服务治理概念大全11篇

服务治理概念篇（1）

“公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理，是政府管理模式新旧交替，前后承接的渐变过程。然而，学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议，并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程;其次针对学界存有争议的二者关系问题，提出自己的看法和观点。

 

一、从公共行政走向公共管理的历史沿革

 

19世纪20年代，西欧国家早期的商品经济发展带来了封建体制之外的公共领域，公众对于公共领域的自治需求产生了公民社会，并由此导致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人权力为主，是封建皇权下服从与被服从的人身依附关系，而非我们所认识的以法律为基础的现代公共行政体系。在19世纪的大部分时间里，美国都存在行政上的“政党分赃制”，从而产生政府更迭频繁、立法与行政的冲突等等，并最终导致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出现在英国，19世纪中期的文官制度改革与议会改革观念对美国公共行政产生了重要影响。1887年以威尔逊提出的政治——行政二分法为代表，标志着公共行政学的正式诞生。1900年古德诺发表文章《政治与行政》，进一步完善二分法概念，指出政治与行政均存在所有政治体制中，并发挥着国家意志表达和执行的作用。此后，威尔逊的政治——行政二分法与韦伯的官僚制、泰勒科学管理原理结合，形成了著名的威尔逊——韦伯范式，并以此奠定传统公共行政的基本模式。20世纪 20年代前后至70年代早期，是传统公共行政发展的黄金时期，从20世纪70、80年代开始，西方国家普遍的经济危机和“滞胀”现象使传统公共行政面临巨大危机，各国纷纷进行政治改革，以谋求解决问题之道，新公共管理运动悄然兴起，并使“公共管理”一词进入大众视野。从公共行政走向公共管理成为历史必然，然而对于公共行政与公共管理的概念及二者关系问题学界始终存有争议。

 

二、公共行政与公共管理的关系之争

 

(一)公共管理从属于公共行政

 

“公共管理”的兴起与传统公共行政面临危机，公共政策学派的崛起有关。第二次世界大战后，强调抽象概念和原则的传统公共行政学在面对诸多社会矛盾时表现出了政策制定困境和执行力明显不足的问题，用政策视角探讨和解决社会公共问题的公共政策学逐渐兴起。公共政策学作为多学科交叉领域，注重经济学理论与数理方法的结合，与传统公共行政过分关注抽象概念和原则不同，公共政策学更多关注实际，主张将其放在“政治-经济-社会”的大框架下分析，以培养能够进行宏观政策制定、分析和批判的政策分析家为目标，而不是单纯听从命令，被动执行命令的政府办事员。然而，以公共政策理念培养出的政策分析者并没有预想中的完美无缺。在经济学上，他不如专业经济学者的竞争力;在社会需求上，对公共部门的管理者和政策执行者的需求要远远大于对政策分析者的需求，公共政策学派面临进退两难的尴尬困境，将公共政策学与公共行政学联系起来而使之又不同于以往的传统公共行政学就显得尤为迫切，“公共管理”这一概念据此提出。以罗森布鲁姆和克拉夫丘克为代表的行政学家将公共管理看做隶属于公共行政的子域，并以此界定公共行政是运用管理学、法学、政治学等学科理论来实现立法、行政、司法部门的指令，为社会提供必要的管理与服务职能。从这一定义可以看出，公共管理是公共行政的一个分支，管理作为实现行政目标的手段之一，是被认为具有工具理性的技术而不是独立的部分。因此，公共管理被认为是公共行政的子域。

 

(二)二者的对立关系

 

无论是从政策分析还是从公共管理途径研究公共问题，都是对传统公共行政失效或过时的一种反应和替代，都与传统公共行政产生了竞争，这是学者们所持的另一种截然不同的观点。欧文·休斯认为，行政与管理在本质内涵方面就存有差异，这种差别通过行政和管理前面的“公共”一词就可以体现出来。公共行政作为一种公共服务活动，着重在政府工作人员的执行力上，即公务员只是被动执行上级的命令，以服从任务为主，强调程序及将政策转化为行动的过程，而公共管理在于政策执行的技术性手段，强调执行的结果及承担的相应责任。根据以上分析，他认为建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的，即公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应该被看做两个互相竞争的典范。同样，在国内，张康之教授首先提出了公共管理的服务精神和服务原则，认为公共管理是一种基于服务倾向的社会治理模式，以服务为主，而非以公共行政的权威为主，公共行政更多表现出一种统治型的社会治理模式，二者是截然相反的两种治理模式，在内涵上并不存在包含与被包含的关系。目前，关于公共管理中公共服务功能的作用现在已得到国内外众多学者的认同和支持，但据此将公共行政和公共管理对立，并认为公共管理已然取代公共行政的观点仍是部分学者的看法，关于公共行政和公共管理的关系仍是学者们讨论的焦点所在。

 

三、总结

 

关于公共行政与公共管理的关系，学界始终存有争议，众说纷纭。基于以上对各个学者观点的综述，笔者认为公共行政与公共管理的关系可以用“范式”的概念加以区别。在这里，首次我们要厘清“范式”的概念，范式是指一种相同等级关系模式的集合，在该集合内的事物必须满足该等级关系的要求，满足程度不同，即为不同的范式。简而言之，范式是反映一定关系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一个关系库中满足不同程度要求的不同范式。这里的关系库指“行政”与“管理”二者之间的关系，而学界对于“公共行政”及“公共管理”关系的探讨就是在这一关系库范围内，不同学者为解决不同社会管理问题所提出的不同看法，因而形成管理学领域内公共行政与公共管理之争。笔者认为二者并不存在包含与被包含关系，即不存在从属关系，公共管理和公共行政是针对不同历史阶段社会公共问题所提出的管理概念，拥有不同的管理内涵，二者是前后相继、顺势承接的关系。具体来说，在概念的丰富性和内涵的充分程度上，公共管理比公共行政更进一步，更符合当今时代的要求，但并不是说公共行政已被当前的管理实践淘汰，相反的，公共管理作为公共行政的补充，与公共行政相互作用、相辅相成，共同应用于当前公共部门的管理活动之中。

 

服务治理概念篇（2）

概念是对某一事物的理性叙述，反映的是事物的本质属性。而事物的属性往往是多重的，因此反映事物属性的概念也往往是多层次、多角度的。因此在平时的学习过程中，应对概念进行多层次、多角度的分解，以达到对概念的深入理解和全面掌握。比如，理解“物质是不依赖于人的意识，并能为人的意识所反映的客观实在”，可把这个概念分为三个部分：第一层要清楚物质是“客观实在”；第二层，物质是什么样的客观实在？是“能为人的意识所反映”的客观实在；第三层，这种客观实在对意识的关系是什么？是“不依赖于人的意识”。这样就把物质这个概念通过分层分析透彻了，就便于记忆了。

二、逻辑记忆法

从逻辑的角度看，任何概念都有其内涵和外延。所谓内涵是指一个概念所概括的思维对象本质特有的属性的总和。所谓外延是指一个概念所概括的思维对象的数量或范围。弄清概念的内涵和外延，是准确理解和运用概念的前提和基础。例如对“国家”这一概念的理解。从概念的内涵来看，国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机关。阶级性是国家的根本属性。统治阶级是利用立法、行政、司法及暴力组织等强制力量为统治阶级的利益服务的。因此，作为统治阶级工具的国家不可能为全社会谋福利。从概念的外延来看，国家有奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家，仅就当代而言，国家有资本主义国家和社会主义国家之分。资本主义国家是资产阶级的工具，为资产阶级谋利益；社会主义国家是无产阶级的工具，为无产阶级和广大劳动人民谋利益。

三、图表记忆法

概念都包括在一定的知识体系之中。所以，可以利用图表法把概念归入一定的知识体系便于理解记忆。这种方法具有直观、简明、形象的特点，可以帮助大家把所学知识理顺串联起来，起到以点带面，扩散联想记忆。例如在学习高一经济生活第五课“企业与劳动者”的有关概念时，可列出以下图示（如右图）。通过这个图，可以看出上述概念间的从属关系，从“市场主体”到“股份有限公司”，概念的外延越来越小。同时，利用比较分析法分析上述概念间的区别，抓住每个概念的特征。如企业与其他市场主体的区别是它是以赢利为目的的；企业法人与其他企业的区别是能独立承担民事责任；公司与其他企业法人的区别是由法定数额的股东组成；而股份有限公司的特征则是它能发行股票。通过上述分析归纳使知识具有系统性，在知识系统中，用联系的观点加深对有关概念的理解，会收到较好的效果。

四、知识框图记忆法

有些学生错误地认为学习政治概念枯燥、空洞、没实用意义，因而对概念学习不重视。事实上，有很多政治概念本身就是政治学科的主干知识、核心内容，需要我们认真学习、扎实掌握，并在此基础上，以概念为圆心辐射其他知识，实现知识的整合与体系的构建，以充分发挥概念在政治学科学习中的作用，同时在知识整合与体系构建的过程中深化对概念本身的认识。

五、关键词语记忆法

有的概念，去掉或改变一两个字原意就会大变，正所谓“差之毫厘，谬之千里”。所以在解释这类概念时，要指出哪些是关键词语，并对这些关键词语进行强化说明，让它印在自己的脑子里。例如“规律是事物运动过程中固有的本质的、必然的、稳定的联系”。这里要牢牢把握“固有的”、“本质的”、“必然的”、“稳定的”这几个关键词语。只有把握这几个关键词语，我们才能领会到规律是客观的，是不以人的意志为转移的，它既不能被创造，也不能被消灭，不是事物偶然、不稳定的联系。

六、主谓宾记忆法

服务治理概念篇（3）

我们把坚决清理取缔“十五斜企业和其它不符合产业政策的严重污染企业放在环境监察工作的首位。20__年，全共清理取缔“十五斜企业19家，立案查处严重污染企业40家，查处的重点主要是针对我工业建设项目中的小造纸、小炼焦、小炼钢、小电镀和污染严重的小化工企业。

在现场执法工作中，我们结合自身工作的特点，严格从源头控制污染企业的产生，发现新上建设项目，及早介入，率先了解其生产工艺，对工艺中存在严重污染问题又无力落实“三同时”制度的新建项目，及时予以制止，这样，既控制了新建项目带来的污染隐患，又最大限度地减少了盲目投资者的经济损失。

二、认真做好环境处理工作，积极解决群众关心的热点和难点问题，切实维护群众合法的环境权益

随着生活水平的不断提高，人们的环境意识和环保法制意识也随之增长。20__年，我们共处理环境问题125件，其中，我群众还在全环保系统首创自制光碟反映环境污染问题的先例。对于群众反映的环境污染问题，我们按照工作无小事的原则，从解决污染双方的矛盾入手，坚持事无巨细，做到事事有落实，件件有回复，环境案件处理率达到100，连续多年被我评为工作先进单位。

三、坚持以人为本，科学管理，为我经济和社会的健康发展保驾护航

在环境监察工作中，我们率先引入提前介入的概念，率先引入执法就是服务、零距离服务的概念，率先引入一站式执法、全程式服务的概念，最大限度地保障执法成果，最大限度地保障投资者避免因为重复投资或者投资方向失误所造成的损失。

