审计监督制度大全11篇

审计监督制度篇（1）

第二条区审计局作为审计监督的主体要认真履法，依照审计程序独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。税务、工商、银行、司法等有关部门（单位）应给予积极配合。

区审计局发出审计通知后，相关部门（单位）不得以调账检查为由临时跟进，妨碍审计工作。

第三条本制度所指企业是指在我区行政区域内的非国有企业和经济组织。

第四条本制度所指的审计监督包括财务收支审计、效益审计和审计调查等。

第五条区审计局要根据区委、区政府和上级审计机关的部署开展审计工作，制订好年度审计计划，配合有关部门做好人民来信、来访及检举、举报等有关审计事项。

第二章审计监督内容

第六条企业审计监督要立足于妥善处理好国家、企业和职工三者间的利益关系，建立和谐有序的经济发展秩序。严肃查处涉企“三乱”行为；严肃查处损害国家利益和职工权益的行为；严肃查处偷税、骗税和影响企业发展的行为。督促社会各界遵纪守法减轻企业负担；督促税收机关依法征税、应税尽征；督促企业依法经营，加强财务管理，提高经营管理水平。

第七条审计监督的内容，是指企业遵守国家财经法律、法规、规章和政策的情况，主要包括:

（一）企业遵守会计法律、法规的情况。监督企业会计核算和财务管理是否真实、合法，关注企业资产、负债和损益增减变化。

（二）企业遵守税收法律、法规的情况。企业是否及时、足额、依法缴纳各项税收，关联交易是否遵守国家法律、法规，有无通过会计核算等手段偷逃税款的行为。

（三）企业遵守工商管理规定的情况。有无虚假合同、虚假注册资本、虚假出资、抽逃资本、非法转移资金资产和恶意侵占股东权益等现象。是否存在采用商业贿赂等手段销售或购买商品，有无采取不正当手段影响公平交易。

（四）企业遵守劳动法律、法规的情况。是否依法保障职工合法权益，是否按国家有关规定执行职工工资政策，缴纳的基本养老费等职工社会保障基金是否及时、足额、合法。

（五）企业遵守价格法律、法规的情况。占用政府行政资源、具有专营性质的关系国计民生的垄断企业，如供电、供水、供热、供气、盐业、炸药、鞭炮、矿山、石油、医药等生产或流通企业，其财务收支是否真实合法，产品定价是否执行国家政策。

（六）企业遵守金融法律、法规的情况。是否按规定开立、使用、撤销银行账户，有无出租、出借银行账户现象，有无利用银行账户偷税等违法活动；是否存在违规骗取信贷资金、改变用途使用贷款、逃费银行债务等问题；是否存在非法集资、违规发行代币券、白条抵库、坐支现金等问题。

（七）企业遵守国有资产管理规定的情况。政府在参股企业的权益是否得到保障，资金或资产占用费是否按时交纳，投资收益是否能按规定及时分配并上交；财政补贴、奖励等专项资金的取得是否合法，管理是否规范，使用是否有效。有无套取、挪用国家财政资金和损失浪费等问题。

（八）企业遵守房地产法律、法规的情况。房地产项目是否存在通过借证开发、非法取得用地、虚假手续、违规变更规划设计等手段偷逃税款，是否及时交纳各项规费，有无违规售房等问题。

（九）企业遵守国家有关非税收入管理政策的情况。企业缴纳的各项非税收入，如工会经费、排污费、水资源费、河道治理费、残疾人保障金、土地出让金、城建综合配套费等是否按照国家有关规定及时提取、缴纳。

（十）查处违反国家有关规定的“三乱”行为。政府有关部门有无向企业乱收费、乱罚款、乱摊派等行为。

（十一）法律、法规规定的其他审计内容。

第三章审计职责和权限

第八条区审计局除审查账簿、报表、凭证等会计资料外，还可根据实际情况检查与生产、经营和财务活动有关的文件、记录等资料（包括纸质资料和电子资料），现场勘察实物，就与审计有关的问题向有关单位和个人进行审计调查，并取得证明材料或调查记录。被审计单位和个人应予配合，并按审计规定的期限和要求，向审计机关派出的审计组提供有关情况和资料。

第九条被审计单位拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料或者拒绝、阻碍检查的，区审计局责令改正，视情节给予通报批评或者警告。拒不改正的，依法追究责任，并根据有关规定予以处罚。

第十条按国家规定审计机关认为被审计单位可能转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及与财务收支有关的资料的，有权采取保全措施；必要时，经区审计局负责人批准，有权暂时封存被审计单位与违反国家规定的财务收支有关的资料。

第四章审计实施及处理

第十一条区审计局发现正在进行的严重违法违规行为，应及时制止并报区政府依法采取有效的处理处罚措施。

区审计局对企业审计的情况，可向政府有关部门通报，审计结果要及时向区委、区政府报告，必要时，经区政府批准，审计结果可向社会公告。

第十二条对被审计单位违反国家财经法规的行为，区审计局依法给予处理处罚或者向有关部门提出处理建议。构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

第十三条区审计局依法做出的审计决定及处理处罚建议书，要及时送达财政、税务等有关部门。需要税务机关等相关部门协助执行的，税务机关等相关部门应当积极协助落实，及时向区审计局书面反馈办理结果。

第十四条区审计局要与区法院、区检察院、公安分局加强协调配合，对审计发现的涉嫌经济犯罪的线索，区审计局要及时移送公安分局或区检察院立案审查。

第十五条被审计单位对区审计局做出的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第十六条打击报复陷害审计人员和检举人的，由主管部门（单位）根据情节轻重予以处理或纪律处分；构成违法犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第十七条审计人员在审计过程中，应当客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密。

审计人员、、、收受贿赂的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章奖惩

第十八条区审计局查缴的税款应纳入区级预算管理，但不计入税务部门年度任务完成数。对区审计局依法查处、税务部门予以征缴的税款，区政府将按年度《税务征管部门收入任务完成奖励政策》的规定，相应扣减税务部门的超收奖励、基本奖励；未征缴的，加倍扣减税务部门的超收奖励、基本奖励。

审计监督制度篇（2）

建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与建设*目直接有关的财务收支,应当接受审计机关的审计监督。

第三条部门和单位内部审计机构及社会中介机构对建设*目的审计,不能替代国家审计机关的审计监督

审计机关依法对社会中介机构的审计质量进行检查。

第四条审计机关对建设*目预算(概算)执行情况,*目竣工决算的真实、合法、效益情况进行审计监督。

第五条审计机关依法对政府投资的重点建设*目,实施全过程审计监督。

第六条市发改委、建设、财政、国土资源等行政主管部门,应当在各自职责范围内,协同审计机关做好对建设*目审计监督工作。

第七条建设单位在初步验收后两个月内向审计机关提请竣工决算审计，审计机关接到建设*目单位提请竣工决算审计的申请后，及时组织进行决算审计。

第八条建设*目预算(概算)执行情况审计的主要内容:

(一)*目的设立、资金筹集、征地拆迁等前期工作的真实、合法情况;

(二)概算审批、执行、调整的真实、合法情况;

(三)*目建设资金管理和使用的真实、合法情况;

(四)*目建设成本及其他财务收支的真实、合法情况;

(五)*目设备、材料采购及管理情况;

(六)税费计缴情况;

(七)建设*目招标投标情况;

(八)*目经济合同订立和履行的真实、合法情况;

(九)建设单位内部控制制度的建立和落实情况。

第九条建设*目竣工决算审计的主要内容:

(一)建设*目资金的来源、管理与使用情况;

(二)工程价款结算与实际完成投资情况;

(三)交付使用资产情况;

(四)尾工工程的投资情况;

(五)年度会计报表、竣工决算报表情况;

(六)债权债务情况;

(七)建设成本情况;

(八)税费计缴情况;

(九)结余资金的使用情况；

(十)对竣工*目投资效益的评审。

第十条未经审计机关审计的竣工决算*目,建设单位不得与施工单位办理竣工结算手续。凡不严格执行本规定,导致建设资金损失的,根据国家有关规定,对单位进行处理、处罚,并追究建设单位领导和有关人员的行政责任。

第十一条建设单位委托审计机关进行建设*目审计服务的，审计机关应主动搞好委托单位的服务事*，不得违规办理。凡违规办理的，按有关规定追究有关人员的责任。

第十二条审计机关依法进行审计监督时,被审计单位和其他有关单位应当按照审计机关的要求和规定的期限,向审计机关提供与建设*目有关的情况和资料。对拒绝或拖延提供与审计事*有关资料,或拒绝、阻碍检查的,由审计机关责令改正,可以通报批评,给予警告。拒不改正的,按照下列规定追究责任:(一)对被审计单位处以5万元以下的罚款;(二)对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,审计机关依法向监督机关提出给予行政处分；(三)构成犯罪的移交司法机关，依法追究刑事责任。

第十三条审计机关开展建设*目审计,应当向有关部门通报审计事*;提出审计意见和建议;*目审计后要向市政府报告审计结果。审计机关按有关规定向社会公布重大建设*目的审计结果。

审计机关通报或者公布建设*目审计结果时,应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。

第十四条审计机关依法作出的审计意见和审计决定,被审计单位应当依法执行,并将执行结果书面通知审计机关；对审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

审计监督制度篇（3）

第二条（定义）

本规定所称的社会保障基金，是指由政府部门或者受政府委托的事业组织、社会团体（以下统称社会保障基金管理机构）管理的用于社会保障事业的各类基金和资金。

第三条（原则）

对社会保障基金进行审计监督，应当有利于促进社会保障制度的完善，有利于实现社会保障基金运作的规范化，有利于社会保障基金的收支和管理接受社会公众的监督。

第四条（主管部门）

**市审计局负责组织实施对社会保障基金的审计监督。

第五条（审计范围）

**市审计局和区、县审计机关（以下统称审计机关）依照法律、法规、规章和本规定，对本市失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助以及住房公积金等社会保障基金的征集、支付、增值运营以及其他有关事项的真实、合法和效益，进行审计监督。

第六条（审计内容）

审计机关对社会保障基金进行审计监督的主要内容是：

（一）社会保障基金的征集情况；

（二）社会保障基金的支付和使用情况；

（三）社会保障基金的结余和专户储存情况；

（四）社会保障基金的上解、下拨、调剂情况；

（五）社会保障基金的核减和转移情况；

（六）社会保障基金管理机构提取、上解、下拨、使用管理费用的情况；

（七）社会保障基金管理机构直接承办或者委托金融机构承办社会保障基金汇缴结算、增值运营的情况；

（八）社会保障基金管理机构执行国家财政、财务制度的情况；

（九）国家或者市人民政府规定的其他应当接受审计监督的事项。

第七条（定期审计和专项审计）

审计机关应当在每年第二季度结束前，对本办法第五条所列各项社会保障基金上一年度的征集、支付以及增值运营情况进行审计。

审计机关可以根据本级人民政府的要求，对本办法第五条所列各项社会保障基金进行专项审计或者审计调查。

第八条（审计组的组成）

审计机关对社会保障基金进行审计监督，可以根据审计项目计划确定的审计事项，组成审计组。

由市审计局直接进行审计的事项，可以组织下级审计机关以及有关专业人员参加。

第九条（审计通知书的送达）

审计机关应当在实施审计的3日前，向社会保障基金管理机构和依法接受委托承办社会保障基金汇缴结算、增值运营等业务的金融机构（以下简称受托金融机构）送达审计通知书。

第十条（审计方式）

审计监督可以由审计人员通过审查会计凭证、会计帐簿、会计报表，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行。

