完善国资监管体系大全11篇

完善国资监管体系篇（1）

要了解政府投资监管，首先要了解什么是监管。监管是人类社会、经济和政治生活中一种普遍存在的现象，无论我们是否意识到，它都在现实生活中存在并发挥着作用。在汉语中，监一般有视、摄、督、察、审等含义，管一般有约束、干预、治理和惩戒等含义。在英文中，监督一词为“supervi sion”，“super”是“在上”，“visoin”是“看、观察”的意思，两者合起来就是上对下的观察、指导、控制。通常意义上，监管具有广义和狭义两重涵义。狭义的监管指政府的内部管理，即政府自身运行中的管理；广义的监管除包括政府自身运行的管理之外，同时包括政府对社会公共事务的管理，即政府的对外职能。所以，在市场经济条件下，政府投资监管指政府对与投资有关的主体（包括政府本身）及其行为实行的监督和管理，目的主要是营造公平竞争环境、保证市场机制正常发挥作用和最终实现社会资源的最优化配置。

从本质上说，政府投资监管与国家宏观调控都是政府为弥补市场本身固有的缺陷和局限性而对市场进行的干预，两者互为联系、互相配合。国家宏观调控是一项庞大的系统工程，它包括两大部分职能：调节和监管。调节职能主要通过国家计划、信贷、货币投放、税收政策以及财政支持等方式履行，以保证国民经济持续健康快速协调发展。但是，实践告诉我们，调节职能要得到切实贯彻，国家还必须维持一种手段，对执行好的予以肯定，对执行不好或违反的予以处罚和纠正，这种手段就是监管。所以，监管是国家宏观调控必不可少的手段和重要内容。政府通过投资监管，可以建立起良好规范的投资环境，从而使宏观调控有效地发挥作用，维护经济调节的职能；而有效的宏观调控又为投资监管的顺利实施提供重要的宏观环境，它们共同促进市场经济健康发展。但是，政府投资监管与国家宏观调控有着不同层次的管理对象和方式方法。投资监管是政府对与投资有关的主体及其行为进行具体的、直接的监督管理，主要借助行政手段实现，而宏观调控是国家对投资进行的整体调节控制，主要通过经济手段实现。

在国务院《关于投资体制改革的决定》后，有观点认为，政府进行投资体制改革，实质上就是放权，政府管得越少越好。笔者认为这种认识不对。世界上任何国家的政府都不能对其国内投资不管不问，几乎所有的国家对政府预算内的投资都有一套必要的管理程序；而当全社会投资不足或投资过热，影响到国民经济和社会正常发展时，各国政府都要采取措施调控甚至直接出面干涉。我国目前仍然是以投资作为经济发展主导因素的发展中国家，担负国家发展责任的政府仍然需要利用投资去实现国民经济和社会多方面的发展目标，更不能放松对投资的宏观调控和监管。深化投资体制改革，坚决把不该管的事交给企业、中介组织和市场，但同时要把该管的事切实管好，不能有片面性。

二、改善和加强政府投资监管的重要意义

在新的历史条件下，改善和加强政府投资监管具有如下重要意义。

1.加强政府投资监管，是市场经济健康发展有序运行的必要前提和保障

改革开放以来，我国经济体制改革在理论和实践两方面都取得了重大进展，社会主义市场经济体制已初步建立，统一开放竞争有序的现代市场体系不断完善。截至2006年7月，已有新西兰、澳大利亚、巴西、阿根廷、南非、韩国、俄罗斯、东盟10国等57个国家承认我国的完全市场经济地位。市场经济是法制经济，是迄今为止人类实现资源配置的最佳形式。但市场经济本身也存在缺陷，如市场失灵，市场调节的微观性、事后性、盲目性和自发性，市场机制本身不能解决外部不经济性问题，市场机制不能保证效率与公平的统一，尤其是在市场经济条件下某些市场主体会以损害他人利益的办法来增大自己的利益。在市场转轨过程中，在市场体制、机制不完善的情况下，这种行为更有可能发生。这就需要从市场以外去寻找一种弥补其缺陷、克服其局限性的力量。这种力量就表现为国家对市场的监管。规范有效的投资监管是健全市场规则，保护公平竞争，建立和完善社会主义市场经济体制的重要保证。[1]

2.加强政府投资监管，是宏观经济形势发展的客观需要

3.加强政府投资监管，是贯彻落实科学发展观，提高政府投资决策能力与水平的需要

投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题。如何提高投资的经济和社会效益，越来越成为全社会共同关注的问题。近些年来，以水利、交通、能源、城市基础设施等为代表的固定资产投资规模日益扩大，它们在发挥着国民经济增长巨大拉动作用的同时，也极易造成经济过热，增大经济运行的系统风险，某些好高骛远、盲目投资和低水平重复投资等行为更是浪费社会资源、贻害无穷。加强政府投资监管，通过对投资决策的事前监督、事中控制和事后评价，一方面可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，保证资金投向最具经济、效益的项目，并保证资金运用过程的经济性、效率性和效果性；另一方面通过反馈、披露投资效益等重要信息，也可以促使全社会在投资决策中慎重行事，经济、有效地使用资金，科学规范地加强管理。

4.加强政府投资监管，也是整治投资领域腐败现象的迫切需要

1998年以来，我国政府的投资监管工作在总体上得到了加强，已逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合性的投资监管转变，并突出了监管的及时性和规范性，提高了监管的整体成效。然而必须看到，由于投资活动本身的复杂性所造成的监管困难，以及监管" 体系建设仍然滞后于全社会投资规模迅速扩大的现实，加之我国尚处于经济改革时期，市场经济体制健康有序运行的基础条件尚不完全具备，投资和项目建设领域违法违纪的腐败现象还比较容易滋生。加强投资监管，规范市场经济秩序，强化投资管理，明确有关单位和个人在与投资有关的活动中的责任，约束权力的滥用， 有利于防止经济犯罪、反腐倡廉。近几年，我国政府在投资监管过程中发现纠正了大量违法乱纪现象，追回套取挤占挪用的资金达40 5亿元，不但为国家挽回了巨额经济损失，而且向司法机关提供了不少经济犯罪大案要案线索，使一批贪官和蛀虫落人法网，投资监管的效果非常明显。

三、当前我国政府投资监管工作取得的成绩和存在的问题

改革开放以来，国家对原有投资体制进行了一系列改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。伴随投资体制改革的开展，我国政府投资监管工作逐步得到加强，工作环境明显改善。

但是，由于我国尚处于经济改革和体制转轨过程之中，现行投资体制、机制等方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大影响。主要是：政府对企业的管理没有充分体现政企分开的原则，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥；企业融资渠道不够通畅，投资管理和投资中介服务需要进一步规范；政府对投资的管理体系不够完善，投融资宏观调控体系还不健全，投融资领域的法制建设需要加强，等等。此外，投资监管工作本身也还在探索过程中，仍然存在不少缺陷和问题。如从投资监管机制看，外部监管机制比较配套，内部制约机制普遍乏力；从投资过程看，实施阶段监管比较重视，决策过程监管有所忽视；从投资监管方式看，事后监管比较多，事中、事前监管比较缺乏；从监管形式看，行政监管比较多，法律、舆论和社会监管比较缺乏；从监管层次看，单个项目单个问题的处理处罚比较重视，对市场环境、企业业绩信誉的评价等激励与制约力度不够，缺乏对投资项目整体情况的监测和监督。因此，加强和改善投资监管的工作仍然任重道远。

四、进一步完善政府投资监管体系的思路

加强政府投资监管体系建设，既是体现国家宏观经济调控能力的重要内容，又是我国经济社会发展的必需。但加强和改善政府投资监管工作是一项全方位的系统工程，牵涉到宏观经济环境和国家投资体制、机制等诸多方面的问题，必须坚持用改革的办法健全制度，创新体制和机制。当前，一要加快政府职能转变，把不该由政府管的事情坚决交给企业、社会组织和中介机构，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；二要加强一些带有根本性、长期性和稳定性的制度建设，建立并严格执行一套好的制度，促进投资行为更加规范和为政府加强投资监管活动奠定基础；三要加大对投资决策权力运行的监督和制约，完善对权力有效监督的体制机制和方式方法。为此，需重点做好以下五方面的改革和制度建设工作。