从企业新建项目立项开始，我们就把执法和服务贯穿其中。首先，帮助企业理清投资方向，分析项目投资的可行性，防止重复投资和上马禁止的落后淘汰工艺；其次，为企业提供污染治理技术和污染治理信息，帮助企业落实“三同时”措施，使企业在污染治理方面实现以较少的投资取得最好的治理效果；第三，主动帮助企业办理建设项目审批手续，指导企业进行排污申报，指导企业建立污染治理台帐，并且不收取任何成本费、服务费。这样，把执法溶入于服务之中，把环保理念溶入于服务之中，实现了管理与服务的有机结合，环境宣传与服务的有机结合，最终实现了环境监察成果的最大化。

今年以来，我相继吹响了四城同建和建设大而强、富而美东陇海第三大的战斗号角，在新形势下，环境监察工作更加任重而道远。我们将紧紧围绕委政府的中心任务，在环保局的正确领导下，以开拓的精神，昂扬的姿态，解放思想，轻装上阵，全面深化环境监察工作改革，全面溶入我经济和社会发展中去，以适应我经济和社会快速发展的要求。下一步，环境监察工作将要在职能和观念上实现两个方面的转变：

一、实现环境监察工作从管理型执法、收费型执法到服务型执法的转变

我们要在继续强化提前介入管理的概念、执法就是服务、零距离服务的概念、一站式执法、全程式服务的概念，力争把污染消灭在萌芽状态的基础上，从壮大我的工业经济实力入手，提高服务意识，强化服务职能，保障我工业经济的健康发展，从根本上提高我改善环境、治理污染的能力，切实发挥环境作为生产力的作用。

二、实现环境监察工作从点源管理到面源管理、宏观管理的转变

服务治理概念篇（4）

行政行为是行政法学尤其是大陆法系行政法学上所普遍接受和广泛使用的法学范畴，也是行政法尤其是大陆法系行政法的核心。对行政行为的系统研究，几乎需要行政法学的所有技术、涉及行政法的全部领域。本文仅拟从社会发展过程中所出现的法学思潮与行政行为关系的角度，来揭示行政行为所蕴含的法律文化和人文精神，追溯行政行为理论的发展。

一、概念法学与行政行为范畴

概念法学又称形式法学，源于17世纪德国封建习惯法的罗马法化运动即“《学说汇纂》在现代的应用”或“潘德克顿运动”（usus modernus pandectarum），因此又称“潘德克顿法学”。近代意义的概念法学，则是19世纪中叶的德国法学家为适应德国法制统一及其法典化进程的需要，建立资本主义法学体系而兴起的一种法学思潮，其代表人物主要有海塞（Heise）、凡格罗（K. A. Vangerow，1808－1870）、温德海得（R. Windscheid，1817－1892）、拉邦德（P. Laband，1831－1918）和梅叶尔（Otto Mayer，1848－1924）等。概念法学认为，法学的研究对象仅限于实定法规范；法学是一门运用“法律学的方法”，对实定法规范进行“纯粹的逻辑性思维”的科学。概念法学强调，法学的任务就在于对历史长河中和现行的实定法规范进行逻辑分析和处理，提炼出具有共同性和普遍性的素材，并对该素材进行概括、抽象和归类，使其形成一个严密的体系，为人们科学地认识实定法规范和制定、解释法典提供一种统一和标准的概念性工具和框架性结构。概念法学取得了一系列重大的法学成果，建立起了近代意义上的精密的法学范畴和严密的法学体系。[1]

概念法学在德国的兴起，具有相应的社会背景。直至19世纪中叶，德国仍处于封建割据状态，调整社会关系的仍然是分散的日尔曼习惯法。拿破仑的侵略，终于唤醒了日尔曼人的民族意识，并逐渐形成了相对统一的俾斯麦中央政权。政治的统一和政权的巩固，需要统一法制的保障。法国的法典化成就，更令德国人羡慕和渴望。于是，德国法学家终于以萨维尼（F. C. von Savigna，1779－1861）关于习惯法、学术法和法典法的历史法学为理论基础，兴起了一场广泛而深入的“潘德克顿法学”运动。

处于上述社会背景和法文化氛围的梅叶尔，自然成了概念法学的拥护者和实践者，于1895年提出了“行政行为”这一法学范畴。众所周知，在此以前行政法学已经在法国等国得以产生和长足发展，并将行政机关的一切法律行为（包括公法行为和私法行为）称为“行政行为”（acte administratif）。但在19世纪绝大部分时间内，法国行政法学并未对它给予精密加工和严格锤炼，而仅仅热衷于区分权力行为（actes d‘autorté）和管理行为（actes de gestion）。其次，在1895年之前的德国，行政法并未成为一个独立的部门法，行政法学并未成为一门独立的部门法学，而往往与宪法学合称公法学或国法学，研究行政法的方法是国法学方法。再次，在1895年之前的德国行政法学著作中，所构筑的主要内容是行政法分论，即内务行政、外务行政和军事行政等各部门行政活动的具体制度和现象。梅叶尔通过对法、德两国行政法的研究，将行政法学从国法学中剥离了出来，从行政机关的各种活动中（尤其是从具有典型意义的警察和税务行政活动中）提炼出“处理具体行政事务”这一具有普遍性的素材。他又将行政机关的“处理具体行政事务”与法院的司法判决进行了比较分析，从中抽象出“主权者的权力作用”、强制性和单方面性等共同性素材。接着，他将上述两种素材加以综合，并借鉴法国行政法学上的“acte administratif”用德文“ver waltungsakt”这一名词加以概括，在1895年出版的《德国行政法》中提出了“行政行为”这一行政法学核心范畴。根据他的界定，行政行为是指行政机关运用公共权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为（“原文为……ist der Verwaltungsakt，ein der Verwaltung zugeh=riger obrigkeitlicher Ausspruch，der dem Untertanen im Einzelfall bestimmt，was für ihn Rechtens sein soll.”[2]）。此后，“行政行为”被德国法学家不断地进行加工和锤炼，先由柯俄曼（Kormann）运用民法上的法律行为和意思表示理论界定为“国家之法律行为”，以后又由福雷那（Fleiner）阐释为“行政机关”的法效意思表示，接着又被叶立尼克（Walter Jellinek）概括为“行政机关对特定人所为，具有公权力之意思表示”。[3]

20世纪以来，概念法学在大陆法系国家以及日本和我国的法学界得以广泛流行。在行政行为领域，概念法学仍致力于行政行为的型式化。[4]行政行为是纷繁复杂的。从内容上看，既有为相对人设定权利的行为也有为相对人设定义务的行为，既有为相对人消灭权利的行为也有为相对人消灭义务的行为，既有消灭相对人作为义务的行为也有消灭相对人不作为义务的行为。从形式上看，既有书面的行为也有口头的行为，还有表现为具体动作的行为。从主体上看，既有行政机关的行为也有非行政机关的行为，既有公安、民政部门的行为也有经济、教育部门的行为。它们尽管都是行政行为，但又有各自的特征。20世纪的行政法学对此作了大量的逻辑处理工作，即寻求某类行政行为的共同素材，将具有相同素材的行政行为加以归类，再用一个行政行为的下位属概念加以命名和界定，从而形成各种不同模式或型式的行政行为，如行政许可、行政征收、行政裁决、行政处罚和行政强制措施等。社会的发展，行政行为的灵活性，使得新的行政行为层出不穷、原有的行政行为也变幻莫测，如行政计划、行政合同、行政指导、行政私法行为和行政事实行为等。因此，行政行为的型式化将是行政法学的一项长期工作，也是概念法学持续不衰的原因。

概念法学对行政行为的研究理论，在行政法学上被称为行政行为的形式学说。这种研究是卓有成效的。首先，它为行政法学提供了有关行政行为的一系列重要的概念性工具，有利于人们之间的沟通和交流，使行政法学的研究能得以展开。其次，它为行政法对行政行为的规范提供了可能性。概念法学对行政行为共同素材的提炼，使得法律有可能对行政行为的有效成立要件和违法行政行为的补救等作出统一的规定。再次，它建立了行政行为的逻辑体系，有利于认识和分析各种行政行为的特征。借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。但是，行政行为形式学说的缺陷也是明显的。它往往“仅止于对行政行为过程中的最后阶段之产物，即对最后之行政处分、行政契约、法规命令、行政规则或自治章程等作研究。对于在最后决定（或最终结晶）产生前所发生之协商、当事人参与、讨论、听证……等行政过程则缺乏研究。”[5]同时，行政行为的形式学说对行政行为的目的未予重视；使行政行为概念及规则过于抽象，难以为普通公民所认识和理解，也为行政行为在实践中的推理和定位带来了困难；在理论研究上也过分集中于型式化行政行为，对非型式化行政行为的重视不够。

二、社会法学与行政行为的嬗变

以法国法学家狄骥（Leon Duguit，1859－1928）为代表的社会联带主义法学认为，人与人之间的联系是一种社会联带关系。社会联带关系有两种，即同求的社会联带关系和分工的社会联带关系。同求的社会联带关系，是人们为了追求共同利益而结成的共同协作关系。分工的社会联带关系，是人们为了满足各自不同的利益而形成的相互合作关系。[6]他认为，行政主体与相对人之间的关系也是一种社会联带关系，即行政主体为公众提供服务和相对人对服务给予合作的关系。美国实用主义法学吸收了狄骥的思想。庞德（R. Pound）认为，20世纪的法学道路“似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路”。[7]康曼裘（H. S. Commager）则指出：“社会法学即是实用主义。……它并不把法律当作为保障个人权利与自由的盾牌，而把它用作满足社会需要的合作工具。它是一种适合于

都市化了的社会生活实际与平等主义社会中的政治生活实际的法律哲学。“[8]社会法学的这种理论，目的在于强调人对社会或者集体的责任，与自由主义强调个人的权利或个人自由正好相反，因而也被德国学者以及受其影响的学者称为团体主义思想。[9]福斯多夫（Ernst Forsthoff，1902－1974）和巴杜拉（Peter Badura）就是在德国行政法学界支持和宣传这种思想的代表。他们认为，在现代社会，人们的”有效生活空间“范围日益扩大，但所拥有的”掌握空间“却日益狭窄，”社会依赖性“日益增强，因而以相互合作为核心的团体主义思想已取代个人主义思想是一种不争之事实。[10]当代西方国家所流行的福利行政法理论也是以这种团体主义思想为支持的。

社会法学及其团体主义思想，在经济上是资本主义从自由竞争转变到垄断阶段的产物。因为在垄断阶段，就业、教育、环境和交通等个人的生存和发展问题已不是可以由个人所能解决的问题，必须依靠社会集体的力量。社会法学及其团体主义思想，在政治上是巩固阶级统治、维持社会稳定的需要。因为在垄断阶段，封建复

辟的危险性已经消除，人民对政府的信任发生危机（集中表现为无产阶级的革命运动）。上述经济和政治状况，决定在意识形态上表现为强调矛盾的同一性而否认矛盾的对抗性；提倡人们相互间、阶级之间和政府与个人间的合作，反对人们革命和社会动荡。