第十一条（有关资料的报送）

社会保障基金管理机构和受托金融机构应当按照规定，向审计机关报送社会保障基金的征集、支付和增值运营的预算、决算报告以及其他与财务收支有关的资料。

第十二条（有关资料的查阅、调取）

审计机关有权查阅、调取社会保障基金管理机构的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财务收支有关的资料。

审计机关有权查阅、调取受托金融机构承办社会保障基金汇缴结算、增值运营的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与此有关的资料。

第十三条（对有关单位和个人的调查）

审计机关有权就审计事项所涉及的问题向有关单位或者个人进行调查，并取得证明材料。

审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本。

第十四条（审计报告的提出）

审计组对社会保障基金实施审计结束后，应当向审计机关提出审计报告。审计报告报送审计机关前，应当征求社会保障基金管理机构和受托金融机构的意见。社会保障基金管理机构和受托金融机构应当自接到审计报告之日起10日内提出书面意见，并送交审计组或者审计机关。

第十五条（审计意见书和审计决定的作出）

审计机关审定审计报告，对审计事项作出评价，出具审计意见书；对违反法律、法规、规章有关社会保障基金征集、支付、增值运营等规定的行为，需要依法给予处理的，在法定职权范围内作出审计决定或者向本级人民政府提出处理意见。

审计机关应当自收到审计报告之日起30日内，将审计意见书和审计决定送达被审计的社会保障基金管理机构和受托金融机构。

审计决定自送达之日起生效。

第十六条（纠正建议）

审计机关认为社会保障基金管理机构和受托金融机构所执行的有关基金征集、支付以及增值运营的规定与法律、法规和规章相抵触的，应当建议制订该规定的机构或者主管部门予以纠正；不予纠正的，审计机关可以提请本级人民政府依法处理。

第十七条（审计结果的报告和公布）

审计机关应当定期向本级人民政府报告社会保障基金审计结果。

审计机关经本级人民政府同意，可以向社会公布社会保障基金审计结果。

第十八条（内部审计制度）

社会保障基金管理机构应当建立健全内部审计制度和内部审计机构。

审计机关对社会保障基金管理机构的内部审计工作负有指导、监督的职责。

第十九条（应用解释部门）

审计监督制度篇（4）

一、的提出

在制度下，所有者及其他利益相关者对企业的监控多采取间接监控手段，会计信息也越发成为这些信息使用者对企业经营者受托经营责任的履行情况进行监督和评价，进而作出相关决策的重要依据。真实性是对会计信息本质描述和基本要求，保证会计信息的真实性要求会计信息与所反映的客观活动适当相符。然而，现实的情况是，会计造假盛行，已成公害。琼民源粉饰会计报表的严重作假行为，制造了一个“股市的大骗局”，给众多的投资者带来重大损失；1996年的“渤海事件”、1998年的“东北药事件”、“红光事件”等又何尝不是造成了这样类似的恶劣后果，尤其是震惊整个的银广夏案件，使得虚假会计信息成为广为关注的热点问题。如果说这些是点上的问题的话，那么，下面的情况就具普遍性了：财政部从1999年起对全国不同行业的会计信息质量情况进行抽查表明，会计信息失真大有逐渐加重之势，会计信息质量越来越令人担忧。在美国，几个大公司会计造假丑闻也接连曝光，从安然到世通、从施乐到默克，一波未平一波又起，造假的数额一个比一个人，也给社会造成极大震动。

我们需要治理会计假账，防范会计信息失真。这有赖于建立一个有效的会计信息监管机制。在这个机制中，审计无疑发挥着独特的监管作用。审计是具有比财政、税务、银行等经济监督形式更大独立性的经济监督形式，但又是实务性和操作性很强的学科。审计无疑需要研究审计的技术、和技巧等，但是，欲使其发挥更大的作用，必须从根本上解决问题。就审计而言，必须研究和采取适宜的组织模式，审计自1983年得以恢复以来，我们似乎过多地关注了审计程序与技术，而对审计组织模式或体制的研究还不够，即使涉及也仅是不触痛处的。当今，随着我国和经济体制改革的逐步深入，审计体制的改革也必须与其相配套。

关于审计组织体系，在上，尽管有多种观点，但却从未否认过“国家审计是主导”的基本观点，我国《审计法》规定国家审计应对注册会计师审计活动进行指导、监督和管理，对内部审计进行指导和监督。国家审计对于整个审计事业的和完善起着主导作用。我们需要研究审计组织模式，尤其需要研究国家审计适宜的组织模式。

二、国家审计的不同组织模式

国家审计机关是国家的财政经济综合监督部门，它代表国家在其授权范围内行使审计职权，履行审计义务。由于世界各国的政治制度和经济制度存在诸多差别，所以国家审计机关的设置方式及在审计监督体系中的地位也存在很大不同。

在世界范围内，有四种国家审计机关的设置形式，并形成了相应的内部关系。

1.立法式

这种模式的基本特征是国家审计机关隶属于立法机构，在立法机构的领导下开展工作，并向立法机构报告工作。在世界上，有相当多的国家都采用这种模式。但最早采用的是英国。1861年英国在议会下设立了决算审查委员会，实施审查国库收支的审计：工作，并向议会提出报告。1866年，英国议会通过了《国库和审计部法案》，并依此法案在次年成立了国库审计部。这标志着世界上第一个立法式审计制度的诞生。美国是立法、司法和行政二权分立的国家。这三方面的权力分别由国会、法院和政府来行使。审计总署受国会领导并向其报告工作、反映情况，独立于行政之外。美国这种体制的形成主要是受英国的，美国使得“立法模式”进一步完善，它与英国一起被称为“立法模式”的代表，因此，有人把这一模式叫做“英美模式”。在这种模式下，国家审计的中央组织和地方组织没有领导和被领导的关系，它们之间是相对独立的。

2.司法式

这种模式的基本特征是国家审计机关建立在司法系统中，具有司法权。首先采用这种模式的是法国。1807年法国正式通过法令，决定新建具有司法性质的国家审计法院。审计法院是介于立法机关和行政机关之间的司法机构，它不归属司法部门，但拥有司法审计权。这种体制的总体目标是把国家审计管理法制化，以此来强化国家审计管理的职能。欧洲、南美和非洲一些原为法国殖民地的国家，如希腊、塞内加尔、阿尔及利亚等，由于受法国的影响，先后按司法模式建立起国家审计制度。除上述国家外，另一个较有影响的选择司法模式的国家是德国。在世界审计史上，法德两国的国家审计合称“大陆派”。这种模式·厂的中央审计组织和地方审计组织是没有领导和被领导关系的。

3.独立式

这种模式的基本特征国家审计机关既不隶属于立法机关，也不隶属于行政系统和司法系统，具有超然独立性。日本采用这种模式。1889年5月， 日本根据本国宪法制定了《会计检查院法》。该法规定，会计检查院直属于天皇。第二次世界大战以后的1947年，修订了《会计检查院法》，这意味着独立模式的国家审计制度最终形成。修订的《会计检查院法》表明，会计检查院不再隶属于天皇，并独立于国会、内阁和司法部门。独立模式下中央审计组织和地方审计组织没有领导和被领导的关系。

4.行政式

这种模式的基本特征是国家审计机关隶属于政府行政系统，是国家行政机构的组成部分，对政府及所属各部门、各单位实施审计监督。这种模式的国家审计，其独立性和权威性要差于立法模式的国家审计。世界上一些社会主义国家大都采用这种模式。这些国家采用非“三权分立”的政治体制，行政模式是与其相适应的。前苏联是较早采用这种模式的国家。第二次世界大战后，东欧各国在苏联的影响下也建立了苏式的行政模式国家审计制度。但后来有的东欧国家依照本国国情放弃或改变了这种模式，如南斯拉夫后来采用了立法模式。，某些北欧国家象瑞士和瑞典，其国家审计也设在行政系列中，具有行政模式的某些特征，但其审计工作又要向议会报告，在某种程度上成为议会执行检查职能的附属机关。我国国家审计也采用了行政模式。在这种模式下，国家审计的中央组织和地方组织一般是有领导和被领导关系的。

综合而言，上述四种模式中的前三种属于独立型的，后一种属于半独立型的。独立测的国家审计机关较为符合审计的三者关系，即委托者、审计者和被审计者的三者关系，在这些模式下，审计的所有权监督理论可以得到最为直接的体现，即国家审计机构接受公有财产所有者代表的委托，或直接代表财产所有者对公有财产的管理者和使用者进行审计监督，其结果是审计监督的独立性和权威性都较强，尤其是独立模式，其独立性和权威性最强。行政模式之所以叫做半独立型，因为在这种模式下，委托者和被审计者有时是合二为一的，审计的三者关系不尽明确，其独立性和权威性是不如独立型的。尽管这样，国家审计机构的审计行为也是代表财产所有者并以其需要为出发点的，只不过它或多或少地还受到财产经管者的制约。应该说，某些国家之所以采用行政模式，是与其当时政治和经济体制及其他诸多客观情况相吻合的；如果舍此而求彼，反而适得其反。所以，无论是独立型，还是半独立型的国家审计机构，其设置都体现了所有权监督的需要。

三、国家审计组织模式的选择依据

一般来讲，设立审计组织是发挥审计职能作用的前提条件，而设立审计组织必须遵循一定的依据。

1.所有权监督的审计溯源理论依据

审计的溯源理论是关于审计产生利发展客观基础的理论。所有权监督作为审计产生利发展的客观基础，也是审计组织设立的理论依据。根据所有权监督理论，审计代表财产所有者进行经济监督，在监督的内容、方式及目标上，都应考虑财产所有者的需要或要求，这样，在设立审计组织时，就应以满足财产所有者的这种需要或要求为出发点，并以此作为审计组织设立的依据。首先，设立审计组织应在其隶属关系上考虑所有权关系的要求。我们已经知道，财产的所有权与经管权分离是审计产生的基础，不同的所有权应由不同的审计形式米代表。就内部审计而言，监事审计组织直接代表具体企业的股东集团（出资者所有权）的利益，直接隶属于股东大会；企业内部审计组织直接代表法人所有权进行经济监督，直接隶属于企业的法人代表。部门内部审计，有的代表出资者所有权进行经济监督，有的代表法人所有权进行经济监督，所以，隶属关系视所有权关系而定。其次，设立审计组织应在其作用的侧重方面考虑财产所有者的要求。审计作为一种独立的经济监督形式，可以在财务审计、[法纪审计和经济效益审计等方面发挥其具体作用。设立的审计组织，发挥的作用是侧重于财务审计，还是法纪审计，抑或是经济效益审计，应考虑财产所有者的要求。在审计界，有人认为，审计组织设立的理论依据是独立性和权威性。实际上，独立性和权威性是审计组织按所有权监督理论设立后所表现出的一种必然结果，而不是前提条件或理论依据。独立性是指审计机构和人员依照法定程序对被审计单位实施审计监督，不受其他单位和个人的干涉或阻挠，组织独立是其具体表现之一。权威性是指审计在独立性的基础上所表现出的监督活动的高层次性和审计结论和决定在一定程度上的可信赖性。审计代表财产所有者进行经济监督，在两权分离的前提下，就使得审计在经济上完全脱离于被审计单位，不从事任何的经济业务，在组织上与被审计单位没有隶属关系，它只隶属于财产的所有者。正是由于审计这种相对于财产经管者的超脱性，决定了其必然具有独立性。所有权与经管权相比较，所有权为经管权提供物质要素，并对其经营管理活动进行约束，所有者可以对企业所获利润进行分配。所有[权是一种终级权利，它高于经管权，由此决定了审计所代表的所有权监督具有天然的权威性。正由于审计组织的设置必然具有独立性和权威性，所以，实际设置审计组织时不能违反这一。