1.完善投资项目决策机制

要按照党的十六大关于“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”和“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”的要求，建立合理的政府投资决策分权机制。通过对权力的适当分解，使决策各环节之间既相对独立又相互联系，既相互依赖又相互制约，由此形成决策权力运行的链式机制。要督促决策者把科学决策、依法决策、民主决策作为投资决策的基本准则，建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度，健全决策规则，规范决策程序，强化决策责任，减少决策失误，防止滥用权力滋生腐败。完善投资决策机制，还要建立健全决策听证、投资项目后评价等制度，形成决策失误的纠错改正机制。对专业性、技术性较强的重大事项，要督促决策者进行必要的专家评估和论证。对经济社会发展有重大影响，或对生态环境保护、资源开发利用有重大影响， 或与社会公众利益密切相关、社会关注程度较高的项目要进行决策听证。要从听证项目类别、主持听证机构、参加者和产生程序、决策者对听证意见的回应、听证制度的法制化和听证制度的公开透明等几个方面进行缜密的制度设计，形成法规，真正发挥听证制度对项目决策的作用。

2.建立投资项目公示制度

要大力推进政务公开，增加政府投资决策工作的透明性。要规范项目审批（核准、备案）的内容、条件、程序和时限，并内容具体、时限合理地向社会公布，以接受社会公众的全面监督，合理减少决策人的自由裁量权。要实行投资项目信息公示制度。今后，除涉及国家安全和秘密的项目外，凡是政府审批、核准、备案的项目，都要在项目开工建设前和竣工决算或验收后，将项目提出的背景和意义，项目基本情况，项目决策程序和过程，有关项目可行性、合规性的文件资料，项目执行情况，质量、工期、投资、效益等方面的情况和有关监管单位联系方式等内容向社会进行公示，接受公众和新闻媒体的监督。对投资项目实施过程中出现重大设计变更的，有关部门也要在追加投资前，将设计变更的原因进行公示。对工期超过一年的项目，应于每年初公示上年度项目执行情况和本年度主要建设内容与资金使用计划等信息。

3.完善投资项目公开招投标制度

投资项目凡依法应当公开招标的，一律要面向市场公开招标，不许“暗箱”操作。当前，特别要按照国务院《关于投资体制改革的决定》，加快推进非经营性政府投资项目的代建制试点工作。按照公开、公平、公正和诚信原则，通过公开招标选择有资格、有信誉、有实力的企业法人担当国家重要投资项目的建设管理实体，并在此基础上落实由建设管理实体按照市场机制筛选工程项目咨询机构、工程承包商和材料供应商的做法。要创造一个凭业绩信誉承揽业务的统一开放、竞争有序的市场环境，打破部门保护、行业垄断和地区封锁，用经济手段规范市场主体行为。要针对招投标管理过程中的薄弱环节，加强监管，严查违规违法问题，堵塞漏洞。要严防在投资项目招标中肢解工程规避招标、控制信息限制投标、设置障碍排斥他人、假借资质参与竞争、暗中勾结泄露标底、签订合同偷梁换柱、转包和违法分包、违规变更设计等问题，依纪依法严肃追究当事人的责任，推动招投标活动规范运作。

4.完善政府投资监管机制

要按照投资体制改革的要求，对全社会涉及公众安全和公共利益的重大基础设施项目，以及关系国计民生的重大投资项目，贯彻执行国家投资政策和法规的情况，以及项目建设质量、标准、安全和环境影响等方面情况进行全方位监管，以维护正常的经济建设秩序。在投资监管过程中，一要微观与宏观相衔接。要摆正投资监管在宏观调控中的位置，充分有效地发挥投资监管在宏观调控中的作用，改变目前投资监管一事一议、就事议事的做法，实行微观监管与宏观评价联动，从微观入手，宏观着眼，通过对投资项目点上的监督检查，提炼出其中带有普遍性、倾向性的问题，从宏观上研究政策措施建议，推动整个行业或同类投资项目改进管理、提高效益。在投资项目“点”的监管过程中，尽可能帮助投资及项目建设单位健全管理机制，提高决策科学性，以监管促规范，以规范促发展。

二要事前、事中和事后监管相结合。要认真总结政府投资监管的经验教训，完善监管方法，特别要把事前、事中监管有效开展起来，使之与事后的专项监管并驾齐驱。要加强对项目决策成效和建设、运行成效的反馈监督，将实施阶段的监管向两头延伸，实行全过程监管。要研究完善信息监测指标体" 系，逐步实行对所有重大投资的动态信息监测，随时纠正投资和项目实施过程中出现的问题，提高监管工作成效。

三要合法性、绩效性监管并举。在开展合法性监管的同时，加大对投资项目决策成效的监管。要对民心工程、重点工程资金使用的效益、效果进行跟踪问效，从法规、政策、管理体制和管理水平等方面，分析影响投资项目的资金使用、建设工期、工程质量和投资效益等方面的原因，并围绕投融资体制、项目建设经营管理体制和财政支出改革，就加快建设进度、完善重点建设项目投资政策、规范投资行为、加强项目管理、充分发挥投资效益等方面提出意见建议，为规范投资管理行为、提高投资效益献计献策。

完善国资监管体系篇（2）

中图分类号：F810.2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2007）10-0071-01

1引言

一般在研究监管问题时，人们总是把问题局限于政府的行政监管上，往往把行政监管作为监管的唯一手段和主体，争论也通常集中在证监会和相关部门的监管应多一些还是少一些，各部门的监管权力如何分配和相互配合等问题上。资本市场是流动性强、自由度高的市场，其基本功能是实现资源的优化配置，而资源的优化配置效率的高低取决于信息的供给量和信息分布的对称性。信息供给越充分，则资源配置的效率也越高。因此，对信息披露的监管是规范证券市场运作，化解和降低市场风险，提高市场效率的基本措施。

2引入独立董事制度

按照世界经济合作与发展组织制定的《公司治理结构原则》的要求，公司治理结构作为一种现代企业的组织管理制度，其重点是通过实施激励机制使企业内各利益主体各得其所，处理好所有权和控制权相分离而产生的问题。完善我国公司法人治理结构可以从引入独立董事制度入手。

（1）应建立独立董事人才数据库。我国目前各方面的专业人才队伍是足够的，问题的关键在于如何发现他们以及如何使他们愿意从事独立董事工作，前者是一个信息不对称以及信息沟通渠道的建立问题，后者则是一个激励和约束机制的建立问题。因此，要建好独立董事运作机制，应由中国证监会对独立董事的任职资格进行认定，建立中国独立董事专家数据库，并根据市场上市公司的业务实际情况向其差额推荐独立董事候选人，上市公司通过召开股东大会，将中国证监会推荐的候选人的资历、背景以及与公司有无重要关系等情况予以公布，由股东投票，实行一人一票制或累积投票制，以最大限度地保证独立董事的独立性。

（2）完善独立财务董事制度。无论从对外信息披露，还是从内部会计控制，会计由于其综合性的价值管理的特点对企业的经营管理和治理都极为重要。因而在上市公司董事会中有一定数量的财务董事，特别是外部独立财务董事，对提高董事会的决策效率和正确性、增强董事会的领导和监督作用、提高公司的管理水平，有着重要的作用。

3加强信用中介监管

独立、客观、公正是国际会计师执业界所奉行的基本立场。但在我国，由于体制的原因，独立性建设一直困扰着我国注册会计师行业的健康发展。注册会计师行业作为提供鉴证服务的特殊中介，其声誉不仅关乎自身的生存发展，同时也是社会稳定、公平效率的保证。因此维护注册会计师行业声誉尤为重要。借鉴各国声誉制度的模式，注册会计师声誉制度应主要包括以下几个方面：

（1）声誉信息收集机制。声誉信息的收集是声誉制度的基础。声誉信息主要包括两方面的内容：基本情况信息和执业质量信息。（2）声誉信息评价机制。为保证信息的规范性、客观性和科学性，并增强信息的可理解性，注册会计师以及会计师事务所的基本情况和声誉信息进行量化。声誉的评价标准应真正体现委托人的利益，代表所有委托人的共同长远利益。在可行的情况下可以通过打分，评级等方法评出各个注册会计师和会计师事务所的专业能力和执业质量等级，以更有效的进行信息的收集和传播。（3）声誉信息传播机制。运用各种媒介加强声誉信息的传播和介绍，以取得共识和认可，加强舆论宣传的力量，让人们真正了解注册会计师，重视注册会计师的诚信，唾弃不诚信行为，加强法律意识。（4）声誉排斥机制。排斥机制都是声誉机制的重要组成。对于声誉差的注册会计师，一方面可以通过市场的选择自动将其淘汰出局；另一方面，在市场不完善的情况下，应建立健全排斥机制，控制注册会计师的进入和退出，规定严格的进入资格，取消声誉差的注册会计师的执业资格，达到优胜劣汰的目的，优化会计市场。