社会法学认为，行政行为在本质上是一种为相对人或公众提供服务的行为。狄骥指出：“行政行为的性质不是来源于它的起源，而是来源于它的目的。行政行为仍然是一种出于公共的目的而实施的个人行为。”[11]这种公共目的，也就是公共服务，满足公众在治安和公益方面的需要。行政行为所要实现的目的，就是设定为公众提供公共服务的主观法律状态，并且符合预定的为公众提供公共服务的客观法目标。[12]因此，行政行为在本质上不能因它的权力起源而界定为主权者的命令，而应当根据它的目的界定为公共服务行为即公务行为。狄骥甚至认为，国家没有任何权力，只有执行法律或完成上述任务的义务。国家履行义务的行为即公务行为，实质上是一种在公众的合作下，为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的服务行为。奥里乌（Maurice Hauriou，1856－1929）支持了狄骥的观点，并认为公共服务是一种事业即公共事业：“‘一种为满足公众需要的，由国家组织的，固定、持续地向公众提供的服务。’，它包含四个要素：固定的服务、向公众提供的服务、公众的需要、国家的组织。”[13]这实际上也就是公务行为的四要素。狄骥等人的上述思想得到了美、德法学界的响应。美国实用主义法学的创始人荷姆斯（O. W.Holmers，1839－1915）则认为，“警察权力遍及于一切重大的公共需要。它可以用来帮助着为习俗所认可，或被流行的道德或强大的、占优势的意见所认为对公共福利大大地、直接地必要的东西。”[14]福斯多夫则指出，人们所拥有的“掌握空间”的日益狭窄和“社会依赖性”的日益增强，使得对资源的“取用”日益困难，因而就需要行政机关来公平地协调和分配“取用机会”、对个人给予“生存照顾”。巴杜拉对福斯多夫的理论进行分析和概括后指出，行政行为的唯一内涵就是“服务”。[15]根据团体主义思想，行政机关的行政处罚是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可则是对资源和机会的一种分配，等等。社会法学认为，对这种服务，由于能够得到某种好处，相对人一般都会自觉地接受和给予合作。[16]这样，尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场之角色”，[17]行政行为所体现的关系也就成了一种行政主体与相对人之间的服务与合作的“信任”关系。但是，行政主体的服务是以公共权力为后盾的，当相对人不愿提供合作时，行政主体就可以运用公共权力强制其合作。因此，主权及其公共权力、单方面性并不是行政行为的本质，而只是一种必要的服务手段。社会法学认为，根据19世纪的行政法治理论，行政行为是行政机关的一种主权行为，是相对人必须服从的主权者的命令。也就是说，行政行为所体现的是一种行政机关与相对人之间的命令与服从的“对抗”关系。团体主义思想将服务与合作作为行政行为的理念，并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。[18]从此，“可以说公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务的概念是现代国家的基础。”[19]

社会法学认为，团体主义思想给行政行为带来的嬗变，不仅表现在其法理念即其内涵上，而且也表现在其外延上。他们认为，行政行为作为一种服务行为，既包括传统意义上的行政行为（公法上的单方意思表示即单方行政行为），也包括传统意义上不属于行政行为的行政契约（行政私法行为）、行政事实行为和行政指导行为。“依社会法治国的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为。”[20]因此，行政机关可以采用任何形式为相对人提供各种服务行为。只要行政机关真正提供了服务，即使该服务行为缺乏相应的法律根据，也并不构成违法，因为历史上早就有“自愿者不能构成违法”的法谚。于是，传统意义上的行政行为即单方行政行为，在当代行政行为体系中已丧失其绝对优势。单方行政行为即使仍被采用，其内涵也已被改变。

社会法学对传统的行政行为理论进行了批评。狄骥认为，启蒙思想家所提倡的个人自由和天赋人权，是既不能用神来推理也不能用现实来论证的、博取人们欢笑的花言巧语。他认为，在法学上，基于上述思想而形成的个人的主观权利和国家的公共权力，也是根本不存在的。因此，行政行为根本就不应该被称为公共权力行为，行政机关的行为也不应该被区分为公共权力行为和事务管理行为，行政行为更不应区分为主权性行政行为和技术性行政行为。[21]尽管这种区分“标志着公法发展史上的一个新时代的来临。但是，这一理论本身是不成熟的。”“只要认为每一种行政行为都是主权权力的一种表现，其必然结论就是：包括法院在内的任何机构都不得对行政行为的合法性进行审查。”于是，在法国就设计出了行政法院。“尽管它享有一定的审判权，但是，从传统的观点上来看，行政法院所行使的只是一种间接的司法权。在准行政问题上，它只能提供建议；而且，它的裁决也往往偏向于政府一方。”[22]奥里乌认为，公务行为是在公众的自觉合作或积极参与下得以实现的。如果封建时代的主权者命令也可以称为服务的话，那么：“1.这种服务不是以一个团体的名义，而是以一个领主的名义提供的；2.这种服务不是无偿的，相反是征收某些租税的机会。总之，这种服务并不是别人自愿接受的，而是根据一种强者的法律强加于人的。”[23]巴杜拉则指出，即使在19世纪，非强制性的公共服务行为也是存在的。但是，梅叶尔由于以公权力、强制性和单方面性为标准来界定行政行为，就把不具有上述特征的行政活动排除在行政行为之外了。因此，梅叶尔对行政行为的概括是不全面的。巴杜拉认为，梅叶尔对行政行为的界定是形式主义的，却是符合当时的自由主义法理念的。然而，自由主义法理念却导致了行政机关高高在上、公民屈服于行政机关之下的“高权行政”。[24]

从政治层面上说，社会法学及其行政行为学说是反动的，目的在于鼓吹阶级合作，反对社会革命。狄骥就说过，宣传马克思主义和阶级斗争是一种犯罪行为。在第二次世界大战期间，团体主义思想也曾被纳粹法学家改造为“领袖制”学说，成为法西斯主义政权的御用理论。福斯多夫本人就是一个拥护“领袖制”学说，支持法西斯主义的学者。但从技术层面上说，社会法学对行政行为的研究是有价值的，是符合社会发展要求的。它强调社会矛盾的统一性、提倡服务与合作，有利于政权的巩固和社会的稳定。它把非单方行政行为的服务行为纳入行政行为的体系，置于行政法的规范之下，也有利于防止行政机关的法律规避。更为重要的是，它不仅注意行政行为的结果，而且十分重视行政行为的实施过程和目的。在狄骥的理论中，行政机关的服务是以相对人的合作为前提的。合作，就意味着相对人的参与。公务行为是行政机关与相对人服务与合作的结果。福斯多夫认为，依“生存照顾”即服务观念，相对人具有对服务的“分享权”。“这个‘分享权’的问题，也就成了在国家公权力范围下个人参与的方式了。”[25]正是在社会法学的积极提倡和推动下，20世纪最重要的行政法治成就之一，即以听证为核心的现代行政程序法制度才得以建立起来，使行政机关在作出行政行为时有可能吸收相对人即服务对象的意志，行政民主和行政公正才得以增强。社会法学还推动了行政法治从形式法治到实质法治的转变。社会法学认为，行政行为的目的是为相对人提供某种“福利”、“好处”或利益（由此形成了所谓的“福利行政法”理论）。因此，判断一个行政行为是否有效、是否应予撤销的标准，不是行政行为在形式上是否合法，而是行政行为在实质上是否合法，即是否真正为相对人提供了某种利益，实质法治应取代形式法治，从而提高服务的效率。现在，各国的行政程序法几乎都规定了对行政行为瑕疵的补正和转换。

三、自由法学与行政行为的实施

服务治理概念篇（5）

秘书和秘书工作，作为客观存在的社会事物和社会现象，是历史发展的必然产物。秘书学的研究，不应从历史上什么时候出现秘书职务开始，而应当从为什么会出现"秘书"这一本原开始。

文字的产生和发展，从五千多年前用兽骨占卜问神，到商朝甲骨卜问后刻写卜辞，体现了人在为权力服务中总结文字经验和发挥文字作用的本领，以文字为工具的社会服务随之寻偶。向当事人释解占卜凶吉，记录生产技术，记载个人秘密，提出某种建议，充当传递信使等秘书现象不断出现。这些现象的抽象，就是孕育"秘书"含义的本原。

秘书现象的应用价值，首先被氏族公社末期的贵族统治者所认识。他们对秘书现象进行了政治性和归属性的改造。

随着社会的发展，这种"围核机制"被模拟和扩散。表现为"核"的模拟和"围"的扩散。

这样，在我们的脑海中浮现了一幅图景。在社会前进的脚步中，以"围核机制"为特征的秘书现象不断地以一定的存在形态被凝固在社会各个系统、各个环节的枢纽之中。凝固点上的人就成为秘书现象的人格化身，成为"秘书人"。他们被称之为"秘书"或类似的称谓，实现了秘书现象的社会定位。这就充分说明，"秘书"是由秘书现象分离和衍变而派生出来的，它是一种符合社会管理发展需要的分工。

由于社会各个系统、各个环节的枢纽是个庞大的网络，因此在网络中无数点上定位的"秘书"，存在着社会属性、"凝固"形态和活动方式多元化的特征。事实正是这样，当今世界"秘书"的定位有官方的、民间的；政治的、经济的；行政的、专业的；集团的、个人的等等，不一而足。

总之，历史的发展，产生了秘书现象，秘书现象孕育和分娩了秘书人，秘书人承担了秘书现象的兼容升华和围核指向，满足了社会定位的需要；同时，社会对秘书现象及其"围核机制"的功能性选择，还在不断发展和扩新，呼唤出现新的"秘书"定位。这就是秘书现象和秘书定位历史发展的模型。

这模型告诉我们，人类社会的秘书史，就是在这样丰富多彩的秘书现象动态发展中记载的。

二、从秘书现象看秘书概念

对秘书现象产生和演化，以及秘书职司起源和变迁的粗略勾勒，有可能为我们解释秘书概念找到了一把钥匙。

首先，秘书现象产生--发展--分离--再发展--再分离的演进规律，表明了它既有广义的扩展性，又有狭义的规定性。

其次，秘书现象分离后的社会定位的围核化，社会定位历史发展的多元化，表明"秘书"在人格化意义上既有绝对确定性和连续性，又有相对确定性和间断性。

这些，都给我们提示了秘书概念在职业化或人格意义上的外延的多维。

迄今为止，我们之所以未能对"秘书"定义达成共识，正是反映了对这一概念丰富内涵和多维外延把握的偏颇。人们从各自对秘书标准概念的想定出发，从各自对秘书实践的体验出发，从各自不同侧面的理解出发，就会得出不同的结论。

现在，我们分析了秘书现象演进规律及其社会定位所各自表现的两重性，就容易把握"秘书"这一概念了。尽管在人类认识视野中，"秘书"可能属于使用模糊集合来表述的一种概念，然而秘书现象的两重性，揭示了"秘书"这一概念，包含着本原概念和与本原概念直接相关的人文概念两个部分。这两个部分构成了一个错综复杂的复合体。在这种情况下，要求一元性的简称，是困难的，也是不科学的。重要的是掌握它的"真谛"。正如"翻译"一词，既指用一种语言表达另一种语言的现象，也指从事此项工作的专职人员。这是两个互为联系又互相区别的概念。