2.提高审计效益效率、明确责任、规避风险的审计目标理论依据

审计目标是人们通过审计实践活动所期望达到的目的或期望取得的结果。对于具体的所期望达到的目的或期望取得的结果，尽管有不同表述或观点，但有一点是勿容质疑的，那就是审计应高效益和高效率地实现其目标，并且，在这一过程中明确审计责任，规避审计风险。在弊端审计阶段，要高效益、高效率地查错防弊；在财务审计阶段，要高效益、高效率地对会计报表的真实性进行鉴证，以便为广大的投资者提供真实可靠的会计信息，相应作出投资决策；在经济效益审计阶段，要高效益、高效率地对企业经营业绩的和评价。在这些不同的阶段中，都应根据审计活动的具体内容和环境，明确自己所应承担的审计责任，将审计风险控制在可以接受的水平，规避不可接受的审计风险。要高效益和高效率地实现审计目标，要明确审计责任、规避审计风险，就应设置或建立能满足这一要求的审计组织或机构，就国家审计而言，应设置适宜的审计组织模式。

3.符合有关法规规定的法制依据

设立审计组织应符合所有权监督理论和审计目标理论，在此基础上，还应具体遵循国家的有关法律法规的规定。应该说，制定有关审计方面的法律法规也应依据所有权监督理论和审计目标理论，这样看，设立审计组织似乎只要遵循了所有权监督理论和审计目标理论就够了，但是，所有权监督理论和审计目标理论作为设立审计组织的理论依据只是一种宏观要求，不能给予具体指导：而且，制定审计方面的法律法规除了遵循所有权监督理论和审计目标理论以外，还考虑和兼顾了其他诸多情况和因素，例如一个国家的社会经济背景和当时的审计环境等。所以，设立审计组织遵循法制依据与遵循所有权监督理论和审计目标理论依据并无重叠，更不矛盾。就我国而言，遵循法制依据设立审计组织体现在很多方面：按照《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国审计法》规定，国务院设立了审计署，县级以上人民政府设立了审计局或审计厅，确立了国家审计在隶属关系上的行政模式；按照《中华人民共和国审计法》规定，国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的机构和企业事业组织建立或建立健全了内部审计机构，该机构直接隶属于本部门或单位的有关行政或业务负责人领导：按照《中华人民共和国公司法》及其他有关法规的规定，公司制企业设立了企业内部审计或监事审计机构，隶属于出资所有权或法人所有权；按照《中华人民共和国注册会计师法》规定，注册会计师可以经国务院财政部门或省级人民政府的财政部门批准合伙设立会计师事务所，作为民间审计组织开展注册会计师业务。

四、我国现行国家审计组织模式的弊病和症结分析

我们有必要从这一体制的产生说起。八十年代初，特定的经济和政治形势促使我国经济理论界对建立我国审计制度的重要性和必要性进行了紧迫而又细密的研究，其结果孕育了我国社会主义的审计监督制度。当时理论界就国家审计体制提出了两种方案：一是将审计机关置隶于人大系统，以强调其独立性和权威性：二是将其归属政府，中央审计由国务院领导，地方各级审计机关由本级人民政府和上一级审计机关双重领导。经多方商讨后，1982年12月修改后的宪法对国家审计体制采用了后一种方案。

应该说，这一体制的确立在一定程度上是适合我国当时国情的。当时我们急需建立审计机关，考虑的着眼点是采用哪种审计体制更有利于迅速建立审计机关并及早发挥其监督作用。当时我国整个国民经济的组织和管理工作都是由国务院和各级地方人民政府负责的，作为立法和权力机关的人代会及其常委会正值恢复与健全时期，采取行政式的国家审计体制是适当的。实践证明，这一体制成功地创建了我国的审计机关，走过了中国审计监督制度的重要的奠基阶段，并使国家审计的组织机构在规模上不断得到发展，管理上逐步得到加强。

但是，随着我国经济改革的不断深入，尤其是社会主义市场经济秩序和现代企业制度的逐步确立和完善，对国家审计机关的独立性和权威性越来越强调，对国家审计监督作用的要求也越来越高，一直沿用至今的现行国家审计体制越来越难以满足这种需要，其不适应性乃至弊病便逐渐暴露出来。

1.自我手术效应日趋严重

按照审计监督三者关系，审计机关作为审计监督者应接受全体人民利益的代表——人代会及其常委会的委托，对各级人民政府及其所属部门和单位的管理及经营活动实施监督检查，并向委托者报告结果。而现行体制说明审计实质上是一种上级对下级的行政约束，经济运行的管理权与监督权集于一身，使审计的独立性与权威性成为空壳，从而形成审计的自我监督、自我手术效应，并日趋严重，大大削弱了审计监督的职能作用。

2.监督领域的真空地带时有形成

由于监督的权威性较小，独立性较差，加上自身利益考虑，使得审计机关对同级被审单位几乎难以发挥监督作用，对有些重要部门和领域有时也不能或不敢涉足，如在政府决策失误、计划失调、财政收入流失、支出失控以及政府短期行为等上，审计难以发挥其应有：的监控作用。因此，审计监督出现真空地带，这种情形并不时发生。

3.以权压审现象难以杜绝

现行体制下，审计机关负责人的任免、调动、奖惩等，都与本级人民政府有着直接关系。政府尤其是地方政府从自身利益出发，有时利用这种关系来干扰审计工作，致使形成有关方；面以权压审现象。

4.审计迁就变通行为已是无奈

从一定意义上讲，审计者与被审计者总是存在矛盾甚至冲突的，但问题的关键是怎样解；决这些矛盾或冲突。现行体制下，审计机关不能真正依照国家、法规的规定，独立行使监督检查权，只能迁就变通，成为本级政府维护区域利益的工具，充其量也只能在极低程度上维系和约束着国家、集体和个人以及中央和地方之间利益分配格局。审计的这种迁就变通行为并非自愿，实属无奈。

综合上述诸多弊病，其根本在于我国现行国家审计体制不适应或已不适应审计和深化经济改革的需要，已到非改不可的地步。

独立性和权威性是审计的本质特征，也是审计生命的根源。我国现行国家审计体制的上述弊病，其表层原因是缺乏应有的独立性和权威性，而造成应有独立性和权威性缺乏的缘由无疑是上述弊病的根本症结。对此，我们必须作透彻和。

1.环境的局限

任何事物的产生与发展都受特定环境的，审计也不例外。纵观新成立前的国家审计产生与发展过程，其领导体制一直是行政模式，即各级审计机关分属本级行政政权领导。我们知道，审计在我国奴隶的早期——西周便基于财产的所有权与经营权分离和经济监督的需要而产生了，此时的审计职权直隶于居百官之首、掌邦国之治的冢宰或大宰，而最终受制于朝庭天子。此时审计领导体制行政模式的采用是适合当时社会经济环境的。因为奴隶社会的早期，生产方式还很落后，经济活动还很不发达，财产的所有权和经营权也只能在浅层次上得以分离，审计应该也只能归由阶级利益的统治者来领导。随着社会的发展，经济的繁荣，审计监督越来越规范。这种规范性应体现在审计方式越来越先进，审计范围越来越深广，审计规划管理越来越，审计领导体制越来越合理。但遗憾的是，审计领导体制并未发生大的变化，基本上沿袭了审计萌芽与产生时的做法，只不过国家审计机构已有多个层次，领导体制也已形成一个。应该说，这是与我国整个社会制度发展，体制改革相一致的。国家审计领导体制的缺陷是有其历史根源的。因此，新中国成立以前的国家审计在其独立性和权威性上便受到很大影响和限制。

新中国成立时，由于受国内外诸多因素的影响和制约，我国没有专门设置国家审计机关，其职能是由财政、银行、税务等经济监督形式代替的。这种情形一直延续到本世纪八十年代。1978年党的11届3中全会拉开了我国改革开放的序幕。但开始时，改革的重点是经济体制尤其是经济体制，政治体制改革还远未涉及和展开，就是人民代表大会制度也只是刚刚恢复。况且，经济体制改革也是任重道远的。总之，八十年代初期，我国政治和经济体制存在的缺陷和弊端还未从根本上解决。正是在这样的政治与经济背景下培育了我国现行的社会主义审计体制。尽管这一体制从一定意义上讲是适合当时政治和经济形势的，但它一产生，便带有一定缺陷，并逐渐成为一种致命因素——影响或削弱审计的独立性与权威性。这不能不说是历史环境影响和限制的结果。

2. 理论研究的不足

科学的理论是指导实践的重要武器。如果说现行体制产生之前，限于时间和各种因素，对审计理论未能作深透研究，那么，在此之后，这一工作的开展还不能适应审计发展的需要，就不能不说是一种缺陷了。长时间以来，我们偏重于审计业务具体操作技术的研究，对审计的深层次理论和关系到能否发挥审计真正效能的管理体制未作广泛的、有实际意义的研究，其主要表现就是对关系到能否使审计的独立和权威地位得到保障的、西方己作长时间研究并有广泛价值的审计三者关系理论，我们既没有借鉴西方的研究成果，也没有根据我国的具体情况进行及时探讨，以致使我国的国家审计管理体制至今还不能完全符合这一重要理论。按照审计三者关系理论，审计机关作为独立的经济监督者应接收财产所有者的代表一人代会及其常委会的委托，对被监督者——各级政府及其所辖单位和部门的经济与经营活动进行监督，委托者、审计者和受托者是相互联系、相互制约的。我国现行国家审计体制所体现的审计关系实际上是二者关系，因为只有受托者和审计者，没有委托者。这就混淆了财产所有权和经营权的两权关系，违背了促进经济发展的客观。由于审计理论研究的不足。实践就必然得不到科学理论指导，体现在审计体制上就是现在这种缺乏审计独立性和权威性的状况。

3.综合改革的欠缺

ll届3中全会以来的二十几年政治、经济改革取得了令人瞩目的成就，这是不容置疑的。审计从无到有并进行了一系列改革。就国家审计体制而言，也是历经几次改革的。如将中央各部委的审计机构由原来的纯内部审计管理体制改为兼有外部审计的管理体制，即将中央各部委的审计局改为审计署的派驻机构，实行特殊意义上的双重领导：各级地方国家审计机关根据需要也可以在其工作辖区内设立派出机构；特别是，刚实行不久的规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。应该说，这对增强国家审计机关的执法权利具有一定的积极意义。但是也不可否认，在改革过程中，由于各种改革措施有时缺乏有机协调，加之人们认识能力和客观环境的限制，使有些改革结果不能令人满意。就国家审计管理体制而言，虽经上述几项改革，但还不能从根本上解决国家审计独立性差、权力地位弱的问题。如《中华人民共和国审计法》对国家审计机关的权利地位虽有所强化，但还未能跳出的总体框架，未能摆脱其禁锢审计职能充分发挥的指导思想。这既有国家审计管理体制改革力度不够的原因，也有审计与其他各项政治与经济改革措施之间缺乏综合协调的重要缘由。

4.自身素质的弱化

审计从其自身职能讲，应当具有较强的经济监督权限，但这一权限的行使，除了具备各有关外部因素环境外，还要求审计人员具有与此相适应的素质。现行国家审计体制难以培养与造就高素质的审计人员，反过来，低素质的审计人员又加剧了现行国家审计体制的弊病。因此，当前国家审计人员的素质弱化也是造成现行国家审计体制种种弊病的重要因素之一。 上述症结并不是孤立存在的，而是相互联系、相互渗透地诱发并助长了现行国家审计体制的种种弊病。透视现行国家审计体制的弊病，分析其症结，目的是有针对性地采取对策。

