绿色信贷违规行政处罚案探究

摘要：当前，绿色信贷业务的合规性问题尚未得到足够重视，商业银行在开展绿色信贷业务过程中暴露出不少合规方面的短板。绿色信贷违规行为的特殊之处在于违规行为所违反的政策规范方面，其主要体现在违反绿色授信政策、违反绿色信贷管理制度以及违反绿色信贷统计制度和绿色信贷评价制度等。在绿色金融蓬勃发展和金融严监管背景下，金融监管部门必将加大对绿色信贷违规行为的监督检查和行政处罚力度。作者据此向商业银行提出相关的应对策略，以预防和控制绿色信贷合规风险。

关键词：绿色金融；绿色信贷；合规风险；金融监管

与国际可持续发展潮流相一致，在党的十八大之后，我国逐步强化了绿色金融方面的顶层设计工作，不断推进绿色金融体系的创新和发展，包括绿色贷款、绿色债券、绿色股权、绿色基金和绿色保险在内的绿色金融得以蓬勃发展。在所有绿色金融服务中，始于2007年的绿色信贷业务在数量和金额上均占绝对优势，截至2021年末，中国本外币的绿色贷款余额已经接近16万亿人民币（其中21家主要银行绿色信贷余额为15.1万亿元），同比增长33%，存量规模居全球第一位。①然而实务中与绿色信贷业务欣欣向荣相悖的是，绿色信贷业务的合规性问题尚未得到足够重视，业务发展过程中暴露出不少合规方面的问题。本文以截至目前商业银行因绿色信贷业务违规被金融监管部门处罚的仅有的几例罚单作为引例，重点探讨有关绿色信贷的行政处罚案由问题，以便商业银行在开展绿色信贷业务过程中有所借鉴。

一、由绿色信贷违规行政处罚案例引发的思考

2022年4月，据中国银保监会官网披露，宁波银保监局对其辖内某法人银行连开两张罚单（受罚主体包括单位和个人），案由之一即是“对绿色信贷政策执行不到位”。这是该局继2022年3月对浙江某城商行宁波分行因包括相同绿色信贷方面处罚案由的第二批次罚单，也是自2018年7月某全国股份制银行天津分行因“存在贷前调查不到位，向环保未达标的企业提供融资”被原天津银监局进行行政处罚以来，首次因违规执行绿色信贷政策而招致“双罚”。②可见，由绿色信贷违规导致的行政处罚已经“破冰”，在过去相当长的一段时间内商业银行及其从业人员群体中呈现的绿色信贷业务规则“不长牙齿”的意识已不符合第五次全国金融工作会议后的金融严监管的时代背景，更是与我国绿色金融的发展趋势相冲突。基于上述行政处罚案例所反映的绿色信贷违规问题，笔者认为在当前金融监管形势下，对于绿色信贷行为合规问题应当正确处理好以下三组关系：

（一）理性对待政策法规关于绿色信贷的监管权分配

关于绿色信贷业务，根据《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》的规定，人民银行系统和银保监系统都享有相应的监管权限。尽管实务中相关权力的分配未必具体明确，但人民银行系统管宏观、银保监系统管微观的框架格局已形成。因此，对于商业银行绿色信贷违规行为，人民银行系统和银保监系统均可以采取监管措施和做出行政处罚。除上述银保监局做出的三起监管处罚外，笔者检索人民银行官网公布的信息，尚有四起行政处罚，涉及的案由集中体现在绿色贷款结构性错误、绿色贷款统计错误以及虚报、瞒报和漏报绿色贷款等。

（二）合理区分绿色信贷规则的强制性和宣示性

由于绿色金融事关国家生态文明建设以及可持续发展等战略性问题，需要理性对待改革开放以来经济发展中的结构性问题。因此，当前商业银行绿色金融相当有限，商业银行在开展绿色信贷业务中存在着业务经营范围不确定、管理机制不健全以及产品和服务不到位等现实困境，亟需金融监管部门在政策上予以明确鼓励和支持。与此相对应，金融监管部门近些年来出台的有关绿色信贷方面的监管规则多以激励为主，以宣示国家的宏观战略导向为主。但对于商业银行明显偏离政策导向的违规行为，如前文处罚案例所述，金融监管部门也开始强化监管力度，以保证绿色信贷规则的强制性。

