财政分权论文大全11篇

财政分权论文篇（1）

摆在我们面前的是，在中西部地区部分贫困乡镇都出现大量财政赤字的同时，东莞却出现了大量财政结余而且财政资金被大量挪用的现象。其实，无论是中西部地区乡镇的财政赤字，还是东莞地区的镇级资产黑洞，本质上都反映了一个问题：即现行财政权与行政权合一条件下的财政监管体制弊端。我相信，如果中国的财政监管体制不实现真正的财政权与行政权分离，那么，中国其它乡镇将出现更多的李为民，即使是乡镇财政资金再充裕，也不够填补这些行政兼财政一把手的欲壑。

财政分权论文篇（2）

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。

财政分权论文篇（3）

一、背景分析

1994年，我国开始进行分税制改革，其宗旨是让地方政府拥有更大的财政自，能够在一定范围内独立地进行决策，进而可以更好地提供各种公共物品和服务，以满足本地经济发展和居民的需要。同时，政府的相关行为也会受到当地公众的监督，促使地方政府能够更有效地制定有利于本地经济和社会发展的财政政策，为公众谋求最大的利益［1］。但是，随着国内经济的不断发展以及国际形势的变化，这种财政分权体制本身的弊端也凸显出来职称论文。

从1994年开始逐步发展起来的财政分权制度，是本文所立足研究的体制背景，在这种体制下，各级政府的收入来源被划归得更为具体、细致，但是，也导致了相关问题的出现。如在共享税方面中央财政的共享比例高于地方政府，并且地方政府不再具有与中央政府讨价还价的优势。因此，地方政府掌握的财政资源减少了，但是，财政支出所占的比重却高于中央政府，这样就出现了地方政府财政收支不平衡的状况。同时，财政分权后的地方政府拥有了一定的财权、事权，这样就有比较强烈的动机推动投资，发展该地区的经济，从而扩大税基，增加地方财政收入。在这种体制背景下，地方政府间便展开了激烈的竞争，采取各种手段招商引资，发展地方经济，由此引起市场分割、投资过热以及过度或无效的行政干预等，这实际上是导致我国部分行业产能过剩问题加剧的重要体制性因素。

早在2006年，国务院就发出了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，明确指出“当前，部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，已经成为经济运行的一个突出问题，如果不抓紧解决，将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾，影响经济持续快速协调健康发展。”并且具体指出了推进产能过剩行业结构调整的总体要求和原则，以及调整的重点措施。2009年9月，国务院批转国家发改委、工信部等部委《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》；2009年10月，国务院常务会议认为“产能过剩的问题更加凸显”；2009年12月，中央经济工作会议提出“坚决管住产能过剩行业新上项目”。2010年3月，工信部的《中国工业经济运行2010年春季报告》称：“当前工业经济运行仍然面临六大困难，多个行业产能过剩问题依然严重”。2010年4月，国务院颁布的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》明确指出重点行业淘汰落后产能的具体目标任务以及重点工作的详细分工情况。2010年8月，工信部向社会公布了18个工业行业涉及2087个企业的淘汰落后产能企业名单。

可以看出，目前我国工业行业大面积（工信部公布的18个行业不包括风电设备、多晶硅行业）的存在产能过剩问题，中央政府也在积极制定相应的政策来抑制产能过剩，促进这部分行业的健康、持续发展。

二、产能过剩成因分析

对我国存在的产能过剩的界定可以表述为：由于周期性、结构性及体制性原因，而造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离现象［2］。对于我国部分行业产能过剩形成原因，专家、学者和业内人士各抒己见。笔者认为可以将产能过剩的形成原因总结为三类：

1.经济周期性的产能过剩

由于受到经济周期波动的影响，市场需求发生剧烈的变化，使得正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩。此类产能过剩是市场经济中较为正常的现象。

2.结构性的产能过剩

这是针对微观主体—企业来说的，形成结构性产能过剩的原因主要有两个：其一，企业从自身可持续发展的角度考虑，将一部分产能“窖藏”起来，以应对未来总体经济波动的不确定性，提高企业供给的灵活性。这种结构性的产能过剩是企业为应对未来经济形势不确定性的一种措施。其二，部分企业故意形成一部分产能过剩，这是“在位企业”阻止潜在企业进入而设置的一种进入壁垒。某些在位企业为了能够长期保持在行业中的优势地位和利润，通常进行巨大的投资，这种投资是长期的且成本较高，对于潜在的进入者能够起到很大的威慑作用，是一种极大的进入壁垒。潜在进入者会考虑到这些在位企业的闲置产能而却步，从而达到在位企业阻止行业中新进企业、保持获利空间的目的［3］。

3.体制性的产能过剩

由于目前我国市场经济体制不完善以及财政分权政策发展的过程中相应体制机制改革的滞后，促使了体制性产能过剩问题的出现。例如，在财政分权背景下，GDP作为考核地方政府政绩的重要指标而被盲目崇拜，使得新增的投资项目往往与国家的整体规划背道而驰。同时，由于地方政府为了吸引投资，而竞相给予企业以各种优惠，包括土地、环保、融资等，从而激发了地方政府间的恶性竞争。在这种恶性竞争下，不仅浪费了资源、污染了环境，而且加剧了产能过剩。

经济周期性的产能过剩和部分结构性的产能过剩一般可以通过市场经济自身的运行和政府采取适当的财政政策与货币政策得到缓解，甚至消除，但是部分结构性的产能过剩和体制性的产能过剩却需要国家的宏观调控、相关政策的指导以及更科学地规范地方政府行为来逐步的控制和缓解。现阶段，正是由于政治集权、经济分权、土地产权模糊、预算软约束以及政府官员政绩考核体制等因素的影响，加剧了我国地方政府行为的异化，使得地方政府在招商引资过程中竞相提供各种优惠条件，并扭曲企业的投资行为，来实现该地区财政收入的增加，从而导致了过度的产能投资和重复建设。本文重点对我国财政分权背景下部分行业尤其是钢铁行业的产能过剩问题进行研究。

三、实证研究

本文以钢铁行业为例，通过对该行业产能过剩问题的实证研究以及对“铁本事件”的剖析，分析我国目前部分行业产能过剩问题加剧的体制性原因。

1.钢铁行业分析

目前，我国是世界最大的钢铁生产国，钢铁业产量几乎占全球总产量的一半，粗钢产量更是紧随在后的日本、美国、俄罗斯和印度四国产量之和的2.2倍。我国钢铁行业之所以拥有如此巨大的产能：一方面，政府的支持性政策，鼓励了该行业的发展（直到2002年，政府还在推出优惠性政策支持钢铁行业的发展）；另一方面，我国经济的高速发展也为钢铁行业的发展提供了巨大的动力。近几年来，随着基础设施建设、房地产业、机械设备生产以及汽车制造等行业的蓬勃发展，使得市场对钢铁产品存在着巨大的需求。在这种形势下，企业对未来的市场形势过度乐观，而过高的市场预期导致了企业不断扩大产能。

更主要的是，在我国目前的财政分权体制下，地方政府出于对地方财政收入的增加、政绩的突显等方面考量，积极鼓励、支持甚至是威胁企业对GDP有显著贡献的项目进行投资，从而导致了部分行业产能过剩问题的加剧。

虽然从2005年以来，国家相应出台了一系列措施抑制钢铁行业产能过剩、淘汰落后产能的政策，但是，通过这种行政干预手段来抑制钢铁行业产能过剩问题的收效并不是很明显，近几年来，我国的粗钢产量仍在逐年上升，并且一直维持在一个较高的增长率水平（如表1和图1所示）。

从表1和图1可以看出，我国粗钢产量从2004年的28291.1万吨增长到2009年的56800万吨；从2004年占世界粗钢产量的26.40%上升到2009年占世界粗钢产量的46.57%，短短6年间，我国的粗钢产量就翻了1倍。更重要的是，2008年和2009年由于受到全球性金融危机的影响，世界粗钢产量出现了下降的趋势，而我国的粗钢产量却仍维持增长的态势，2009年增长率达到了10.86%，这与世界粗钢产量增长率为-8.84%形成了鲜明的对比。

或许只研究产量与增长率不能说明问题的全部，我们可以用2004—2009年我国钢铁产量与开工率（生产能力利用率）的分析图（如图2所示），来进一步说明我国钢铁行业的产能过剩问题。

从图2可以看出，虽然从2004—2009年，我国的钢铁产量在不断增长，6年时间产量值甚至翻了1倍（由于受到统计时间的影响，图中2009年的钢铁产量是按估计值计算的，而2009年实际钢铁产量则为56800万吨，比预估的53400万吨高出3400万吨）。但开工率却在大幅度的降低，由2004年的92%下降到2009年的72%，这其中蕴含的产能过剩问题不言而喻。

2.“铁本事件”剖析

江苏铁本钢铁有限公司（以下简称“铁本公司”）是一家民营企业。出于发展需要，公司在2002年拟扩大生产规模，增建一个占地2000亩、投资10—20亿元、年产200万吨的宽厚板项目，资金来源主要依靠自有资金。但是，在项目发展过程中，受到当地政府的强烈鼓动和全力支持，其中包括巨额的土地资本利诱、大量的银行贷款甚至违规的项目审批等，使得这一项目最终膨胀为总投资106亿元人民币、规划用地5988亩的巨型项目。

在“铁本事件”中，涉及项目审批、环保以及土地供给等多方面的问题。就审批而言，钢铁项目属于国家宏观调控的重点产业项目之一，有一套较为规范的审批机制，项目达到一定规模，地方政府是无权审批的，而必须由上级职能部门审批。按照投资规模和审批权限，该项目是应该报国家发改委审批。为了可以在地方政府的权限内获得批准，铁本公司将整个项目拆分为22个项目，分别向地方政府职能部门报批；之后为了办理土地等相关手续，又将整个项目分成14个基建项目来实施。本应报中央政府有关职能部门审批的巨型项目，就这样在铁本公司和当地政府运作下，顺利地通过了审批。就环保而言，钢铁项目属于高污染的项目，在对该类项目的审查中要特别注意评估其对环境的影响。铁本公司的焦化项目就属于会对环境造成污染的项目，是环保部门审查的重点。这样一个巨型项目，应该上报原国家环保总局对其环境影响评价报告进行审批。在将项目拆分后，当地环保部门均参与了这些项目的环保预审，并予以通过。在土地征用方面，不仅存在审批上的违规操作还涉及土地出让价格的问题。在铁本项目中，土地的名义出让价格为11万元/亩，而当时土地的市场价格为每亩40万元左右（实际上，地方政府收取的地价款远远小于名义上铁本公司应支付的地价款）。以铁本项目实际占用土地6541亩计算，地方政府以低价出让土地实际上为铁本项目提供了18.9—26.2亿元的投资补贴［4］。

在财政分权体制下，地方政府具有一定的财权、事权，为了提高地方经济增长速度，增加地方财政收入，地方政府官员不但在在自己的权限内，通过各种可以采用的手段招商引资，而且会创造权利（可以称为地方政府“权利创造”现象）吸引投资者进行投资，并且特别青睐像钢铁这样的能够明显影响地方经济和财政收入的大型投资项目。铁本项目就是地方政府创造权利鼓励投资建设项目的典型案例。本来，铁本公司只是利用自有资金增建一个年产200万吨的宽厚板项目，在地方政府及其官员的“利诱”下，变成了一个用地扩大3倍、投资扩大5—10倍的巨型项目。根据我国的投资管理体制，地方政府没有审批这么大规模的项目的权利，地方政府与企业共谋，创造审批权，通过把项目拆分成若干个小项目进行批复。实际上，许多屡屡出现产能过剩的行业的项目就是在有限理性（有时甚至是非理性）的地方政府与有限理性（有时甚至是非理性）的企业的合谋下投资建设的。

在财政分权体制下，地方政府有着十分强烈的欲望，吸引和推动对GDP有显著贡献的项目投资，形成严重的地方产业结构的同质性，从而导致了我国部分行业产能过剩问题愈发严重，并且不会在短期内得到很好的解决，而只能通过宏观调控尽力缓解产能过剩的进一步扩大。

四、政策建议

本文通过对钢铁行业的实证研究，分析了在财政分权背景下，我国部分行业产能过剩问题，并据此提出政策建议。

1.进一步完善财政分权体制

1994年的财政分权体制改革，旨在调动中央和地方的积极性以及加强中央的宏观调控能力；发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展，实现共同富裕；实现公平税负，促进平等竞争；体现国家产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高等。但是，在体制改革和进一步完善的过程中，由于政策制定和具体实施上的问题，使得这种财政分权制度也出现了弊端，如加剧了地方政府间的竞争；刺激了地方政府深度参与经济，大量招商引资；中央政府的宏观政策不能很好的得以执行；重视工业发展，轻视了社会经济平衡发展；各地方产业结构趋同，部分行业产能过剩问题严重等。

要继续保持我国整体经济快速、健康、稳定的发展，保证中央整体经济政策的充分贯彻执行，就需要进一步改革我国的财政分权制度，使之与目前的社会经济发展更好的融合，理顺地方政府与中央的利益分配关系，明晰风险责任关系，促进经济的全面发展。可以考虑在现行的财政分权体制下，建立弹性的转移支付制度，对经济增长速度较慢，但追求社会经济平衡发展、促进技术创新、注重环境保护、生态平衡和关注民生的地方政府，加大转移支付的力度。

2.加强相关部门监管力度

完善财政分权体制，杜绝地方政府滥用权力和“权利创造”行为，保证产业结构趋于合理，离不开相关部门的相互配合、监督管理，主要包括环保部门的把关、金融制度的完善以及土地管理制度的改革等。

近年来，重视经济发展和人类活动对环境的影响，已成为世界的共识，这也是人类社会进步的标志之一。那种不计环境代价而盲目上马的项目势必会遭到谴责和淘汰，只有兼顾经济、环境和人类发展的项目，才是有利于推动社会经济全面发展的项目。为了加强地方环保机构监管的权威性和有效性，需要理顺环保部门的隶属关系，改变地方环保机构隶属地方政府为垂直管理。从金融管制方面来说，在我国以直接融资方式为主的背景下，大型投资项目对贷款有近乎膨胀的需求，规范化的审批程序，有利于对投资项目的审慎决策，能够有效地抑制产能过剩行业投资项目的实施；也可以借鉴西方金融机构的成功经验，采用灵活的贷款定价机制（需要配套的金融体制改革），抑制产能过剩行业投资项目的实施。进一步改革和完善土地管理制度，有利于我国对整体土地用途的规划，有利于对投产项目类型的管理以及创造公平的竞争环境。主要的改革方向是进一步明晰土地产权，依靠公众监督，来杜绝违法征地、违规用地等行为。

