财政体制论文大全11篇

财政体制论文篇（1）

徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。

财政体制论文篇（2）

税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税收体系的关键：征税大权。

由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时展，每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中，征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。

征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得关注：

其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。

其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的必要。

其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时，常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364)

另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看，此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70%。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收入方面显然领先于法国。[6](P440—441)

其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。

二、公共借贷制度的确立与完善

近代初期西欧各国政府开支大幅度增长，其主要原因是战争的频繁发生、战争期限的延长和战争费用的迅速增加。由于这种战争消耗大，花钱多，所以每一方都迫切需要“钱、钱，更多的钱”——这是一句古老的格言。[5](P97)但是当时西欧各国却没有一个现存的体制能够使税入相应增加以应付新的高水平的开支。此外，在战争时期，国家不仅需要更多的钱，而且需要立刻将钱筹集起来。增加赋税，使之与支出水平相等，这个办法即使行得通，也无法解燃眉之急。如何使国家的预算最终保持平衡，这是欧洲“新型君主国”所面临的一个最大挑战。西欧诸国为此进行了无数次尝试，但很少取得成功。[7](P482)英国也是如此，自都铎时代以来，历代国王、政府都常常被不时之需所困，为尽快地筹措到急需的金钱而苦恼。例如，好大喜功的亨利八世空怀重振先祖往昔风采的雄图大志，先后数次遣兵欧陆远征，耗资巨大，但却无功而返。为了筹集空前浩大的军费，他被迫出售刚刚从修道院手中没收来的庞大教产，[8](P181—192)结果痛失为英国绝对主义王权建立强固经济基础的重大机遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述，节俭度日，力图维持财政平衡，但其晚年因同西班牙作战欠下一笔巨债。斯图亚特王朝早期的两位君王在财政上更是捉襟见肘，入不敷出，与国会争斗不已，结果酿成全面统治的危机。

西欧诸国在税赋之外，为筹措金钱开辟了许多途径，如以国家税赋为抵押的短期贷款、拍卖国有土地、卖官鬻爵、以“年金”形式的长期贷款等等，但这些举措并不能满足国家需求和社会的需要。原因大致有二，一是公共开支特别是经费的需求增长太快；二是国家的信用度太低，一方面拼命借贷，另一方面为了还债就开增新税；若仍不敷需求就不惜宣布国家财政“破产”，拒付和延付贷款从而酿成社会紊乱。而解决这类问题的关键在于一个国家除了税收制度之外，还必须建立一个有效率的借贷制度，两个制度合一方为完整的近代国家财政体系。这种借贷制度的成功取决于两个重要因素：“一个是要有相当有效率的借贷机构，一个是要在金融市场维持政府的‘信用’。”[5](P98)近代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上就是未觅得一种合理的理财之法，结果承负了一笔相当于10年至15年的税入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府年总收入的一半。[7](P496)继之而起的法国也是长期陷于巨额债务之中，难以自拔。只有17世纪60—70年代，柯尔贝尔大力改革，大幅削减开支，减少征税，开办借贷银行，使法国国家预算出现了难得的盈余。然而好景不长，柯尔贝尔1683年死后，路易十八便废弃了柯氏的改革措施，回到了“那种可以随他自己的意愿偿还，而不是由放债人决定何时抽回资金的贷款”的老路，[7](P496)结果法国国家负债累累，在金融市场上的信誉也大为下降，最终使其称霸欧洲的宏图大业全然落空。而在荷兰，情形则截然不同。“荷兰政府不仅可以以更低的利息借钱，而且可以借到更多的钱，”从而使荷兰在西班牙、法国和英国这类大国抗争时毫不畏惧。其原因在于荷兰政府在借钱、贷款以及发行短期公债和债券方面完全按照商业运行方式运行，绝少拖欠违约，从而使荷兰的公共信贷享有完全的信任。1655年，荷兰议会设立了一笔“偿债基金”，专门偿还公债和债券，但却不受投资者欢迎，因为“含泪收回本金的那些人却不知如何处置这笔钱，不知道如何为这笔钱再找到一个如此安全，容易生息的去处。”[7](P494)

英国政府在近代初期与西、法两国相似，长期寻找不到一种合适、合理的理财方法。例如“英国在1688年前就借国债，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，还本更不准时，有时需借新债还旧债。总之，国家的信誉不佳。”[6](P430)而在1688年革命以后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。荷兰这个当时在经济上是欧洲最先进的国家，再次为此提供了一种模式。[2](P188)1693年，英国政府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”(即英格兰银行)的股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。[7](P500)它的第一份认股人名单是由国王和王后领衔。[2](P188、189)尽管当时英国社会对此仍存在一定的怀疑甚至反对意见，[6](P430-432)尽管“辉格党”的历史学家们没有对此给予多大的喝彩，“但是这个事件在英国历史上的重要性，实不亚于1688年事件，因为它使公共借贷有可能稳妥而经常地进行，从而给政府奠定了一种新的财政基础。”18世纪的一位英国首相诺思勋爵曾把英格兰银行称为英国的一个组成部分。“它不是作为一个普通银行在起作用”——亚当·斯密也写道——“而是作为国家的一个大蒸气机在起作用。”[2](P188、189)从此以后，英国的公共借贷体系在英格兰银行的操作下，逐步完善，逐步发展，国家的资信程度空前提高，政府发行的各种证券、公债券成为社会大投资者的主要投资渠道。不仅如此，英国小的私人投资者对国家债券也是情有独钟，踊跃认购。[7](P481)“公债的利息准时偿付，不容违约，债权由议会保证还本，这一切确立了英国的信誉，因而借到的款项之大令欧洲惊诧不已”。[6](P433)

近代初期英国金融体制和公共信贷体系的建立与发展绝非一帆风顺。18世纪20年代西欧的法国、荷兰和英国等曾遭受了一次严重的金融危机，即著名的“南海泡沫事件”。法、英两国处理这一事件显现出迥然不同的风格。在法国，政府善后处理政策不当，致使人们对这场大崩溃所造成的浩劫一直耿耿于怀，给法国政府开辟财源带来极大的困难，投资者不敢再贷款给法国政府。[7](P507)而在英国，政府凭借议会的担保和英格兰银行妥善操作，将投资者的损害减少到最低限度，并成功地维系住政府公共信贷的信任度。到18世纪30年代，英国的金融市场恢复正常，此时的英国政府债券的持有者也不愿意政府偿还其债券，“有钱的大公司及其拥有者(即股东)最为担忧之事莫过于被迫早早收回其本金”。[7](P509)随着时日发展，英国的国债、公债的数额愈来愈大。据保罗·肯尼迪统计，1688——1815年期间，英国战争总支出为2293483437镑，其中借款为670559060镑，几占总支出的三分之一。当时英国国内有一批人对此忧心忡忡，“许多英国评论家都因为国债的规模及其可能发生的后果而发抖。”[5](P102)这其中就包括诸如笛福、大卫·休谟等人，然而他们那种“不是国家毁了公共信贷，就是公共信贷毁了国家”的悲观推测未成为现实，[6](P432)相反英国再次以巨额的国债为后盾，在英、法争霸的“七年战争”中占据了上风。法国人包括荷兰人也以为英国政府负债过重，难以持久支撑，必将迅即。然而事实给予他们无情的嘲弄。英国人对自己政府依旧十分信任，继续认购各种公共债券。1782年英国政府再次发行公债，数额为300万英镑，而认购数却远远超出这个定额，达500万之多及至19世纪初，有人估算“欧洲全部公债高达380至400亿法郎，其中英国独占四分之三还多。”[6](P433)而法国公债数额仅占40亿，便不堪重负了。公共信贷已成为“英国政治的奇迹，使欧洲各国既惊讶又畏惧，”第二届皮特政府甚至自豪地宣称“这个民族的生机乃至独立建立在国债基础之上。”布罗代尔感叹道：公债“有效地动员了英国的有生力量，提供了可怕的作战武器，”它“正是英国胜利的重要原因。”[6](P433)

西方的经济史家常常将英格兰银行的创立、公债的发行和稳固以及其它金融业的变革合并称之为“金融革命”。在这场“革命”中以政府和国会为代表的英国国家政权则起到了巨大的组织、协调、保障的作用。英格兰银行虽以私人股份银行身份出现但实为国家银行，它所创置的信贷、投资、公共开支三者相互有机联系的新的金融体制，不仅仅在英国对外争霸战争中发挥出了神奇的功用，其最大的历史意义还在于构筑起一个坚固、庞大、有效的金融运作机构，为英国近代资本主义经济的迅速发展和工业革命的到来提供了基本条件。

英国国家政权功能在近代初期所发生的转变和改善是多重的，上述以税赋和公共信贷为核心的近代国家财政体制的形成只是其中一个方面。包括中国学者在内的国际学术界，对16—18世纪中叶，英国国家政权所起到的经济推动作用多有论述，如英国国会对18世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，英国政府对以东印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护和规范等等。对英国国家在近代初期社会经济发展中所起的作用的总体评估，尤其是与当时西欧诸国进行对比之后所做出的基本结论，笔者以为经济史学家克里斯托夫·格拉曼的看法较为公允。他认为商业社会色彩较重的荷兰是沿着将国家政府的权力降低至最小限度的方向发展；在绝对主义专制色彩较重的欧洲大陆国家的政府，则以国家利益与封建王朝的利益以及对财政的关心作为国家经济政策的重心；而在英国，政府将私人利益与公共利益并重，从而使英国国家政权与百姓之间取得了一种也许比其他任何国家都更为协调的关系。[7](P448)

【参考文献】

[1]道格拉斯·C.诺思.经济史上的结构和变革[M].北京：商务印书馆，1992.

[2]阿萨·勃里格斯.英国社会史[M].北京：中国人民大学出版社，1991.

[3]马克yáo@①.中西封建社会比较研究[M].上海：学林出版社，1997.

[4]尼尔.女王伊丽莎白一世[M].北京：商务印书馆，1992.

[5]保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].北京：世界知识出版社，1990.

[6]布罗代尔.15至18世纪的物质文明、经济和资本主义：第三卷[M].北京：三联书店，1993.

[7]卡洛·M.奇波拉主编.欧洲经济史：第二卷[M].北京：商务印书馆，1988.

[8]王晋新.都铎王朝对教会地产的的剥夺及其历史意义[J].历史研究，1991，(2).