当然，声誉制度的有效实施同时也依赖各种社会制度的完善和健全，如产权制度、监督机制，惩罚机制、全社会信息制度的建立以及证券市场的完善等等，但是声誉制度并非只能消极等待各种条件的成熟，相反，声誉制度的积极构建将会促进各方面条件的发展和完善，实现声誉的良性发展。

4提高证监会的监管力度

从理论上讲，证监会的核心职能是制定信息披露的标准，对违规的上市公司和中介机构立案调查、进行处罚。但是目前中国证监会权力过大、过于集中，在没有权力约束机制状况下，证监会管制的内容和范围不断扩大，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。但是，过大的权力并不能保证证券市场的公平与效率，相反，由于证监会资源有限，在各项权力的行使中都要消耗一定的资源，反而使得其主要职能的行使不能高效率的进行。所以应该把证监会的人力物力资源用于行政监管最有效率的阶段，把证监会工作的重点集中于事后监管，而把对上市公司的日常监管交给以市场参与者和媒体为主的市场力量。

5发挥新闻媒体监督作用

对上市公司信息披露起监管作用的媒体主要是财经媒体。财经媒体的形式可以各种各样，有报纸、期刊杂志、电视、广播、互联网等。它们对上市公司信息披露具有非常重要的监管作用。与市场参与者相比，媒体在国内成长迅速，已成为证券市场监管的主要力量，其重要程度已不亚于证监会。有足够多的媒体参与证券市场，还可以促进媒体间的平等竞争，减少媒体自身利用其信息优势不当牟利的可能性，提高报道的可信度与准确性。

为了实现这一目的，证监会应当取消财经媒体中所谓“指定信息披露”与“非指定信息披露”的区别对待，以显示公平对待所有媒体，消除媒体的进入壁垒。随着证券市场的发展，指定信息披露并不能确保信息的真实性、可靠性，有时刊登的信息甚至是自相矛盾的；有时信息披露往往受到版面限制，在信息披露高峰就得不进行排序和等待从而产生信息披露的时滞，增加市场操纵和内幕交易的可能性；而且，有些媒体为了获得指定披露的资格，可能会采取一些非正当的方式，寻租的机会增加了很多，这些受益的媒体也就无法保证报道的客观性。所以，“指定信息披露”已无多大必要，应取消该限制，促使传媒业形成平等竞争的机制。这正是财经媒体不断强化其监管功能的前提，中国证券市场的未来定会从中极大受益。

6综述

为实现我国多层次资本市场体系的良性发展，适度的资本市场监管是必不可少的。对资本市场信息披露的有效监管是规范资本市场运作、化解和降低市场风险、提高市场效率的基本措施。所以，应以多层次资本市场的上市公司的信息披露为中心，明确划分上市公司董事会、注册会计师事务所等在信息披露制度上的职责；综合运用经济、行政、法律等手段；有机地协调中国证监会、信用中介机构、国家司法机关等的监管主体在多层次资本市场监管体系中的定位，从而完善多层次资本市场的监管体系。

参考文献

［1］GeorgeJ.Stigler.TheTheoryofEconomicRegulation.BellJournalofEconomic,Vol.2,1971.

完善国资监管体系篇（3）

1993年11月，经国务院批准，全国第一家融资担保机构――中国经济技术投资担保公司正式成立，开创了我国担保行业的先河。近年来，由于担保需求旺盛和国家政策支持，担保行业迅速发展。据统计，2002 2009年，我国担保机构净增加了12877家，担保机构数量扩大近18倍，注册总资本更是达到3500亿，呈“井喷”式增长。不可否认，融资担保公司在中小企业和银行之间搭建起资金融通的桥梁，有效改善了中小企业的融资状况。但是，随着融资担保行业的极速扩张，其面临的各项风险也不断积累，若不加强监管，不但难以对经济发展起到促进作用，而且有可能对经济金融秩序产生不良影响，甚至威胁社会的稳定。

一、融资担保市场风险亟待高度关注

从目前社会各界对融资担保公司的反映看，其存在的突出问题主要有以下几个方面。

(一)缺乏科学规范的内部控制制度。不少公司对担保资金的来源与运用、担保比例与结构、受保企业信用状况及评级标准、担保资产评估等缺乏明确详细的制度规定和操作规范，再加上风险补偿机制落实不到位，给自身埋下巨大的风险隐患。以担保业务结构为例，我国担保贷款的期限一般是三个月至半年，最长不超过一年，担保品种基本上局限于流动资金，鲜有长期贷款担保，这使得担保公司风险在期限上较为集中，一旦连续发生贷款代偿，极易引发资金链条断裂，将自身推至破产边缘。

(二)主辅业倒置现象较为严重。许多担保公司偏离主营业务，热衷于大项目和高风险、高盈利的投资项目或证券投资，增加了经营的不确定性。值得注意的是，近年来民间融资日渐活跃，担保公司的融资能力逐步提高，其资金运用的自主性也随之提升。一些高风险、高收益的公司(尤其是房地产公司)与担保公司合作，以较高的担保费率获得大量的资金。通过这种利益机制的诱导，担保公司的担保资金往往流向高风险项目，而没有真正为中小企业服务。

(三)反担保环节薄弱。整个担保行业缺乏统一的抵押率，部分担保公司为了追求业绩增长，往往放宽反担保限制，使许多抵押物不足或抵押资产变现能力差的企业顺利获得受保资格。不仅如此，担保公司往往忽视对抵押物品及时的价值评估和流通性调查，对抵押品没有进行有效管理。这样，抵押率不足的反担保无法缓冲风险，不能对担保公司进行有效保护，一旦发生代偿，担保公司将会承担较大损失。

(四)违法违规经营问题突出。有些担保公司在注册成立后，便非法挪用注册资金，从事投资投机活动，导致资本金严重不实；有的担保公司为扩大业务规模，通过违规扩大担保倍数开展担保业务；还有些担保机构甚至从事吸收公众存款、高利转贷、担保诈骗等严重违法行为。以某担保公司为例，截至20lO年2月末，其资产总额为82374.55万元，由于该公司非法吸收公众存款、违规操作，负债总额达74018.88万元，负债总额占资产总额的比例高达89.86％。这些违规经营现象不仅极大地增加了担保公司的风险，而且严重破坏了融资担保行业的整体形象，致使社会各界(特别是银行)对整个融资担保行业缺乏信任，担保公司的发展荆棘载途。

二、融资担保监管体系建设严重滞后

融资担保公司经营过程乱象丛生，迫切需要国家对其加强行业监管。然而，目前我国对融资担保公司的监管既缺乏高层次的法律体系，又缺乏全国统一的监管体系，无法对担保公司形成有效监督和管理。

(一)监管法规建设滞后。迄今为止，我国尚没有一部全国性的《融资担保法》。虽然银监会等七部委联合了《融资性担保公司管理暂行办法》(以下简称《办法》)，但其在层次上属于部门规章，法律位次较低。而且其他相关规定也多是不同部门和不同地方在各自监管领域和地域内颁布的监管规章和规范性文件。这些监管规定不仅存在部门和地域局限性，而且内容交叉重复，有的甚至相互冲突，无力对整个担保行业形成全面有效约束，法律威慑力明显不足。监管法律体系缺乏统一性和系统性是我国担保行业监管方面存在的最大缺陷，也是造成目前担保公司管理混乱的主要原因。

(二)监管执法主体不明确。按照《办法》的要求，目前我国对融资担保公司的监管总体上由银监会等多部门组成的部际联席会议负责，而省级以下融资担保公司的监管主体则由所属省级人民政府自行确定。从各省的情况看，目前省级以下融资担保公司的审批和监管部门有的由各级政府金融办负责，有的由工信部门负责，有的则由发改委等部门负责，而由地方财政出资组建的担保公司又多与财政部门存在监管被监管关系。这种复杂而混乱的监管体系造成了“群龙治水”的尴尬局面：“人人可管却无人肯管”，“人人在管却人人管不好”，遇到利益大家都管，遇到问题大家都不管，严重削弱了对担保公司的监管力度。