3.完善政绩考核体系

在财政分权背景下，地方政府独立的利益主体地位日益突出，该地区的GDP增长状况以及财政收入情况，几乎成为了地方政府和官员们唯一关心的指标，从而加剧了地方政府行为的异化，导致了片面的鼓励投资，形成比较严重的产能过剩问题。在西方国家，地方政府官员政绩的好坏主要由该地的选民进行评价，因此，Tiebout早在1956年就提出了“用脚投票”理论，即人们可以通过在地方间的自由流动，来选择自己最偏好的税收和公共服务组合以达到自身效用的最大化。而地方政府为了避免本区域内有税收创造能力的居民流失，会竭力地提高财政的运行效率、提高公共产品供给的满意程度［5］。我国的政治制度与西方国家不同，但可以借鉴其实用的理论和成功的经验，来完善我国现行的政绩考核体系。

目前，得到普遍认同的观点是：以GDP为主要考核指标的政府官员政绩考核体系，是导致产能过剩加剧的重要因素之一。所以，在制定一系列抑制产能过剩的政策的同时，中央政府应重新设计对地方政府的激励和考核机制，让其退出GDP竞赛，引导地方财政资金更多地投向民生领域，促进地区社会经济平衡发展，真正建设公共服务型政府。并且要加强公众对政府公共服务能力和满意度的反馈调查，以此来监督地方政府行为，抑制低效率、高污染、高能耗项目的投资，降低财政分权制度对产能过剩的影响程度，防止部分行业产能过剩问题的加剧。

4.深化投资体制改革，发挥市场配置资源的基础性作用

在财政分权体制下，无论是出于对增加地方GDP、财政收入还是官员晋升机会的考虑，地方政府都有着强烈的动机干预企业的投资行为，使得企业并没有完全从市场需求的角度来审视自身的投资行为，从而违反了市场发展的客观规律，造成了部分行业产能过剩的状况。在政府的干预下，企业获得了极大地激励，不断扩建、增建项目，使得部分行业特别是对地方GDP和财政收入有显著贡献的行业产能过剩问题尤为严重。因此，深化投资体制改革，切实实行政企分开制度，充分发挥市场配置的基础性作用是削弱体制性因素对产能过剩影响的重要环节。在改革过程中，要引导企业依靠自身的实际情况做决策，使企业能够成为自主决策、自主投资、自我约束、自担风险的真正的市场主体，逐步消除负外部性对投资行为的影响，具体措施包括减少政府特别是地方政府对市场的直接干预，创造公平、合理的投资环境，充分发挥市场配置资源的基础性作用，依靠市场自身的竞争力推动产业结构的调整、促进经济可持续发展等方面。通过这些改革措施来降低体制性因素对经济发展的影响程度，以达到缓解部分行业产能过剩状况的目的。

5.创新政府干预方式

缓解部分行业的产能过剩问题，除了依靠市场自身的调节作用外，政府也应当适时、适度地加以引导。目前，地方政府对企业投资行为的干预，主要是通过给予企业土地优惠政策、信贷支持以及环保审批等方面，直接干预投资项目的运行。这种直接的干预行为，严重影响了企业对自身投资行为的判断，违背了市场经济运行的客观规律，妨碍了相关行业甚至是整体经济的正常发展。缓解产能过剩问题、促进经济的健康发展，应以尊重市场经济的客观规律为主，依靠市场的自身调节和资源配置的基础性作用，来调整产业结构、优化产业升级。但是，仅仅依靠市场自身的这种调节能力还不足以引导整体经济的稳定发展，体制性产能过剩问题的解决离不开政府的政策引导和支持。因此，改革的重点并不仅是地方政府退出对企业投资行为的干预，而是转变、创新政府的干预方式，由直接的干预企业投资行为，转变为间接的引导，使企业掌握更准确的市场信息，更好地结合市场和自身的实际情况，制定科学、合理的投资策略。

创新政府干预方式，要求中央政府制定科学合理的宏观经济政策、科学严谨的长远发展规划（如新兴能源产业发展规划等）、建立明确的行业标准、规范等，并且保证执行效率。地方政府应从建立良好的市场环境、创造公平的投资环境、鼓励企业的技术创新、严格控制企业的污染程度以及提高政策执行力度等几方面入手，通过对市场环境、投资环境以及法律环境的不断完善，将地方政府直接干预企业行为的方式，转变为间接对企业的投资行为产生积极的影响，以此来达到缓解我国部分行业产能过剩的目的。

参考文献：

［1］刘金涛，杨君，曲晓飞.财政分权对经济增长的作用机制：理论探讨与实证分析［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2006，（3）.

［2］王立国.重复建设与产能过剩的双向交互机制研究［J］.企业经济，2010，（6）.

财政分权论文篇（4）

财政分权（fiscal decentralization）是从分权衍生而来的。哈耶克（Hayek，1945）最早提出分权的思想。财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是，地方政府拥有一定的财政自。本文围绕财政分权与公共品供给，基于公共服务均等化，对近期的国内外研究文献作一个梳理和简要评述。

一、西方财政分权与公共品供给的理论综述

财政分权理论的研究是以蒂布特（Tiebout）在其1956年发表的经典论文《地方公共支出的纯理论》为起点的，经历了两个发展阶段：第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF），主要围绕着地方政府职能和公共物品供给；第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式上。

1、第一代财政分权与公共品供给理论

第一代财政分权理论，也被称作传统财政分权理论，或是第一代财政联邦主义，以蒂布特、马斯格雷夫和奥茨等为代表。因其三人在这一理论领域的先驱性贡献，第一代财政分权理论也被称为TOM模型。该理论以新古典经济学的理论作为分析框架，研究政府职能如何在不同级次政府之间进行合理配置以及相应的财政工具分配问题。其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府间财政竞争机制的重要性。

蒂布特最先把公共品供给和分权明确地联系在一起进行研究，并对传导机理做出了解释（1956）。蒂布特在《地方公共支出的纯理论》基于7个假设条件构建了一个地方政府模型，即"以脚投票"理论，提出了通过居民的充分流动，对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区，各社区间的偏好是不同的。马斯格雷夫（1959）从考察财政的三个主要职能：资源配置、收入分配与经济稳定出发，分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。在他的分权模型中，强调了由于公共产品的受益范围不同，而造成了不同的公共产品由不同的政府来提供。奥茨（1972）通过模型证明得出分权定理：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。

传统财政分权理论的TOM模型展示的是一个一般性的规范框架，认为分权主要是针对资源配置而言的，即如何就地方性公共物品的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工，其用意在于安排了不同层次的政府职能以及执行这些职能的适当的财政工具，但对具体过程并没有交代清楚，政府在供给公共品时仅被作为一个"黑箱子"考虑，而没有涉及详细的政府层级和财政支出结构安排。

2、第二代财政分权与公共品供给理论

第二代财政分权理论，也叫第二代财政联邦主义理论，即"市场维护型的财政联邦主义"。主要是以钱颖一、温加斯特（Weingast） 、麦金农（McKinnon）等学者的研究主张为理论核心。市场维护型的财政联邦主义反对传统财政联邦主义理论的政府模型假设，也不赞成公共选择理论的邪恶政府假设，将企业理论和微观经济学理论引入财政学，其理论立足点是：一个高效率的市场来自一个好的政府结构，政府行为既要有效果，也要受到约束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的激励机制，提供维护市场效率的支持性的政治系统。

钱颖一和温盖斯特（Qian and Weingast，1997）试图阐述政府内部的运行机制，从而正式构建了第二论。他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。麦金农（McKinnon ，1997）认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。钱颖一和罗兰（Qian and Roland，1998）通过构建模型，也得出了同样的结论--财政联邦主义有助于防止软预算约束的出现。

第二代财政联邦主义理论继承了第一代财政联邦主义的核心思想，立足于好的市场效率来自好的政府结构，同时也吸收了企业理论和机制设计理论的研究成果，结合转轨国家实践，强调地方政府之间的竞争，突出了政治因素对政府间财政关系的影响，更多地讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长。

3、从政治与制度视角对财政分权与公共品供给的研究

伴随着各国在财政分权实践上所经历的复杂多变，学者们对财政分权的研究出现了新的角度：从政治的角度、制度分析的途径或是多重的效率视角来关注分权效率，包括对地方政府管理能力、寻租行为等方面对财政分权效果影响的关注。

Tanzi（2000）研究认为，发展中国家的贫困及民主机制的不完善限制了"用脚投票"和"用手投票"的实现。O.Kwon（2003）论述了韩国的财政分权经历，并运用数据回归的方法说明了财政分权的影响，并从财政分权对中央政府权力约束的角度，提出了财政分权对韩国来说是约束中央政府并提高地方公共物品供给效率的途径。

M.ArzaShi 和 J.V.Henderson（2005）主要从制度的角度进行探讨，对推动正式制度变迁的经济力量改变了联邦分权的深度建立了模型，并在实证上加以检验。在模型的分析中进一步论述了在经济增长期，收入和人口增长及其跨区流动对联邦体制的进一步民主化和财政进一步分权的作用。

Y.Nishimura（2006）主要从政治市场的角度入手，论述了财政分权与经济增长以及经济的稳定性之间的关系，文中选取能力差异与随机性等角度，说明了为什么财政分权在不同的地区实施带来了不同的后果。N.Akai 和 K.Mikami（2006）从政治市场角度考虑，分权的组织结构会忽略少数人的利益和每一个地方政府的利益，即分权可能忽视地区间的合作，从而降低区域合作而引起的协同效应进而使得分权效率降低。并用标准的分析方法来分析两者的福利效应，最后得出了集权的方式更能增进福利的结论。

4、财政分权与公共品供给理论的最新发展

Mello Jr认为当下级政府拥有了更多的政策制定自的时候，增加了政府行为协调的复杂性，分权化主要的政策挑战在于设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统，以有效和充分地提供地方公共服务，同时保持宏观经济稳定。他通过对30个国家的样本进行计量经济分析后指出，财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败，经常导致地方财政的压力，导致地方政府的赤字偏好，尤其是在发展中国家，最终，会影响宏观经济的稳定。为了避免这一点，他提出，通过严格地方财政纪律、运用市场力量和设计更好的制度使政府间财政关系协调的失败最小化，强调这一点对成功的财政分权来说是至关重要的先决条件。

理查德・M・伯德（Richard M.Bird）和麦克尔・斯马特（Michhael Smart）认为国际经验表明：如果要有效提供公共服务，对转移支付的接受者必须要有一个明确的要求；接受者要有足够的财力，要有作出决定充分的灵活性，要对结果负责；要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。他得出了8个结论，其中对我们有启示意义的在于，所有的地方政府都应按照标准程序管理财政问题，以保持完备的账目，并且接受定期和公开的审计；尽管中央政府不应当干预地方政府的预算和行为，但他们应当保持地方财政最新的和完备的信息，并且让这些信息公开化。

二、中国财政分权与公共品供给的理论综述

国内关于财政分权的研究文献是从20世纪90年代开始逐渐增多，但大多数是对财政分权的宏观效应的分析，如对经济增长的关系等。我国分权化的财政体制对于公共服务和公共品供给的影响早已有之，但专门将财政分权和公共品供给联系起来研究的很少。Qian和Roland（1998）用三级博弈模型解释了财政分权对于公共服务的影响机制，结合中国普遍存在的软预算约束情况，比较了最优、财政分权与财政集权三种情形下不同公共服务的供给情况。

从实证的角度看，平新乔和白洁（2006）在财政分权的背景下，基于地方政府预算内和预算外支出的数据，分析了财政分权激励对地方公共品的供给满足当地真实需要的敏感度影响，指出中国的财政分权依然存在一些问题。张军等（2007）发现财政分权带来的标尺竞争与基础设施建设组织的速度有着密切的关系，因而财政分权对基础设施等硬性公共品供给具有促进作用。丁菊红和邓可斌（2008）建立了中央与地方政府的动态博弈模型，指出转型经济中中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程度，同时改变着地方政府的激励结构，从而对公共品供给带来不同效果。丁菊红（2010）考察财政分权与公共品供给之间复杂的动态互动关系，证明了财政分权对硬性公共品供给有着明显加速作用，而对软性公共品供给却有着明显的抑制效果。

三、简要评价

我国正进行财政体制深层变革，关于财政分权与公共品供给理论的讨论尤为重要。财政分权是一个复杂的问题，对其研究和处理必须拓宽视角，不能拘泥于财政本身。通过对相关研究财政分权与公共品供给理论文献的梳理，我们发现传统的西方财政分权理论建立在发达国家的基础上，在中国并不完全适用。我国的分权制不是一种所谓的联邦制，而是中央集权制下面的分权制。公共服务与公共品的特点就是，具有很强的外部性和外部效应。而地方公共物品面临的价格困扰，以及公共物品本身具有的外部性，使地方公共物品不能被有效地提供。因此，对中国财政体制的分析必须在立足中国国情的基础上，对现行财政分权制度安排的弊端进行中肯的分析，提出具有可操作性的政策建议，逐渐探索出能够指导中国财政分权制度建设进程的系统化的理论，最终构建一个能够解释、分析中国财政分权问题的理论框架。

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[9]丁菊红.中国转型中的财政分权与公共品供给激励[M]，经济科学出版社，2010

财政分权论文篇（5）

一、文献综述国内学者对财政分权与中国经济增长关系的研究主要得出了四种具有争议性结论：一是认为财政分权与中国经济增长关系为正，从而认可财政联邦主义关于财政分权促进经济增长的结论适用于中国。如Ma（1997）、林毅夫和刘志强（2000）以及肖文和周明海（2008）等发现财政分权显著促进了经济增长；二是认为财政分权与中国经济增长关系为负，从而否定了财政联邦主义关于财政分权促进经济增长的结论在中国的适用性。如Zhang和Zou（1998）认为，省级财政分权与中国各省经济增长之间的关系显著为负，这在过渡时期（1985-1989）显得特别明显，周培奇（2011）也得出了相似结论；三是认为财政分权与中国经济增长之间的关系存在显著的跨时差异和地区差异，但对此仍存在不同的结论。如张晏和龚六堂（2005）认为1994年分税制改革是个分界点，之前的财政分权抑制了经济增长，而之后则促进了经济增长，另外，他们还在划分东部地区、中部地区和西部地区的基础上发现了不同地区财政分权与经济增长的关系的差异。但是，同样基于分段回归，沈坤荣和付文林（2005）却得出了相反的结论，他们发现1994年前的财政分权与经济增长之间没有显著关系，而1994年分税制改革后，两者之间却呈现显著地负相关。周业安和章泉（2008）发现从1986―2004年的整个时间跨度来说，财政分权有利于经济增长，而1994年前财政分权并没有促进经济增长，1994年后它显著地促进了经济增长；四是认为财政分权与中国经济增长之间无直接相关关系。如胡书东（2001）、李文星等（2009）认为一般的财政分权与国民经济绩效之间没有明确的因果关系。