财政体制论文篇（3）

一、引言

中国在经历了20余年改革开放的转轨——经济管理模式和经济增长模式的“两个转变”之后，正在合乎逻辑地进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问，这种转轨给中国人民带来了巨大的物质福利。然而同样不能忽视的是，转轨又渐续地引发了一系列新的压力。近年显得非常突出的一个现象，就是“三农”（农村、农业、农民）问题的尖锐化和以此为背景而凸现的县、乡基层政权财政困难问题。

现在一种可观察到的传导关系是：在外部竞争和生产过剩压力下，原体制空间内农业的创收功能愈益降低农村人口收入增长明显降低基层政权财源捉襟见肘、财政困难财政困难压力未能促成政府真正精简机构提高效能，却刺激了基层政府的乱收费脱开正轨的乱收费愈演愈烈而“民怨沸腾”决策层不得不下决心实施税费改革税费改革试点暴露的矛盾问题“牵一发动全身”地引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求。在上面这个一环接一环的链式关系中所反映出的实质内容，主要是我国经济社会结构转型中，其过程本身必然要求制度转型的呼应与配套，而目前来自制度创新方面的有效支持明显不足。换言之，制度的创新和转型是在“治本”的深层次上解决结构变迁中的重大矛盾问题（如基层财政困难问题）的关键要素。

1994年财政体制改革之后，中国地方财政收入快速增长，年均递增18.5％。2000年地方财政收入为6406亿元，是1993年的1.89倍。但与此同时，许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重，财政风险日渐膨胀，如此等等，已引起各方关注，概括为一句话：基层政权的财政收支矛盾相当尖锐。有必要指出：这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步入险境。

对此，我们的基本判断是：中国的地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制（特别是省以下体制）问题的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。面对这种社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。我们亟应尽早确立一个具备前瞻性思维的清醒认识，通过分析问题成因及其中的关键要素，寻求中长期的根本出路。

二、县乡财政困难的财政体制性诱因

1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。然而必须看到，该体制为种种条件所制约，仍然带有强烈的过渡色彩，难免留下不少问题。随着时间推移，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐突出。概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的影响主要有如下三点：

（一）财权划分模式与“事权”（职责）划分模式不对称

1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。

在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面（到2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重为52.2％），这符合分级财政体制正常运行的基本要求。并且客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994年以来，中央的资金集中度实际在

下降（从1994年的55.7％下降到2000年的52.2％），而省级政府的集中程度不断加大，年均提高2％（从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％）。市一级政府同样在想方设法增加集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。

省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展（而且往往尚未有效排除介入一般竞争性投资项目的“政绩”压力与内在冲动），而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如9年制义务教育，该项支出有法律依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再比如基础设施建设，县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说这是非常沉重的负担，经济发达地区同样如此。我们在调查中了解到，浙江温岭市属于财政收入较充足地区，但该市的县城公用事业改造所需资金就远超过全市年财政支出总额。又比如财政供养人口，我国有2000多个县级行政区域，如果按每个县财政供养人口为7000人、每人年工资为7000元计算，所需财政支出就达1000亿元规模。事实上，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权。比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上要求地方政府负责，对原本就“四面漏风”的县“吃饭财政”来说，又增加了一笔没米下锅的饭债。

很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，职责与财力对称。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。

（二）政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性

实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层组最多的国家。从国际经验看，政府层级多的国家，税种也比较多，这样有利于收入划分。但在任何一个国家里，税种数量都不可能过多，因为税种不应随意设置，那样势必扰乱市场经济运行并约束社会进步、损害社会效率与公平。而且市场经济近几十年发展中，简并税种是主流趋势。也就是说，不论政府层级有多少，税种设置的科学性不能违背。我国现行税种有28个，和其它国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28种税要在5级政府之间划分，是世界上其它国家未曾遇到的难题。

很显然，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按税种划分收入，势必形成政府间收入分配高度不均衡，这是由各个税种收入的高度不均衡所决定的。然而必须看到，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。近年我国共享部分的比重一增再增，下一步如把企业所得税和个人所得税也改为共享税，则数得着的大税种已全部共享，这在过渡状态下是一种策略性的选择，但从长远发展着眼作战略性考虑，还是要在将来创造条件把若干共享税分解、融合于国税和地方税之中，进而使分税制得到贯彻并真正加以稳固。

那么从长远考虑，具体而突出的矛盾马上表现在，设立了5级政府也就是需要把税源切成5个层次，而从税收的属性和各税种的不同特点看，分成三个层次相对容易，分成5个层次难上加难。依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税归地方（基层政府）。这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求，如以联邦为主掌握个人所得税，符合使劳动力在全国统一市场内自由流动、不出现地区阻碍的要求，也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求；地方掌握财产税，既具有信息和管理优势，又符合使地方政府以关注和改善本地投资环境为重点的职能定位。但是很难设想，在我国以一个“地方政府”概念囊括省以下四级政府的特殊情况下，这些税种该怎么切分？不论怎样设计，看来都无法把“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，贯彻到一个五级政府的架构内去

。换言之，这一架构使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性。我国省以下体制的现状是五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制的距离还相当大，并且看不清缩小这种距离的前景与具体路径。与此同时，大环境中市场的发育和政府职能与管理规则的转变也未步调一致，这使各层次财源不对位，财力分配紊乱、低效，矛盾不断积累。这样看来，可知五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容性日渐明朗和突出所致。

（三）财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存

作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。事实上，多年来我国某些统一的支出控制标准（如公职人员差旅费）近乎一纸空文，形似集中，实则紊乱。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准和要求。因此，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日。转轨期间县、乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，原因很多且复杂，但其中之一是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付，应当能使欠发工资压力有所缓解，但由工资推及其它事项，说明类似问题除中央应提供必要的转移支付之外，普遍的具体事务需区别对待，不宜包揽过多。总之，有必要给地方留出支出标准上的一定弹性空间。特别要防止“王爷”和“皇帝”分不清，部门有权出台多种政策，在支出要求上各部门相互攀比地全要“大干快上、一年一变样”等。处理不好，上级的集中控制加上“上级”内部的政出多门，便是形成基层财政困难的原因。

三、调整政府体制和省以下财政体制的基本构想

显然，县乡财政解困应从财政体制创新入手。这种制度创新是一个复杂的系统工程，必须寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。为此，现提出如下基本构想：

（一）减少政府层级和财政层级

考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑修宪以减少政府的层级，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委书记和其它七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统都已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑把地市一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多市级政府是由地区行署转化而来的。但象浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架。如果能把政府缩到实三级加两个半级（地市和乡作为派出机构层级），就非常接近市场经济国家的通常情况了，这种情况下的分税分级体制和现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千多年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层级，中央之下有了这两级实的，挂上两级派出机构，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。当然，实际的推进必须审时度势，建议先考虑乡镇层级的简化。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，我们要改变过渡色彩浓厚的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。

（二）合理形成推进地方财政体制改革的大思路

我们认为，这个大思路应是在适当简化政府层组的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，

一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。

“一级事权”，就是要解决政府职能合理设置的问题。中央一级和省以下各级政府事权应怎样规定，难点在于投资权的问题。其它的事权相对好办，比如气象预报工作部门，既向全国提供了服务，又向地方提供了服务，中央和地方在气象预报系统上，形成配合关系，财力分配如何处理，技术上相对容易。我国几十年最扯不清的事权，就是企业投资权，特别是在兴办一般竞争性投资项目方面。在1994年的体制里，这方面是“知难而退”的，体制文件里的措辞实际上是说各级政府都可以举办投资项目，没有明确一般竞争性领域政府怎样退出。我们认为，从方向上说，地方政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，有别于经营性的投资；而中央对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义滞有战略性质的投资项目，虽项目自身有一定竞争性，但也要参与（如京九、三峡、宝钢这样的大项目）。当然应该是有限参与，中央政府并不一定采取把资金百分之百地拨过去的方式，而是采取控股、参股以及其它的经济手段，牵头把项目做起来。这样事权上的纠葛可以得到理清，使政府职责按照市场经济客观规律的要求，结合中国的国情，得到理清以后，公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。进而，在界定好政府职能基础之上，可逐步形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。

“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题，各级政府都应该有自己大宗、稳定的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以财产税为财源支柱。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产税可形成非常稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3－5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现在我国税收盘子中间不动产税还是一个很小的部分，对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房产、地产分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，座落于繁华的闹市区和座落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时便扩大自己的税源，而形成稳定的大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该探讨的一个非常重要的方面。

分税制的另一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。1994年体制里，只开了一个小口子，有两个税种即筵席税和屠宰税，允许地方政府选择是否开征。在2000年以后，农村税费改革的方案里，屠宰税已被取消，筵席税在绝大多数地方也没有开征。这种地方政府很小的选税权，显然还不能适应今后分税分级体制的要求，所以在进一步深化财税体制改革的过程中，怎样扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权、一定条件下的设税权，在中央必要约束条件下通过地方的人大和立法形式来建立地方自己的税种，这也是一个值得研究的大方向。

“一级预算”，是适应社会主义市场经济间接调控所要求的规范化的政府收支管理形式。应当坚决推进统一预算的进程。1997年之后我国对预算外资金的整顿和管理逐步强化，成效显著。通过深化财政体制改革和预算管理改革，应把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模并全程监督其运用。现在我国已经加入世贸组织，不合理的行政审批手续将取消，乘此东风，可进一步把收费和基金纳入预算内，象管税一样管理起来，并大力推进支出管理的改革。如果公共财政框架下的预算支出管理初具形态了，即可考虑在加强科学化信息监控的同时，逐步适度下放支出标准确定上的决策权，使人员工资和公务费标准等在各地有“因地制宜”的必要弹性。

接下来还有“一级产权”。“国有资产”现在仍是一个很笼统的概念，过去国有资产管理在无法形成人格化代表的情况下，产生了产权的虚置和悬空，说起来谁都对国有资产有责任，但出了问题谁都可以不负责任。全民的财产，原则上人人都有份，但这一份怎么体现，怎样保值增值，得不到有效的贯彻，国有资产的损失、流失，大家都无可

