嵌套强调多层次合作,即不同层级政府之间、政府与非政府组织之间,上下左右交叠与嵌套形成的合作网络。自主治理强调要更多地依靠地方政府提供公共服务,发动非政府组织积极参与。

(二)复合行政模式的缺陷。

1、条件缺失。

条件缺失是指在理念的引入或设计过程中没有考虑到原有理念或者是基础理念的基本条件,从而使所设计的理念缺乏科学性。通过考察“复合行政”,我们不难发现其分析的基本单位是区域经济一体化涉及范围的各级政府以及非政府组织,这一点首先不符合政治经验的个人主义假设。此外,“复合行政”理念也不符合政治设计中其他几项理念。

2、操作性缺陷。

操作性缺陷主要是指所设计的理念在具体实践上存在操作。首先,交叠与嵌套过程中,复合行政难以处理各个中心的地位平等问题,尤其是不同层级政府之间的地位关系。其次,复合行政无法解决作为主体参与的各个政府组织、非政府组织之间的核心问题,即是最高级别的政府组织处于核心,还是所有参与主体都可以作为核心。最后,对于如何处理行政区内部与跨行政区公共事务的问题、如何处理主体进入和退出问题等没有提出解决办法。

三、复合治理模式的构想

(一)概念引入。

首先应该注意到的是,对于“复合治理”的概念适用范围,不同的学者理论的侧重点不同。有的学者认为是它是一种“解决区域经济一体化和行政区经济矛盾”③的手段,也有学者认为它是一条“城市公共事务管理”④的新路径。这里我们采用第一种研究思路。

“复合治理”的提法最初可见于杨雪冬的《全球化――风险社会与复合治理》一文。范巧、郭爱军等人给“复合治理”直接下了定义,即 “复合治理”是指在小政府的善政和大市场的自由化基础上,将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织,通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵,从而达到政府、公民社会、市场的和谐发展。根据定义,复合治理的核心思想体现在小政府的善政、大市场的自由化、公民社会的良好运行以及政府、市场、公民社会三者和谐关系的实现等四个方面⑤。

1、善政的小政府。

政府的规模是一直都在争论的话题,不同的学者都提出了不同的观点。但是政府职能对国民经济增长的作用是有限的,进而说明政府职能转变的方向是政府职能范围不断缩小。即便是政府的规模很小,也仍然存在政府失灵的现象,因此要建立一个“善政的小政府”。

2、自由化的大市场。

要在“善政的小政府”前提下,充分发挥市场在资源配置上的基础性作用,建立自由化的大市场。市场相对于政府更加的灵活,能不断适应外界环境的变化,而且有利于引入竞争机制,提高政府工作效率。

3、良好运行的公民社会。

公民社会概念是指相对独立于政治国家与市场经济组织的公民结社和活动领域,包括个人领域、非政府组织、非官方的公共领域和社会运动等四个基本要素。良好运行的公民社会是复合治理有效实现的基础。

4、政府、市场与公民社会的和谐关系。

公民社会与政府、市场的和谐是整个复合治理理论的关键。政府与公民社会通过委托关系达到和谐,政府与市场通过政府维护共有意识和民众拥护达到和谐,公民社会与市场通过公民社会组织提供公共服务以及公众认同感的形成达到和谐。

用“复合治理”理念来指导当前中国地方政府改革,其必要性在于:它为中国地方政府改革开拓了新的理论视野,有助于为中国地方政府改革营造良好的制度环境,为解决地方政府制度创新过程提供有效的制度路径。

(二)“复合行政”与“复合治理”。

“复合行政”与“复合治理”在某一程度上讲,均强调治理,但是二者也存在明显的不同。

首先,复合行政与复合治理的重点和核心不同;其次,复合治理则比较好的协调了条件缺失,其对政府主体的行为内在化的承认以及大市场自由化思想解决了政治经验的个人主义假设。同时,复合治理也解决了复合行政的操作性缺陷,他主要通过有约束的政府主体、市场主体、公民社会主体的和谐解决了多中心交叠与嵌套问题,避免了角色定位问题以及行政区内的事务与跨行政区公共服务的协调问题的产生;也通过公民社会统一提供社会服务消除了区域经济一体化中不同层级的行政区加入和退出的壁垒。

(三)复合治理模式实现途径。

对于实现复合治理模式的途径,不同的学者提出了不同的意见,总结起来主要途径有三点:

1、树立管理与服务双重理念。

不仅要重视新公共管理的效率原则,同时要注重新公共服务的服务原则,做到“效率优先,兼顾公平”。树立管理与服务双重理念不仅要体现在政府的日常工作中,也要体现在政府工作人员身上。从政府工作人员自身素质培养下手,树立管理与服务的理念,切实转变政府职能,掌舵而非划桨。

2、引入竞争机制。

要适当引入竞争机制,提高政府管理和服务的双重职能。在奥斯本看来,政府之所以没有商界那样富有效率,其主要原因就在于它缺乏竞争机制。适当地引入竞争机制和企业管理方法,在政府部门之间、政府部门与非政府部门之间展开竞争,以提高公共服务的管理效率。

3、公共事务治理模式现代化。

要实现多中心治理和自主治理模式,就需要在公共事务的处理上引入法制、经济、高新技术等更为科学、合理的治理手段,尤其是在扩大公众参与渠道和实施电子政务方面。要体现民主原则就要切实保证公众参与政府公共事务管理中,通过电话渠道、邮件渠道以及网络渠道等加强公众参与,同时要适应现代化发展的要求,加强电子政务的建设。

四、结语

虽然复合治理能在一定程度上解决复合行政的缺陷,但我们也要认识到目前实行复合治理障碍重重,它的实践基础尚浅,具体理论还需验证。复合治理模式中提到的打造小规模政府、自由化大市场以及公民社会的极大发展,是一个长期的过程。

(作者:武汉大学政治与公共管理学院本科,主要从事行政管理研究)

参考文献:

[1]韩蔚. 当代中国公共行政模式探析――构建“管理+服务”复合行政模式.山东:山东大学,2008

[2]范巧,郭爱君. 从“复合行政"到“复合治理"――区域经济一体化与行政区经济矛盾解决的新视角.南方经济.2009(6).

服务治理概念篇(3)

概念是对某一事物的理性叙述,反映的是事物的本质属性。而事物的属性往往是多重的,因此反映事物属性的概念也往往是多层次、多角度的。因此在平时的学习过程中,应对概念进行多层次、多角度的分解,以达到对概念的深入理解和全面掌握。比如,理解“物质是不依赖于人的意识,并能为人的意识所反映的客观实在”,可把这个概念分为三个部分:第一层要清楚物质是“客观实在”;第二层,物质是什么样的客观实在?是“能为人的意识所反映”的客观实在;第三层,这种客观实在对意识的关系是什么?是“不依赖于人的意识”。这样就把物质这个概念通过分层分析透彻了,就便于记忆了。

二、逻辑记忆法

从逻辑的角度看,任何概念都有其内涵和外延。所谓内涵是指一个概念所概括的思维对象本质特有的属性的总和。所谓外延是指一个概念所概括的思维对象的数量或范围。弄清概念的内涵和外延,是准确理解和运用概念的前提和基础。例如对“国家”这一概念的理解。从概念的内涵来看,国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机关。阶级性是国家的根本属性。统治阶级是利用立法、行政、司法及暴力组织等强制力量为统治阶级的利益服务的。因此,作为统治阶级工具的国家不可能为全社会谋福利。从概念的外延来看,国家有奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家,仅就当代而言,国家有资本主义国家和社会主义国家之分。资本主义国家是资产阶级的工具,为资产阶级谋利益;社会主义国家是无产阶级的工具,为无产阶级和广大劳动人民谋利益。

三、图表记忆法

概念都包括在一定的知识体系之中。所以,可以利用图表法把概念归入一定的知识体系便于理解记忆。这种方法具有直观、简明、形象的特点,可以帮助大家把所学知识理顺串联起来,起到以点带面,扩散联想记忆。例如在学习高一经济生活第五课“企业与劳动者”的有关概念时,可列出以下图示(如右图)。通过这个图,可以看出上述概念间的从属关系,从“市场主体”到“股份有限公司”,概念的外延越来越小。同时,利用比较分析法分析上述概念间的区别,抓住每个概念的特征。如企业与其他市场主体的区别是它是以赢利为目的的;企业法人与其他企业的区别是能独立承担民事责任;公司与其他企业法人的区别是由法定数额的股东组成;而股份有限公司的特征则是它能发行股票。通过上述分析归纳使知识具有系统性,在知识系统中,用联系的观点加深对有关概念的理解,会收到较好的效果。

四、知识框图记忆法

有些学生错误地认为学习政治概念枯燥、空洞、没实用意义,因而对概念学习不重视。事实上,有很多政治概念本身就是政治学科的主干知识、核心内容,需要我们认真学习、扎实掌握,并在此基础上,以概念为圆心辐射其他知识,实现知识的整合与体系的构建,以充分发挥概念在政治学科学习中的作用,同时在知识整合与体系构建的过程中深化对概念本身的认识。

五、关键词语记忆法

有的概念,去掉或改变一两个字原意就会大变,正所谓“差之毫厘,谬之千里”。所以在解释这类概念时,要指出哪些是关键词语,并对这些关键词语进行强化说明,让它印在自己的脑子里。例如“规律是事物运动过程中固有的本质的、必然的、稳定的联系”。这里要牢牢把握“固有的”、“本质的”、“必然的”、“稳定的”这几个关键词语。只有把握这几个关键词语,我们才能领会到规律是客观的,是不以人的意志为转移的,它既不能被创造,也不能被消灭,不是事物偶然、不稳定的联系。

六、主谓宾记忆法

服务治理概念篇(4)

我们把坚决清理取缔“十五斜企业和其它不符合产业政策的严重污染企业放在环境监察工作的首位。20__年,全共清理取缔“十五斜企业19家,立案查处严重污染企业40家,查处的重点主要是针对我工业建设项目中的小造纸、小炼焦、小炼钢、小电镀和污染严重的小化工企业。

在现场执法工作中,我们结合自身工作的特点,严格从源头控制污染企业的产生,发现新上建设项目,及早介入,率先了解其生产工艺,对工艺中存在严重污染问题又无力落实“三同时”制度的新建项目,及时予以制止,这样,既控制了新建项目带来的污染隐患,又最大限度地减少了盲目投资者的经济损失。

二、认真做好环境处理工作,积极解决群众关心的热点和难点问题,切实维护群众合法的环境权益

随着生活水平的不断提高,人们的环境意识和环保法制意识也随之增长。20__年,我们共处理环境问题125件,其中,我群众还在全环保系统首创自制光碟反映环境污染问题的先例。对于群众反映的环境污染问题,我们按照工作无小事的原则,从解决污染双方的矛盾入手,坚持事无巨细,做到事事有落实,件件有回复,环境案件处理率达到100,连续多年被我评为工作先进单位。