二、对财政分权的度量指标的再思考在关于财政分权与中国经济增长关系的实证研究中，其指标选择主要与财政分权概念有关。下面对相关的指标选择进行简要分析。（一）边际分成率和平均分成率。林毅夫和刘志强（2000）使用边际分成率来度量财政分权，其含义是指地方政府从财政收入增加额中所提留的比例，该指标也被成为自有收入的边际增量。由于改革开放后中国中央政府与地方政府的财政关系处在不断的调整之中，为了反映这一变化，林毅夫和刘志强（2000）对不同时期中央和省之间的财政关系进行了分类，其中，在1985到1987年之间共涉及到四种类型，而在1988到1993年之间则涉及到五种类型。按照他们的研究，在1985到1987年间有14个省可以从财政收入增量中保留一定的份额归自己支配，在1988年到1993年间还有5个省这样做，其余省份在所有时期获得了100%的边际分成率。对于财政制度改革前即1985年之前不存在财政分权，林毅夫和刘志强（2000）将其标记为0。在他们的方法下，我们可以发现，像广东和江苏这样经济实力和财政实力雄厚的省份竟然与四川、宁夏等经济实力和财政实力较穷的省份具有同样的财政分权度，这显然很难令人信服。出现这种情况的原因在于当使用边际分成率来度量财政分权时，那些将财政收入中的固定比例上交给中央财政的富裕省份和那些从中央获得财政补贴的省份是一样的。张晏和龚六堂（2005）曾指出了这一点。特别是1994年分税制改革之后，由于中央政府和地方政府间的财政收入划分是按照中央税种、地方税种和中央与地方共享税种来进行的，这就进一步制约了边际分成率方法的应用。也承认，边际分成率指标确实不足以反映财政关系的复杂变化。Ma（1997）使用了平均分成率指标来度量财政分权，其含义是指省级政府在预算收入中保留的平均份额。但正如林毅夫和刘志强（2000）所指出的，这一方法面临一个内在矛盾，即一些省份在改革开放前就一直对中央财政有净贡献，按按照Ma（1997）的方法，此时就已经存在财政分权，但在统收统支制度下，这些省的支出仍需要中央政府批准。这样一来，平均分成率就无法反映改革开放以来中央与地方财政关系所经历的重大改革，特别是1994年分税制改革后，中央与地方财政收入分配的新格局。虽然肖文和周明海（2008）结合使用了这两个指标，但由于这两个指标在度量财政分权程度时分别面临困境，并不会因为合并使用而消失。因此，他们方法的合理性也是值得商榷的。（二）财政收支比重指标胡书东（2001）使用了人均地方财政支出比重和地方经济建设支出比重来度量财政分权，周业安和章泉（2008）使用了人均各省本级财政支出比重来衡量财政分权，李文星等（2009）采用了各地区财政支出占中央财政总支出比重来度量财政分权，应该说这种基于财政收支比重的指标选择方法沿袭了Oates从财政收支度量财政分权的传统。但这一方法的有效性仍然面临潜在的问题，比如我们需要考虑，在中央政府对地方政府进行转移支付的情况下，地方财政支出占总财政支出的比重是否能够反映财政分权的实际情况，特别是转移支付在分为有条件转移支付和无条件转移支付时，它们对财政分权的影响是一样的吗？在中国长期以来存在地方财政收入和支出的不对等，尽管分税制改革在某些方面有所调整，但是由于1994年的改革方案的一个重要目标是提高中央财政收入占全国总财政收入的比重，因此，这种不对等的局面并没有发生根本的变化。1994年分税制改革后中央集中了大部分的财政收入，但又通过税收返还、专项转移支付和一般性转移支付等形式将财政支出转移给地方。马拴友和于红霞（2003）的研究表明，在1998年到2001年间，税收返还在中央对地方的财政转移支付中占有绝对主导地位，其比重高达62.1%，其次是专项转移支付比重为20.1%。这样一来，非条件性转移支付就在地方财政收入中占有了相当高的比重。由于税收返还建立在一定的基数基础上，在制度设计上为了保证地方原有利益，并提高地方政府的积极性，采用了“ 存量不动， 增量调节” 的办法，并确定各省税收返还额的递增率，系数为各省增值税和消费税增长率的10.3。这样一来，如果一个省增值税和消费税平均增长率高，其获得的税收返还额也大。所以对于经济发达省份而言，包含了税收返还的地方财政支出比重可以比较好地反映财政分权的情况。但是，对于经济欠发达的省份而言，由于其地方财政收支存在较大缺口，中央的转移支付主要是一般性转移支付，这样用其地方财政支出的比重来衡量财政分权则可能拉高其指标数值。特别需要指出的是，在我国中央对地方的财政转移支付缺乏明确的规范和统一的标准，转移的具体数额往往与地方政府讨价还价的能力和“跑部钱进”的能力密切相关，这样就使得利用财政支出比重来准确衡量财政分权程度面临更多的困境。另外，由于地方政府之间在进行竞争时往往使用了各种税收优惠政策，甚至是简单的通过承诺对增值税、营业税和企业所得税按照一定的比例给予返还来“招商引税”，这样就带来税收在地方政府之间的重新分配，这种重新分配具有零和博弈的性质，一个地方因招商引税导致财政收支比重的增加会高估其财政分权程度，而一个地方因其他地方招商引税而导致财政收支比重的降低也不能反映其实际财政分权程度。此外，如果考虑到人口规模和经济规模，财政支出比重也不能很好的反映财政分权情况，即使像胡书东（2001）、周业安和章泉（2008）那样采用人均指标，仍然不能避免因为经济规模差异而产生的影响。正如张晏和龚六堂（2005）举例指出的，四川省的财政支出最高， 但这并不反映四川省就比支出较小的广西拥有更多的财政自。同样，上海财政支出高于天津， 但上海市的财政自由度并不比天津更多。（三）预算内指标、预算外指标及体制外指标由于中国财政收支的不规范、不统一，学界通常采用预算内资金、预算外资金和体制外资金来描述政府实际财政收支的分布。这样，对财政分权的度量就必须对此进行综合考虑。因此，很多学者在关于财政分权与中国经济增长关系的研究中关注到了这一特殊事实，如张晏和龚六堂（2005）、沈坤荣和付文林（2005）采用了预算内外的财政收支比重指标衡量财政分权，特别的，张晏和龚六堂（2005）还考察了体制外收支对财政分权与中国经济增长关系研究的重要影响。但是，从1990年代开始，中央于1993年至1995年、1996年和1997年对预算外资金的管理制度进行了多次调整。这导致了预算内和预算外资金概念的变化，进而导致难以对相关的统计数据进行统一处理，特别是1994年分税制改革导致基层政府财力与事权不匹配程度加剧，结果是地方政府进一步通过多种途径扩大了预算外收支的比重。从不同角度可能对此作出不同的判断，如从地方实际支配财力的角度，可能得出财政分权程度加大，但如果从预算外收支特别是制度外收支缺乏规范性和统一性的角度来看，也可能得出财政分权过度的结论。

三、结语国内学者对财政分权与中国经济增长关系的研究出现了四种主要的争议性结论。在关于财政分权与中国经济增长关系的实证研究中，其指标选择主要与财政分权概念有关。其中，对财政分权度量指标的分析从边际分成率和平均分成率，财政收支比重指标，预算内指标、预算外指标及体制外指标三个方面进行。因此，本文认为，度量指标的选择和处理是一个主要的因素。在实证研究中，我们在选择指标的时候经常会面临的困境是指标要么不符合现实，要么不易于处理。对财政分权与中国经济增长关系感兴趣的学者不应该理所当然地认为相应的度量方法和指标都是有效的，大量的度量缺陷可能会导致从那些数据中得出不合理的推论。

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[10]李文星，艾春荣，徐长生.财政分权与中国经济增长关系的再检验

财政分权论文篇（6）

根据《中国教育改革和发展纲要》（1993）要求，20世纪末国家财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，预算内教育投入占财政支出的比重不低于15%。2012年，国家财政性教育经费支出占GDP的比重首次达到4%，但政府教育投入，尤其是地方政府教育投入仍然不足，导致教育这种公共产品与发展纲要的要求相去甚远，远远不能满足人们的需求，造成城市优质教学资源和农村基础教育供应不足。在我国现行财政体制下，为何地方政府在提供教育公共产品方面动力严重不足？现行财政体制对地方政府的行为有哪些激励？在这些激励下地方政府的行为有何特点？这对教育投入产生哪些影响？本文以公共教育为例，试图分析财政分权对地方政府的激励机制及其对公共产品供应的影响。

一、文献综述：财政分权与公共物品的供给

财政分权理论根据其理论假设的不同和历史演进阶段可以分为第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。两代财政分权理论对于政府行为的理论假设不同，对于财政分权对公共产品的供给的影响也得出完全不同的结论。

第一代财政分权理论由20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论演变发展而来。其代表人物主要有Paul A. Samuelson、Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow等3位经济学家，其后Wallace E. Oates和James M. Buchanan也对第一代财政分权理论建立起到了重要作用。第一代财政分权理论主要针对公共品领域的市场失灵现象，其理论假设是政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员无条件地寻求社会福利的最大化，认为为了避免“公共的悲剧”，应该由政府提供公共产品服务，并且财政分权比财政集权更能为公众提供公共产品服务。

Wallace E. Oates（1972）在《财政联邦主义》一文中阐述了奥茨“分权定理”，认为地方政府在了解选民的效用与需求方面较中央政府具有比较优势。地方政府更能根据当地居民的偏好和利益需求制定适合的产品和量，从而实现资源的优化配置和社会福利极大化。而中央政府不可能准确估计每个地区人口子集的不同需求和特殊利益，只会将同等数量的某种公共产品统一分配给各个地方，忽略了不同区域居民偏好的差异，因而不能实现社会福利最大化，降低了资源的配置效率。Tiebout（1956）阐述了财政分权实现公共产品供给社会福利最大化的机制——“用足投票”和“用手投票”理论。假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”，迁移到自己满意的地区，结果地方政府为了吸引选民，就必须按选民的要求供给公共产品，从而可以达到帕累托效率。

第一代财政分权理论将政府假定为“仁慈的公共利益的守护者”，认为政府在决策过程中不会考虑自身的利益和发展，其假设条件与现实显然不符，从而在实际应用中显现弊端。第二代财政分权理论针对第一代财政分权理论的不足，提出政府追求自身利益最大化的假设，在理论分析中引入了激励理论和机制设计，分析政府官员在实现官员自身利益和居民福利之间作策略性选择。

Qian和Weingast（1997）试图阐述政府内部的运行机制，他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。在财政分权结构下有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。Weingast（1995）提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：（1）地方政府对经济有基本的规制责任；（2）体系中设立没有贸易障碍的共同市场；（3）地方政府面临“硬预算约束”。Keen和Marchand（1997）假定资本的流动性大于劳动力的流动性，认为地方政府为争夺有限的资本，就会采取有利于资本所有者的行为，增加基础建设等生产性的公共投入，教育等地方公共服务方面的支出就会受到挤占，也可能导致提供效率和供给水平的下降。

由第二代财政分权理论可知，在政府并非追求社会福利最大化的假设下，会因实现自身利益最大化的激励，不一定能提供符合公众需求的公共产品。

二、财政分权、政府激励与政府教育投入的理论分析

（一）中国财政分权特点

1.地方政府财权与事权严重失衡

源于1994年的分税制改革，规范了政府间的财政分配关系，提高了中央政府宏观调控的能力。但是这次分税制改革，基于改变中央财政穷、地方政府富的历史状况和建立中央宏观经济调控体系的初衷，使得我国中央政府和地方政府的财政收入分权和支出分权上严重失衡。在财政收入分权上，中央政府收入包括消费税（含进口环节海关的部分）、车辆购置税、关税、海关的进口环节增值税等。地方税收收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船税、契税、屠宰税、筵席税。中央地方税收收入包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税和印花税。其中增值税的75%、企业税的60%（主要央企的企业所得税全部归中央政府）、印花税的94%归中央政府，这种税权的划分使得财政收入向上集中，中央政府获得财政收入的大部分，地方政府获得财政收入较少的一部分。由表1可知，我国地方政府财政收入占财政总收入的比例相对较小，近年来虽有所提高，最高的年份2011年也才达到50.6%。

在财政支出分权（即所谓的事权）上，根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。地方政府除了承担地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费之外，还承担支撑地区的生产支出和地方事业发展所需支出。前者包括地方基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费；后者包括地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。地方政府除了承担发展地方经济的重任之余，还是实施法律法规、维护社会秩序、提供社会服务的直接主体，供养着财政供养人口的70%，管理着全国80%的人口，承担着为绝大多数公民提供公共产品的责任。从表2也可以看出，在财政支出中，地方政府财政支出占总财政支出的比例自1994年分税制改革以来逐年提高，2011年高达84.9%，占财政支出的绝大部分。

从以上我国地方政府财政收入占比和财政支出占比的分析可以得出结论：中央与地方政府财权和事权划分的严重失衡，地方政府财政收入很少，但是需要承担的财政支出很大。据此，本文提出第一个假设：

假设1：地方政府在财政收入和支出上分权的不对称，导致地方政府客观上没有财力投入到教育支出上。并且地方政府对于教育的投入与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。

2.经济分权和政治集权

中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。在经济上分权，即地方政府具有动用地方资源发展地方经济的权利，中央政府并以此作为考核地方政府官员的重要标准。经济分权主要体现在地方政府可以动用本地财政资源，将财政资源投向刺激经济增长的用途上。

所谓政治集权，即中国实行垂直的政治体制，各地方政府官员只对上一级政府负责，上一级政府根据对地方官员的考核情况对其进行任免和晋升。

（二）财政分权下地方政府的行为激励和教育投入行为

在中国式的“经济分权、政治集权”的财政分权体制下，西方的财政分权理论对我国政府的激励机制不再成立。我国户籍制度的存在使得教育和医疗等公共产品须严格按照身份来分配，限制了居民在区域间的自由移动。

