基层社会治理体系大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇基层社会治理体系范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

准确把握社会主义法治理念的深刻内涵，必须坚持“四个统一”，即：坚持党的领导与依法办案的统一，坚持政治工作与政法业务的统一，坚持严格执法与执法为民的统一，坚持法律效果与社会效果的统一。厚德载法，德正法严，当前，桐柏的政法队伍整体状态良好，在维护社会稳定，保障桐柏经济发展中发挥了重大作用，取得了突出成绩，这也是我们多年来坚持政治与业务相互促进，相得益彰的结果。但是，我们也应该清醒的认识到，我们的思想教育工作还不够完善，我们的队伍中还存在着这样那样的问题，只有把社会主义法治理念融入到各项政法业务工作中，贯穿于政法业务工作的全过程，才能取得好的效果；我们的政法干警只有牢固树立公平正义的理念，才能使宪法规定的建设社会主义法治国家的任务落到实处，才能把打造平安桐柏的各项措施落到实处，才能更好的维护人民利益，才能促进桐柏社会和谐发展。因此，政法各部门要认真组织，联系工作实际，把法治理念教育与当前各部门的重点工作结合起来，与荣辱观教育结合起来，通过教育活动推动工作更好开展。在具体工作中，政法各部门不仅要实行业务工作目标责任制，也要落实社会主义法治理念教育工作责任制，进一步建立和完善社会主义法治理念教育活动的研究、分析、检查、考核、责任追究等制度，落实“下管一级履行职责，上连一级追究责任”的要求，严格教育，严格管理，对确因管理不严造成干警违法违纪的有关领导要真查处，真追究，绝不宽容手软。

做到“四个坚持”扎实开展好学习教育

坚持领导带头。党委政法委和政法部门主要领导要亲自安排部署，切实做到思想上高度重视，行动上自觉主动，工作上狠抓落实。政法各部门要根据中央和市委的安排部署，制定好教育活动的具体措施，保证教育活动有条不紊地扎实开展。要注重培养和树立先进典型，努力发挥他们在工作中的示范带动作用。要坚持正面宣传为主，充分利用报刊、广播、电视等媒体，大力宣传开展社会主义法治理念教育活动的重大意义及其取得的显著成效，营造良好的舆论氛围。政法部门领导要带头参加学习，带头查找问题，带头制定整改措施，带头抓好落实，要按照省、市委政法委的具体要求，制定领导干部联系点制度，要加强专题调查研究，积极探索好的形式和方法，不断增强学习教育的针对性和有效性，不断总结好的经验做法，不断推动教育活动深入开展、取得更大的实效。

坚持学习与工作并重。要正确处理好教育活动与其他各项工作的关系，特别是在当前任务比较繁重的情况下，要克服把开展教育与抓工作对立起来的思想以及不联系自身思想实际和工作实际，把理念口号化、理论与实践脱节等问题。要把社会主义法治理念教育与当前各项重点工作有机结合起来，坚持以社会主义法治理念为指导，力争在加强和改进党对政法工作的领导、完善维护稳定领导体制、推进基层平安建设、开展打黑除恶专项斗争、妥善处置人民内部矛盾等方面取得突破，真正把教育活动的成效体现到解决突出问题、促进各项工作上来，要善于在工作中学习，通过学习推动工作，做到“两不误、两促进”，用推动各项工作的实际成果来衡量和检验教育活动的成效。

坚持密切联系实际。社会主义法治理念教育活动能否达到预期目的，关键取决于能否紧密联系政法干警思想和政法工作的实际，真正解决好认识上和工作上存在的问题。政法各部门要紧紧抓住人民群众反映强烈的突出问题，特别是要对近年来发生的执法不公正、不严格、不规范、不文明以及不作为、乱作为等问题进行全面梳理，对照社会主义法治理念，深入剖析发生这些问题的原因，深入开展大讨论，有针对性地制定整改措施，切实解决“权从何来，为谁掌权、为谁执法，如何执法”的重大思想观念问题，真正在促进严格公正文明执法上取得明显成效，进一步提高人民群众对政法队伍和政法工作的满意度。

坚持建立长效机制。社会主义法治理念教育，是新时期政法队伍思想政治建设的重要内容，是政法思想政治工作一项长期的任务，必须注重制度和机制建设，确保社会主义法治理念教育能够随着形势的变化不断取得新的成效。政法各部门要积极探索建立干警个人自学、集中教育、定期培训等制度，帮助干警树立终身学习、终身教育的理念，不断提高自身的政治和业务素质。要加强相关的配套制度建设，建立科学的考评制度，提高考核针对性，有效运用考核结果促进干警提高自身综合素质的自觉性何主动性。

搞好“四个结合”全面提升基层政法工作水平

一是把社会主义法治理念教育同我们政法系统当前开展的社会主义荣辱观教育紧密结合起来，使广大政法干警牢固树立科学的世界观、人生观和价值观，打牢政法干警“公正执法、一心为民”的思想基础。