三、坚持以人为本,科学管理,为我经济和社会的健康发展保驾护航

在环境监察工作中,我们率先引入提前介入的概念,率先引入执法就是服务、零距离服务的概念,率先引入一站式执法、全程式服务的概念,最大限度地保障执法成果,最大限度地保障投资者避免因为重复投资或者投资方向失误所造成的损失。

从企业新建项目立项开始,我们就把执法和服务贯穿其中。首先,帮助企业理清投资方向,分析项目投资的可行性,防止重复投资和上马禁止的落后淘汰工艺;其次,为企业提供污染治理技术和污染治理信息,帮助企业落实“三同时”措施,使企业在污染治理方面实现以较少的投资取得最好的治理效果;第三,主动帮助企业办理建设项目审批手续,指导企业进行排污申报,指导企业建立污染治理台帐,并且不收取任何成本费、服务费。这样,把执法溶入于服务之中,把环保理念溶入于服务之中,实现了管理与服务的有机结合,环境宣传与服务的有机结合,最终实现了环境监察成果的最大化。

今年以来,我相继吹响了四城同建和建设大而强、富而美东陇海第三大的战斗号角,在新形势下,环境监察工作更加任重而道远。我们将紧紧围绕委政府的中心任务,在环保局的正确领导下,以开拓的精神,昂扬的姿态,解放思想,轻装上阵,全面深化环境监察工作改革,全面溶入我经济和社会发展中去,以适应我经济和社会快速发展的要求。下一步,环境监察工作将要在职能和观念上实现两个方面的转变:

一、实现环境监察工作从管理型执法、收费型执法到服务型执法的转变

我们要在继续强化提前介入管理的概念、执法就是服务、零距离服务的概念、一站式执法、全程式服务的概念,力争把污染消灭在萌芽状态的基础上,从壮大我的工业经济实力入手,提高服务意识,强化服务职能,保障我工业经济的健康发展,从根本上提高我改善环境、治理污染的能力,切实发挥环境作为生产力的作用。

二、实现环境监察工作从点源管理到面源管理、宏观管理的转变

服务治理概念篇(5)

中医药领域中蕴含着丰富的知识遗产。如何促进中医药知识资源的深度共享与广泛传播,使全球中医、学者都能充分利用这座知识宝库,是非常重要的问题。基于万维网构建的知识服务系统,为中医药知识的检索和访问提供了一种便捷的途径[1]。作为领域知识的数字载体,知识库在知识服务系统中扮演着核心角色[2-3]。近年来,知识工程方法在中医药领域得到广泛应用,成为构建知识库、实现知识服务系统的有效手段[4-5]。

中医证候学是开展中医药知识工程研究的一个关键领域。证候是疾病某一发展阶段病因、病理、病位、病势的综合表现,辨证是中医学所独特的认识疾病、诊断治疗疾病的途径和方法[6]。辨证论治是中医学的精髓,正确的辨证分型是中医临床取得疗效的关键[7]。开发面向证候学领域的知识库和知识服务系统,不仅能够实现证候学知识体系的系统梳理和永久保存,而且能为中医临床决策提供信息技术支持。

本体(Ontology)是近年来知识工程领域中出现的一项新兴技术,它已在复杂知识建模和推理等方面体现出技术优势,为中医证候知识建模提供了潜在的解决方案[8]。本体是一种用于表示领域知识的计算机模型,它定义了一组表示知识的“原语(primitive)”,如类(class)、属性(property)和关系(relationship)等[9-10]。中医学者已开展了基于本体构建中医药知识库的探索工作[11-12]。例如,车立娟等[13]以Protégé为工具,构建了用于表达“肺阴虚证”病机规则的本体知识库;李新霞[14]以Jena为工具,构建了中医脾胃病领域本体知识库;易钢等[15]基于本体构建了一个包括中医概念、关系及规则等内容的知识库;于彤等[8]提出了基于本体对证候层次结构进行建模的方法。这些工作初步验证了基于本体技术构建中医药知识库的可行性,但构建全面、完整、实用的中医药学本体仍是一个长期而复杂的过程。

本研究选取“中医脾系证候”作为目标领域,探索中医证候领域的知识建模方法,开展中医证候知识库构建的示范研究,演示中医证候知识库的潜在应用,探索知识服务的新颖模式。本研究依据中医文献、病案以及网络上的信息资源,界定“中医脾系证候”的范围,搜集并筛选相关概念,梳理概念的层次结构和语义关系,构建示范性的本体知识库;继而开发了一个面向中医证候学研究的知识服务系统,支持领域专家共享中医证候知识,开展中医证候学研究,具体介绍如下。

1 中医证候知识库

本研究基于本体技术构建了一个示范性的“中医脾系证候知识库”(以下简称“Spleen”)系统。Spleen的分类体系如图1(a)所示,其根节点是“事物”,其下定义了“证候”、“疾病”、“症状”、“方剂”、“中药”等类型。在“证候”类型之下,以“八纲辨证”、“精气血津液辨证”、“脏腑辨证”和“经络辨证”等多种方式对证候概念进行了分类组织。为了精确描述证候的临床表现、治疗方法等知识,该本体还定义了相关的症状、疾病、中药和方剂等概念。

本研究提出了“上下位关系”、“现象表达”、“组成”、“治疗”、“证候调整”、“方剂调整”、“症状加(调整)”等一组语义关系,对Spleen中概念之间的关系进行系统性梳理与规范化表达。如图1(b)所示,Spleen通过这组语义关系将“证候”与其他的语义类型关联起来。中药和方剂主要是用来治疗证候的,因此在“证候”与“中药”、“方剂”之间建立“被治疗”关系。证候在某种程度上具有“症候群”的含义,它可被视为由一组症状“组成”的。因此,在“证候”与“症状”之间建立“由……组成”关系。“疾病”是“证候”所表达出来的某种现象,它们之间是一种现象和本质的关系。因此,在“证候”与“疾病”之间建立“现象表达”关系。为了记录证候知识的来源,建立“证候”与“文献”之间的“来源于”关系。“来源于”关系也可被用于标注疾病、中药等其他领域实体的出处。

Spleen为概念添加文字属性,来表达概念的相关知识(如方剂的功效、性味、归经,以及疾病的病位、病因、病机、病性等),这丰富了Spleen的知识内容。

上述语义类型、语义关系和文字属性,为证候学知识建模提供了一个简单的框架。基于此框架,已录入概念2710个,其中证候有265个,证候加减527个,疾病86个,方剂482个,中药385个,症状959个;添加8926条文字信息以及10 471条语义关系(于2014年1月24日统计)。

2 中医证候知识服务系统

在Spleen知识库的基础上开发了一个知识服务系统,以万维网的方式向网络用户提供知识检索与展示、知识浏览与导航以及知识问答等服务,现分别介绍如下。

2.1 知识检索与展示 该系统实现了基于关键词的知识检索功能。如图2所示,用户可输入关键词――“肝气犯胃证”,系统将会提供“肝气犯胃证”等概念的基本信息,并推荐与“肝气犯胃证”相关的概念的链接。当用户点击这些概念的链接时,系统将引导到这些概念所对应的知识展示页面。系统以概念为单位对中医证候知识进行展示,它在一张页面中综合呈现某一概念的相关知识,并基于概念语义关系实现知识导航功能。例如,系统会针对“脾胃阴虚证”提供一张知识展示页面,展示“脾胃阴虚证”的中文正名、类型、来源等信息,基于“现象表达”关系导航到该证候相关的疾病,并基于“由……组成”关系导航到该证候相关的“症状”。

2.2 知识浏览与导航 系统实现了中医领域概念的分类导航界面。该界面提供一个类型列表,展示语义类型的名称及其实例数量;当用户选择某一类型时,系统列出该类型的实例。当用户点击某一概念的链接时,系统会导航到该概念的展示界面。

系统还实现了语义关系的导航界面。该界面列出知识库中的语义关系(如“由…组成”、“来源于”、“上位词”、“下位词”等)以供用户选择。如图3所示,当用户选择“由…组成”时,系统会分页显示知识库中所有的“由…组成”关系。用户还可以输入关键词对语义关系进行筛选。如当用户输入“香砂六君子汤”时,系统会列出所有包含“香砂六君子汤”的“由…组成”关系,用户即可了解到“香砂六君子汤”是由哪些中药组成的。若用户想了解“哪些药物治疗肝火犯胃证”,可在语义关系列表中选择“治疗”,并在搜索框中输入“肝火犯胃证”,系统则列出与“肝火犯胃证”有“治疗”关系的中药或方剂。

2.3 简单的知识问答 问答系统是知识库系统的一般交互方式,也是展示推理能力的一种常用方式。本项目构建了一个中医问答系统的雏形,它提供类似于搜索的界面,但“更加智能”:它不是提供成千上万的搜索结果,而是提供问题的答案和准确的知识。该系统实现了根据症状辨别证候以及推荐处方等常见的问答形式。如图4所示,当用户输入证候“脾胃虚寒证”之后,系统会向用户推荐“小建中汤(来源于教材《方剂学》)”、“丁萸理中汤(来源于教材《中医儿科学》)”等方剂。系统还基于简单的间接关系推理来找出推荐方剂。例如,系统可根据“小建中汤加党参白术治疗腹痛”和“脾胃虚寒证现象表达腹痛”,推测出“小建中汤加党参白术”治疗“脾胃虚寒证”,并将“小建中汤加党参白术”作为推荐方剂提供给用户。用户点击“小建中汤加党参白术”信息右侧的“推理依据”,即可查看系统推荐意见背后的推理依据。

目前,中医问答原型系统目前实现了3种用户场景,具体如下。

2.3.1 中医辨证场景 用户可输入一组症状(如口干、唇干、干呕、呃逆、面色潮红、皮肤干燥、大便干结等),系统从知识库中找出与这些症状最为匹配的证候(如脾胃阴虚证),并列出相关证候的简要信息。

2.3.2 中医证候信息问答场景 用户输入证候(如“肝气犯胃证”),系统根据知识库向用户推荐合适的方剂。在方剂推荐中,系统可根据知识库处理“肝气犯胃证兼有胃痛”等各种证候加减变化的情况。系统还根据知识库向用户推荐与该证候相关的疾病。

2.3.3 中医疾病信息问答场景 用户可输入疾病名称(如痰饮),系统基于知识库向用户推荐方剂(如苓桂术甘汤),并列出相关证候的简要信息。

3 结语

中医证候学的知识体系博大精深、内涵丰富,为中医临床实践提供了重要的指导和依据。对证候进行深入研究,具有十分重要的理论意义和实用价值[1]。基于知识库的知识服务系统,为中医证候学研究提供了新颖的信息技术手段。本研究采用本体技术初步建立了一个“中医证候知识库”,对中医证候的古今概念进行准确描述,并理顺概念之间的语义关系。在该知识库的基础上,开发了基于万维网的知识服务系统,该系统主要实现了如下3方面的功能:(1)知识检索与展示:支持用户通过检索词检索知识库中关于某个概念的知识;(2)知识浏览与导航:支持分类导航、语义关系导航以及概念之间的关联导航;(3)知识问答:支持辨证问答、证候信息问答和疾病信息问答,为临床决策提供支持。该系统初步验证了基于中医证候本体实现知识服务系统的可行性,对于在中医证候学领域推广知识服务具有借鉴意义。