政治集权的制度安排使得上级政府以GDP为主的考核标准对地方政府产生有效激励，使得地方政府因“晋升激励”而展开GDP锦标赛（乔宝云、范剑勇和冯兴元，2005）。而财政支出分权的实行、公众对政府有效监督的缺位及政府官员问责机制的不完善，使得地方官员为了追求自身利益最大化而忽视公众对公共产品数量和质量的需求偏好成为可能。

政府官员追求自身利益最大化而忽视地方居民公共产品需求偏好的表现为地方政府将财政资源尽可能多地用来发展地方经济，而减少对公共产品的供应。地方政府为了发展本地经济，一方面将财政支出用于地方企业的技术改造新产品、试制经费和促进经济增长的投资性支出，另一方面由于资本的流动性大于劳动的流动性，且在中国当前劳动较为充裕的现实下，为了克服地方发展经济的资本不足，而展开吸引FDI的竞争（FDI英文全称Foreign Direct Investment，外商直接投资。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，FDI是指一国的投资者将资本用于他国的生产或经营，并掌握一定经营控制权的投资行为）。在吸引FDI过程中，普遍的做法就是增加对机场、公路等基础性建设支出。分权使地方政府为经济发展展开竞争，而大力增加投资性支出和为吸引FDI而进行基础建设投入的同时，导致其对公共物品的偏好降低（张军等，2007），造成资源配置的扭曲，降低了教育等部门的供给水平（乔新平、白洁，2005；傅勇、张晏，2006）。

基于以上对于财政分权对地方官员激励的分析，本文提出如下假设。

假设2：我国财政分权激励地方政府为发展地方经济而展开竞争，使得地方政府将财政支出多投向刺激经济发展的用途上，而对教育的投入产生“挤出效应”，即我国财政教育支出占比与政府投资性支出占比、基础建设支出占比成负相关关系。

（三）财政分权、经济增长与教育投入

在中国式财政分权下，地方政府因晋升激励而产生GDP竞争。地方政府将财政收入的大部分用于发展经济，在短期内对公共产品的供给产生“挤出效应”。但长期来看，必然会促进地方经济发展，随着人们收入的提高和地方财政收入的增加，地方政府可能增加对公共物品的供给。经济学家瓦格纳（1877）对德国的研究证实，随着人均收入的增加，包括教育在内的公共财政支出也随之提高。皮考克和魏斯曼（1961）也指出经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也上升，所以财政支出随GDP的上升而上升。马斯格雷夫和罗斯托（1959）指出，一旦经济发展达到成熟阶段，政府的公共支出将从基础设施投资支出转向不断增加的教育、医疗保健与福利等方面的支出，而且这方面支出的增加大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长速度。鉴于以上分析，本文提出第3个假设。

假设3：地方政府对教育的投入与经济发展水平有关，经济发展水平较高的地方教育投入较多，即地方政府教育投入水平与人均GDP正相关。

三、财政分权体制下政府教育行为的实证研究

（一）实证假设

通过本文对我国财政分权体制特点和财政分权对我国地方政府行为的激励分析可知，我国地方政府与中央政府之间财权和事权分配的严重失衡，财政分权激励下地方政府发展经济的投资性支出和吸引FDI的竞争，是我国地方教育投入长期滞后的主要原因，而地方政府发展经济的努力在长期看来有可能会促进地方政府增加对教育的投入。

为了印证以上分析理论，本文提出以下实证假设：

其一，教育投入占地方政府财政支出的比例与地方政府财政收入占财政收入的比例正相关，与地方政府财政支出占总支出的比例负相关。其中，地方财政收入与占财政收入的比例反映了中央政府和地方政府之间的财政收入分权程度，地方政府财政支出占财政总支出的比例反映了中央政府和地方政府之间财政支出分权程度。

其二，教育投入占地方政府财政支出的比例与各地FDI占全国FDI比例负相关，与各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比负相关。其中，各地FDI占全国FDI比表示各地FDI竞争程度，各地基础建设支出占财政支出比例和投资性支出占财政支出比表示各地经济发展竞争程度。

其三，教育投入占地方政府财政支出的比例与人均GDP正相关，人均GDP表示经济发展水平。

（二）实证模型的选择

针对上面的假说，本文建立如下模型来一一鉴定假说：

Yit=α0+βitXit+εit

其中，Yit是被解释变量，指各省级的教育支出占财政支出的比例，X是一组解释变量，下标i、t分别代表不同的地区和不同的年份，为验证假设结论，主要拟定以下项目为解释变量（表3）。

（三）数据来源与统计描述

模型变量中地方财政收入占总财政收入的比例、地方财政支出占总财政支出的比例、投资性支出占财政支出的比例，均根据历年《中国统计年鉴》和各地统计年鉴整理而得，详见表4。

（四）模型结果分析

本文依据以上实证模型，利用计量软件EViews6.0，采用2003—2011年我国省级面板数据来对以上假设进行实证研究。首先通过Hausman检验判断固定效应还是随机效应。

由结果可知，调整后的R2为0.856，说明解释变量较好地解释了因变量的变化情况，各解释变量回归系数的t统计量均通过显著性检验，说明各解释变量的变化对因变量的变化有显著的影响。通过分析以上回归方程，可以得出以下结论：

1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。由表5可知，地方财政收入占总财政收入的比例的回归系数显著为1.25，表明地方财政收入占总财政收入的比例每提高一个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将提高1.25个百分点。地方政府财政支出占总财政支出的比例的回归系数显著为负，绝对值为2.89，这说明地方政府财政支出占总财政支出的比例每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将降低2.89个百分点。

2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入有负面影响。由表5可知，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例的回归系数均显著为负，绝对值分别为0.89、4.26，这表明，各地FDI占全国FDI比例和投资性支出占财政支出的比例，每提高1个百分点，地方政府教育投入占地方财政支出的比例将分别降低0.89%、4.26%。

3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。由表可知，人均GDP的回归系数显著，大小为1.45，表明人均GDP每提高一个百分点，地方政府对教育的投入占财政支出的比例将提高1.45个百分点。

由上可知，实证结果验证了本文理论分析结论，即中央政府和地方政府之间严重失衡的财权和事权的划分影响了地方政府。

四、主要结论与政策建议

（一）主要结论

在理论分析财政分权对我国地方政府行为激励的基础上，本文提出了三个关于影响地方政府官员教育投入行为的假设，并利用2003—2011年的省级面板数据进行了实证研究，实证研究结果表明：

1.地方政府财政收入分权的增加对教育投入有积极影响，而地方政府财政事权的分权对教育投入有负面影响。

2.各地为了促进经济增长的FDI竞争和投资竞争，对教育投入存在“挤出效应”。

3.经济发展水平对地方政府的教育投入有正面影响。

（二）政策建议

1.通过法律确定县级义务教育财政支出占县财政总支出的比例，并对超出法定支出比例的县给予奖励。

2.建立以改善民生为重点的评价地方政绩的指标体系和问责制度。

3.增加预算的透明度，适当扩大当地居民参与政府预算决策的机会。

4.完善转移支付制度，把转移支付与地方财政能力、裁减财政供养人口和增加居民福利性支出联系起来。单纯就义务教育而言，采用封顶的专项配套义务教育的财政补助，比由上级确定基数、上级与县级简单按比例分担的补助方式，更有助于激励贫困县提高自身的教育支付意愿和教育财政努力水平。

【参考文献】

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[3] 平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J].财贸经济，2006（2）：49-56.

[4] 乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005（6）：37-46.

[5] 郑磊.财政分权与教育服务提供的地区差异[J].北京师范大学学报：社会科学版，2010（2）：99-108.

[6] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：6-50.

[7] 周业安，王曦.中国的财政分权与教育发展[J].财政研究，2008（11）：16-19.

[8] Michael Keen and Maurice Marchand. Fiscal competition and the pattern of public spending [J].Journal of Public Economics，1997（66）：33-53.

[9] Oates，W. E. Fiscal Fedearlism[J]. Harcourt brace Jovanovich，1972（66）：72-122.

财政分权论文篇（7）

中央和地方的关系是一个国家最基本的关系之一，涉及政治、经济等各个方面，一直以来，中央和地方政府间的财政关系都是经济学界关注的重要问题。

财政分权和集权的关系问题由来己久并广泛存在，关于分权方面的理论也有很多，但是在财政分权研究中仍然存在一些概念上的混淆，因此，需要将财政分权的基本概念加以澄清。

财政分权是现代财政体制的一个重要特征，世界范围内，不论是发达国家还是发展中国家，财政分权化趋势越来越明显。财政分权是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央政府与地方政府及各政府问关系等的一种财政体制；几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别的，中央政府通过权力的分配使得区域经济协调发展。财政分权实践的发展推动了财政分权理论的研究，财政分权理论起源于20世纪50年代，1956年，美国经济学家Tiebout发表了《地方公共支出的纯理论》（The pure theory of public expenditure）一文，标志着财政分权理论的兴起，经过半个多世纪的发展，主要行程了第一代传统财政分权理论和第二代财政分权理论。第一代分权理论是由Musgrave和Oates提出的传统联邦主义理论，主张给予地方政府一定的财政收入和支配权，但也反对给予地方多度的自，因为过多的分权可能导致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题。第二代财政分权理论代表DewatriPoint和 Maskin（1995）提出了基于新软预算约束理论基础上的分权理论，把财政分权同政府激励、经济改革以及经济增长联系起来。我国在1994年进行分税制改革，逐渐地将部分权力从中央下放到地方政府。欧洲国家自二战以来，中央也一直在下放关键性的决策权，但是现在，中央和地方政府彼此之间对卫生部门决策的控制关系正发生着一个重大的变化。中央财政集权可以有效保障全国性的公共物品的供应，在维护宏观经济稳定方面可以发挥主导性作用，主导公共财政的分配，并有利于提高税收征管的效率。

一、财政分权是欧洲卫生体系的战略基石

西欧国家有过两次重叠式的“浪潮”，它们促进了西欧国家医疗卫生体系结构的变化，其中第一次浪潮就是符合孔德拉基耶夫的商业周期框架的分权战略。第二次浪潮是从20世纪80年代晚期开始就已经和分权同时运行的企业市场化理论。然而，这第二个浪潮已经在卫生政策界产生了良好的议论，分权的理念也被很多国家欣然接受。从而，在20世纪下半叶，扩大区、市和非政府组织控制权力的下放已经变成了人们普遍认为的卫生政策中应该包括的内容。

在欧洲大陆社会医疗保险型的国家例如德国和荷兰，大部分管理经营权以及很多财政决策权早已被分派给不以营利为目的的私人机构，如疾病基金和医院，并在明确国家法律职责的基础上以一种“强制自律”的形式进行。很多欧洲中部的国家由于对之前高度集中的谢马什科模型反应很强烈，便将医院的所有权从中央下放到地方政府（如爱沙尼亚、波兰）。甚至，捷克共和国把他们这种将医院所有权下放到市级政府的方式称为“私有化”。 同样，有些国家在共产主义时期建立起来的高度集中的基金结构也被下放到地区社会医疗保险基金中，例如波兰、捷克共和国和斯洛伐克。

在北欧国家以税收为基金来源的卫生体系中，大部分的管理经营权以及实质性的政治和财政决策权已经被下放到公共部门；在南欧以税收作为基金来源的国家卫生体系中，大部分管理经营责任以及政治责任（不包括主要的财政职责）也从国家下放到地区政府，例如西班牙从1981年到2003年把权力下放到17个自治区社区，意大利从20世纪80年代晚期开始下放到22个地区级政府。

二、欧洲国家财政集权的再崛起

然而，在2001年，财政集权化这种传统的智慧又周而复始。国家中央政府在卫生部门中的角色不再继续衰退，反而已经开始适度地在增强。欧洲国家机构已经改弦易辙，不再扩大权力的下放，而是逐渐地掌握在欧洲卫生保护制度中实质性的政治和财政决策权。目前看来，在未来短期内只有管理经营权会继续下放给更低层级的政府或者非政府组织。

在2006年1月，丹麦中央政府对卫生部门进行了一次重大的结构重组。在新的结构中，一些地区政府的数量由14个减到了5个，同时他们的权力也很大程度地被减少了。财政和大部分政治权力重新集中到中央政府，一些特定的预防和长期护理问题被重新分配给市级政府，这些市级政府也统一由271个减到了98个，地区机构只保留了少许的对医院的管理经营权。瑞典和芬兰也在进行类似的区域盘整格局，国家政府的角色不断加强。在瑞典，皇家委员会将建议把区域级政府的数量由当前的21个减到6个到8个之间，这些地区级政府对医院和初级保健有着一定的责任。在芬兰，国家政府预期提出中央医院的数量由目前的22个减到18个，地区级政府的数量会从450个减少到大约250个，这些机构对初级保健、养老院和家庭护理服务负责任。类似的再集权现象在英国也有，如英格兰的地区卫生权威机构从直接管理转变成只是发挥支持功能，以及目前计划将初级保健信托所的数量由300个减少到150个。德国的联邦政府在2009年计划负责筹集所有的社会医疗保险供款，然后经过风险调整和按人头计算，将这笔供款分配到疾病基金中去。

三、欧洲卫生体系财政再集权的原因

欧洲国家卫生体系由分权到重新集权的变化，从结构上来看，主要原因表现为以下几个方面，一是人口老龄化的加剧（老年人口数量逐渐增加）；二是临床新技术的快速发展；三是由于欧洲区域化和市场全球化对卫生部门资金形成的经济约束。

从行政上来看，在芬兰、挪威和丹麦等国家，由于地方政府对卫生部门决策的控制，已经造成弱势全体收入已无法支付地方政府所提供的公共卫生服务，简而言之，分权化的形式已经加剧了公平问题。

从经济上来看，地方财政基础已不足以支付未来昂贵的保健需求而且地方行政管理低效重复。政治对于北欧以税收为主要基金来源的国家是一个重要的影响因素，政治家们认为如果卫生制度无法满足市民的期望他们将受到市民的指责，同时国家的政策制定者也需要用一定的组织杠杆去解决这些问题。

从技术层面来说，引进电子病历和其他电脑化操作的报告系统，已经降低了交易的信息成本，同时也使得国家对卫生体系从中央层面进行更密切的监察成为可能。

四、欧洲卫生体系财政制度的发展趋势

从总体上看，欧洲很多国家的卫生体系将会继续加强国家政府的控制，尤其是对财政和与医疗卫生水平相关的问题。

欧洲国家对于这种国家和地方政府的冲突，中央层面的民主控制将会加强，主要是加强对政治和财政决策的控制权，同时地区和市级层面的民主控制就会削弱，逐渐地只是集中于管理经营权。此外，鉴于很多欧洲国家的卫生体系中公共部门与私营部门界限的模糊化，这种国家政府角色的强化可能会和日益增多的公共部门和私营部门企业相结合起来。虽然要在强化国家政府的控制和提高企业的自主性之间实现特定的平衡在不同国家之间是不一样的，但是随着国家对卫生部门关键性决策的控制加强，分权和再集权两次浪潮实现了交融，这很可能决定了很多欧洲国家的卫生体系在短期未来间的政策制定框架。