五、我国国家审计组织模式的选择

（一）确立科学的改革思路

根除现行国家审计体制的弊病，其根本就是改革现行体制，改革现行体制则必须把握一些基本原则，理顺总体思路。

1.历史，研究现在

上已述及，我国的国家审计体制自古至今都是行政模式，但这一模式在不同历史时期是存在很大差别的。这就要求我们比较这一模式各个历史阶段的不同特点，总结其经验教训，并对现行审计体制的每一细节及其与其他有关政治、经济管理体制的关系进行深入研究便在明古悉今的基础上设计改革方案。

2.立足现在，着眼未来

改革国家审计体制，消除其弊病，是为了摆脱国家审计的现实困境，最大限度地发挥其经济监督作用。但每一步改革都应不是权宜之计，要高瞻远瞩，着眼未来，使改革后的国家审计体制能较长时间地适应经济发展的需要。

3.基于本国，借鉴他国

世界各国由于在政治、经济与法律制度上存在差异，于地理、历史、民族和文化等方面具有不同，便使国家审计体制具有不同或不完全相同的特点。四大模式的区别在于将国家审计机关有的归属于立法系统，有的归属于司法组织，有的归属于行政机构，而有的置于完全独立的地位。应该说，四种模式各有优缺点，但比较而言，立法模式更为科学合理，更符合审计的三者关系理论，所以，为大多数国家所采用。在设计改革方案时，应针对我国国情，借鉴这一模式，以使我国的国家审计体制逐步趋于合理。

4.尊重科学，注重合理

改革现行国家审计体制，必须依照体现科学规律的审计三者关系理论，并在此基础上设计合理的改革方案。合理性主要体现在改革方案应是可行有效的。

（二）设计理想的目标模式

国家审计体制既属于经济体制的组成部分，也是政治体制的一部分内容。所以，改革国家审计体制，既要与整个经济体制改革相适应，又要满足政治体制改革的需要。我国政治体制改革的根本目标是建立高度民主、法制健全、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。高度的民主政治和完备的法制机制在于调动人民群众的积极性和创造性，激励并监督国家各职能部门各司其职、协调一致，实现决策与管理的科学化和规范化，从而使整个政治体制富有效率和充满活力：我国经济体制改革的根本目标是建立健全社会主义市场经济秩序，推进和完善制度，以最大限度地开发与使用各项经济资源，提高经济效益与社会效益。达到政治和经济体制改革目标的根本措施是放权、分权与责任制约。放权，要求从总体上使我国的政治与经济生活处于一种“宽松、自由”状态；分权，要求各项政治与经济工作职责明确，权限相宜；责任制约，要求从宏观与微观上使各个岗位、每项工作相互联系和相互制约。

所以，设计国家审计体制改革目标模式时必须与上述政治和经济体制改革的目标要求相协调，并充分体现放权、分权和责任制约的要求。根据这一要求并遵循上述基本原则和思路，我们设计出下列理想的国家审计体制改革目标模式。

（1）在全国人大常委会下设立最高审计机关——中华人民共和国最高审计院，取消国务院下的中华人民共和国审计署。高审院负责对国务院及其所辖部门进行经济监督，实行与高法院、高检院相同的管理体制，即在全国人大常委会的领导下进行审计监督，并对其负责和报告工作，在权限上相似，在职责上侧重于经济监督。

（2）在地方各级人大常委会下设立地方各级审计机关——地方各级审计院，取消地方各级人民政府下的审计局或审计厅。地方各级审计院负责对本级人民政府及其所辖部门进行经济监督，实行与本级法院、检察院相同的管理体制，即各级地方审计院既隶属于本级人大常委会，又要接受上一级审计院的领导，在权限上相似，在职责上侧重于经济监督。

（3）在一定时间内保留中央各部委、地方各有关部门及各有关大城市的审计派驻或派出机构，使其继续负责对本部门或本行政区域内的有关经济和经营活动进行监督，但在关系工归属于设立派出机构的审计院，各部委、部门或地方人民政府应积极协助和支持派驻或派出机构的审计工作。待时机成熟和条件具备后（改革后的国家审计体制走入正规），再取消派驻或派出机构。

（4）高审院、地方各级审计院及派驻或派出审计机构根据工作需要，可以设立或在特定时期内设立若干或特别职能机构，并使其职责分工，岗位明确，工作配合，相互牵制，以形成高效、协调的组织网络。

这一模式的确立，符合审计三者关系理论，确保了审计机关应有的独立性和权威性，有利于充分发挥其综合的、高层次的经济监督职能作用。它不仅符合我国国情，具有中国特色，而且，也与国际惯例相吻合，符合世界审计发展的趋势。但是，这一模式确立后，需要在其指导下制定具体的改革方案，而具体改革方案存在一个逐渐完善的磨合过程。这一问题就需要在实施环节解决了。

（三）规划合理的实施程序

改革现行国家审计体制是一个循序渐进的过程。这一过程一般包括五个阶段：

（1）设计阶段。在这一阶段，应在上述目标模式指导下制定具体的改革方案，并应经过初步论证，以奠基础。

（2）试行阶段。在这一阶段，对设计好的改革方案，应在特定范围内进行一点或多点试行，以求稳健。

（3）总结阶段。在这一阶段，应对试行阶段正反两方面的结果进行科学总结，并对原方案进行修正，以求准确。

（4）推广阶段。在这一阶段，应对修正后的改革方案逐步在全国范围内进行推广，并在保证质量的前提下加快速度，以求高效。

（5）完善阶段。在这一阶段，应对推广后的改革方案，针对新时期出现的各种情况，不断补充和完善，并加大实施力度，以求健全。

审计监督制度篇（5）

(一) 审计监督制度对审计监督权之设定存在理论认知偏差

现行《审计法》在审计权力来源上存在理论认知偏差、过于粗放的问题, 导致审计独立性缺失。虚置宪法委托的立法不作为和突破法律保留而致使法律专属权损害都导致审计独立性缺失。[2]其一, 《宪法》作为国家的根本大法, 具有宏观性、抽象性等特点, 其所规定的调整事项属于国家最根本的治理内容。《宪法》规定的公权力运行机制需要通过委托的方式将相关事项交给立法机关进行细化规定。就《宪法》第91条规定而言, 该条文在技术上体现出委托立法之内涵, 然而现行《审计法》总则部分并未明确审计机关独立行使审计监督权的内容、形式及程度等。其二, 审计署的诸多职权由《审计法实施条例》规定, 实质上突破了法律保留原则, 形成了由国务院规定最高审计机关职责的事实, 这造成突破《宪法》规定的质疑, 无疑不利于审计署独立行使审计监督权, 存在审计监督权履行程度受国务院影响的弊害。实践层面看, 尽管最高审计机关审计署的独立性能够得到足够保证, 但《审计法》之规定使审计机关作为行政机关内设机构的固有弊病在审计独立性和审计全覆盖背景下变得更加不合时宜, 有与《宪法》规定相左之嫌, 在当前制度设计的理论逻辑中无法获得合法性证成。

(二) 审计监督制度的双重领导体制难以保障审计独立性

基于特定历史和社会背景, 双重领导体制有利于加强业务指导和政府工作部署, 并在规范政府权力、实现反腐倡廉、促进良政善治等方面具备独特理论话语。随着制度定位、价值和范式转变, 独立性缺失使其规制场域局限、发展空间受制等弊端愈发凸显。其一, 双重领导体制在实践中已徒具形式, 并实质上加深了部门间权力博弈, 有碍审计监督权行使。即审计业务以上级领导机关领导为主基本被架空, 部门间复杂的权力博弈易导致审计效率下降, 实践中基本上都是地方政府决定审计机关负责人任免, 向上级机关征求意见明显流于形式。根据湖南省怀化市审计局工作人员介绍, 在其对该地13个县 (市、区) 基层审计机关调研时发现, 62%的班子成员调整没有事先征求上一级审计机关意见, 双重管理流于形式。[3]改革双重领导体制并非必然选择, 2006年修订的《审计法》继续延用双重领导体制, 但并未给予双重领导体制具体的制度保障以发挥其应有效能, 缺乏落实措施。其二, 《审计法》规定审计机关的财政预算由同级人民政府予以保证, 在双重领导体制内, 审计机关预算额度受制于地方政府部门, 难以确保审计独立性。根据最高审计机关国际组织的有关会议记录, 许多国家的审计机关都认为预算经费不足直接影响审计工作的推行及成效。[4]此规定还会导致审计监督权行使状况受制于地方经济发展水平, 直接影响审计整体效能的发挥。其三, 双重领导体制使得我国审计监督制度具有明显的内部审计特征, 其效能还受制于地方党政领导对审计工作的重视与否。在针对学者、审计机关工作人员、人大工作人员专项调研中, 77.8%的人认为双重领导体制已经演变成以当地政府领导为主的单一领导体制。[5]当地方政府与中央政府、地方各级部门之间发生利益冲突时, 地方政府可能会权衡自身利益对审计结果进行干涉, 从而导致审计真实性的问题。

(三) 审计监督制度的规制范围过窄, 难以实现审计全覆盖

现行审计监督制度之规制范围能较好满足简单现代性时期的发展需求, 却很难走出逻辑自洽和实用性的双重困境, 过于僵化和边界分明。其一, 从我国《审计法》第二条规定的规制对象及范围来看, 其规制对象和范围明显难以达到审计全覆盖要求, 而财政收支、财务收支主要属于公共资金之审计监督意涵, 而作为核心的国有资产和国有资源在现有《审计法》中并没有得到足够重视和规范, 使审计监督缺少足够法律支撑。实质上, 审计监督对象还应当包括各级人大、政协、企事业组织、各类社会团体, 还包括使用公共资金、国有资产和国有资源的国有企业、混合企业等。其二, 作为国家治理体系重要组成部门的公共政策, 其制定、实施及终结效果需要通过审计开展监督。政策审计能够促使相关政策得到更加合理有效落实, 亦是对国家一系列方针政策促进经济社会发展增速的效果监督。政策审计是贯彻落实审计全覆盖的应有内容, 是促进政策措施优化的基本手段。但我国现行《审计法》并无相关规定, 做出相关规定迫在眉睫。其三, 政府责任审计并未给予行政体制改革提供足够的理论和实践支撑, 审计监督在相关经济领域缺乏尝试。例如, 环境审计、经济安全审计并没有在各地真正得到有效落实。[6]因此, 《审计法》的规制范围明显不利于审计监督的实施。

(四) 审计监督制度难以保障绩效审计的有效开展

当前, 由于我国政府管理体系和政府工作人员自身存在诸多问题, 政府管理效率并未得到有效提高, 而政府管理效率又会直接影响经济社会发展。对于一个有效率的政府来说, 只要经济社会有需要, 它就必须及时作出回应, 并为经济社会发展提供高效优质的服务这也是对政府最基本的要求。[7]绩效审计作为改进政府部门绩效的新理念和新方法, 如今已在许多国家得到落实。绩效审计是指审计机关运用科学的方法、标准和程度, 对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价, 以此提高和改善被审计机关的绩效。2008年审计署制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出:强调在注重真实性、合法性审计的同时, 全面推进绩效审计。随后国家和中央政府部门颁布的多部规范性文件也都提出开展绩效审计要求。绩效审计有利于被审计机关和人员更加公平地实施政府管理, 具有促进政府管理的合法性向合法性+合理性转变的制度价值。此外, 绩效审计还有利于公共资金、国有资产和国有资源向更加可持续发展的方向转变, 进而改进政府治理模式。现行《审计法》仅对绩效审计做了原则性规定, 对其审计范围、标准、方法和程度等内容付之阙如, 影响了审计机关职权开展和国家政策方针之实施。尽管2010年修订的《审计法实施条例》第五条第二款有所规定, 但仍然需要《审计法》对绩效审计相关内容进行进一步释明。