参考文献

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服务治理概念篇(6)

行政行为是行政法学尤其是大陆法系行政法学上所普遍接受和广泛使用的法学范畴,也是行政法尤其是大陆法系行政法的核心。对行政行为的系统研究,几乎需要行政法学的所有技术、涉及行政法的全部领域。本文仅拟从社会发展过程中所出现的法学思潮与行政行为关系的角度,来揭示行政行为所蕴含的法律文化和人文精神,追溯行政行为理论的发展。

一、概念法学与行政行为范畴

概念法学又称形式法学,源于17世纪德国封建习惯法的罗马法化运动即“《学说汇纂》在现代的应用”或“潘德克顿运动”(usus modernus pandectarum),因此又称“潘德克顿法学”。近代意义的概念法学,则是19世纪中叶的德国法学家为适应德国法制统一及其法典化进程的需要,建立资本主义法学体系而兴起的一种法学思潮,其代表人物主要有海塞(Heise)、凡格罗(K. A. Vangerow,1808-1870)、温德海得(R. Windscheid,1817-1892)、拉邦德(P. Laband,1831-1918)和梅叶尔(Otto Mayer,1848-1924)等。概念法学认为,法学的研究对象仅限于实定法规范;法学是一门运用“法律学的方法”,对实定法规范进行“纯粹的逻辑性思维”的科学。概念法学强调,法学的任务就在于对历史长河中和现行的实定法规范进行逻辑分析和处理,提炼出具有共同性和普遍性的素材,并对该素材进行概括、抽象和归类,使其形成一个严密的体系,为人们科学地认识实定法规范和制定、解释法典提供一种统一和标准的概念性工具和框架性结构。概念法学取得了一系列重大的法学成果,建立起了近代意义上的精密的法学范畴和严密的法学体系。[1]

概念法学在德国的兴起,具有相应的社会背景。直至19世纪中叶,德国仍处于封建割据状态,调整社会关系的仍然是分散的日尔曼习惯法。拿破仑的侵略,终于唤醒了日尔曼人的民族意识,并逐渐形成了相对统一的俾斯麦中央政权。政治的统一和政权的巩固,需要统一法制的保障。法国的法典化成就,更令德国人羡慕和渴望。于是,德国法学家终于以萨维尼(F. C. von Savigna,1779-1861)关于习惯法、学术法和法典法的历史法学为理论基础,兴起了一场广泛而深入的“潘德克顿法学”运动。

处于上述社会背景和法文化氛围的梅叶尔,自然成了概念法学的拥护者和实践者,于1895年提出了“行政行为”这一法学范畴。众所周知,在此以前行政法学已经在法国等国得以产生和长足发展,并将行政机关的一切法律行为(包括公法行为和私法行为)称为“行政行为”(acte administratif)。但在19世纪绝大部分时间内,法国行政法学并未对它给予精密加工和严格锤炼,而仅仅热衷于区分权力行为(actes d‘autorté)和管理行为(actes de gestion)。其次,在1895年之前的德国,行政法并未成为一个独立的部门法,行政法学并未成为一门独立的部门法学,而往往与宪法学合称公法学或国法学,研究行政法的方法是国法学方法。再次,在1895年之前的德国行政法学著作中,所构筑的主要内容是行政法分论,即内务行政、外务行政和军事行政等各部门行政活动的具体制度和现象。梅叶尔通过对法、德两国行政法的研究,将行政法学从国法学中剥离了出来,从行政机关的各种活动中(尤其是从具有典型意义的警察和税务行政活动中)提炼出“处理具体行政事务”这一具有普遍性的素材。他又将行政机关的“处理具体行政事务”与法院的司法判决进行了比较分析,从中抽象出“主权者的权力作用”、强制性和单方面性等共同性素材。接着,他将上述两种素材加以综合,并借鉴法国行政法学上的“acte administratif”用德文“ver waltungsakt”这一名词加以概括,在1895年出版的《德国行政法》中提出了“行政行为”这一行政法学核心范畴。根据他的界定,行政行为是指行政机关运用公共权力,对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为(“原文为……ist der Verwaltungsakt,ein der Verwaltung zugeh=riger obrigkeitlicher Ausspruch,der dem Untertanen im Einzelfall bestimmt,was für ihn Rechtens sein soll.”[2])。此后,“行政行为”被德国法学家不断地进行加工和锤炼,先由柯俄曼(Kormann)运用民法上的法律行为和意思表示理论界定为“国家之法律行为”,以后又由福雷那(Fleiner)阐释为“行政机关”的法效意思表示,接着又被叶立尼克(Walter Jellinek)概括为“行政机关对特定人所为,具有公权力之意思表示”。[3]

20世纪以来,概念法学在大陆法系国家以及日本和我国的法学界得以广泛流行。在行政行为领域,概念法学仍致力于行政行为的型式化。[4]行政行为是纷繁复杂的。从内容上看,既有为相对人设定权利的行为也有为相对人设定义务的行为,既有为相对人消灭权利的行为也有为相对人消灭义务的行为,既有消灭相对人作为义务的行为也有消灭相对人不作为义务的行为。从形式上看,既有书面的行为也有口头的行为,还有表现为具体动作的行为。从主体上看,既有行政机关的行为也有非行政机关的行为,既有公安、民政部门的行为也有经济、教育部门的行为。它们尽管都是行政行为,但又有各自的特征。20世纪的行政法学对此作了大量的逻辑处理工作,即寻求某类行政行为的共同素材,将具有相同素材的行政行为加以归类,再用一个行政行为的下位属概念加以命名和界定,从而形成各种不同模式或型式的行政行为,如行政许可、行政征收、行政裁决、行政处罚和行政强制措施等。社会的发展,行政行为的灵活性,使得新的行政行为层出不穷、原有的行政行为也变幻莫测,如行政计划、行政合同、行政指导、行政私法行为和行政事实行为等。因此,行政行为的型式化将是行政法学的一项长期工作,也是概念法学持续不衰的原因。

概念法学对行政行为的研究理论,在行政法学上被称为行政行为的形式学说。这种研究是卓有成效的。首先,它为行政法学提供了有关行政行为的一系列重要的概念性工具,有利于人们之间的沟通和交流,使行政法学的研究能得以展开。其次,它为行政法对行政行为的规范提供了可能性。概念法学对行政行为共同素材的提炼,使得法律有可能对行政行为的有效成立要件和违法行政行为的补救等作出统一的规定。再次,它建立了行政行为的逻辑体系,有利于认识和分析各种行政行为的特征。借助于这种逻辑体系,可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位,从而准确地适用法律。但是,行政行为形式学说的缺陷也是明显的。它往往“仅止于对行政行为过程中的最后阶段之产物,即对最后之行政处分、行政契约、法规命令、行政规则或自治章程等作研究。对于在最后决定(或最终结晶)产生前所发生之协商、当事人参与、讨论、听证……等行政过程则缺乏研究。”[5]同时,行政行为的形式学说对行政行为的目的未予重视;使行政行为概念及规则过于抽象,难以为普通公民所认识和理解,也为行政行为在实践中的推理和定位带来了困难;在理论研究上也过分集中于型式化行政行为,对非型式化行政行为的重视不够。

二、社会法学与行政行为的嬗变

以法国法学家狄骥(Leon Duguit,1859-1928)为代表的社会联带主义法学认为,人与人之间的联系是一种社会联带关系。社会联带关系有两种,即同求的社会联带关系和分工的社会联带关系。同求的社会联带关系,是人们为了追求共同利益而结成的共同协作关系。分工的社会联带关系,是人们为了满足各自不同的利益而形成的相互合作关系。[6]他认为,行政主体与相对人之间的关系也是一种社会联带关系,即行政主体为公众提供服务和相对人对服务给予合作的关系。美国实用主义法学吸收了狄骥的思想。庞德(R. Pound)认为,20世纪的法学道路“似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路”。[7]康曼裘(H. S. Commager)则指出:“社会法学即是实用主义。……它并不把法律当作为保障个人权利与自由的盾牌,而把它用作满足社会需要的合作工具。它是一种适合于

都市化了的社会生活实际与平等主义社会中的政治生活实际的法律哲学。“[8]社会法学的这种理论,目的在于强调人对社会或者集体的责任,与自由主义强调个人的权利或个人自由正好相反,因而也被德国学者以及受其影响的学者称为团体主义思想。[9]福斯多夫(Ernst Forsthoff,1902-1974)和巴杜拉(Peter Badura)就是在德国行政法学界支持和宣传这种思想的代表。他们认为,在现代社会,人们的”有效生活空间“范围日益扩大,但所拥有的”掌握空间“却日益狭窄,”社会依赖性“日益增强,因而以相互合作为核心的团体主义思想已取代个人主义思想是一种不争之事实。[10]当代西方国家所流行的福利行政法理论也是以这种团体主义思想为支持的。

社会法学及其团体主义思想,在经济上是资本主义从自由竞争转变到垄断阶段的产物。因为在垄断阶段,就业、教育、环境和交通等个人的生存和发展问题已不是可以由个人所能解决的问题,必须依靠社会集体的力量。社会法学及其团体主义思想,在政治上是巩固阶级统治、维持社会稳定的需要。因为在垄断阶段,封建复

辟的危险性已经消除,人民对政府的信任发生危机(集中表现为无产阶级的革命运动)。上述经济和政治状况,决定在意识形态上表现为强调矛盾的同一性而否认矛盾的对抗性;提倡人们相互间、阶级之间和政府与个人间的合作,反对人们革命和社会动荡。