(三)信用评级体系不健全。目前，我国的企业和个人信用评级制度和体系尚不完善，一方面缺乏类似穆迪、标准普尔的权威评级机构，另一方面以目前我国担保公司的风险管理水平，也不可能有能力建立起自己的内部评级体系。这使得担保公司在为企业提供担保时缺乏明确的判断标准。出于对利益的追逐，一些还款能力和资信水平较差的企业可能因支付较高的担保费率成为担保公司的受保客户，严重扰乱了担保行业的秩序。

(四)信息披露机制不完善。及时、充分而准确的信息披露，是增强外部约束和保证公司稳健经营的重要途径。但由于自身存在较多问题，大多数担保公司管理者自愿披露信息的积极性不高，政府也没有出台相应的法规要求担保公司及时披露公司信息。担保公司透明度的严重缺乏一方面加大了社会监管成本，增加了监管难度，另一方面市场参与者(尤其是银行)也很难搜集到担保公司真实有效的信息，对担保公司的信任度难以提高。这导致担保公司陷入一个恶性循环：担保公司缺少透明度使市场难以给予其充分信任，于是担保业务就难以展开，担保公司进而趋向于非法经营以维持公司发展，进而导致其更不愿意披露公司信息。

三、规范担保行业必须实施全方位监管

建立政府、社会、行业、公司等多方位的监管体系，是规范担保市场秩序的迫切需要，也是担保行业长远健康发展的重要保障。

(一)加强法规建设，加快立法进程。国家应抓紧制定《融资担保法》，对融资担保公司的准入标准、业务范围、风险管理、监管主体、违法责任进行统一规范。同时，要在清理与整合部门和地方规章及规范性文件的基础上，研究制定与《融资担保法》相配套的法规体系，解决现有部门和地方规章及规范性文件不配套、不协调、不完整的尴尬现状，使融资担保行业的运营和监管真正实现有法可依。

(二)加强行业监管，明确监管主体。从我国融资担保行业的现状来看，亟待改变目前部门和地区各管一段、各管一片的现状，应在全国范围内明确一个部门统筹对融资担保行业进行监管。从长远来看，考虑到融资担保行业的发展潜力及对社会的重大影响，可参照银行、证券、保险行业的分业监管模式，成立自上而下的独立监管机构，对融资性担保行业进行专业化管理。这样不仅有助于提高监管标准的统一和完整性，而且有利于形成有力而高效的监管系统，解决目前融资担保行业复杂混乱的局面。

(三)加强评级建设，提高信用水平。各级政府应致力于诚信社会建设，推进社会整体信用水平的提高。要加快培育高水平、权威性的社会评级机构，对包括担保公司在内的各类企业进行信用评级，使其成为担保公司、企业和银行开展业务合作的重要参考，提高银、保、企、合作效率。

(四)加强信息披露，扩大合作空间。监管部门应出台强制性披露规定，以便于市场参与者对融资担保公司资本金规模、杠杆比率、风险防范等各个方面进行评价，增强市场对融资担保公司的约束力，促进其经营管理更加规范；另一方面，及时、真实与完整的信息披露，可以提高银行、企业和社会公众对担保公司的了解和认可度，扩大银、保、企三方合作空间。

(五)组建行业协会，制定行业规范。行业规范相比政府监管法律具有更强的灵活性和针对性，而且由行业内部共同制定的规范也更切合实际。同时考虑到担保行业日新月异的发展速度，政府监管难免跟不上行业更新的步伐。相比之下，行业协会可以对各种情况作出迅速反应，并整合各担保公司的力量，对行业内的担保公司形成及时有效的规范和约束。

完善国资监管体系篇（4）

一、我国国有资产管理体制改革的现状

2002年至2011年，国有资产管理体制改革主要集中在健全体制上，期间国务院、省（区、市）、市（地）三级国资监管机构相继建立；基本形成了企业国有资产监管法律法规制度体系；强化了对企业国有资产的监管，业绩考核和激励约束机制建立并不断完善，国有资本预算管理制度和收益管理机制逐步建立。这一系列重要举措，为国有企业改革发展创造了良好的体制环境，其直接成果就是近年来国有企业的健康发展，全国国有企业营业收入由8.53万亿元增加到39.2万亿元，年均增长18.5%；实现利润由3786.3亿元增加到2.58万亿元，年均增长23.8%；上缴税金由6960.4亿元增加到3.45万亿元，年均增长19.5%。

二、我国国有资产管理体制改革存在的问题

首先，我国国有资产包括经营性国有资产（含国有金融资产）、行政事业性国有资产、资源性国有资产，现阶段各类国有资产管理的体制还没有完全理顺，机制和法规制度还不完善，存在责任主体不明确、监管不到位、配置不合理等现象。

其次，一些特定行业的企业国有资产还没有纳入新的监管体制，出资人职能还没有完全落实，国资监管的科学性有效性有待进一步增强。

再次，一些政府公共管理部门仍然对国有企业履行出资人职责，国资监管机构也还承担着一些带有公共管理性质的职能，政企不分、政资不分的现象依然存在。

三、深化我国国有资产管理体制改革的必要性

（一）完善各类国有资产管理体制是进一步完善社会主义市场经济体制的必然选择。完善社会主义市场经济体制，使公有制与市场经济有机结合，一方面要求国有经济不断增强控制力和影响力，在经济发展中发挥主导作用；另一方面要求国有企业不断增强活力和竞争力，真正成为市场经济的重要主体，这需要以完善的国有资产管理体制为保障。

（二）完善各类国有资产管理体制是深化行政体制改革、转变政府职能的客观需要。党的十指出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，这就对完善各类国有资产管理体制提出了新的要求。2003年国资委的成立从机构设置和制度安排上解决了政企分开、政资分开的问题，在深化行政体制改革、转变政府职能方面取得了重大突破。但国资委的定位、监管范围、中央国资委和地方国资委的关系等具体问题仍待解决。

（三）完善各类国有资产管理体制是进一步深化国有企业改革的迫切要求

我国国有企业改革的方向是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。现代企业制度的四个特征与国有资产管理体制密切相关，产权清晰要求国有企业出资人必须到位，权责明确要求国有资产保值增值的责任必须落实，政企分开要求政府不直接管理企业的经营事务，管理科学要求建立健全科学有效的国有资产监管机制。

四、深化我国国有资产管理体制改革的建议

完善各类国有资产管理体制，要坚持社会主义基本经济制度和市场经济改革方向，要坚持国家所有、分级代表的原则，要坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权相分离的原则，要坚持权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。具体建议如下：

（一）完善国资监管机构和职能。进一步明确各类国有资产责任主体，明晰产权关系，建立体制机制，落实监管责任；进一步完善中央、省（区、市）、市（地）三级经营性国有资产监管机构，经营性国有资产规模较大的县（市）可探索设立独立的监管机构；进一步落实“上级政府国有资产监管机构对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督”的规定，防止将国有资产监管职责混同于行政管理职能，形成新的国有资产多头监管。

（二）完善国资监管法规规章。加快完善各类国有资产立法，健全国有资产出资人制度、领导人员管理制度、重大事项管理制度、财务和资产监管制度，规范政府、国资监管机构和国家出资企业（或单位）的关系；加快完善国家出资企业（或单位）投资管理、财务管理、风险管理等专项管理制度，不断提高现代化管理水平；加快完善产权登记、资产统计、清产核资、资产评估、产权转让等各类国有资产基础管理制度，建立全国统一的企业国有资产基础管理工作体系。

（三）推进经营性国有资产集中统一监管。经营性国有资产监管要坚持已形成并在实践中证明行之有效的国有资产监管法律法规制度的基本原则，要有明确的出资主体，落实保值增值责任，建立考核与薪酬挂钩的激励约束机制，提高国有资产的监管效能。总结推广部分地方开展集中统一监管的经验，充分发挥各级国资委的专业化监管优势，防止经营性国有资产监管条块分割，为在更大范围优化配置资源、提高国有资本运行效率、加快资源整合和企业重组、培育具有核心竞争力的企业集团创造有利条件。

（四）增强国资监管的针对性、有效性和及时性。科学把握各类国有资产管理的特殊性，针对具有不同属性和特点的国有资产，探索有针对性的监管模式和方式方法。根据国家经济社会发展的不同阶段和面临的新形势，及时调整监管措施和重点。完善绩效考核体系，加大分类考核力度，探索不同性质、不同类别、不同行业的绩效考核模式，提高考核指标的导向性和针对性，切实落实国有资产保值增值、有效使用和管理责任。

