社区治理中的主体定位大全11篇

社区治理中的主体定位篇（1）

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）03-0067-02

一、当前形势：中国社会转型期

自从我国实施社会主义市场经济体制，进行改革开放以来，我国进入社会转型期，主要表现在社会主义市场经济体制的确立、国有企业重组改制以及政府职能改变。伴转型而来的是单位制社区治理体制解体、新型城市社区产生以及社区自治的兴起。从目前情况来看，我国社会转型并不是整齐划一、同步进行的，社会转型期中的城市社区结构有着复杂性、多变性特点。随着城市化进程的推进，新城区的建设、住房商品化以及房地产的发展，城市社会的居住空间、人员结构等都发生了根本性的变化，这使得我国城市社区建设呈现多样化，多种社区类型并存。

在我国城镇化发展的不断推进下，大量流动人口出现，使得社区成员结构出现了根本性的改变，社区成员已经不再是由原有的户籍居民和单位成员组成。基于此，赵毅旭提出了“社区成员主体”的概念，认为新时期社区成员，应该为社区管辖范围内的所有个体：“户籍居民、辖区单位、流动人口和那些与社区发生关系的所有组织和个人”[1]，社区成员结构的根本改变导致了社区治理主体的改变，社区成员主体的多元性，导致社区治理主体呈现单一化向多元化发展的趋势。依据社区成员主体在社区治理中发挥的作用，我国城市社区类型主要有四种，“传统式街坊社区、单一式单位社区（单位型社区）、混合式综合社区、演替式城乡边缘社区”[2]。孙晓青认为，针对多种类型社区并存的特点，我国城市社区治理必须坚持“各治理主体和谐参与、分类治理的原则”，城乡边缘型社区（农村社区）依托城市化向传统城市社区发展，传统街坊社区通过改造向物业公司参与管理的混合式综合社区发展，最终形成业主自治型社区[3]。

由于历史的原因，使得单位制长期存在，对社区治理也有着深远影响。一些行政、事业单位以及国有大中型企业，由于地缘和人口的优势，形成相对独立、拥有强烈的单位特色的工作、生活区域，即典型的单位型社区。单位型社区建设和发展由于受到来自单位和社区双方的治理，其治理路径的选择，一直是城市社区治理的热点和难点之一。

二、单位型社区中的社区和驻地单位关系探源

所谓单位型社区，指一定地域的企事业单位、各种团体组织以及政府人员所组成的社会共同体，是基于地缘群体所形成的区域社会。对单位型社区的界定，主要是针对行政、事业单位以及国有大中型企业而言。在单位型社区里，社区文化几乎普遍为企业文化为基础依托，社区基础设施、管理经费几乎都来源于驻地单位[4]。

1.驻地单位为主社区为辅的依附关系

单位型社区，是基于社区单位制的解体成立的。1999年，党中央做出决定：“位于城市的企业，要逐步把所办的学校、医院和其他社会服务机构移交给地方政府统筹管理。独立工矿区也要努力创造条件，实现社会服务机构与企业分离”[5]，社区治理的社会功能从单位中剥离出来，即社区治理单位制的解体。同时又指出“加快社会保障体系建设逐步推进社会保障的社会化管理，实行退休人员与企业分离，养老金有社会服务机构发放，人员由社区管理”[5]。由企业单位所承担的医疗、养老、教育、住房、下岗职工再就业等社会管理和服务职能，转移给社区，形成了基于单位组织的新型社区，即单位型社区。

在单位型社区中，驻地单位仍然处于强势地位，掌握着大量的人力、资金等资源，在社区治理中占据主导，社区治理机构则处于辅助地位，这是历史造成的。在社区单位制时期，社区的出现是为了企业服务，是承担企业的社会服务和社会管理职能。社区的人员安排、经费来源完全依赖企业，形成了“强企业―弱社区”，社区的作用无法得到体现，社区的民间组织也比较少，主要是社区功能在单位制下无法实现市场化。随着国有企业的重组改制，企业单位把其社会职能剥离出来，转移给社区，但是由于地缘关系和空间限制，企业单位一直是社区成员中的主要主体。单位型社区的治理和建设，最终还要依托驻地单位的资源，主要表现在：社区建设和发展的资金来源于驻地单位；大部分社区的基础设施都是驻地单位提供；社区群众文化娱乐活动也依托驻地单位组织举办等等，社区自治需要调动广大社区居民的参与，这在单位型社区里，靠单位进行组织和调动，是非常便利的。这一切都说明，社区的资源掌握在谁手里，谁在社区治理和建设中拥有更多的决定权。

2.创新驻地单位和社区关系

驻地单位为社区的建设和发展提供了很多实惠，是单位型社区的主要治理主体和主要推动力量。驻地单位把教育、文化、卫生、养老、再就业等社会功能剥离，也是为了给企业减轻负担，更能适应市场经济体制的需要。同时，驻地单位作为社区的成员，也会享受到社区治理带来的成效。目前，以社区为载体，要完全承担起驻地单位剥离的社会服务等管理职能，还存在经费、人员、等方面的障碍，社区有限的人力、资金和资源无法满足社区居民广泛而又日益高涨的各类社会需求，在很多层面仍然依靠驻地单位的资源。因此，有效的发挥社区驻地单位的资源优势和力量，整合社区资源，建立社区共治模式，需要重新理顺驻地单位和社区组织的关系。创新驻地单位和社区关系，就是积极肯定驻地单位为推动社区建设和发展所做的贡献的同时要避免驻地单位对单位型社区的强势影响。在单位型社区建设和治理的进程，社区居民对驻地单位、社区都有着深深的依赖，可以说社区成员生活在一种相互依赖的环境中。社区成员的需求和依赖关系的多样性，决定了社区治理需要多元社区主体共同参与的必然性，也是单位型社区向业主自治型社区转变的必然过程[6]。因此，我们应当明确驻地单位在社区建设中的主要责任，同时也要明确社区组织对驻地单位要促进服务，打造联手共建关系，形成利益共同体。基于公共利益和协调合作，应当建立社区共建共治模式，以社区组织为主、驻地单位为辅，有效整合社区所有资源，形成社区资源共享、社区共建。同驻地单位建立社区共建共治模式，关键在双向互动关系的建立，社区管理“单位化”，社区服务“社会化”。在社区共建共治模式中，扩展资助形式和内容，涵盖物质、精神方面，实现社区主体之间的良性互动。

三、单位型社区治理新路径探析

1.打造驻地单位“共驻社区，共建社区”的共建共治模式

单位型社区中，基于驻地单位对社区建设和发展的积极作用，纵向上推行“单位化”管理，实现驻地单位对自己管辖范围的区域社区管理；横向上推行“单位委员制”[7]，扩大社区驻地单位范围，包括社区的一切机关单位、事业单位、大中型国有企业以及非公企业，扩大社区共建共治范围。发挥社区各驻地单位的优势资源，实现社区资源共享和多元互动，提高社区资源的共享利用率，打造驻地单位“共驻社区，共建社区”的单位型社区共建共治模式。单位型社区共建共治模式，社区治理主体是基于平等合作关系，通过适度分权以及协商合作，形成新型的社区管理体系。

2.增强驻地单位之外的其他成员主体的社区建设和治理参与意识

政府、驻地单位、社区组织、居民以及非营利性民间组织都是社区成员主体，通过强化民主意识，增强驻地单位之外的其他成员主体社区治理参与意识[8]，构建社区建设和治理的多主体性，培育单位型社区的多元化治理，促进社区各主体之间的良性互动和信任平等合作关系，打造社区各主体间的沟通渠道和协调配合，实现“有钱的出钱，有力的出力”，改善单位型社区对驻地单位的依赖，逐步过渡到以社区组织为主导，各社区成员主体都参与的社区自治，实现彼此的共同目标和共同利益。

3.促进单位型社区向混合型社区转变

首先，通过社会人口的流动和房屋产权的商品化，促进单位型社区中的房屋产权变化，使社区居民构成和住房权属朝多元化转变，从社区人口结构变化、住房产权变化等地缘关系变化，促进单位型社区向混合型社区转变。其次，加强单位型社区的基础服务设施向外开放，实现社会共享，促进单位型社区由封闭排外走向开放。第三，通过培育社区居民自发成立的各种兴趣爱好团体组织，丰富社区居民精神文化生活，改变社区居民的社区交往方式，以及促进社区居民的社会归属感转变，使单位型社区在文化、娱乐以及精神方面复杂化[8]。第四，加快社会服务等职能的市场化进程，引进外来力量，通过竞争提高社区的服务水平。

总之，单位型社区的治理路径会随着单位型社区特征的消失而发生变化。

参考文献：

[1]赵毅旭.城市社区治理路径[M].成都：四川大学出版社，2010.

[2]吴缚龙.中国城市社区的类型及其特质[J].城市问题，1992（5）：24-27.

[3]孙晓青.城市社区治理模式变迁研究综述[J].商业时代，2009（16）：10-11.

[4]黄洪斌.建设单位型社区不能不考虑的[J].社区，2002（7）.

[5]中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定[Z].1999.

[6]毛子丹，柴彦威.中国城市单位社区治理模式转型路径及未来趋势――以北京市毛纺南社区为例[J].城市发展研究，2013，20（3）：17-22.

[7]古蔺.驻地单位党代表参与社区管理[N].四川日报，2010-

社区治理中的主体定位篇（2）

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0060-03

社区治理中组织与权力的诸种面相，20世纪80年代以来在城市社区制建设中所表现出来的独特的组织结构、权力网络与机制运作，有三个基本问题需进一步探讨：第一，20世纪80年代以来，随着社区制改革的深入，社区组织网络和权力秩序的变迁呈现出一个什么样的微观化态势和特征，社区权力的组织网络以怎样的方式形塑社区的基本结构，整个社区权力的控制方式因新的社区基本结构的构成而发生着怎样的变化以及未来社区权力秩序的发展趋向。第二，在城市社区制建设中，政府所扮演的角色，这种角色行为与社区之间产生了怎样的关系，这种新的关系需要什么样的政府功能定位。进一步对国家结构与社会结构之间的关系展开探讨。第三，在中国目前的城市社区空间里，既有的权力与组织的性质与职能并未廓清，法律规定与实际运作之间有很大的偏离；同时，不同性质的多元权力主体缘于规则的缺失而呈现一种混织的状态，各个权力主体之间缺乏有效的沟通与协调渠道，缺乏联合与合作的机制。在此，从探讨多元权力主体关系的角度着眼，设计中国城市社区空间的未来发展图景，使社区内外多元权力主体相互协调并形成合力，建立一种共强的模式，从而实现中国城市社区的稳定、秩序和谐，实现城市社区民主自治。

一、多维架构中的社区组织与权力网络

在中国城市社区中，社区内组织有：政党组织，主要指社区党支部及党小组；半行政半自治组织，主要指社区居委会；社区辖区单位，包括各类企事业单位组织；政治性团体，指共青团、妇联组织；社会自治性组织，主要指社区成员代表大会及其日常代替机构社区协商议事会。

社区单位由于单位制并未完全打破，在一些大的单位组织内部权力体系仍相对独立，只是随着21世纪以来的社区制建设和单位制松动，才在资源共享的原则下参与到社区权力整合的过程中来。在长堤，共青团和妇联组织是依附于社区居委会而存在，社区共青团附设于社区文教卫生工作委员会，社区妇联附设于社区妇女计生委员会，在社区尚未形成正式的组织网络，不过，由于其准政治性而具有“党政机关”特征，其拥有的权力也表现出政治权力的某些特征。因而，这些政治性团体“嵌入”社区党组织和社区居委会中而成为其网络的一部分。

党的网络主要由社区党支部和下属的三个党小组组成。它的正式的目标是实现党对基层的领导，资源来自于党的权威和整个党的组织体系。《中国共产党》第5章第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本单位的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”这是对城市社区党组织与社区自治组织之间权利关系的原则性规定。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区党组织的职能作了具体界定：“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作。其主要职责是：宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。”这样，社区党组织在社区治理中所扮演的角色就变得十分引人注目。一方面，社区党组织作为政权力量在城市基层社区的体现，它对社区治理的可直接介入。另一方面，借助社区治理的党政合一体制，党组织对社区公共事务的参与更为直接也更为根本，与基层民主的发展也更为息息相关。

社区党政合一体制包括两个层面，一是体制层面，二是功能层面。从体制层面来看，主要是通过党政系统人员交叉任职来实现。这一交叉任职的关键之处并不在于党支部本身，而在于党支部由此可以通过组织关系而指导社区居委会的工作，从而为党组织参入社区治理提供了合法性和制度基础。在功能层面，党政合一体制体现在社区党支部与社区居委会功能的交叉重叠。社区党支部主要职责与社区居委会的主要职责来看，两者在功能上不仅是兼容的，“宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法规法律、团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务”这一规定不是形式上的，而是给社区居委会的功能履行划定了范围，从而使党组织的治理功能与社区居委会的治理功能相衔接。除了党组织自身的一些组织活动外，支部委员会的工作基本上和社区居委会是同一的。

党政合一尽管在体制上确保了党支部和社区居委会两者功能的兼容性，但在实际上，两者之间的协调关系比以权力为基础的指令性关系远为重要，这也反映了社区治理的基本特征，协商的方式已经将权力关系融入社区治理中去。社区党组织参与社区治理是通过三条途径：一是参与对社区公共事务的决策权；二是直接执行社区公共事务管理；三是动员社区党员参与社区公共事务。显然，社区党组织的作用是双重的，第一，社区党组织是衔接基层政权组织和社区自治之间的一个中间环节。一方面，社区党组织作为街道党工委的分支机构，应当贯彻执行上级党组织的指示和意志，另一方面，社区党组织又要体现党组织在社会中的作用和角色。它不再像政权组织中对于其他组织具有直接的领导作用，而是产生于社区之中，汇聚社区居民的利益，向政府和上级党组织反映社情民意，并采取各种办法帮助居民解决问题。这是社区党组织所具有政治性的一面。第二，社区党组织还有其社会性的一面。它通过在居民中直接的社会工作和思想教育凝聚群众，获得民心，通过自身所代表的意识形态和价值理想体现其在社区中的地位，而非直接的权力（行政化的）。正是这种双重性决定了社区党组织成为推动社区组织自治能力提高的内在力量，从而构成社区多元网络结构中的一环。

这种社区党组织的作用及其党政合一体制决定了社区党组织在社区中的领导地位主要是政治领导，具体是指社区党组织通过与社区居委会平等协商，双方直接参与社区公共事务管理过程，从政治上保证和支持社区各种网络在法律轨道上运行并弘扬社会公德。