社会法学认为,行政行为在本质上是一种为相对人或公众提供服务的行为。狄骥指出:“行政行为的性质不是来源于它的起源,而是来源于它的目的。行政行为仍然是一种出于公共的目的而实施的个人行为。”[11]这种公共目的,也就是公共服务,满足公众在治安和公益方面的需要。行政行为所要实现的目的,就是设定为公众提供公共服务的主观法律状态,并且符合预定的为公众提供公共服务的客观法目标。[12]因此,行政行为在本质上不能因它的权力起源而界定为主权者的命令,而应当根据它的目的界定为公共服务行为即公务行为。狄骥甚至认为,国家没有任何权力,只有执行法律或完成上述任务的义务。国家履行义务的行为即公务行为,实质上是一种在公众的合作下,为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的服务行为。奥里乌(Maurice Hauriou,1856-1929)支持了狄骥的观点,并认为公共服务是一种事业即公共事业:“‘一种为满足公众需要的,由国家组织的,固定、持续地向公众提供的服务。’,它包含四个要素:固定的服务、向公众提供的服务、公众的需要、国家的组织。”[13]这实际上也就是公务行为的四要素。狄骥等人的上述思想得到了美、德法学界的响应。美国实用主义法学的创始人荷姆斯(O. W.Holmers,1839-1915)则认为,“警察权力遍及于一切重大的公共需要。它可以用来帮助着为习俗所认可,或被流行的道德或强大的、占优势的意见所认为对公共福利大大地、直接地必要的东西。”[14]福斯多夫则指出,人们所拥有的“掌握空间”的日益狭窄和“社会依赖性”的日益增强,使得对资源的“取用”日益困难,因而就需要行政机关来公平地协调和分配“取用机会”、对个人给予“生存照顾”。巴杜拉对福斯多夫的理论进行分析和概括后指出,行政行为的唯一内涵就是“服务”。[15]根据团体主义思想,行政机关的行政处罚是为了给公众提供一个良好的社会秩序,行政征收是为了给公众提供公共设施服务的需要,行政许可则是对资源和机会的一种分配,等等。社会法学认为,对这种服务,由于能够得到某种好处,相对人一般都会自觉地接受和给予合作。[16]这样,尽管“公权力仍然是公权力,而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场之角色”,[17]行政行为所体现的关系也就成了一种行政主体与相对人之间的服务与合作的“信任”关系。但是,行政主体的服务是以公共权力为后盾的,当相对人不愿提供合作时,行政主体就可以运用公共权力强制其合作。因此,主权及其公共权力、单方面性并不是行政行为的本质,而只是一种必要的服务手段。社会法学认为,根据19世纪的行政法治理论,行政行为是行政机关的一种主权行为,是相对人必须服从的主权者的命令。也就是说,行政行为所体现的是一种行政机关与相对人之间的命令与服从的“对抗”关系。团体主义思想将服务与合作作为行政行为的理念,并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中,而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。[18]从此,“可以说公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构,这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务的概念是现代国家的基础。”[19]

社会法学认为,团体主义思想给行政行为带来的嬗变,不仅表现在其法理念即其内涵上,而且也表现在其外延上。他们认为,行政行为作为一种服务行为,既包括传统意义上的行政行为(公法上的单方意思表示即单方行政行为),也包括传统意义上不属于行政行为的行政契约(行政私法行为)、行政事实行为和行政指导行为。“依社会法治国的理念,行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为。”[20]因此,行政机关可以采用任何形式为相对人提供各种服务行为。只要行政机关真正提供了服务,即使该服务行为缺乏相应的法律根据,也并不构成违法,因为历史上早就有“自愿者不能构成违法”的法谚。于是,传统意义上的行政行为即单方行政行为,在当代行政行为体系中已丧失其绝对优势。单方行政行为即使仍被采用,其内涵也已被改变。

社会法学对传统的行政行为理论进行了批评。狄骥认为,启蒙思想家所提倡的个人自由和天赋人权,是既不能用神来推理也不能用现实来论证的、博取人们欢笑的花言巧语。他认为,在法学上,基于上述思想而形成的个人的主观权利和国家的公共权力,也是根本不存在的。因此,行政行为根本就不应该被称为公共权力行为,行政机关的行为也不应该被区分为公共权力行为和事务管理行为,行政行为更不应区分为主权性行政行为和技术性行政行为。[21]尽管这种区分“标志着公法发展史上的一个新时代的来临。但是,这一理论本身是不成熟的。”“只要认为每一种行政行为都是主权权力的一种表现,其必然结论就是:包括法院在内的任何机构都不得对行政行为的合法性进行审查。”于是,在法国就设计出了行政法院。“尽管它享有一定的审判权,但是,从传统的观点上来看,行政法院所行使的只是一种间接的司法权。在准行政问题上,它只能提供建议;而且,它的裁决也往往偏向于政府一方。”[22]奥里乌认为,公务行为是在公众的自觉合作或积极参与下得以实现的。如果封建时代的主权者命令也可以称为服务的话,那么:“1.这种服务不是以一个团体的名义,而是以一个领主的名义提供的;2.这种服务不是无偿的,相反是征收某些租税的机会。总之,这种服务并不是别人自愿接受的,而是根据一种强者的法律强加于人的。”[23]巴杜拉则指出,即使在19世纪,非强制性的公共服务行为也是存在的。但是,梅叶尔由于以公权力、强制性和单方面性为标准来界定行政行为,就把不具有上述特征的行政活动排除在行政行为之外了。因此,梅叶尔对行政行为的概括是不全面的。巴杜拉认为,梅叶尔对行政行为的界定是形式主义的,却是符合当时的自由主义法理念的。然而,自由主义法理念却导致了行政机关高高在上、公民屈服于行政机关之下的“高权行政”。[24]

从政治层面上说,社会法学及其行政行为学说是反动的,目的在于鼓吹阶级合作,反对社会革命。狄骥就说过,宣传马克思主义和阶级斗争是一种犯罪行为。在第二次世界大战期间,团体主义思想也曾被纳粹法学家改造为“领袖制”学说,成为法西斯主义政权的御用理论。福斯多夫本人就是一个拥护“领袖制”学说,支持法西斯主义的学者。但从技术层面上说,社会法学对行政行为的研究是有价值的,是符合社会发展要求的。它强调社会矛盾的统一性、提倡服务与合作,有利于政权的巩固和社会的稳定。它把非单方行政行为的服务行为纳入行政行为的体系,置于行政法的规范之下,也有利于防止行政机关的法律规避。更为重要的是,它不仅注意行政行为的结果,而且十分重视行政行为的实施过程和目的。在狄骥的理论中,行政机关的服务是以相对人的合作为前提的。合作,就意味着相对人的参与。公务行为是行政机关与相对人服务与合作的结果。福斯多夫认为,依“生存照顾”即服务观念,相对人具有对服务的“分享权”。“这个‘分享权’的问题,也就成了在国家公权力范围下个人参与的方式了。”[25]正是在社会法学的积极提倡和推动下,20世纪最重要的行政法治成就之一,即以听证为核心的现代行政程序法制度才得以建立起来,使行政机关在作出行政行为时有可能吸收相对人即服务对象的意志,行政民主和行政公正才得以增强。社会法学还推动了行政法治从形式法治到实质法治的转变。社会法学认为,行政行为的目的是为相对人提供某种“福利”、“好处”或利益(由此形成了所谓的“福利行政法”理论)。因此,判断一个行政行为是否有效、是否应予撤销的标准,不是行政行为在形式上是否合法,而是行政行为在实质上是否合法,即是否真正为相对人提供了某种利益,实质法治应取代形式法治,从而提高服务的效率。现在,各国的行政程序法几乎都规定了对行政行为瑕疵的补正和转换。

三、自由法学与行政行为的实施

服务治理概念篇(7)

秘书和秘书工作,作为客观存在的社会事物和社会现象,是历史发展的必然产物。秘书学的研究,不应从历史上什么时候出现秘书职务开始,而应当从为什么会出现"秘书"这一本原开始。

文字的产生和发展,从五千多年前用兽骨占卜问神,到商朝甲骨卜问后刻写卜辞,体现了人在为权力服务中总结文字经验和发挥文字作用的本领,以文字为工具的社会服务随之寻偶。向当事人释解占卜凶吉,记录生产技术,记载个人秘密,提出某种建议,充当传递信使等秘书现象不断出现。这些现象的抽象,就是孕育"秘书"含义的本原。

秘书现象的应用价值,首先被氏族公社末期的贵族统治者所认识。他们对秘书现象进行了政治性和归属性的改造。

随着社会的发展,这种"围核机制"被模拟和扩散。表现为"核"的模拟和"围"的扩散。

这样,在我们的脑海中浮现了一幅图景。在社会前进的脚步中,以"围核机制"为特征的秘书现象不断地以一定的存在形态被凝固在社会各个系统、各个环节的枢纽之中。凝固点上的人就成为秘书现象的人格化身,成为"秘书人"。他们被称之为"秘书"或类似的称谓,实现了秘书现象的社会定位。这就充分说明,"秘书"是由秘书现象分离和衍变而派生出来的,它是一种符合社会管理发展需要的分工。

由于社会各个系统、各个环节的枢纽是个庞大的网络,因此在网络中无数点上定位的"秘书",存在着社会属性、"凝固"形态和活动方式多元化的特征。事实正是这样,当今世界"秘书"的定位有官方的、民间的;政治的、经济的;行政的、专业的;集团的、个人的等等,不一而足。

总之,历史的发展,产生了秘书现象,秘书现象孕育和分娩了秘书人,秘书人承担了秘书现象的兼容升华和围核指向,满足了社会定位的需要;同时,社会对秘书现象及其"围核机制"的功能性选择,还在不断发展和扩新,呼唤出现新的"秘书"定位。这就是秘书现象和秘书定位历史发展的模型。

这模型告诉我们,人类社会的秘书史,就是在这样丰富多彩的秘书现象动态发展中记载的。

二、从秘书现象看秘书概念

对秘书现象产生和演化,以及秘书职司起源和变迁的粗略勾勒,有可能为我们解释秘书概念找到了一把钥匙。

首先,秘书现象产生--发展--分离--再发展--再分离的演进规律,表明了它既有广义的扩展性,又有狭义的规定性。

其次,秘书现象分离后的社会定位的围核化,社会定位历史发展的多元化,表明"秘书"在人格化意义上既有绝对确定性和连续性,又有相对确定性和间断性。

这些,都给我们提示了秘书概念在职业化或人格意义上的外延的多维。

迄今为止,我们之所以未能对"秘书"定义达成共识,正是反映了对这一概念丰富内涵和多维外延把握的偏颇。人们从各自对秘书标准概念的想定出发,从各自对秘书实践的体验出发,从各自不同侧面的理解出发,就会得出不同的结论。

现在,我们分析了秘书现象演进规律及其社会定位所各自表现的两重性,就容易把握"秘书"这一概念了。尽管在人类认识视野中,"秘书"可能属于使用模糊集合来表述的一种概念,然而秘书现象的两重性,揭示了"秘书"这一概念,包含着本原概念和与本原概念直接相关的人文概念两个部分。这两个部分构成了一个错综复杂的复合体。在这种情况下,要求一元性的简称,是困难的,也是不科学的。重要的是掌握它的"真谛"。正如"翻译"一词,既指用一种语言表达另一种语言的现象,也指从事此项工作的专职人员。这是两个互为联系又互相区别的概念。

综合上述,笔者认为所谓"秘书",从本原意义说,是人类一种特有文化现象即秘书现象在社会的反映。这属于秘书学研究的课题。从现实生活对"秘书"的人文理解上,可以表述为:秘书是在社会确定的对应从属范围内,为特定负责对象主导性事务的权力和责任,进行以日常协理为主的知识的一类职司人员。