篇（2）

双联户就是党委与政府走群众路线，加强基层社会建设、创新基层社会管理、增强基层组织活气、畅通基层信息渠道、拓宽基层致富门路的一项工作，家家联户，共创协调社会。

“先进双联户”创建活动是自治区党委、政府夯实群众基础、延伸网格化管理的一项创新社会治理工程，是实现国家治理体系和治理能力现代化的创新性工程。

（来源：文章屋网 ）

篇（3）

中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02

伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。

一、网格化管理之勃兴与特征

在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。

学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。

自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。

1.统一进行网格规划与实施

城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。

2.明确划定各层级管理职责

网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。

3.管理效率的高效化

网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

二、城市网格化管理实践之局限

网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。

1.持久性不强，运行成本过高

网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。

2.抑制社区自治力量的成长

网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。

3.全能网格的风险问题

社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。

三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路

网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：

1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面

网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。

2.以社区服务联动多元治理主体

社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。

综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。

参考文献：

[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.

篇（4）

回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。

为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。

双重治理结构

1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级（国家、单位、个人）连接;三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。

在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源;二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是政府的部分职能。两个角色的分工是，前者指令，后者实施社会治理。

这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。

在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）;它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责――回应所属需求，负责解决其问题;它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。

再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人;它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。

因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。

而政府高度依赖这个“机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位、隐瞒信息现象为何存在。

对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。

90年代中期以前，这一双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡――比如“”时期，基层社会秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理职能大体存在。

社会的变化

90年代中叶以后，有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现，离开单位的人数日益增长，截至2013年，只有不到1/4的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村，2000～2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张，社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。

由此产生的后果是，可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失，对于个人来说，这一方面是自己的“事儿没人管了”，另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子，为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位？“丢饭碗”固然是经济原因，但更重要的是社会原因：离开单位就再也没有责任组织了，其与国家的组织化连接一旦消失，法律和公共制度给予他们的权益，就难以经由组织途径获得实现。

组织身份和通道对于普通人是否重要？一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3%，选择党政部门（包含工青妇）的占59%，选择个人协商解决的占36.7%，选择求助媒体的占24.3%，选择、上访的占15.9%，选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先（1987和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的有下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，有单位相比没有单位的人，前者解决问题的能力高8倍以上，[4]这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和组织的关系。

以上数据反映出重要的信息：中国社会的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下，原有的单位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢？他们的责任组织是谁？代表组织是谁？有了问题找谁？如果适应公共社会的应责和代表机制未建立，很多矛盾找不到解决途径，不公正感就会在社会中逐渐积累，社会不满的目标随之转向问责政府，即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。可以说，基层平衡利益，维护公正组织机能的瓦解，是社会治理的危机所在。

双重治理结构瓦解

为什么一些社会不满向政治诉求转化，产生严重的社会治理问题？因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解，存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制，能够服务的人群大幅度减少。而政府的“间接治理”角色，即，不直接处理治理问题，对单位不对个人的工作方式，使之没有可能发展出面对当事人应责、代表和庇护职能。这可以解释为何公务人员习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足，因为在双重治理体系中，政府的审批、指示地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位治理发生瓦解时，相对于受众的需要，真正担当治理责任的组织大大减少，这是基层社会治理失效的原因。

为什么单位治理会瓦解？因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。

面对这些新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。比如，在村庄或是单位内，依靠人际关系协调、或者损害相关者利益的方法，具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公，显然，单位同事或邻友规则不再适合解决公共社会的治理问题。

社会问题的政治转化

政治社会学研究证实，国民对于社会体制的认同，与几种因素有关。

其一，是社会体制保护社会公正的能力，即，它能否有效公正地解决各种问题，使不同的人享有平等的受保护机会;其二，是社会体制能否建立有效连接社会成员的渠道，即，有没有制度化通道可以顺利连接民众，把他们纳入制度资源的共享整体中;其三，是基层社会的组织功能，比如说，在社会基础层次，是否存在明确的应责、协调和代表机制，以方便回应民众的各种需求，解决他们的问题，协调他们之间，以及他们和公共组织之间的矛盾。

这些东西，表面看上去不涉政治，但事实上对于治国理政，具有关键性的政治后果，因为，它的作用是造就社会平衡秩序。如果这个机制不存在，或者没法好好运行，各种分散孤立的问题得不到有效解决，社会公正就没办法顺利提供。事实证明，当这个时候，也就是当人们强烈感觉到不公正的时候，社会问题就向政治问题转化，如果人们发现，这个社会没有办法公正解决自己的问题，怨气就会迅速政治化，他们对于保护社会公正的寻求，就会转向，成为对国家体制乃至政治体制的改造要求。

所以，保护社会公正，听上去抽象，但实际上和解决具体问题的机能运行有关。所有治理良好的国家，都非常重视这一点。纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的，是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用，可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。这里的重点，不在于组织形态的名称，而是它们在基层社会的实际作用。

理论问题：影响政治认同的要素

与此相关的一个理论问题是，什么因素能够影响社会成员对于公共体制的政治认同？

在现代社会中，社会组织结构通过三种方式，影响人们的生存利益：构造成员身份（membership）――个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括（organization includes）――个体是否拥有责任组织;结构可及性（structural access）――个体是否可能接近公共体制，影响政策，并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别，但却涉权利实现的机会差别，具有应责组织的人，可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门。