社区居委会组织网络主要是由横向上的社区各工作委员会以及社区各领导小组和纵向上的居民小组组成，它的正式任务是“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民意见、要求和提出建议。”根据这一法律，长堤社区的组织网络是按照社区居委会现有功能设置的。主要职责包括：调解民事纠纷。社区居民委员会成立民事调解委员会。主要对居民之间的纠纷进行调解，尽量把纠纷控制在民间调解的范围内，而不必诉诸法律。维持社区治安。社区居委会的治保工作主要是配合社区民警、社区司法特派员和打击社区内的犯罪活动，维持社区秩序。维护社区卫生环境，对聘用的环卫工作人员进行指导监督，定期进行卫生工作检查，搞好社区环境卫生。培育社区文化，增强居民的社区意识。民政服务。主要是承担优抚、拥军优属，社会救济补助，以及开展社区服务等一系列具有社会保障性质的功能。开展妇女工作，抓好计划生育。

社区居委会主任在居委会中居于核心地位，其主要职责是：负责社区居委会全面的日常工作，认真贯彻，落实党的路线、方针、政策和上级指示，充分发挥居民小组长的作用，按照自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的自治原则营造良好环境。从社区居委会主任这一职责规定来看，社区居委会的职责与社区党支部职责是兼容的，在社区治理中，社区居委会接受社区党支部的指导，而社区党支部也因此而得以直接参与社区治理。

社区居委会在横向和纵向上进行明确分工。横向上的分工主要体现在职能上的分工，社区各工作委员会主任对自己所承担的条线功能独立负责。纵向上的分工主要是按照管辖空间分工。涉及社区治理的事务，根据事件的性质，由负责此条线工作委员会主任与社区书记，主任以及社区民警，司法特派员一同前往处理，从而体现条和块的结合。社区居委会下面存在两个次级组织：一是社区聘用人员，包括社区安全保卫队和社区干事（即计划生育工作干事，最低生活保障工作干事和外来人口工作干事）；二是居民小组，每一个居民小组配备一名组长。组长是社区居委会与居民之间沟通联系的中介，其主要职责在于社区需要居民参与的重大事务，都由组长挨家逐户通知居民参加。他们与社区居委会之间并不存在严格的上下级关系，相反在体制上，组长与社区居委会之间存在一种权力循环关系，因为有组长组成的社区成员代表大会选举产生社区居委会成员。这种奇妙的权力循环不能简单地视为制度设计的错漏，更可能反映了社区治理某种不同于政府行政的特征，其中人情关系比科层制的权力等级关系更为根本。

协商议事会也作为一种组织和机制，它能将社区党支部、社区居委会、社区单位和社区居民有效地整合起来。协商议事会遵循的是一种“协商”原则，协商议事会成员也能运用各自的资源、能力和影响力将协商结果付诸实施，如此，协商议事会是在社区党支部领导下的自治性组织，形成了支持社区公共权威的非正式的权力网络，同时，协商议事会也作为有效整合各类社区资源推进社区制建设的机制而存在，各种社区治理与社区组织被吸收进协商议事会构建的权力秩序与组织网络中，并依据其对社区公共事务的贡献大小，确定在该网络结构中的角色与地位。

这样，社区组织架构形成了一个由社区党组织，社区决策和议事组织（社区成员代表大会及其协商议事委员会）、社区执行组织（社区居民委员会）、社区内企事业单位组织以及准政治性团体构成的多维权力架构，这种社区权力的多维组织网络构成社区的基本结构。这种基本结构决定社区权力控制方式以协调为主。从这个意义上，我们可以看到未来城市社区权力将是多维组织网络的并置。

二、政府与社区：两种力量的整合

新中国成立以来，由于革命后政治控制的需要，城市基层社会逐渐走向体制化。新中国成立初期，城市政府的中心任务就是巩固和建设新生政权。在废除了保甲制的情形下，新生的人民政权，特别是基层政权面临的主要问题是如何加强同广大居民群众的联系，吸收他们参加城市管理和城市建设，镇压阶级敌人的反抗、防止阶级敌人的破坏和捣乱，尽快恢复国民经济，医治战争的创伤，巩固新生的人民民主的国家政权等。居民委员会就是在这样的历史条件和背景下应运而生的，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”，确立了我国城市基层民主政治制度的运作原则，为实现从传统宗法社会向现代民主法治社会的转型奠定了基础，就是要以国家权威，在基层建设一个民主法治的市民社会。但是居委会的法律地位未能得到很好地维持，随着国家权力在城市基层社会基本到位，政府开始在居委会所在的辖区内开展大规模的社区空间建设，建设的物质资源主要来自于政府行政资源的统一分配，人力资源主要来自于居委会动员居民义务劳动，在行政力量的支配下，人们通过社区新空间的建设以社区为单位获得了整合。1958年，伴随“”和“化运动”的兴起，呈现出“强国家，弱社会”模式，表现为政府越来越多地插手居委会事务，社区权力日渐萎缩，主要任务是大办工业和商业。这一国家与社区的高度融合模式最终导致单位制格局的形成。“”期间，“革命居委会”的成立标志着它被赋予政府基层政权机关的权力，社区被改造成为国家一体化的成分而执行国家功能。

1998年，居委会重新恢复。但这时中国的城市社会结构发生了巨大的变化。单位体制的松动使得企业和单位的大部分社会职能逐步转移到社区，“单位人”转变为“社区人”。随着市场经济的发展和体制的转轨变型，单位体制逐渐松动和瓦解，越来越多的单位开始改变企业办社会、学校办社会、机关办社会的状况。越来越多的单位在市场经济形势下，由于失去了集中管理、占有、分配经济和社会资源的权力，开始对下级单位“断奶”。重心下移，功能扩大，事务集聚。计划经济时代政府和企事业单位承揽的大量城市管理职能，大量社会事务重心下移，向社区集聚，社区成为新的载体。“无单位归属人员”日益增多。大量的个体户，私营企业主、待业人员和失业人员加入到“无单位归属人员”中来，对这些居民的行为控制、思想教育、社会保障和行政管理只能依靠社区组织。随着人口的老龄化，离退休老年人口成为有单位但单位已难以管理的人员，其中有相当一部分的原单位已不存在。外来人口进入和激增。随着大规模的市政基础建设和城市改造以及城市第三产业的发展，吸引了大批外来人口。外来人口的剧增不可避免地导致城市的治安、卫生、环境、管理等方面的问题出现。

市场经济改革所形成的“非单位型”社会，正在改变着传统的国家管理的微观基础。这就使国家无法通过由国家直接控制的单位将社会成员整合到国家宏观体系中来，对社会结构加以国家化。因此，需要政府进行改革，培育社区，通过社区将自主但分散的社会成员组织起来，整合、动员社会资源，对传统的单位制社会加以重新构造。由此，产生20世纪90年代来以来社区制导向的城市社区建设，这一社区制建设不但促进了社区组织和权力的重组，而且还导致社区权力的分化。整合后的政府组织、党、社区辖区单位、社区内组织构成新的多维权力结构。

在新的社区治理结构中，政府组织起着引导和协调作用，同社区组织一起处于社区公共事务治理的中心枢纽位置。这种作用主要表现为。

一是建设社区。管理公共事务，解决公共问题，这是政府最基本的职能之一，但无论是从当代中国正在进行的机构改革，还是从当代世界范围内公共管理社会的基本发展趋势来看，城市基层管理任务的加大显然不能依靠不断地扩大政府机构去解决，而且，由于历史的原因，城市社区不可能在较短的时间内接纳和履行好全部的社会职能。所以，在社区之外其他力量不足以或难以顾及社区制建设的情况下，掌握最充分资源的政府无论是从自身改革还是从整个经济和社会改革来看，都必须积极创造条件并引导城市社区制建设。二是强化社区公共服务。在社区治理过程中，完善社区公共服务，就是要培育社区成员的归属性和认同感，引导社区成员自觉参与社区制建设，了解社区成员的需求并提供有效服务，满足社区成员不断扩大的和日益丰富的需要，使社区成员在能够充分享受社区服务带来的实际利益，是他们归属和认同社区，参与社区公共服务。三是动员社区参与。社区建设就是通过培育社区，提供优质高效的公共服务，整合社区各种利益，并反映和表达社区成员的意见和要求，加强和社区单位和社区成员的沟通，提升社区单位和社区成员的参与程度。四是整合社区组织。开发和利用社区公共资源，鼓励社区参与，就必须整合社区组织，重新界定确定社区治理主体，如自然人、社区组织、社区单位、民间组织、法人团体等。五是加强社区制度建设。在城市社区治理过程中，政府首先是制定法律，用法律保障和规范社区治理活动，实现有序的政治参与；其次是制定政策，通过科学的政策为社区治理创造良好的生态环境，促使社区组织的有序发展；再次是加强培训社区参与者，使基层政府和社区成员适应社区制建设的新发展和制度环境。

政府培育和引导社区的同时，也必须“自我革命”。一是下放权力。传统体制下，治理社区的权力主体是政府及“准政府”，权力配置单极化。政府培育社区和社区组织，就是要使社区在本区域范围成为治理主体。二是转变职能，重建权威基础。政府的职能要从管理主导型转变为公共服务主导型，将政府的工作重心下移，提供有效的公共服务。三是改变领导方式，政府要依照法律支持和科学指导社区建设，不以行政命令的方式来管理社区。

通过上述的分析，从中国城市社区治理中组织与权力运作的实践看，政府与社区构成整个社区治理过程中的两大不可或缺的结构性力量，其表现为三重关系：一是政府对于社区的责任关系；二是政府对社区的引导和帮助；三是政府对社区发展的支持。这种三重关系提倡社区组织与政府合作，共同治理城市。要实现社区组织与政府管理的有机合作，必须重构政府与社区的关系。

其一，合理划分权力。当社区权力主体多元时，必须划定各自的权限。否则，要么是复归于权力配置的单极性，要么出现权力主体的冲突化。对于政府来说，要避免行政扩张，利用超越社会之上的行政权力侵害和随意干预社区权力。对于社区来说，也不能将政府管理挡在社区之外，因为社区的职能范围和权力是有限的，依据《宪法》和《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，社区主要是管理其自治范围内的事务。

社区治理中的主体定位篇（3）

【中图分类号】D922 【文献标识码】A

随着我国城市化进程的不断加快，城市社区治理活动开始进入了人们视野，基层政府作为城市管理主体，如何在社区管理活动中承担起应有的责任，成为亟待解决的现实问题。 社区治理活动中基层政府责任的定位

在我国，城市社区治理出现的时间相对较晚，对城市社区治理的理论及实践研究更多地是借助于国外的经验。在这样的背景下，要想顺利推进城市社区治理的实践，就必须首先清晰地界定基层政府在此过程中应当履行的政治责任、行政责任和伦理责任。

基层政府要明确在社区治理中的基本建设责任。基诱府作为社区治理的主体，不仅在社区中负有落实党的基本政策、推进党的基层建设的根本性任务，而且还更多地担负着强化社区治理、提供社区服务、维护广大社区民众――包括社区流动人口的根本利益的责任。而抓好社区基本建设、完善社区基础设施无疑是落实好这一责任的基本手段，因而，在这一环节中，基层政府理所当然地要承担起社区公共建设的责任，强化社区基础设置，加大相关经费的投入，为确保社区能够正常运转，更好地服务广大群众提供基本条件。鉴于当前方兴未艾的学习型社区建设与文化社区建设活动的实践，基层政府有责任把各项社区活动打造成为落实上级政策、推进社区文化建设的重要平台，并以此增强社区的凝聚力和向心力，从而更好地维护社区群众的利益。

基层政府要明确在社区治理中的管理责任与组织责任。社区治理不等同于传统意义上的社区行政管理，而且基层政府在社区治理活动中显然也不可能简单地依靠传统的行政化手段解决一切社区治理的问题。在此情况下，基层政府就必须明确社区的功能定位，在厘清政府与社区间管理关系的基础上，明确政府对社区的管理责任在于组织社区管理、为社区提供相应管理服务，从而提升社区治理水平。这种管理服务，一方面体现在组织好社区管理与治理机构上，另一方面要体现在服务社区民众、培养社区公共精神、提升社区居民参与社区治理意识，并实现“社区人治理社区事”的最终目标。

社区工作的好坏直接取决于社区工作人员素质的高低，因此，选好、用好、激励好社区工作人员意义重大。当前，我国多数城市社区工作人员除主要领导接受上级派遣外，大多是通过正规考试录用到社区工作中来，或是社区根据自身工作需求自主组织考试进行的聘用。因而在人员选聘的组织工作中，基层政府必须切实做好社区工作人员的选聘工作，通过政策指导和监督等途径，防止自主招聘成为亲朋好友进出社区队伍中的捷径，更要防止在此过程中出现、拉帮结派、权力寻租等问题。此外，还要切实保障通过正规途径进入社区管理队伍中的工作人员的福利待遇，使之能够更好地在社区治理中发挥作用。

基层政府要明确在社区治理中的领导与监督责任。基层政府作为城市社区治理的重要主体，同时还必须承担着社区治理工作的领导责任与监督责任。就这两方面而言，其领导责任一般应该偏重于党的方针政策的贯彻落实和人事安排上，并就社区的发展作出长远规划，对社区治理献计献策，给予指导；而监督责任则更多地是通过对活动目的性、合法性的监督来实现。在监督过程中，要发挥好基层政府社区治理的突击检查和明察暗访作用，并鼓励社区居民参与到社区监督之中，以此优化监督方式，推进社区治理的规范化。 基层政府在承担城市社区治理责任中不要“越位”“缺位”

基层政府在社区治理活动中的责任明确以后，其实现又面临着一些问题。

一是社区治理政策与方法体系不够完善。由于社区治理在实践上仍然还是一个新生事物，在政策体系与方法体系层面都存在着明显不足，政府作为社区治理的重要主体，其在政策和资源上占有绝对优势，对于社区治理具有绝对话语权。在行政命令方式大行其道的情况下，所谓的社区治理往往又成为了社区行政的翻版。同时，由于行政手段的局限性，以及市场经济的不断发展，基层政府在城市社区治理活动中还往往会出现“缺位”“越位”现象，导致在社区治理中要么无所作为，无所适从，要么丢弃市场规则，不顾社区群众的治理权益，越俎代庖，胡乱作为。从而影响到基层政府在社区治理活动中责任的实现。

二是基层政府在社区治理活动中存在资金无依的问题。在社区治理活动中，基层政府并没有相应的专项资金，或者虽然有专项资金，但资金规模往往较小。因此，在社区治理中往往存在着在资金不足而导致的困境。 不断提升基层政府的服务意识，更好地推动城市社区治理的健康发展