三、对秘书概念若干问题的正确把握

推敲秘书概念,不是导向学究式的思辨,而是为了反映本质,指导实践。所以,需要对秘书含义有个正确的把握。

众所周知,概念是人们对事物及其特有属性认识的反映。作为完整含义上的秘书人,应当由主体条件、作用对象的客体条件及作用指向实质内容三部分构成。

第一,主体条件。就是秘书资格,他必须是秘书现象的能力人。

第二,作用对象的客体条件。主体条件还不是秘书概念的主要成份,因为不具备条件者固然不能妄任秘书,具备条件者也不能都当秘书。

第三,作用指向的实质内容。笔者在表述中把秘书服务对象的"主导性事务的权力和责任"作为秘书作用指向的实质内容,这是基于时代进步对秘书概念认识深化而提出来的。

服务治理概念篇(8)

从农业时代到工业时代,再到当今的信息时代,人类社会已然演化成为了一个高度发达的文明体。我们不仅用科技知识改变了生存环境,亦用契约规范构建了自身的社会生态。根据马斯洛的需求层次理论,人类在满足了基本生理需求后,就是对安全的需求了。安全需要社会秩序来保障,所以我们组成了国家,授予政府权力来维护社会秩序。在现代社会,行使这一权力的主要主体就是警察,警察行为的总和,就是传统意义上的警务。

一、警务的概念

警务,英文为“Policing”,一般指警察行为。“警务”在《现代汉语词典》中的解释为:“警察在维护社会治安方面的事务。”英文中“Police”可以作为名词或动词使用。在它作动词时,意为警察行为,如警察控制、维护等。“Policing”则指全部警察行为的总和,译为警察工作。中国台湾地区常译为“警政”,而大陆则习惯译为“警务”。我们把有关中外警察履行治安行政管理和刑事司法职能之全部职务活动,也就是中国俗称的“警察(公安)业务工作”,称为“警务”。【1】

(一)传统意义上的警务概念及其局限性

英国警学专家约翰・安德逊在《自由警务论》中对“警务”概念做了狭义与广义之分。他认为:“狭义警务即指警察队伍所干的事情;而广义警务则指由社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为。”国内学者认为:狭义的警务指警察实施的行为,广义的警务指全社会实施的维护治安、打击犯罪的行为。 【2】

传统意义上的警务即为狭义上的警务,认为警务即为警察行为的总和。这种观点单纯从行为的主体出发去定义“警务”的概念,即一行为是否为警务仅仅只是看其是否为警察的行为。显然,这种观念有明显的局限性。当人们为了寻求安全的社会环境而组成国家授予政府权力后,政府所实施的一切维护社会秩序的行为都是现代意义上的“警务”。而警察则产生于人类进入工业时代以后,所以,现代意义上“警务”的产生先于现代意义上的警察。

传统意义上的狭义警务的定义仅仅从主体出发,尤其明显的局限性。传统意义上广义警务的定义虽然突出了警务的目的功能,但也没有完全脱离以主体为标准。从警务产生的渊源不难看出,警务是维护社会秩序、满足人类安全需求这一功能性目的产物。所以,对警务的定义应以其功能性目的为标准。在《美国警务热点问题研究》一书中,警务概念被解释为一系列的功能和服务,既包括传统的执法反应,如刑事调查、逮捕,也包括旨在改善社区整体生活质量的预防犯罪活动。【3】

(二)多元警务兴起背景下的警务概念

多元警务是指多种主体共同参与的维护公共安全和公共秩序的工作。多元警务的兴起是社会经济不断发展进步的产物,是现代社会警务工作进化的趋势。多元警务的兴起有其时代必然性:随着经济全球化的不断深入,国与国之间的经济社会联系日益紧密,科技的发展和文化的交融使得世界范围内地理上的界限不再是难以逾越的鸿沟。而信息时代的来临使得社会分工也日趋精细科学,社会各部门之间以及人与人之间的协作、协同日益成为整个社会前进的推动力。在这样的背景下,多元化的社会对于安全的需求也不再有单一的标准。

多元警务兴起背景下警务概念该如何定义,国内学者郭太生教授对国外有关警务的概念进行了归纳,指出,警务是广义的、分层次的:第一是作为法律规范过程的警务;第二是作为警察工作的警务;第三是作为以提供安全、维护秩序、控制社会、维护和平、预防犯罪为核心的警务;第四是作为提供安全的警务;第五是作为治理的警务。【4】可以看出,多元警务下警务应该是一个综合体的概念。它不仅仅是传统意义上从主体层面界定的警务概念,而是为全社会提供安全服务、供给秩序产品的一切行为的综合体。

与传统的警务概念不同呢,多元警务兴起背景下警务概念,更多的着眼于对社会安全需求的供给上。它不再是传统意义上的某一特定主体的行为,而是为了满足社会多元化安全需求这一目的,多个主体所实施的行为的总和。简而言之,在多元化警务兴起的背景下,我们应从提供安全和秩序服务这一功能性目的出发去定义警务的概念。即多元化警务兴起背景下警务的概念是一个功能导向性的概念,它所具有的新的要素即为新的时代背景下人们对于多元化警务的需求。

二、多元警务兴起背景下社会治安治理面临的机遇和挑战

多元警务的兴起是一个不争的事实,甚至于普通人通过各种信息传播渠道都可以了解到社区警务、微博警务等相对专业化的名词。多元警务是适应社会发展需求的产物,警务发展的趋势和潮流。历史大的发展方向是不可逆的,那么我们就有必要分析研究在多元化警务兴起的背景下社会治安面临的机遇和挑战。

(一)多元警务兴起的社会环境

进入新世纪以来,随着科学技术的爆炸性发展,信息时代的魅力愈加彰显无遗。上世纪末我们还沉浸于互联网科技所带来的信息交流的便利中,感叹于科技对生活的改变、对人类社会发展的重要作用。短短十年之后,移动互联网已然快要取代传统互联网生态,全方位的渗透和影响着我们的日常生活。在这样一个变革迅速的时代,人们对于安全的需求是亘古不变的,只是在形式上有了新的要求,多元警务便在新的社会环境下应时而生。

1.社会组织结构的变化。改革开放以来,社会组织结构总的变化趋势是一元化转向多元化、由集中型变为松散型。改革开放以前,个人食物的供给、住房教育资源的分配、医疗服务的提供等等,都依赖于个人所依附集体的提供。随着市场经济的不断发展,个人开始有能力拜托集体的束缚,创造出更多的物质财富。少数人的成功范使得越来越多的人尝试脱离集体,投入市场经济的大潮之中,随之而来的就是各种社会组织结构的变革。在此过程中,市场作为资源分配的基础起到了主要作用,但是政府在宏观调控上的作用也不容忽视。譬如九十年代的国企改革,很多巨无霸量级的国企进行了破产重组或者是私有化改革,很多人脱离了原集体组成了市场经济下的新的细胞。社会组织结构也日益呈多元化发展。

2.人口组成分布的变化。人口组成上的主要特点是人口老龄化程度不断增加,人口分布上的主要特点是人口流动性极大。长期坚持实施的计划生育政策使中国在过去三十年少出生四亿人,也使中国的人口老龄化问题日益严重。改革开放后的三十年来,中华大地上出现了历史上任何一次人口大迁徙都不能与之相比的巨大的人口流动。东南沿海的率先开放吸引了很多劳动密集型产业入驻,随之而来的是大批的中西部务工人群。这些远道而来的务工者在为社会创造财富的同时也改善了自己家庭的生活,直到现在我们依然要感谢他们对中国经济起飞所做出的贡献。务工潮的出现是的现阶段中国人口的特点之一就是流动性极大,过去政府对于人口流动强大的控制力已不复存在。

3.国退民进,政府控制力的下降。改革开放之前,我国实行严格的计划经济,企业基本都是全民所有制或集体所有制,其中全民所有制占绝对主导地位。改革开放以来,多种所有制经济共同发展,国有经济实行战略性调整,国有经济比重显著降低。所以说改革开放三十年来,国退民进是大趋势。国进民退所带来的影响之一就是政府的控制力的下降。计划经济时期政府直接控制着全社会的生产生活的安排,通过各种供给制度严格限制着个人的活动范围。市场经济环境下政府应该回归于它的角色,而不是过度参与到经济活动之中,以及对于公民活动的控制。

(二)社会治安治理面临的机遇和挑战

多元化警务是适应新的社会环境产生的,产生的因素包括社会环境的复杂化、人们对于安全需求的多元化等等。社会的大变革预示着政府提供的单一化警务服务已不能满足社会的全部需求,社会治安治理的主体不能再仅限于警察等公务人员,引导社会力量参与到水治安维护的时机已经到来。多元化警务兴起的背景下,社会治安治理面临着与以往不同的局面。总的来说,机遇与挑战并存。

1.社会参与度增加,综合管理的难度加大。多元警务背景下突出的特点是社会力量参与到社会治安治理的广度和深度都大幅度提高。社会力量的参与,在维护社会治安之一大的功能性目的导向下有很多益处。但我们不能忽视一个问题:如果社会力量在参与维护社会治安的过程中侵犯了其他公民或法人的合法利益,该怎么处理?当然,在民法通则和刑法上,可以援引诸如“紧急避险”等理论进行解决。但在预防为主的理念下,我们该如何防范这种情况的发生呢?只有规范对相关社会力量参与到社会治安治理的管理。譬如近几年社会上兴起的私家侦探。不可否认,在诉讼爆炸的今天,私家侦探在帮助公民搜集证据、赢得诉讼上相对于公权力部门有很大的便利。但在这个过程中,往往又会发生侵犯公民隐私权等违法问题。规范对相关社会力量的管理,引导其依法参与到社会治安治理,才能最大程度避免其负面的影响。

2.多元警务下社会参与主体的合法性问题。在多元警务背景下,社会参与度增加,维护社会治安的主体随之多元化,主体的合法性问题就产生了。在公职人员作为单一主体维护社会治安时,其具有法律法规所赋予的相关职权,主体的合法性问题无需探讨。但是在多元警务背景下,参与维护社会治安治理的主体不再是单一的警察等公职人员,那么其他主体在行使相关权利时的合法性就使人产生质疑了。

以保安服务行业为例。保安服务业在当下发展十分迅猛,每个人的日常生活都或多或少的与保安有接触。但是我国当前并没有专门的保安法,只有国务院颁布的作为行政法规的额《保安服务管理条例》,对保安法律定位的缺失导致了一系列的问题。例如根据《保安服务管理条例》第二十九条的规定:保安员应当及时制止发生在服务区域内的违法犯罪行为,对制止无效的违法犯罪行为应当立即报警,同时采取措施保护现场。但同样是上述条例带三十条规定:保安员不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人。也就是说,保安在制止违法犯罪行为时,他在法律上并没有特殊的主体地位,他是作为一个普通公民在从事维护社会治安秩序的工作。在发生纠纷时,他不能援引法律条文中适用于特殊主体的相关条文维护自身的权益。这显然是不合理的,解决这个问题只有不断完善相关法律法规,构建合理的规章制度,保障参与到社会治安治理中的相关社会力量的权益。