(五) 审计监督制度中审计相关人员的责任制度缺失

法律责任的设立有利于法律义务的履行, 在审计监督制度中针对相关主体之义务规范设置法律责任, 有利于权责平衡及制度落实。一般而言, 被审计机关及其主管人员和主要责任人员是《审计法》及其他相关法律法规约束的主要责任主体。其一, 现行《审计法》存在审计责任主体缺失的问题, 从《审计法》第六章规定的内容来看, 主要是被审计机关及其主管人员和主要责任人员的责任, 而对审计机关及其主管人员和审计人员的规定较少。实际上, 审计机关及其主管人员和审计人员是有效行使审计监督权的主体, 如果缺少严格的责任约束, 则难以保障其审查的合法性、全面性及效率性。审计机关及其主管人员和审计人员必须对其实施的违法审计行为承担责任。现行《审计法》规定了审计机关的诸多职权, 但是对其具体职责却规定过少, 并未体现权责一致或权责平衡的法律理念。其二, 在追究相关单位和人员责任方面, 责任的惩罚功能将发挥主导地位, 现行《审计法》包括诸多禁止性规范及义务性规范, 但很多规范并没有相应违法后果, 出现《审计法》实施无力之感。责任条款和违法后果之间呈现相当的功能互补性和不可替代性, 仅仅只是依靠宣导性的法律条文是不可能真正发挥法律制度的约束功能的。《审计法》存在大量的义务性规范, 但是只规定了行为模式而没有具体的法律后果, 导致《审计法》的实施效果大打折扣。其三, 实践中委托审计的情况越来越普遍, 审计机关将不涉及国家秘密的审计事项委托给社会中介组织, 同时也会聘请专业技术人员参与审计。受委托的单位和人员如果违反审计法律法规, 致使相关主体正当权益受到损害的, 应当承担侵权责任。

此外, 现行《审计法》的滞后性使其与相关法律法规存在衔接问题。《审计法》自2006年修订至今, 我国现有法律制度和政策体系的演变使得《审计法》与其他法律法规在诸多方面存在冲突, 导致审计监督权运行障碍, 需要适时做出修订, 以实现其与相关法律法规之衔接。

综上, 随着新时代中国特色社会主义思想的萌芽与实践, 国家治理体系和治理能力现代化发展对审计监督制度提出了更高要求, 现行《审计法》部分内容已不能适应当前及今后国家审计工作要求, 亟需修订以化解《审计法》内部冲突以及与相关法律法规的冲突。

二、我国审计监督制度完善的依据及革新方向

(一) 法理层面

《审计法》的核心是围绕审计监督权而展开, 审计监督权是行政权力的重要组成部分, 依据公共受托责任理论而产生。审计权具有法定性、独立性、综合性和制衡性等属性。[8]因此, 审计监督制度完善应当实现以下制度状态:其一, 依法行使审计监督权, 审计监督权的权力主体、权利客体和权利范围等构成因素均是由法律规定, 其审计标准、表现形式等构成应当依照法律规定产生;其二, 审计监督权是公权力对公权力的监督, 必须保障其在权力体系内的职能、组织、人员上的独立性, 不能成为其他部门的附属权力, 不受利益所掣肘, 独立性是审计监督制度的灵魂;其三, 审计监督权是国家经济社会运行的一个免疫系统, 包含防护、清除、修补等功能, 并且能够通过发现带有普遍性和倾向性的问题从宏观上为我国制度改革提供依据;其四, 审计监督职能能够避免公权力的滥用, 减少财政财务收支的肆意妄为, 推动法治政府建设。权力控制论认为, 审计监督的本质是一种权力制约工具, 国家审计事实上是立法权与行政权之间相互制衡的手段和机制。[9]审计监督效果一定程度上需要通过立法不断完善权力行使过程, 实现权力控制, 并提供审计的依据和标准, 《审计法》不断适应经济社会发展而修改是权力制约之因应。此即国家审计监督作为国家监督体系之基础和有机组成部分的内在逻辑。因此, 完善审计监督制度应当重点保障审计监督权的独立行使, 使其有效实现权力监督权力, 进而促进法治政府建设。

(二) 政策层面

近年来, 完善审计监督制度的相关政策文件大量出台, 并将审计监督制度的体系定位予以提高, 对审计在国家治理体系中的作用愈发重视。此点在国家重大方针政策中屡次提出。2014年国务院出台的《国务院关于加强审计工作的意见》, 明确提出政策审计和审计全覆盖的两个关键性命题;2014年, 党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出完善审计制度, 保障依法独立行使审计监督权2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》确立, 到2020年, 基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。2018年党的报告中健全党和国家监督体系部分指出:改革审计管理体制, 完善统计体制。因此, 从这一系列国家重大方针政策所确定的改革任务来看, 我国要进一步发挥审计促进国家决策部署落实的保障作用, 需要通过《审计法》等审计法律制度实现审计监督制度对国家经济社会发展的推动作用。

(三) 实践层面

当前, 国内关于审计监督制度完善的研究颇多, 诸多制度实践亦能够为我国完善《审计法》提供重要的参考依据, 对我国《审计法》的法治化进程大有裨益, 亦丰富了我国审计法治化的理论基础及实践逻辑。实践中, 我国《审计法》越来越难以发挥其监督功能, 难以跟上治理现代化发展的步伐。归纳我国审计理论研究及地方实践改革经验, 推动《审计法》修订和完善的主要实践依据在于:其一, 提高审计独立性的需要。实践中, 需要通过体制机制的构建, 来加强对审计机关自身效能的提升和对审计对象的监督。其二, 实现审计全覆盖的需要。即按照国家全面深化改革等战略布局的协调推进之需, 审计机关依法履行审计职能, 公平公正行使职权, 实现同责同审, 最终实现审计全覆盖。其三, 强化审计专业化需求。提高审计人员的专业化能力及审计职业化水平, 从职业队伍建设、业务规范、奖惩机制、责任机制等构件来保证审计监督制度实施。

申言之, 在充分总结理论研究和实践经验的基础上, 及时推动《审计法》的修订和完善, 同时健全审计相关配套制度, 使《审计法》的修订与完善能够顺应我国审计体制机制发展的深刻变革。

三、完善我国审计监督制度的实现路径

审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为, 其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。[10]基于上文对审计监督制度现状及立法缺陷的深度剖析, 总体上, 我国需尽快完善审计监督制度。此前, 学界和实务部门广为认可的改革方案是将行政型审计体制改为立法型审计体制, 通过修订2004年修正的《宪法》第91条进行根本上的体制转变。无疑, 立法型审计体制具有诸多优势, 能够较快较好发挥审计监督价值。然而, 我国当前并不具备将行政型审计体制立刻改为立法型审计体制的制度现实。2018年3月的《宪法》修正案对审计监督制度并未做出改变即是验证。这一事实表明, 我国行政型审计体制将在未来较长一段时间内保持稳定, 要使现有审计监督制度满足经济社会发展的要求, 通过修订《审计法》及其相关配套制度无疑是当务之急和必要选择。《审计法》的修订应重视审计监督权的法律定位, 确保《审计法》的可操作性和明确性, 由于《审计法》的修订是一个系统复杂并需要进行深刻论证的重要立法工程, 本文提出如下三方面的实现路径。

(一) 明确审计监督权的法律定位, 增强审计独立性制度构建

审计监督权与国家治理存在内在联系, 审计监督权是国家治理的手段及重要保障之一。一方面, 审计监督制度完善应当以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标, 围绕国家治理的各项任务, 在更大领域、更高层次范围内发挥制度价值, 其参与国家治理的广度和深度, 是衡量国家审计基石作用的标准和尺度;另一方面, 使审计监督权在国家治理体系中发挥真正的保障作用, 服务于国家治理体系, 对国家治理体系中的主体展开监督和制约, 揭露违法犯罪实施, 提出完善和改革措施, 推动国家各项政策和决策部署有效实施, 实现国家治理中的权力均衡。在审计监督制度完善中, 应当通过修订《审计法》明确审计监督权定位, 规定国家审计机关是国家治理体系中专司监督工作的职能部门。审计监督权是国家治理的基石和重要保障, 在《审计法》总则中增加促进国家治理体系和治理能力的现代化的内容。

独立性是审计监督制度的本质特征, 《宪法》已经为审计独立性确立了关键的法理基础。审计独立性所具有的权威性、客观性价值, 对完善《审计法》意义重大。因此, 《审计法》修订的首要任务是提升审计独立性, 以更好地发挥其监督价值, 并提高审计机关治理现代化水平。2015年《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》在其出台时即指出为保障审计机关依法独立行使审计监督权的根本目的, 相较于《审计法》第五条更加强调审计独立性。有学者以20032012年我国地市级审计机关为研究样本, 得出2006年和2010年地级市审计机关负责人向上级机关征求行为及意见显着提高了地方审计机关审计质量。[11]鉴于我国《宪法》在2018年宪法修正案中并未改变行政型审计体制, 因此在行政型审计监督制度之下, 以稳健的制度改革提升其独立性成为必然。应当将相关重大方针政策中提出的有益改革措施在《审计法》修订中予以吸收, 相应地修订《审计法》中第8条、第9条、第11条、第17条等内容。强化上级审计机关的领导作用, 同时进行省级以下地方审计机关人财物管理改革, 通过立法确立审计人员预算独立、行使权力独立和审计结果不受干涉等方面内容, 实质性地全面提高国家审计监督制度的独立性和权威性, 从而充分发挥国家审计参与完善国家治理的作用。

(二) 扩大审计监督制度之规制范围, 增强审计监督职业化水平

现行《审计法》主要是针对公共资金进行审计监督, 按照《关于实行审计全覆盖的实施意见》的政策要求, 还应当对国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况等进行审查, 并加强审计资源统筹整合、创新审计技术方法等。审计全覆盖包括对公共资金、国有资产、国有资源所涉及的各类活动、职能、领域进行全方位监督, 同时对其进行时间上的连续监督, 包括事前监督、事中监督以及事后监督。基于此, 《审计法》的修订应当进行如下完善:在修改我国现行的《审计法》时, 对第二条内容做修改, 增加对国有资产、国有资源审计的内容, 在第三章审计机关职责中增加对军队、各级党委部门、各级共青团组织、各级妇联组织、各民主党派和非政府组织进行审计的相关条款。审计样态应包括合规审计、绩效审计和政策审计等。当然, 对国家审计对象实行审计全覆盖不是一蹴而就、一步到位的简单行动, 更不能简单地将审计全覆盖理解为扩大国家审计机关编制和增加国家审计人员权力范畴。

职业化主要目的在于实现工作状态的标准化、规范化和制度化, 其涉及的内容有职业行为规范、职业素养和职业技能等。同时, 职业化蕴含着对某一职业在教育背景、技能训练、职务职责等方面进行体系化搭建。增强审计职业化水平就是要实现专业性与客观性相统一、稳定性与效率性相统一、权威性与独立性相统一, 实现职业准入、职业保障, 因此提升审计人员职业素养和职业技能。审计监督制度完善应当从审计职业准入制度、培训制度、保障制度和道德制度上进行构建。具体到《审计法》具体内容之修订, 则为增加条文规定审计职业资格考试的要求, 并出台《国家统一法律职业资格考试实施办法》进行细化规范。出台审计职业资格考试制度实现职业准入, 按照制度安排开展入职前教育培训、在职继续教育培训、特定行业专门教育培训等, 提高薪资待遇等物质保障水平, 构建合理的奖惩机制, 加强其业务素质和职业道德素质。