加快完善社区治理的相关政策和法规。政策和法规是基层政府在社区治理中能够制定治理方案、落实具体行动的根本依据，因此，国家要从未来社区治理可持续发展的角度出台相关政策和法律依据，为基层政府在实际社区治理过程中提供政策保障和法律法规。同时，基层政府要根据当前社区治理特点和社区管理实际广泛征询社区群众意见，针对社区治理和未来管理趋势，从政策支撑、财政支持、人员保障、福利待遇和社区活动的多个层面予以支持，并制定短期、中期和长期发展规划，不断创新社区治理的方法，从而推动社区治理活动的健康发展。

基层政府必须加强社区治理资金的投入与使用。针对社区治理过程中存在的资金短缺问题，基层政府必须加大力度，多方筹措，根据社区治理的需要设立社区治理专项资金，并鼓励社会力量参与兴办社区基础设施，督促和引导社区建设者、企业等完善社区公共设施，为社区治理提供充分的物质条件。除此之外，在资金使用上，也要加大监管力度，保证做到专款专用，用之有效，使得每一分专项资金都能够获得相应的社会效益。

进一步推进社区治理民主化。社区治理民主化是社区未来发展的主流趋势，也是政府确保广大人民群众享受民主成果的重要途径，同时是实现基层政府社区治理责任的必然要求。为此，基层政府必须通过简政放权的方式，让市场和社会组织在社区治理中发挥更大的作用，更多地鼓励社区居民和社会组织参与到社区治理之中，在扩大社区治理民主化范围的同时，确保群众治理与社区组织治理的有效结合，最大限度地维护好社区居民的根本利益，推动社区治理根本目标的实现。

基层政府在城市社区治理活动中负有特定的责任，只有不断提升基层政府的服务意识，进一步完善工作方式方法，才能更好地提高服务社区的质量和能力，从而更好地推动城市社区治理的健康发展。

（作者为中共青海省委党校副教授） 【参考文献】

社区治理中的主体定位篇（4）

从1887年德国社会学家腾尼斯提出社区概念以来，社区概念的内涵不断在丰富，社区的类型也不断在拓展。尤其是在中国，改革开放以来，由于历史和不同城市经济社会发展水平的原因，社区的类型更是复杂多样。比如，上海与北京、天津、重庆、广州等全国各城市的最大差异是：将社区定位于街道。这适应了当时上海城市“两级政府、三级管理、四级网络”的需要，提高了城市管理效率，推动了上海社区的发展。但是，随着上海建设国际经济、金融、航运、贸易中心的深入，随着上海街道职能的转变，不仅使定位于街道的社区难以成为“共同体”，而且，常常把街道下的30-50个左右的居民小区当社区，以至社区的类型复杂多样。在浦东新区，不同的小区类型已有40多种。到底应当如何认识社区，社区能定位于街道或小区吗？如何对社区类型进行归类？

一、社区的内涵及其演化

社区的定义具有多样性。在1950年代，西方学者希勒作研究统计时，已有94种社区定义；中国学者杨庆垄在1981年作统计时，已达到140多种。社区定义的多样性本质上与社区在世界各国的发展紧密相关。

为了把握社区定义的合理性，我们必须考察一下社区认识的本义及其丰富和发展。1887年，德国社会学家滕尼斯出版了Gemeinschaft(英文版译为Community and Society，中文版译为《社区与社会》或《共同体与社会》)，该书首次提出了“共同体”即社区的概念。滕尼斯认为，社区是由同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶，富有人情味的共同体。罗密斯把滕尼斯的社区“Gemeinschaft”译成了英文“Community”，其词义的外沿和内涵都发生了变化，不仅包括社会生活共同体，而且包括地域共同体；不仅包括传统的乡村社区，而且包括现代都市社区，这就扩展了滕尼斯“社区”一词的涵义。1917年，麦基文发表的《社区一种社会学的研究》将村镇、县市和国家都称为社区，这对社区内涵的延伸似有些泛化。之后一些国外学者也对社区作了不同的定义，但是地域性几乎是共识，代表性的学者有帕克(Park，1936)、桑德斯(Sanders，1982)、道特森(Dotson，1986)、吉达尔(Girdhar，1987)等。

在中国，1930年代帕克将“社区”一词引入中国后，费孝通、袁方、吴铎、郑杭生等学人都对社区作了本土化的定义。从党和政府的层面看，2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”随着2006年中共中央提出“积极推进农村社区建设”以来，经过社区体制改革后作了规模调整的村民委员会辖区，又成了新型农村社区的重要特征。

二、中国化社区的四种基本类型

民政部对中国社区的定位，既吸收了国内外学者有关社区内涵的研究成果，又立足于中国社区发展的现实。所以，对中国城市社区的范围，在“一般意义”上作了界定，同时，也考虑到了诸如上海社区定位的特殊情况。即便如此，我们还是应该对复杂多样的社区类型做一个大致的界定，以把握“中国化”社区的特征。

在中国，社区类型随着社区内涵的丰富尤其是1990年代以来开展社区建设以后，得到不断拓展，可以把各种社区大致归为以下四种类型：

（一）行政型社区

行政型社区是改革开放初期实行的计划经济体制的产物。在改革开放初期，城市的管理主要是“单位制”和“街居制”模式。随着“单位人”向“社会人”的转化，突出了“街居制”的功能。而“街居制”行政社区后来又出现了两种样式：一是在上海，街道是大社区，居委会是小社区，但缺乏社区本义上的(或者说位于两者之间的)“中社区”，居委会作为城市居民的自治组织，经常被置于政府的管理和控制之下，而街道办事处作为政府的派出机构，直接领导居委会的各项工作；二是在中国不少城市的“中社区”(即由五六个小区合成的社区)，虽然它的定位合理，但由于处在“转型”的过程中，“行政化”的倾向比较突出。

（二）合作型社区

随着改革开放的深入发展，建设公共服务型政府的需要和政府职能的转变，出现了合作型社区。这一社区的一种模式是政府通过授权或购买服务，将原先由政府组织承担的社会职能交给社区内的自治组织；另一种模式是设立集党务、政务、业务与一体的社区管理中心，如北京朝阳区社区的新探索。

（三）自治型社区

近十年来，根据市场经济发展所面临的不同条件，一些社区过渡为自治型的社区。如北京、上海、天津、深圳、南京等城市一些商品房社区已经成为自治型社区的建设模式。随着自治型社区的建立和完善，社区居民解决社会问题的能力也得到了加强，完全改变了过去由政府和企事业单位管理社会的局面。

（四）网络社区

随着网络通信技术的发展，廉价快速交通的运行，人口多边流动性的增强，新型的虚拟社区或网络社区正在形成。网络社区具体包括BBS／论坛、贴吧、公告栏、群组讨论、在线聊天、交友、个人空间、无线增值服务等形式在内的网上交流空间，同一主题的网络社区集中了具有共同兴趣的访问者。网络的超时空、跨国界特性，正在造就全球社区。这些社区冲破地域的约束，通过网络空间锻造跨国界、跨种族、跨民族的社会关系；全球网络社区一般具有成员的多样性、庆祝的共通性、聚集的规律性特征。

尽管社区类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用。因此，我们不能简单地提去“行政化”，而是要分析中国社区“行政化”倾向形成的原因，在融入更多的“社区自治”元素的过程中，形成既有“政府统筹”，又有居民以及社会组织积极参与“社区自治”的中国特色的社区新范式。自治型社区治理模式实现的是一种自下而上的民主，为民众提供了参与社区事务的多种途径。但是民主不是“单行道”，而是双向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主没有达成合作，则可能消解民主自治的力量。因此，除了发展社区公民自治性民主之外，还必须构建政府和公民协商合作的民主机制，使二者联合起来共同治理社区，形成社区的善治模式，突破行政管理性社区和公民自治性社区单一发展的困境。这是社区公民自治发展的必然趋势，也是达到“小政府大社会”的城市社区民主治理体系的必由之路。

三、如何建构自治型社区

中国城市社区由行政管理性社区向公民自治性社区转化是必然的。但当前新型社区自治型治理模式刚刚起步，正处于新旧体制转换的过渡阶段，杜区自治组织和制度发育尚不健全。要建构自治型社区主要应当从以下方面入手：

（一）要转变社区治理观念，提倡社区治理的善治模式，即把政府推动和社区自治结合起来，建立双方的密切合作关系

建立这种合作关系，1、重新规划社区治理体系，把社区作为一个具有合法法律地位的私权利的利益共同体，确定公权力和私权利的合理边界；2、大力发展社区自治组织，社区自治组织的构建应该按照非政府组织的模式进行，强调它的民间性；3、加快建立官民协商合作机制，改变过去那种命令与服从的关系，使社区公民自治组织在社区治理中发挥主体作用；4、发挥社区公民所拥有的社会资本的存量优势，建立社区公民参与的动力机制。

（二）为社区公民制度创新活动提供良好的环境和条件，促进社区公民社团组织活动的蓬勃开展，保护公民自我管理自我约束的积极性

公民自治性社区自下而上的民主的成熟是一种渐进的曲折的过程，在一个缺乏民主传统的国度发展公民自治不能操之过急，需要政府有关部门和社区工作者具有足够的耐心和热心，开展包括骨干培训、典型引导、专题研讨、专家咨询、媒体宣传等大量艰苦细致的工作。政府应当积极支持社区公民自治组织的活动，为其健康成长提供必要的公共制度供给，改变政府在社区工作中错位、越位和缺位等现象。

（三）着力培育和谐的社区公民文化。社区作为社区居民的共同生活场所，要通过各种社区居民自治活动促使他们尽快相互熟识、相互了解、增加信任，由陌生人社会向熟人社会转化

目前在新型的城市社区中，人们往往只是把住宅小区看作是私人空间所在地，更多地是关注个人和家庭的私密性，对邻居常常还有戒备心理，更不了解业主们在“建筑物区分所有权”方面所具有的公共财产和共同利益，不仅人们之间互不来往，而且对社区自治组织的认知度也不高。一些社区成员对社区公共事务不关心，对社区组织的各种活动不积极参与，形成一种“陌生人”困境。这说明社区文化发育尚不健全不成熟。作为一个成熟的城市社区，不仅需要硬件设施的配套，而且更需要软件条件的支持。因此培育社区居民对社区的归属感和认同感是培育社区文化的关键。

社区治理中的主体定位篇（5）

近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。

一、社区治理主体多元化是发展趋势

“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。

二、社区业主的角色定位

（一）社区业主与以往的社区居民的比较。

我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：

1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。

2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。

3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。

可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。

（二）存在的问题。

社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。

从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。

（三）社区业主的角色定位。

矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。

社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。

问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。

三、努力引导社区业主发挥其治理水平

将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。

（一）强化业主委员会在社区中的作用。

我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。

要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。

（二）加强社区业主间的内聚力。

社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。

（二）业主应加强与物业公司的互动。

物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。

（四）政府为社区建设提供外部支持。

政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。

综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。

参考文献:

[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社,2002.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

社区治理中的主体定位篇（6）

关键词 ：社区；治理；法治

2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会在北京召开，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总体目标，并指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”由此可见，基层治理实现法治化对于推进依法治国战略有着重要作用。

基层，在实际运用中指直接面对人民群众、直接接受人民群众的监督，而没有中间环节的国家、社会管理体系中的最低层次，在城市范畴内则往往指向社区。社区是城市居民的基本生活单位，是现代社会基本关系的聚合处。社区治理的法治化是对居民合法权益的重要保障，也是社区保持和谐稳定的现实要求。同时，社区治理实现法治化对于国家走向法治，社会走向和谐安定有着基础性的推动作用。

一、社区治理法治化的内涵及特征

城市社区治理法治化是指城市社区内，各利益相关主体依照法律法规和行政规章,通过各种途径和形式,共同参与社区政治、经济、文化和社会事务的管理,使社区建设和发展逐步走向规范化、制度化和法治化。从上述表述出发，可以看出社区治理法治化有如下特征：

1.治理性质——自治性

《中华人民共和国城市居委会组织法》规定“, 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这也就确立了城市社区居民自治原则。社区治理的法治化也必须以居民自治为前提及核心，充分保障社区居民的自治权。

2.治理主体——多元性

从居民自治原则出发，社区治理的主体，是社区的居民群众，但是在社区的日常管理活动中，居民的参与往往依托于多元化的具体组织。在实践中，较为典型的居民参与社区治理的组织有社区居民委员会、社区业主委员会和社区协商议事会等。此外，物业公司作为社区内常见的市场组织，是社区事务的重要利益相关者，也是社区治理的主体之一。

3.治理方式——规范性

社区治理法治化意味着社区治理走向法治化、规范化。这就要求在社区治理过程中，决策、执行和监督等各个环节的开展都需依托于一套有效的法律、法规、行政规章以及工作制度等。

4.治理内容——全面性

社区是现代社会基本关系的聚合处，社区治理的客体包括社区内政治、经济、社会等事务中显现出来的各类社会关系。社区治理法治化则强调将这些社会关系的运转纳入法治轨道，实现和谐稳定。

二、社区治理法治化实现的制约因素分析

1.传统治理惯性制约，人治人情色彩保留

现在的城市社区多脱胎于传统的单位社区，部分甚至由乡村社区转型而来。这样的背景之下，社区的法治建设很容易受到传统治理惯性的制约，例如可能出现地方封闭保守主义对法治理念的排斥现象。在城市社区内可以看到，有的社区干部以官位自居，社区内行政干预色彩强烈，有的干部则习惯于大包大干，习惯于当“婆婆”；而社区居民或习惯于跑领导、走关系，或对于社区治理缺乏必要的责任感，缺乏主动性和独立性。

2.法治体系尚不完善，立法情况滞后

1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的颁布是我国针对社区专门立法的起点，自此我国的社区建设逐步走向规范化。至今二十多年过去了，在各地的实践中出现了不同的社区治理、社区发展模式，但是相应的立法工作却并未能协调发展。就拿《中华人民共和国城市居民委员会组织法》而言，其中许多规定过于原则性和抽象性，例如该法对居民委员会的“自我管理、自我教育、自我服务”权能并未加以清晰界定，在现实中缺乏实际可操作性。此外，随着改革的全面深化，在社区治理的过程中，可能会遇到上位法与下位法之间、不同部门的规范性文件之间不协调的情况。与此同时，现实中出现的新的社会关系缺乏相应法律的调整，一些居民的利益诉求无法通过法律途径得到反映。

3.组织架构尚不科学，治理主体关系不顺

目前的社区治理仍处于政府主导阶段, 社区主要的居民自治组织——社区居民委员会承担着大量行政事务，社区服务主要还是政府、街道提供的行政服务，法律规定的自治还没有真正在社区实现。与此同时，社区内治理主体之间的关系尚未完全理顺,对社区依法治理的组织运作尚未形成有效的机制,尤为突出的一点便是党的领导、政府的支持帮助、社区居民自治尚未形成有效融合。