三、现有警务模式及社会治安治理路径的创新

(一)现有警务模式

1.国内关于警务模式的提法很多,但主要以警察为核心,围绕“警察到底是什么”“警察该干什么”“警察该怎么干”等问题进行研究,即以警察工作为导向来定义警务模式。概括起来主要包括以下几种说法:以警务活动的领域为标准分为社区警务模式、微博警务模式、单位警务模式;以警务手段定义为标准分为情报主导警务模式、电子警务模式、信息警务模式;以警务理念界定为标准分为民生警务模式、合作警务模式、赞同式警务模式。近年来也有学者提出,警务模式是具体的行为方式与内在附着的警务理念与目标动机的统一体。

2.国外关于警务模式这一概念,都以“policing”所囊括。国外学者的研究中,按照主体划分的警务模式包括:

(1)公共警务,即“public policing”。公共警务以警察为主体,以法律为依据行使权力,其工作范围是维护公共安全与公共秩序,具有较强的国家意志性和强制性。它主要通过解决争端、管制交通、打击犯罪以及承担一系列其他任务发挥作用,参与社会管理的方式主要体现为控制。

(2)私人警务,即“private policing”。一般认为,私人警务以除警察之外的警务机构为主体,如保安、社区援助官,以法规或警察的授权为行使权力的依据,以参与社会管理的方式提供安全服务及进行安全防范,其工作范围是特定安全与秩序的维护,主要通过巡逻监视、报警和监控来发挥作用。鲍登认为,“在英国,私人警务形成了公共警务本身的最初核心”。莱斯・约翰斯顿则认为,现代警务从来就没有被公共部门所垄断,并且在结构剧烈转变的时候,公共警务与私人警务之间的平衡也许要重新考虑。所以,“任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在整体的多样性之上”。

(3)混合警务,即“hybrid policing”。胡根布姆认为,混合警务包括刑事司法系统之外的不同社会控制机构之间各种形式的合作(1991)。莱斯・约翰斯顿认为,混合警务“由部门身份不清的组织承担”,如保卫市政安全或单方街头巡逻的不宣誓、穿制服的人员团体。其中有两种形式尤其重要:一是在公共和私人两大领域均有立足点的某些组织机构,比如提供调查服务的公共机构(如邮政调查处);二是有些公共警务组织的“公共性”可以不受它们在“公共场所”进行常规部署的影响(如原子能机构警察局是法定的公共警察机构,然而它们对之负责的公众是狭义的)。【5】

(4)自我警务,即“self policing”。莱斯・约翰斯顿认为,自我警务是个人和团体在政府没有认可和支持的情况下参与的治安维持活动,是一种“公民自治”的体现。虽然难以提供具体数字证明,但还是有理由相信居民自己组织的维持治安活动日渐重要。这种警务容易走向极端,有可能危及普通公民的人身财产安全,但如果加以合理引导也可以承担一些基础性的治安维持工作。

(二)社会治安治理路径的创新

建国以来,我国社会治安治理经过几十年的摸索和经验的积累,逐渐形成了自己富有特色的工作方针和指导原则。我国社会治安综合治理的方针是:在各级党委和政府的统一领导下,充分发挥公安司法机关的职能作用,广泛组织社会各方面的力量协调一致、齐抓共管,依靠广大人民群众,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的多种手段,预防和打击违法犯罪人员,逐步限制、消除产生违法犯罪的土壤和条件,建立良好的稳定的社会秩序,保障经济建设和改革开放的顺利进行,保护人民安居乐业,维护国家长治久安。社会治安综合治理的原则是:打防并举,标本兼治,重在治本;谁主管,谁负责;属地管理。【6】

我国现有的社会治安治理的指导方针和原则是经过长时间经验教训的积累总结出来的,无疑是适合我国国情的合理的理论。但是信息时代下社会经济的发展日新月异,我们不能一成不变的简单重复已有的理论,我们仍然要继续完善现有的警务模式,创新社会治安治理的路径。恶性案件、甚至恐怖袭击事件的接连发生已经给我们敲响了警钟,创新社会治安治理路径已经刻不容缓。

1.社区警务。社区警务是在政府倡导和警方积极参与及指导下,充分依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,以调查、发现和解决社区治安问题为导向,以预防减少社区犯罪为根本目标,不断增强公众安全感,提高社区居民生活质量的治安战略思想及战术方法。社区警务为使社会治安综合治理落实到社区奠定了理论基础,提供了基层平台和可操作的基本单位,是社会治安资源和力量整合的基础工程。社区警务既是一种新型的警务理念,又是一种新型的警务战略,同时还包括一系列新型的可操作的警务工作方法等。【7】

社区警务是六七十年代兴起于欧美发达国家的警务理念,如今是流星于世界各国的一种主流的警务研究历年和警务改革探讨的方向。社区警务以其先进的理念获得了众多的支持者,他们认为社区警务能够深度发掘社区力量参与到犯罪预防与犯罪控制中来,有着以往各种警务模式不可比拟的优势。第一,社区警务可以深入到公众日常生活之中,能够第一时间发现并传送违法犯罪的信息线索,对于违法犯罪的控制力度空前加强。第二,社区警务在控制假释缓刑人员及有犯罪记录人员方面的效果强于以往警务模式,对于吸毒贩毒等违法犯罪行为也颇具威慑。

2.危机警务。危机是一种严重威胁社会生态系统基本结构和基本价值规范的突发性紧急事态。在这种事态中,决策者必须在很短的时间内,在极不确定的情况下作出关键性决策,才能防止事态继续严重恶化。危机管理是政府及其职能部门通过建立危机应对机制,制定危机应急预案,并在危机发生时依法采取一系列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展的一种特殊状态下的的公共安全管理活动。危机警务则是政府在危机管理中正确运用警察力量、发挥警察治安职能的工作。包括依法确定警察部门参与危机处理的职责、任务和权限,明确警察部门在政府危机管理体系中的地位与作用,制定和实施警察部门参与危机管理的战略原则及战术方法等。与警察部门履行维护社会治安和预防控制刑事犯罪职能的常规警务相对而言,危机警务是警察部门在危机状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务,是政府危机管理的重要内容和强力措施。【8】

在全球化、信息化趋势加快和国内“经济转轨、社会转型”的新时期,由于自然因素、人为事故及各种社会矛盾所引发的危机事件频繁发生,已经成为影响当代社会发展和人们生活秩序的重要社会现象。例如各地频繁发生的以及严重威胁国家安全的恐怖组织所实施的恐怖事件。有效实施危机管理已经成为政府公共安全管理的一项重要职能。其中,以在危机应对中正确运用警察力量、发挥警察治安职能为核心的危机警务,对于政府有效实施危机管理则发挥着至关重要的职能作用。无论是自然灾害危机,还是社会性危机,其危机状态下国家安全的保护和治安秩序的维护,人民群众生命财产和国家财产的紧急救助与保护,以及对那些趁火打劫进行违法犯罪活动者的严厉打击等,都既是政府危机管理的重要内容和强力措施,更是警察部门的法定职责。

3.信息警务。所谓“信息警务”,是指在信息社会条件下,以社会治安信息和警务管理信息为资源,以信息化警察队伍为主体,以信息化警械为手段,以信息化网络为神经中枢系统的一种新型警务模式。【9】信息警务是进入信息时代后警务工作的必然转变,是适应时展需要的警务工作指导理念。第三次产业革命兴起以来,以电子计算机为代表的科技产品已经改变了社会生活的原有面貌,信息时代的到来使社会生产生活发生了翻天覆地的变化。

信息时代环境下,原有的社会治安治理思路需要进行创新才能适应社会的变化,才能有效的指导实际工作。信息时代显著的特点就是信息传播的高速率和高效率,这就为我们开创情报主导型警务工作的新局面提供了很好的平台载体。通过现代化的通讯手段甚至社交平台,我们可以迅速获得有价值的信息线索,帮助预防和打击违法犯罪活动。但这需要对整个流程进行透彻的研究,合理评估相关措施的可行性和可能产生的负面影响。譬如现在很多警务部门开设了微博警务平台,通过社交信息传播的倍率递增效应获得预期的效果。但是对于相关内容的应严格掌握,尤其是恶性犯罪的信息,防止可能产生的负面影响。

【参考文献】

[1]王大伟.英美警察科学原理――世界警务向何处去[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007:14.

[2]王大伟.欧美警察科学原理[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[3][5]曾忠恕.美国警务热点问题研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005: 195,52.

[4]郭太生,戚丹.警务理念的创新与社会管理的完善[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2009(3).

[6]公安部政治部.公安发展战略研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007:72.

服务治理概念篇(9)

    要深入研究政府服务行政问题,必须对“服务”与“管制”这一对概念及其关系进行分析,因为无论什么类型政府的行政都与这两者的行政职能相关。关于“服务”的概念本文在前面已经做了专门的探讨,主要强调服务关系中最基本的特征就是“服务的被支配性”,即服务是由被服务者所支配的;而所谓“管制”,顾名思义就是管理和控制,不论是管理还是控制强调的都是政府行为的主动性和单向性,都是政府利用公共权力的强制性而对公民行为的一种约束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服务概念的被支配性与管制概念的支配性正好构成政府权力运用的相反方向的作用,然而,这两个不同的概念和相反方向的作用却相容于所有类型的政府治理模式之中,也就是说无论哪种类型的政府都包含着服务与管制这两种行政方式。

    在以上关于服务型政府的形成分析中可以了解到,从“管制”到“服务”既是一种逻辑演变过程,而同时它们又在不同的政府行政过程中都并存着,因为政府作为民众让渡权力的代表者,他既要代表民众实行管制,又要履行社会职能提供服务,只是这两种职能在不同的政府模式中所处的主导地位有所不同。本文所指的以管制为主导机制的政府类型主要是“统治型政府”和“管理型政府”。在统治型政府中,政府职能主要表现为对公民的控制,而在管理型政府中,政府职能则更多地表现为对公民的管理。但不管哪种政府类型都会有一定的服务功能。正如恩格斯曾经所指出的那样:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①恩格斯在这里所讲到的“社会职能”就主要包括为社会组织和社会成员的生存和发展提供公共产品和服务的职能。这也就是说,即使是在政府的政治统治职能占主导地位的“统治型政府”模式中,政府也必须履行其公共服务的职能,而且还要以服务职能作为其统治职能的基础。但是,对“统治型政府”来说,由于政府的管制占有绝对的主导地位,所以公共服务职能只是服务于和从属于统治职能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基础已经是政府对社会公共事务提供的优质高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服务需求,因此,此时的政府所承担的服务功能又要比统治型政府更多。