相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员，拥有组织途径的人之获益能力得到大幅度提升：他们有更高的影响力，去影响相关政策的执行甚至改变，他们有组织渠道可依赖，并助其有效纠错，他们有制度化的责任机构，可以协调他和其他个体或群体的关系，他们不需要自己行动，因为有应责组织回应其问题，并代表他们的利益行动。如果这类人实现权益的机会提高，而且这些实现权益的途径由政治体系提供保障，就会生产对体制的政治认同，相反，则会削弱对体制的政治认同。所以，个人与组织的结构关系，由于关涉实现权益的机会，可以影响并测度人们的政治认同。

从另一个角度，也可以说，能够建立这一组织关系者，在争取人们的政治认同方面具有优势，因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。换言之，谁提供可供依靠的组织责任，谁就获得政治认同，赢得政治整合优势，因为提供组织依靠和保护，有助于产生互赖关系及相互责任。如果人们与公共体系没有这种互赖关系，如何对其产生政治认同？举个例子，在中国传统社会中，社会组织显现为蜂巢结构，社会成员分散在局部的多个地方性组织中，依靠家庭、宗族或者私人组织生存，这些组织成为其归属依靠和忠诚的中心。这种状况下，社会成员并未整合成为公共体系的一部分，除了他身边的宗族村社组织外，个体和公共没有利益和责任互赖的关系，其生存与公共体系基本无关，对于公共组织的政治认同也就无从产生。

政策启示

上述讨论，可以得出什么政策启示？

篇（5）

本文为河北省社会科学基金项目

中图分类号：D63文献标识码：A

城市基层社会管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元参与的动态复杂过程。实现政府社会管理和社区自治有效衔接，有利于促进基层自治组织成熟，实现真正意义上的“社区自治”，为构建和谐社会打下坚实基础。

一、基层社会管理理论分析及阶段模型

就社会发展的总体方向而言，扩大社会化管理和民主政治、减少政府行政控制是必然趋势，但是要遵循社会发展的规律性，根据社区自治组织的自治能力和发育状况，相应调整和转变地方政府社会管理职能，适时地缩小干预领域、调整干预力度、变换干预方式，扮演好政府不同阶段的角色。

在政府和社会力量共同管理基层社会的过程中，政府充当着“监护人”角色，尊重社会力量的独立性并适时地培养扶持和监督指导，与其互补共治。如图1所示，政府作用的发挥会经历“抚养培育-辅助成长-指导监督”三个时期，在完全实现社会自治之前，政府不仅要承担社会治理的一部分责任，而且应积极培育和强力促进社会力量的成熟。社会自治力量在成长的不同阶段经历与政府相对应的“索取依赖-学习进步-成熟独立”三个时期。图1中显示了二者相互对应的不同时期以及各自在社会基层管理中发挥作用的程度。（图1）

我国社区自治组织的发展尚处于初始阶段，功能尚不完备，存在官方色彩浓重、自主独立性差、影响力不强、经费来源难以稳定以及内部治理体系不完善等诸多问题。这种自立能力尚弱的“幼小”主体急需“监护人”（政府）营造良好的环境，给予必要的帮助，以适度的干预形式组织、协调和推动其迅速健全成熟。当前阶段，地方政府不仅不应放手，而且应发挥主导作用，将关注的重点从事无巨细、亲力亲为转到重点培养基层自治组织发育成熟上来，主动承担相应责任，积极辅助和培育社会自治能力，视社会力量的发展状况及时调整干预的程度和领域。当基层自治组织发育成熟、功能完备、有能力实现社区“自治”时，政府必须放眼于对基层社会管理的宏观指导，放权于基层自治组织，将现行“强政府”性质的政府主导管理结构转变为社区自治为主、政府仅做必要引导和严格监督的治理模式，实现社区管理服务与政府监督指导的有效衔接和良性互动，直至完成“政府主导-二元治理-社会自治”的过渡和交接。

二、基层社会管理实践探索及评价

在我国，曾先后出现过行政主导的“上海模式”、社区自治的“沈阳模式”、半行政半自治的“江汉模式”以及多种机制综合运用的“杭州模式”等城市社区治理模式。它们或将社区建设的重心放在街道办事处，以行政支持、加强地方政府作用为导向，或界定责任和功能边界，“多中心”组织保证，或以政府下放权力、注重社区自治为特色，或注重社区结构性体制创新，构建“选聘分离”的管理体制。这些模式各具特色、各有侧重，在不同程度上理顺了政府与社会的关系，展示并推动了我国公民社会的发育，在我国社区管理和建设中具有重要地位。通过各类治理和相应成效之间的关联看，基层社会管理呈现出较为明显的规律性，经历了不同阶段的探索和尝试。