4.规划机制尚不健全，与社区发展不协调

社区治理走向法治化是一个系统工程，无论是相关法律制度的建立或是治理机制和法治人才队伍的建设都是长期任务。现实中社区的依法治理工作往往被视为临时性任务或是突击项目，得不到长期规划和有效推进，与社区发展脱节甚至发生冲突。

5.人才队伍建设不足，干群法治思维缺位

法治建设离不开专业的法治队伍。基层治理干部本来就存在人才缺乏的尴尬情形，法治建设在没有得到足够重视的情况下，相关的人才队伍建设更是滞后。社区干部的随意决策、违规行政以及相应监督组织的空缺都反映出社区治理中法治思维的缺位。

三、社区治理法治化的实现途径探析

要实现社区治理法治化，首先要建立健全相关法律制度；其次，坚持依法治理、依法监督，形成良好的完整的法治生态文化。

1.明确社区法治性质及定位，完善相关法律制度建设

上文已经提到，城市社区法治的性质为自治性，其目标应该是根据“小政府、大社会”的要求, 行政权力逐步从社区治理的领域退出, 由社区居民自己管理自己的事情, 最终实现社区的依法自治。

我国建国后制定的与社区有关的法律法规主要有《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，前者已在2009年废止，后者则是城市社区治理的基本法律依托。然而改革开放以来，我国的社会政治、经济、文化等各方面情况发生了很大变化，社区成了社会变迁和国家改革的微观视镜。各类新的社会关系在社区中显现出来，现有的法律制度在社区中各个主体之间的权利义务关系的规定上存在空白或者不协调、不明晰的情况。为此需完善与社区治理相关的法律制度，为社区治理实现法治化提供制度保障。

2.理清社区治理主体间关系，发挥党组织的关键作用

社区治理过程中极为重要的一点便是理清各治理主体之间的相互关系，处理好他们之间的利益关系。就大多数社区而言，调节好居委会、党组织、街道办、业委会以及社区内市场组织之间的关系显得特别重要，调解这些组织之间的关系基本就是在调节党政组织力量、居民自治组织力量和市场组织力量之间的关系。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”社区治理法治化的前提和核心是保障居民自治，在治理过程中应充分发挥党的先进性和党的基层组织的广泛性的优势，体现出党组织的领导、组织和协调作用。把加强法治能力作为加强党组织能力建设的重要目标，并以此带动社区法治建设。社区治理主体在处理社区事务时可采取协商议事方式，为社区发展共同出谋划策。此外，以社区党组织为依托，发挥党组织密切联系群众的优势，健全完善社区服务网络。

3.增强干部法治意识，加强社区干部依法办事能力

社区干部是群众身边的干部，处理的是群众身边的事，服务的对象是身边的群众。社区干部能否有高的法治意识、好的法律修养，能否依法决策、依法办事，直接影响到社区居民对法治的理解、对法治社区建设的信心。为此，国家应加强对社区干部法治能力的培养，甚至在选拔的初始就将干部的法治能力作为重要考评依据，杜绝干部“决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法”的现象。

在法律日益普及、全社会民主意识和法治意识不断增强的今天，仅靠传统的行政方式已经难以适应新形势下社会治理的新要求。广大社区干部要充分意识到依法治理的重要性，加强自身学习，认真学习法律知识，在社区治理中贯彻法治理念。

4. 塑造居民法治观念，推进社区民主制度建设

继续加强社区普法工作，确保普法工作的全面性、有效性。为此，在社区普法过程中，应当注重活动的针对性和实效性，以多样化的形式开展活动，让法治意识深入人心，树立法治权威、培育法治信仰、维护法治秩序，营造良好的法治生态环境。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。……建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”法治不仅仅意味着“依法律而治”，它更强调的是对民主、公正的价值追求。在推行社区治理法治化的过程中，应当将依法治理与基层民主有机结合。为此，要加强社区民主制度建设，扩大基层民主的覆盖面，提高基层民主制度的有效性，保障居民民主权利的充分行使。首先要完善社区治理决策机制，创新群众参与方式，提高居民参与力，扩宽居民参与面，加深居民参与度，增强决策科学性。其次，应建立起一套监督机制，通过民主监督，约束社区治理主体正确地行使权利，自觉地履行自治义务，从而保证社区依法治理活动的有效开展。

5.建立专业法治队伍，提供公共法律服务

社区事务既重要又繁杂，与社区居民的日常生活息息相关。法治作为调整各种社会关系的方式，将显得越来越为重要。为此，在培养干部的法治能力的同时，可以建立专业的社区事务法律咨询队伍。此外，要健全公共法律服务网络，整合司法工作人员、律师及法学者等各方资源，培养一批法律服务队伍，在社区内设立便民法律服务点，降低法律援助门槛，扩大法律服务覆盖面，为居民提供法律服务，保障居民合法权益。

党的十八届四中全会以“全面推进依法治国”为主题，开启了中国法治新时代，这也是法治中国建设的又一座里程碑。实现社区治理法治化是实现法治中国的基础环节，在具体工作中应因地制宜，突出阶段性重点，注重软硬件并举，把社区法治化工程的建设纳入社区总体规划，使其服务于社区发展。

参考文献

[1]黄文玢.浅谈社区依法治理[J].中国司法,2001（12）:34-35.

[2]王威.城市社区法制建设初探[J].西南政法大学学报,2002（05）:57-63.

[3]姚玉杰.我国城镇社区法治建设探析[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2006（03）:149-152.

社区治理中的主体定位篇（7）

二、MHHY社区停车位纠纷表象原因剖析

1、社区停车位供不应求，停车位规划缺少前瞻性MHHY是郑州市郑东新区一个比较成熟的社区，该社区是由HNMH房地产开发有限公司投资，由HNMH物业管理有限公司承担社区的物业管理，业主主要是HNMH集团公司的员工。社区共有住户924户，地下车位597个，车位配比0.6。地下车库按照出售的方式确定，每个车库8万元，使用期限70年，但没有产权。MHHY社区初建之时，郑州市郑东新区尚处于发展初期，社区入住率较低，停车位的问题并不突出。随着郑东新区的建设和发展，周围公共交通、学校、医院、商场等配套设施逐渐完善，社区入住率提高，原来0.6的车位配比不能满足居民停车的需求，社区又规划地面停车位约220个(对于这个数字，社区物业讳莫如深，笔者是社区业主，因这次纠纷案开始关注公共空间停车位的治理问题，就地面停车位的数量向社区物业咨询过多次，才给出这么一个大致的数字)。地面停车位以出租的方式界定使用权，年租金1200元，一次签订三年合同，能否获得车位和车位位置通过抽签方式确定。但由于业主汽车保有量远远超过停车位的数量，社区的车位配比虽然将近1∶1，但仍严重供不应求。

2、社区治理程序不合理，业主没有知情权按照《中华人民共和国物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”，业主有选举业主委员会、选择物业管理公司、就社区公共空间的治理进行表决的权利，《物权法》还对上述权利的行使程序进行了具体规定。但笔者作为业主之一，对社区业主委员会何时成立、通过何种程序成立、社区委员会成员构成等具体事务毫不知情。从社区住房交付至今8年来，只有在出售车库和车位之时，物业公司召集业主购买或承租车位，此后，业主委员会和物业公司没有就社区公共事务组织过任何活动。对于停车位的价格，地下车库的出售、地面停车位的出租方式、具体议程和价格也没有经过业主委员会的表决。对此，虽有业主表示不满、发牢骚，但并没有就此问题与物业公司进行有组织的沟通和协商。案例中霸道的业主看似蛮横，但并非全无道理。《中华人民共和国物权法》第六章第七十条明确规定:“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外……建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”这条道路在霸道业主居住的楼下，属于社区内的道路，是社区居民的公共空间。并且他的质疑具有法律依据:社区物业将共有的公共空间路面划成停车位，对停车位收费及收费标准，并没有通过业主大会同意。

3、社区物业车位和车辆管理不规范物业管理不规范主要体现在三个方面:第一，没有全体业主达成共识并共同遵守的社区车辆车位管理的规章制度。第二，一些由社区保安口头传达并为业主所共知的“要求”(如将车辆停在自己的车位上、不能乱停乱放、外来车辆出入登记制度等)不能得到很好的遵守。第三，鉴于以上两点，社区停车位是否规范有序完全依赖于业主的个人操守。因车辆多车位少，没有车位的业主的汽车必定是乱停乱放的。于是，一些拥有地下车库的业主也因怕麻烦不使用地下车库，而将车辆随机停放在路面方便的位置上，虽然大家在停车的时候尽量不影响他人通行，但车辆乱停乱放使社区公共空间场景混乱。但混乱归混乱，由于每位业主的车辆都能找到停车的地方，因此，自家的车位被占了，就另找一个位子将车辆停下，反而没有停车纠纷。2014年4月，社区物业开始规范社区停车管理。物业公司首先在社区出入口张贴告示，规定车子必须停在自家车位上，没有停车位的车辆禁止进入社区。为了防止业主乱停乱放，物业公司在关键的地方摆放大花盆。操守良好的业主主动将车子停在自己的车位上，车位被占请求保安协调。但霸道的业主依然我行我素，物业公司摆放的大花盆也频繁被打砸。这样的业主飞扬跋扈，物业公司的保安根本不敢管，也管不了。所以，对于这样的行为，物业公司既不追究也不干预，花盆打破一个补放一个。对于一般乱停乱放的业主，也不好意思干预。后来，物业公司用固定的、打不烂、砸不坏的铁柱子代替了花盆，车辆乱停乱放的现象大大改善，但停车位不足的矛盾逐渐凸显。社区共有道路路面上的私有停车位却不断被占用，社区保安每天都要为此反复奔走协调。就社区路面公共停车位的使用，社区物业有明确的管理规范，但因为执“规”不严，有规难依，导致社区规则的公信度降低。

4、业主参与公共治理的意识淡薄，公共治理参与程度低前文分析指出，社区物业公司治理程序不合理，没有主动和业主就相关事宜进行沟通和协调。但反过来看业主一方，业主也缺少对公共空间治理的参与意识。“不干己事不张口”，不涉及自己的利益，不会主动表达意见。涉及到自己的利益，发生一件事，双方当事人和物业公司根据不同情况寻求解决办法，并没有因为一件事情的解决而为以后类似事情的发生制定或完善规则并形成治理规范。解决不了的，比如张女士的案例，因为侵权一方强势霸道，保安无力协调，要么发牢骚，毫无意义的抱怨，要么像那位霸道的业主一样，用“霸权”代替“法治”作为解决问题的办法，并没有形成一个各方遵从的治理机制。那么，社区业主为什么缺乏参与社区公共空间治理的动机呢?这源于城市社区空间的特殊性质。

三、公共治理理论及城市社区空间治理的特殊性

1、公共治理理论魏崇辉(2014)认为，治理是使相互冲突的利益或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，同时亦是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，并认为公共治理达成的均势保障是法治和民主。余军华、袁文艺(2013)认为新旧治理的内涵从根本上是不同的，“旧治理”一般是指“政府以及它的行为”，“新治理”是指“政府与社会之间的伙伴关系”。他们引用VanKersbergenK.和VanWardenF.分析的9种治理概念，认为公共空间的善治，良好治理的关键在于治理各主体基于法治，建立在信任、互利、协商、谈判、市场精神之上的。由此可见，治理具有四个特征:首先，治理是一个各方利益的调和过程，不是一套规则条例，也不是一个活动，而是一个过程。其次，治理的建立不是以支配而是以调和为基础。再次，治理同时依赖于公共部门和私人机构。最后，治理并不依赖于正式的制度，而是有赖于治理各方的相互作用。

2、城市社区公共空间停车位治理的特殊性从产品属性分析，城市居民社区公共停车位是建立在社区公共空间上的私人空间，具有私人物品属性，具有消费的竞争性和排他性。依照公共治理理论和相关法律、法规，其治理的组织结构是在辖区管理委员会(政府正式组织)的引导、监督和管理下，由社区业主、业主委员会和物业公司三方共同参与以达成共识的过程，其治理的特殊性源于治理主体“市场力量”的差异和利益取向的不一致性。

(1)治理主体市场力量的差异性城市社区公共空间的治理主体有社区业主(业主代表大会)、业主委员会和物业公司。依据国务院379号令，于2003年9月1日起实施的《物业管理条例》，社区全体业主组成的业主代表大会是社区最高“权力机构”，享有选举业主代表大会、选聘物业服务公司的权利。业主委员会代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。物业服务公司由业主代表大会选聘，由业主和物业管理企业按照物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序。业主代表大会、业主委员会和物业服务公司实际上形成了双重的“委托－关系”，业主委员会受全体业主委托，代表全体业主监督物业服务公司、维护全体业主的合法权益;物业公司受业主代表大会委托，收取物业管理费，行使社区物业管理服务活动。按照公共选择理论，全体业主是一个个分散的个体，实施业利付出的时间和精力成本是由个人承担的，而受益的却是全体业主，所以在实际运行中，存在业主个体的“搭便车”和“机会主义行为”，这也是社区业主公共治理意识淡薄，参与公共治理意愿较低的重要原因。与此相反，物业服务公司却是一个具有明确利益目标(利润最大化)的企业组织，因此，当治理双方存在利益冲突时，虽然业主代表大会享有法律上的“高”权力，却未必能够真正行使这项权力，双方的市场力量明显不对等。

(2)利益取向的不一致性全体业主与业主之间、全体业主与物业服务公司之间无疑具有利益一致性。比如，都希望有一个良好的社区空间环境，干净卫生、邻里和谐、社区空间良好有序，这种利益的一致性既是城市社区公共空间达成“善治”的前提条件，也是治理的目的。但全体业主、业主委员会和物业公司也存在利益取向的不一致性。利益取向的不一致性可分为两种情况:一是全体业主和物业服务公司利益的分歧，二是全体业主之间利益的分歧。全体业主和物业服务公司利益的不一致性在于全体业主在对良好社区环境的预期下，还希望物业服务公司尽量降低物业管理费用，提升物业服务水平。而物业服务公司则期待更好的服务回报和尽可能降低服务成本。业主与业主之间既存在利益一致性，也存在利益的竞争性，还存在利益诉求的差异性。业主与业主在面对物业服务公司时具有利益一致性，比如希望提高社区物业服务水平、降低物业管理费用等方面，这种一致利益的获得需要全体业主的共同表达，但是共同表达意味着共同利益，现实中表现为“公地悲剧”。这种建立在期望他人积极行动而自己免费搭车以获利的行动逻辑和“共同利益”最后意味着每个人都“没有利益”。但业主之间也存在利益的竞争性，尤其在社区公共资源供不应求的情景下，如案例中的公共停车位，抽签时运气不好的业主就无法获得停车位。