(三) 强化审计监督制度之公开机制, 强化与相关法律政策之协调

诸多研究表明, 国家审计效果的取得需要政府、审计机关和社会各界的共同努力。[4]而各界努力的信息渠道是审计公开。审计公开是指审计权运行过程中对审计相对人和社会公众公开, 包括审计相关的计划、预算、流程和结果等。审计公开是行政公开原则的具体要求, 是现代化法治国家保障公民权益的具体举措, 对推进依法行政和治理现代化转向具有重要意义。审计权行使行为除了依法予以保密的应当一律公开, 影响到行政相对人权利义务的审计行为, 其审计标准、实施条件、审计程序等内容应依法公布, 供行政相对人依法查阅、复制。有课题组问卷调查结果显示, 90%的人认为推行审计公开需要完善审计公开的法律法规制度。[12]当前, 最为重要的是《审计法》保障审计公开机制的确立。一方面, 《审计法》应当明确公开为原则、不公开为例外的基本原则, 除涉及国家秘密和被审计对象的商业秘密外, 审计结果都应当公开;另一方面, 《审计法》还应当对审计结果公开的内容类型作出规定, 以确保公众能够获得完整的审计结果信息。重点内容包括被审计机关的基本情况、审计机关对被审计机关做出的审计评价、被审计机关存在的问题、审计机关提出的处理意见和建议、被审计机关的整改状况等。同时, 对公开的时间和形式亦需作出规定。

《审计法》自2006年修订至今, 诸多相关法律法规已经作出修订, 《审计法》需要作出相应协调性革新。例如, 在国家监察体制改革的背景下, 审计机关和监察机关在反腐败的职能上具有重合性, 审计全覆盖的部分内容应当进行调整。审计监督制度完善过程中, 应当对审计监督权和其他权力关系进行梳理, 实现权力优化配置, 实现权责相匹配。当前, 《审计法》对审计监督权规定过于保守, 如对调查权的行使设置了过多的前提条件, 应当予以完善。

审计监督制度是促进依法治国的重要保障, 应当具备适用的精确性、视野的广阔性、逻辑的自洽性及事项的专业性, 跃迁为国家治理现代化的践行者。围绕审计如何实现治理体系和治理能力现代化的动因, 审计监督制度的职权逻辑、制度架构及保障措施都需要进行调整和完善, 实现分权与集权、权力制衡等目标, 提高国家治理效率和有效性。与此同时, 《审计法》的修订需要发挥其宏观、中观和微观层面的规制及引导作用, 使审计监督制度成为我国改革体制机制、完善政策体系、防范行政风险的中坚力量。

参考文献

[1]王会金, 黄溶冰, 戚振东.国家治理框架下的中国国家审计理论体系构建研究[J].会计研究, 2012, (7) .

[2]刘爱龙.新一轮审计法修订完善问题探析[J].江海学刊, 2017, (3) .

[3]韩冰.审计保持独立性:用垂直管理加强反腐[EB/OL]. (2014-10-29) . nbd. com. cn/articles/2014-10-29/892096. html.

[4]宋常, 王睿, 赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究, 2012, (1) .

[5]杨肃忠, 肖泽忠.中国国家审计体制问题:实证调查与理论辨析[M].北京:中国财政经济出版社, 2008.

[6]孟焰, 孙永军.目标视角下的政府责任审计理论框架与路径选择[J].审计与经济研究, 2013, (1) .

[7]张博.全面深化改革背景下政府绩效评估制度的改进[J].理论探讨, 2014, (3) .

[8]彭华彰, 刘誉泽.论我国审计权的法律保障[J].审计研究, 2010, (1) .

[9]李荣生.国家审计参与国家治理的机制和途径研究[D].北京:中央财经大学, 2016.

审计监督制度篇（6）

对机关作风建设监督员实行任期制，每届任期五年，人数11人。任期届满时，及时聘任新一届监督员。上一届中的适合对象可续聘，续聘者一般不超过两届；对未再续聘者，发函告知本人及其所在单位。聘任的作风监督员，根据统发〔2*〕11号文件规定的基本条件、市作风建设领导小组的要求和实际工作需要，经局党组研究确定方案后，首先向市委统战部和市作风办提出受聘对象的具体条件和人数的建议，在接到推荐意见后提交局党政班子集体讨论审定，并将审定意见反馈给市委统战部、市作风办和人选所在单位组织人事部门，将签署意见后的《作风监督员登记表》抄送市委统战部、市作风办和人选所在单位组织人事部门备案存档。聘任新一届作风监督员以召开聘任会议的形式举行聘任仪式，该仪式会议由市局主持召开，视情可请市委统战部、市作风办及有关派*市委、监督员所在单位领导和被聘任的监督员参加，议程主要有：宣布聘任决定并颁发聘书；传达学习有关文件，明确作风监督员的条件、职责、权利、义务；受聘的作风监督员代表发言；局领导对本届作风监督员工作和近期活动安排明确大体部署；市委统战部和市作风办领导讲话提要求等。仪式会议召开后，将所聘机关作风监督员名单通过政府网站审计网页向社会公布。

二、组织联络制度

作风监督员工作由本局机关党委办公室负责协调承办，并明确一名同志负责联络。成立作风监督员小组，从监督员中民主推举一名同志担任组长。日常工作开展，由机关党委办与组长联系商定，一般由组长通知落实，也可由机关党委办直接组织实施。组长应根据本局确定的作风监督员工作年度计划，视实际需要会商分工，提前做好相关准备工作。

三、信息交流制度

本局尽可能及时广泛地为作风监督员提供有利于工作开展的相关信息，监督员及时如实地向本局反馈有助于加强审计机关自身建设和提高审计监督成效的意见建议。局机关党委组织协调相关部门及时向作风监督员通告审计法律法规、审计机关建设、审计项目落实等情况，负责为监督员每人订阅一份《中国审计报》。局每年召开两次以上作风监督员座谈会，并视需要邀请作风监督员参加全市审计工作会议、审计机关建设专题会议、审计发展研讨交流会议、机关处室作风建设评议会议和观摩审计现场等，认真听取监督员的意见。

四、履行职责制度

作风监督员在享有知情权、参与权、检查权、评议权、监督权的同时，应尽两项义务。一是自我完善的义务。特别是要认真学习并遵守党的方针、政策和国家法律、法规，坚持清正廉洁，保守工作秘密；二是履行职责的义务。重点是要关心审计机关建设尤其是审计机关作风建设，参与审计机关的活动，收集并反映对审计机关建设和工作的评判意见及改进建议。作风监督员具体要通过发挥五个作用来履行职责：一是监督作用。加强廉政监督、执法监督、效能监督，实事求是地对审计机关自身建设和职责履行提出评价意见尤其是批评意见，督促审计机关不断保持良好形象；二是宣传作用。将自己参加审计机关所掌握的政府审计监督性质、工作方针、法律法规、实际成效向社会大众作广泛宣传，扩大审计监督的积极影响，促进改善和优化审计执法环境；三是桥梁作用。在审计机关与人民群众之间架起互相沟通和联系的桥梁，扩大相关信息交流的渠道，争取社会各界特别是被审计对象对审计工作的理解和支持、配合；四是咨询作用。开展新形势下审计发展新情况、新问题的调查研究，为审计机关决策提出建议意见，当好审计机关的谋士；五是助审作用。根据审计工作需要，视情参加与本人条件相适应的具体项目审计，在实务操作中帮助审计工作者提高依法审计水平和成效。

五、组织活动制度

坚持以开展主题活动这一载体，每年至少开展两项集体活动，为保证作风监督员履行职责提供平台。根据形势和任务需要定好活动主题，并围绕主题内容选定与之相匹配的活动形式。通常可开展审计工作年度计划安排论证活动、审计质量提升调研活动、审计热点问题处理咨询活动、审计机关建设和任务完成巡视活动、项目审计跟踪回访活动、审计干部培训助训活动、审计机关作风建设情况考察评议活动、作风监督员与审计队伍联谊活动、审计创新发展经验总结活动等。

六、计划总结制度

审计监督制度篇（7）

俄联邦国防部是联邦执行权力机关之一．是俄联邦武装力量的指挥机关．负责制定和落实国家在 国防领域内的政策，对国防领域进行规范性法律调节．履行联邦宪法法律、总统和联邦政府法令规定的其他职能。国防部的活由俄联邦总统直接领导。

俄国防部中央机关包括：国防部和总参谋部下属各总局、中央局．各军种司令部及其参谋部 ．独立兵种司令部及其参谋部 。这三类机关 内部都设置有审计机构 ．开展 内部审计工作。 

俄国防部领导内部审计工作 的是经济与财政勤务主任）副部长级)①。该勤务主任分管财政总局和军事预算总局的工作。财政总局编有法规局、计划局、工程企业局、社会保障局、会计局、监察局等六个局 ，其中的监察局负责财务监督和财经纪律检查 ，实际上就是审计监督(下同)。此外。需要说明的是 。2004年俄 国防部体制改革之后．总参谋部已不再行使军事行政职能．实际上已成为国防部机关的一个组成部分．其内部没有设置相应的审计机构俄陆军 、海军、空军司令部 以及独立兵种司令部(战略导弹兵司令部 、太空兵司令部和空降兵司令部1均设置了直属各总司令的财经局f与各司令部的参谋部、后勤部、装备局 、营房管理局等是相互平行的关系1．在各财经局下面设置有监察处 ，负责各军种和独立兵种的内部审计工作。各军区、舰队以及集 团军司令部也设有财经局，直接受军区司令、舰队司令或集团军司令的领导 ，其 内部设 置的监察处负责全区、全舰队或全军的内部审计工作。 

（二）俄军外部审计监督制度安排 

1．联邦审计院行使俄军经济活动外部审计之权。俄罗斯联邦审计院是俄罗斯政府审计的最高审计机关．负责对联邦预算执行情况 、预算外资金 、俄联邦各部 门(含国防部)和联邦银行进行审计监督。俄《联邦审计院法》第十二条规定：“审计院的审计权限包括对所有国家机构（含其办事处)和联邦团体、组织的审计，也包括对联邦特别预算 资金的审计。”此外．第二十六条规定：“审计院检查员履行财政预算执行审计职责时，具有下列权限：（一)有权自由检查国家机构 、各种所有制形式 的团体、企业、组织 、银行和金融信用组织，检查任何军事单位 ，进入任何生产、仓储、销售和办公房屋与建筑物，但现行联邦法规另有规 定的除外… …”由此可见，对军事经济活动实施审计监督是俄联邦审计院的一项重要权限。

2．机构、人员、经费完全独立 于被审计单位 俄罗斯联邦审计院成立于 1995年 ，直属国家杜马(联邦议会下院)。 联邦审计院院长 由国家杜马选举并获得全体议员多数选票才能任命，任期 6年。审计院院长不能与俄罗斯联邦总统、联邦委员会(联邦议会上院)主席、国家杜马主席、政府总理、总统办公厅主任、联邦总检察长、宪法法院院长、最高法院院长和最高仲裁法院院长有亲属关系．不得兼任国家杜马的议员和政府成员，不得从事除教学、科研和其他创作之外的任何盈利活动。审计院院长、副院长和审计官③

俄军内部审计机构设置详见下图 

未经联邦议会同意．不得被拘留、逮捕或者追究刑事责任。对审计院院长、副院长和审计官只能由联邦总检察长提出刑事起诉。审计院检查员履行职责时。未经审计院审计委员会同意．不得追究其刑事责任。审计院院长、副院长和审计官具有职业独立性保障．只有在满足法律规定的条件下．由联邦议会作出决定才能免除其职务。审计院的审计活动不因国家杜马的解散而终止。审计院开展审计工作所必需的经费在联邦财政预算中单列并予以保障。 