综合上述，笔者认为所谓"秘书"，从本原意义说，是人类一种特有文化现象即秘书现象在社会的反映。这属于秘书学研究的课题。从现实生活对"秘书"的人文理解上，可以表述为：秘书是在社会确定的对应从属范围内，为特定负责对象主导性事务的权力和责任，进行以日常协理为主的知识的一类职司人员。

三、对秘书概念若干问题的正确把握

推敲秘书概念，不是导向学究式的思辨，而是为了反映本质，指导实践。所以，需要对秘书含义有个正确的把握。

众所周知，概念是人们对事物及其特有属性认识的反映。作为完整含义上的秘书人，应当由主体条件、作用对象的客体条件及作用指向实质内容三部分构成。

第一，主体条件。就是秘书资格，他必须是秘书现象的能力人。

第二，作用对象的客体条件。主体条件还不是秘书概念的主要成份，因为不具备条件者固然不能妄任秘书，具备条件者也不能都当秘书。

第三，作用指向的实质内容。笔者在表述中把秘书服务对象的"主导性事务的权力和责任"作为秘书作用指向的实质内容，这是基于时代进步对秘书概念认识深化而提出来的。

服务治理概念篇（6）

    要深入研究政府服务行政问题,必须对“服务”与“管制”这一对概念及其关系进行分析,因为无论什么类型政府的行政都与这两者的行政职能相关。关于“服务”的概念本文在前面已经做了专门的探讨,主要强调服务关系中最基本的特征就是“服务的被支配性”,即服务是由被服务者所支配的;而所谓“管制”,顾名思义就是管理和控制,不论是管理还是控制强调的都是政府行为的主动性和单向性,都是政府利用公共权力的强制性而对公民行为的一种约束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服务概念的被支配性与管制概念的支配性正好构成政府权力运用的相反方向的作用,然而,这两个不同的概念和相反方向的作用却相容于所有类型的政府治理模式之中,也就是说无论哪种类型的政府都包含着服务与管制这两种行政方式。

    在以上关于服务型政府的形成分析中可以了解到,从“管制”到“服务”既是一种逻辑演变过程,而同时它们又在不同的政府行政过程中都并存着,因为政府作为民众让渡权力的代表者,他既要代表民众实行管制,又要履行社会职能提供服务,只是这两种职能在不同的政府模式中所处的主导地位有所不同。本文所指的以管制为主导机制的政府类型主要是“统治型政府”和“管理型政府”。在统治型政府中,政府职能主要表现为对公民的控制,而在管理型政府中,政府职能则更多地表现为对公民的管理。但不管哪种政府类型都会有一定的服务功能。正如恩格斯曾经所指出的那样:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①恩格斯在这里所讲到的“社会职能”就主要包括为社会组织和社会成员的生存和发展提供公共产品和服务的职能。这也就是说,即使是在政府的政治统治职能占主导地位的“统治型政府”模式中,政府也必须履行其公共服务的职能,而且还要以服务职能作为其统治职能的基础。但是,对“统治型政府”来说,由于政府的管制占有绝对的主导地位,所以公共服务职能只是服务于和从属于统治职能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基础已经是政府对社会公共事务提供的优质高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服务需求,因此,此时的政府所承担的服务功能又要比统治型政府更多。

    虽然,管制型政府在以管制机制为主导的行政中也不同程度地存在着服务的功能,但是,它与服务型政府所履行的服务行政中的服务却存在根本的区别。因为,管制行政中的服务是基于官本位、政府本位和权力本位的,而服务行政的服务则是基于民本位、社会本位和权利本位。这种差别使得管制行政的服务职能与服务行政的服务职能存在以下的不同:②第一,出发点不同。管制行政提供公共服务的出发点是为了更好地实施统治,而服务行政的服务则完全是从公民的需求出发,以增进人民的福利为宗旨。第二,实现的过程不同。管制行政的服务是政府居高临下,从自己的主管意志出发的“恩赐”过程,民众处于被动接受的地位,而服务行政的服务是公民与政府互动的过程,人民表达服务需求,政府通过信息交流进行回应。第三,服务行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准或前提。但管制型政府的服务往往只是基于作为服务者的政府单方面意志的行为,而服务型政府的服务则是出于被服务者的需求和意愿,政府提供服务的种类和内容还要经过一定的民主法定程序,并且公民有权利参与到相关决策中去。第四,被服务者的选择权不同。一般情况下,管制型政府提供什么样的服务以及怎样提供服务,都是由政府单向地甚至是强制性地提供,并不顾及被服务者的需求。而服务型政府所提供的服务对于被服务者来说是有选择权的,也就是说,他可以接受或也可以拒绝所提供的服务,这就是我们在前面所论述的“服务的被支配性”。认识到这一点,我们在建设服务型政府并行使服务行政时必须从根本上摈弃以政府为中心、为本位的思想倾向,真正确立公民本位或公共利益导向。

    要正确认识政府服务和管制的关系,还需要研究服务行政中的管制与管制行政中的管制的区别。我们在建设服务型政府时,常常强调一个命题:管理就是服务。事实上,这就是提出了政府的服务与管理的关系问题(当然,这里的“管理”的含义也包含在我们这里探讨的“管制”的概念中),也就是服务行政是否还需要履行管制的职能?简单说来,这个问题的回答应该是肯定:服务行政也要履行必要的管制职能。只是需要强调的是,服务行政的管制是为服务而管制,它把管制纳入到了总体的服务之中。这与管制型政府的为管制而管制,并且视管制本身就是行政的一切也存在着根本的区别。

    如果我们把服务行政和管制行政所分别具有的管制职能加以具体区别,可以看到它们存在以下明显的差异:第一,在管制的出发点和落脚点上,前者是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法份子的侵害,促进社会和谐发展;后者却主要是约束广大社会群众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从管制的依据上,前者依据的是完整的法律和相关的管理规则,它们是按严密的程序制定的,体现的是公民的意志;后者的管制尽管可能也有相关的规则可循,但这些规则并不一定能保证体现公民意志,甚至还有可能违背相关规则而为所欲为。第三,在管制的内容上,前者有固定的范围,内容明确;后者的管制却没有严格的范围,内容随意性大,甚至把一些不该管、管不好也管不了的事都纳入到自己的管制范围。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法办事”;后者的管制却常常体现出主观随意性。①认识到这些区别,既可以使我们正确处理服务行政中服务与管制的关系,把管制纳入服务之中,并以服务为宗旨;同时,也可以使我们在建设服务型政府时,大胆而主动地进行必要的社会管制和相关事务的管理,因为这与服务行政是并不冲突的。

服务治理概念篇（7）

1 民间社团公益精神培育的概念诠释

1.1 民间社团

对于社会团体（也称社团），我国官方在《社会团体登记管理条例》中定义其为：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。在国际上，与社团组织类似的代名词有非政府组织、志愿组织、非营利组织等，它们虽然称谓不同，但在本质上都是指向政府组织和市场组织之外的那部分公共领域。关于“民间”一词，在我国的文法用语中习惯将其与“官方”做明显的区别，本文中民间社团的概念并不是独立于社团概念之外，它与社团的概念仍然是互通的，强调民间是考虑到我国不少社团是在计划经济体制下成立和发展起来的，如共青团中央、妇联等组织虽具有社团的性质但由于其特殊的政治、法律地位通常被划归于人民团体而不属于民间社团的范畴。

1.2 公益精神

公益的概念从不同的学科角度解释可以得到不一样的内涵。从社会学的角度看有广义和狭义的两种理解。考虑到本文的研究对象，以下是从狭义的角度来使用公益这一概念，即“公益”主要是公益主体以非政府的形式进行的、具有非营利性、非强制性、救助性和社会性的一切公益活动的总和。公益的基本特征得以显现：①非政府性，它的行为主体不是来自于政府，而是来自于社会公民的自发组织。②非营利性，它是以满足社会公众需求，推动社会发展为目的的，而非营利。③非强制性，即实践公益的主体是通过自愿的行为来进行参与的。④救助性，即帮助或者扶住弱势群体是公益产生的最主要的出发点，这些弱势群体不仅是社会公益事业服务的对象也公益事业存在和发展的社会条件。⑤社会性，这代表着公益实践是一项社会性的活动。

公益精神中的“精神”是比较抽象的概念，它在哲学上是指人们在改造世界的社会实践活动中产生的的观念、思想上的成果，它不仅是对社会存在的反映而且具有对客观现实的能动作用。结合起公益的特性我们在此可以将公益精神的内容定义为：公益主体在一定的社会环境中，出于关怀意识、公共意识、利他意识，为促进社会群体和人类共同发展，而有所施为的一种高尚的人格品质和价值观念。

1.3 民间社团公益精神培育

公益精神属于社团的文化层面。它是在社团这个特定群体中所体现出来的，对与公益精神的价值判断，并由此在各项实践活动中所作出的行为选择。具体是指社团成员具备的以高度的责任感，出于崇尚的人文关怀和利他意识，自愿的参与促进社会公共利益和各项事业发展的精神，公益活动是其参与表达的一种方式。而社团公益精神培育正是打造社团精神文化，推动社团公益行动的重要桥梁。

2 民间社团公益精神培育的理论基础

服务治理概念篇（8）

中图分类号：D6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）06-0219-02

社区和社区民间组织，是社会学和公共管理学等研究领域重要的概念。社区，英语里叫“Community”，是个含义非常丰富的用语，既可指带有行政管理属性的一定的地理区域，也可有文化含义和表述。现在国际通用的社区概念，一般既包含地理上实际存在的人群集中居住的街区，也常用来指具有某种同类文化社会属性的人群的聚集地或共同体，如独身者社区、艺术家社区等，有时还可以用作虚拟的空间，如网络社区、游戏社区等等。在中国，社区一词一般强调行政管理属性，多用于地理概念，指的是现实生活中人群居住生活的街区或居民住宅区。

社区，最早是作为社会学概念提出使用的。在西方最早使用社区概念的是德国社会学家滕尼斯。1887年滕尼斯在《社区与社会》一书中认为，“社区”是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会共同体。滕尼斯最初是把“社区”作为一个同“（现代）社会”相对的概念提出来的，对其内涵做了实际的限定，他所指的“社区”主要是传统的农村村庄，强调的是传统社会里民众间那种密切休戚与共的社会关系。正是由于滕尼斯“社区”概念最初的局限性，使“社区”概念的界定在学术界一百多年来一直存在着歧义和纷争，滕尼斯后不断有学者对社区概念进行发展诠释，有的从社会互动、有的从文化理论、有的从空间理论等不同的角度在不同的研究场域来界定社区，形成了形形的社区概念。1955年，美国社会学家乔治・希勒里统计总结了95种社区定义；到1981年时，美籍社会学家杨庆统计发现，有关社区的定义已经增加到140多种 [1]。不同人对社区概念有不同的强调和使用，如滕尼斯最初主要是从人际关系角度来强调“社区”社会的特征和使用这一概念的，韦伯强调“共同体”（即社区）中参与者社会行为取向具有共同的主观感情基础 [2]，美国社会学家帕森斯则认为“社区”作为居民划定地理界限的居住区，应当以一个固定的位置和居民之间的相互社会作用为主要特征[3]。可以说，后来不断发展的社区概念含义已与滕尼斯最初的社区用语相去甚远。