(3)业主委员会根据现行《物业管理条例》，在城市社区公共空间的治理中，业主委员会起着非常重要的桥梁作用。它一方面代表社区全体业主，收集、整理并向物业服务公司传递全体业主的治理意愿，另一方面又代表业主行使监督物业服务公司、维护全体业主的权利，协调双方的行为。但现实中业主委员会大多沦为“形式上的存在”。这是因为业主委员会实际上是一种“自治组织”，《物业管理条例》虽然明确规定“应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”，但是业主委员会在法律上的地位却并不明确，加上公共选择过程中的“搭便车”和“机会主义行为”。现实中，业主委员会并没有发挥应有的作用。

四、社区公共停车位的产权归属及其分配

1、社区地下车库和地面停车位所有权归属根据《中华人民共和国物权法》第六章第七十四条规定:“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”因此，MHHY的地下车库属于建筑区规划用于停放汽车的车位，开发商或者物业公司作为当事人，有权利通过出售的方式让渡使用权，但同等条件下，MHHY的业主有优先获得购买车库使用权的权利。

2、社区地面停车位所有权归属及使用权的界定《物权法》第七十四条还规定“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”在MHHY的设计规划图上，社区地面道路停车位并非“建筑区规划的用于停放汽车的车位”，根据《物权法》，这一公共空间是归全体业主共同所有的。第一个问题是，社区物业在没有征得业主委员会同意的情况下，是否有权力将业主共有的道路规划成停车位?第二个问题是，在社区停车位紧张，社区业主对公共停车位有需求的情况下，如何确定社区共有路面公共停车位的使用权?第三个问题是，在供求不平衡的情况下，社区物业采取出租的方式确定共有停车位的使用权，那么，社区共有路面收取的停车费应该归谁所有?谁来管理?归谁使用?第四，对于没有获得社区共有停车位停车权利的业主，有没有获得补偿的权利?毫无疑问，根据《物权法》和《物业管理条例》，未经业主同意，物业公司是没有权利将属于业主共有的道路规划成停车位并擅自出租的。但现实中，由于社区公共空间治理的特殊性，业主个体的分散性，加上业主委员会有名无实，物业公司擅自将共有道路规划停车位并作价出租，实际上是侵犯了业主的权益。案例中那位霸道业主的愤怒表达，其实是有法律依据的。

五、城市社区公共停车位治理的思路

城市居民社区是城市居民重要的生活空间，社区停车难也将是一个长期的现实，随着城市社区居民公民和维权意识的觉醒，城市居民社区公共空间停车位的治理必将成为一个值得关注和研究的热点问题。根据以上分析，结合现实情形，目前尚难以形成一个各方满意并可以接受的治理思路，笔者尝试提出下列建议:

1、规范物业公司管理程序，保证业益为了实现公共空间的长期善治，首要的是规范物业公司的治理程序。对于社区公共空间上停车位的规划、分配方式、费用标准、停车费的管理和使用、未获得公共停车位业主的补偿等规则，应与全体业主协商确定。全体业主、物业公司应通过业主委员会，制定公共空间的治理规则，交由物业公司代表业主委员会对社区公共空间进行合理有序治理，对于违反治理规则的业主行为，物业公司要依照规则进行惩罚，维护规则的权威性。

2、优化停车位的配置方式，缓解业主纠纷根据经济学理论，资源供不应求的情景下，资源的配置方式有以下几种:先到先得、配给制、出价高者先得、抽签、霸权。对于城市居民社区这样的公共空间，单纯采用一种分配方式无疑是很难实现长期的治理均衡，也不符合公共治理的“互利”的原则和目的。对于社区公共空间，“良治”、长期的均衡无疑是物业公司和业主都期望达到的目标，MHHY社区采用的是“购买”和“抽签”两种方式相结合的方法分配停车位的使用权，从经济学的角度分析，这其实是一种合理的制度安排。但由于停车位严重不足，业主停车又是必须的，“购买”和“抽签”并不能保证每位业主都有机会获得停车位。现实情况是有的业主有两个车位，而有的业主一个车位也没有，没有停车位的业主有的是因为不愿意出价，有的则因为缺少运气。笔者认为，对于公共停车位，应采用“出售”+“配给”+“抽签”相结合的方式。对于业主而言，车位必须购买才能获得;在出价的前提下，不愿意购买的业主可以不购买，尽量保证每一户业主都能购买到一个停车位，剩余的停车位按照“抽签+出售”的方式分配。

社区治理中的主体定位篇（8）

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）27-0047-05

十八届三中全会确立把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。从加强社会管理到提高社会治理水平，从创新社会管理体制到创新社会治理体制，昭示了我国社会治理模式的重大变革。

社会学研究认为，政府、市场与社会三者之间的协调与平衡是社会和谐的必要条件，而在这三大系统中，目前的突出问题是社会发展严重滞后。因此，对社会治理创新来说，最值得挖掘的资源就是激发社会活力，关键是治理重心下移。社区是基本社会单位，如果每一个社区都治理好了，社会治理自然也就好了。目前，我国社区发展呈现多样化趋势，类型丰富、结构复杂，既有传统的单位大院，也有新建的住宅小区，还有开发区、科技园区、城中村、城乡结合部等。区域成人高校作为城市中心城区政府举办的独立设置成人高校，长期深耕于社区之中，其特殊的地位决定了它在社会治理创新中具有重要的作用。

一、区域成人高校与社会治理创新的相关性分析

（一）社会治理创新的内涵揭示区域成人高校参与的必要性

社会治理作为一种新的公共管理模式，是西方国家在现有政治制度的基本框架内，在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的一种社会管理范式。在我国，党的十八届三中全会明确了创新社会治理机制的指导战略，并指出社会治理体制创新的具体任务为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面[2]。毫无疑问，社会治理创新的主体仍然是政府，但是与之前社会管理不同的是，社会治理在强调政府主体的前提下，更加注重上下互动、政府主导与社会自治相结合，更加重视激发社会组织活力，发挥人民团体、社会组织在社会建设中的首创精神。

区域成人高校作为区域内重要的终身教育机构，具有很强的区域性特点。很多地区将区域成人高校作为组建社区学院的重要基础，比如，上海市教委、上海市精神文明办《关于推进本市社区学院建设的指导意见》（沪教委终〔2007〕18号）提出，社区学院原则上应在整合本地区业余大学、电视大学分校、成人教育中心、成人中等教育机构以及职业教育培训机构等基础上组建。近年来，区域成人高校作为社区教育三级网络的龙头，在推进学习型城区建设中发挥了重要作用，有力地提升了城区的人文素养和社会和谐程度，成为区域发展不可或缺的重要力量。毫无疑问，社会治理创新需要区域成人高校发挥自身的优势，融入社会治理创新，形成在政府的主导下，与区域内政企单位和相关组织进行协同合作，探索区域社会治理创新的路径。同时，其作为一所高校，具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的职能，它的协同与参与必将在社会治理创新领域做出比其他社会组织更大的贡献。

（二）社会治理创新的要求与区域成人高校属性具有一致性

社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。也就是说，社会治理的基本职能是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、改善民生、促进社会公正、应对社会风险、维持社会稳定。实现这些职能的过程必须要有人文环境、信息环境、法律环境和知识环境。而这些环境是由社会事物与活动的参与者、治理者，在一致的制度与规则社会认知下构成的。

区域成人高校作为我国高等教育的一种办学机构形式，具有公共性、服务性、开放性、社会性等公共属性，而每一种公共属性则赋予区域成人高校的内涵又是不一样的，其中，公共性说明其设立的目的是为了实现社会的公共利益，为社会提供公共产品、公共服务；服务性要求其必须树立以人为本、服务社会的理念；社会性体现了其要顺应社会发展与变化的要求；开放性则要求其主动融入到社会中去。区域成人高校作为终身教育的平台，可以为广大市民提供各类学历教育、非学历教育、闲暇教育等多种教育服务，可以成为各类人群参与各种学习的立交桥和枢纽。随着学校改革的不断深入，其工作的触角不断向社区延伸，学校紧紧依托社区、服务社区，通过各类教育培训服务市民、改善民生，回应广大群众关切，成为区域社会中的一个重要成员，在区域经济和社会发展事业中发挥着越来越重要的作用。

（三）参与社会治理创新是区域成人高校社会服务职能的重要体现

高等学校的职能反映着学校与社会之间的作用关系。区域成人高校作为我国高等教育的重要组成部分，在不同的历史时期承担了不同的历史使命。从社会发展的实际意义来看，区域成人高校不仅承担着培养人才、创新知识和传承文明的任务，而且还肩负着促进现代化建设和加强精神文明建设的重大责任。从社会功能角度，在不同的历史时期和社会环境下，区域成人高校被赋予了不同的社会责任，其性质与作用定位又都可以归属于它的社会功能。如今，区域成人高校社会功能的实现程度，也体现为其在社会治理方面所发挥的作用，这也是新时期对区域成成人高校提出的社会责任新要求。

与普通高校相比，区域成人高校在教学、科研、社会服务三大职能的中更加突出的是社会服务职能，关键在于其通过什么途径、采用什么方式来体现这一服务职能。区域成人高校参与和服务社会发展，绝不是为参与而参与、为服务而服务，而是要紧密联系区域社会经济发展的实际，密切关注区域社会发展中的问题，积极协助政府和各种社会组织解决突出的社会问题，化解突出的社会矛盾，以自身特有的方式促进社会公正。正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第21条明确指出，高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务，只有全方位参与社会服务，才能赢得社会的支持。目前，推进学习型城区建设是区域成人高校重要的社会服务工作，我国社区教育从实验到示范，区域成人高校发挥了重要作用，成为社区教育三级网络的龙头，这为区域成人高校参与社区治理创新指出了明确的方向，区域成人高校只有通过主动性的、有针对性的社会服务工作，才能在社会治理创新中体现突出作用。

二、参与的主要优势

（一）区域成人高校参与社会治理具有良好的基础

区域成人高校通过长期发展，尤其是近年来的改革创新，已经具备参与社区治理创新的良好基础。有学者研究认为，高校服务社会管理创新，首先是创新自身内部的管理，保持和促进自身的稳定，防止或缓解由于自身的不稳定给社会发展带来的风险[3]。纵观区域成人高校50多年的发展历程我们发现，从建立初期的补偿教育办学机构，到稳定发展时期的高等教育大众化的载体，再到终身教育理念下的区域市民终身学习平台，区域成人高校经过这么多年的发展，目前基本形成了“一套班子，多块牌子”的运作机制，明确了成人高等学历教育、非学历教育培训和区域市民终身教育的功能定位。同时，通过创新自身内部的管理，形成了有效的运行机制，为其自身稳定的发展提供了有效的保证，防止和缓解了由于自身的不稳定给社会发展带来的不确定性。因此，区域成人高校以创新的方式加强自身的稳定，实际上也就是在直接参与社会治理创新，这无疑是区域成人高校参与社会治理创新的重要内在基础。

同时，区域成人高校作为成人高等教育机构，在开展好高等学历教育、各类职业培训的基础上，广泛开展以社区教育为主的全民学习、终身学习的各项工作，逐步确立了自身在区域的重要地位。我国自2000年开展社区教育实验以来，以区域成人高校为龙头的三级网络逐步健全，形成了比较稳固的社区教育办学实体，成为一支不可替代的社区教育办学力量。区域成人高校面向各类人群开放办学，提升区域各类人员的文化素养和技术水平，尤其是面向进城务工人员、弱势群体、老年人等开展各类教育，较好地满足了大家的需求。目前，我国城乡已形成全国社区教育示范区122个，实验区241个，社区教育的社会氛围基本形成。由此可见，区域成人高校已经具备参与社治理创新的扎实基础。

（二）区域成人高校参与社会治理具有清晰的定位

区域成人高校作为区域内为数不多由地方政府举办的高等院校，具有很强的区域性特点，与区域的经济社会发展息息相关，立足并服务于所在区域是其重要的社会责任和价值取向。为此，区域成人高校要融入社会治理创新，必须充分考虑区域发展的要求，进一步强化“立足区域、融入区域、服务区域、回报区域”的办学方针，在政府的主导下，探索参与区域社会治理创新的途径，主要是教育的途径。首先，根据学校的区位优势及政府的相关要求，着力开展学习型城区建设的指导工作，深入社区第一线开展各类教育活动，成为服务学习型城区建设的指导中心；其次，依托其地域文化特色，将学习与文化紧密结合，通过学习型城区建设的组织网络以及各类机构、载体、活动等，提升并发扬优秀的区域文化；第三，依托学校的教学优势，与相关政府部门、行业联合，开发区域急需要的职业技能、社会服务项目，为经济社会发展提供优质的教育培训服务[4]。

指出，社会治理的核心是人，重心在城乡社区，这说明区域成人高校在社会治理创新中的地位是极其重要的，提高人的素养是区域成人高校追求的主要目标和基本定位。据此，区域成人高校通过开展社区教育，强化立德树人，提高人的基本素养和文明程度；通过社区教育架设起政府与市民广泛联系的桥梁，促进市民更加了解政府工作，政府工作也更加贴近基层和市民，从而有利于政府凝心聚力，形成区域发展的合力；社区教育的开展还有助于促进社区的文化建设、环境治理、养老、就业与创业等民生事业，这也是社会创新关注的重点工作。从上海“一号课题”对街镇机构设置来看，社区教育职能被整合到民生、社会发展等职能部门中，进一步强化了社区教育与社区发展的融合。因此，要不断强化区域成人高校在全民终身学习中的地位的作用，寓教于社会治理创新中。

（三）与社区的天然联系成为区域成人高校参与社会治理的便捷途径

区域成人高校是由地区政府主办、教育部备案、具有独立法人地位，从事成人高等学历教育、非学历教育和市民终身学习指导工作的教育机构。近年来，随着学校社会服务工作的不断深化，与社区形成了紧密的合作关系。同时，随着学校社会工作的不断加强，与社区各项工作也形成了广泛的互动关系。在社会治理体系中，基层社区是社会的单元细胞，是感知社会需求最敏感的神经末梢，也是许多社会矛盾的源头。基层社区又是我们党的执政之基、力量之源。与基层的天然联系使区域成人高校参与社会治理创新具备了独特的优势，也是推进社会治理创新工作的突破口。