（三）明确认知绿色信贷一般违规行为和特殊行为

绿色信贷业务和普通信贷业务之间是特殊和一般的关系，因此，商业银行开展绿色信贷业务，既需要遵从一般信贷业务中的贷前尽调、贷中审查审批和贷后管理等环节和流程，又需要认真贯彻执行新发展理念下的绿色信贷政策，即：一方面从正面积极落实党中央、国务院的决策部署，加强对绿色、低碳、循环经济的信贷支持力度；另一方面还要完善相关政策制度和流程管理，在信贷业务中有效识别、监测和防控业务活动中的环境、社会和治理风险，重点关注借款人及其相关利益主体因公司治理缺陷和管理不到位而在建设、生产和经营活动中可能给环境、社会带来的危害及引发的风险，将环境、社会和治理要求纳入管理流程和全面风险管理体系。③

二、绿色信贷涉及的监管规则分类

早在1995年2月，中国人民银行就出台了第一份绿色信贷政策文件——《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，明确要求商业银行建立信贷政策与环境保护的紧密联系机制。其后，包括中国银（保）监会、国家发展改革委员会和环境保护主管部门在内的中央决策部门通过单独或联合发文的形式，逐步建立了适用于商业银行的绿色信贷业务政策体系。根据笔者之总结，现行有效的绿色信贷监管规则集中体现在以下四类文件中：

（一）涉及信贷业务的基础性规则

由于绿色信贷也是信贷业务之一，本身需要遵守金融监管部门关于信贷业务的基本要求。因此，以中国人民银行1996年制定的《贷款通则》（人民银行令1996年第2号）和原中国银监会2010年前后出台的“三个办法、一个指引”为根基的商业银行信贷业务基础文件为绿色信贷业务的受理、调查、风险评估、审批、签约、发放、支付以及贷后管理等八大环节指明了具体规则。在上述文件之后，金融监管部门还陆续出台了其他有关商业银行信用风险防控的审慎监管规则，这也是商业银行从事绿色信贷业务时必须严格遵守的。另外，金融监管部门关于绿色信贷业务管理的专门性文件也有对商业银行从事绿色信贷业务的特别要求，如中国银保监会新近印发的《银行业保险业绿色金融指引》（银保监发〔2022〕15号）中的第四章“投融资流程管理”部分就对商业银行绿色信贷业务的管理步骤和流程进行了详细规定。

（二）涉及绿色信贷领域的统领性文件

基于绿色金融的正外部性和准公共产品性质，绿色信贷的融资主体或项目具有投资周期长、资金需求量大、现金流不稳定、投资风险相对较高和缺乏有效担保等特点，商业银行在涉及绿色项目的信贷业务时普遍较为审慎，不愿主动放贷。因此，需要金融监管政策以支持绿色经济发展为目标，根据国家绿色低碳发展目标和规划以及相关环保法律法规、产业政策和行业准入政策等规定，推动和引导信贷资金流向绿色环保领域。所有此类文件重在政策方面的鼓励和支持，以中国人民银行等七部委2016年8月出台的《关于构建绿色金融体系的指导意见》（银发〔2016〕228号）为统领，汇集原中国银监会分别于2012年1月和2015年1月印发的《绿色信贷指引》（银监发〔2012〕4号）、《能效信贷指引》（银监发〔2012〕4号）（与国家发展改革委联合发文）以及中国银监会办公厅2013年出台的《关于绿色信贷工作的意见》（银监办发〔2013〕40号）等规范性文件。前文所述的《银行业保险业绿色金融指引》也是为实现金融监管部门积极贯彻落实党中央、国务院关于推动绿色发展的决策部署，以促进商业银行业发展绿色信贷为目的。④