（一）政府组织与社区组织的分权。1998年民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，开展社区建设实验和社区体制改革，并于1999年至2000年先后出现了“沈阳模式”和“江汉模式”。沈阳的“自治型治理模式”提出了政府与社区分权的课题，但是没有破题。当时，全国社区体制普遍存在的突出问题是：居委会没有自治性，仅仅是区街政府的“一条腿”。与“沈阳模式”相比，“江汉模式”注意从初始制度的创设上着力消除“沈阳模式”未触及的“体制瓶颈”，是探索有中国特色城市基层社会管理体制的一次有益尝试。“江汉模式”体现了不少科学理念和价值取向，但由于没有触动城市行政体制，随着政府职能社区化进程的加快，出现了许多新问题、新情况。

（二）逐步让权社区的探索。2000年以来，有的城市开始了社区体制改革的新探索，试图弥补江汉区社区体制改革的不足。理论界把这一新的探索成果称之为“社区工作站模式”。从学术角度来看，社区工作站模式是政府职能社区化模式，是为实现政府职能社区化，在社区设置承接社区行政事务和社区公共服务的制度安排。许多城市纷纷掀起了创建社区工作站的浪潮。与“沈阳模式”、“江汉模式”相比较，社区工作站新模式表现出极大的创新勇气，不同程度地理顺了政府与社区关系，但并没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离，走出社区行政化困境需要探索合理的替代性选择。

这些基层社会管理的实践，也充分表明相对成熟、成功的社区建设都以资金投入为健全基础设施和宜居环境的重要保障，以创新、完善体制机制为重要基础，以非营利组织特别是居民自治组织为重要力量，以人文关怀为重要感情维系。而这些条件的实现都离不开政府的高度重视、关心支持和引导投入。这些实践也充分验证了在现阶段，经济欠发达地区采取政府主导基层管理的必要性和有效性。

三、地方政府现阶段的主导作用

政府应弱化具体细致的管理，加强监督，鼓励并培育社会力量的发展，根据社会自治力量在当前阶段呈现出的特点，调整对其干预的程度、形式和领域，特别应注重对社会力量的培育，扮演好政府现阶段在社会治理中的“监护”角色。

（一）出台政策规章，保障社区法制化管理。面对社区管理的新形势和基层社会的深刻变化，必须健全相关法律法规，使社区管理走上法制化轨道，以制度的力量依法治理社区。一是制定和不断完善发挥市场机制、共建机制、志愿机制作用的政策，特别是支持社会组织参与社区管理和服务的政策、扶持企业参与社区管理和社区服务的政策以及鼓励志愿服务深入持久开展的政策，使政府从“包揽一切”的状态中解脱出来，做更加需要政府关注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社区、人口密集社区、困难群体聚集社区、基础设施建设薄弱社区倾斜的政策，促进平衡发展。

（二）抓好组织整合，凝聚社区建设力量。长期以来，存在于社区的单位和其他组织，由于对社区事务不够了解，又往往得不到有效的社区服务，不愿也难以参与社区管理和建设。政府应发动各类社区组织积极参与社区管理和建设。首先，整合地方政府力量，组建由政府负责人挂帅、民政部门牵头、多部门参与的社区管理办公室，统筹规划社区建设，形成合理的领导体制和工作机制；其次，在地方政府主导下，鼓励社区所有成员参加的社区建设联席会议，整合区域所有成员和资源，协调区域内各群体的利益关系，并服务于各群体，使辖区内的社区管理有秩序进行，和谐统一。可以整合基层政府的工作机构，在街道层面设置“一站式服务”，改进提供基础公共服务的方式；通过政府购买的方式提供养老等福利项目。

（三）创新管理体制，提供有力制度保障。在制度层面，地方政府担负着加快社区配套制度建设、切实保证社区组织自治性质的使命，应通过完善各项制度，解决社区居委会的职能界定、权利义务以及与各个方面的关系，用制度保障社区管理。充分发挥社区自治作用，地方政府要着重做好几个转变：一是把与社区群众关系密切的事项交给社区，提升社区组织管理地位，实现由微观具体向宏观统筹的转变；二是主动帮助社区排忧解难，搞好服务，做好协调，实现由行政命令向协调、指导、服务转变；三是对社区建设成效考评中，居民满意度指标要占合理权重，促使社区组织对民负责、为民办事，实现由上而下垂直考核向兼顾上级认可和群众满意的综合考评转变。

（四）培养扶持NGO，提高社区自治能力。随着政府职能的不断调整和角色的重新定位，从政府转移出来的大量公共服务职能需要更多微观主体来承接和具体实施。与此同时，公共产品和服务的数量和质量也因为参与主体不够多元而受到制约。这些问题的解决，需要大量政府之外的NGO存在并有效发挥作用，承担从政府集权式管理向社区治理过渡的中介角色，促使政府职能转换，完成政府与社会市场的衔接。因此，地方政府必须大力鼓励、促进、推动基层社区领域NGO建设，在其建立、发展过程中进行适度培育和合理引导，使其与社区自治组织一起进行社区管理和建设。可以通过建立机制营造环境来培植NGO，促进NGO在公共产品和服务供给方面发挥作用。