近年来，随着终身教育工作的不断推进，区域成人高校与区域内各级政府部门、群众组织等均形成了密切的联系，这种联系具有自然性和必然性。比如，学校与人社部门合作开展了政府支持的各类岗位培训，与民政部门合作开展了弱势群体再就业培训，与文明建设部门合作开展了文明社区建设工作等等，而且，这些合作还在不断向文化、环保、科委等部门拓展与渗透。随着社区教育的不断深入，社区教育已成为区域成人高校与社区联系的重要渠道，在社区教育中，通过倡导社会主义核心价值观，积极拓展社区教育的辐射面，促进社区成员思想素质、心理素质、身体素质、人文素质、劳动素质及价值观念、劳动态度、合作精神、创业意识等都获得全面和谐发展，从而提升城区的和谐发展。这些，都为区域成人高校参与社会治理创新提供了通道。

三、参与的基本策略

（一）立足点在于服务区域民生

十八届三中全会决定指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。区域成人高校作为区域内的成人高等教育机构，其参与社会治理创新的最终目的在于服务区域民生。因此，区域成人高校通过本职业务开展，满足区域内市民的各种学习需求。其中，学历教育仍然是其主要职能和生存基础，需要在成人高等教育领域有所作为、发挥重要作用并承担应有责任，学校的办学规模和教学管理需要保持一定的水平；同时，为适应人才培训和区域教育服务业的发展，学校应该成为人才培训的实体、继续教育的场所和教育服务的枢纽，培训项目需要进一步拓展，教育服务范围需要不断延伸、服务水平需要不断提高，教育培训和教育服务应该成为学校发展的重要支撑；在推进全民学习、终身学习的学习型社会建设中，区域成人高校要成为区域终身教育的重要载体，为市民终身学习搭建“学有所教”的公共服务平台。

（二）突破点在于创新服务方式

区域成人高校推进社会治理创的过程，是一个服务社区的过程，其服务方式直接影响到服务效果。鉴于社会治理创新并不是一项孤立的工作，因此，服务方式也需要全面思考。有一种方法叫项目推动法，就是通过一定的教育服务项目，推进社会治理创新，如在开展白领培训进楼宇项目、企业员工网上阅读活动项目、社区居民读书会支持项目过程中，可以引导社会各方参与，从而有效凝聚各方力量，形成有效机制，促进项目的可持续性发展。还可以运用事件驱动法，就是运用重大事件驱动的方法实现社会治理创新的推进，关键是促进人的思想转变，比如区域生态环境建设、智慧城区建设等，可以通过创新培训课程、建立培训基地等，深入社区开展相关培训，转变思维方法和认知水平。此外，还有典型案例法，就是通过好的案例分析研究，获得更多的推广经验，促进社会治理不断向纵深推进。因此，社会治理不仅是对社会管理的观念创新，也是对社会管理的手段创新，创新才是社区治理创新的不竭动力。

（三）关键点在于推进社区治理

基层社区是社会的基本构成单元，是社会具体而微的缩影，社区治理是国家治理的基础和前沿，甚至被喻为“国家治理的基础性工程”[5]。上海市委一号课题也提出，创新社会治理，加强以街道、乡镇和居村为重点的基层建设，进一步完善基层社会治理体系、进一步提高基层社会治理能力，探索特大型城市社会基层治理的新路，目的是把社会治理的重心落到城乡社区，尽可能将资源、服务和管理放到基层。区域成人高校的基层单位属性，以及与社区天然联系的优势使其在参与社会治理创新时的重点在于推进基层社区治理。而当前我国社区治理仍面临角色错位、资源匮乏、参与不足等难题。因此，区域成人高校首先要以社区公共需求为基本导向，创新社区公共服务，基本形成群众诉求表达――群众利益保障――群众权利实现――群众需要满足的良性循环[6]。其次通过多元主体的参与协同，共同缔造，开发社会潜力，激发居民动力、活力，形成社区居民通过民主协商等方式合作处理社区事务，使社区进入自我教育、自我管理、自我服务和自我约束秩序的过程。再次以社区学校为沟通桥梁，打造政府和百姓对话交流、化解矛盾的平台。

（四）基本点在于把握角色定位

随着党和国家“创新社会治理体制”战略部署的提出，以及上海市市委“一号课题”精神的落实，区域成人高校的角色定位将进一步发生变化，把握好角色定位是区域成人高校参与社会治理的基本要点。

首先，由被动接受到主动参与的角色转换。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在治理主体多元化的背景下，社会组织将扮演重要的角色。正如《决定》中所提到一样，要激发社会组织的活力，发挥人民团体、社会组织在社会建设中的首创精神。区域成人高校作为区域终身教育机构，过去在区域的社会经济发展中发挥了重要作用，成为政府在社会建设中的重要辅助者。与此同时，辅助者的角色往往也包含了被动者的成份，往往是政府出台相关政策，作为区域成人高校更多的是领会、落实、执行，这样就会容易造成缺乏活力的局面。而“活力”一词在《决定》中出现十次之多，“活力”的背后更多的是积极主动的体现。因此，在新的形势下，区域成人高校应积极主动的参与到社会治理创新中来，从被动接受政府委托承担管理任务的人，转变成具备治理主体地位的枢纽型社会组织。对接社会治理创新的要求，将其融入到学校工作的各个块面，实现从被动辅助者到主动参与者的转型升级，充分体现社会组织在社会治理创新中的主体者角色。

其次，由单方投入到合作共治的角色转换。创新社会治理要求多元主体广泛参与，更加强调为实现公共利益而相互合作，共担治理职责，资源共享，相互信任和平等协商。区域成人高校参与社会治理创新，需要从单方行政到合作共治的转型升级。在用好政府资源的同时，积极开发市场资源和社会资源，形成资源整合优势。尤其是随着区域成人高校转型，学校被置身于“大教育”环境中，学校工作范畴已不同于一般的学校或教育机构，需要在更大的范围、更多层面开展工作，需要政府、社会各方面的支持和帮助。而且，由于各种因素的制约，区域成人高校在管理水平、教师资源、办学条件等方面存在一定局限和不足，仅靠自身力量来实现工作目标仍有较大困难。因此，学校必须依靠各方力量、整合各种资源，形成全面联动的局面。

参考文献：

[1]肖文涛.社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理，2007（10）：105-109.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[3]袁贵仁.全面落实教育规划纲要深入推进教育事业科学发展[N].中国教育报，2011-02-26.

社区治理中的主体定位篇（9）

随着社会主义市场经济体制的确立,利益的多元化和生活方式的多样化萌发了人们的维权意识,社区居民希望拥有能够代表自己利益的具有实质性的社区自治组织和民主自治途径。所以说,社区民主自治,是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式,是社会主义基层民主在城市的广泛实践。社区自治组织无论是在职能上还是角色定位上都联系着两头,是联系政府与社区居民的桥梁。如何处理这两者的关系,将促成社区居民自治的积极性。对社区民主自治建设的初步探索,不仅会对城市社会的稳定、居民素质的提高和社区建设产生直接的效果,而且对推进和实践基层社会主义民主政治建设也有深刻的意义。

一、实现社区自治是推动社区民主建设的最佳途径

城市社区自治是指社区内具有一定法律地位的自治主体,依据国家的法律及社区内部约定,在社区内成员协作的基础上,对社区特定资源进行合理配置,使社区内个体利益趋同于社区利益的过程。

社会主义市场经济的深度发展,促使当代中国社会结构随之发生新的变化。城市社区的人群在内部必然形成不同的关系和组织结构,在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。这就要求社区建设的目标中,确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。居民作为现代化、民主化意义上的市民参与社区管理,应在文化认同、价值观、思想方法和生活方式上寻找社区认同和自组织基础,城市基层政府要及时充分授权给居民,培植“草根民主”,从而顺利建立起社区居民的自治体系。

二、城市社区自治困局面面观

改革开放以来,随着中国现代化和城市化的发展,社区自治被作为城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,创造管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的最好形式在全国各地推广。然而,经过20多年的实践后再回头来看,城市社区自治远不如农村村民自治来得迅猛和卓有成效,城市居民们并没有感受到社区自治给他们带来了什么实质性的好处。究其原因,是由于城市社区自治遇到了较之农村村民自治更为复杂的难题。

(一)城市社区自治组织的行政化

单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立开启了国家社会化的进程,为城市社区民主自治“释放了自主活动的空间”。近年来,城市社区民主自治建设开始推进,并取得了一定的成效,但目前影响社区民主化管理的最大障碍是社区自治组织的行政化倾向。虽然法律规定社区居委会是群众性自治组织,但由于社区建设离不开政府的推动和支撑,尤其是,社区建设所需要的人力、物力和财力离不开政府的投入,社区的组织和管理也就无法摆脱政府的控制。此外,随着管理重心的下移和街道办事处职能的扩大,街道办事处事实上成为一级“准政府”,而街道办事处自然将居委会变成自己的下属单位。

政府事务与自治组织的事务缺乏有效区分。社区从投票选举、经费来源、人事安排以及工作任务的确定等,都受政府及街道办事处的领导与控制。社区的自治组织的设置,本应当根据居民委员会的职能与任务来确定,实际上却成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。这导致了社区组织带有浓厚的行政性色彩,大大削弱了社区的自主性,使居民的民主管理受到限制。

(二)社区居民参与意识淡薄

目前,我国社区居民的状况与社区自治的要求有着一定的差距。首先,社区居民对中国经济转轨、社会转型、政治转制和文化转向的总体背景认识不清,依然抱着计划经济时代所养成的“等、靠、要”错误观念,缺乏积极开创新局面和新生活的首创精神,固守着“不跑不叫,不叫不到,不给不要”的传统观念,民主意识缺乏。其次,社区居民对社区和社区自治认识不足。在中国,社区自治是一个新生事物,对它的认识必然要经历一个过程。在这个过程中,客观上要求社区居民抛弃某些传统的价值观念与行为模式。但由于这些传统的价值观念与行为模式已经内化为人们的信念、习惯,形成思维定势,因而往往不能马上按照新的价值观念和行为模式去行动。第三,社区层面工作的缺位,以行政性工作为主,较少考虑到社区居民的现实需求,以及社区活动与社区居民的利益相关度问题。从这点上来说,社区居民参与意识淡薄亦已成为影响社区自治的重要因素。

(三)社区自治的法律资源不足

我国社区自治的法律依据是1989年12月通过、1990年1月1日开始实施的《居组法》。但是,在这部法律中存在许多矛盾之处:

首先,《居组法》规定的社区居委会行为模式在现实中相互矛盾。《居组法》第3条第6款规定社区居委会“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、建议和提出要求”;第10条又规定,“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。按照这些规定,社区作为居民自治组织,其行为模式应该是代表居民利益并向政府提出居民的要求,突出其自治功能。但是,《居组法》第2条又规定,“居民委员会要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”据此条款,社区居委会的行为模式是听从基层政府指令,维护政府行政权威。这样就意味着社区居委会要同时履行行政职能和自治职能,但在目前居委会力量资源有限情况下,难以兼顾、处境尴尬。 实际上也反映了这一点。社区居委会在事实上承担了大量政府行政事务,自治功能体现不足,导致其行为模式相互矛盾。这要求理顺政府与社区的关系,界定政府与社区的职能权限,出台相关法律与规范,推进政府职能转变。

其次,《居组法》以及相关文件没有明确界定社区居委会与社区党组织以及其他社区组织的关系,导致实践中问题复杂、矛盾丛生。

三、破解城市社区自治困局 推进社区民主

改革开放以来尽管我国制度变迁最大的特点正是政府逐步放松了对经济与社会领域的直接控制,经济、社会领域不断获得自主性,已逐步从“单极权力格局”走向“多元权力格局”。迄今政府实际仍掌握着“公域”控制权的分配,经济与社会领域的自治还是“受限制的”。而如果社会不能在政府体制之外获得它自身发展的有效机制,那么,从单位组织外移出来的社会功能反而将成为这个弱小社会沉重的负担。目前我国城市社区建设碰到的基本问题症结都在于此。如果弱社会因不堪重负,转而再求助政府,那么,政府为维护社会稳定又不得不重新动用行政手段来解决这些社会性问题,则又将再度回复强国家、弱社会的老格局。因此,推动社区民主发展的一个重要环节就是,切实还权于社会,使社区获得自主发展的应有空间与能力。

(一)要妥善处理好社区党组织的领导作用与社区自治的关系

社区是基层民主与政治的落脚点,加强对社区建设的核心领导地位是其必然选择,只有党的领导,才能保证社区建设不偏离社会主义的基本方向。但党的领导应体现为政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐干部,同时,党组织还应动员社区内的党员力量,在社区内多方利益主体的博弈中,起到缓冲调解矛盾的作用,共同维护本社区的稳定。在加强社区自治建设的过程中,随着政府行政力量在社区中的适当退位,政党组织必须加强建设,重在掌握自治建设的方向盘,对社会治理的权力运用进行整合。

(二)要妥善处理好政府与社区居委会的关系

虽就我国国情而言,政府在社区建设中的重要地位无可替代,但要实现社区自治的根本目标,必须找准政府的角色定位。关键在于根据权责利相统一原则,政府让渡一定的权利、责任和利益。这是转变政府职能,实现社区自治的必然要求。

其一,政府要坚持服务的原则,树立服务意识,即政府把社区管理融于公共服务中,注意发挥指导、协调、服务的作用,具体体现在动员、倡导、服务以及监督、评价等方面,用政策去促进社区建设资源的集聚,而不宜直接参与社区建设活动,以保证社区自治顺利实施。

其二,政府应在社区自治组织之间发挥综合协调和平衡作用。社区自治组织体系在运转过程中难免出现各种各样的矛盾与利益冲突,在这种情况下,政府的协调平衡作用就极为重要,且责无旁贷。

其三,社区自治组织也要经常主动接触政府职能部门,以期在社区建设的设想和规划以及资金筹措等方面取得政府职能部门的理解与支持。

(三)加强法律法规建设,推进建立社区自治制度化、规范化

首先,要理顺社区自治组织的相互协调关系问题。由于社区自治涉及多个社区自治组织,因此,要制定相应的协调关系的程序运作制度,并使其法规化,确保社区自治有序进行。

其次,要根据客观形势的变化,适时创新社区工作内容及具体方式和机制。再有,针对目前许多新建社区越来越多地引入物业公司管理的趋势,应借助物业公司的相关资源,有效协调、整合社区管理,实现经济、社会效益的最大化。总之,因地制宜、因时而变的工作创新应是社区工作永葆生命力与活力的必要一环。