社区作为有一定地理范畴的居民居住区，其目的是使居民形成一种与居住其间的小区相关的共同认同，大家拥有某些共同利益和需求，通过发展一种团结互助、彼此合作的关系，在自愿的基础上力争实现和满足大家一些共同的利益和需求。所以从功能定位上讲，社区主要是社会自治单位。中国负责基层社区建设工作的民政部门曾明确中国基层社区主要的职能目标定位为以服务居民为目的的自我管理的组织。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》文件把社区定义为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。但有西方学者认为，严格真正自治意义上的社区在目前中国还不存在[4]。从社会学上来讲，社区一般包含三个方面内容：（1）一定的空间，这个空间拥有一定数量的居民；（2）一定的社会关系，即行为者在有限空间内的各种社会关系；（3）一种功能机制，即相互邻里、有共同利益的居民如何进行决策和行动。现实生活中的社区通常由五个要素构成：（1）一定数量的人口。一定数量的人口是构成社区的主体。（2）特定地理区域。特定的区域是社区得以存在的依托。（3）相对完备的生活设施。相对完备的生活设施是人群得以聚居的物质基础。（4）居民对社区感情上的认同。社区居民对自己生活居住的社区感情和心理上的认同，是社区存续的情感基础。（5）有特色的社区文化 [5]。当前中国城市社区主要有以下类型：（1）老住宅区。这类住宅区以前往往从属于“单位”，如一些破产改制的国有企事业单位等。（2）开发商兴建的商品房住宅小区。（3）其他混合组成的小区。

民间组织，国际通行的称呼是NGO（Non-Governmental Organization，简称NGO），即非政府组织，民间组织是中国的叫法。民间组织一般具有志愿性、非营利性、民间性、自治性等特点，非营利性是其本质属性，所以也叫非营利组织。中国政府最初使用社团、社会中介组织等称谓，后来发展到使用民间组织这一正式概念。在中国当前，官方规定的民间组织形态有三类：社会团体、民办非企业单位和基金会。在中国，民间组织的行政主管部门是民政部及县以上各级民政部门，目前中国对民间组织官方实行的统一管理方式是双重管理体制。

社区民间组织是民间组织中的一部分，其含义有广义和狭义的区分。广义的社区间组织泛指在社区地域范围内开展活动的各种民间组织，包括社区内民间组织和在社区活动或活动涉及到社区领域的民间组织；狭义的社区民间组织则是指在限定的街道、社区内成立的，以满足社区居民不同需求为目的的，从事经济、科技、教育、文化、体育、环保、慈善等活动的民间组织。广义的社区民间组织概念几乎可以泛指各种城市民间组织，因为几乎所有城市民间组织的活动都会直接或间接涉及到社区（或社区居民）。

社区民间组织作为民间组织的组成部分，除具有非营利性、民间性、自治性、志愿性等民间组织的共同属性外，还具有以下一些特点：一是鲜明的社区性，即社区民间组织产生于社区，服务于社区，活动于社区，具有鲜明的社区性。二是一般规模较小。社区民间组织一般是由本社区的居民或单位组成，其本身往往对成员人数、组织机构没有特定要求，对活动资金要求不多。三是影响相对小。基于社区民间组织的上述两个特点，其影响相对于全国性或其他地方性较大的民间组织来说较小，一般只及于本社区。四是整体数量庞大。关于社区民间组织的准确数量，中国目前还没有进行过全国范围的调查，没有正式的统计数字。根据民政部《2009年民政事业发展统计报告》的统计数据，截至2009年底，全国登记注册的民间组织数量约43.1万个，其中社团23.9万，民办非企业单位19万，基金会1 843家 [6]。但据有关专家估计，在中国未正式登记注册的“非法”民间组织数量惊人，远远大于官方统计数字。从社区民间组织的自身属性和其现实状况来看，可判断未经登记注册的社区民间组织数量会更大。根据上述分析，可以说中国整个社区民间组织数量会非常庞大[7]。

社区民间组织一般可按照服务性、群众性和专业性来划分，目前中国城市社区民间组织主要有两种类型：一是社区民间社团。这是由社区居民自愿组成并开展活动的非营利性的社团组织。按其功能又可分为利益维护类、情趣文体类和公益类等不同的形式。比如权益类社区民间社团有业主委员会、社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会等组织，这类组织的目的主要在于表达和维护社区内某一类成员的合法权益；情趣文体类社区社团如文体协会、书画协会、摄影协会、社区票友队、健身武术队、老年文艺表演队等；公益类社区社团主要包括社区志愿者协会等。二是社区民办非营利服务组织和机构。社区民办非营利服务机构是由企事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的满足社区居民特定需要的非营利机构。目前中国的社区民办非营利组织主要有社区托老所、社区敬老院、社区公共活动场馆、社区公益服务中心、社区公益服务站等组织形式；其他还有为社区一些特殊群体如残疾人、优抚对象、“低保”家庭等提供服务的民间组织等。随着中国城市社区建设和居民需要日益多元化的发展，社区民办非营利组织将进一步向专业化方向发展，并根据社区居民的服务需求自主开展服务和运营 [8]。

社区是当代城市的基本结构，社区和谐是社会和谐的重要基础。近年来，随着中国改革开放进程的深入带来中国社会深刻转型和经济社会形势快速发展，社区逐渐成为城市生活和城市管理的主要载体，成为城市居民安身立命的大本营；人们对社区的要求越来越高，对社区越来越依赖。伴随中国城市社区的快速发展，中国的社区民间组织也迅速发展壮大，整体数量快速增加，日益成为中国城市居民社会生活中重要的组成部分，成为和谐社区建设和发展中不可忽视的力量。社区要和谐，首先要考虑居民的需求是否得到满足，生活是否方便。社区民间组织因为具有社区性、民间性、公益性、非营利性、志愿性、自治性等特点，可以承担社区某些公共管理和服务职能，提供良好服务，满足居民需要。西方发达工业国家社区建设和民间组织发展经验表明，社区民间组织在满足社区居民的多样需求、缓解社会矛盾、解决社会问题、实现社区自治等方面具有一些独特的优势。这些优势使社区民间组织在满足居民日益个性化的需求、提供公共服务、参与社区治理、促进社区建设等方面可发挥重要的作用，成为政府社会管理的重要帮手，是和谐社区建设不可或缺的一支力量。

当前，中国正努力构建“小政府、大社会”的社会管理体制格局，在政府职能转变、国家机关和企事业单位服务功能社区化、人民生活水平不断提高、人口老龄化趋势越来越重等大背景下，社区民间组织应当积极参与社区公共治理，提供服务，满足社区居民需要，促进和谐社区建设。

参考文献：

[1]吴亦明.现代社区工作:一个专业社会工作的领域[M].上海:上海人民出版社，2003:7.

[2]马克斯・韦伯.社会学的基本概念[M].胡景北，译.上海:上海人民出版社，2000:62.

[3]Parsons，Talcott，The Principal Structures of Community: A Sociological View，Community.New York，1959:S.152-179.

[4]托马斯・海贝勒，君特・舒耕德.从群众到公民:中国的政治参与[M].张文红，译.上海:中央编译出社，2009:51-54.

[5]赵秀池，谭善勇.住宅小区与大型商厦物业管理[M].上海:经济科学出版社，2003:133-134.

服务治理概念篇（9）

《为人民服务》这篇文章最早是1944年9月8日在张思德的追悼大会上的发言，9月21日由《解放日报》发表，并由新华社转发。从此，这句话就成为中国共产党的根本宗旨。

中国延安精神研究会副会长慕丰韵当时就职于中共中央社会部。他回忆，1941年6月3日，陕甘宁边区政府召开县长联席会议。突然，电闪雷鸣，参加会议的一个县长被雷击致死。后来，有人到处说：“老天爷不睁眼，雷公咋不打死?”

在接到边区政府保安处汇报之后，便振人下去调查。原来这句话出自一位农民之口，他抱怨边区政府向农民征粮太多，导致自己家里都没有吃的。当即找来这位农民和他谈话，了解情况。

“应该说，‘反动’言论打动了，从而使他更加深入地思考我们党和人民群众的关系问题，这起事件也是促使提出‘为人民服务’的一个重要原因。”慕丰韵说，“随后党就开始号召自力更生、艰苦奋斗，开始在延安搞大生产运动，两年就丰衣足食了。”

1944年9月5日，为解决中央机关冬季取暖问题而到安塞县烧木炭的张思德，因为炭窑突然崩塌不幸牺牲。张思德去世之后，给警卫队长古远兴下了三个指示：“第一，给张恩德身上洗干净，换上新衣服；第二，搞口好棺材；第三，要开个追悼会，我要去讲话。”

“事实上，借着这个追悼会，还解决了另外一个问题，就是如何教导投奔延安的革命青年建立正确的人生观与世界观。”慕丰韵说。

当时，投奔延安的青年们来自不同的阶层，知识构成也不同，很多人并不清楚革命是要干什么。亲自给张思德开追悼会，就是告诉大家，革命队伍里，没有职位高低，不分官大官小，大家都是为人民服务，是平等的。

谁是人民

中国共产党取得全国政权后，“为人民服务”便成为党的核心理念，一直延续至今，而“人民”这个概念在60年里却变化了不少。

延安时期提出“为人民服务”，是因为中共有敌人。在一切可以团结的力量之外的人，都是敌人。划分敌我界限，这个概念起了很大的作用。“可以说，当时纯粹就是政治概念，我们不仅有阶级敌人，还有民族敌人，你只要不做汉奸，那就是人民了。”中共中央党校党史教研部副主任谢春涛说，“新中国成立后，‘人民’的概念更宽泛。拥护社会主义，参加社会主义建设的劳动者都是人民。”

在1957年反右之前，发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文。此时，国内的政治斗争比较尖锐，认为需要划分敌我，又把“人民”转化成为一个新的政治概念。

我国已进入全面建设小康社会新的历史时期，凡是守法的中国公民都是人民。所以，现在“人民”又是个社会概念，这是相对于公职人员来说的。邓小平曾经提出“既当官，又当老百姓”，是说党员干部不能脱离人民，连他自己也说是“人民的儿子”。

“今天，‘人民’的概念是新中国成立以来历史上最广的。”谢春涛说。

怎样为人民服务

“为人民服务”作为中国共产党的根本理念，在不同时期有不同的含义。

在60年里，中共经历了三个时期：抗日战争时期、第三次国内革命战争时期、和平建设时期。在不同的时期，人民有不同的需要，因此，“为人民服务”的内容也不尽相同。

如果按照大阶段划分，那么1949年之前“为人民服务”最大的内容就是“三座大山”，建立人民政权。抗日战争时期，党为人民服务最紧迫的任务就是抗击日本侵略。此后则是的反动统治。