    虽然,管制型政府在以管制机制为主导的行政中也不同程度地存在着服务的功能,但是,它与服务型政府所履行的服务行政中的服务却存在根本的区别。因为,管制行政中的服务是基于官本位、政府本位和权力本位的,而服务行政的服务则是基于民本位、社会本位和权利本位。这种差别使得管制行政的服务职能与服务行政的服务职能存在以下的不同:②第一,出发点不同。管制行政提供公共服务的出发点是为了更好地实施统治,而服务行政的服务则完全是从公民的需求出发,以增进人民的福利为宗旨。第二,实现的过程不同。管制行政的服务是政府居高临下,从自己的主管意志出发的“恩赐”过程,民众处于被动接受的地位,而服务行政的服务是公民与政府互动的过程,人民表达服务需求,政府通过信息交流进行回应。第三,服务行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准或前提。但管制型政府的服务往往只是基于作为服务者的政府单方面意志的行为,而服务型政府的服务则是出于被服务者的需求和意愿,政府提供服务的种类和内容还要经过一定的民主法定程序,并且公民有权利参与到相关决策中去。第四,被服务者的选择权不同。一般情况下,管制型政府提供什么样的服务以及怎样提供服务,都是由政府单向地甚至是强制性地提供,并不顾及被服务者的需求。而服务型政府所提供的服务对于被服务者来说是有选择权的,也就是说,他可以接受或也可以拒绝所提供的服务,这就是我们在前面所论述的“服务的被支配性”。认识到这一点,我们在建设服务型政府并行使服务行政时必须从根本上摈弃以政府为中心、为本位的思想倾向,真正确立公民本位或公共利益导向。

    要正确认识政府服务和管制的关系,还需要研究服务行政中的管制与管制行政中的管制的区别。我们在建设服务型政府时,常常强调一个命题:管理就是服务。事实上,这就是提出了政府的服务与管理的关系问题(当然,这里的“管理”的含义也包含在我们这里探讨的“管制”的概念中),也就是服务行政是否还需要履行管制的职能?简单说来,这个问题的回答应该是肯定:服务行政也要履行必要的管制职能。只是需要强调的是,服务行政的管制是为服务而管制,它把管制纳入到了总体的服务之中。这与管制型政府的为管制而管制,并且视管制本身就是行政的一切也存在着根本的区别。

    如果我们把服务行政和管制行政所分别具有的管制职能加以具体区别,可以看到它们存在以下明显的差异:第一,在管制的出发点和落脚点上,前者是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法份子的侵害,促进社会和谐发展;后者却主要是约束广大社会群众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从管制的依据上,前者依据的是完整的法律和相关的管理规则,它们是按严密的程序制定的,体现的是公民的意志;后者的管制尽管可能也有相关的规则可循,但这些规则并不一定能保证体现公民意志,甚至还有可能违背相关规则而为所欲为。第三,在管制的内容上,前者有固定的范围,内容明确;后者的管制却没有严格的范围,内容随意性大,甚至把一些不该管、管不好也管不了的事都纳入到自己的管制范围。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法办事”;后者的管制却常常体现出主观随意性。①认识到这些区别,既可以使我们正确处理服务行政中服务与管制的关系,把管制纳入服务之中,并以服务为宗旨;同时,也可以使我们在建设服务型政府时,大胆而主动地进行必要的社会管制和相关事务的管理,因为这与服务行政是并不冲突的。

服务治理概念篇(10)

1 民间社团公益精神培育的概念诠释

1.1 民间社团

对于社会团体(也称社团),我国官方在《社会团体登记管理条例》中定义其为:中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在国际上,与社团组织类似的代名词有非政府组织、志愿组织、非营利组织等,它们虽然称谓不同,但在本质上都是指向政府组织和市场组织之外的那部分公共领域。关于“民间”一词,在我国的文法用语中习惯将其与“官方”做明显的区别,本文中民间社团的概念并不是独立于社团概念之外,它与社团的概念仍然是互通的,强调民间是考虑到我国不少社团是在计划经济体制下成立和发展起来的,如共青团中央、妇联等组织虽具有社团的性质但由于其特殊的政治、法律地位通常被划归于人民团体而不属于民间社团的范畴。

1.2 公益精神

公益的概念从不同的学科角度解释可以得到不一样的内涵。从社会学的角度看有广义和狭义的两种理解。考虑到本文的研究对象,以下是从狭义的角度来使用公益这一概念,即“公益”主要是公益主体以非政府的形式进行的、具有非营利性、非强制性、救助性和社会性的一切公益活动的总和。公益的基本特征得以显现:①非政府性,它的行为主体不是来自于政府,而是来自于社会公民的自发组织。②非营利性,它是以满足社会公众需求,推动社会发展为目的的,而非营利。③非强制性,即实践公益的主体是通过自愿的行为来进行参与的。④救助性,即帮助或者扶住弱势群体是公益产生的最主要的出发点,这些弱势群体不仅是社会公益事业服务的对象也公益事业存在和发展的社会条件。⑤社会性,这代表着公益实践是一项社会性的活动。

公益精神中的“精神”是比较抽象的概念,它在哲学上是指人们在改造世界的社会实践活动中产生的的观念、思想上的成果,它不仅是对社会存在的反映而且具有对客观现实的能动作用。结合起公益的特性我们在此可以将公益精神的内容定义为:公益主体在一定的社会环境中,出于关怀意识、公共意识、利他意识,为促进社会群体和人类共同发展,而有所施为的一种高尚的人格品质和价值观念。

1.3 民间社团公益精神培育

公益精神属于社团的文化层面。它是在社团这个特定群体中所体现出来的,对与公益精神的价值判断,并由此在各项实践活动中所作出的行为选择。具体是指社团成员具备的以高度的责任感,出于崇尚的人文关怀和利他意识,自愿的参与促进社会公共利益和各项事业发展的精神,公益活动是其参与表达的一种方式。而社团公益精神培育正是打造社团精神文化,推动社团公益行动的重要桥梁。

2 民间社团公益精神培育的理论基础

服务治理概念篇(11)

警务,英文为“Policing”,一般指警察行为。“警务”在《现代汉语词典》中的解释为:“警察在维护社会治安方面的事务。”英文中“Police”可以作为名词或动词使用。在它作动词时,意为警察行为,如警察控制、维护等。“Policing”则指全部警察行为的总和,译为警察工作。中国台湾地区常译为“警政”,而大陆则习惯译为“警务”。我们把有关中外警察履行治安行政管理和刑事司法职能之全部职务活动,也就是中国俗称的“警察(公安)业务工作”,称为“警务”。【1】

(一)传统意义上的警务概念及其局限性

英国警学专家约翰?安德逊在《自由警务论》中对“警务”概念做了狭义与广义之分。他认为:“狭义警务即指警察队伍所干的事情;而广义警务则指由社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为。”国内学者认为:狭义的警务指警察实施的行为,广义的警务指全社会实施的维护治安、打击犯罪的行为。 【2】

传统意义上的警务即为狭义上的警务,认为警务即为警察行为的总和。这种观点单纯从行为的主体出发去定义“警务”的概念,即一行为是否为警务仅仅只是看其是否为警察的行为。显然,这种观念有明显的局限性。当人们为了寻求安全的社会环境而组成国家授予政府权力后,政府所实施的一切维护社会秩序的行为都是现代意义上的“警务”。而警察则产生于人类进入工业时代以后,所以,现代意义上“警务”的产生先于现代意义上的警察。

传统意义上的狭义警务的定义仅仅从主体出发,尤其明显的局限性。传统意义上广义警务的定义虽然突出了警务的目的功能,但也没有完全脱离以主体为标准。从警务产生的渊源不难看出,警务是维护社会秩序、满足人类安全需求这一功能性目的产物。所以,对警务的定义应以其功能性目的为标准。在《美国警务热点问题研究》一书中,警务概念被解释为一系列的功能和服务,既包括传统的执法反应,如刑事调查、逮捕,也包括旨在改善社区整体生活质量的预防犯罪活动。【3】

(二)多元警务兴起背景下的警务概念

多元警务是指多种主体共同参与的维护公共安全和公共秩序的工作。多元警务的兴起是社会经济不断发展进步的产物,是现代社会警务工作进化的趋势。多元警务的兴起有其时代必然性:随着经济全球化的不断深入,国与国之间的经济社会联系日益紧密,科技的发展和文化的交融使得世界范围内地理上的界限不再是难以逾越的鸿沟。而信息时代的来临使得社会分工也日趋精细科学,社会各部门之间以及人与人之间的协作、协同日益成为整个社会前进的推动力。在这样的背景下,多元化的社会对于安全的需求也不再有单一的标准。

多元警务兴起背景下警务概念该如何定义,国内学者郭太生教授对国外有关警务的概念进行了归纳,指出,警务是广义的、分层次的:第一是作为法律规范过程的警务;第二是作为警察工作的警务;第三是作为以提供安全、维护秩序、控制社会、维护和平、预防犯罪为核心的警务;第四是作为提供安全的警务;第五是作为治理的警务。【4】可以看出,多元警务下警务应该是一个综合体的概念。它不仅仅是传统意义上从主体层面界定的警务概念,而是为全社会提供安全服务、供给秩序产品的一切行为的综合体。

与传统的警务概念不同呢,多元警务兴起背景下警务概念,更多的着眼于对社会安全需求的供给上。它不再是传统意义上的某一特定主体的行为,而是为了满足社会多元化安全需求这一目的,多个主体所实施的行为的总和。简而言之,在多元化警务兴起的背景下,我们应从提供安全和秩序服务这一功能性目的出发去定义警务的概念。即多元化警务兴起背景下警务的概念是一个功能导向性的概念,它所具有的新的要素即为新的时代背景下人们对于多元化警务的需求。

二、多元警务兴起背景下社会治安治理面临的机遇和挑战

多元警务的兴起是一个不争的事实,甚至于普通人通过各种信息传播渠道都可以了解到社区警务、微博警务等相对专业化的名词。多元警务是适应社会发展需求的产物,警务发展的趋势和潮流。历史大的发展方向是不可逆的,那么我们就有必要分析研究在多元化警务兴起的背景下社会治安面临的机遇和挑战。

(一)多元警务兴起的社会环境

进入新世纪以来,随着科学技术的爆炸性发展,信息时代的魅力愈加彰显无遗。上世纪末我们还沉浸于互联网科技所带来的信息交流的便利中,感叹于科技对生活的改变、对人类社会发展的重要作用。短短十年之后,移动互联网已然快要取代传统互联网生态,全方位的渗透和影响着我们的日常生活。在这样一个变革迅速的时代,人们对于安全的需求是亘古不变的,只是在形式上有了新的要求,多元警务便在新的社会环境下应时而生。