奈何。解决这样一个深刻的问题，必须配合国有经济战略性重组，探索如何建立国有资产管理体系，使这个体系把明确产权的原则落实到各级政府。庞大的国有资产到底归属哪级政府，要在一级政府后面有一级产权，形成有效的保值增值的管理体制，这个事情在我国现在还远没有见到眉目。80年代后期，我们组建了国有资产管理局，要求把保值增值作为单一目标来追求，其它政策性的目标都交给别的行政部门，而在运作中，实际上该它管的事情到不了位，又产生了很多矛盾、牵制、扯皮。现在中央层次的国有资产管理局取消了，大多数地方国管局也相应取消。但上海、深圳等地在这方面继续着具有自己独特性的探索，建立了国有资产管理委员会或投资控股公司，目的仍是要解决国有资产人格化代表的问题。在具体的体系构建里面，看来还要解决一个中间层次的问题。“人格化”的政府管理机构，不可能“一竿子插到底”去管微观企业国有资产的经营。要组建控股公司，不按照行政隶属关系设置，相互之间开展竞争，不具体做微观的生产经营，主要做资本运营即价值形态的保值增值运作。国有资产管理体系如何搭建和合理运作需要进一步探讨，但无疑必须纳入深化省以下体制改革的通盘考虑。

在“一级产权”以后，省以下财政体制回避不开的，是一级政府怎样解决“一级举债权”的问题。我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。这几年，积极财政政策执行以后，每年一千亿元以上规模的国债，差不多都有一半左右由中央转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际也就是地方债。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。但是，在中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范的情况下，要附加更多制约条件。从以后的发展方向来看，这个一级举债权的确立，似应不是太遥远的事情。在这几年实行积极财政政策的框架下，再进一步规范化，就没有必要再沿用中央政府代地方政府举债的形式，可把它逐渐处理成规范的地方政府借债（首先可在省级明确起来），同时接受宏观上必要的约束。从国际经验来看，澳大利亚有高水平的转移支付均等化制度，也有一个全联邦的债务规模协调委员会，发挥对州以下政府举债的约束功能。这对我们有借鉴意义。

总之，我国从发展方向来看，应该在“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的框架下，寻求地方财政体制改革的深化，同时，积极健全中央自上而下的“因素法”转移支付的配套，作好分税分级财政良性运转的通盘考虑，一言以蔽之，从体制创新入手完善以分税制为基础的分级财政。

（三）要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配套关系

财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济原则考虑农村区域和基层政府眼界下（辖区）生产要素流动的制度安排。这必须涉及：

1.农村土地使用权的流转制度。这种要素流动是市场化的内在要求、题中应有之义，并关联着农村经济的“产业化”转型和今后地方层级财产税（不动产税）的发展和地方税体系的构建。现实生活中土地流转早已在发生，但远未使其相关制度明朗化、规范化，亟有必要加强试验和引导。

2.资金的流动、融通制度。农村的融资体系和信用体系是农村市场发育不可缺少的组成部分。城镇化、工业化大潮中业已形成的融资迫切需求与滞后的融资制度建设两者之间的尖锐矛盾，表现为农村区域高利贷、乱集资等问题的层出不穷。“堵不如疏”，应积极考虑结合“贷款式扶贫”和“小企业融资支持”等政策，探索和推进农村区域的“金融深化”和融资制度的现代化，并促使政策性金融的潜力得到必要发挥。

3.与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设。农业税如何改革，在农村税费改革试点之后，已成为各界更为广泛关注和研讨的大问题，并紧密关联着基层政府在“分税制”下的财源格局。现农村税费改革试点方案体现“摊丁人亩”导向的措施，看来并不能适应市场化客观要求，必须按市场机制的规定性来理顺农村的租（地租，即土地所有权收益）、税（政府的“正税”）、费（政府规费和准公共产品“使用者付费”）及集资（一次性项目建设公共筹资）的相互关系，使之分流归位。按此思路，农村区域税制的发展方向应是渐进到普遍化、城乡一律的增值税、营业税、不动产税等构成的复合税制（开始阶段某些税种的税率上可在城、乡有区别对待），并最终也包括被城乡统一的个人所得税所覆盖。

财政体制论文篇（4）

国外学术界关于日本财政分权公平研究的理论文献并不多见，其大多也立足于转移支付角度。米哈尔吉科通过对日本财政分权后政府间财政关系进行分析指出，日本虽然存在着显著的纵向财政不均衡问题，但是转移支付制度很好地纠正了财政不均衡问题，实现了财政均等化旧。特里萨特尔、梅瑞狄斯在对日本财政体系进行分析的基础上得出了相似的结论，一致认为，日本的转移支付制度在其财政均等化的实现过程中发挥了重要的作用。日本国内对其财政分权的探讨，主要集中在政府间关系方面，而从公平方面对其进行研究略微少见。日本学者西川雅史认为，在“用脚投票”理论指导下，日本的财政分权实现了各个地区公共服务及公共品提供的均等化。持田信树(2002)认为，日本财政体制的最大缺点是存在垂直财政缺口，但转移支付制度很好地弥补了这一缺点，同时实现了全国公共品供给的均等化。此外，他还认为，均衡体制必须精确，以便很好地执行其均衡财政能力及调节支出需求的职能。

二、日本财政分权体制下的转移支付制度

日本财政分权体制由收入、支出以及转移支付三部分构成。由于日本中央和地方税收收入分配结构是“开”，支出结构接近于“三七开”，因而存在巨大的资金缺口，财政分权体制下的转移支付制度填补了这一缺口。其在一定程度上促进了各地方经济及社会事业的均衡发展，实现了财政均等化目标。日本主要将中央征收的税作为转移支付资金分配给地方。其转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。地方交付税以实现各地方财政均衡为主要目标；它是为消除地方政府财政能力差距，保证经济发展水平较低的政府也能维持一定的行政服务水平，而向某地方支付的一种转移资金；其转移资金的额度可以运用法定的标准公式计算得出，且转移支付资金的使用由地方政府自主决定，中央政府不加以限制或附加条件。地方让与税从严格意义上讲不具均衡地方财政的作用，但它充实某些地方基础建设的财源，对地方财政同样具有一定的均衡作用。国库支出金是中央指定用途，交给地方政府使用的转移支付资金，用于中央和地方共同筹建的事业，平衡各地方政府财政能力，确保全国行政服务统一水平是其转移支付的目标。转移支付制度作为日本财政分权体制的组成部分之一，为财政均等化目标的实现奠定了基础，同时为弥补各地方经济能力的差距，确保各地方政府提供相同的公共服务水平也发挥了重要的作用。对财政分权进行公平性分析，即对转移支付进行公平性分析。考察转移支付制度在平衡各地方财政收入、确保全国人均福利水平一致方面所发挥的作用，就是对转移支付进行均等化分析。若地方政府通过转移支付获得收益后，其财政收入得到提高，且与其他地区的经济能力差距缩小，实现财政均等化，则认为转移支付制度具有公平性，即财政分权体制具有公平性。

财政体制论文篇（5）

（一）金融机构直接承担部分财政支农职能。计划经济时期，我国财政、金融职能相互交织，财政支配金融，金融充当“第二财政”，扮演着财政的出纳角色。近年来，随着财政、金融体制改革的不断深入，我国基本构建起了以政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主体的农村金融体系，部分商业银行承担的财政性职能相应移交给了政策性银行，政策性银行演变成沟通财政与金融支农合作的主要桥梁。以广饶县为例，该县1994年设立农业发展银行，农业银行除保留小额农户贷款、扶贫开发贷款等政策性业务，原承担的粮棉油贷款购销等政策性贷款业务均划转至农发行。支农再贷款？

（二）财政部门透过对相关“三农”经济主体的贷款贴息。为促进“三农”经济发展，增强农业龙头企业的幅射带动能力，财政部门对农业产业化龙头企业、小额扶贫贷款等提供了部分利息补贴，以减轻农业企业财务负担，促进了金融部门对农业贷款投放的刺激性。据调查，2000年以来，东营市财政每年安排2000万元专项资金用于农业产业化龙头企业贷款贴息。2003年，广饶县委、县政府制定出台了《关于扶持农业龙头企业发展的意见》，县财政每年拿出300万元专项资金，通过贷款贴息、补助、奖励等方式，用于支持重点龙头企业。

（三）财政部门出台鼓励金融支农有关优惠政策。为吸引金融机构增加对农业的投入，财政部门对农村信用社直接给予财政资助，出台了减免三年营业税、所得税减半征收、承诺分红补贴等优惠政策。据调查，东营市政府为促进县区农村信用社增资扩股工作的顺利开展，对利津、垦利两县农村信用社的股东承诺，如信用社2年内达不到分红比例，市财政将予股东补贴；并在政府权限范围内，尽量减免农村信用社在抵债资产接收和处置过程中形成的各种税费。全市涉农资金和业务全部交由农村信用社办理，所有农口部门在农村信用社开设基本账户，各级预算外资金按一定比例存放农村信用社，乡镇的国库、劳动保险、医疗保险和各种行政收费由农村信用社，县、乡公务员和教师的工资由农村信用社，县级财政集中支付中心设在农村信用社。研究制定了做好农村信用社不良资产清收盘活工作的具体意见。对过去行政干预的贷款和协调农村信用社购买的企业债券、各级各部门在农村信用社的行政性贷款，由县、乡政府负责限期收回；对公职人员的贷款，采取纪律和行政的手段收回；采取以优质资产置换、整体“打包”等多种方式，帮助清收不良贷款。

（四）人民银行助推，政府部门主导，积极优化县域金融生态环境。2005年初，周小川行长多次在重要场合论述金融生态环境问题，引起社会各界的广泛重视和关注。面对金融改革发展的新形势，各级人民银行积极向地方政府汇报金融生态环境建设的重大意义，取得了政府的大力支持。据调查，2005年，广饶县委、县政府把金融生态环境建设列入了重要议事日程，成立了由分管县任组长的优化金融生态环境建设领导小组，把金融生态环境建设纳入县委、县政府的考核，加大了督查力度。开展了“金融生态示范县”创建活动，出台了《创建“金融生态示范县”建设的实施意见》，研究设计了“建设金融生态示范县”的具体指标体系，制定了《“金融生态示范县”评价标准》，形成推动金融生态环境建设的规范化机制。截至2005年底，全县已命名“文明信用乡镇”21个，“文明信用村”684个，“文明信用企业”61个，“文明信用户”9.9户，“文明信用工商户”2333个，2006年力争全市60%以上的村镇、农户达到文明信用标准。