服务治理概念篇（10）

DOIDOI：10.11907/rjdk.162137

中图分类号：TP301

文献标识码：A文章编号：1672-7800（2016）012-0065-03

0 引言

随着信息技术的飞速发展，信息量不断增加，如何合理描述、表达、组织和管理海量无序的知识资源，并有效进行知识共享和服务是知识管理领域迫切需要解决的问题。本体（Ontology）作为共享概念模型的明确的形式化规范说明，为知识和概念提供了一个科学的组织方法。由于本体的支持，知识服务如搜索、积累和组织等效率得到极大提高，同时知识的发现、重用和共享变成现实。作为农业信息化的基础，农业领域知识是一种可以大幅度提高农业劳动力和生产效率的生产要素。因此，研究农业领域的本体知识建模，构建面向本体的农业知识库，完善农业知识服务体系，是推动农业信息化合理发展的必要措施。

为加强农民和农技人员对农作物病虫害认识，有效指导病虫害的防治工作，农作物病虫害知识和信息的表示与共享技术显得尤为重要。目前已有的农作物病虫害知识表示方法有： 基于模糊推理的知识表示方法[1]、基于产生式规则表示知识[2]和基于案例推理的知识提取方法[3]等。这些传统方法构建的知识库不仅具有很强的领域特性，而且在知识获得、表达、共享和重用等方面都存在不足。随着本体论研究在农业信息管理领域的渗透，农业病虫害本体的研究不断深入，如水稻病虫草害本体[4]、蔬菜病虫害知识库[5]、柑橘病虫害本体[6]、玉米病虫害[7]等，但大多数相关研究都存在领域的局限性。本文借助本体理论的思想，运用本体方法组织知识，选择枸杞病害和虫害作为研究对象，构建结构良好的枸杞病虫害领域本体库，为枸杞病虫害知识服务提供支持。

1 本体与农业本体

本体论原是哲学领域中为研究存在而发展出来的一个概念，现在被用于信息科学中，其概念和内涵也随之改变和不断完善。在信息科学领域中本体论是一种利用计算机语言和模型来进行领域知识表示和组织，结合信息技术进行知识管理、共享和服务的科学方法论。本体是通过领域专家的积极参与和通力协作而构建的领域概念、关系和公理体系的集合，以计算机能理解的语言和形式描述、表示和组织知识，促进知识重用、知识共享和知识服务[8]。农业本体是农业学科领域内概念、概念与概念间的相互关系以机器能理解的形式化语言表示和组织农业知识和模型。农业本体给农业领域提供了统一的术语和概念，使得农业知识高效可靠地获取、共享和服务成为可能。随着本体论研究在农业领域的渗透，本体在农业知识库构建、知识共享服务及智能检索等方面具有良好的应用前景。

2 本体构建

2.1 本体模型

本体在结构上包含5个基本建模原语：概念、关系、函数、公理和实例。概念通常也被称为类，指任何事物，表示领域中具有相同属性的对象的名词集合，是知识领域内的标准与规范，为知识的共建共享提供了基础，概念以层次关系加以组织；关系描述概念相互之间的交互关系，如继承关系、整体与部分的关系等；函数是一种特殊的关系；公理采取特定逻辑形式的断言（包括规则在内），表示任何情况下都正确的描述；实例代表元素，也就是概念中的具体例子，是整个本体的基础对象。本体是知识概念化的显式规范说明，它将知识以一种明确的、形式化的方式表示出来。本体可以表示为一个五元组O=（V，C，R，A，X），其中，V表示论域中的术语集，C表示概念集，R表示概念间的层次关系，具有自反性、无环性、有向性和传递性，A表示概念和关系的属性值集合，X表示公理集，是对概念和关系属性值的约束。

2.2 本体构建原则

本体是一种先进的信息资源知识组织方法，本体构建是一项复杂的系统工程，目前没有统一的本体构建方法和规则，Gruber提出本体构建的5个原则，即本体的定义具备清晰性、完整性、一致性、最大单向可扩展性和最小编码相关性[9]。对于领域本体的构建，还应遵循以下4个原则： 标准化建设原则、本体复用原则、协作原则和评建结合的原则。其中，标准化可以提高本体的共享性、防止和避免信息应用相互脱节；本体复用采用多层次继承方法，减少和避免本体的重复定义；协作原则要求众多领域专家、知识工程师和IT人员协作参本体构建；评建结合原则要求在本体构建过程中检验本体是否完整，是否满足用户的实际需求，需要不断接受评估和提高。

2.3 本体构建方法和流程

随着本体在各领域的广泛应用，出现了多种本体构建方法，国内外比较有影响的本体构建方法有骨架法、IDEF5法、TOVE法、METHONTOLOGY法、XHEMICALS方法、SENSUS方法及七步法等[6，10]。本文借鉴本体构建相关方法，依据农业领域知识的特点，确定了农业领域本体构建的方法，其流程如图1所示，具体思路如下：①构建本体之前，进行需求分析，确定领域本体框架，明确领域本体的应用目标和范畴；②通过专业相关书籍、文献资料、权威网站信息等途径获取领域知识，结合农业领域专家建议，对领域知识进行分析、整理和归纳，得到所需领域的概念和关系；③对领域知识充分了解的基础上，结合需求分析，将领域中的主要概念和关系列举出来，在农业领域专家指导下，确定领域的核心概念和关系；④基于前面划分的概念层次结构，使用本体构建工具对类、属性和实例等本体元素进行编码及形式化定义，实施本体构建；⑤本体建立后，领域内概念的定义是否清楚，关系是否明确，需要运用推理工具自动判断和检验，并对有逻辑错误的地方进行修改，以满足用户的实际需求；⑥本体创建是一个反复迭代的过程，需要不断优化和完善，以便更好地适应实际使用。

3 枸杞病虫害本体构建实现

3.1 应用背景分析

枸杞病虫害本体是利用计算机语言规范枸杞病虫害的相关概念、概念间的关系，形成对枸杞病虫害知识组织结构的共同理解，为进一步建立枸杞病虫害语义Web，开展枸杞病虫害知识服务奠定基础。在枸杞病虫害本体的支持下，对枸杞病虫害知识的获取、搜索和使用等相关服务的效率大为改善，实现真正意义上的知识重用和共享。

3.2 知识及获取

在学习了很多相关枸杞病虫害书籍和大量文献资料的基础上，结合枸杞病虫害领域专家建议，以宁夏地区常见的枸杞蚜虫、枸杞红瘿蚊、枸杞瘿螨等51种枸杞害虫和根腐病、炭疽病、白粉病等15种枸杞病害为研究对象，对枸杞病虫害领域知识进行分析、整理和归纳得出核心概念集合。

3.3 本体知识建模

由于枸杞病虫害领域复杂的领域间关系，在本体构建过程中以枸杞为核心，综合考虑与其相关的枸杞病害类型、枸杞虫害、虫害体征、症状、危害部位、发生发展规律、病原、防治方法等要素，通过描述其领域中的类（概念）、属性关系和实例（个体），构建完整的枸杞病虫害本体。

3.3.1 本体类结构及层次模型建立

构建本体类层次结构模型是构建领域本体过程中非常重要的任务。首先将枸杞病虫害本体分为5个一级类，分别是枸杞病害（Disease）、枸杞虫害（Pets）、危害部位（Part）、危害症状（Symptom）和防治方法（Prevention）。然后依据枸杞病虫害的知识体系结构内容，对概念作进一步细分。在Protégé环境中，将下位概念逐一添加到一级子类中，形成如图2所示的本体类层次结构。

3.3.2 本体属性关系定义

定义本体属性是确定一个类内部以及类之间关系的过程，通过定义本体属性来建立概念间的关系是实现知识推理的基础。属性描述的是一个二元关系，Protégé中提供了3种类型的属性关系，即对象属性（Object properties）描述的是两个概念的实例间的关系，数据属性（Data properties） 指某个类属于某一个数据类型，注释性属性（Annotation Properties） 是对概念属性的注释。在Protégé中定义属性时除了包括属性名称、描述信息、数据类型的定义外，还要确定定义域、值域、顶级属性、子属性、逆属性等约束信息。

通过分析整理，枸杞病虫害领域本体中所定义的主要对象属性如表1所示。比如，对象属性cause，定义域为枸杞病害，值域为病因，表示枸杞叶片病害由某病因引起，而病因是枸杞疾病的根源，因此它们之间的关系是caused-by，这就是逆属性关系。类似的方法可以定义数据属性和注释性属性。使用Addsubproperty即可构建子属性，形成树状层次结构。

3.3.3 本体实例添加

本体属性关系确定之后，就要进一步为类添加实例。类是实例的抽象归类和表示，实例是类的具体表现，一个类可以赋予多个实例，形成实例集。每个实例继承类中的特性，用属性值描述实例的特征。如“枸杞虫害”类中包含了很多害虫的实例，对于其中的“蝽类”就包含了7种虫害。在Protégé中选择individuals选项可以在相应的类中添加实例，同时为实例添加相关的属性及属性值。例如在类“蛾类”中添加枸杞蛀果蛾、枸杞卷梢蛾、枸杞鞘蛾、枸杞绢蛾和枸杞黑绢蛾5个具体实例，在每个具体的实例中可以添加它的属性内容。

3.3.4 枸杞病虫害本体知识库

根据上述构建步骤，将枸杞病虫害作为研究对象，以诊断和防治为研究目标，抽取领域中的重要概念、属性及实例，构建了一个体系完善的枸杞病虫害本体库。构建好的枸杞病虫害本体的类结构如图3所示，共计37个本体

类，基本涵盖了实际生产中主要的枸杞病虫害种类。本体中有7个数据属性和12个一级对象属性用于描述枸杞病虫害的基本信息，还包括51个害虫实例，15个病害的实例和其它本体类的实例。

4 结语

本体以科学知识组织的方式实现了知识间逻辑关系的形式化定义。本文在农业本体模型形式化定义、构建原则、构建流程和方法分析的基础上，以枸杞病虫害领域的相关知识为例，运用本体开发工具建立了枸杞病虫害知识本体，构建了枸杞病虫害知识库，为促进枸杞病虫害防治知识应用和共享奠定了基础，为下一步利用知识库进行本体检索和推理等提供了参考，同时为其它领域本体构建提供了借鉴。

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服务治理概念篇（11）

行政行为是行政法学尤其是大陆法系行政法学上所普遍接受和广泛使用的法学范畴，也是行政法尤其是大陆法系行政法的核心。对行政行为的系统研究，几乎需要行政法学的所有技术、涉及行政法的全部领域。本文仅拟从社会发展过程中所出现的法学思潮与行政行为关系的角度，来揭示行政行为所蕴含的法律文化和人文精神，追溯行政行为理论的发展。