(四)提高社区居民的民主参与意识,使社区自治真正拥有坚实的群众基础

社区的一切工作及其目标的唯一主体就是社区居民,若得不到社区居民的积极参与,社区功能的发挥就无从谈起。这里关键在于积极引导社区居民自觉参与社区建设,提高其民主自治意识。要达到这一点,除了从根本上来自于客观形势的变化,即随着居民日渐由“单位人”转变为“社会人”,社区终将成为其生活所依托的首要载体,从而势必促使其关心社区发展。

一是,大力推广社区组织的民主选举,采用直选方式按程序选出社区工作者,从而既使居民感受到民主政治的威力,体现作为社区主人的荣誉感与责任感,更能推动社区工作者真正为社区居民服务。实行居民的真正自我选举,既是衡量是否将权力交到民众手中的一个最主要标志,也是社区民主的主要基本点。

二是,社区要在工作人员的工资福利和社区办公经费问题上减少对政府的依赖,逐步做到社区机构社区养、社区居民养社区的格局,这样才能从深层次上提高社区居民参与社区建设积极性。在此基础上,通过协调会、听证会、评议会和社区事务公议制等制度,提高社区居民参政议政水平,从而在整体上提高社区自治的质量和水平。

(五)提高社区自治资金筹措力度,从实质上保证社区自治的顺利实施

社区自治是一项复杂的社会系统工程,必须有足够的财力保证,这包括社区的日常工作经费和社区活动经费。

政府在这个问题上仍要给予必要财政支持。政府要有购买服务的理念,使委托社区的工作任务在其完成后确保让其得到相应回报,并促使这种做法尽可能制度化。政府在职能下放社区过程中,要坚持并做到权随责走,责、权、利统一;费随事转,事费统一。

同时,社区自治组织也要从根本上破除向政府伸手的依赖性,通过在社区居民和辖区单位中多方筹集资金,并要号召社会各界捐助社区建设,坚持“多条腿走路”自筹资金的基本路子,确保社区经费的落实到位,使社区自治组织得以长治久安。

(六)不断进行城市社区管理体制改革创新的实践

社区治理中的主体定位篇（10）

一、“大社区”的定位

目前全国有些地方进行撤销街道办的试点，改以往“区——街道办——居委会”为“区——大社区”的两级管理模式，撤销街道办改成大社区，同时撤销原有的居委会。在目前我国的行政架构中，街道作为中间层，集聚了大量来自上一级政府划拨的资源，而社区由于受资源、权力的限制，难以为公民提供直接有效的服务，这种尴尬的局面使街道办成为社会建设的一大障碍。撤销街道办这一中间层级，可以使权力和资源分配到最需要的地方，更好的为居民服务，同时尽可能的减少行政权力对社区事务的干涉。那如何对大社区进行定位就成了新的问题。

所谓大社区是相对于我国以往的社区形式而言。在我国，社区建设主要是以法定社区即行政单位或者基层自治组织来进行操作的，长期以来的形式主要表现为城市地区的居委会所辖范围和农村地区的行政村所辖范围。大社区就是在整合原有居委会和部分村委会的基础上建立起来的。Www.133229.cOm笔者认为大社区应该具备两大特征：第一，大社区不是地方自治，完全的地方自治与我国宪法和国家结构形式都是违背的。第二，行政权力下放。结合我国的行政架构和我国的国情，大社区是我国行政层级的一级，但不同于以往的街道办，做到了事、权、责主体一致，具备较强的服务性、治理性和协商性。第三，大社区不应是市区级政府的派出机关而是具有治理色彩的基层政府，否则还是不能解决上级行政权力干预的问题。当然这需要在宪法和法律上赋予其一定的地位。因此大社区应该定位成直接服务群众、可由群众直接参与的、协商性更强的较大范围的社会网络。

大社区治理模式：目前学术界对治理理论的理解主要有二，一是各利益相关者合作管理共同事务，二是在国家和市场之外的自组织治理。我国大社区治理主要指的是前者。长期以来，对于社区的管理，虽然有居民委会自治、村民委会自治等基层自治形式，但仍摆脱不了上级政府的管理，政社一元化和权威主义影响了自治效果。大社区治理就是要摆脱单纯的政府权威，形成多元的管理主体。对于大社区治理要遵循“小政府大社会”的原则，引入新公共管理的理念。

二、大社区治理存在的障碍

实现大社区的治理，进而实现与之对应的“以合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效为基本要素的善治社会”是国家和公民期望达到的目标，但是目前存在较大障碍。

（一）权力理念问题，即如何平衡大社区中公民权、社会权力和国家权力的问题

大社区的治理的权力理念问题在于如何平衡三者的关系。长期以来，我国的社区建设和社会建设往往都是政府主导的，行政命令贯穿于社区建设的始终，难以调动社会的力量积极参与社会建设。大社区要实现有效治理，就必须调动社区成员的积极性，减少和规范行政权力对社区建设的干预。因此大社区治理的权力理念应该具备以下三点：（1）国家权力对社区治理的支持但不是过度干预。（2）发挥社会权力的主导作用，发挥基层群众性自治组织、新闻媒体、非政府组织等社会权力主体在社会治理中的作用。（3）保障公民权。我国宪法第二条第三款规定：我国公民有权通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。只有保障公民的政治自由权和参与权，才能保障公民参与到社会建设中来。

（二）大社区治理的现实障碍

1．行政权力的干预

尽管街道办撤销，减少了行政层级，但是如果不改变行政命令的主导地位，大社区与上级政府的关系模式和之前的街道办与上级政府的关系模式并无本质区别。尽管街道办的人员大多转移到大社区从事社区服务，但离真正的“权随责走，费随事走”还有距离。如何放权，如何区分行政职能事务和社区自治事务，如何在宪法和法律的合理框架内实现大社区利益最大化成为迫切需要解决的问题。

2．原有的制度不完善

我国目前建立起相对完善的协商机制和基层群众自治制度，对促进社会治理有积极的促进作用，但仍旧存在诸多问题，问题的领域主要集中在两个方面：从协商制度看主要是公共决策的听证制度，从社会治理的主体看，主要是对社会组织的管理制度。听证制度不同于我国的民主座谈会、民主恳谈会等民主形式，它可以使公民直接表达意志对政府形成压力。但近几年的执行却不尽人意。社会组织管理制度不成熟，虽然我国社会组织在数量和规模上都到一定程度，但离善治社会所要求得距离还很远。

3．复杂的利益关系有待协调

大社区不同于范围较小的小社区，也不同于行政权威主导的街道办，社会利益关系复杂。社会治理的过程就是协调各种利益的过程。如何处理和协调好各种社会关系是摆在大社区治理面前的重要问题：（1）社区范围变大带来的问题。范围变大带来的问题主要表现在两个方面，一是与大社区经济团体的关系。大社区不同于以往的居委会和村委会，辖区内往往包含经济团体，如何处理好与经济团体的关系是我们需要解决的一系列问题。二是解决村改居带来的问题。（2）与原有群众自治制度的关系。原有的居民委员会自治制度、村民委员会自治制度是组织公民进行社会治理的有效形式，撤销居委会，建立新的大社区，如何实现基层管理形式的有效转变，如何处理好其与原有人员的关系，如何解决原有人员与大社区工作人员待遇“同工不同酬”的问题。

三、探索大社区治理的道路

大社区治理需要遵循的原则就是把公民的利益放在第一位，把协商作为解决问题的首要理念，把公民和社会组织参与作为解决社会问题的主要方法。

（一）在健全各项制度的基础上划分行政权力和社会权力的界限

1．大社区治理中的主体划分

大社区治理就是要改变以往的行政主导，建立多元管理主体，因此大社区在职能划分上要遵循以下规则：上级安排的行政性的事务统一由区级政府管理，必要时可以在大社区设立分理站，服务性的事务由社区居民服务中心统一管理，社区内部事务由社区委员会讨论决定。只有按照这样的原则才能真正做到“权随责走，费随事走”，实现权力的下放。

2．推行大社区领导人直选，探索集体决策机制

借鉴农村村民自治中选举村领导的经验，以及近年来在四川、云南等地进行的乡长直选，在大社区中推行领导人直选。大社区领导直选有助于改变基层政府领导由行政命令决定，基层政府不对下负责的局面，改变了基层政府的合法性来源。借鉴部分地区乡长直选的经验和教训，实现大社区领导人直选需要立足以下几个方面：一是制度和程序设计。二是实现党内民主与大社区民主的同步。三是直选后的制度保障。

3．充分利用已有协商机制，积极开发新的协商形式

社会治理要把协商放在第一位，改变以往的行政主导，把协商贯穿于解决社会问题的始终。要充分发挥人民代表大会制度的基础性作用，充分利用政治协商制度、党内民主制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等制度在解决社会问题方面的作用，要依据现实对听证制度、政务公开等制度进行改革，要把网络民主、业主委员会制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互联网在社会问题协商方面发挥的作用。

（二）加强公民参与、提高社会组织地位

1．培养公民的参与意识，建立公民对大社区的归属感

长期以来，我国公民的政治参与意识差，政治冷漠发展到了一定程度。长期实行的居民委员会制度和村民委员会制度由于行政色彩浓厚也不能让公民建立归属感。要通过各种各样的形式增强公民参与意识，通过各种途径保障公民参与。同时要加强大社区内公民的互动，真正建立“通过持续的社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，并有着共同利益的人类集合体”通过大社区内社会群体的互动，建立市民对于大社区的归属感。

2．公共政策制定模式的改革

公民是否能够影响甚至参与具体公共政策的制定是衡量民主社会的一大标志。人本社会制定公共政策时必然听取公民的意见，以公民的意志为导向。实现社会有效治理就要增加公民参加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社区公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民参与在社会问题觉察机制中的比重，改变以往公共政策的制定模式，减少“精英理论。

3．促进社会组织的独立和成熟

社会组织是社会权力的核心，是社会治理的关键。要真正发挥社会组织的作用，首先要转变传统观念，加大对社会组织的支持和培育，加快政社分开的步伐。政府要通过“税收优惠，购买服务，建立社会组织发展基金”等方式促进其发展。其次要建立健全社会组织相关法律体系。承认社会组织的合法地位，尽快出台《社会组织法》，降低社会组织的准入门槛。再次，要完善社会组织的内部治理。构建合理的组织治理结构，借鉴公司等法人形式的治理结构。最后，在经费上政府加大对社会组织的投入，同时通过各种形式募集资金，增加经营性收入。但要通过监事会监督，公民监督等监督形式确保经费专款专用，避免浪费和腐败。

（三）协调大社区各方面利益关系，避免出现社会矛盾

1．与经济团体的关系

大社区与与原本居委会等小社区在辖区范围上的区别主要在于大社区下的经济团体的大量存在。调动经济团体在社区治理中的积极性，协调与经济团体的关系是实现大社区治理的重要方面。

2．与村改居辖区的关系

村改居是城乡二元体制下农村城镇化的和城市化的过渡形式。在村改居的过程中出现了不少问题，农民的利益不能得到充分保障。要处理好村改居问题，需要做到以下几点：第一，解决失地农民的就业问题。第二，村改居辖区的服务保障。第三，促进城乡居民的互动。

社区治理中的主体定位篇（11）

(一)居委会困境:行政化困境与边缘化危机

无论是从历史传统还是现实实践来看，社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一，甚至可以说是一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来，社区居委会就面临着严重的体制性困境，其集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。所谓“行政化困境”，是指社会居委会作为居民自治组织，本来应该是居民的“头”，但实际上却需要承担街道下派的大量行政事务，成为街道的“腿”，导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。在政府下发的各种关于社区建设的文件中，这一点都得到确认①。也就是说社区居委会属于第三部门，其功能是领导社区居民开展社区自治，而不赋有行政管理的职能。但实际上，随着社会重心的下移，政府各个部门的工作都下沉到社区，由居委会来承载，使得社区居委会实际上成了街道居委会下面的一级政府机构，承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针，各个部门的条条块块，集中到社区就编织成一张巨大的网，死死困住了社区干部的手脚，使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办实事、急事。从三大部门的关系来看，社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位，本应由属于第一部门所履行的职责被强加到居委会头上，作为第二部门的市场基本缺位，作为第三部门的社会组织严重萎缩。结果，居委会不堪重负，不单社区自治很难推行，社区管理和服务的效率也非常低下，严重阻碍了社区的发展。为了破解社区的行政化困境，在大规模的社区建设开始以后，全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”(有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等)来履行下沉到社区的行政事务，而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是，当居委会的行政事务管理职能被剥离之后，很容易出现另一个问题，那就是居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化(或可称为“空心化”)，这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展，这是因为:首先，一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题———很多地方建立社区工作站以后，居委会干部一下子感到无所事事了，有很明显的失落感;其次，很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构，增加了行政的成本，并没有增加社区的自组织能力。

(二)共同体困境:共同体的追求与缺失

“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南．滕尼斯(Tonnies，F．)。他在1887年出版的《社区与社会》一书中，首先提出了Gemeinschaft这一概念，然后进一步将Gemeinschaft与Gesellschaft进行对比分析，指出前者是亲族血缘关系而结成的社会联合，在这种联合中，情感的、自然的意志占优势，个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制;与此对应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”①。其后，美国社会学家C．P．罗密斯(C．P．loomis)将Gemeinschaft英译为Community，含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着，美国社会学家R．E．帕克(RorberE．Park)等人又赋予了它地域性的含义。他将Community定义为:“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。1933年，包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时，将Community译成中文“社区”②。随后，在漫长的历史时期，“社区”概念发生了复杂的变化，不同学者从不同角度对其进行了界定，如据著名美籍华裔社会学家杨庆堃1981年的统计，截至当时，关于社区的定义已多达140余种。但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是对“共同体”的追求③。可以说，“共同体”是社区的本质，从这种意义上来说，虽然聚居在同一区域，但没有稳定的情感认同和交往合作的人群不能算作成社区。社区建设的主要目标就在于:通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个‘生活共同体’;通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个‘社会共同体’;通过互助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个‘精神共同体’;通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个‘文化共同体’”④。然而，当前我国社区建设中面临的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”。不少学者分析了这一现象，如郑杭生认为这是因为社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化所造成的⑤，刘少杰认为这缘于当前我国社会主要群体不在场———社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体①。无论原因如何，从总体上，我国社区居民的参与程度还很低低、社区离真正的共同体理想还很远，是一个不争的事实。如何实现社区居委会“行政化”和“边缘化”的双控，并保证社区居民对社区公共生活的参与，是社区管理体制改革面临的重要挑战。北京市的社区管理体制改革实践，为破解这一难题提供了思路。

二、复合治理:构建多元主体合作的社区治理结构

所谓复合治理，就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研究中提出的②。其精髓在于打破系统世界的分割性，恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性，直面实践中的存在，从实践逻辑探讨治理之道③。所谓社区的复合治理是指社区内各主体，如党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等，基于公共利益和社区认同，协调合作、各尽所能，共同提供社区公共服务、优化社区秩序，以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的，社会生活的复杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理的重要根源，但实际上，如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主体整合起来，使他们形成一个合力，共同为社区所用，那就是社区的宝贵财富。北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革，初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。