二、当前合作方式中的不足

2003年以来，广饶县向“三农”累计投入财政资金69亿元，投入信贷资金85亿元。财政投入和信贷投入的不断扩大，有力的促进了该县农业结构调整和产业升级，增强了农民收入。目前广饶县已形成以凯银集团、驰中集团、华誉集团为首的一批农业产业化龙头企业，农民收入保持快速增长，收入结构发生明显变化。据统计，2005年全县农民人均纯收入4820元，同比增长14.7%。2001年-2005年，广饶县农民收入年均增长10.1%。收入结构中，纯粹来自农林牧渔的增幅仅为5.93%，非农产业纯收入增幅高达92.45%。（一）财政金融支持重点“不到位”与“越位”并存。近年来，为发展农村经济，地方财政不断扩大了支农资金投入，市本级财政支农支出以20%的速度递增。据调查，近四年来，我市投向“三农”的资金达50.7亿元，2003年市级财政用于扶持“三农”的资金3.8亿元，2004年达到了4.6亿元，分别占这两个年度市级财政支出的28.4％和29.6％。但是，地方财政支出在制度安排上一直向城市倾斜的格局没有改变，按照公共财政的要求应由财政供给经费的公共产品，财政投入的力度不足。主要表现在对农村的基础设施、供水设施及环境治理等社会公益性的投入相对较少。调查中，我们设计的“当前财政和金融对当地经济的支持哪个更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支农项目治理部门庞杂，投资越位和缺位现象并存。由于各部门职责定位不清，没能有效地建立起责、权、利相匹配的财政支农激励和约束机制。既有争项目、争资金形成的投资越位现象，也存在互相推诿导致的投资额缺位现象。因此，项目和资金多头治理，留下不少弊端:一方面，由于支农项目涉及的部门众多，部分项目交叉，有些地方出现同一类型支农项目存在多个部门重复立项、实施的情况。

（三）财权与事权分离的财政体制改革，使得乡镇、村委成为财务空壳，不能成为有效承贷载体。城乡财税体制改革形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大。但另一方面，资金链条长，治理困难。目前财政支农资金治理采取的是分级配套、层层下达、项目单位具体实施的做法，有些专项资金从上级财政下拨到实际使用，经过多个环节。资金在途时间长，影响了资金的及时到位，又增加了资金治理成本。一个项目，分级配套，每个级次都要考察论证，都要进行检查验收，需要大量的治理费用。县级财政配套能力弱。停收乡村公益事业金，使农民人均每年减少税赋100多元。2004年降低农业税率2个百分点，农民人均减负58元，今年全部取消农业税及附加，由此所减少的乡镇及村级收入全部由市财政转移支付。

（四）财政补贴在流通领域消耗太多，轻生产领域。农发行贷款目前还仅局限在粮棉流通领域，虽然对解决农民“卖粮难”、“卖棉难”问题，稳定粮棉价格，保护农民利益方面起到了重要的作用，但由于国家的补贴基本在流通领域消耗，因此农民直接受益有限。

（五）政策性与商业性关系模糊。政策性与商业性并存是当前信用社经营中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主经营、自担风险”的商业企业。并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。由于当前信用社存在强烈的政策性，以至于它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清楚、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业。

（六）财政支农支出结构不合理，供给范围“越位”与“缺位”并存。财政支农治理的领域和事务不能随农村城市化的加快而及时调整，造成很多部门和单位仍在占用财政支农资金，而应由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金保障。主要表现在：第一，随着广饶县农村城市化进程的加快，农村“三产”的比重发生了很大变化，但县级农业服务机构仍然过多，职能没有进行较大调整，是财政资金供给范围过宽的主要原因。如：农口设有畜牧、农业、水产、农机等几个服务中心，各中心仍然是全套配置，各中心资源分散，不能整合，存在浪费现象。如：2002年财政安排几个中心事业发展经费各100万元，从财政检查的情况看，各中心事业发展的效果不明显。

三、政策建议

一方面，贫困地区公共财政未能发挥其应有的作用，健全的农村金融体系无法建立；另一方面，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。分析表明，只有让公共财政发挥应有的作用，才能进一步改革农村金融体系，形成商业可持续的农村金融体制。（谢平，公共财政、金融支农与农村金融改革）

第一，健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系，改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

财政体制论文篇（6）

“分灶吃饭”体制的实行及仍存在的问题

1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。

1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。

1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。

在实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革除预算管理体制方面的数度调整之外，还取得了如下一系列进展：

——调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索和90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将企业独立商品生产经营者的法入主体和市场竞争主体地位，逐渐引上轨道。

——改革税制。初步形成了多税种配合发挥作用的复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。

——改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。

——改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立科技成果有偿转让制度，等等。

虽然80年代以后财政改革有上述进展，但直至1994年实行“分税制”改革前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊病的症结，主要问题表现在：

1.仍然束缚企业活力的发挥。

各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总地说从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门的单一指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。相应而来的，是各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预与过多关照，“放权”难以真正放到企业一—尽管国家“减税让利”走到了“山穷水尽”的地方，多数国有企业仍然迟迟不能“搞活”。搞不：活“的另一面是搞不”死“，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制，”破产法“对绝大多数国有企业形同一纸空文。也正是与行政隶属关系控制网络紧密相联，国营企业的行政级别，始终是对企业行为十分重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统”官本位“阶梯中某个台阶（级别）上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。结果必然是企业的所谓”双重依赖“问题，而且在前述体制环境中，国有企业厂长经理对于上级行政主管的依赖（或跟从），必然是更为主导性的和”荣辱他关“的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的”大锅饭“，难以有效消除。

2.强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。

“分灶吃饭”财政体制与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，必然地倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车（装配）”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力需要。尽管这些低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法，从每一个局部的角度，都可以举出一系列“正当理由”，但从全局看，却构成了推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般赢利性

企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。

3.中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。

各级财政支配的财力在极大的程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后调整基数和让地方“作贡献”的做法屡屡发生。

4.国家财力分散，“两个比重”过低；地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。

由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理的分配关系，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入（不包括内外债）占国内生产总值的比重由1979年的28.4％滑落到1993年的12.6％；另一方面，随地方分权，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％。就财力分配关系而言，地方、中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。

总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的行政性分权，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。

建立以“分税制为基础的分级财政”是中国财政改革的方向

从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，应是使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，具备如下几方面的体制功能：

第一，有效地维护企业的商品生产经营者、法人主体地位和企业之间开展公平竞争的外部环境，贯彻国家宏观经济调控权、国有财产收益权和国有企业经营权实行分离的原则，从而一方面使企业得到自主经营、发挥活力的广阔天地，另一方面使国家掌握必要的宏观调控能力和应有的国有资产权益。

第二，正确地体现政府职能和正确地处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财权与事权统一协调的分级财政，从而使各级政府合理而有效地履行自身职责。

第三，有力地推动社会主义市场经济中财政资金的筹集、使用过程进入“生财有道，聚财有度，用财有方”的轨道，充分调动各方面的积极性和充分发挥资金的效益，从而通过初次分配和再分配中国家财力“取”与“予”的良性循环，卓有成效地为国民经济的良性循环、社会各项事业的蓬勃发展服务。

符合上述要求的财政体制形式，是以分税制为基础的分级财政。

所谓分税制，其真正的含义在于作为财政收入来源的各个税种，原则上要分别划定为国税或地方税，企业均按照法律规定，既向中央政府交纳国税，又向地方政府交纳地方税。在这一格局中，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”。同时，中央应保持必要的自上而下作转移支付的调控能力。

以分税制为基础的分级财政体制的关键内容和特点在于，一方面，它可以有效地淡化过去一向实行的各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，企业将不再把税款只交给作为自己行政主管的特定一级政府（再由地方政府与中央政府分成），而是分别地把不同的税，交给不同的各级政府，从而有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，促使各企业自主经营，充分地展开公平竞争；另一方面，它可以清晰地划开中央、地方间的财源和财政收入，稳定地规范各级政府间的财力分配关系，在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上形成各级预算各行其道的真正的分级财政。为了更为具体地描述以分税制为基础的分级财政体制，列举这一体制的要点如下：

1.不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央财政和地方财政各自的收入，企业不分大小，不论级别，依法向中央、地方政府分别纳税，自主经营、公平竞争。

2.中央、地方政府通过财政对经济实行的分级调控管理，将主要运用税收、债券、贴息等经济手段和调整企业外部条件的措施。同时，健全国有资产管理体系，按产权规范，以适当方式（如授权委托）管理、运营企业中的国有资本。

3.在中央、地方间划分税种的同时，各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。

4.中央财政承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。

5.在各种配套条件基本到位之后，应使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。

6.以上述几方面为基础，中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各级财政都要以法律形式强化其内部、外部的制度约束和责任约束。

总之，以分税制为基础的分级财政体制，可以二位一体地处理好国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，适应社会主义市场经济发展的内在要求，所以它是深化财政体制改革的大方向，应成为财政改革与中长期整体改革相配套的轴心。

1994年改革提供了转折点

中国财政体制初步进入以分税制为基础的分级财政轨道，是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。这种配套

改革的理论与政策探讨，早在80年代中期就已展开；其操作设计的先声，一直可以追溯到1986年各方面准备了一年而夭折于最后关头的“价、税、财连动”改革方案；其付诸实践的试验探索，开始于1992—93年若干省、市、自治区的分税制试点；但其能够在1993年中央针对经济过热而加强宏观调控的背景下从快准备、迅速出台，除了前述这些理论、经验、政策的准备之外，在很大程度上也依仗于决策层的极大决心和审时度势加入重点突破举措的“渐进式”改革路径。

在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年先后在辽宁、浙江、天津、重庆、武汉、沈阳、大连、青岛、新疆等省、市、区进行了分税制的试点。1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题而明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了于下一年度出台财政、税收及外汇等方面重大改革措施的决策。当时所剩的准备时间只有半年，有关部门抓紧进行了复杂的方案研究和设计、测算，以及相关各项实际工作事宜的筹备，包括与各地磋商，吸收意见建议调整具体实施方案，并使地方同志对中央思路达成共识与认同。

1994年1月1日，财税改革方案如期出台。开始的三四个月中，企业与社会上有关单位反映意见较多的，主要是增值税及取消原优惠政策等方面的一系列具体问题。国家财、税部门和国务院有关机构在约100天的时间里，先后发出80余份文件，作出补充规定或加以微调，解决急迫的或突出的问题。其后，新体制运行渐趋平稳。

1994年财税改革的基本内容

1994年新体制的基本内容，按照1993年12月15日国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，包括以下三个方面：

第一，根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。

第二，按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75％，地方分享25％）、证券交易税（中央和地方各分享50％）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。

第三，实行中央对地方的税收退还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长O.3%.