（五）搭建沟通平台，建立有效沟通渠道。建立高效便捷的沟通渠道，打造信息交流平台，对社区居民的情绪宣泄、意见表达、问题反馈进行快速收集和及时回应。对矛盾进行化解，对或愤怒或悲伤的情绪给予抚慰，对群众意见、建议充分考虑和负责任地处理，提高公民参与社会管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建设的同时，推动基层社会健康发展。

无论是从理论分析的角度，还是社区建设管理的实践，都明确和验证了当前我国基层社会管理应坚持政府主导的模式。地方政府不仅应在当前阶段介入和干预社会基层管理，而且应该将培育社会自治作为一项重要工作，力争在法制建设、规划设计、组织整合、体制创新、培育NGO以及搭建沟通平台等方面有所突破和成效，为最终实现基层社会管理中的社会自治“修好路”、“加满油”。

（作者单位：1.河北行政学院；2.河北建筑工程学院）

主要参考文献：

[1]郑杭生.社会学视野中的社会建设和社会管理.中国人民大学学报，2006.2.

[2]邓名奋.论社区自治进程中城市基层组织建设的新思路.学习论坛，2007.1.

[3]石庆玉.城市社区管理体制创新.中国集体经济，2007.7.

[4]陈伯涛.构建和谐社区的主体及途径.领导干部网，2007.8.10.

篇（6）

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

篇（7）

中图分类号：C916

文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）04006207

“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远”。治理理论兴起于20世纪80年代末，其主要创始人之一罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。全球治理委员会1995年在一份研究报告中指出，治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总和。它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且实现合作。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个重要特征：治理不是一整套规则或一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既有公共部门，也有私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。

善治是社会治理的最佳状态与目标追求。20世纪80年代以来，很多国家把善治作为政府社会管理的目标。对于其内涵，可谓众说纷纭，尚未形成共识。联合国人权高级委员会办公室（OHCHR）认为，善治是在治理过程中从根本上排除和腐败并完全尊重法治原则，对善治的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等与公平等价值观，善治必须保证公民特别是最贫困人群的基本需求和有尊严的生活。只有最贫困群体和弱势群体受益时，治理才是善治。李向前认为，善治是治理的最高标准和理想状态，包括“善者治理”“善于治理”和“善态治理”。

尽管人们对善治的认识不一，但无论从何种角度加以界定，善治的核心要义和旨趣都是可确定的，即强调普通民众的中心地位和主体性参与、多元行动主体的权力制衡与权利保障以及在此基础上构建良好的社会秩序。它意味着一种能对民众需求保持高度敏感性并作出积极回应的方式，通过建构并使用合适的制度措施以有效应对社会问题与矛盾。

（二）乡镇社会管理旧模式存在的主要问题

我国的乡镇社会管理有其特殊性，“乡镇虽小，肝胆俱全”，“上边千条线，下边一针穿”等说法反映了乡镇社会管理的特点。面对日益增加的复杂性需求，原有的乡镇社会管理模式变得应接不暇和疲于奔命，主要存在三方面问题。

1.管理人员的管控思想较严重，致使民众需求得不到有效满足

社会管理本应管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但长期以来，相当多的乡镇干部在总体工作安排上，重经济建设轻社会管理；在社会管理中又重管理轻服务，习惯于“管”“卡”“压”等传统的不够合理的工作方式，对被服务的社会成员习惯于居高临下、发号施令。长期以来形成了坐着办公的不良习惯，对普通民众的所思、所想、所盼和所愿缺少足够的主动了解和科学调研。相当多乡镇管理干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，缺乏主动服务意识，习惯于运用行政权力对社会组织及基层民众进行管理，无暇也无兴趣关心基层民众的疾苦、问题和未来可持续发展。这种社会管理主客体之间的断裂使基层民众的诸多内在需求无法得到及时有效满足，为社会矛盾激化埋下了隐患。

2.乡镇政府职能错位与其他行动主体功能缺位，导致社会管理秩序失衡

目前我国基层的行政管理模式主要是韦伯式的层级制管理模式，它依赖于标准的工作过程，难以为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，存在组织僵化等问题。随着近年来我国经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂。这导致乡镇政府难以灵活应对，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“错位”现象时有发生，公共权力侵入私人领域的现象并不少见。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位，社会管理秩序处于失衡状态。一些社会群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。这种不均衡状态甚至可能会使一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害民众，破坏正常的社会秩序。

3.乡镇社会管理旧模式的内在设置，难以应对急剧的社会变迁及随之出现的社会矛盾

农村基层社会矛盾频发及社会管理效果不理想的重要原因是乡镇社会管理过分注重基层的政治性而忽略了社会性。当前我国正处于社会转型的关键时期，农村正发生快速而深刻的变化，各种社会问题突出，比如贫富分化问题、土地问题、社会治安问题和社会分化问题等。但是乡镇既有的社会管理模式及其内在设置缺乏应有的弹性、灵活性及回应能力，难以适应快速的社会变迁和满足民众不断变化的多样社会需求，无法有效化解潜在风险和冲突，甚至会激化社会矛盾。近些年来农村时有发生即是一种体现。

（三）善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求

乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。

1.立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终

善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。

3.注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性

善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。

4.着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正

善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。

社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。

二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新

（一）社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性

社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。

社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分；它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。