参考文献：

完善国资监管体系篇（5）

一、国有资产监管体制的理论分析

（一）委托理论

委托理论认为，由于效用函数不一致，在信息不对称和合同不完全的条件下，委托人与人之间会出现人违背或侵犯委托人利益的现象。我国国有资产监管体制的改革，一方面把国家的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，另一方面将国有企业的所有权与经营权分开，从而国家与企业经营层之间便形成了委托关系。

（二）两权分离理论

两权分离理论认为，当资本所有者不具备经营管理所需要的能力或精力时，或者所有者的经营管理不能获得理想回报时，他们会把资本委托专业人士代为经营，而所有者从中获取资本投资收益。对国有企业而言，所有权属于国家（全民），而经营权则在企业管理层。两权分离情况下，如何使所有者与经营者的价值取向趋同，促使经营者为实现国有资产价值最大化而努力工作，成为国有资产监管必须面对的课题。

二、我国企业国有资产监管体制存在的问题

从1988年财政部成立国有资产管理局，到2003年国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，我国企业国有资产监管体制经历了重大改革，创建了全新的国有资产监管体制。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政企不分、政资不分、出资人不到位的体制。11年来，各级国资监管机构的组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管工作取得明显成效。但是，国有资产监管的一些固有的问题依然没有很好地解决，直接影响了国有资产监管效能的发挥。

（一）国资监管机构的职责定位不明确

国资监管机构的责、权、利观念还不够明确，“老板加婆婆”的现象至今仍存在。目前国资监管机构实际履行两类职能，即企业出资人代表职能和国有资产监管职能。这种双重职能定位，使得国资监管机构既是国有出资人代表，又是履行政府国有资产指导监督职能的政府机关。地方政府也往往将经济管理职能和国有资产监管职能混为一谈，认为自身既是所有者，又是管理者。

（二）国资监管方式需进一步改进

由于政企不分、政资不分没有从根本上解决，有些地方政府经常用行政手段直接干预国有企业的生产经营活动。一些国资委在监管过程中，仍延用行政部门对社会事务的管理方式，对企业事项不管大小，一律采取行政干预或行政审批式管理。审批、核准、备案事项过多，时限过长，程序繁杂等问题，造成工作效率不高、责任不清、扯皮推诿。

（三）国有企业法人治理结构不完善

国资委作为企业的国有股东不直接经营管理企业，而是委托董事会和经理层管理企业，委托监事会监督董事和经理们是否勤勉尽职。然而，当前国有企业治理结构方面却存在的诸多问题：股东会无法发挥对董事会的约束作用，董事会缺乏对经理人员的有效约束，监事会有名无实，没有充分发挥监督作用，公司章程形同虚设。国有企业在内部控制上的诸多空白，为权利的寻租行为提供了可乘之机。

三、加强和完善企业国有资产监管体制的对策与建议

马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。因此，我们必须立足于当前我国经济发展实际，建立完善国有资产监管体制，明晰国有资产出资人与经营者之间的责、权、利关系，降低委托成本，提高国有资产运行效率，推动经济社会的又好又快发展。

（一）健全完善国有资产监管制度体系

只有在健全的法律体系下，才能为国企改革和发展提供安全保障。国资监管机构应当在《企业国有资产法》的基础上，加强对国有资产监管的规章制度、规范性文件的研究制订工作，对资产监管的程序、责任、权利和义务等做出详细规定，不断丰富和完善国有资产监管法规体系。依据法律规章和企业制度，进一步明确国资委与出资企业之间的关系，切实加强企业国有资产的基础管理工作。

（二）转变国有资产监管理念

各级党委政府领导应切实转变国有资产监管理念，摒弃行政管理的指导思想和方式方法，自觉遵守法律法规，做到不越位、不错位、不缺位。要进一步明确国资监管机构的职责定位，改变过去重管理轻服务、重审批轻效率的行政化监管模式，更多地运用市场化手段加强监管，切实做到监管主体与经营主体分开。

（三）切实改变监管方式

一是不断创新经济监管手段。健全完善企业经营业绩考核体系、国有产权管理体系，完善企业重大事项报告制度、财务决算制度、重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度。二是强化法律监管意识。通过完善国资监管法律体系来规范国资监管行为，有效保障国资监管机构依法履行出资人职责。整合监督资源，构建党内监督、纪检监察监督、职工民主监督、审计监督、监事会监督、财务总监监督等有效结合的大监督工作格局。加大对企业用权行为的监督检查和责任追究力度，防止权力滥用和国有资产损失。三是创新国有资产监管模式。改变所有企业“一个方子抓药”的监管模式，根据不同性质、不同行业、不同产权结构企业的特点，探索分类监管、个性化监管的模式和方法，构建国有资本分类分层全覆盖的管理运营体系。

（四）健全完善企业法人治理结构

要进一步规范股东会、董事会、监事会和经理层的职责权限，健全董事会、监事会、经理层议事规则。落实股东会作为企业最高权力机构的职权，强化董事会和监事会的监督职能，保障经理层的经营管理权，形成目标一致、权责明确、各司其责、有效制衡、科学运作的现代企业组织管理制度。

完善国资监管体系篇（6）

第一阶段(1978年至1998年)，为改革推进基础准备阶段。这一阶段，按照政企分开的要求，以企业扩权为重点，进行国有企业改革，为探索建立新的国资监管模式作基础性准备。改革开放前。绍兴市的国有资产实行政府经营式的体制模式，政企不分，两权不分，国有国营。改革开放以后，按照两权分离、政企分开的要求，不断扩大企业经营自，积极推进“改革、改组、改造、改善管理”的“四改联动”，在此基础上，按照“一退三进”和“双置换”要求，加强以产权制度改革为重点的国有企业改革。到1998年前后，基本完成了国有企业改制任务，企业的经营机制得到有效转换。微观层面的改革需要宏观层面的呼应，继而推动了宏观国有资产体制改革。1993年，绍兴市在财政局设立国资科，开始国有资产管理体制改革的探索。

第二阶段(1998年&2003年)，为探索构建监管框架阶段。这一阶段，按照“政资分开”的要求，从宏观层面上探索构建国资监管框架体系。1998年出台了市级国有资本管理营运体制改革的意见，成立了市国有资本管理委员会，设立市国资局为市政府直属部门、市国资委的办事机构。同时，在原主管部门撤并的基础上，组建绍兴工业、商贸、文旅、水务、中国黄酒和浙江震元等六大授权经营公司。根据经济发展需要又成立城建、交通、水利等国资投资公司和三家委托投资公司。逐步形成“国资委――国有资产经营公司――国有企业”三个层次国有资产管理体制。为加强对经营性国有资本营运机构监管，2000年探索建立了财务总监委派制度。2001年，市国资局职能划入财政局，但保留市国资委办公室牌子。

第三阶段(2004年至今)，为深化完善全面创新阶段。这一阶段，按照“三统一、三结合”的原则，全面创新国资监管体制。2004年6月，绍兴市委市政府批准组建市国资委。6年来，市国资委积极搭建出资人、国有资产授权经营主体和自主经营的法人实体的国资监管三层架构，明确了各层级的权利、义务和责任，初步建立了全市国资监管“三层架构”组织体系，以及监管制度体系、责任考核体系、产权管理体系和监督体系，国有资产监管体制不断完善。

当前存在的主要问题

监管机构职责不到位。“三分开”、“三统一”和“三结合，”是国资监管体制改革的方向，也是国资监管的职责要求。从现实情况看，监管目标不明确，政企不分、政资不分、资企不分的现象依然存在，国有资产监管的责任主体尚未完全落实，管资产与管人、管事相结合的课题尚未真正破题，与国有资产出资人职责的要求还有较大距离。特别是作为从事国资监管的国资委依然承担着稳定、安全、计生等政府公共管理职能，国资委被当作国有企业的归口管理部门和贯彻政府指令的“漏斗”，成为新的“老板加婆婆”。

监管体制不顺畅。长期以来，国有资产分散在各个单位和部门，国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态。随着改革的深入，虽然将大部分经营性国有资产归口国资委监管，但非经营性国有资产仍归口城建、交通、水利等部门和各开发区管理，部分经营性国有资产仍归口部门管理，造成国有资产所有者主体多元化。虽然财政部门也内部委派了一批财务总监，但难以全面履行国有资产所有者职能。在管人方面，国有企业的主要领导人仍由市委组织部考察管理，国资委只管理班子副职，难以全部监督管理。