几年来的情况表明，1994年的重大改革这一在有限准备时间和诸多制约条件下，以极大魄力和决心推出的宏观调控层次上的配套改革，虽然难免有种种不尽如人意的地方，但达到了基本目标，实现了来之不易的成功转变：

1.在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。

2.在政府和企业的关系方面，于全国范围内打开了一个淡化“条块分割”式行政隶属关系的新局面，使中央政府和地方政府都开始走上不再按照企业行政隶属关系、而是按照税种组织财政收入的新轨道。这一点对于今后实质性深化整体配套改革意义很大，它标志着我国的改革终于走过了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上，不论大小、所有制和“行政级别”，该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后红利按产权规范分配。因此，这是使企业真正站到一条起跑线上展开公平竞争的新开端。

3.在中央、地方关系方面，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规则全国一律，谁都会算帐，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理——如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注意自我发展中的自我约束，强化支出管理等等。

与财政管理体制的分税制改革相配套，1994年同时出台了税制自身的重大改革方案。

按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这一改革方案的主要内容，概括起来有如下三个方面：

第一，建立以增值税为主体的新流转税制度。

流转税制改革的主要内容：

一是增值税制的改革。改变了按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，确立了在生产和流通环节普遍征收增值税并实行价外计税的办法。增值税实行两档基本税率（13％和17％）。明确规定了允许扣除的增值税范围和建立了凭专用发票注明税款扣税的制度。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国增值税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。

二是消费税制的改革。在普遍实行增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，其征税范围仅限于在境内生产、委托加工和进口的若干消费品，

共设有11个税目，包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等，采取从价定率和从量定额两种征税办法，纳税环节确定在生产环节。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国消费税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。

三是营业税制的改革。对有偿提供劳务、转让无形资产和销售不动产的业务征收营业税。新的营业税制重新确定了营业税的征税范围和纳税人，合理调整了营业税税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3％、5％和5—20％三档不同税率。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国营业税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。改革后的新流转税制统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。

第二，统一所得税制度。

一是改革企业所得税制度，目的是理顺国家与企业的分配关系，为各类不同经济性质的企业创造平等竞争的环境。主要内容包括，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，相应取消了国有企业调节税；规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33％的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。取消税前还贷。1993年12月13B，国务院了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。

二是改革个人所得税制度。新的个人所得税法适用范围，包括按税法规定有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员；改革后，个人应纳税所得在原税法规定的六项基础上新增加了五项，即个体工商户的生产、经营所得，个人的承包经营、承租经营所得，稿酬所得，财产转让所得和偶然所得；税率采用国际通行的超额累进制，即工资、薪金所得采用5％至45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得采用5％至35％的五级超额累进税率。

同时根据对纳税人基本生活费不征税的国际惯例，合理确定了税收起征点水平。在计税方法上，从本国实际出发，采取了分项征收的方法，并在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。1993年10月31日，国务院了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起施行。

第三，逐步进行其他税种的改革或调整。

一是开征土地增值税。明确规定了土地增值税纳税人的范围，凡有偿转让房地产都属于征税范围；土地增值税实行四级超率累进税率，最低税率为30％，最高税率为60％。

二是改革资源税。将资源税征收范围定为矿产品和盐，并重新确定了七个税目。

三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税税额。

四是把现在对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。

五是取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税。

六是将特别消费税和烧油特别税并入消费税，盐税并入资源税。

七是开征遗产税（待出台）。

1994年的税制改革，措施密集，涉及面相当宽广，显著地规范和强化了税收功能，并紧密配合了财政的分税制改革，对社会经济生活产生了重要影响。几年来的运行情况表明，这一改革取得了成功，主要表现在：

——依法治税原则得到明显强化，税法的权威性明显提高，为市场经济发展创造了良好的税收法制环境；

——公平税负，促进了企业的平等竞争；

——理顺分配关系，推动了国有企业经营机制的转换；

财政体制论文篇（7）

农业基础设施建设一般包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、用材林生产基础和防护林建设、农业教育、科研技术推广和气象基础设施等。目前，我国农业依然是靠天吃饭，大多地区不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉对于那些雨量稀少或者雨量变化无常的地区也是绝对必要的。经过多年努力，我国农业基础设施状况尽管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以来的中央农村工作会议一直将农业基础设施建设作为发展现代农业的首要任务。

社会主义市场经济体制下的公共财政，就是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动，它以追求公共利益为已任。由于农村区域人口居住密度小，农业基础设施的市场化指数相对较低(见表1)，农业基础设施的提供主要由政府来完成。因此，承担农业基础设施建设是公共财政必不可少的投入。农业基础设施建设最关键的问题是投融资方式的选择，这不仅关系到农业基础设施投资的效率，还决定着农业基础设施的资金来源及其维护等问题。

根据我们的调查，近年来国家财政对农村基础设施投入增加较快，1994-2006年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过4000亿元，主要投向农业和农业的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。在国债及中央预算内投资和新增中央预算内投资当中用于大农业方面的投资比例也有所提高，目前财政资金正在成为我国农业基础设施建设的主要资金来源(见表2)。但从整体上来看，我国农业基础设施的投资总量仍然明显不足，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。造成农业基础设施供给不足的原因或制约农业基础设施增加的因素是多方面的，向城市倾斜的公共财政体制是农村基础设施建设资金供给不足的体制性因素。因此，必须构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。

一、完善公共财政体系，深化财政管理体制改革

1.根据受益范围的大小，通过调整和理顺各级财政分配关系，合理划分农业基础设施的界限，建设基础设施费用原则上由各地方相应层级的公共财政予以提供，中央政府根据公平均衡的原则，按贫困程度予以支持。

2.建立和完善省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善省级政府以下转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前地方公共财政体制来看，不仅要求完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。

3.推进农村税费制度改革的深化与创新。应加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

二、建立财政投融资机制，引导社会资金投入

筹措建设资金是加强农村基础设施建设的关键。必须坚持从实际出发，采取灵活多样的融资方式，多种渠道筹措建设资金，加大对农业基础设施的投入。

1.增加政府对农业基础设施的投入力度。随着经济社会的发展，市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向，应逐步提高各级政府对农业基础设施建设的投入，把加强农业基础设施建设作为公共财政投入的重点。城镇的公益事业和基础设施要向农村延伸，特别是城镇的垃圾处理设施、管理职能要突破城乡界限，逐步延伸到广大农村。

2.广泛吸纳社会资金参与农业基础设施建设。制定优惠政策，在农村道路建设、桥梁建设和社会保障等方面可以采取BOT、冠名权等形式，鼓励、引导民营资金投向农村基础设施建设。可以采取以村为单位向银行贷款，财政贴息的办法，筹措部分资金用于农村基础设施建设。务员之家

三、改革和加强农业基础设施管理机制

过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大。因此，建立与社会主义市场经济相适应的农村基础设施管理体制就成为有效增加供给的一个重要途径。经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，为农业生产提供服务。非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、以实物管理为辅的体制，可以是无偿服务或低偿服务，经费来源主要由财政负担，但是也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理。农业各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，明晰产权，按企业化原则经营。

参考文献：

[1]何李花，曾福生，向香云.我国农村基础设施融资问题探讨[J].金融经济，2006(4)：6-7.

[2]王科.基础设施与西部新农村建设[J].兰州大学学报：社会科学版，2006(3)：93-96.

[3]刘伦武.农业基础设施发展与农村经济增长的动态关系[J].财经理论与实践：2006(10).

财政体制论文篇（8）

一、我国公共支出存在的主要问题

公共财政是与市场经济相适应的财政类型，其理论基础是公共产品和市场失灵，最终目的是满足社会公共需要。财政支出的范围和结构综合反映一国政府的活动范围和方向，因此财政支出改革是建立公共财政体制的关键环节。目前我国公共支出主要存在以下几方面的问题：

（一）财政保证国家政权正常运转的资金支出不合理

满足政府运转是公共财政的首要任务，如国防、行政、公安司法等国家政权建设方面的支出无法靠市场满足，只能通过公共财政加以解决。但在这些基本支出项目上，公共支出的资金安排是不平衡的。如行政管理费急剧膨胀，据统计，行政管理费占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期11.94%，到2000年占17.4%，2002年占18.6%.虽然随着社会经济的发展，这种支出的增加有其合理的一面，但我国行政管理费增长速度过快，超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度，而且这种支出增长结构是不合理的，主要是个人经费增长快于公用经费增长，财政支出供养人员膨胀。在行政管理费支出急剧上升的同时，我国的国防费支出却是下降的。据统计国防费支出占财政支出的比重“五五”时期为16.4%，此后一直下降，“九五”时期为8.3%，2000年为7.6%，2002年为7.7%.2002年占GDP的比重为1.6%，低于世界3%的平均水平。我国的国防支出相当于美国国防费的5%，美国人均国防费达到2000美元左右，而我国只有6美元左右。从以上纵向和横向比较之后，可以看出我国的国防费支出无论是绝对规模还是相对规模都是过低的。国防支出太低难以保证国防建设现代化的步伐，这是一个不容忽视的战略性问题。国力增强了，而国防力量却相对减弱了，不仅影响到一国政府的防御能力，也无法满足社会成员对公共安全的消费需要，其后果是不堪设想的。

（二）公共财政用于社会公共性项目的资金支出严重不足

科技、教育、卫生、社会保障和环境保护等公益事业属于社会公共性开支，代表社会共同利益和长远利益，这是公共支出的核心内容，而且随着经济的发展和国家财力的增长，这些公共性开支所占比重应当逐步增加。但是在我国，不仅社会公共性支出的比重较低，而且连最低需求也难以保证，这必将对经济发展形成很大的影响和制约。2002年政府教育支出占GDP的比重为3.41%，低于世界5.1%的平均水平及发展中国家4.0%的水平。在教育支出总水平较低的情况下，国家财政教育投入结构不合理，表现为上重下轻的“倒金字塔”格局。财政对教育的投入主要是城市教育，中央财政对教育的投入主要是高等教育。而农村义务教育经费的70%-80%由乡镇负担，在乡镇政府财力有限的情况下对教育的投入是少之又少，以致出现令人心酸的“王守奇”现象。这样出现一个重城市轻农村、重高等教育、轻义务教育的不合理格局。我国医疗防疫体系不完善以及医疗设施严重不足与国家财政支出中卫生事业费比重太低直接相关。2001年国家财政用于卫生的预算支出占总支出的4.2%，占GDP0.84%，而美国公共卫生支出占GDP13.9%，波兰占GDP6.3%，相差甚远。2003年的“非典”疫情就是一个很好的证明。社会保障支出严重不足。1999年我国抚恤和社会福利救济费占财政总支出1.36%，2002年为1.69%，虽呈上升趋势，但与市场经济国家相比太低，影响了我国经济的市场化进程。