3．全面审查预算收支并及时报告。俄联邦审计院不仅开展预算执行审计．对联邦财政预算执行过程中预算收入的完整性和及时性、实际支出与预算的一致性进行审计，揭露违反预算的行为。并进行分析，提出纠正建议。同时，还要评估联邦财政预算草案收支项 目和联邦特别预算资金收支项目的合法性和合理性 。评价国家资金支出和使用联邦财产所达到的目标和效果。审计院每季度向议会提交联邦财政预算执行情况的审计报告 审计报告包括预算收入组成的实际数据、提前发生的预算支出、本年预算确定的季度收支情况等。该报告经联邦委员会同意，由国家杜马批准。 

4．审计院官员享受较高的物质待遇。联邦审计院法规定，审计院院长、副院长、审计官分别享受联邦政府第一副总理、副总理和联邦部长的月工资和加薪待遇。审计院专业审计人员的工资高于联邦政府事务部门官员的 20％审计院事务部门官员与联邦政府事务部门官员的工资一致。此外．审计院官员享受联邦政府事务部 门官员的医疗保健、休假疗养、交通和 et常服务待遇；审计院院长、副院长和审计官享受联邦政府相应职位官员的医疗保健和日常服务待遇。

5．注重处理好与其他监督机构的关系  俄联邦行政性监督机构和单位 的内部审计机构 f当然包括困防部内部审计机构1有义务协助联邦审计院工作．对审计院的质询予以答复．并提供其所进行检查与审计结论的信息。这样既便于审计院有效地开展工作．也有利于减少监督机构的重复劳动和被审计单位的负担．从而形成协同高效的监督体系 。 

6．对外公布审计信息。审计院定期向新闻媒体提供审计工作信息，每月出版审计公告。年度审计工作报告在提交联邦委员会和国家杜马的同时．向社会公布。涉及重要军事秘密的审计监督结果报告只向联邦议会特定会议提出。

注释

审计监督制度篇（8）

各单位必须严格按照国家政策、法律和法规的要求，建立健全各项财务管理制度，要有一整套既符合政策原则，又切实可行的科学管理办法。

（一）财务工作的领导及责任

1、《会计法》规定“单位负责人应为本单位会计行为的责任主体”。因此，各单位负责人应认真学习《会计法》，熟悉、掌握会计基础知识，依法履行法律赋予的职责。

2、各单位领导年初要组织领导班子及财会人员研究、修改和完善本单位的财务管理制度，编制年度预算和财务计划，工作做到有章可循，按目标执行。

3、各单位负责人要坚持原则，严格按制度规定和审批权限审查签批每一项财务开支事项，认真把好支出审批关。

4、各单位负责人应在本单位出具的月报表、年度预算、决算以及其他财务报告上签名盖章，以明确责任，并保证财务会计报告的真实、完整和合法。

5、实行“财务公开”制度。各单位年末要召开职工大会，由单位负责人做财务收支、经营成果、财务计划执行情况的报告，单位职工有权对财务事项进行质询，单位领导对职工疑义的事项做出明确的解答。

（二）财务工作的规范及要求

1、财会人员职责分工

（1）出纳员

a、要按规定限额压缩库存现金，并保证现金、有价证券的安全。

b、及时准确、全面规范登记好银行存款日记帐和现金日记帐，认真履行票据传递手续。

c、管理好各类票证，做到收据、支票存根序号相连，不能间断。

d、不准公款私存或私设“小金库”，不准“坐收坐支”现金。

e、日清月结，及时核对库存现金、银行存款，做到帐实相符。

f、不能兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务帐目的登记工作。

g、不准出借银行帐户（指利用单位帐户办理与本单位无关的业务）。

（2）会计

a、按《会计法》和《会计规范》要求，认真审查票据的合理、合法性。

b、充分发挥会计监督职能，严格按照法律、法规、预算、单位财务计划的要求办事，对违反法规、预算规定及财务计划的业务事项要及时纠正。

c、按会计核算职能要求，认真做好记帐、算帐、报帐工作，做到数字真实，计算准确，内容完整，编报及时。

d、及时对帐，做到帐帐相符，帐实相符，帐证相符。

e、充分发挥会计参谋作用，积极参与经营、财务管理，帮助领导做好年度财务计划。

2、帐据及印鉴使用管理办法

（1）帐据必须使用由财政局统一监制的，无监制印章无效。

（2）财务印鉴由会计和出纳员分开管理。

3、增收节支，加强资产管理

（1）努力节约支出，反对铺张浪费。各单位要严格按预算、按定额支出，压缩非正常开支，尤其要严格控制招待费。建立多种形式的责任制，实行预算包干制，把经费层层分解落实到各部门或具体项目，以保证不突破计划指标。

（2）加强资产管理，防止国有资产流失。各单位要把各种固定资产全部纳入帐内管理，并定期进行检查盘点。购置、变卖和报损要严格履行报批手续。

二、审计监督

局财务室除了负责机关财务管理外，同时具有审计监督的职能。为更好发挥审计监督效力，维护财经秩序，提高系统内财务管理水平，现就审计监督内容和管理事项作出如下规定：

（一）财务审计管理事项

1、各单位年初的预算、财务计划、财务管理制度，报局财务室审查备案。

2、各单位承包、房屋和场地租赁签订的合同（协议），必须报局财务室审查备案。

3、各单位与财务有关的各种报表（包括年末决算）报告，必须报局财务室审查后，方可按要求上报。

（二）审计监督的内容

1、原始凭证来源的合理、合法性，填写内容的完整性、准确性以及审核的规范性。

2、记帐凭证内容登记、分录和编号是否符合《会计基础工作规范》要求。

3、现金和银行存款明细帐是否做到日记月累，总帐和明细帐金额是否相符，财务人员是否按要求登记帐簿内容。

4、专项资金是否做到专款专用，有无挤占、挪用和改变用途的现象。

5、经费支出是否按预算执行，执行中有无违反财务制度规定现象。

6、债权、债务的清理及回收是否及时。

7、固定资产管理制度是否健全，固定资产的增加减少是否履行了报批手续。

8、各项收入是否全额入帐，单位有无套支、坐支现金和私设“小金库”现象。

9、财产的出售和出租是否符合财务管理规定。

10、有无不合理收费项目。

审计监督制度篇（9）

第二条本办法所称政府投资项目是指政府投资或者融资为主的新建、扩建、改建的基本建设项目、技术改造项目和公共设施项目，主要是使用财政性资金、各级政府专项资金(基金)、政府统一借贷资金等安排的建设项目。

第三条县审计机关依照法律、法规、规章和本办法规定，对全县范围内政府投资项目的预(概)算执行情况和竣工决算实施审计监督。

第四条审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第五条审计机关对本县区域内下列政府投资项目行使审计监督权。

(一)以财政资金安排的项目；

(二)以经营城市收入安排的项目；

(三)利用政府融资安排的项目；

(四)以其他财政性资金安排的项目。

与政府投资项目有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位财务收支，应当接受审计机关的审计监督。

第六条项目审批机关应将当年政府投资项目的计划和批复，按季度抄送审计机关；具体项目在立项后15日内，将立项批复抄送审计机关。

财政部门在年初将以财政资金安排的政府投资项目预算抄送审计机关，年内追加及变更的临时项目预算随时抄送审计机关，并将建设资金拨付情况及时通报审计机关。

其他与政府投资项目有关的税务、建设、国土、环保等政府职能部门和单位应当在各自的职责范围内协助审计机关开展审计监督工作。

第七条政府投资项目建设单位应当依法建立内部审计制度，对工程全过程实施内部监督，并及时将内部审计结果报送审计机关。

第八条审计机关依法对内部审计、社会中介机构以及其他各种形式的竣工决算审计的业务质量进行检查和监督。

第二章审计内容

第九条对政府投资项目预(概)算执行情况审计的主要内容：

(一)项目管理中执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制等制度和其他基本建设规定的情况；

(二)预(概)算执行及调整的真实性、合法性、合规性；设计变更内容、程序的合法性、合规性；

(三)建设成本的真实性、合法性、经济性；与项目相关的其他财务收支核算的真实性、合法性。特别是征地、拆迁费用支出和设备、材料的采购、保管、使用情况；

(四)项目资金到位及管理、使用的真实性、合法性、效益性；

(五)项目各种税费计提和缴纳的真实性、合法性、合规性；

(六)有关内部控制制度的建立和落实情况，各个建设环节管理的真实性、合法性、效益性；

(七)勘察、设计、施工、监理、采购等单位的资质以及与政府公共工程直接有关的收费和其他财务收支事项的真实性、合法性；

(八)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。

第十条对政府投资项目竣工决算审计的主要内容：

(一)项目竣工决算财务报表和说明书以及竣工决算财务报表编制依据的真实性、合法性；

(二)建设规模及总投资控制的有效性，项目建设单位与施工单位结算工程款的真实性、合法性；

(三)建筑安装工程核算、设备投资核算、待摊投资的列支内容和分摊及其他投资列支的真实性、合法性；

(四)项目实际完成总投资情况、建设资金到账情况，未到账资金对该项目产生的影响；

(五)项目所用设备、物资、材料采购程序的合规性、定价的合理性，质量控制的有效性，使用管理的规范性；

(六)交付使用的资产及其手续的真实性、合法性、完整性；

(七)建设期收入的来源、分配、上缴，有关税费的提缴、留成使用情况的真实性、合法性；

(八)尾工工程未完工程量和资金预留情况的真实性、合法性；

(九)法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。竣工决算审计时，可以根据需要对其投资效益进行评价。

第十一条对未实施预(概)算执行情况审计的政府投资项目，竣工决算审计时应包括本办法第十条规定的内容。

第三章审计程序

第十二条年初审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和县政府以及上级审计机关的要求，结合政府投资项目的立项情况，制定政府投资项目年度审计计划，确定审计重点。

第十三条审计机关在实施审计前，应选派审计人员组成审计组，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。

第十四条审计组向审计机关提交审计报告前，应当征求被审计单位对审计报告的意见。被审计单位应当自收到审计报告之日起10日内提出书面意见；在规定期限内没有提出书面意见的，视同无意见，并由审计人员予以注明。

第十五条审计机关应当根据审定的审计报告作出审计结论；需要给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚审计决定；应由有关主管部门处理、处罚或涉嫌犯罪的，审计机关应及时移送有关部门或司法机关。

第十六条政府投资项目应在建设项目正式竣工验收前申请竣工决算审计。

审计机关在接到建设单位竣工决算审计申请之日起30个工作日内予以答复，并根据年度审计项目计划对具备审计条件的审计事项实施审计。

第十七条政府投资项目主管部门、建设、施工等与建设项目相关的单位须按规定向审计机关提供下列有关资料：

(一)建设项目的预算(概算)编制资料及有关部门的立项、规划、用地、环保等批准文件资料；

(二)建设项目的招投标文件及相关资料、工程承包合同、补充合同等资料；

(三)工程施工图纸、设计变更图纸、竣工图纸等资料；

(四)设计变更记录、施工记录或签证单、隐蔽工程记录单等资料；

(五)建设项目的内部控制制度、设备、材料采购及出库、入库资料；

(六)工程竣工验收报告、工程结算资料、竣工决算报表；

(七)财务会计报表、会计账簿、会计凭证及其他会计资料；

(八)法律、法规、规章制度规定需提供的其他资料。

第十八条政府投资项目的建设单位在签定承发包合同时，应明确审计机关对政府投资项目竣工决算审计出具的审计报告和作出的审计决定，应当作为工程价款结算、支付工程款和国有资产移交的依据。

所有政府投资项目在竣工决算审计结束前，有关单位应按项目概算或预算预留10%-30%的工程款项。

第十九条审计机关应当向县人民政府报告政府投资项目的审计结果，经批准可向社会公布审计结果。

审计机关开展政府投资项目审计配备或聘请具有专业知识和专业技能的审计力量进行审计所需专项经费，由县财政予以保证，非财政直接投资的其他国有资产投资项目，由建设单位承担。