（三）涉及绿色信贷统计制度的文件

对于绿色信贷统计制度，银保监会和人民银行都有相应的规则依据。源自中国银监会办公厅《关于绿色信贷工作的意见》、《关于报送绿色信贷统计表的通知》（银监办发〔2013〕185号）等文件要求2013年下半年起正式实施绿色信贷统计制度之后，绿色信贷数据将一直纳入银保监会的非现场监管数据报送系统；2020年的《关于绿色融资统计制度有关工作的通知》（银保监办便函〔2020〕739号），则将统计范围拓宽至表内外融资。不过，需要说明的是银保监会系统有关绿色信贷统计制度的文件主要在于非现场数据报送，相关规则作为行政处罚依据的特性较弱，但《银行业保险业绿色金融指引》第十七条首次将绿色信贷业务标准和统计制度纳入绿色金融数据治理工作中。实务中主要依据中国人民银行2018年1月的《关于建立绿色贷款专项统计制度的通知》（银发〔2018〕10号）⑤，前文所示的人民银行系统关于绿色信贷违规行为的行政处罚基本集中在绿色信贷统计领域。不过需要注意的是人民银行系统的《绿色贷款专项统计制度》与银保监会系统的《绿色融资专项统计制度》虽然同样基于国家发展改革委等部门联合印发的《绿色产业指导目录（2019年版）》及解释说明文件，但两者在一些具体细分领域的界定方面有所不同。口径不统一既不利于市场主体公平竞争，也给商业银行绿色信贷项目管理与统计增加了成本和困难。

（四）涉及绿色信贷评价制度的文件

尽管《关于绿色信贷工作的意见》探索将绿色信贷实施成效纳入机构监管评级体系，但根据《关于构建绿色金融体系的指导意见》的要求，金融监管部门主要推动银行业自律组织逐步建立银行绿色评价机制。2017年12月，中国银行业协会印发了《中国银行业绿色银行评价实施方案（试行）》，通过行业自律的方式进行绿色信贷评价。与此不同，人民银行系统一直强化绿色信贷评价制度建设，从2018年7月27日的《关于开展银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价的通知》（银发〔2018〕180号）到2021年5月27日印发《银行业金融机构绿色金融评价方案》，将绿色信贷评价结果纳入MPA考核，同时纳入央行金融机构评级等人民银行政策和审慎管理工具，力度不可谓不大。中国人民银行旨在通过引导金融机构加强绿色信贷基础统计能力，建立有效的绿色信贷考核体系。

三、绿色信贷违规行为构成要件

通过前文关于银保监会系统和人民银行系统关于商业银行绿色信贷违规行为的行政处罚案例的分析，绿色信贷违规行为与一般信贷违规行为之间其实是特殊与一般的关系，即：在违规主体、主观方面，前者与后者并不存在差异；绿色信贷违规行为的特殊之处在于违规行为所违反的政策规范方面。基于现行有效的绿色信贷监管规则的分类，笔者认为绿色信贷违规行为处罚案由主要体现在以下几个方面：

（一）违反绿色授信政策

包括但不限于：商业银行未能有效识别、监测、防控信贷业务活动中的环境、社会和治理风险；商业银行未将环境、社会、治理要求纳入信贷管理流程和全面风险管理体系；商业银行未严格执行绿色授信政策；商业银行未对国家重点调控的限制类以及有重大风险的行业制定授信指引，未实行有差别、动态的授信或投资政策；商业银行未对在环境、社会和治理方面存在严重违法违规和重大风险的客户严格限制授信；商业银行对环境和社会表现不合规的客户授信；商业银行向高耗能、高排放、低水平项目授信；商业银行未针对客户的环境、社会和治理风险评估标准对客户风险进行分类管理与动态评估；商业银行未对存在重大环境、社会和治理风险的客户实行名单制管理。

（二）违反绿色信贷管理制度

包括但不限于：商业银行未根据客户及其项目所处行业、区域特点，明确环境、社会和治理风险尽职调查的内容要点；商业银行未对拟授信客户和拟投资项目进行严格的合规审查，未针对不同行业的客户特点，制定环境、社会和治理方面的合规文件清单和合规风险审查清单；商业银行未将风险评估结果作为客户评级、信贷准入、管理和退出的重要依据，未在贷款“三查”、贷款定价和经济资本分配等方面采取差别化的风险管理措施；商业银行对涉及重大环境、社会和治理风险的信贷客户，未在合同正文或附件中要求客户提交环境、社会和治理风险报告，未订立客户加强环境、社会和治理风险管理的声明和承诺条款以及客户在管理环境、社会和治理风险方面违约时的救济条款；商业银行未将客户对环境、社会和治理风险的管理状况作为信贷资金拨付的重要依据；商业银行在已授信项目的设计、准备、施工、竣工、运营、关停等相关环节，未合理设置环境、社会和治理风险评估关卡；商业银行未对有潜在重大环境、社会和治理风险的客户制定并实行有针对性的管理措施；商业银行未建立健全客户重大环境、社会和治理风险的内部报告制度和责任追究制度。