（三）公共财政投资日益弱化，影响了国民经济的协调发展和政府的宏观调控能力

我国目前己进入全面建设小康社会阶段，人民群众的一般商品需求己经得到满足，但在社会基础设施方面仍然存在较大的缺口。特别是中西部地区的水、电、路、通讯等设施落后，制约了当地经济的发展和居民生活水平的提高。而这些领域由于具有投资量大，周期长，见效慢的特点，属于政府投资的范围，但我国目前政府用于基础建设的总投资占全社会总投资的比重仅为3%，这还是实行了积极财政政策后的结果，远远低于发展中国家20%的平均水平。政府投资规模太小，难以满足社会经济发展对基础产业的需要，造成基础“瓶颈”对经济发展的制约。在财政投资规模弱化的同时，国家对农村的投资就更少了。1998-2001年期间我国财政用于农村和农业的支出占全国财政支出的比重分别为10.69%、8.23%、7.75%、7.71%，呈现逐年下降的趋势，也就是说国家财政90%以上用在城市和工业上面，而用在农村和农业上面还不足10%，这就形成社会经济的“二元结构”，势必影响到城乡统筹发展，影响我国现代化进程。

二、构健公共财政体制框架的对策

优化财政支出结构，建立与公共财政相适应的公共支出结构，既能体现政府职能的转变，也是建立公共财政框架的关键所在。现阶段我国公共支出结构调整的基本方针是：财政支出以政府的事权为基础，以满足社会公共需要为目的。具体点，我国公共支出结构的优化调整应重点集中在以下几方面：

（一）合理安排国家机器正常运转的各项资金需要

针对行政管理费上升过快的状况，应加大政府机构改革力度，压缩行政管理费支出。要下决心精减机构，分流富余人员，严格控制人头经费的增长，上级对下级的编制要严格定员定额管理，清除多余人员。虽然我国于1993年和1998年进行了机构改革，但行政经费还是高于10%的国际平均水平。要使国家财政逐步走出“吃饭财政”的困境，在这一过程中，关键是要通过调整结构，发展经济，为精简出来的公务人员找到新的工作和就业出路，否则就难以成功。

强大的国防是国家安全和现代化建设的基本保证。对于国防支出的合理规模，应对国际与国内形势进行分析后，视具体国情而定。单从国防角度来看，充足的国防经费支出有助于提高国家的防御能力，应越多越好，但是军需与民需之间存在此消彼长的制约关系，因此，国防开支应有一定限度。国防经费支出太高，会挤占其他财政支出项目，从而阻碍一国经济实力的增长，最终也会削弱国防力量。从我国目前的实际情况及国际大环境来分析，国防经费应适当提高。同时注意在国防经费一定的条件下，应提高国防经费的使用效益。

（二）以市场为导向，加强财政的公共性开支

根据我国政府提出的科教兴国战略，迎接知识经济挑战，要保障教育投入的增长高于正常财政收入的增长，财政要把支持教育作为重点。从1998年开始，中央财政支出中，每年用于教育方面的支出提高一个百分点，这对教育事业的发展将产生深远影响。在教育资金总量增加的同时，注重教育结构的优化，应注重农村义务教育和贫困落后地区教育的发展。农村义务教育属于典型的社会公共物品，其外溢性特征很明显，应由政府供应经费。针对我国在实际中“上重下轻”状况，笔者认为，应改变目前教育投资主体结构，改变基础教育由县、乡政府及农民负担的状况，

而由省、市政府负责。在目前国家财力有限情况下，重点调整教育支出结构，向九年制义务教育，特别是农村和落后地区基础教育倾斜。非义务教育，国家也应支持，但为减轻财政负担，借鉴发达国家经验，可采取收费方式，改变国家统包统揽的局面，提高财政资金的使用效益。

“非典”疫情引发了我们对公共支出结构调整的思考。要使我们整个国家协调发展，财政应注重卫生事业的发展，增加卫生事业费支出，关注城市及农村卫生事业发展状况，加大对公共卫生应急体系，农村防治体系等方面的投入力度，使财政支出尽全力满足社会公共需要。不应在公共需要的满足上留有缺口，这也是经济与社会协调发展的需要。社会保障是事关我国改革、发展和稳定的一个重要问题，财政应增加社会保障支出。特别是近年来，随着国有企业改革的推进，企业下岗职工增多，就业己成为影响经济稳定与发展的首要问题，国家除了直接和间接推进再就业工程以外，还要增加财政支出中用于社会保障方面的支出，加快完善以社会保险为核心的社会保障制度的建立与完善。

（三）优化公共财政的投资功能，为市场经济的发展创造一个良好的外部环境

政府投资是国家宏观经济调控的一项重要手段，特别是在我国社会主义发展的初级阶段，要实现工业化、现代化的任务，没有政府的投入和对经济结构的调整，几乎是不可能的。但是在市场经济下，政府的投资不应在竞争性、生产性的经营领域，而只能投资于公益性、基础性的领域，改变与民争利的局面。近几年来，由于我国积极财政政策的实施，基础设施的“瓶颈”制约有所改善，但我国基础设施落后的状况还没有得到根本改变，与经济发展要求还相差甚远。因此，应注重加强对基础设施的投资。从广义上看，农业属于基础产业，也是国民经济的薄弱环节，是政府应重点扶持的对象。近几年的水旱灾害对农业造成巨大损失，说明我国农业自身抗灾能力还很有限，必须增加投入，尤其是增加政府的投入，进行农业和农村基础设施的建设。适应农村税费改革的新情况，各级财政要按公共财政原则，逐步增加对县以下农村公共基础设施的投入，采用财政直接投资、政策性贷款、财政补贴、财政贴息等多种方式支持农村经济建设，转变我国农业落后的现状，以实现我国由“二元经济结构”向“一元经济结构”即现代化经济结构的转变。

参考文献：

[1]余天心，王石生我国财政面临的五大转变[J]经济参考报，2003，（11）

财政体制论文篇（9）

税收之于一个国家，犹如血液之于生命。在向近代国家转型的过程中，构建具有近代意义的税收体系对任何一个政府都具有极为重要的作用和意义。一个完整意义上的近代国家税收体系必须具备公开、公正、有序、有效等诸种不可或缺的特征。所谓公开、公正，是指国家税收应具有公共事务的性质，必须得到社会成员的认可和认同。所谓有序、有效，是指国家税收体系运行时的每一环节、过程都应该依照一定的法度，即国民之意愿而行，国家税收的每一项收入、支出及绩效都要向国民有所交待，接受国民或其代议机构的核准。这些特征在技术上就体现为制税、收税、用度、审计等多种层次和制度。这种近代税收体系的建立决定于制度、经济、社会和文化等各种历史和时代因素，也是国家政权与社会中各个集团、阶层、阶级利益反复角逐、长期斗争的结果。英国之所以能够在二、三百年间由一个二流国家跃居西欧诸国之首，在很大程度上得益于它较早地建成了一个相对较完备的国家税收体系。其最大的特征就是由议会控制着整个国家税收体系的关键：征税大权。

由议会控制、把握征税权，是中世纪晚期西欧英、法、西诸国共有的现象。这是由当时重建法律和秩序，消除贵族叛乱，驱逐外敌的社会普遍需求所使然。随着时展，每个新兴的民族国家政权极欲获得更多的赋税收入，然而由于各个政府和它的国民相互作用方式不同，从而形成不同的税收制度。在西班牙，“出于对内乱的厌倦，西班牙的代议机构卡斯提尔国会将征税管制交给了王权，”在法国，由于“三级会议极欲终止法国动乱的愿望，使王室不经被统治者的同意便夺取了征税权，造就这一权力的紧张形势过去之后，这一权力却长久地保留下来”。[1](P149，147)而英国则不同，即或是在绝对主义君权达顶峰的都铎时代，英国国会尤其是下院仍牢牢地把持着征税大权，都铎君王们只能依靠其他途径开辟财源，如没收教产加以拍卖。斯图亚特王朝欲强化王权，夺得征税大权，但遭到国会的顽强抵制。在王权与国会之间所展开的复杂激烈的斗争中，征税权始终是双方争夺的一个要点。虽然历经内战、复辟等种种磨难，由国会控制征税大权的原则一直未得改动。直至1688年“光荣革命”发表《民权宣言》规定：王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的，[2](P186)再次确定了国会的征税权。

征税是归王权还是归议会，究竟有何差别及意义呢?笔者以为大体有以下几个方面值得关注：

其一，从政体层面上看，税权的归属决定了未来国家政体的发展方向。西、法两国王权由于攫取征税大权而迅速发达起来，建立了对社会经济的全面控制，成为一种不受任何力量约束的专制王权；这两国中的等级(三级)会议，由于将财权拱手转让给王权，而使自身“成为国家机器特别是王权的赘疣。结局是可以预见的，三级会议停开了，而王权却因时移事易不再恢复会议产生前的老样子，国王摆脱了身上的紧箍，开始向专制的方向大踏步迈进。”[3](P407)道拉斯·诺斯指出“……法国国王所获得的自由的程度和其英国对手比起来是大相径庭的。这种区别在这两个国家后来两个世纪的经济发展中产生了重大的影响。”[3](P407)英国国会则因手中一直紧握征税大权，故而成为遏制王权走向全面专制的重要力量。正是这种力量使得都铎王权的绝对主义统治处于相对有限、相对薄弱的境地，使得英国国会在一次次与王权的冲突较量中逐步占据上风，不仅保全了自己的存在，而且也最终确立起立宪君主制政体。

其二，从行政管理层面上看，税权归属也是决定国家统治制度安排的重要因素。获得了征税权力的法国王权，处于直接面对众多臣民和经济组织的地位。而单凭君王及其小小宫廷是无法承担由众多程序组成的征税过程及管理事务的，从而使建立一支专业的官僚队伍和繁杂的事务机构成为自然而然之事。绝对的王权与庞大的行政官僚组织的结合遂成为16—18世纪三百年间法国统治制度安排中最为明显的特征。英国则不然，王权既无征税之权，亦就不存在维持一个庞大的中央政府和一支依赖王权的庞大的官僚组织的必要。