一、概念法学与行政行为范畴

概念法学又称形式法学，源于17世纪德国封建习惯法的罗马法化运动即“《学说汇纂》在现代的应用”或“潘德克顿运动”（ususmodernuspandectarum），因此又称“潘德克顿法学”。近代意义的概念法学，则是19世纪中叶的德国法学家为适应德国法制统一及其法典化进程的需要，建立资本主义法学体系而兴起的一种法学思潮，其代表人物主要有海塞（Heise）、凡格罗（K.A.Vangerow，1808－1870）、温德海得（R.Windscheid，1817－1892）、拉邦德（P.Laband，1831－1918）和梅叶尔（OttoMayer，1848－1924）等。概念法学认为，法学的研究对象仅限于实定法规范；法学是一门运用“法律学的方法”，对实定法规范进行“纯粹的逻辑性思维”的科学。概念法学强调，法学的任务就在于对历史长河中和现行的实定法规范进行逻辑分析和处理，提炼出具有共同性和普遍性的素材，并对该素材进行概括、抽象和归类，使其形成一个严密的体系，为人们科学地认识实定法规范和制定、解释法典提供一种统一和标准的概念性工具和框架性结构。概念法学取得了一系列重大的法学成果，建立起了近代意义上的精密的法学范畴和严密的法学体系。[1]

概念法学在德国的兴起，具有相应的社会背景。直至19世纪中叶，德国仍处于封建割据状态，调整社会关系的仍然是分散的日尔曼习惯法。拿破仑的侵略，终于唤醒了日尔曼人的民族意识，并逐渐形成了相对统一的俾斯麦中央政权。政治的统一和政权的巩固，需要统一法制的保障。法国的法典化成就，更令德国人羡慕和渴望。于是，德国法学家终于以萨维尼（F.C.vonSavigna，1779－1861）关于习惯法、学术法和法典法的历史法学为理论基础，兴起了一场广泛而深入的“潘德克顿法学”运动。

处于上述社会背景和法文化氛围的梅叶尔，自然成了概念法学的拥护者和实践者，于1895年提出了“行政行为”这一法学范畴。众所周知，在此以前行政法学已经在法国等国得以产生和长足发展，并将行政机关的一切法律行为（包括公法行为和私法行为）称为“行政行为”（acteadministratif）。但在19世纪绝大部分时间内，法国行政法学并未对它给予精密加工和严格锤炼，而仅仅热衷于区分权力行为（actesd‘autorté）和管理行为（actesdegestion）。其次，在1895年之前的德国，行政法并未成为一个独立的部门法，行政法学并未成为一门独立的部门法学，而往往与宪法学合称公法学或国法学，研究行政法的方法是国法学方法。再次，在1895年之前的德国行政法学著作中，所构筑的主要内容是行政法分论，即内务行政、外务行政和军事行政等各部门行政活动的具体制度和现象。梅叶尔通过对法、德两国行政法的研究，将行政法学从国法学中剥离了出来，从行政机关的各种活动中（尤其是从具有典型意义的警察和税务行政活动中）提炼出“处理具体行政事务”这一具有普遍性的素材。他又将行政机关的“处理具体行政事务”与法院的司法判决进行了比较分析，从中抽象出“者的权力作用”、强制性和单方面性等共同性素材。接着，他将上述两种素材加以综合，并借鉴法国行政法学上的“acteadministratif”用德文“verwaltungsakt”这一名词加以概括，在1895年出版的《德国行政法》中提出了“行政行为”这一行政法学核心范畴。根据他的界定，行政行为是指行政机关运用公共权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为（“原文为……istderVerwaltungsakt，einderVerwaltungzugeh=rigerobrigkeitlicherAusspruch，derdemUntertanenimEinzelfallbestimmt，wasfürihnRechtensseinsoll.”[2]）。此后，“行政行为”被德国法学家不断地进行加工和锤炼，先由柯俄曼（Kormann）运用民法上的法律行为和意思表示理论界定为“国家之法律行为”，以后又由福雷那（Fleiner）阐释为“行政机关”的法效意思表示，接着又被叶立尼克（WalterJellinek）概括为“行政机关对特定人所为，具有公权力之意思表示”。[3]

20世纪以来，概念法学在大陆法系国家以及日本和我国的法学界得以广泛流行。在行政行为领域，概念法学仍致力于行政行为的型式化。[4]行政行为是纷繁复杂的。从内容上看，既有为相对人设定权利的行为也有为相对人设定义务的行为，既有为相对人消灭权利的行为也有为相对人消灭义务的行为，既有消灭相对人作为义务的行为也有消灭相对人不作为义务的行为。从形式上看，既有书面的行为也有口头的行为，还有表现为具体动作的行为。从主体上看，既有行政机关的行为也有非行政机关的行为，既有公安、民政部门的行为也有经济、教育部门的行为。它们尽管都是行政行为，但又有各自的特征。20世纪的行政法学对此作了大量的逻辑处理工作，即寻求某类行政行为的共同素材，将具有相同素材的行政行为加以归类，再用一个行政行为的下位属概念加以命名和界定，从而形成各种不同模式或型式的行政行为，如行政许可、行政征收、行政裁决、行政处罚和行政强制措施等。社会的发展，行政行为的灵活性，使得新的行政行为层出不穷、原有的行政行为也变幻莫测，如行政计划、行政合同、行政指导、行政私法行为和行政事实行为等。因此，行政行为的型式化将是行政法学的一项长期工作，也是概念法学持续不衰的原因。

概念法学对行政行为的研究理论，在行政法学上被称为行政行为的形式学说。这种研究是卓有成效的。首先，它为行政法学提供了有关行政行为的一系列重要的概念性工具，有利于人们之间的沟通和交流，使行政法学的研究能得以展开。其次，它为行政法对行政行为的规范提供了可能性。概念法学对行政行为共同素材的提炼，使得法律有可能对行政行为的有效成立要件和违法行政行为的补救等作出统一的规定。再次，它建立了行政行为的逻辑体系，有利于认识和分析各种行政行为的特征。借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。但是，行政行为形式学说的缺陷也是明显的。它往往“仅止于对行政行为过程中的最后阶段之产物，即对最后之行政处分、行政契约、法规命令、行政规则或自治章程等作研究。对于在最后决定（或最终结晶）产生前所发生之协商、当事人参与、讨论、听证……等行政过程则缺乏研究。”[5]同时，行政行为的形式学说对行政行为的目的未予重视；使行政行为概念及规则过于抽象，难以为普通公民所认识和理解，也为行政行为在实践中的推理和定位带来了困难；在理论研究上也过分集中于型式化行政行为，对非型式化行政行为的重视不够。

二、社会法学与行政行为的嬗变

以法国法学家狄骥（LeonDuguit，1859－1928）为代表的社会联带主义法学认为，人与人之间的联系是一种社会联带关系。社会联带关系有两种，即同求的社会联带关系和分工的社会联带关系。同求的社会联带关系，是人们为了追求共同利益而结成的共同协作关系。分工的社会联带关系，是人们为了满足各自不同的利益而形成的相互合作关系。[6]他认为，行政主体与相对人之间的关系也是一种社会联带关系，即行政主体为公众提供服务和相对人对服务给予合作的关系。美国实用主义法学吸收了狄骥的思想。庞德（R.Pound）认为，20世纪的法学道路“似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路”。[7]康曼裘（mager）则指出：“社会法学即是实用主义。……它并不把法律当作为保障个人权利与自由的盾牌，而把它用作满足社会需要的合作工具。它是一种适合于

都市化了的社会生活实际与平等主义社会中的政治生活实际的法律哲学。“[8]社会法学的这种理论，目的在于强调人对社会或者集体的责任，与自由主义强调个人的权利或个人自由正好相反，因而也被德国学者以及受其影响的学者称为团体主义思想。[9]福斯多夫（ErnstForsthoff，1902－1974）和巴杜拉（PeterBadura）就是在德国行政法学界支持和宣传这种思想的代表。他们认为，在现代社会，人们的”有效生活空间“范围日益扩大，但所拥有的”掌握空间“却日益狭窄，”社会依赖性“日益增强，因而以相互合作为核心的团体主义思想已取代个人主义思想是一种不争之事实。[10]当代西方国家所流行的福利行政法理论也是以这种团体主义思想为支持的。

社会法学及其团体主义思想，在经济上是资本主义从自由竞争转变到垄断阶段的产物。因为在垄断阶段，就业、教育、环境和交通等个人的生存和发展问题已不是可以由个人所能解决的问题，必须依靠社会集体的力量。社会法学及其团体主义思想，在政治上是巩固阶级统治、维持社会稳定的需要。因为在垄断阶段，封建复

辟的危险性已经消除，人民对政府的信任发生危机（集中表现为无产阶级的革命运动）。上述经济和政治状况，决定在意识形态上表现为强调矛盾的同一性而否认矛盾的对抗性；提倡人们相互间、阶级之间和政府与个人间的合作，反对人们革命和社会动荡。

社会法学认为，行政行为在本质上是一种为相对人或公众提供服务的行为。狄骥指出：“行政行为的性质不是来源于它的起源，而是来源于它的目的。行政行为仍然是一种出于公共的目的而实施的个人行为。”[11]这种公共目的，也就是公共服务，满足公众在治安和公益方面的需要。行政行为所要实现的目的，就是设定为公众提供公共服务的主观法律状态，并且符合预定的为公众提供公共服务的客观法目标。[12]因此，行政行为在本质上不能因它的权力起源而界定为者的命令，而应当根据它的目的界定为公共服务行为即公务行为。狄骥甚至认为，国家没有任何权力，只有执行法律或完成上述任务的义务。国家履行义务的行为即公务行为，实质上是一种在公众的合作下，为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的服务行为。奥里乌（MauriceHauriou，1856－1929）支持了狄骥的观点，并认为公共服务是一种事业即公共事业：“‘一种为满足公众需要的，由国家组织的，固定、持续地向公众提供的服务。’，它包含四个要素：固定的服务、向公众提供的服务、公众的需要、国家的组织。”[13]这实际上也就是公务行为的四要素。狄骥等人的上述思想得到了美、德法学界的响应。美国实用主义法学的创始人荷姆斯（O.W.Holmers，1839－1915）则认为，“警察权力遍及于一切重大的公共需要。它可以用来帮助着为习俗所认可，或被流行的道德或强大的、占优势的意见所认为对公共福利大大地、直接地必要的东西。”[14]福斯多夫则指出，人们所拥有的“掌握空间”的日益狭窄和“社会依赖性”的日益增强，使得对资源的“取用”日益困难，因而就需要行政机关来公平地协调和分配“取用机会”、对个人给予“生存照顾”。巴杜拉对福斯多夫的理论进行分析和概括后指出，行政行为的唯一内涵就是“服务”。[15]根据团体主义思想，行政机关的行政处罚是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可则是对资源和机会的一种分配，等等。社会法学认为，对这种服务，由于能够得到某种好处，相对人一般都会自觉地接受和给予合作。[16]这样，尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场之角色”，[17]行政行为所体现的关系也就成了一种行政主体与相对人之间的服务与合作的“信任”关系。但是，行政主体的服务是以公共权力为后盾的，当相对人不愿提供合作时，行政主体就可以运用公共权力强制其合作。因此，及其公共权力、单方面性并不是行政行为的本质，而只是一种必要的服务手段。社会法学认为，根据19世纪的行政法治理论，行政行为是行政机关的一种行为，是相对人必须服从的者的命令。也就是说，行政行为所体现的是一种行政机关与相对人之间的命令与服从的“对抗”关系。团体主义思想将服务与合作作为行政行为的理念，并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。[18]从此，“可以说公共服务的概念正在取代的概念。国家不再是一种命令的权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务的概念是现代国家的基础。”[19]