五、我国卫生服务体系改革及未来发展趋势

相比之下，我国卫生服务体系的改革与欧洲国家具有相似之处。目前，我国的医疗保障制度同样也实行地方分级管理，多数是以地级市甚至县为统筹单位。与欧洲国家一样，地级的市、县人民政府掌握了社会医疗保险的管理经营权，并承担主要的财政补贴责任。为保证财政补助资金的落实，我国应借鉴国外的经验，将财政医疗保障支出责任划定在中央与省、市级范围内，以中央和省级财政为主，县以下基层财政免于负担。同样，我国的卫生体系也同样要面对人口老龄化加速、卫生服务地区间的不公平以及地方财政对医疗卫生的支持力度不够等问题。

另一方面，我国目前这种由分权到再集权的趋势并不是很明显，在经济上继续实行分权，与欧洲国家相比，在政治上中央政府一直实行高度的集权，但是地方政府仍拥有相对自主的经济决策权。在我国这种分权式管理下，政治集权模式对地方所带来的激励机制导致地方政府为了追求政绩，降低公共物品提供以及社会保障方面的职能。例如地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视了科教文卫支出；重视生产性投资而忽视社会福利支出；重视行政管理支出而轻视民生投资。我国从1994年实行分税制改革以来，分税的比例使得财权不断地向中央集中，造成地方政府财政的拮据。同时事权的下方导致中央在减少科教文卫事业支出的同时，也将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，使得地方政府财政支出进一步紧张。而地方政府为了追求政绩，便将手头的资金用于建设和投资，也就出现地方政府拖欠的现象。

因而，在我国现有政治集权和财政分权的框架下，应该主要解决如何构建地方政府在社会保障卫生体系中的有效激励机制以及治理问题，必须改变我国地方政府所面临的的激励，在地方官员的晋升机制中转变GDP的考核方式，将公共服务水平和质量的提高纳入考核标准。其次中央和政府权力的分配应该重新进行一些调整使其合理化，由中央收回部分事权，尤其是公共服务方面，减少地方政府的压力。同时也要借鉴欧洲国家积极实行上级干预，扩大中央的财政权，由中央政府来承担提供公共医疗服务的主要责任，地方政府以及非营利政府组织来承担管理经营权，从而更为有效的提供公共医疗服务，在我国未来的卫生体系中，中央加强财政权也会成为一种趋势。

在我国卫生服务体系的改革过程中，应根据我国基本国情与发展阶段进行不同的财政制度安排，不断加强财政分权的制度化建设，从宪法层次上制定分权整体框架来约束中央和地方政府的行为，明确中央和地方政府的职能，从而加快其他领域的配套改革。

参考文献：

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[3] 曹正彪. “集权分权”框架下的政府激励与经济增长[D]. 暨南大学硕士论文， 2011

财政分权论文篇（8）

本文按照各国为什么要实行财政分权？实行财政分权后，后果会怎么样？财政分权的后果必然会有正面和负面的影响，这在客观上就决定了最优财政分权的存在性这样的逻辑顺序来展开分析。

一、对财政分权原因的研究

既然财政分权是世界各国的普遍现象，各个国家为什么有动力进行财政分权？不同的学者对此问题有不同的看法，归纳起来，有以下几种：

3.有利于分配的公正性。方晓利、周业安已给出，在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施政策是有效的，因为这样可以保证分配的公正性。如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到帕累托最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么它可以充分显示居民的真实偏好。地方政府会不会带来分配的不公平？研究表明，只要居民具有选择社区的权利，流动性可以确保均衡的实现。也就是说，如果一个地方政府制定的" 失业保险水平过低，就可能导致本地的居民向外迁移，迫使本地政府制定不低于其他地区的福利水平。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配两个环节的统一，从再分配的角度看，中央政府拥有相对的优势。但从初次分配的角度看，分权有利于发展生产力，有利于真正缩小地区差别、行业差别和城乡差别，从而能够从更为基础的层面实现分配的公平。

4.有利于财政监督。在中国计划经济体制下，一个计划当局直接管理的国营企业越多，监督难度就越大。通过财政分权，中央政府管理的横向幅度缩小，监督难度就相应下降。若中央计划当局高度集权，随着国营企业数目的增加，监督任务增加导致监督不经济，这就迫使中央计划者尝试下放国营企业给地方政府直接管理。[13]也有学者认为，在分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政策决策的科学性，形成政府与民众相互信赖、相互制约、相互依存的关系。

5.有利于引入竞争和创新机制。实行财政分权后，地方政府有自己的独立利益。为了促进地方经济发展，地方政府之间在税收、财政支出、投资环境等领域展开竞争。Breti0n认为，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品的供给效率。其中，垂直竞争改进公共品的供给效率是通过更多的民主、更少的独裁来实现的。[17]地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方政府的政策选择有可能同时考虑几个不同政策的优势。中央政府每次只能试验一个政策，而且要经过很长的时间才能得到较好的新政策。当某一项政策预期的收益比较低时，进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体制下，两个地方政府制定者可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来制定本地的政策。[18]

6.经济发展的要求。有学者认为，当经济发展较为成熟时，从分权中获得的收益出现了。经济发展水平越高，财政分权的可能性也就越大。

大多数学者从以上6个方面分析财政分权的原因。这些理论在一定程度上都能够解释财政分权的合理性与必要性。但从理论本身的完美性和解释力上讲，都存在这样或那样的问题，有的仅从必要性上说明财政分权的原因，有的仅从充分性上说明，有的理论从公共产品提供的边际替代率出发说明完全由中央政府提供是无效的。

二、对财政分权后果的研究

（一）对政府规模影响的研究

（二）对政府行为影响的研究

2.对预算约束影响的研究。Wildson认为，联邦的转移支付给大地方比给小地方可能会使预算约束更软一些。Qian和Roland认为，在任何一种类型的政治体制下，官员倾向于救助效率低下的公司，或者浪费公共消费支出。在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出总是低效率的地方，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。近年来，中国的地方政府预算约束硬化，部分是因为地方政府花费其资源以吸引外国投资者进行竞争。[9]Bardhan认为，地方政府之间的竞争不足以解释地方政府的预算约束的硬化。因为地方政府很难忽视政治压力，所以政治压力将会促进地方政府对地方企业进行兜底。姚洋认为中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。[25]

（三）对经济增长质量影响的研究

财政分权可能促进地方政府进行竞争，但是，地方政府竞争方式的不正当性、财政分权的不规范性会加大地方之间的差距。Oates的研究表明，地方为了吸引新的公司，可能通过降低环境标准以减少对所在地的污染控制来进行竞争。地区间竞争也可能导致公共服务水平处于不足水平。Démurger认为，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。乔宝云通过模型显示，财政分权有助于经济增长，却降低了财政资源分配的均等性；在总体的经济增长与财政资源分配的均等性之间存在着彼此替换的关系；富裕的地区倾向于隐藏自己的财政资源，而贫穷的地区则倾向于公开自己的资源。并且使用中国1985～1998年间各省份的有关部门数据，对经济增长率、财政资源分配的均等性和财政分权之间的关系进行了估计。结果显示，财政分权在促进经济增长的同时，加剧了财政资源分配的不平等。[34]

由以上分析可以看出，不同的学者对财政分权后果的研究有不同的结论。即使对同一个国家财政分权的同一个后果进行分析时，也会得出不同的结论。出现不同的研究结果的原因与所采用的数据的时间跨度、自变量的选取及国别有关。此外，不同国家之间在政治、经济、文化等方面存在差异性，因此，在评价财政分权的后果时，必须考虑特定的经济、文化等因素。

三、对财政的最优分权程度和中国财政分权程度的研究

（一）财政最优分权程度及影响财政最优分权程度的因素

上述已给出的研究结果表明，一些国家的财政分权促进经济增长，而一些国家的财政分权反而阻碍经济增长。在对一个国家的财政分权与经济增长关系进行研究时，发现：在某一段时间内财政分权促进经济增长，在另一时期内，财政分权与经济增长之间呈现负相关的关系。这说明了，既然财政分权的后果同时存在正、反两个方面的影响，因此在理论上就可能存在一个最优的财政分权程度。

1.财政最优分权程度的决定。邹继础认为，当部分公共财政服务的受益面超越了政府的行政区域，而其覆盖面又并未达到全国范围时，便应由跨省份的组织来协调这些公共财政服务的生产与提供。但跨行政区域共同协调生产财政服务的一个难题是：在现行体制下，跨省组织与集体行动的交易成本非常高，使得在自然的制度演变中，无法形成提供公共财政服务的最优行政规模。提供公共财政服务的适当层级与单位的确定也取决于如何降低决策成本或制度与组织的交易成本。多项公共财政组合包括了不同范围内的利益溢出效果。因此无法根据支出的效率原则来划定提供地方公共财政服务的最适当的行政区域。即使有效率的课税单位为较高的行政区域，此时也无法直接根据效率原则来确定公共财政服务的提供区域。中央与省市间所提供的是极为复杂的组合性公共财政服务，简单的财政集权标准自然无法适用。[35]

王绍光的研究认为分权应有底线。他认为：在当今世界上，一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入和总支出的50%，或国内生产总值的10%.如果一国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50%，且中央政府的财政收入、支出低于国内生产总值的10%，就可以说超出分权的底线了。[36]

2.影响财政最优分权的因素。许正中等认为，影响财政分权的因素有以下几个方面：一是宏观经济稳定会影响财政分权程度。在转型经济国家和发展中国家一般稳定性比较差，中央向地方政府下放财政权力的空间较少。二是经济发展水平会影响财政分权程度。收入增长会促进城市化水平程度和教育水平的提高，这会增强地方政府的事权能力，因此，地方政府会随着收入水平的提高要求更多的自治权。即使是在发展中国家，人均收入水平比较高，地方分权支出水平也会比较高。[37]三是领土面积的大小、种族的多少、文化和地域的多样性会影响财政分权程度。四是处于战争中，或受到战争威胁的国家，集权化程度应更高。他们还认为，政治历史、政府职能、外部条件（主要包括政治制度、企业制度、企业运行机制和社会法治化环境）这三个因素会对财政分权产生影响。在这三个因素中，政治历史因素能够解释任何国家的财政结构安排（包括财政分权制度）的主要原因。但这还不够，还有一些经济上的原因能够说明为什么某些财政职能必须在较集权的水平上行使，而另一些财政职能则必须分权。政府职能的演变及其在各级政府间的划分，对政府间的财政关系的形成与调整有重大的影响。[37]

（二）中国财政分权的程度

Jin，Qian和Weingast认为，从地方财政支出占全部财政支出的比重来看，中国是非常分权的。邹继础认为，中国内地财政制度具有分权的“财政联邦主义”的特色，也就是，中央以下的省级政府也具有部分的财政自主性与财政责任制。在形式上，内地的各级预算拥有宪法所赋予的部分预算自主权，而省政府可以决定辖区内县市政府的财政责任，也拥有部分预算立法权。但是，与“财政联邦主义”不同的是，内地的地方政府所拥有的实际财政权是相当有限的，中央不仅控制预算支出总额，也决定并影响地方政府部分重要支出份额，如价格补贴。[36].王绍光认为，中国已经超过分权的底线，这不仅表现为中国中央政府的财政收入、支出低于财政总收入、总支出的50%，中央政府的财政收入、支出低于国内生产总值的10%，而且表现为中央政府从数量和质量上提供相关公共服务的能力都十分低下。[37]

这部分给出的研究结果已经揭示了，财政分权达到最优状态时所需要的条件，这为世界各国的财政分权实践提供了理论基础。实际上，影响财政最优分权程度的因素是多方面的，而且这些因素对财政最优分权程度的影响大小不一样，对不同国家的财政最优分权程度的影响也不一样。某一因素对一些国家的财政分权程度的影响大一些，而对另一些国家的财政分权程度的影响小一些。因而，在" 世界各国的财政实践中，财政分权程度就表现出差异性。同样地，我们国家的财政分权程度也是多种因素作用的结果。许多学者采用不同的方法、指标来考察我们国家的财政分权程度，因此，得出的结论必然会存在差异性。

四、结束语

财政分权理论是随着主流经济学研究的推进和深入而逐步发展的，与新古典经济学相一致的是第一代财政分权理论。第一代财政分权理论主要集中于财政分权原因的研究。随着现代主流经济学的发展，现代的财政分权理论除了运用委托-理论研究财政分权的原因外，还对财政最优分权程度和财政分权的后果进行了研究。财政分权已经是世界各国的普遍现象，分权到底对社会、经济、政治产生了怎样的影响？许多学者从不同的角度、采用不同的方法对不同国家的财政分权进行分析，得出了不同的结论。尽管研究的结论有所差异，但是，这些结论向我们表明了，财政分权的后果体现在诸多方面，单纯地说财政分权的优劣是不科学的。财政分权的后果与本国的政治、经济、文化等因素有关，每一个国家都有自己的适度分权。

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财政分权论文篇（9）

[中图分类号] F810 [文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)09-0001-06

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构,其核心是地方政府具有一定的财政自。学者们一般用地方政府收支占全部财政收支比重、税收控制指数来衡量财政分权水平。实践中,除极少数国家(如新加坡)采取中央一级政府外,几乎所有国家的政府体系都分为若干级别,实行财政分权,区别的只是分权程度的不同。因此,从20世纪50年代起,许多经济学家从不同角度对财政分权进行了研究。本文拟从财政分权的必要性(即为什么进行财政分权)、财政职能在各级政府之间划分(怎样分权)和财政分权的后果三个方面对财政分权理论进行梳理。

一、对财政分权必要性的研究

1.传统财政分权理论

传统财政分权理论以蒂布特1956年发表的《一个关于地方支出的纯理论》为标志。蒂布特以前,人们认为公共产品提供存在二个基本问题:一是居民不愿意显示其真实偏好,而从利己出发,具有谎报偏好的强烈动机;二是居民缺乏为选择合适的公共管理者而获取信息的积极性,公共管理者也缺乏有效提供公共产品的积极性[1]。而蒂布特却认为,上述两个难题并不适用于地方支出(即地方性公共产品的提供),因为居民可以通过“用脚投票”来显示自己的真实偏好,地方政府必须且有效率提供居民所需要的公共产品,否则居民将迁往最符合他偏好的公共服务/税收组合的社区,这样,政府间竞争就类似于厂商间为了争夺消费者而展开的竞争,竞争的结果是相同偏好的居民自动聚集到某一社区周围,该社区也将有效率地提供公共服务,从而导致资源最优配置。