其三，从国家财政状况看，税权归属亦是决定税收数量、种类的重要因素。在西、法建立起王权对税收绝对控制的国度中，决定税赋数量结构的关系相对简单，即国家的需要与臣民财富之间的关系。而在近代初期，诸国争雄的军事战争是国家公共开支的最大费项，且往往具有急迫性的特征。在这种状况下，西、法诸国在决定税赋征收额度时，常常是以国家需要为原则，多多益善，必要时甚至可以竭泽而渔，以求暂度难关。如西班牙在1470年到1540年之间，国家税收狂增了22倍。[1](P149)尽管海外殖民的收益可供支配，但当时西班牙帝国税收主要是来自阿拉贡、那不勒斯、米兰特别是繁荣的低地地区。狂征暴敛之下，帝国内部矛盾必然激化。低地地区的反叛，荷兰的独立既耗费了帝国的国库，又断绝了其主要税源。为了弥补亏空，帝国虽施征用地产、转让特权、出售爵位等孤注一掷之策，以求应急，但均未奏效。帝国财政在16世纪中叶至17世纪中叶的百年期间，先后6次宣告破产，奏响了帝国的丧钟。法国王权凭借强大的官僚队伍和规模巨大的农业经济，运用包税制增加赋税以及对外借款、卖官鬻爵等各种敛财手段支撑国家财政的运行。由于教士和贵族享有免税特权，故沉重的税赋皆由市民和农民构成的第三等级来承担。结果社会内部的裂隙愈来愈大，最终导致第三等级的大规模反叛，专制帝国的大厦轰然倒坍。英国王权则处在与西、法两国全然不同的境况之中。每一笔税赋收入的数量都须与国会反复讨价还价之后方能获得，实属不易。尽管伊丽莎白女王深得国民拥戴，也不得超越成例。这位女王深知，“对于下院议员来说，牺牲他们的生命要比打开他们的钱袋容易些，所以她不得不时刻警惕地注视着政府的开支，不得不一再勒紧自己的钱袋，以致于她周围的大臣不断地抱怨、嘲笑她的吝啬。”[4](P364)

另外，西、法专制王权在征税时，往往从最易征收、最易管理的直接税，即人头税、户税、炉灶税和交通税等税种下手，不断地把以往一些临时税改为永久税，不断花样翻新地设置一些新税。英国王权则无此类幸运。在相当长的时期内，英国“更多依靠间接税而不是直接税，但它的具体特点却使人民不大怨恨。例如，英国没有象法国那么多的包税商、收税员和其他中间人；英国的许多税都是‘看不见的’(例如对某些基本产品的货物税)，或者看上去只是损害外国人(例如关税)；没有国内人头税，法国商人对这种税很反感，因此它对国内商业来说是一种消极因素；英国的土地税在18世纪大部分时间里是主要的直接税，没有任何特权阶层能免交，对社会上多数人来说也是‘看不见的’；各种各样的税都是经过选举产生的议会讨论后批准的，”[5](P100)故而不易激起社会内部冲突与矛盾。17世纪末以后，由于国家战略的调整，积极地参预大陆事务以防法国称霸，英国的税赋总额不断攀升。有史料表明，17世纪末以后，英国税赋总额与法国基本拉平，分别为1500万和1600万英镑。而当时两国国民生产总值相差悬殊，英国为6800万英镑，法国为16000万英镑，税赋各占其国民生产总值的20%和10%。表面上看，此时是英国而非法国处于国家的横征暴敛之中，当时也的确有人认为“看到英国臣民缴纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸。”[6](P440)但布罗代尔的看法则相反。他认为首先法国纳税人承担的负担未必轻于英国人，因为法国人在国税之外，尚须接受贵族和教会强加的沉重“额外”负担。其次，法国税种以直接税为主，它在政治上和行政上总是不受欢迎，而且很难增加。英国则以间接消费税为主；约占税额的70%。这种税不太显眼，容易隐藏在价格里。而英国的民族市场比法国更开放，消费一般都经过市场，间接税的收入就尤其可观。最后，将两国人口总数考虑在内(英法两国人口比例为1∶3)，以人口总数与国民生产总数相比便会发现另一种结果，即英国在人均收入方面显然领先于法国。[6](P440—441)

其四，税权的归属不同也可转化为不同的社会制度环境，对社会经济的发展施加不同的影响。西、法两国的税收制度有一个明显的共同特征，即教士与贵族不在纳税人之列，处于免税的特权地位。这种政策的产生或许有着历史传统的因素，但它的实施实质上是消除了两个潜在的对手对国家、王权的抵制与反抗，在政治上可谓是一种巧妙的安排。然而在社会及经济层面上，这种政策则造成对从事贸易、商业、工业等行业人士的歧视，从而诱导人们对从事教会、政府和军队的职业的偏好与追求；造成社会在“对政府的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动。”[1](P149—150)而由商人和土地贵族所组成的英国国会，在其所奉行的税收政策中，是断不会以损害自身利益为代价的。恰恰相反，英国以税赋为核心的各种国家财政政策都是以促进工商贸易和农业的发展为目标，而后再以其利得的部分份额作为税赋，从而逐渐形成了各种较为合理的制度安排，保障和推动了对社会产出做出巨大贡献的私人所有权的不断发展。二、公共借贷制度的确立与完善

近代初期西欧各国政府开支大幅度增长，其主要原因是战争的频繁发生、战争期限的延长和战争费用的迅速增加。由于这种战争消耗大，花钱多，所以每一方都迫切需要“钱、钱，更多的钱”——这是一句古老的格言。[5](P97)但是当时西欧各国却没有一个现存的体制能够使税入相应增加以应付新的高水平的开支。此外，在战争时期，国家不仅需要更多的钱，而且需要立刻将钱筹集起来。增加赋税，使之与支出水平相等，这个办法即使行得通，也无法解燃眉之急。如何使国家的预算最终保持平衡，这是欧洲“新型君主国”所面临的一个最大挑战。西欧诸国为此进行了无数次尝试，但很少取得成功。[7](P482)英国也是如此，自都铎时代以来，历代国王、政府都常常被不时之需所困，为尽快地筹措到急需的金钱而苦恼。例如，好大喜功的亨利八世空怀重振先祖往昔风采的雄图大志，先后数次遣兵欧陆远征，耗资巨大，但却无功而返。为了筹集空前浩大的军费，他被迫出售刚刚从修道院手中没收来的庞大教产，[8](P181—192)结果痛失为英国绝对主义王权建立强固经济基础的重大机遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述，节俭度日，力图维持财政平衡，但其晚年因同西班牙作战欠下一笔巨债。斯图亚特王朝早期的两位君王在财政上更是捉襟见肘，入不敷出，与国会争斗不已，结果酿成全面统治的危机。

西欧诸国在税赋之外，为筹措金钱开辟了许多途径，如以国家税赋为抵押的短期贷款、拍卖国有土地、卖官鬻爵、以“年金”形式的长期贷款等等，但这些举措并不能满足国家需求和社会的需要。原因大致有二，一是公共开支特别是经费的需求增长太快；二是国家的信用度太低，一方面拼命借贷，另一方面为了还债就开增新税；若仍不敷需求就不惜宣布国家财政“破产”，拒付和延付贷款从而酿成社会紊乱。而解决这类问题的关键在于一个国家除了税收制度之外，还必须建立一个有效率的借贷制度，两个制度合一方为完整的近代国家财政体系。这种借贷制度的成功取决于两个重要因素：“一个是要有相当有效率的借贷机构，一个是要在金融市场维持政府的‘信用’。”[5](P98)近代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上就是未觅得一种合理的理财之法，结果承负了一笔相当于10年至15年的税入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府年总收入的一半。[7](P496)继之而起的法国也是长期陷于巨额债务之中，难以自拔。只有17世纪60—70年代，柯尔贝尔大力改革，大幅削减开支，减少征税，开办借贷银行，使法国国家预算出现了难得的盈余。然而好景不长，柯尔贝尔1683年死后，路易十八便废弃了柯氏的改革措施，回到了“那种可以随他自己的意愿偿还，而不是由放债人决定何时抽回资金的贷款”的老路，[7](P496)结果法国国家负债累累，在金融市场上的信誉也大为下降，最终使其称霸欧洲的宏图大业全然落空。而在荷兰，情形则截然不同。“荷兰政府不仅可以以更低的利息借钱，而且可以借到更多的钱，”从而使荷兰在西班牙、法国和英国这类大国抗争时毫不畏惧。其原因在于荷兰政府在借钱、贷款以及发行短期公债和债券方面完全按照商业运行方式运行，绝少拖欠违约，从而使荷兰的公共信贷享有完全的信任。1655年，荷兰议会设立了一笔“偿债基金”，专门偿还公债和债券，但却不受投资者欢迎，因为“含泪收回本金的那些人却不知如何处置这笔钱，不知道如何为这笔钱再找到一个如此安全，容易生息的去处。”[7](P494)

英国政府在近代初期与西、法两国相似，长期寻找不到一种合适、合理的理财方法。例如“英国在1688年前就借国债，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，还本更不准时，有时需借新债还旧债。总之，国家的信誉不佳。”[6](P430)而在1688年革命以后，英国建立起了一种复杂的公共借贷制度以应付大大增长的政府开支。荷兰这个当时在经济上是欧洲最先进的国家，再次为此提供了一种模式。[2](P188)1693年，英国政府与国会首次确立了采用政府长期借贷的原则。1694年4月，政府以8%的利率发行120万英镑的公债，并将认购者组成了一个被称为“英格兰银行董事公司”(即英格兰银行)的股份公司。结果大获成功，在11天内公债就全部被认购一空。[7](P500)它的第一份认股人名单是由国王和王后领衔。[2](P188、189)尽管当时英国社会对此仍存在一定的怀疑甚至反对意见，[6](P430-432)尽管“辉格党”的历史学家们没有对此给予多大的喝彩，“但是这个事件在英国历史上的重要性，实不亚于1688年事件，因为它使公共借贷有可能稳妥而经常地进行，从而给政府奠定了一种新的财政基础。”18世纪的一位英国首相诺思勋爵曾把英格兰银行称为英国的一个组成部分。“它不是作为一个普通银行在起作用”——亚当·斯密也写道——“而是作为国家的一个大蒸气机在起作用。”[2](P188、189)从此以后，英国的公共借贷体系在英格兰银行的操作下，逐步完善，逐步发展，国家的资信程度空前提高，政府发行的各种证券、公债券成为社会大投资者的主要投资渠道。不仅如此，英国小的私人投资者对国家债券也是情有独钟，踊跃认购。[7](P481)“公债的利息准时偿付，不容违约，债权由议会保证还本，这一切确立了英国的信誉，因而借到的款项之大令欧洲惊诧不已”。[6](P433)