（二）善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位

1.理念优化

理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。

2.方法改进

乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。

3.风险化解

社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。

4.人才支持

在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。

三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径

（一）提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力

1.加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念

善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争；另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。

2.以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制

社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾；另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。

（四）促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新

1.改革乡镇政府的行动方式，给其他利益主体发挥作用创造空间

乡镇社会管理旧模式运行中过分依赖自上而下管控的状况是阻碍基层治理创新的关键症结。通过引入和渗透社会工作元素，可使乡镇政府在发挥职能时更多采取“助人自助”“平等协商”等方式，充分尊重其他行动主体的利益与想法；并逐步构建不同主体有序协作、共同参与的实践体系，实现从单一依靠政府向依靠多元主体协同治理的格局转变。基层政府可更明确多元利益主体间有序合作的边界，梳理清楚什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，给包括社会组织在内的多元利益主体发挥作用创造出空间，从而最大程度消减“无形之手”和“有形之手”在基层的弊端与不足，充分发挥“社会”的积极作用。

2.推进基层不同行动主体之间的资源共享与力量整合

基层社区是社会工作开展的重要载体，可以以社区为平台，扶持社会工作参与到基层社区发展中，培育社工服务机构，促进社区、社会组织、社工及其他社会力量之间的开放式联动，使民众需求得到更充分回应及更全面满足。针对当前社区行政化严重的情况，可采取科学化、专业化、人性化方法开展公共事务管理，逐步理顺社会工作与政府、社区、社会组织、居民之间的关系，形成资源共享、利益协调的和谐互动机制。着力发展民间社工服务机构，使之成为承载政府职能转变和专业人才施展才能的重要载体，培育各类与民众需求相关的社会组织，调动民众参与，激励社会组织发挥好协同创新功能，使基层社会的各种力量实现充分有效整合。

四、结束语

基层社会治理体系建设是一个循序渐进的过程，必须在既有社会管理模式基础上通过破旧立新来稳步实现，不能急躁冒进，试图一蹴而就。乡镇社会管理的旧模式偏重强调政府的主导作用，对民众需求缺乏响应，对社会的自主性欠缺关注，这种模式已无法适应新形势的要求。由善治理念引领的乡镇社会管理模式创新特别重视民众的中心地位和主体性参与，关注多元利益主体特别是弱势群体的权益保障。正是由于这一目标旨趣，使秉承“以人为本、助人自助、公平正义”理念的社会工作可在其中发挥独特而有效的功能，促进乡镇社会管理旧模式通过改革创新不断克服现实难题而趋于善治。不可否认，我国的社会工作尚面临提高社会认同度和资源整合力、健全基础性制度安排、推进职业化和本土化水平、提升政策倡导力与反思批判功能等现实问题。但可以预见，随着发展进程中上述问题的逐渐克服，社会工作在我国基层社会善治中的功能将得以更充分实现。

[1]哈斯・曼德，・阿斯夫.善治――以民众为中心的治理[M].国际行动援助中国办公室，编译.北京：知识产权出版社，2007.

[2]杨春福.善治视野下的社会管理创新[J].法学，2011（10）：46―49.

[3]詹姆斯・罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，等，译.南昌：江西人民出版社，2001：75.

[4]潘小娟，张辰龙.当代西方政治学新词典[M].长春：吉林人民出版社，2001：223.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：8―11.

[6]李向前.走向善治：基层社会管理创新的价值要义[J].人民论坛，2013（8）：34―35.

[7]曾维和.创新乡镇社会管理：一个复杂系统的分析框架[J].社会科学，2013（4）：33―41.

[8]陶学荣，陶.走向乡村善治[M].北京：中国社会科学出版社，2011：93―94.

[9]林兴初.基层协商民主与乡镇善治研究――基于浙江温岭“新河实验”分析[J].学术论坛，2013（9）：33―37.

[10]周小花.治理理论视角下乡镇政府社会管理职能创新[J].前沿，2013（16）：113―115.

[11]钱再见.中国社会弱势群体及其社会支持政策[J].江海学刊，2002（3）：97―103.

[12]何增科.我国社会管理体制的现状分析[J].甘肃行政学院学报，2009（4）：101―107.

[13]李迎生.加强和创新社会管理――社会工作的视角[J].社会科学研究，2014（1）：96―104.

[14]柳拯.战略谋划社会治理背景下的中国社会工作[N].中国社会报，2013-12-23（2）.

[15]王思斌.加强社会工作人才队伍建设 促进社会治理[N].中国社会报，2014-01-10（5）.