第四章法律责任

第二十条在规定期限内不办理竣工决算审计的，审计机关应督促有关单位按期补办；逾期不办的，可视情节按国家有关规定处理。

第二十一条被审计单位违反国家审计法律、法规和本办法规定，无正当理由拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料，或者拒绝、阻碍检查的，按照《中华人民共和国审计法实施条例》第四十九条的规定处理、处罚。实施处罚后，被审计单位仍须接受审计机关监督。

第二十二条对建设单位违反有关项目批准文件规定，擅自要求设计部门扩大建设规模、提高建设标准而增加的概算投资，审计机关责令建设单位报原审批部门重新审查批准。

第二十三条对建设单位改变建设资金用途，转移、侵占和挪用的建设资金，审计机关有权予以制止，责令其限期收回，并建议依法追究有关人员的责任；构成犯罪的，应移交司法机关依法追究其刑事责任。

对竣工决算审计中发现的多计或少计的工程款项，审计机关应责成有关单位予以调整，属国家及地方政府投资，尚未拨入建设单位的，按规定予以核减；已经拨入建设单位的，责令限期全额收缴；属政府和单位拼盘投资的，按投资比例收缴属于财政性的资金部分。建设单位已签证多付的工程价款，应根据审计决定予以追回。

第二十四条对应计、应缴而未计缴的各种税费，审计机关应督促责任单位补计、补缴，并按有关财经法规、规定进行处理、处罚。

第二十五条对虚报投资完成额、虚列建设成本、隐匿结余资金行为的，审计机关应责成有关责任单位按国家有关规定和现行会计制度予以纠正；情节严重的，建议主管部门对有关责任人员给予行政处分。

被审计单位不认真履行职责，不严格执行本办法规定造成损失的，应追究单位主要负责人、分管负责人和直接责任人的责任；情节严重的移交监察机关或司法机关处理。

第二十六条审计机关在审计过程中发现的其他违反国家法律、法规的行为，应当根据有关规定予以处理。

审计监督制度篇（10）

第二条本办法所称土地出让净收益审计监督,是指审计机关依照法律规定的职责、权限和程序,对土地使用权出让全部价款扣除新增建设用地有偿使用费、土地补偿性支出、前期开发整理等成本后的政府土地出让净收益的分配、拨付、使用和管理进行审计监督。

第三条土地出让净收益审计监督应遵循客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密的原则。

第四条本办法适用于市级(含历下、市中、天桥、槐荫、历城、长清区和高新开发区)分配、使用和管理的土地出让净收益的审计监督。

第二章资金分配、拨付和使用的监督

第五条资金分配的审计:

(一)财政部门是否以国家、省、市有关法律、法规、规章等为依据分配土地出让净收益;

(二)破产、改制企业产生的土地出让净收益分配执行国家、省、市有关规定情况。

第六条资金拨付的审计:

(一)财政部门是否根据审核批准的资金预算,按照资金收支情况和项目进度,将资金及时拨付各预算部门、单位,各区分成部分是否根据土地出让净收益的入库情况做到即收即返;

(二)各预算部门、单位是否根据财政部门审核批准的资金预算和拨付的资金,按照项目进度、合同约定,将资金及时拨付项目实施单位。

第七条资金使用的审计:

(一)资金是否按规定用途使用,有无贪污、私分、挤占挪用等违法违规问题;

(二)资金支付凭证是否真实、合法,有无通过虚假报表、虚开发票、虚列支出、虚增工程量等骗取资金问题;

(三)工程预决算是否真实,有无高估冒算等问题;

(四)拆迁补偿标准是否符合有关规定,数字计算是否准确,有无重复计算等问题;

(五)破产、改制企业产生的土地出让净收益使用是否符合国家、省、市有关规定;

(六)其他需要审计的事项。

第三章项目管理和实施的监督

第八条项目管理方面的审计:

(一)项目申请立项前,是否根据开发规划和上级有关规定,进行了广泛、细致的调查研究和论证,并编制项目可行性研究报告;

(二)立项资料是否齐全,是否经过主管部门的批准;

(三)项目经过有关部门批准后,是否由具备相应资质的设计单位进行规划设计,规划设计是否经过有关部门批准;

(四)各预算部门、单位是否按照财政部门的要求编制项目预算,项目预算是否经过财政部门审批;

(五)各预算部门、单位是否按照财政部门批复的预算编制年度项目实施计划;

(六)农业综合开发项目是否建立了项目库,推荐项目是否从项目库中择优选用;

(七)其他需要审计的事项。

第九条项目实施过程的审计:

(一)项目实施中严格执行年度计划情况;

(二)项目建设地点、建设内容,确需调整或变更的,是否按权限规定报批;

(三)工程实行项目法人责任制、招标投标制和工程监理制的情况;

(四)建设单位采购列入《政府采购目录》的物品,是否通过政府采购;

(五)项目建设单位与施工单位是否签订施工合同;

(六)其他需要审计的事项。

第十条项目竣工验收的审计:

(一)项目竣工后,建设单位是否及时报送自验报告和验收申请;

(二)建设单位是否及时组织有关部门、人员,根据有关规定、工程建设标准、项目计划批复、资金拨付文件和施工合同等,对项目进行验收,并编写竣工验收报告;

(三)项目竣工验收后,建设单位是否根据竣工验收报告及时进行账务处理,落实管护主体,建立健全资产管理制度;

(四)建设项目是否达到设计要求并如期发挥效益,有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因,造成损失浪费或事故隐患的问题;

(五)其他需要审计的事项。

第四章财务管理和会计核算的监督

第十一条财务管理和会计核算的审计:

(一)财政部门是否按照《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》要求,核算土地出让净收益,定期编制土地出让净收益收支结存明细表和使用说明。

(二)土地出让净收益使用单位、部门是否按照相关财务管理和会计制度要求,专账核算,专人管理,定期编制资金收支结存明细表和使用说明。

(三)土地出让净收益核算、使用单位和部门会计核算资料,是否符合《会计基础工作规范》要求,做到真实、齐全、完整。

(四)农业综合开发项目资金收支是否实行县(区)级报账制。

第五章法律责任

第十二条国家机关及其工作人员有下列行为之一的,责令其立即改正,追回有关资金,限期退还违法所得;对所在单位给予警告或者通报批评;对主要责任人和其他有关人员视情节给予行政处分。

(一)以虚报、冒领等手段骗取土地出让净收益;

(二)截留、挪用土地出让净收益;

(三)滞留应当下拨的土地出让净收益;

(四)违反规定扩大开支范围,提高开支标准;

(五)其他违反规定使用、骗取土地出让净收益的行为。

第十三条预算编制和执行单位及其工作人员有违反国家有关预算管理规定的下列行为之一的,责令其立即改正,追回有关款项,限期调整有关预算科目;对单位给予警告或者通报批评;对主要责任人和其他有关人员视情节给予行政处分。

(一)虚增、虚减土地出让净收益或者土地出让净收益支出;

(二)违反规定编制、批复预算;

(三)违反规定调整预算;

(四)违反规定调整预算收支种类;

(五)其他违反国家有关预算管理规定的行为。

审计监督制度篇（11）

二是审计评价和经济责任难界定。审计评价是审计结果报告中对被审计对象作出的结论性评语，倍受关注。但如何评价、具体评价哪些指标、用何种标准来评价，目前并没有一套比较健全的、便于操作的、规范性的评价体系，也没有明确的评价方法，因此，操作起来很困难。同时，如何界定领导干部的直接责任和主管责任，虽然新修订后的《审计法》有明确的定义，但在实际审计过程中除规定的直接责任外，只要是所管辖范围内的部门或者单位出了问题，都笼统定性为该领导干部的主管责任，过于模糊，造成主管责任等同于没有责任。

三是审计风险难控制。经济责任情况的总体评价，不仅党委、政府关注，而且干部管理部门也关注，所在单位职工更关注。实际上经济责任审计是将领导干部同其相关部门或人员之间的矛盾集中转移到审计部门。由于审计部门力量不足，任务繁重，有时遇到换届，集中委托，突击审计，短时期完成，质量难以保证，加大了审计风险形成的可能性。

四是审计成果难转化。对领导干部进行任期经济责任审计，其结果作为组织部门考察、选拔、任用干部的重要依据之一，理应充分利用审计结果，坚持“先审计后离任”的原则。但在实际工作中，一方面由于干部任用计划与经济责任审计计划不同步，委托交办审计不够及时，形成了“先离任后审计”的“马后炮”现象；另一方面由于审计滞后于干部任用工作，造成审计结果与干部任用相脱节，形成了审计只是流于形式，直接影响到任期经济责任审计在领导干部离任时应起的作用。

五是绩效审计难深化。随着社会经济、政治、文化各方面的不断发展领导干部如何落实科学发展观，转变经济增长方式，提高人民生活水平，增强科技创新能力，建设资源节约型、环境友好型社会，增强可持续发展能力和构建和谐社会逐步纳入了领导干部经济责任审计的范畴，这就使得经济责任审计必然朝着绩效审计的模式发展。但是目前领导干部经济责任审计仍没有能够突破财政财务收支审计的框架，难以适应形势的发展。

二、完善经济责任审计监督制度的对策

（一）加强对经济责任审计项目计划管理。改进经济责任审计项目管理，要坚持“控制总量，突出重点”的经济责任审计项目安排原则。审计机关要根据自身人力资源状况和经济责任审计项目历年安排情况，向干部管理部门提出年度经济责任审计项目控制数的建议。同时，根据年度经济责任审计项目控制数，建议干部管理部门将委托审计项目分为两部分：一是根据党政领导干部和企业领导人员经济责任审计重点对象名单及任期内轮审一遍的要求，安排的以任中审计为主的经济责任审计事项；二是根据干部监督管理工作的需要，安排的以离任审计、查案审计为主的经济责任审计事项。作为县级审计部门而言，应将经济活动总量较大、掌握财政资金较多的政府组成部门、直属机构、直属事业单位的领导干部和各镇镇长列为审计重点对象。

在制定经济责任审计项目计划时，应充分考虑审计人员少和审计任务重的矛盾，做好结合文章，对列入财政预算执行和其它财务收支年度审计计划的部门单位，如其主要领导为任职两年以上的，在对其部门、单位进行审计的同时，一并安排对领导干部进行任中经济责任审计。同时，对组织部门提出需要进行经济责任审计的干部，一并对其所在部门、单位财政预算执行和其它财务收支情况进行审计。

（二）建立统一的定性和定量评价指标要素。经济责任审计评价，根据被审计对象的工作职责的不同，进行的评价也不同。作为县级党政机关和事业单位领导干部经济责任评价的主要内容应当包括：一是经济或职能工作业绩情况。即领导干部任期职责、任务相关的经济工作目标或职能业务目标完成情况，对被审计领导干部为本部门（单位）系统的事业发展所做的主要工作、取得的主要业绩及存在的问题进行评价。二是单位的财政财务收支情况。重点评价被审计领导干部任期内所在部门（单位）预算执行、财政财务收支、行政事业性收费、专项资金（基金）使用、预算外收支、关联单位经济往来的真实性、合法性。三是投资决策和效益情况。对单位重点投资的规模、结构、决策程序、资金来源、资金管理和效益效果情况进行评价。四是内控制度及执行情况。重点对业务管理制度、资产管理制度、廉政建设制度的建立和执行情况进行评价。五是个人执行财经纪律和廉政规定情况。重点对领导干部个人违反规定取得收入情况，公务活动包括出国出访的审批和经费支出情况，家庭住房、工作用车和使用（占用）国有资产情况，直系亲属在本人管辖范围内经商活动情况，群众举报反映的情况进行评价。