蒂布特之后,许多经济学家从公共产品的层次性与空间特点入手,论证实行多级政府和财政分权的必要性。施蒂格勒在《地方政府功能的适当范围》一文中提出了“菜单理论”[2],用实现资源配置的有效性和分配的公正性来证明地方政府存在的必要性。他认为地方政府相对于中央政府更接近于自己的公众,更加了解本地居民对公共产品的偏好,同时不同地区居民有权选择自己需要的公共产品的种类和数量。当然,他并不否认中央政府存在的合理性,认为对于解决分配上的不平等和地方政府之间的竞争与摩擦,中央政府存在优越性。奥茨在《财政分权》中提出了“分权定理”[3],该定理证明了地方政府提供公共产品的优先性,即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品,那么由下级政府提供效率会更高。布坎南在《俱乐部经济理论》中提出了“俱乐部”理论[4]。他认为在纯公共产品和纯私人产品之间存在萨谬尔森缺口(Samuelsop Gap,即准公共产品),俱乐部理论可以弥补这种缺位,并据此可以确定最优的公共产品数量、税收和俱乐部规模。随着某一个俱乐部(地方政府的类比)新成员的不断增加,一方面,现有俱乐部成员原来所承担的成本就有更多的成员来分担,从而人均承担成本不断下降;另一方面,新的俱乐部成员的进入,会产生新的外部不经济,即产生俱乐部的拥挤。显然,俱乐部的最佳规模应界定在外部不经济所产生的边际成本(拥挤成本)等于新成员分担成本所带来的边际节约这个均衡点上。特里西在《公共财政》中提出了“偏好误识”理论[5]。该理论认为,如果信息完全且经济活动确定,中央政府和地方政府都可以有效率地提供公共产品。但是,中央政府距离居民较远,信息传递存在距离阻隔,产生信息的不完全性和不确定性,因而在提供公共产品的过程中就会发生偏差,存在着失误的可能性,回避风险的居民就偏向于让距离较近的地方政府来提供公共产品。

2.新一代财政分权理论

新一代财政分权理论以钱颖一和罗兰、温格斯特等为代表的经济学家发表的论文为代表[6][7]。该理论从两个方面论证实行财政分权的好处。首先,财政分权有利于硬化地方政府预算,维护市场机制正常运行。在财政分权体制下,信贷由银行控制,地方政府无权干预,因而不能通过无限度地借贷来保护落后企业,从而带来预算的硬化。另外,生产要素可以通过“用脚投票”来躲避地方政府的过度管辖和掠夺,因而限制了地方官员的掠夺,从而起到维护市场的作用。其次,促进地方政府竞争,提高行政管理效率。在财政分权体制下,地方政府存在竞争和模仿,如果某一地方政府采取了提高本地区居民福利的政策措施,其他地区居民会以此为依据来对所在地政府的政策进行评价,并通过“用手投票”或“用脚投票”来反映自己的偏好,因此,标尺效应(yardstick effect)促使同级政府之间相互竞争和学习,从而提高政府部门的运作效率,节约行政管理成本,防止地方政府滥用权力。

3.实验联邦主义

奥茨、罗森等人提出[8],中央政府层次上的政策实验要受到各种政治的制约,并且只能做一次实验,且要经过较长时间才能产生较好的新政策,从而阻碍制度创新,而地方政府则不存在上述制约。首先,地方政府可以绕过许多政策,不同地方政府还可以同时进行不同的政策试验。其次,地方政府对当地居民偏好和资源条件更加了解,因而更容易产生创新性政策主张,而且蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争扩散出去,从而间接促进其他地方政府的制度创新,最终促进了公共政策制定上的“技术进步”。

4.其他理论

金认为[9],如果以集权的方式由中央政府行使所有职责,那么每一位官员会面对过多的工作,由于信息不充分等原因,会使政府机构陷入低效率运行状态。政府职能分级行使,明确划分责权,则可以改善政府机构的工作效率。另外,20世纪末随着政府治理模式和新公共管理运动的改革,有学者认为财政分权有助于政府善治目标的实现[10]。另外,财政分权有利于鼓励公民参与,促进民主制度的建立健全。财政分权体制下,居住在不同区域的公民在对不同种类与不同数量的公共产品进行投票表决时,由于范围较小,对投票表决结果影响大,因此公民处于对自身利益的关注,必然更加主动投身公共事务,积极参与地方政府的制定与监督过程,从而促进民主制度的完善。2002年OECD发表一份政策研究报告,提出在财政分权的基础上各级政府应进一步编制由政府、公民社会和立法者三方参与的民主参与制预算[11]。

二、对财政职能和税权在各级政府划分的研究

1.关于财政职能的划分

财政职能在中央和地方之间的分配问题,是财政分权的核心内容。马斯格雷夫和奥茨都认为,由于地方政府具有提供公共产品的信息优势,但却缺乏经济稳定职能所需的财力和货币政策工具(如发行货币、调整利率),没有对主要税种的制订权和调整权,甚至没有自主的借债权;而且经济主体的流动性和地方经济的开放性也会影响地方政府执行收入分配职能和宏观经济稳定职能的效果。基于经济主体的流动性,如果某一地方执行有力的收入再分配政策,将会产生穷人驱逐富人效应;基于地方经济的开放性,跨区域消费和投资导致财政宏观调控政策效应减弱。退一步说,即使地方政府在其辖区内实现了再分配的目标,但在不同辖区内的个人之间仍存在着收入分配上的不均衡,此时还是只能依靠全国统一的分配政策来解决。因此资源配置职能主要应由地方政府负责,收入再分配与经济稳定职能主要由中央政府负责[12]。

近二十年来,许多学者认为地方政府在宏观经济稳定和收入再分配中也应发挥重要作用。首先,大多数情况下,经济主体的流动性并不很强,跨区消费和投资并不常见,个人增长的支出份额主要是用于购买地方性劳务;地方财政政策可能不是强化经济周期,而是倾向于反经济周期,因为地方支出相对稳定,因此在经济过热时期,地方政府积累财政盈余[13],在经济衰退时期,则用财政盈余扩大支出,从而充当自动稳定器功能。其次,不少学者认为收入再分配也应是地方政府的职责。波利(Pauly,1973)认为,之所以执行从富人到穷人的收入转移,是因为富人从穷人因转移后收入水平的提高中获取了效用的提高。如果收入再分配是地方性的,则富人从本社区穷人收入增加中得到的收益远大于从距离自己较远的其他社区穷人收入增加得到的收益,因为这种收益将因空间距离延长而减少,因此,他主张收入再分配职能分散化。鲍德威也强调了收入再分配职能分散化的重要性。他认为,如果人员流动性较小,人员偏好差异较大,期待再分配格局具有帕累托优化特征,那么再分配职能的分权化模式将较为可取[14]。

2.税权划分理论

财权的核心是税权。为了落实财政职能在各级政府之间的划分,许多经济学家提出了税权在各级政府之间划分的必要性、原则和根据。关于税权划分的必要性,一般认为应该赋予地方政府相应的税收管辖权,让地方政府自己负责为本地的财政支出融资,这样才能使得地方政府的财政权力和支出责任对等,防止地方政府行使财政职能时不负责任,从而向上级政府转嫁财政赤字风险,以及绕过法律约束,寻找“非正规税”收入来源,导致财政秩序混乱。

关于税权划分的原则和依据,比较有代表性的有塞利格曼的效率原则、恰当原则和适应原则,迪尤的效率原则和经济利益原则,以及马斯格雷夫的六原则理论[15]。总结他们的观点,基本可以概括为与稳定国民经济、收入再分配有关的税种,以及税源丰富、税基流动性大的税种划归中央,非流动性的、非再分配的、非周期性的和不可转嫁的税种由地方政府征收。由于蒂布特对传统财政分权理论的奠基性贡献,马斯格雷夫提出了在各级政府之间分配财政职能和政府间税权划分的原则,奥茨对联邦主义结构下财政职能在联邦和地方之间的分配做了理论总结,并首次明确了财产税作为地方公共品融资的主要来源,因此杨之刚把传统财政分权理论称为TOM 模型。

3.转移支付理论

在财政分权体制下,政府转移支付充当着平衡器的功能。各种文献强调了不同层次政府之间转移支付的三种潜在作用:内部化财政溢出效应、地区之间财政均等化和整体税收体系的改善。由于公共产品中的外部性,会导致公共产品提供不足,因此中央政府通过转移支付体系内部化财政溢出效应以扩大公共产品的供给;财政均等化是因为部分地方政府在平均的税收努力下,所获得的收入并不足以满足最基本的公共服务的支出需要,因而由中央政府进行财力补助;整体税收体系改善则是因为由中央政府集中某些财政收入后再进行转移支付,有利于税收职能的发挥和经济效率的提高。一般而言,用于内部化溢出效应和整体税收体系改善的转移支付大都采用条件转移支付,用于地区之间财政均等化的转移支付大都采用无条件转移支付。当然,财政均等化效用存在争议,财政差距有利于创造地区相互竞争的环境,但却有可能导致区域经济发展不平衡、抑制财政贫穷地区组织财政收入的积极性;同时,通过转移支付实现公共服务均等化存在一些现实难题,横向失衡和纵向失衡的差异难以精确衡量,“几乎没有哪个国家能肯定地说他们能精确地衡量这种差异,也几乎没有哪个国家能拿出客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式”[16]。另外,从规范研究的角度出发,提出了有效转移支付需要满足的几个条件:维持地方政府财政收入的充足性、保持地方政府有效的征税和支出控制、促进地方财政均等化、保证转移支付的透明度和稳定性[17]。

三、对财政分权社会经济影响的研究

财政分权制度作为国家一项重要的政治经济制度,无疑对社会经济具有广泛的影响。关于财政分权后果的研究,主要集中在以下几个方面:

1.对政府财政竞争影响的研究

财政竞争的前提是地方政府相对的独立利益、生产要素的流动和竞争工具的拥有。财政分权体制下,地方政府实质获得了某种程度上的财政自治,从而拥有相对独立利益和财政税收政策的制订权,而一个地方的税收政策和财政支出政策会对其他地方产生外部性,因而财政竞争是财政分权体制下的必然现象。蒂布特模型的本质正是说明通过地方政府之间的财政竞争,迫使其必须且有效率提供地方性公共产品,否则居民将通过“用手投票”实施政府换届或“用脚投票”迁往它处;新一代财政分权理论也说明通过财政竞争迫使地方政府从“攫取之手”向“援助之手”转变。

Gordon分析了在资本完全流动的情况下,地方政府为了争夺税基,均衡资本税率将被逼为0[18]。Zodrow和Mieszkowski分析了在资本完全流动和土地不可流动的情况下,如果各地方政府通过征收资本税提供公共产品,那么公共产品供给将低于有效水平[19]。最近一些年来,财政竞争理论有了一些新的进展。一是扩展了政府竞争形式,政府竞争不仅包括税收竞争,还包括公共服务竞争和转移支付竞争,如Case和Rose发现了地方政府财政支出依赖于与其相邻的其他地方政府的支出状况的原理,并从实证研究中发现:如果相邻地方政府增加1美元财政支出,将导致该地方政府财政支出增加70美分[20]。二是分析了上下级政府间的税收垂直竞争,垂直竞争效应与水平竞争相反,导致均衡税率过高。三是分析了上级政府协调下级政府竞争行为的作用,Wildasin(1988)建议上级政府采取庇古补贴以内部化财政外部性,以提高地方公共支出水平[21]。

2.对政府规模的影响

财政分权对政府规模的影响,实证研究结果差异很大。有些学者认为财政分权会减少政府规模。布坎南认为政府规模与财政分权程度呈负相关关系,财政分权程度愈高,政府规模愈小[22]。胡书东利用中国1952年～1985年和1986年～1997年的数据检验发现,财政分权与政府规模呈正相关关系,在统计上是显著的[23]。Jin和Zou运用32个工业国家和发展中国家1980年～1994年的面板数据的实证研究表明,不同类型的财政分权对政府规模有不同的影响,财政收入分权使地方政府规模增加和中央政府规模减少,但地方政府规模增加的程度要小于使中央政府规模减少的程度,最终结果是减少政府规模;财政支出分权导致较小的中央政府规模和较大的地方政府规模,地方政府增加的程度大于中央政府减少的程度,最终结果是财政支出分权使政府规模增加[24]。而奥茨利用美国48个州的地方政府横截面数据构成的样本,对财政分权与政府规模的关系进行了实证检验,结果表明,财政分权程度与政府规模没有必然的因果关系,财政分权程度增加既不必然导致政府规模缩小,也不必然导致政府规模扩大[25]。

3.对经济增长的影响

财政分权对经济增长的影响,可以说是经济学界争议最大、实证研究结论最不一致的领域。理论研究通过财政分权有助于提高公共产品的配置效率和政府行政管理效率,控制公共部门规模,向地方政府提供市场化激励和促进地方政府制度创新来促进经济增长;但同时财政分权不利于发挥公共产品提供的规模经济优势,发展中国家和转轨国家的现实条件不具备财政分权优势充分发挥的制度环境,甚至更容易滋生腐败,导致财政支出效率低下,从而阻碍经济的增长。其次,财政分权尽管有利于提高消费者福利,但消费者福利最大化组合未必是经济增长最大化的公共产品组合[26]。实证研究也没有取得一致的结论。如Davoidh和Zou将46个国家1970年～1989年的数据按照全样本、发展中国家子样本和发达国家子样本进行回归,发现全样本和发展中国家子样本中财政分权和经济增长存在负相关关系,发达国家样本不存在显著关系[27]。Xie、Zou和Davoidh在对美国20世纪50年代前后到90年代早期经济的实证研究发现,财政分权和经济增长之间不存在显著关系[28]。而Akai和Sakata则批评了Xie、Zou和Davoidh的观点,他们设计了多种财政分权指标,针对美国1992年～1996年的五年平均面板数据,分析了50个州的财政分权程度和经济增长的关系,结果显示财政分权促进了经济增长[29]。