(一)居站分设:构建社区复合治理的总体框架

北京市通过《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》等重要文件，形成了“一分、三定、两目标”的总体思路。所谓“一分”，就是设立社区服务站，并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群众性自治组织，主要依据居民委员会组织法行使职能;社区服务站则作为街道办事处在社区设立的工作站点，专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”，就是定事、定人、定钱，明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起来之后，要真正高效运作起来，就需要有充分的人力和财力保障。过去，社区工作陷于困境的一个重要问题就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等，社区承担大量的事务和无限的责任，而没有或只有很有限的费用和权力，导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中，明确提出要“定事”、“定人”、“定钱”。此外，北京市还建立了社区工作准入制度，限制区街行政事务的下沉。对于那些不属于社区的行政任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是临时交办的工作事项，均要求实行项目管理制度，以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。所谓“两目标”，一是把北京的社区建设成为社会主义新型社区;二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。通过“一分”和“三定”，北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复了其法定的自治职能，而政府则通过其基层办事点社区工作站接过了本属于自己应该承担的责任。同时，通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制，使社区居委会仍然能够发挥其组织优势，“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务，避免其边缘化。

(二)以“党建”带动“社建”，以基层党组织作为复合治理的主导力量

我国社区建设可归结为应对两个时代新问题的实践，即在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体，在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。在中国这一特定“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量，“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设最大的特色”①。北京在社区建设中，始终把社区党建放在首要位置，将社区党组织作为复合治理的主导力量，以社区党建为龙头带动整个社区建设。如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道，是个新建小区非常集中的地方，可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4．4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SOHO、蓝堡国际公寓等新建小区，81幢高档公寓楼，而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是，这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一，还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在内的宾馆饭店，有超过六十多栋像国贸中心、万达广场那样的写字楼，更有6000多家各类规模的公司企业。随着新建小区的出现，66家物业管理公司应运而生，同时作为维权性质的民间组织业主委员会，也有9家先后成立。其中南郎家园社区由两个新建高档住宅小区和三个老小区以及9座写字楼、4个星级饭店组成，面积0．8平方公里。有居民4611户，12000余人，其中来自全国各地的流动人口占60%以上;有各类公司1500多家。南郎社区5个居住小区和写字楼全部实行了物业管理，现有物业管理企业13个，其中居住小区物业管理企业有6个，有4个小区成立了业主委员会。要在这样一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新社区，其难度是可想而知的。他们谈到在南郎社区现代城小区，几年前刚入住时有一些业主认为，业主投资买的房子，小区就是业主们的“私人领地”，必须实行绝对封闭管理，任何人都不能插手。在一段时间里，不仅居委会的工作进不去，政府的工作也进不去。他们是通过以“党建”促“社建”，在新建高档小区建立了由居民党员、流动党员和物业在职党员组成的联合党支部，成为凝聚小区各种力量、保证社区各项工作在小区得到落实的组织保证，打开了新建高档小区的工作局面。他们因此创造了“1+3”的模式，就是在社区党委的统一领导下，社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业企业这四个社会管理主体共同承担责任，发挥作用。他们把这“1+3”模式概括为“四位一体”的共建机制。这个例子充分说明了中国社区建设的一个基本规律———越是陌生人的世界越需要有社区党组织的支撑，在中国，没有任何社会力量能在基层起到替代性的整合作用。如果说，在新民主主义革命中，支部建在连上，是保证革命胜利的基层军事基础，那么现在，支部建在社区，则是保证社区建设成功的基层社会基础②。

(三)以建立多元主体互联、互补、互动机制作为复合治理的主要内容

与过去的单一式治理模式相比，复合治理模式最显著的特点就在于:治理主体由单一的政府(通过街道、居委会)转变为政府(通过社区服务站)、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体;治理的过程由行政控制转变为民主协商;治理的组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。因此，能否建立起多元主体的互联、互补、互动机制，真正实现“1+1＞2”的合力效应，是复合治理成效大小的关键因素。北京市在这方面有很多宝贵的探索，东城区的“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式就是其中的典型。“一委”是指社区党委，“三会”是指社区居民会议、社区居委会和社区代表会议，“一站”是指社区服务站。“六层联动”即:社区党组织———领导层，是社区各项工作的领导核心，在街道党工委的领导下开展工作，通过党的组织体系和党员队伍进行政治和思想领导，领导和协调社区各种组织围绕社区建设发展需要共同建设好社区。社区居民会议———决策层，是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式，决定本社区居民公共事务管理和社区居民利益相关的重要事项。社区代表会议———咨议层，是联系全体社区成员的枢纽，由社区居民会议常务会成员、社区单位代表、社区社会组织代表、流动人口代表组成，是社区民主议事协商的组织形式，反映社区成员的诉求，行使对社区事务民主协商议事、民主监督职能，有权对社区居委会的工作提出建议和监督。社区居委会———执行层，是社区自治主体组织，依法选举产生，接受党的领导，向社区居民会议报告工作，接受其监督，对社区服务站和政府部门的工作进行监督评议。社区服务站———公共管理服务层，是政府在社区层面设立的公共服务平台，负责组织开展公共管理服务，对政府各职能部门下派到社区的工作进行有效的运作，促进政府职能转变，接受街道办事处的管理和政府职能部门的业务指导。同时，接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区社会组织———协同层，是活动在社区里的各种社会服务组织，拥有较强的参与意愿和一定的社会服务资源，可以与政府协同合作，发挥补充作用。社区单位和居民———参与层，共同参与社区治理，共同享受发展成果。通过这五个组织六大主体的分工合作，形成了社区党组织统一领导、社区自治组织依法自治、社区服务平台提供公共服务、社区社会组织有效协同、社区单位和居民密切配合广泛参与的的社区治理模式。

(四)以“小政府、大社区，小机构、大服务”作为复合治理的目标取向

社区管理体制改革的中心任务就是通过调整国家与社会的关系，从而实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变，使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥，实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务”的目标。北京市石景山区的“鲁谷社区管理模式”就是这方面的尝试。鲁谷社区于2003年7月18日正式成立，是北京市第一个街道层级的社区。其成立的目的就是在街道这个层面上，通过从行政管理体制改革入手，上下联动，进一步促进由无限责任政府向有限责任政府转变、由管理型政府向服务型政府转变、由政府单一行政化管理向社会化管理转变，强化社区民主自治功能，弱化政府对社会事务的管理职能，转化政府面向市场的职能，理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系，进一步提高城市基层管理水平。鲁谷社区管理体制改革的基本思路是:理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位。“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开;“坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治;“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心———社区党工委;建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构———社区行政事务管理中心;建立充满生机与活力的社区自治工作体系———社区代表会议及其委员会。实现两个归位，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系;二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党、政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。总之，多元复合治理模式作为一种新的治理理念，其确立既加强了党的领导，又突出了居民自治、完善了公共服务、注重了多元参与，形成社区多元主体明确分工、协作治理的大管理格局，改变了居委会孤军奋战的局面，初步实现了政府依法行政与社区依法自治的有效衔接和良性互动。

三、参与式治理:构建开放多元的社区自治体系

其实，共同体困境不仅仅是我国社区建设中的独特问题，也是伴随着现代性的兴起而出现的全人类的共同困境。正是出于对这一困境的忧虑，滕尼斯才提出了“社区”(Gemeinschaft)这一概念;也正是出于对这一困境的忧虑，“二战”后，社区发展作为一种运动在西方兴起，并扩展到全球。美国著名社会学家罗伯特．帕特南(RobertD．Putnam)曾以翔实的数据表明，“当初托克维尔所描述的美国社区生活正在逐渐衰落，那种喜好结社、喜欢过有组织的公民生活、关注公共话题、热心公益事业的美国人不见了;今天的美国人，似乎不再愿意把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡，一起走进俱乐部去从事集体活动，而是宁愿一个人在家看电视，或者独自去打保龄球”①。正是在应对日益严重的参与危机，上世纪90年代以来，一种新的治理理念———参与式治理(participatorygovernance)被提出来了。所谓参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。与传统治理模式不同的是，参与式治理最明显的特征就是强调公众的参与，在这一治理理念中，“公民———公众”被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴(partner)，而非消极的治理客体②。社区参与式治理是参与式治理的主要形式之一，也是社区自治的必然要求。北京市在社区建设中，围绕提高社区居民的参与程度、提升社区自治水平，进行了艰辛的探索，努力向着构建开放多元的社区自治体系的方向迈进。

(一)构建社区居民自治组织体系

构建新型社区居民自治体制的首要任务是建设完善的居民自治组织体系。在深入调研、认真学习借鉴国内外先进经验的基础上，北京在各社区建立了涵盖社区居委会、居民小组、楼门院长、家庭的居民自治组织网络，使社区居委会能够有效地组织、宣传、教育、服务居民。如东城区建立了“社区居民会议居民会议常务会居委会分片主任巷长楼、院长志愿者居民家庭”的居民自治组织网络，使居民自治管理和政府的各项服务通过这个网络贯彻落实到每户居民，居民提出的各类诉求也通过这个自治网络进行反馈并解决。社区居民对社区的认同感、参与率和满意度大幅提高。西城区月坛街道与清华大学网络行为研究所共同开发了“楼门院长交流系统”，并与街道政府网站对接，形成了街道、社区、楼门院长的互动平台，大大促进了楼门院长报告工作的日常化、规范化和信息化，特别是在完善民主诉求渠道、有针对性的开展服务方面有了新突破，楼门院长的作用得到有效发挥。朝阳区亚运街道创造出了“1+1”社区自治和服务管理模式，即将20—40户居民划分为一个网格，把亚运村10个社区划分为982个网格;每个网格设1名和谐促进员作为本网格自治事务的发言人和协调人，全权负责本网格内一切自治事务，不断完善社区居委会与居民、业主委员会、物业、社会单位、社会组织等共同参与的议事协商机制，实现网格化社区自治;每个网格组建一个社区工作者、社会组织等组成的服务管理团队，督促每个团队加强对各自网格责任区的多元化、人性化服务和动态、全方位管理，同时积极依托基础人口数据库等信息化手段，实现对社区居民的精细化服务管理。

(二)构建社区居民自治制度体系

北京市通过逐步完善社区居民民主选举、社区民主议事协商制度、社区民主听证会、社区服务承诺、社区事务公示、居民代表联系群众、社区居委会定期向社区居民会议述职和接受评议等制度，形成了涵盖民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系，使社区居民民主自治各项活动有章可循，有效保障了居民的知情权、参与权、表达权和监督权。具体来说，包括:第一，完善民主选举制度。积极推进居民民主选举的制度化、规范化、程序化，不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面，研究解决外来务工人员参与社区居民自治的途径。此外，还鼓励、引导并依法规范社区群团组织、民间组织、业主组织的民主选举。第二，完善民主决策制度。专门制定了《北京市居民会议规则》，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平。凡是与社区居民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策。此外，还广泛实行社区民主听证制度，广泛听取居民对社区事务的意见，提高社区民主决策水平。第三，完善民主管理制度。指导各社区结合实际制定《社区居民自治章程》和《居民公约》，加强居民的自我管理、自我教育、自我服务。制定《北京市社区议事协商会议规则》，建立起社区居委会与驻区单位共同参加的议事协商会议制度，实现资源共享。第四，完善民主监督制度。制定《北京市健全完善社区居务公开制度的指导意见》，明确社区居务公开的内容、时间、形式和程序，增加居委会工作的透明度，完善社区自我监督体系。建立科学合理的评议标准、方法、程序、结果运用等评议监督体系和“下评上”的评议监督机制，让社区居民、社区民间组织和社区单位依法行使对政府及派出机构的评议监督。

(三)推进社区居民参与机制建设

为了实现社区居民的参与式治理，北京市还在参与机制上进行了创新。

第一，创新参与载体。北京市通过魅力社区评选、市民中心、街社区“一站式”办公大厅等特色性载体，大大促进了社区居民的参与积极性。如东城区设立了东城区市民中心和东城区社会组织指导服务中心，两个中心与东城区行政服务中心一起形成了“三位一体”的政府新型服务模式，成为政府、社会组织与市民之间沟通交流互动的新型平台。

第二，建设社情民意的收集、反映和解决通道。如通过设立人大代表和政协委员接待日、民愿接待室，以及居民论坛、网上论坛等有效形式让居民群众以理性、合法、便捷的方式表达意见和利益诉求。充分发挥北京市社区服务信息网联结街道和社区的作用，设置“社情民意”通道，建立社区社情民意的反馈渠道，为社区居民提供了解政策、反映诉求的窗口。

第三，创新自治组织工作机制。如充分发挥社区居委会反映群众意见和要求的作用，建立社区专职工作者分片包户制度，社区居委会成员定期入户、入单位走访，主动了解社情民意的机制，形成街道和社区办理居民诉求的快捷通道。又如大兴区清源街道、东城区和平里街道通过引入“社区参与行动(SSCA)”，开展以居民需求为导向的社区服务项目化管理，探索参与式社区治理新模式，打造出多元特色的社区服务项目品牌———“参与式社区治理与社区服务项目化管理”。

第四，创新社区民间组织参与机制。北京市积极鼓励并规范社区组织的发展，使其社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效载体。如东城区成立了专门的社会组织指导服务中心，区政府为社会组织提供了600平米的活动场地和每年100万元的培育发展社会组织专项资金，重点扶持公益服务类社会组织发展。目前，全区登记注册的各类社会组织达353个，在社区登记备案的社区社会组织达1700余支，成为社会建设中一支不可或缺的力量。他们还推出了社区自治“6631”工程，即依托社区居委会下属的6个委员会，培育发展治安维稳、公益服务、计划生育、文教体育、环境保护和社区共建等6类社区民间组织，重点做好访民情、做服务和搞活动3项工作，从而通过建立社区居委会与社区民间组织的有机衔接机制，扎实推进社区居民自我管理、自我服务。

第五，建立健全社区居民的互助机制。如建立社区志愿服务制度，建立与个人信用相挂钩的社区志愿者工作机制，培育和发展社区志愿者组织，壮大社区志愿者队伍，动员社区居民中的共产党员、共青团员、国家公务员、专业技术人员和有一技之长的人士积极加入社区志愿者队伍;通过邻居节等活动载体，完善邻里互助的机制，培育社区居民和睦相处、互助互利的良好社区风尚;建立社会捐赠制度，积极动员驻区单位支持社区建设，多渠道筹集社区建设资金。