篇（8）

政府公共服务能力是社会管理能力的核心体现和基础。只有把各项社会事业做实、做好、做到位，社会管理才会有坚实的群众基础。因此，加强基层政府的社会管理能力建设，必须深化财政体制改革，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，建立健全基本公共服务体系，提高基层政府社会管理和公共服务的保障能力。（1）合理界定中央政府和地方政府在公共服务供给中的权责，特别要科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，适当调整和规范中央与地方的收入划分，健全财权与事权相匹配的财政体制，实现各级政府事权和财权的统一，加大财政对基本公共服务的投入。（2）建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付制度，通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化，从而平衡不同区域间财政提供公共服务的能力差异，从宏观层次提高基层政府公共服务的供给效率与能力。（3）可以考虑开征物业税、改革资源税、将地方国有资本纳入财政预算等途径，建立基本公共服务财政投入稳定增长的机制，培育基层政府履行公共服务职能的稳定财源。（4）推进省直管县的财政管理体制改革，减少财政管理层级，按照基本公共服务均等化的要求，强化省级政府调节地方财力分配的责任，调整城乡之间公共服务财政投入结构，改变重城市轻农村的投入体制，加大对农村及困难地区基本公共服务的财政投入，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局。（5）优化公共财政资金对不同公共服务领域与项目的分配结构，重点增加社会性公共服务投入，把公共服务供给的重点放在基础教育、基本公共卫生保健、基本社会保障方面，强化基层政府在基本公共服务中的责任。（6）积极探索社会组织和市场力量参与公共服务供给的有效方式，选择具有部分竞争性或部分非排他性特征的公共服务，通过委托、合同外包、许可经营、用者付费、内部市场等多种方式，构建公共服务的多中心供给体制，提升基层政府公共服务供给的组织能力，实现公共服务供给的主体多元化、资金来源多元化、公共服务社会化。

二、统筹城乡发展，实现城乡社会管理一体化

篇（9）

为充分发挥供销社服务“三农”的重要作用，重庆市涪陵区出台了《关于深化全区供销合作社综合改革的实施意见》，通过深化综合改革，到2020年，该区供销系统组织体系更加紧密完善，供销社经营服务领域进一步拓宽，社有企业管理、联合社机关运行更加规范高效。

一是深化基层组织改革，夯实为农服务基础。加快基层供销社改造提升，把基层供销社真正建成农村合作经济组织的联合体、政府购买服务的承载体、新农村流通网络建设工程的载体、为农民提供生产生活服务的综合体。大力领办创办农民合作社。基层供销社、社有企业要通过引领创办、资金注入、项目扶持、人才培训、市场开拓、产供销服务等形式，与农民、产销大户、龙头企业、家庭农场等共同组建合作社或联合社，提高该区农民的组织化程度，促进农业产业化发展。

二是拓展经营服务领域，提升为农服务水平。开展农业社会化服务，开展以土地流转、以销定产、农资供应、配方施肥、庄稼医院、农机作业、收储加工、产销对接、品牌营销等为主要内容，覆盖产前、产中、产后的全程农业社会化服务。构建农村现代流通网络体系，健全完善农资、农副产品、日用消费品、再生资源等四大连锁经营网络体系，引入电子商务和物联网技术改造传统流通渠道和网点。搭建城乡综合服务平台，助推农村电子商务发展，积极对接“供销e家”电子商务全国平台，以“互联网+农业”的模式，打造“网上供销合作社”。大力发展农村合作金融，支持重庆供销合作发展股权投资基金在该区落地运营，切实发挥金融助农惠农作用。

三是创新联合社治理，强化为农服务功能。理顺供销合作社治理结构，优化该区供销社运行机制，更好运用市场经济的手段推进工作，切实加强行业指导、落实为农服务职责。完善供销合作社管理体制，建立基层社对区供销社机关的工作评价机制，完善区供销社机关对基层社的工作考核机制，突出为农服务、经济发展、资产经营等方面的业绩考核，注重考核结果的运用。深化社有企业改革，指导社有企业吸收各类社会资本，实现投资主体和股权多元化。

四是强化政策支持。财政支持政策：该区财政每年预算安排专项资金，用于支持供销合作事业发展。资产保护政策：任何部门和单位不得违法违规平调、侵占供销合作社财产，不得改变供销合作社及其所属单位的隶属关系。税收优惠政策：对改制重组中的资产评估增值、债务重组收益、股权转让涉及的所得税等税费，按国有企业改革的相关优惠政策办理。土地房屋政策：供销合作社企业使用的原国有划拨用地经规划部门调整为出让用地的，由当事企业将土地交还政府收回后，产生的土地出让价款，按“收支两条线”原则，全额安排给供销合作社企业用于“三农”发展。

篇（10）

由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。

从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。

十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：

一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。

二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。

三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。

篇（11）

城市社区是基层社会治理的基本单位，也是居民生活的基本单元。随着社会转型的深入，当前中国社会进入了利益诉求多元化、价值取向多元化的时期，各种社会矛盾凸显，因此在城市社会治理体系中，需加强城市社区治理的基础性作用。作为居民聚集的生活场所，社区的基本属性决定了在社区治理中居民参与的核心作用。因此，在社会转型期，为了维持基层社会的稳定，探讨城市社区治理中的居民参与具有重要意义。

一、社区治理中居民参与的必要性

社区治理是在政府指导下，社区职能部门、社区组织、社区居民等对于社区内的公共事务和公益事业进行管理的过程，以最终促进社区的和谐发展以及居民生活利益的满足。随着市场经济的发展，利益诉求多元化，社会整合方式也发生了相应的变迁，社区治理的对象从一元到多元发展，社区治理的目标也发生了变化，单一的治理主体难以满足社区发展的需要，因此社区治理中需要居民参与。