监管方式方法不适应。受传统计划经济的影响，国资监管部门仍着眼于管企业，更多地运用行政手段和方式进行监管，而不是从产权角度履行出资人职责。企业经营者不是对国有产权负责，而是对上级行政领导负责。现实中，国资委与国有控制股公司之间不同程度地存在错位、缺位和越位的现象。在国有资产管理上，针对不同类型国有资产，缺乏差异化管理方式和管理评价体系，客观上为国有资产管理的低效率现象提供了容留的空间。

监管企业法人治理结构不完善。企业的决策层、管理层、经营层的权责和分工不够清晰，缺乏有效的监督和权力制衡机制。虽然国有企业设有党委、董事会、纪检委、监察、工会、审计、外部董事、监事等多个具有监督职能的机构，但是“老三会”、“新三会”的问题始终困扰着企业领导层，“一揽子会”现象、有机构但长期不运作现象普遍存在，与规范的法人治理结构的要求差距较大。董事会成员和管理人员高度重叠，董事长兼总经理、党委书记兼董事长的现象很普遍，形成了事实上的“内部人控制”，容易造成决策失误和经营风险。

监管制度还不健全。特别是缺乏国有资本经营预算制度，难以有效监管企业税后利润的使用分配，有效控制和引导国有资本投资方向和领域，提高国有资本整体运行效果。对国有企业的董事会、监事会和管理层还没有形成一套有效的管理评价和考核体系，以及必要的责任追究制度，导致干好了没有好处，干坏了没有坏处。对国有资产没有健全的评价制度，普遍存在着低估国有资产价值，甚至无偿占有和使用国有资产的情况，导致国有资产大量流失。

监管队伍能力素质不够高。从国资委的管理人员结构看，大多来自不同的政府部门，缺乏企业经营管理的经验，又不熟悉资产管理的方式与方法，其监管国有资产的思路、观念和角色也不同，直接影响他们有效地履行运营与监管国有资产的职责。从外派董事、监事和财务总监看，多数董事、监事是其它岗位转换过来，缺乏专业管理经验，时间、精力和能力上明显不足，而“财务总监”在企业工作上处在被“排挤”的环境，使得外派制度流于形式的危险。从企业经营管理层上看，由于要素市场发育不健全，难以聘到合格的职业经理人和董事人才。

完善国资监管的思路与对策

完善规范国资监管工作是一项长期的任务，也是一项系统工程。从国资监管工作特点和国内外特别是绍兴市的实践来看，进一步完善规范国资监管，发展壮大地方国有经济，总的思路是：坚持一个总体要求，把握二条基本原则，抓好五个环节。

坚持一个总体要求，就是以科学发展观为指导，以《企业国有资产法》为准绳，按照政企分开、分类监管的原则。以理顺体制为关键，以制度建设为基础，以完善法人治理结构为重点，推进权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合，确保国有资产保值增值，促进国有经济不断发展壮大。

把握二条基本原则，就是在监管工作中必须把握二条指导方针：一是坚持围绕“服务地方科学发展”大局。发展壮大地方国有经济是国有资本出资人的主要职责，也是国资监管的一个重要目的。因此，我们要把服务推进地方科学发展作为监管工作的重要目标来抓。在具体工作中，既要围绕企业的发展目标任务当好“守护人”，更要围绕地方经济发展大局，搞好服务，当好参谋，在推进地方经济发展中有新作为。二是坚持突出“有效监管企业”中心。企业是市场经济的主体，也是监管工作的重要载体和落脚点。因此，我们要把有效监管企业作为监管_T作的中心和重中之重来抓。在具体工作中，我们要围绕当好国有资产守护人，做到“到位不越位，参与不干预，独立不孤立”。

抓好五个关键环节，就是在具体工作中要重点突破以下五个问题：

第一，深化完善监管体制，着力提高监管效率。健全监管体制是做好监管工作的关键。当前，要按照“三统一”、“三结合”的要求，着力研究解决三个问题：一是理清职责。按照政企分开、政资分开、政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开原则，进一步理清规范国资委的职权，强化国资委的出资人职责，突出国资委的监管地位，完善国资监管体制，努力确保国资委出资人职能不缺位、不越位、不错位。二是理清范围。围绕国资监管全覆盖的目标，按照“统一授权、统一规则、分类监管”的要求，进一步理清规范国资监管范围，完善监管体系。对各类经营性国有资产包括金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产原则上归口专事国资监管部门集中监管。对非经营性国有资产，统一制定监管规则，由国资监管部门为主，其它职能主管部门配合监管。对资源性国有资产逐步实现单独管理。三是理清人权。国有企业是市场经济主体，没有行政级别，而国有企业的主要经营者本身属于职业经理人，一般应由人才市场提供招聘。

第二，调整完善监管方式，着力整合监管合力。首先切实转变监管思路。对国有产权监管从微观审批转到宏观监管；从重视实物资产管理转到对价值评价；从事中、事后管理转到事前监管；从直接管理国有企业转到重点监管国有资产营运机构；从以人治产转到依法治产。其次完善建立分类监管方式。对于竞争性国有资产主要是按照资本所有权，通过规范的产权关系性质来监管。对于非竞争性国有资产，可采用战略控制、财务控制以及必要的行政干预来达到某些特定的战略目标。再次整合建立公开有效的监督机制。在强化国资监管机构对经营者监管，建立现代企业制度进行内部约束监管的同时，加强纪检监察监督，强化会计、审计制度监管，有效整合巡视监督、财政税务监督、组织考察监督、工商监督和媒体舆论监督等外部监督资源，发挥各种监督优势，形成监督合力。

完善国资监管体系篇（7）

中图分类号：F832.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）07-0-01

证券投资基金作为现代经济生活中一种重要的投资工具，对于促进经济发展有着重要作用，目前我国证券投资基金的监管体系已经初步建立，但是由于我国证券投资基金的发展起步比较晚，监管体系还不够完善，与国外发达国家证券投资基金的监管相比还存在着较大的差距，如何增强我国证券投资基金监管的有效性，使我国证券投资基金科学化、规范化地发展，是当前我国证券投资基金发展面临的重要问题。因此，研究我国证券投资基金的监管模式与监管措施具有十分重要的现实意义，鉴于此，笔者对我国证券投资基金的监管模式与监管措施进行了初步探讨。

一、我国证券投资基金监管模式的选择

证券投资基金监管的前提是对基金关联交易监管模式的正确选择。证券投资基金监管模式主要有 “政府监管”和以“行业自律”两种，就“政府监管”模式而言，这种管理模式存在着一定的缺陷，主要由于证券市场管理的艰巨性和复杂性，其涉及面广、难度高和监管内容的多样性，使得单靠政府管理机构而缺少自律性组织的配合，很难实现既有效监管又不过多行政干预的平衡。而“行业自律”模式通常把重点放在市场的有效运转和保护证券交易所会员的利益上，对投资者利益往往没有提供充分的保障；由于没有立法做后盾，监管手段较软弱；不利于形成全国统一的法律规范。

目前，我国目前基金市场尚不成熟，还没有建立起一种完善的诚信体系，市场机制还不能充分发挥作用。在我国金融市场中，基金监管模式的选择，应当在有效保护投资者利益不受侵犯的同时，高度关注效率与公平的平衡。在选择证券投资基金的监管模式时，不能单纯依靠某一监管主体，采用政府与自律管理的有机结合模式更符合我国国情。为保护基金持有人的利益，我国对基金管理人监管制度应以政府监管为牵引，对基金市场的发展进程进行宏观引导和适度政策扶持，建立以基金管理人监管为核心内容的内外有机结合的监管体系。其中，内部监管主要包括基金管理人的管理费设计，以及基金持有人大会、基金托管人对基金管理人的监督等等；而外部监管主要包括政府监管，市场机制、行业自律和社会监督等方面。

二、我国证券投资基金监管存在的问题

证券投资基金是金融市场上重要的投资工具，当前我国的证券投资基金监管还存在着诸多亟待解决的问题，这些问题主要表现在相关法律体系不健全、外部监管机制不完善和内部治理结构不合理三个方面，其具体内容如下：