1.社会组织结构的变化。改革开放以来,社会组织结构总的变化趋势是一元化转向多元化、由集中型变为松散型。改革开放以前,个人食物的供给、住房教育资源的分配、医疗服务的提供等等,都依赖于个人所依附集体的提供。随着市场经济的不断发展,个人开始有能力拜托集体的束缚,创造出更多的物质财富。少数人的成功范使得越来越多的人尝试脱离集体,投入市场经济的大潮之中,随之而来的就是各种社会组织结构的变革。在此过程中,市场作为资源分配的基础起到了主要作用,但是政府在宏观调控上的作用也不容忽视。譬如九十年代的国企改革,很多巨无霸量级的国企进行了破产重组或者是私有化改革,很多人脱离了原集体组成了市场经济下的新的细胞。社会组织结构也日益呈多元化发展。

2.人口组成分布的变化。人口组成上的主要特点是人口老龄化程度不断增加,人口分布上的主要特点是人口流动性极大。长期坚持实施的计划生育政策使中国在过去三十年少出生四亿人,也使中国的人口老龄化问题日益严重。改革开放后的三十年来,中华大地上出现了历史上任何一次人口大迁徙都不能与之相比的巨大的人口流动。东南沿海的率先开放吸引了很多劳动密集型产业入驻,随之而来的是大批的中西部务工人群。这些远道而来的务工者在为社会创造财富的同时也改善了自己家庭的生活,直到现在我们依然要感谢他们对中国经济起飞所做出的贡献。务工潮的出现是的现阶段中国人口的特点之一就是流动性极大,过去政府对于人口流动强大的控制力已不复存在。

3.国退民进,政府控制力的下降。改革开放之前,我国实行严格的计划经济,企业基本都是全民所有制或集体所有制,其中全民所有制占绝对主导地位。改革开放以来,多种所有制经济共同发展,国有经济实行战略性调整,国有经济比重显著降低。所以说改革开放三十年来,国退民进是大趋势。国进民退所带来的影响之一就是政府的控制力的下降。计划经济时期政府直接控制着全社会的生产生活的安排,通过各种供给制度严格限制着个人的活动范围。市场经济环境下政府应该回归于它的角色,而不是过度参与到经济活动之中,以及对于公民活动的控制。

(二)社会治安治理面临的机遇和挑战

多元化警务是适应新的社会环境产生的,产生的因素包括社会环境的复杂化、人们对于安全需求的多元化等等。社会的大变革预示着政府提供的单一化警务服务已不能满足社会的全部需求,社会治安治理的主体不能再仅限于警察等公务人员,引导社会力量参与到水治安维护的时机已经到来。多元化警务兴起的背景下,社会治安治理面临着与以往不同的局面。总的来说,机遇与挑战并存。

1.社会参与度增加,综合管理的难度加大。多元警务背景下突出的特点是社会力量参与到社会治安治理的广度和深度都大幅度提高。社会力量的参与,在维护社会治安之一大的功能性目的导向下有很多益处。但我们不能忽视一个问题:如果社会力量在参与维护社会治安的过程中侵犯了其他公民或法人的合法利益,该怎么处理?当然,在民法通则和刑法上,可以援引诸如“紧急避险”等理论进行解决。但在预防为主的理念下,我们该如何防范这种情况的发生呢?只有规范对相关社会力量参与到社会治安治理的管理。譬如近几年社会上兴起的私家侦探。不可否认,在诉讼爆炸的今天,私家侦探在帮助公民搜集证据、赢得诉讼上相对于公权力部门有很大的便利。但在这个过程中,往往又会发生侵犯公民隐私权等违法问题。规范对相关社会力量的管理,引导其依法参与到社会治安治理,才能最大程度避免其负面的影响。

2.多元警务下社会参与主体的合法性问题。在多元警务背景下,社会参与度增加,维护社会治安的主体随之多元化,主体的合法性问题就产生了。在公职人员作为单一主体维护社会治安时,其具有法律法规所赋予的相关职权,主体的合法性问题无需探讨。但是在多元警务背景下,参与维护社会治安治理的主体不再是单一的警察等公职人员,那么其他主体在行使相关权利时的合法性就使人产生质疑了。

以保安服务行业为例。保安服务业在当下发展十分迅猛,每个人的日常生活都或多或少的与保安有接触。但是我国当前并没有专门的保安法,只有国务院颁布的作为行政法规的额《保安服务管理条例》,对保安法律定位的缺失导致了一系列的问题。例如根据《保安服务管理条例》第二十九条的规定:保安员应当及时制止发生在服务区域内的违法犯罪行为,对制止无效的违法犯罪行为应当立即报警,同时采取措施保护现场。但同样是上述条例带三十条规定:保安员不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人。也就是说,保安在制止违法犯罪行为时,他在法律上并没有特殊的主体地位,他是作为一个普通公民在从事维护社会治安秩序的工作。在发生纠纷时,他不能援引法律条文中适用于特殊主体的相关条文维护自身的权益。这显然是不合理的,解决这个问题只有不断完善相关法律法规,构建合理的规章制度,保障参与到社会治安治理中的相关社会力量的权益。

三、现有警务模式及社会治安治理路径的创新

(一)现有警务模式

1.国内关于警务模式的提法很多,但主要以警察为核心,围绕“警察到底是什么”“警察该干什么”“警察该怎么干”等问题进行研究,即以警察工作为导向来定义警务模式。概括起来主要包括以下几种说法:以警务活动的领域为标准分为社区警务模式、微博警务模式、单位警务模式;以警务手段定义为标准分为情报主导警务模式、电子警务模式、信息警务模式;以警务理念界定为标准分为民生警务模式、合作警务模式、赞同式警务模式。近年来也有学者提出,警务模式是具体的行为方式与内在附着的警务理念与目标动机的统一体。

2.国外关于警务模式这一概念,都以“policing”所囊括。国外学者的研究中,按照主体划分的警务模式包括:

(1)公共警务,即“public policing”。公共警务以警察为主体,以法律为依据行使权力,其工作范围是维护公共安全与公共秩序,具有较强的国家意志性和强制性。它主要通过解决争端、管制交通、打击犯罪以及承担一系列其他任务发挥作用,参与社会管理的方式主要体现为控制。

(2)私人警务,即“private policing”。一般认为,私人警务以除警察之外的警务机构为主体,如保安、社区援助官,以法规或警察的授权为行使权力的依据,以参与社会管理的方式提供安全服务及进行安全防范,其工作范围是特定安全与秩序的维护,主要通过巡逻监视、报警和监控来发挥作用。鲍登认为,“在英国,私人警务形成了公共警务本身的最初核心”。莱斯?约翰斯顿则认为,现代警务从来就没有被公共部门所垄断,并且在结构剧烈转变的时候,公共警务与私人警务之间的平衡也许要重新考虑。所以,“任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在整体的多样性之上”。

(3)混合警务,即“hybrid policing”。胡根布姆认为,混合警务包括刑事司法系统之外的不同社会控制机构之间各种形式的合作(1991)。莱斯?约翰斯顿认为,混合警务“由部门身份不清的组织承担”,如保卫市政安全或单方街头巡逻的不宣誓、穿制服的人员团体。其中有两种形式尤其重要:一是在公共和私人两大领域均有立足点的某些组织机构,比如提供调查服务的公共机构(如邮政调查处);二是有些公共警务组织的“公共性”可以不受它们在“公共场所”进行常规部署的影响(如原子能机构警察局是法定的公共警察机构,然而它们对之负责的公众是狭义的)。【5】

(4)自我警务,即“self policing”。莱斯?约翰斯顿认为,自我警务是个人和团体在政府没有认可和支持的情况下参与的治安维持活动,是一种“公民自治”的体现。虽然难以提供具体数字证明,但还是有理由相信居民自己组织的维持治安活动日渐重要。这种警务容易走向极端,有可能危及普通公民的人身财产安全,但如果加以合理引导也可以承担一些基础性的治安维持工作。

(二)社会治安治理路径的创新

建国以来,我国社会治安治理经过几十年的摸索和经验的积累,逐渐形成了自己富有特色的工作方针和指导原则。我国社会治安综合治理的方针是:在各级党委和政府的统一领导下,充分发挥公安司法机关的职能作用,广泛组织社会各方面的力量协调一致、齐抓共管,依靠广大人民群众,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的多种手段,预防和打击违法犯罪人员,逐步限制、消除产生违法犯罪的土壤和条件,建立良好的稳定的社会秩序,保障经济建设和改革开放的顺利进行,保护人民安居乐业,维护国家长治久安。社会治安综合治理的原则是:打防并举,标本兼治,重在治本;谁主管,谁负责;属地管理。【6】

我国现有的社会治安治理的指导方针和原则是经过长时间经验教训的积累总结出来的,无疑是适合我国国情的合理的理论。但是信息时代下社会经济的发展日新月异,我们不能一成不变的简单重复已有的理论,我们仍然要继续完善现有的警务模式,创新社会治安治理的路径。恶性案件、群体性事件甚至恐怖袭击事件的接连发生已经给我们敲响了警钟,创新社会治安治理路径已经刻不容缓。

1.社区警务。社区警务是在政府倡导和警方积极参与及指导下,充分依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,以调查、发现和解决社区治安问题为导向,以预防减少社区犯罪为根本目标,不断增强公众安全感,提高社区居民生活质量的治安战略思想及战术方法。社区警务为使社会治安综合治理落实到社区奠定了理论基础,提供了基层平台和可操作的基本单位,是社会治安资源和力量整合的基础工程。社区警务既是一种新型的警务理念,又是一种新型的警务战略,同时还包括一系列新型的可操作的警务工作方法等。【7】

社区警务是六七十年代兴起于欧美发达国家的警务理念,如今是流星于世界各国的一种主流的警务研究历年和警务改革探讨的方向。社区警务以其先进的理念获得了众多的支持者,他们认为社区警务能够深度发掘社区力量参与到犯罪预防与犯罪控制中来,有着以往各种警务模式不可比拟的优势。第一,社区警务可以深入到公众日常生活之中,能够第一时间发现并传送违法犯罪的信息线索,对于违法犯罪的控制力度空前加强。第二,社区警务在控制假释缓刑人员及有犯罪记录人员方面的效果强于以往警务模式,对于吸毒贩毒等违法犯罪行为也颇具威慑。

2.危机警务。危机是一种严重威胁社会生态系统基本结构和基本价值规范的突发性紧急事态。在这种事态中,决策者必须在很短的时间内,在极不确定的情况下作出关键性决策,才能防止事态继续严重恶化。危机管理是政府及其职能部门通过建立危机应对机制,制定危机应急预案,并在危机发生时依法采取一系列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展的一种特殊状态下的的公共安全管理活动。危机警务则是政府在危机管理中正确运用警察力量、发挥警察治安职能的工作。包括依法确定警察部门参与危机处理的职责、任务和权限,明确警察部门在政府危机管理体系中的地位与作用,制定和实施警察部门参与危机管理的战略原则及战术方法等。与警察部门履行维护社会治安和预防控制刑事犯罪职能的常规警务相对而言,危机警务是警察部门在危机状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务,是政府危机管理的重要内容和强力措施。【8】