社会法学认为，团体主义思想给行政行为带来的嬗变，不仅表现在其法理念即其内涵上，而且也表现在其外延上。他们认为，行政行为作为一种服务行为，既包括传统意义上的行政行为（公法上的单方意思表示即单方行政行为），也包括传统意义上不属于行政行为的行政契约（行政私法行为）、行政事实行为和行政指导行为。“依社会法治国的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为。”[20]因此，行政机关可以采用任何形式为相对人提供各种服务行为。只要行政机关真正提供了服务，即使该服务行为缺乏相应的法律根据，也并不构成违法，因为历史上早就有“自愿者不能构成违法”的法谚。于是，传统意义上的行政行为即单方行政行为，在当代行政行为体系中已丧失其绝对优势。单方行政行为即使仍被采用，其内涵也已被改变。

社会法学对传统的行政行为理论进行了批评。狄骥认为，启蒙思想家所提倡的个人自由和天赋人权，是既不能用神来推理也不能用现实来论证的、博取人们欢笑的花言巧语。他认为，在法学上，基于上述思想而形成的个人的主观权利和国家的公共权力，也是根本不存在的。因此，行政行为根本就不应该被称为公共权力行为，行政机关的行为也不应该被区分为公共权力行为和事务管理行为，行政行为更不应区分为性行政行为和技术性行政行为。[21]尽管这种区分“标志着公法发展史上的一个新时代的来临。但是，这一理论本身是不成熟的。”“只要认为每一种行政行为都是权力的一种表现，其必然结论就是：包括法院在内的任何机构都不得对行政行为的合法性进行审查。”于是，在法国就设计出了行政法院。“尽管它享有一定的审判权，但是，从传统的观点上来看，行政法院所行使的只是一种间接的司法权。在准行政问题上，它只能提供建议；而且，它的裁决也往往偏向于政府一方。”[22]奥里乌认为，公务行为是在公众的自觉合作或积极参与下得以实现的。如果封建时代的者命令也可以称为服务的话，那么：“1.这种服务不是以一个团体的名义，而是以一个领主的名义提供的；2.这种服务不是无偿的，相反是征收某些租税的机会。

总之，这种服务并不是别人自愿接受的，而是根据一种强者的法律强加于人的。”[23]巴杜拉则指出，即使在19世纪，非强制性的公共服务行为也是存在的。但是，梅叶尔由于以公权力、强制性和单方面性为标准来界定行政行为，就把不具有上述特征的行政活动排除在行政行为之外了。因此，梅叶尔对行政行为的概括是不全面的。巴杜拉认为，梅叶尔对行政行为的界定是形式主义的，却是符合当时的自由主义法理念的。然而，自由主义法理念却导致了行政机关高高在上、公民屈服于行政机关之下的“高权行政”。[24]

从政治层面上说，社会法学及其行政行为学说是反动的，目的在于鼓吹阶级合作，反对社会革命。狄骥就说过，宣传马克思主义和阶级斗争是一种犯罪行为。在第二次世界大战期间，团体主义思想也曾被纳粹法学家改造为“领袖制”学说，成为法西斯主义政权的御用理论。福斯多夫本人就是一个拥护“领袖制”学说，支持法西斯主义的学者。但从技术层面上说，社会法学对行政行为的研究是有价值的，是符合社会发展要求的。它强调社会矛盾的统一性、提倡服务与合作，有利于政权的巩固和社会的稳定。它把非单方行政行为的服务行为纳入行政行为的体系，置于行政法的规范之下，也有利于防止行政机关的法律规避。更为重要的是，它不仅注意行政行为的结果，而且十分重视行政行为的实施过程和目的。在狄骥的理论中，行政机关的服务是以相对人的合作为前提的。合作，就意味着相对人的参与。公务行为是行政机关与相对人服务与合作的结果。福斯多夫认为，依“生存照顾”即服务观念，相对人具有对服务的“分享权”。“这个‘分享权’的问题，也就成了在国家公权力范围下个人参与的方式了。”[25]正是在社会法学的积极提倡和推动下，20世纪最重要的行政法治成就之一，即以听证为核心的现代行政程序法制度才得以建立起来，使行政机关在作出行政行为时有可能吸收相对人即服务对象的意志，行政民主和行政公正才得以增强。社会法学还推动了行政法治从形式法治到实质法治的转变。社会法学认为，行政行为的目的是为相对人提供某种“福利”、“好处”或利益（由此形成了所谓的“福利行政法”理论）。因此，判断一个行政行为是否有效、是否应予撤销的标准，不是行政行为在形式上是否合法，而是行政行为在实质上是否合法，即是否真正为相对人提供了某种利益，实质法治应取代形式法治，从而提高服务的效率。现在，各国的行政程序法几乎都规定了对行政行为瑕疵的补正和转换。

三、自由法学与行政行为的实施

自由法学（JurisprudenceofFreeLaw），也被称为自由法运动（FreeLawMovement），是社会法学的一个分支，源于耶林（RudolphvonJhering，1818－1892）关于法的目的论或者利益论，盛行于20世纪初叶的欧美国家。自由法学认为，人们之间的社会联系是一种社会联系，成文法规范不过是一种社会关系即社会秩序的体现。由于成文法永远赶不上社会关系的发展，因而一制定出来就过时了；同时，成文法永远概括不了社会关系的各个方面，因而一开始就是片面的。也就是说，成文法是一种书面的和静止的法，而社会关系或社会秩序却是一种生活中和行动中的法。生活和行动中的法高于书本上的成文法。行政机关和法院不应机械地而应灵活地去适用成文法，自由地去发现生活中的法，以便使成文法符合生活中的法。自由法学的代表人物主要有奥地利法学家埃利希（E.Ehrlich，又译艾尔力许，1862－1922）、法国法学家舍尼（FrancoisGény，又译谢尼、惹尼，1861－1944）、德国法学家坎特诺维茨（HermannKantororwicz，1877－1940）及美国法学家卢埃林（K.N.Llewellyn，1893－1962）和弗兰克（JeromeFrank，1889－1957）。[26]

自由法学的产生具有与其他社会法学相同的社会背景。进入20世纪以来，社会关系更加广泛，其变化更加迅速，立法对这种社会关系的反应就显得相对迟缓。这样，要求充分发挥行政和司法职能，以解决立法与现实之间差距的法学思潮就应运而生了。

自由法学认为，行政行为的实施不必以成文法或者判例为依据。埃利希认为，“无论现在和其他任何时候，法律发展的重心不在立法、不在法学、也不在司法判决，而却在社会本身。这段话也许就包含了每一次企图陈述法律社会学基本原理的实质。”[27]当成文法陈旧落伍时，“负责适用法律的人，既然是本民族和本时代的人，他就会根据本民族和本时代的精神，就不会根据‘立法者的意图’，以以往世纪的精神来适用法律。所以，即使是最稳定的学说和最强有力的立法，当它们一遇上现实生活的暗礁时，便非粉身碎骨不可。”[28]美国实用主义法学的代表，曾提倡法官的“无法司法”，认为“为了使司法适应新的道德观念和变化了的社会和政治条件，有时或多或少采取无法的司法是必要的。”[29]不过，他还没有激进到行政行为的实施也可以不需要法律根据的地步，似乎行政行为仍应以成文法和判例为依据。但卢埃林认为，“实体法规则在实际的执法过程中所具有的意义远没有早先设想的那么重要。”那种依法办事的理论，在整整一个世纪中，不仅愚弄了学究也愚弄了执法者。[30]他认为，行政机关完全可以像法院一样，不受成文法和判例的拘束来实施行政行为。“法院同行政官员以至行政官员们之间不妨各行其是，可以有互相不同的种种作法。他认为某些官员这样作，另一些官员那样作，而法院又是另一种的作法，这是完全合法的。并且为法院和行政机关的这种胡作非为辩解说：‘从实在主义说来，法律在这种情况下，不是一个而至少是三个’。”[31]弗兰克则走得更远。他认为，在行政官员和法官眼里，法律和事实都是不确定、不可知的，都不能作为行政行为和判决的依据。总之，自由法学认为行政机关作出行政行为时所引用的法律根据，最多是一种不具有实际意义的文法修饰。

自由法学认为，行政机关可以自由地实施行政行为。埃利希认为，行政行为的实施应以活的法律为依据。活的法律就需要行政官员依赖其“个性”去自由地寻找和发挥，即对现实中的利益关系进行评价，从而选择应予优先保护的利益。根据舍尼的观点，当成文法与客观情况不一致时，就应当以习惯、判例和学说为法的补充渊源；并且，行政机关应根据历史、政治、经济和社会等各种有关科学的研究成果自由地去探求客观情况中的规律，从而作出行政行为。[32]弗兰克则认为，行政行为的实施既不必以成文法和判例为依据，也不必以所谓活的法律为依据，因为行政行为和判决一样，从根本上说是外界因素对实施者个性的无数刺激的结果。他说，刺激的因素是多种多样的，也是错综复杂的，往往要看作出行政行为的官员的个性而定。如果把S作为刺激，把P作为实施者的个性，把D作为行政行为或判决，则D＝S×P.[33]

自由法学认为，行政行为本身就是法。埃利希认为，活的法律的认知来源有两个，即“第一，现代法律性文件；第二，对生活、商业、惯例、一切联合的直接观察，不仅是法律所承认的，而且还有为法律条文所忽视和省略掉的东西，其实甚至还有为法律条文所不赞成的东西。”[34]他在这里所说的“现代法律性文件”，就包括行政行为文书在内。弗兰克则说：“法律究竟是什么呢？完整的定义是不可能的，即使是一个勉强可用的定义也将使读者失去耐性。”他认为，只有行政行为和司法判决才是名副其实的法律。卢埃林认为，“法官的判决即法律”这一传统的法理学精神是不全面的。因为在国家机关里，除了法官外还有一大批行政官员，他们的行为并不比法官的行为次要，而且他们的行政行为从量上说更经常地触及有关普通人的利益。随着行政机关的职能和力量的增加，行政行为的数量将日益增多，行政行为也就更为重要了。因此，行政行为和司法判决一样，都是“法律的中心”和法律的最后表现。他在《法学──实在主义的理论与实际》中写道：“法律的中心不仅是法官对有关的普通人发生影响的行为，而且任何国家官员以官方的资格所作的行为也是法律的中心。”“行政行为对于受影响的普通人说来，往往就是关于该事件的法律的最后表现。”[35]

自由法学认为，行政行为的自由实施并不意味着行政专横。埃利希认为，自由意味着责任，意味着加强行政官员的责任感和行政官员在行政行为中可以充分发挥自己的个性，意味着对行政官员素质的更高要求以及对其任用的适当选择。相反，成文法对行政机关的限制不过是立法者将责任转移给行政官员而已，意味着消灭行政官员的个性。舍尼则认为，行政机关对客观规律的自由探求，不能侈意妄为，而应采用科学的方法，以正义、客观价值和利益均衡等为依据和标准。[36]