1.相关法律体系不健全

当前我国投资基金法律监管层次主要是以《证券投资基金法》为核心法律。而《证券法》作为证券行业的基本法，是对基金业市场主体及其运作进行规范的法律。其中，《证券投资基金法》在涉及证券投资监管方面的法律条文规定较为粗放，和《公司法》、《证券法》等法律条文衔接不够紧密，现行《证券投资基金法》和《证券法》都没有对从业人员买卖证券做出明确规定，与国际成熟市场的规范标准有较大差距，难以从立法角度全面保护基金投资人利益，而且其条文多为原则化的表述，基金管理人与受益人发生利害冲突的行为形态万千，缺乏对实际操作的指导。

2.外部监管机制不完善

外部监管机制不完善主要是指证监会的监管力度不足和基金行业自律监管虚化两个方面的内容。在证监会的监管力度不足方面，我国对证券投资基金证监会监管不到位，监管力度仍然不足。主要是由于对基金的信息披露以及保护投资者利益等监管力度仍然不够。在基金行业自律监管虚化方面。目前证券业的自律机构没有形成有效的监督机制，主要是由两个方面的原因造成的，一是由于现行体制中的证券业协会、证券交易所等基本受制于证监会的集中管理；二是由于我国自律监管的立法不完备，自律机构的组织机构和规则的发展不同步造成的。

3.内部治理结构不合理

在公司治理结构的模式选择上，我国基金管理公司实行的是董事会和监事会并存的二元结构体制，董事会处于基金治理的核心，受监事会的监督，两者均向股东大会负责，使得股东大会的决策和监督无法达到最佳的水平。二元结构体制构架下监事会监督作用非常薄弱，在我国，经常出现基金托管人反而与基金管理人站在同一立场上，损害投资者利益的情况。我国的基金持有人往往人数众多而且高度分散，绝大多数基金持有人偏好于短线操作以博取差价利润，由于持有人监管成本太高、不具备专业知识因而无从发挥投资基金的专家理财优势等，使得持有人大会的实践结果并不理想，减弱了基金持有人的监督功能。

三、完善我国证券投资基金监管的措施

为进一步提高我国证券投资基金的监管水平，针对上述我国证券投资基金监管中出现的问题，完善我国证券投资基金监管的措施可以从健全相关法律体系、完善外部监管机制和加强内部监管建设三个方面入手，下文将逐一进行分析。

完善国资监管体系篇（8）

关键词 兵团国有资产 监督管理 体制 完善

一、兵团团场国有资产监督管理体制存在的问题

1.国有资产监管立法进程滞后：政资企分开落实不到位，行政手段使用过多。由于政资不分、政企不分的客观事实，加上国有资产监督管理委员会人员多来自行政管理部门，习惯用行政审批和行政命令来处理事务，缺乏微观方面的经验， 因而，在国有资产监督管理过程中，常常借用行政手段直接干预国有企业的生产经营。一些师级国有资产监督管理委员会在监督管理过程中，仍延用传统行政手段管理方式，对企业事项不分大小，全部采取行政干预审批式的管理，未经过审批的事项，各出资企业都不能做，使国有资产监督管理工作存在效率不高、责任不清、扯皮推诿的现象。

2.国有资产经营公司产权权责不明：国有资产经营公司是国有资产授权营运主体，主要是受托行使所有者职能，进行资本运营。但在实际运作中由于国有出资人不到位，从而导致国有资产经营公司产权不清，权责不明。国有资产经营公司派出的产权代表往往与企业经理阶层形成利益共同体，他们所追求的不是国有资产保值增值，而是个人收入的增长，形成新的“内部人控制”。国有资产所有权与经营权不分，在出现经营亏损时，经营者有足够理由推卸责任，使得国有资产经营公司责任不能够落实。

3.国有资产监督管理体制建设亟待加强：企业经营业绩考核制度不完善，兵团重点考核国有出资企业的净资产收益率、利润总额、国有资产保值增值率等经济指标，忽略了国有资产的占用成本，容易形成虚盈实亏。国有出资企业经营者收入与其经营业绩挂钩不紧密，业绩考核奖惩办法不完善。企业盈利了，对经营者的激励不够，不足以刺激经营者的积极性，缺少短期激励和中长期激励相结合的激励体系，

二、完善兵团国有资产监督管理体制的措施和建议

1.加强国有资产监督管理制度建设，完善国有资产监督管理体制。完善的国有资产监督管理体制是国有企业改革发展的体制保障。推动国有企业平稳较快发展，必须进一步完善国有资产监督管理体制。要以企业国有资产法等法律法规为依据，进一步加强企业国有资产监督管理法规体系建设，依法促进国有资产监督管理制度的完善。按照关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见要求，合理界定企业国有资产监管范围，准确把握国有资产监督管理委员会的机构性质和职能定位，依法规范国有资产监督管理委员会与所出资企业之间的关系，不断探索国有资产监督管理委员会履职的形式和国有资本的运营管理模式。

2.在监督管理体系上，实行分类管理。建立兵师团“三级架构”来实现“分级监管”。国有资产部门作为代表团党委履行出资人职责的特设机构，主要承担国有资产出资人职责，享有所有权益，依法监管国有资产的运营;资产经营公司根据国家产业政策，以市场化原则配置国有资源，促进生产要素的合理流动，实现资本收益和社会效益的最大化; 国有独资（控股、参股）企业，作为市场主体， 从事具体的生产经营活动， 以国有资产经营业绩最大化为目的， 促其做强壮大， 为兵团经济多作贡献。四类监管就是按照整体规划、分类规范、统一要求、分步到位的原则，由兵团国有资产部门对全兵团经营性、非经营性、公益性、资源性等四类国有资产进行彻底清查统计、产权登记，在此基础上进行变动审批，统一划拨或授权管理，并负责资产收益的监缴。对经营性资产进行业绩管理，国有资产部门为出资人对国有独资和控股企业管理资产、管人和事;并负责国有资产保值增值的产权收益监缴。

3.建立健全法人治理结构，完善国有资产监控机制。

按照现代企业制度的要求，建立科学规范的企业组织架构和运行机制。一是按照5公司法6建立规范的公司法人治理结构，在合理的股权结构基础上，建立规范化的国有企业董事会、监事会，分清企业股东会、董事会和经营管理层的责、权、利，建立决策、执行和监督体系，形成董事会、监事会、经理三者相互制衡的治理机制。二是在完善国有企业公司法人治理结构的基础上，科学地选派国有股权的董事会成员，通过董事依法参与公司的重大决策，体现股东的意志，从而达到管企业、管资产的目的。三是完善监事会制度，充分发挥监事会在股东会的领导下对董事会的监控作用，加强事前、事中、事后的监督，建立和完善企业重大事项报告制度、财务决算制度、重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度。最后，建立市场化的用人机制，加强国有企业经营业绩考核。积极推行国有企业领导人契约化和任期制管理，通过企业内部竞骋上岗、公开招骋等方式选拔经营管理人才。

三、总结

加强完善兵团国有资产监督管理体制，明确债权责任制度，建立健全法人治理结构，完善国有资产监控机制，最终确保能够使得国有资产增值保值。加强对兵团的管理监督考评，逐步建立有效的监督检查机制与考核激励机制。

完善国资监管体系篇（9）

依《布莱克法律词典》的解释，“监督”指一般性照看，主管和检查。“管理”指决定、确定或控制，依一定规则方法或确定的模式进行调查，依规则或限制进行指导，受着理性原则或法律的管辖。因此，外资银行监管是指为了维护外资银行合法、稳健运行，银行监管机构依法对外资银行的组织及其业务活动进行规制，对外资银行从进入到退出本国金融市场全过程的金融活动进行监督和管理。虽然同属于银行监管范畴，但外资银行监管与内资银行监管相比，表现出其特殊性。从监管目的看，除了维护本国金融秩序的稳定外，还要保护内资银行的安全和利益，维护世界金融体系的安全；从监管机构看，外资银行监管涉及到国际合作问题，母国、东道国以及国际金融机构都负有监管责任；从监管内容看，根据对等互惠原则，不仅仅是适用本国的法律、法规，还受国际惯例影响；从监管手段看，还需要采用协作、统一监管等多种手段。因此，对外资银行监管要考虑其特殊性，不但促进其投资经营，发挥积极作用，又要减轻对我国金融体系的冲击。外资银行的进入加快了金融创新，促进了我国金融市场的繁荣，但同时也面临巨大考验。自由竞争的市场机制具有自身难以克服的缺陷，我国的金融管理体制还不健全，管理水平不高，外资银行在利益之下，可能会采取不正当的竞争手段，通过合并导致垄断，影响我国金融市场的稳定。外资银行的进入也会干扰国内货币政策的调控，影响我国国际收支的平衡。外资银行是高风险性行业，能够传导国际金融风险，严重危害我国金融安全与秩序。我国国内银行业在与外资银行的竞争中处于劣势，如果不对外资银行进行有效监管，会严重影响国内银行业的发展，有违公平竞争。外资银行如果对风险监控不力，陷入危机甚至破产，将对我国经济产生巨大的冲击。因此，完善我国外资银行监管法律制度，提高监管水平，成为我国金融监管当务之急。