首先，社区治理中的居民参与能够整合不同居民利益诉求的需要。随着住房商品化进程的推进，在城市社区，来自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同价值诉求的居民因为商品房的购买而居住在同一小区。在社区内部的人口结构趋于复杂化、价值趋于多元化的背景下，社区居民参与社区治理能够解决治理资源不足问题，同时社区居民的充分参与也能弥补传统治理模式、单一治理主体的不足[1]。社区发展的根本目的是满足居民高品质生活的需要，因此社区治理必须建立在社区居民需要的基础上，整合不同利益诉求，社区居民的参与能够充分整合不同居民利益诉求的需要，从而促进社区的和谐稳定。

其次居民参与社区治理能满足社区日常管理及居民自我实现的需要。社区治理的最终目的是满足居民的利益需求，社区的服务和治理水平关系到每个居民的日常生活。对于居委会、物业公司等社区治理组织来说，社区治理很难做到事无巨细、面面俱到。面对庞杂的居民群体，居委会与物业公司做的非常有限，因此要以提高社区服务为核心，居委会、物业公司与居民共同参与，实现社区自我管理、自我监督的作用，必须要发挥居民的主体性作用，让居民参与到社区治理中来。同时，居民通过参与社区治理，为社区发展出谋划策、与邻里互动，这种沟通与能力的实现也能满足居民自我实现的需要，通过参与社区活动，建立起强烈的社区归属感、责任感，增强社区凝聚力，最终实现社区共同体的建设目标。

二、当前社区治理中居民参与的形式

根据居民参与内容、现实表征，当前居民参与的形式主要分为娱乐活动参与型、公共事务参与型等形式。

随着城市社区的发展，为了满足居民的生活需要，一些商品房社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。居民有在室外活动的需求，对于时间比较充裕的中老年人来说，这种需求尤为强烈。所以在城市社区，居民参与比较多的是共同的娱乐活动。一些社区还成立了进出比较自由的娱乐组织，近来年，很多居民出于锻炼的需要，在社区广场跳广场舞。一些居民出于共同的兴趣和爱好，早晨一起散步、打球，或一起下围棋、象棋等。

随着住房商品化以及物业公司进驻社区，小区居民一般对关系切身利益的物业收费、停车位、小区治安、保洁等问题比较关注。公共事务参与是指社区居民参与社区的公共设施、公共服务等问题。在目前的社区参与中，公共事务参与比较少。在调查中发现，很多居民对物业收费问题、车位问题、治安问题虽然比较关注，但是缺乏正确、合理的参与渠道。一些社区居民停留在私下议论公共事务的阶段，在居民看来，作为居民个体去向物业公司、居委会提出意见，很难得到满意的答复。从居民的参与意愿来看，很多居民有强烈的公共事务参与意愿，但是在现实的社区治理体制中，社区公共决策一般由物业公司、居委会等组织做出，很难倾听居民意见，居民缺乏参与公共事务的畅通的、常规的渠道。

三、提高社区治理效果、推动居民参与的核心路径

居民作为社区治理的主体之一，有着参与社区治理、参与公共事务决策的诉求。居民公共事务的参与状况直接影响社区治理的效果。面对社区居民日益复杂化、多样化以及其需求的多元化，必须打破传统单一化的行政管理模式，加强自下而上的双向交流互动，物业公司、居委会等社区组织需要依据自身的功能定位与职能设定适时地调整和改进其决策形式及与居民的联结方式。为有效推动居民参与公共事务决策，需要构建新的参与平台。如可以利用互联网，建立公共事务交流平台，物业公司、居委会等组织负责人参与其中，居民可以对社区内的公共事务发表意见、同物业公司、居委会交流互动。也可以增加居民与物业公司、居委会面对面交流的机会，设置物业公司经理、居委会主任联合接待居民日，倾听居民的意见。在关系居民利益的物业收费、停车位、公共设施维护等重要决策中，居委会、物业公司要倾听居民的意见，在决策程序中要强化居民的监督作用。当前物业公司与居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的决策中，物业公司只考虑自身的经济利益，不顾居民的意见，导致矛盾突出，直接影响了社区治理的效果，也正在危及社区的和谐稳定。

四、结论与思考

随着社会转型的推进，基层社会日益呈现出价值多元化、利益诉求多元化的趋势，社区作为基层社会治理的基本单元，传统行政性的治理模式已经不能适应现代社会要求。当前物业公司与居民矛盾突出，社区公共事务决策漠视居民的参与需求，这给当前的基层社区治理带来了巨大的挑战。在这种背景下，必须改变传统的社区治理模式，给予居民社区参与更多的空间，创建居民公共事务决策参与的平台。在涉及居民利益的公共设施维护、物业收费、小区治安、停车位等问题上，考虑居民的意见，顾及居民利益，这样才能达成社区治理的和谐目标，才能促进社区的和谐稳定。

参考文献：

[1]. 向德平，王志丹. 城市社区管理中的公众参与. 学习与探索.2012（2）：37.