不同学者对我国财政分权与经济增长关系的研究结论也大相径庭。一是认为我国财政分权对经济增长起阻碍作用,如Zhang和Zou分别以人均省级财政支出占中央财政支出的比重、人均省级预算支出占中央预算支出的比重,以及人均省级预算外支出占中央预算外支出的比重来衡量财政分权水平,通过对1980至1992年间中国28个省份的数据研究发现,财政分权对经济增长具有负面影响。他们将此解释为财政分权削弱了中央财政对基础设施及基础产业的投资,而这些投资较之各省自己的投资对经济增长的作用更大[30]。二是认为财政分权对我国经济增长有促进作用,如林毅夫和刘强以边际分成率(财政收入增加额中省级政府的分成比例)来衡量财政分权,利用中国1970年到1993年间省一级的数据,实证结果表明财政分权对经济增长有促进作用[31]。三是认为不存在相关关系,如胡书东以省级人均财政支出占全国人均财政支出的比值来衡量财政分权,通过对中国1978至1993年间的数据进行实证分析,得出以下结论:新中国五十年来,一般的财政分权与国民经济绩效之间并不存在明显的正相关关系;真正有助于改善国民经济绩效的是财政经济建设部分的分权[32]。类似结论不同的研究还有很多,如乔宝云(2002)认为财政分权促进了经济增长,但却带来了财政的不均等,殷德生(2004)认为中国财政分权并没有促进经济增长。

实际上,财政分权对经济增长的影响机理非常复杂。财政分权是一个多维度的范畴,不仅包括事权、财权和财力的划分,也包涵了深刻的民主内涵,同时我国财政体制历经多次调整,加上正处于转轨阶段,中央和地方财政关系极为复杂,因此,很难用一个单纯的数量指标来综合表达财政分权的所有含义,因此对财政分权的衡量不同,就会影响其实证结论;同时,不同学者选取的控制变量并不相同,这也会对实证结论产生影响。

4.对经济稳定的影响。

关于财政分权与经济稳定的关系,EraDabla-Norris and Paul Wade(2002)认为,在分权化体制下,地方政府有可能向中央政府转嫁财政赤字,引发宏观经济不稳定[33]。Tanzi(2000)认为,政府越分权,更多层次的地方政府将会存在,因此地方政府会实行更多的管制。邹恒甫认为,过度分权可能导致中央政府制定财政政策和货币政策时的回旋余地比较小,从而损害中央政府宏观调控经济的能力,如地方政府在换届前后的经济扩张和收缩循环经常与中央政府的宏观调控背道而驰,特别是在分权程度较高的国家,地方利益往往成为宏观经济不稳定的根源,如前南斯拉夫、巴西和20世纪80年代的阿根廷等等。但是,对我国财政分权与宏观经济稳定进行系统研究不多。郭庆旺、贾俊雪(2006)对经济转轨期地方政府行为进行了较深刻的分析,认为地方政府在财政竞争和政治晋升激励下,具有投资冲动,从而影响宏观经济稳定。

5.对社会公平的影响

财政分权对社会公平的影响,主要是由于财政巨大的再分配效应引起的。从理论上说,财政分权导致贫富差距,财政集权则可以保证分配的公正性。因为地区之间由于经济基础、资源禀赋、区域位置等原因,经济发展水平不可能完全均衡。发达地区税源丰富,税基宽广,财政收入水平高,因此有充足财力实施力度较大的再分配政策;而欠发达地区则由于经济基础薄弱,税源贫瘠,财政收入不高,没有能力实施力度较大的分配政策。适当的财政集权却有利于缩少贫富差距。由于财政集权,中央从富裕地区集中了财政收入,尔后通过财政转移支付形式对贫困地区进行补贴,从而缩小贫富差距。Remy Prud, Homme,Davezies, Nicot Davezies等人的实证研究表明,不同类型国家的富裕地区和中心城市都担负着重要的支援贫穷地区的任务,20世纪80年代,巴黎、曼谷、圣保罗、阿比让(科特迪瓦)、卡萨布兰卡(摩洛哥)5个中心城市对本国中央财政的贡献平均高达35%(分别是26%,41%,20%,54%,34%),而它们从中央预算得到的利益平均仅为15.6%(分别是19%,28%,14%,25%,18%),两者之间的差额就是它们对贫穷地区所做的财政贡献。日本和英国的长期财政实践也表明,财政集权对于协调区域经济发展具有重要的积极作用。

另外,财政分权还有可能导致同一区域内城乡差别扩大。Remy Prud, Homme分析了地方经济的内生增长及其集聚效应将导致中心城市与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距。在其他因素相同的条件下,财政分权导致地方层次上事权更加集中,地方政府更加独断专行,其结果往往是有利于作为地方经济活动聚集地的中心城市和相邻区域的发展,特别是地方政权机构所在地的中心城市的发展,但是,对于边远落后的农村地区却没有太大的收益,从而发生同一区域内城乡差别扩大的后果。但是,方晓利、周业安(2001)却认为,在居民自由迁徙的前提下,财政分权也可保证公正性的实现,而且,分配包括初次分配和再分配两个环节的统一,从再分配的角度看,中央政府拥有相对的优势;但从初次分配的角度看,分权有利于发展生产力,有利于真正缩少地区差别、行业差别和城乡差别,从而在更为基础的层面实现公平[34]。Wildasin(1994)也指出,在居民自由流动下,财政分权存在高生产力、高禀赋地区对低生产力、低禀赋地区的隐性补贴,人口向高生产力地区的流动降低了低生产力地区的拥挤效用,从而提高了后者的福利[35]。乔宝云(2002)认为,中国财政分权在促进经济增长的同时,却加剧了地区差距的扩大,增长与均等之间存在着一定的矛盾,中央政府在制定财政政策时,必须在增长和均等之间之间进行取舍。

6.对政府腐败影响的研究

Tanzi(2002)认为,财政分权与腐败存在一定的相关性,地方政府比中央政府更容易发生腐败行为。因为中央政府官员通常比地方政府官员理性,且比地方政府官员有更好的前途,地方政府官员拥有较少的提升机会,工资较低,与当地居民接触较多,因因会表现出较差的管理水平和腐败行为。Bardhan(2002)认为,地方政府可能容易被地方精英俘获,腐败容易在官僚、政治家和利益集团之间发生。也有学者认为财政分权可能减少财败。如Arikan(2004)用模型说明了财政分权使竞争性的地方政府数量增加,腐败行为的空间很少。

7.对环境质量的影响

关于财政分权和环境质量的关系,目前专门的文献很少,散见于财政分权和政府财政竞争的文献当中。一般认为财政分权促使地方政府竞争,地方政府竞争导致环境质量下降。在财政分权体制下,地方政府之间为了吸引企业投资,往往会采取降低税负的策略,税负降低导致收入下降,收入降低进一步导致公共产品支出下降,从而使得公共服务产出达不到帕累托水平,而公共服务下降的一个重要方面就是环境质量下降;另一方面,地方政府财政支出结构一般会倾向于生产性公共产品,而忽视对民生性公共产品如环境质量的提供。如果地方政府真正代表选民利益,那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进来,均衡时选民将会集体选择一个恰当的环境质量、经济发展水平和就业水平组合。

四、简要的评论

财政分权已经成为一种世界现象,Dillinger(1994)指出,全世界人口超过500万的75个转型发展中国家中,有84%的国家正在向地方政府下放权力,地方政府支出占政府总支出的比重不断上升。从上述综述可以看出,关于财政分权的原因、财政职能和税权在各级政府之间的划分以及财政分权的社会经济影响的研究,不同台学者对不同国家从不同的角度、采用不同的方法进行了研究,得出的结论很不一样。这虽与采取的研究方法有关,但也与其他因素有关。财政分权只是国家整个分权系统的一个部分,政治制度、经济制度和历史文化传统对财政分权效率的发挥有时甚至起着决定性的作用。对于属于发展中国家和转轨国家的我国来说,在推进财政分权的改革历程中,既要注意财政分权制度本身的设计,也要对全部的制度环境作一全面的检视,以发挥财政分权的正面效益。

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Review on the Theory of Fiscal Decentralization

Dong Zaiping

财政分权论文篇（10）

通讯作者： 薛钢，博士，副教授，主要研究方向为财税基础理论。

基金项目： 湖北省社会科学“十一五”规划基金项目“湖北省县乡财政体制改革研究”(编号：2010073)；武汉市社会科学基金项目“《武汉市企业自主创新的财税激励政策研究》”

(编号：2011037)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“我国税收征管效率研究”(编号：31541010901)。

摘要

财政分权体现了中央政府和地方政府间的财政权力分配关系，它可以通过支出分权度和收入分权度两个指标进行衡量。从理论上分析，大多数研究结论都认为财政分权与污染量排放存在负激励，但是缺乏相应的实证研究。本文利用1998年到2009年的省级面板数据，对中国财政分权与污染物排放规模之间的关系进行了实证分析。本文选取工业废气排放量、工业固体废弃物排放量、工业废水排放量和二氧化硫排放量作为衡量污染物排放规模的指标，选择支出分权度与收入分权度作为解释变量，选择人均GDP、人口密度、城市化水平、外商投资总额、工业化水平作为控制变量。本文还将所有省份按照地理位置划分为东部和中西部两组进行稳健性检验。研究结果表明：以支出分权度衡量的财政分权指标与污染物排放规模负相关，且实证结果具有稳健性，以收入分权度衡量的财政分权指标与污染物排放规模的关系从实证的角度来讲不确定。

关键词 财政分权；污染物排放；支出分权度；收入分权度

中图分类号 F810.42 文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2012)01-0077-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.013

在我国工业化的进程中，以资源超常消耗和生态环境严重退化为代价的经济增长模式使得环境资源对经济发展的制约日益突出，排放污染物所导致的环境污染几乎成为不能回避的现象。我国中央政府制定了比较严厉、系统的政策、法规等对环境资源进行管制，但是地方政府出于自身利益的最大化，并不是积极进行污染物的排放治理，存在明显的经济行为短期化特征[1]。因此，有必要研究我国的财政分权制度究竟是激励了地方政府限制还是鼓励了企业排放污染物？

1 财政分权与环境污染的文献综述

Lin and Liu认为所谓财政分权就是指中央政府将财政控制权下放给地方政府的行为[2]；Chen认为财政分权可以被描述为中央政府通过向地方政府再分配集中的服务，以此来提高政府公共服务能力与效力的过程[3]。Marlow更倾向于把财政分权看成是上级政府和下级政府之间对于财政权利分配关系的状态本身，而非该状态演变的过程[4]。

对于财政分权与环境污染之间的关系，几乎国内外所有学者都主要从财政分权对地方政府行为产生的影响这一角度进行理论分析。Tiebout利用“用脚投票”理论解释了较高的财政分权体制可以激励地方政府提供更多的公共服务来满足居民的需求从而吸引更多的居民来该辖区居住，其中就包括提供较低的环境污染程度[5]，这是第一代财政分权理论的基本观点。而以钱颖一为代表的第二代财政分权理论则指出传统理论中对于政府官员的假设是存在问题的，政府官员也会为了寻求自身的利益而做出与辖区居民的愿望相违背的决策[6]。就环境质量来说，如果缺乏一套激励相容的制度，地方政府政府官员就会从自身利益最大化的角度出发为辖区内的居民提供最低标准的环境质量。因此，从理论分析而言，地方政府对于环境治理与污染控制的动机是存在不足的，已有成果一般均认为环境污染程度与人均地方财政能力之间呈现显著的倒U曲线关系[7]。

2 财政分权对环境污染的理论效应分析

要分析财政分权对环境污染存在的理论效应，首先必须明确财政分权的度量指标问题。借助Oates的衡量指标体系，可以分别使用收入分权度和支出分权度作为财政分权的衡量指标，其中收入分权度指的是根据政府间的财政收入关系计算的财政分权度指标，支出分权度指的是根据政府间的财政支出关系计算的财政分权度指标[8]。但是，仅仅将地方政府视为一个整体进行分析还是远远不够的，根据2010年《中国统计年鉴》相关数据，本文对我国2009年各省份财政分权度指标进行了细化，详见图1。

从图1中可以看到，我国各省份分别以收入分权度和支出分权度衡量的财政分权度指标存在较大的差异，并且同一个省份的收入分权度和支出分权度并不存在对应关系，支出分权度一般都要高于收入分权度。由于收入分权度和支出分权度对地方政府行为有着不同的影响，因此，有必要分别探讨他们对地方环境污染水平影响的差异。

支出分权度体现的是地方政府与中央政府在财政支出权力上的分配关系，一个省份的财政支出规模总是大于财政收入规模的，而其中的差额则通过中央政府与地方政府间财政转移支付的方式解决。支出分权度越高，则表明中央政府通过财政转移支出方式对地方政府行为产生的影响越大，于是中央政府通过财政转移支付的方式将自身环境治理上的理性传导给地方政府，而地方政府为了获得中央政府的财政转移支付，在财政支出方向上需要与中央政府的目标相一致，从而使地方政府在环境治理上也趋于理性，将更多的人力、物力、财力投入到环境保护中去，从而在理论上讲，支出分权度与环境污染水平可能存在反比关系。

收入分权度体现的是地方政府与中央政府在财政收入权利上的分配关系，收入分权度越高，则地方政府获得可自由支配的财政收入的权利越大，从这个角度来讲，地方政府有动力鼓励包括污染企业在内的本辖区所有企业的发展，从而收入分权度与环境污染水平成正比。但是，从另一个角度来说，一个地区的环境污染水平关系到该地区的社会形象与吸引力，地方政府为了吸引更多的高端企业与高端人才，往往有动力控制本辖区内环境污染水平的增加，从而收入分权度与环境污染水平成反比。因此，从总体上讲，收入分权度与环境污染水平的关系有可能并不确定。

3 我国财政分权对环境污染的实证分析

本文利用我国1998年到2009年的省级面板数据对财政分权对环境污染影响上的理论效应进行实证检验。参考Keen & Marchand[9]、孙群力[10]等分析方法，建立面板数据模型：

Yit=αi+βt+γDCit+δControlit+εit

其中 i表示地区，t表示年度。Y表示被解释变量即地方环境污染水平，DC表示财政分权程度，Control表示与环境污染水平相关的一组控制变量，α表示模型存在的个体效应，β表示模型存在的时间效应，γ和δ表示系数矩阵，ε表示扰动项。

3.1 变量选择

3.1.1 被解释变量

造成环境污染的原因在于人类社会直接或间接地向自然环境排放了超过其自净能力的物质或能量，从而造成环境质量的下降。在实证分析中必须选择恰当的指标对环境污染水平进行衡量，本文以工业废气排放量（Induair）、工业固体废弃物排放量（Indusolid）、工业废水排放量（Induwater）以及二氧化硫排放量 （SO2）作为环境污染的衡量指标。