二、我国外资银行监管制度的现状分析

1．外资银行监管的立法体系我国已经制定了有关外资银行监管的法律、法规和规章，初步形成了外资银行监管法律体系，具体可以分为三个层次。第一层次是金融法律，是我国金融监管法律体系的最基本组成部分，包括《中国人民银行法》，《商业银行法》，《银行业监督管理法》。第二层次是金融行政法规，主要包括《中华人民共和国外资银行管理条例》，《中华人民共和国外汇管理条例》等。第三层次是金融行政规章，《外资银行并表监管管理办法》、《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等。

2．外资银行监管法律制度存在的问题①目标不明确、立法层次低、法律法规不完善。从立法层次上看，没有一部专门的对外资银行监管的基本法律，第一层次的金融法律主要是针对中资银行，无法契合外资银行监管的特殊性，缺少对外资银行的具体规定。外资银行由行政法规和规章调整，法律效力低，带有行政性和不确定性，内外资银行监管依据在效力层次的高低不同，形成对外资银行的歧视或超国民待遇，影响监管的公平性；从立法目标上看，《外资银行管理条例》第一条规定，“为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行而制定本法”。并未对外资银行的监管目标作明确规定，以致监管职责不明、监管过度和不足并存；从内容上看，存在矛盾、重叠以及监管的空白，结构失衡、权利义务不对称，缺乏配套规定；从配套协调上看，相关法律法规之间缺少必要的衔接，缺乏系统性。②市场准入制度不完善。市场准入制度是对外资银行监管的第一道程序，意义重大。外资银行准入形式不同，风险系数也就不同，监管制度也应有差别。我国虽然区分了外资银行的开业组织形式，有较为详尽的规定，但不同的外资银行在资产规模、经营管理和金融监管水平等方面差别很大，还没有实行相应的评级和不同的准人管理。在准入条件方面，过于重视资本金等硬件条件，忽视风险控制能力等核心内容，没有明确的评定标准，如何确定母国的监管完善性，也没有明确的标准。条件设定的太过严格，存在不合理限制，操作上带有主观性和不确定性，不但没有起到限制目的，而且影响外资银行的发展。③营运过程风险性监管不足。金融创新很容易脱离有效监管，造成风险隐患，我国对金融新品种的监管立法欠缺，没有具体的操作办法。目前的风险评级体系不完备，评级效果大打折扣，对外资银行的监管方式主要是事后合规性检查，主要采取报送稽核，对于运营风险监管不足，缺少完备的信用评级体系。对外资银行的资金流动和内部风险管理没有具体的监控机制。现场检查方式重视不够，监管资源不足，没有建立金融监管部门之间的协调机制，缺乏准确、高效的监管信息系统，监管信息协调机制无强制力。强调我国监管责任的同时，忽略了母国监管及合作，缺乏信息披露制度，造成信息不对称。④危机处理机制缺失。银行危机处理机制是银行稳健运营的一个重要保障，各国的普遍经验是采用存款保险制度和最后贷款人制度。我国目前缺少这两项制度的保障，对外资银行的监管欠缺了极其重要的安全环节。让外资银行参加存款保险，可以增强社会公众的信心，形成一个更严密的金融监管体系。最后贷款人制度通过向暂时出现流动性困难的银行提供紧急援助，由中央银行充当最后贷款人，避免危机的恶化，使外资银行恢复正常经营。⑤市场退出制度不健全。在银行发生或可能发生信用危机必须关闭以及银行因其他原因主动退出市场时，金融监管机构依法应对其退出的全过程进行监管，以保护各方利益，维护和稳定市场秩序。我国对外资银行的准入有较为具体的规定，但退出制度却规定较少，过于简单，缺少对具体事由的可操作性规定，以行政方式为主。对银行的随意退出，尤其是恶意退出以及破产诈骗应严格规范。目前对外资银行破产清算的规定只有两条，并且都是原则性规定，没有对银行退出持十分谨慎态度，也不符合对银行破产清算采取特殊方式原则。⑥缺乏与外资银行母国监管协作。随着金融风险超越了地域限制，由东道国或母国单独监管很难实现有效监管，监管协作变得极其重要。我国监管当局与各国监管机构之间的联系日益密切，但对金融信息共享和持续性信息规定仍不完善，没有形成与国外监管机构关于信息交流与合作的制度化、经常性通道。我国与其母国的监管权责分工没有明确划分，关于外资银行总行的责任，分行和总行之间法律责任的承担，都没有明确的界定，我国金融监管当局尚处于被动的局面。

三、完善我国外资银行监管法律制度的对策建议

1．明确监管目标，完善法律体系监管的有效性取决于监管的法制化。我国外资银行监管的目标是促进外资银行业的合法、高效、稳健运行，维护金融安全和公众利益，确保内外资银行公平竞争。建议全国人大制定一部系统、完善的《外资银行法》，对外资银行的监管目标、法律原则、市场准人、业务运作风险的管理、市场退出及与外资银行母国和国际金融组织的合作等方面做出明确规定。从而形成以《中国人民银行法》、《银行监管法》和《商业银行法》为基础，《外资银行法》及其《实施细则》为核心，其他法规、规章相配套的外资银行监管法律体系。

2．完善市场准入制度外资银行的引进必须立足我国国情，寻求最佳平衡点，即要吸引外资银行进入，又必须加强对外资银行的监管，保证我国金融体系的安全运行。根据外资银行的风险程度和监管水平规定相应的条件，实行信用评级，不同的准人管理。适当降低资本金要求，将外资银行具备风险控制能力、受到母国有关当局的有效监管作为核心要素，考察申请行的资本金、风险管理体系、高级管理人员的专业素质及其母国监管当局实行统一并表监管能力等指标，制定评价标准和方法，同时还要完善母国的监管完善性的评价标准，在立法时需要注意维护国家和利益。设定优惠条件，鼓励采取合资银行方式。明确我国监管机构有权向母国监管机构索取有关跨国银行的信息，申请行母国必须协助提供。调整外资银行的分布，使外资银行分布更趋合理化，促进统一协调发展。

3．强化营运过程的风险性监管协调好金融创新与风险防范之间的关系，加强对金融创新业务的监管，不能将自己的经营规则当成法律依据，我们也需更新监管理念，对需要禁止外资银行从事的业务范围必须明确规定。完善等级评估体系和信用评级体系，制定检查计划，确定相应的监管措施，对评定水平高的银行给予优惠政策。建立对外资银行运行全过程的动态持续性监管，完善对外资银行的资金和内部风险管理的监控机制，保证监管体制运作的独立性和充足的资金，明确职责分工，依法监管。采取现场监管和非现场监管并重，风险性监管与合规性监管并重的科学监管方式。现场检查坚持定性与定量考核相结合，规范现场检查程序，减少监管漏洞。非现场监管要完善多层次、全方位的网络化监管信息系统，加强信息系统的准确和科学性。建立有效的信息披露机制，设立严密的操作规程和标准，增加监管的透明度。逐步放松分业限制，使内外资银行公平竞争，外资银行能够合法开展多元化业务。建立银行的内部控制机制和风险防范机制，加强金融监管部门之间的协调，实施母国和东道国监管机构合作制度。

完善国资监管体系篇（10）

关键词：证券监管　法治化 

一、证券监管法治化发展的含义 

“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式．一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。 

证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。 

二、证券监管法律法规体系的完善 

证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系： 

1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法

》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。

人世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。

2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。

3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。

在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及wto的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公

开透明的法治环境。

三、证券监管与司法介入

完善国资监管体系篇（11）

一、证券监管法治化发展的含义

“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式，一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。

证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。

二、证券监管法律法规体系的完善

证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：

1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。

入世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。

2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。

3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。

在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及WTO的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。

三、证券监管与司法介入