（三）违反绿色信贷统计制度和绿色信贷评价制度

包括但不限于：商业银行绿色信贷数据治理不满足《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规及国务院银行业监督管理机构审慎经营规则要求；商业银行绿色信贷出现结构性错误、统计错误；商业银行虚报、瞒报和漏报绿色信贷数据等；商业银行未建立有效的绿色金融考核评价体系和奖惩机制；商业银行未对涉及重大环境、社会和治理风险影响的授信或投资情况建立申诉回应机制；商业银行未将绿色金融政策执行情况纳入内控合规检查范围和定期组织实施内部审计；商业银行未公开绿色金融战略和政策以及充分披露绿色金融发展情况；商业银行未能至少每两年开展一次绿色信贷的全面评估工作，并向金融监管部门报送自我评估报告；商业银行未如实向人民银行报送绿色信贷评估数据及有关资料。

四、绿色信贷违规行为监管处罚展望及商业银行应对策略

综上所述，当前金融监管部门对商业银行绿色信贷违规行为的行政处罚数量较少、处罚事由较窄，现场检查及监管处罚力度尚需进一步提升。随着党中央、国务院对我国生态文明建设及绿色经济的高度重视，绿色金融已成为我国应对气候变化、实现“碳达峰”“碳中和”目标的重要金融工具，而绿色信贷在我国绿色金融结构中又占有至关重要的位置，发展绿色信贷对于商业银行防范化解信贷业务风险更具重要意义。市场化程度有限导致了金融抑制的格局，再加上法治约束不足的客观条件，种种因素造成了我国在相当长的一段时间里必定以行政权力为主来推动绿色信贷发展的特殊现象。因此，可以预见的是金融监管部门在今后的监管工作中将进一步加强对绿色信贷业务的指导和监督工作。一方面，金融监管部门会积极协调相关部门继续出台和落实支持绿色信贷业务发展的配套政策文件；另一方面，对于绿色信贷业务违规行为，金融监管部门将会以上述违规点作为现场检查和行政处罚的支撑点，加大对绿色信贷违规行为的行政处罚。基于此，笔者建议商业银行应积极采取以下应对策略，预防和控制相关的合规风险：

（一）树立全员绿色信贷合规意识

坚决贯彻绿色发展理念，建立服务生态文明建设、服务绿色发展和绿色转型的社会责任和环境意识；对标“赤道原则”，制定符合本行发展实际情况的绿色信贷战略，积极落实绿色信贷政策，在“碳达峰、碳中和”目标背景下主动承担环境责任；加强对绿色信贷违规行为的系统性研究，收集有关社会与环境风险管理的典型案例，通过政策解读、案例检讨和专项培训的方式提升全行员工的绿色信贷合规意识。

（二）构建符合本行实际情况的绿色信贷管理制度

基于本行实际情况，精准对接绿色信贷融资需求，实施差异化的贷款利率策略，依法合规从事绿色信贷创新；选拔和培养具有绿色环境知识和经验的信贷专业人员，建立绿色信贷问责制度，加大内部检查和惩处力度；综合运用大数据分析手段，汇集行内行外相关数据源，主动对接环境行政许可、执法检查和行政处罚等相关信息平台，建立对绿色信贷客户从贷前风险核查准入到贷后风险监测预警的全流程风险管控体系。

（三）强化紧跟监管要求的绿色信贷数据治理工作

加强对绿色金融标准的研究工作，根据监管要求及时制定完善符合本行实际情况的绿色信贷统计规则；细化人民银行系统和银保监会系统有关绿色信贷统计数据口径，在操作风险管理工作中坚决遏制虚报、瞒报和漏报绿色信贷数据等严重违规行为；以落实《银行业金融机构数据治理指引》为契机，增强绿色信贷数据治理意识，避免绿色信贷数据出现结构性错误、统计错误。

（四）积极完善绿色信贷评价和信息披露制度

应建立和完善本行绿色信贷自评价制度，总结自身绿色信贷风险管理的执行情况并完善其社会与环境风险管理体系；依托监管规则建立有效的绿色信贷考核评价体系和奖惩机制，完善相关配套措施；根据监管要求，及时将环境、社会和公司治理（ESG）信息纳入本行信息披露制度体系，适时要求开展绿色融资项目借款人的委托信息量化，能力强、专业水平高的外部评审机构定期对其进行评价评级，并出具公开披露的绿色评估报告。

参考文献

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作者:刘伟明 单位:上海市协力（贵阳）律师事务所