3.1.2 解释变量

本文主要选择如下两个财政分权度指标：

收入分权度指标 （DC_inc）=各省预算内人均财政收入/全国预算内人均财政收入。

收入分权度衡量了财政收入权力在地方政府与中央政府间的分配关系，基于财政分权对环境污染理论效应的分析，它的符号预期为负。此外，本文之所以选择人均财政收入的比值，是因为它相对于财政收入总量的比值而言，可以剔除人口规模因素对各省财政分权度指标的影响。

支出分权度指标（DC_exp）=各省预算内人均财政支出/全国预算内人均财政支出。

支出分权度衡量了财政支出权力在地方政府与中央政府间的分配关系，基于财政分权对环境污染理论效应的分析，它的符号预期符号不确定。正如张晏和龚六堂所指出的，收入分权度反映了传统意义上的财政分权，而支出分权度体现的是实际的财政分权程度[11]。

3.1.3 控制变量

因为还有许多因素影响地方环境污染水平，为了获得更稳健的估计结果，本文引入如下变量作为控制变量：

本文引入人均国内生产总值（PerGDP）作为经济发展水平的衡量指标，预计该符号为正，即在我国的现实社会经济条件下，经济发展水平越高的地区环境污染水平也会越高。

因为城市生活所产生的环境污染物要远远高于农村生活，本文引入城市化水平（Unbanrate）作为控制变量，它由该地区城镇人口占总人口的比重计算得到，预计该符号为正，即城市化水平越高的地区环境污染水平越严重。

一个地区经济的发展离不开外来资本的投资，本文引入外商投资总额（Foreigninvest）来衡量一个地区吸引外来资本的规模。在我国现实的经济条件下，假设地方政府更倾向于引入高投资但不计环境后果的产业项目，因此预计该符号为正。

第二产业是排放污染物的主要产业，本文引入工业化水平 （Industry）作为控制变量，它由一个地区的第二产业生产总值占地区生产总值的比重计算得到，预计该符号为正。

此外，人口密度越高则排放污染物的规模也可能越大，本文引入人口密度 （Popdesity） 作为控制变量，并预计其符号为正。

3.2 数据来源

本文使用的1998年到2009年中国31个省份的面板数据，所有数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》，其中PerGDP和 Foreigninves t指标以1998年为基期进行价格指数调整。表1显示了相关变量的描述性统计。

4 实证分析结果与稳健性检验

本文使用Eviews 6.0软件对面板数据模型进行估计，为了消除不同变量绝对数值差距对模型估计造成的偏差，我们先对各个变量进行了对数变换。

4.1 实证分析结果

对模型进行Hausman检验，结果表明从模型1到模型8都适合建立时间个体随机效应模型。不同模型之间的差别主要在于改变了被解释变量和解释变量，其中被解释变量有工业废气、工业固体废弃物、工业废水、二氧化硫排放量四个衡量指标，解释变量有支出分权度和收入分权度两个衡量指标，从而可以得到更稳健的实证结果。

从表2中可以看到，除模型6外，其他模型中被解释变量无论是工业废气、工业固体废弃物、工业废水还是二氧化硫排放量，解释变量的符号都为负，且都在0.01的显著性水平上显著，这表明以支出分权度衡量的财政分权指标与地方环境污染水平负相关，以收入分权度衡量的财政

分权指标也与地方环境污染水平负相关。以模型1和模

型2为例，支出分权度对工业废气排放量的弹性为-0.47，即支出分权度提高1个百分点，工业废气排放量减少0.47个百分点；收入分权度对工业废气排放量的弹性为-0.21，即收入分权度提高1个百分点，工业废气排放量减少0.21个百分点。

从模型1到模型8中还可以看到，各个控制变量对被解释变量的影响方向大体上与我们预计的相符，以模型2为例，人均GDP对工业废气排放量存在正相关关系，人均GDP每提高1个百分点，工业废气排放量增加0.75个百分点，人口密度、城市化水平、外商投资总额、工业化水平等控制变量对工业废气排放量也同样存在正相关关系。

4.2 稳健性检验

为了检验实证结果的稳健性，本文对我国31个省份

① “十二五”规划纲要将我国划分为东部、东北部、中部、西部四个区域，本文将东部与东北部合并为东部组，包括河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、辽宁、吉林和黑龙江13个省份，将中部和西部合并为中西部组，包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、内蒙古、广西、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、重庆、四川、贵州、云南、18个省份。

4.2.1 东部13个省份经验数据的稳健性检验

对于东部13个省份的经验数据，Hausman检验的结果显示，从模型1到模型8都适合建立时间个体随机效应模型。表3报告了1998-2009年东部13个省份财政分权与环境污染实证分析结果。

从表3中可以看到，对于支出分权度作为解释变量的模型，无论被解释变量是工业废气、工业固体废弃物、工业废水还是二氧化硫排放量，支出分权度的系数符号都为负，且都通过了显著性水平检验，以支出分权度衡量的财政分权指标对于被解释变量的影响具有稳健性；对于收入分权度作为解释变量的模型，被解释变量除二氧化硫排放量外，其他模型中收入分权度的系数都未能通过显著性检验，以收入分权度衡量的财政分权指标对于被解释变量的影响不具有稳健性。此外，控制变量中人均GDP、城市化水平和工业化水平的系数通过了显著性检验，而人口密度、外商投资总额的系数未能通过显著性检验，也就是说，对于东部地区而言，人口密度和外商投资总额这两个因素对地方环境污染水平不存在影响。

4.2.2 中西部18个省份经验数据的稳健性检验

对于中西部18个省份的经验数据，Hausman检验的结果显示，除模型6适合建立时间个体固定效应模型外，其他7个模型都适合建立时间个体随机效应模型。表4报告了1998-2009年中西部18个省份财政分权与环境污染实证分析结果。

从解释变量对被解释变量影响的角度来讲，表4的实证结果与表3的相同，即在中西部18个省份，以支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平负相关，且实证结果具有稳健性，而以收入分权度衡量的财政分权指标对被环境污染水平的影响不具有稳健性。此外，对于控制变量而言，只有人均GDP、人口密度和外商投资总额的系数通过了显著性检验，而城市化水平、工业化水平的系数未能通过显著性检验，也就是说，对于中西部地区而言，城市化水平和工业化水平这两个因素对地方环境污染水平不存

在影响。

5 基本结论

本文通过1998年到2009年我国31个省份的面板数据模型，从支出分权度和收入分权度两个方面验证了财政分权对地方环境污染的影响。经验数据表明，支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平成反比，且该结果具有稳健性，收入分权度衡量的财政分权指标与环境污染同样成反比，但该结果欠缺稳健性。因此本文认为，财政分权与环境污染的实证分析结果与前文对着两者的理论效应分析结果相一致，即支出分权度与环境污染水平成反比，收入分权度与环境污染水平的影响关系不确定。此外，各个控制变量对环境污染水平的影响，在东部和中西部之间存在着地域差异。

本文的政策含义有：

（1）实证分析结果显示，以支出分权度衡量的财政分权指标与环境污染水平成反比，且该结果具有稳健性，为

了激励地方政府有更多动力从事于环境污染治理工作，降低辖区内的环境污染水平，我国有必要在维持当前相对较高的支出分权度的同时，进一步完善财政转移支付制度，通过建立制度化、规范化、具有导向性的财政转移支付制度，引导地方政府将更多的财政资金投入到环境污染治理工作中去。由于以收入分权度对环境污染水平的影响从理论效应和实证分析两个方面来说都是不确定的，从而无法从收入分权度的角度探讨其对环境污染治理上的政策含义。

（2）表3和表4的结果显示，各个控制变量对环境污染水平的影响存在地域差异，因此从保护生态环境的政策目标出发，我国相关政策措施的出台必须考虑地域差异的影响。比如，对于东部地区而言，工业化水平与环境污染水平成反比，我国有必要采取政策措施促进东部地区经济结构的转型升级，大力发展第三产业，促进第三产业产值比重的增长，从而有利于降低东部地区环境污染水平，但对于中西部而言，由于工业化水平对环境污染存在的影响并不显著，则从促进经济发展的角度出发，有必须大力推进中西部地区第二产业的发展；对于东部地区而言，外商投资总额对环境污染水平的影响并不显著，其中可能的原因在于东部地区偏向于引进科技含量高、环境污染少的外商投资项目，而对于中西部地区而言，由于外商投资总额与环境污染水平成正相关，从保护自然环境的角度出发，我国有必要出台措施限制西部地区政府对相关环境污染严重的外商投资项目的引进，合理调整外商投资项目结构。

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An Empirical Analysis on the Impact of Fiscal Decentralization on

Environmental Pollution in China

XUE Gang1，2 PANG Xiaozhen1

(1.School of Public Finance and Taxation，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China；

2. Research Center of Hubei Finance and Development，Wuhan Hubei 430073，China)

财政分权论文篇（11）

治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全法律、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。

新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲历史上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实，强调财政制度创新对于政府治理的重要意义（north and weingast，1989）。manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权，主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；从政治意义上考虑，财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持，有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式（manor，1999）。奥斯特罗姆等人认为，财政分权使得政府更加贴近人民，因而更有助于建立民主监督的政治制度，也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为（ostrom et al，1989）。而bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等问题（bard-han et al 1999），此外，remy prud‘homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（remy prud’homme，1995）。

在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年humplick和estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（humplick，estache，1995）。hhther和shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（huther，shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家luiz de mello和matias barenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（luizde mello and ma-tias barenstein，2001）。

近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（omar azf ar et al，2001）。

治理目标与治理绩效衡量

自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的制度产出（system outcomes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（system results）和发展影响（development lmpact）。 这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。

财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀赋条件限定，政治分权和管理分权涉及国家政权结构和行政管理制度的调整，牵一发而动全身，推进的难度和阻力比较大，因而，一国政治和管理制度上的变迁是相对缓慢的。比较而言，财政制度的调整有一定的灵活性，财政分权的成功推进还能为整体制度创新提供有效的激励机制。优化财政制度产出，如更大限度地动员财政资源，硬化预算约束，提高财政资源配置效率，提高各级政府运用财政资源的能力等，能够直接提升政府宏观经济管理能力，并且为建立民主政治制度奠定良好的基础。这就是我国和其他转轨国家为什么选择财政体制作为经济体制改革突破口的原因。财政分权又是与政治和管理分权密切相关的，没有政治制度、管理体制上的相应调整，财政分权就不能真正贯彻到底。是政治、财政和管理各自分权的制度产出汇合成总体的制度结果，总体制度结果才能对经济与社会发展产生深远影响。单一的分权或者绩效欠佳，或者不能持久。这也同时说明为什么财政改革需要其他方面的改革协调配套，而不能单项突进的道理。

1999年kaufmann，kraay和zoido——lobaton运用数量方法，研究建立衡量政府治理绩效的指标体系。他们搜集了来自商业风险评估机构、多边国际组织、思想库等非政府组织的基础数据，并在各国专家学者、工商界、社会公众中作广泛的问卷调查，对300多个反映政府治理绩效的基本数据作出分析，建立起衡量政府治理绩效的数据库。这个数据库构建了有关政府治理的6类集合性指标系统，包括；公民呼声与政府责任（voice and accountability）；政治稳定／无暴力冲突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的质量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐败（control of corruption）。通过对150个国家的实证研究，他们得出政府治理与经济发展之间关联密切的结论。基于他们的研究成果，世界银行提出“治理是重要的（governance matters）”这一公理性论断。

kaufiaaann，kraay和zoido——lobat6n的治理绩效评价体系的不足之处是没有在治理指标与财政分权之间建立直接联系。而jeff huther和anwar shah在1998年合作的一项研究成果是对财政分权与治理绩效相关性进行的检验。他们以地方政府支出表示财政分权的程度，对财政分权与政府治理绩效进行了相关分析，得出两者之间相关显著的结论。

在kaufirmnn和huther等人研究的基础上，2001年5月国际货币基金组织的经济学家luized meuo和mafias barenstein运用来自78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与治理绩效之间的相关性。他们对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，反映财政分权的指标是：地方政府支出的份额、地方税收自、非税收入自等。他们的研究证明：财政支出责任的下放可以改善治理绩效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理绩效。不但下放支出权限重要，而且赋予地方征税、融资的自对于提高地方治理绩效也非常重要，同样，来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有利于财政分权治理绩效的改善。

在财政分权和政府治理之间建立联系的研究思路，既有理论价值，更富有实践指导意义。然而，对于西方学者的研究结果，我们只能有选择地借鉴，不可以盲目照搬。中国财政改革植根于本国独特的制度土壤，国外学者设计的衡量指标往往不能客观、真实地反映我国财政分权的治理绩效。例如，按照jeff huther和anwar shah设计的评价指标，中国财政分权治理绩效被排在俄罗斯之后，之所以产生这种不客观的评价结果，原因在于国外学者对西方民主价值观的过度青睐。然而，从另一个角度，我们也应正视我国自实行财政分权改革以来，在以经济建设为中心指导方针下，地方财政对医疗保健、基础教育等人力资本投资，以及自然环境保护等人文社会发展目标有所忽视的现实。如据胡鞍钢等人的研究，我国财政分权以来，国家财政对公共卫生事业的投资重视不够，全国卫生事业费占财政总支出的比重从1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪忧的是财政分权以来农村卫生资源的整合能力受到削弱，财政向县级预防保健机构的拨款只占其支出的1／3左右。另据张玉林等人对农村基础教育投资进行的研究，在我国现行分级财政体制下，各级地方政府的教育投入主要偏向于各自管辖的大学、高等和中等专业学校，高中初中和小学的管理责任主要在县以下，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级财政。自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.

1998年的特大洪水暴露出我国基础设施年久失修的隐患，2003年的“非典”疫情又给我国城乡贫困人口的卫生保健敲响了警钟。这些事实充分说明，我们有必要设计出切合本国国情的财政分权与治理绩效衡量指标，用以测度并指导我国的财政分权的制度变革。

自觉地把分级财政制度看成一种宏观治理结构

诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯。诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”新制度经济学的另一位代表人物奥利弗@e.威廉森在（治理机制）一书中，系统阐述了制度环境和治理制度的基本理论（威廉森，2001）。制度设计的目的就是对行为主体追求利益或效用最大化进行的约束，制度本身就是作为治理机制而存在的。近年来，我国公司治理理论和制度建设在微观层次上有了长足的进展，然而，在宏观视角上，我们还没能更自觉地把规范的分级财政制度的形成直接与宏观治理机制或治理结构的构建对应起来。我国历次的财政分权改革都是把注意力集中在如何划分收支上面，也就是在“如何分钱”上做文章，而对于财政分权的制度产出、制度结果以及发展影响等却考虑较少。