近代初期英国金融体制和公共信贷体系的建立与发展绝非一帆风顺。18世纪20年代西欧的法国、荷兰和英国等曾遭受了一次严重的金融危机，即著名的“南海泡沫事件”。法、英两国处理这一事件显现出迥然不同的风格。在法国，政府善后处理政策不当，致使人们对这场大崩溃所造成的浩劫一直耿耿于怀，给法国政府开辟财源带来极大的困难，投资者不敢再贷款给法国政府。[7](P507)而在英国，政府凭借议会的担保和英格兰银行妥善操作，将投资者的损害减少到最低限度，并成功地维系住政府公共信贷的信任度。到18世纪30年代，英国的金融市场恢复正常，此时的英国政府债券的持有者也不愿意政府偿还其债券，“有钱的大公司及其拥有者(即股东)最为担忧之事莫过于被迫早早收回其本金”。[7](P509)随着时日发展，英国的国债、公债的数额愈来愈大。据保罗·肯尼迪统计，1688——1815年期间，英国战争总支出为2293483437镑，其中借款为670559060镑，几占总支出的三分之一。当时英国国内有一批人对此忧心忡忡，“许多英国评论家都因为国债的规模及其可能发生的后果而发抖。”[5](P102)这其中就包括诸如笛福、大卫·休谟等人，然而他们那种“不是国家毁了公共信贷，就是公共信贷毁了国家”的悲观推测未成为现实，[6](P432)相反英国再次以巨额的国债为后盾，在英、法争霸的“七年战争”中占据了上风。法国人包括荷兰人也以为英国政府负债过重，难以持久支撑，必将迅即。然而事实给予他们无情的嘲弄。英国人对自己政府依旧十分信任，继续认购各种公共债券。1782年英国政府再次发行公债，数额为300万英镑，而认购数却远远超出这个定额，达500万之多及至19世纪初，有人估算“欧洲全部公债高达380至400亿法郎，其中英国独占四分之三还多。”[6](P433)而法国公债数额仅占40亿，便不堪重负了。公共信贷已成为“英国政治的奇迹，使欧洲各国既惊讶又畏惧，”第二届皮特政府甚至自豪地宣称“这个民族的生机乃至独立建立在国债基础之上。”布罗代尔感叹道：公债“有效地动员了英国的有生力量，提供了可怕的作战武器，”它“正是英国胜利的重要原因。”[6](P433)

西方的经济史家常常将英格兰银行的创立、公债的发行和稳固以及其它金融业的变革合并称之为“金融革命”。在这场“革命”中以政府和国会为代表的英国国家政权则起到了巨大的组织、协调、保障的作用。英格兰银行虽以私人股份银行身份出现但实为国家银行，它所创置的信贷、投资、公共开支三者相互有机联系的新的金融体制，不仅仅在英国对外争霸战争中发挥出了神奇的功用，其最大的历史意义还在于构筑起一个坚固、庞大、有效的金融运作机构，为英国近代资本主义经济的迅速发展和工业革命的到来提供了基本条件。

英国国家政权功能在近代初期所发生的转变和改善是多重的，上述以税赋和公共信贷为核心的近代国家财政体制的形成只是其中一个方面。包括中国学者在内的国际学术界，对16—18世纪中叶，英国国家政权所起到的经济推动作用多有论述，如英国国会对18世纪圈地运动的法律支持和保障，英国政府对专利制度的完善与推广，英国政府对以东印度公司为代表的海外贸易殖民公司的保护和规范等等。对英国国家在近代初期社会经济发展中所起的作用的总体评估，尤其是与当时西欧诸国进行对比之后所做出的基本结论，笔者以为经济史学家克里斯托夫·格拉曼的看法较为公允。他认为商业社会色彩较重的荷兰是沿着将国家政府的权力降低至最小限度的方向发展；在绝对主义专制色彩较重的欧洲大陆国家的政府，则以国家利益与封建王朝的利益以及对财政的关心作为国家经济政策的重心；而在英国，政府将私人利益与公共利益并重，从而使英国国家政权与百姓之间取得了一种也许比其他任何国家都更为协调的关系。[7](P448)

【参考文献】

[1]道格拉斯·C.诺思.经济史上的结构和变革[M].北京：商务印书馆，1992.

[2]阿萨·勃里格斯.英国社会史[M].北京：中国人民大学出版社，1991.

[3]马克yáo@①.中西封建社会比较研究[M].上海：学林出版社，1997.

[4]尼尔.女王伊丽莎白一世[M].北京：商务印书馆，1992.

[5]保罗·肯尼迪.大国的兴衰[M].北京：世界知识出版社，1990.

[6]布罗代尔.15至18世纪的物质文明、经济和资本主义：第三卷[M].北京：三联书店，1993.

财政体制论文篇（10）

一、当前财政部门和金融部门支农合作的主要形式

（一）金融机构直接承担部分财政支农职能。计划经济时期，我国财政、金融职能相互交织，财政支配金融，金融充当“第二财政”，扮演着财政的出纳角色。近年来，随着财政、金融体制改革的不断深入，我国基本构建起了以政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主体的农村金融体系，部分商业银行承担的财政性职能相应移交给了政策性银行，政策性银行演变成沟通财政与金融支农合作的主要桥梁。以广饶县为例，该县1994年设立农业发展银行，农业银行除保留小额农户贷款、扶贫开发贷款等政策性业务，原承担的粮棉油贷款购销等政策性贷款业务均划转至农发行。支农再贷款？

（二）财政部门透过对相关“三农”经济主体的贷款贴息。为促进“三农”经济发展，增强农业龙头企业的幅射带动能力，财政部门对农业产业化龙头企业、小额扶贫贷款等提供了部分利息补贴，以减轻农业企业财务负担，促进了金融部门对农业贷款投放的刺激性。据调查，2000年以来，东营市财政每年安排2000万元专项资金用于农业产业化龙头企业贷款贴息。2003年，广饶县委、县政府制定出台了《关于扶持农业龙头企业发展的意见》，县财政每年拿出300万元专项资金，通过贷款贴息、补助、奖励等方式，用于支持重点龙头企业。

（三）财政部门出台鼓励金融支农有关优惠政策。为吸引金融机构增加对农业的投入，财政部门对农村信用社直接给予财政资助，出台了减免三年营业税、所得税减半征收、承诺分红补贴等优惠政策。据调查，东营市政府为促进县区农村信用社增资扩股工作的顺利开展，对利津、垦利两县农村信用社的股东承诺，如信用社2年内达不到分红比例，市财政将予股东补贴；并在政府权限范围内，尽量减免农村信用社在抵债资产接收和处置过程中形成的各种税费。全市涉农资金和业务全部交由农村信用社办理，所有农口部门在农村信用社开设基本账户，各级预算外资金按一定比例存放农村信用社，乡镇的国库、劳动保险、医疗保险和各种行政收费由农村信用社，县、乡公务员和教师的工资由农村信用社，县级财政集中支付中心设在农村信用社。研究制定了做好农村信用社不良资产清收盘活工作的具体意见。对过去行政干预的贷款和协调农村信用社购买的企业债券、各级各部门在农村信用社的行政性贷款，由县、乡政府负责限期收回；对公职人员的贷款，采取纪律和行政的手段收回；采取以优质资产置换、整体“打包”等多种方式，帮助清收不良贷款。

（四）人民银行助推，政府部门主导，积极优化县域金融生态环境。2005年初，周小川行长多次在重要场合论述金融生态环境问题，引起社会各界的广泛重视和关注。面对金融改革发展的新形势，各级人民银行积极向地方政府汇报金融生态环境建设的重大意义，取得了政府的大力支持。据调查，2005年，广饶县委、县政府把金融生态环境建设列入了重要议事日程，成立了由分管县任组长的优化金融生态环境建设领导小组，把金融生态环境建设纳入县委、县政府的考核，加大了督查力度。开展了“金融生态示范县”创建活动，出台了《创建“金融生态示范县”建设的实施意见》，研究设计了“建设金融生态示范县”的具体指标体系，制定了《“金融生态示范县”评价标准》，形成推动金融生态环境建设的规范化机制。截至2005年底，全县已命名“文明信用乡镇”21个，“文明信用村”684个，“文明信用企业”61个，“文明信用户”9.9户，“文明信用工商户”2333个，2006年力争全市60%以上的村镇、农户达到文明信用标准。

二、当前合作方式中的不足

2003年以来，广饶县向“三农”累计投入财政资金69亿元，投入信贷资金85亿元。财政投入和信贷投入的不断扩大，有力的促进了该县农业结构调整和产业升级，增强了农民收入。目前广饶县已形成以凯银集团、驰中集团、华誉集团为首的一批农业产业化龙头企业，农民收入保持快速增长，收入结构发生明显变化。据统计，2005年全县农民人均纯收入4820元，同比增长14.7%。2001年-2005年，广饶县农民收入年均增长10.1%。收入结构中，纯粹来自农林牧渔的增幅仅为5.93%，非农产业纯收入增幅高达92.45%。

（一）财政金融支持重点“不到位”与“越位”并存。近年来，为发展农村经济，地方财政不断扩大了支农资金投入，市本级财政支农支出以20%的速度递增。据调查，近四年来，我市投向“三农”的资金达50.7亿元，2003年市级财政用于扶持“三农”的资金3.8亿元，2004年达到了4.6亿元，分别占这两个年度市级财政支出的28.4％和29.6％。但是，地方财政支出在制度安排上一直向城市倾斜的格局没有改变，按照公共财政的要求应由财政供给经费的公共产品，财政投入的力度不足。主要表现在对农村的基础设施、供水设施及环境治理等社会公益性的投入相对较少。调查中，我们设计的“当前财政和金融对当地经济的支持哪个更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支农项目管理部门庞杂，投资越位和缺位现象并存。由于各部门职责定位不清，没能有效地建立起责、权、利相匹配的财政支农激励和约束机制。既有争项目、争资金形成的投资越位现象，也存在互相推诿导致的投资额缺位现象。因此，项目和资金多头管理，留下不少弊端:一方面，由于支农项目涉及的部门众多，部分项目交叉，有些地方出现同一类型支农项目存在多个部门重复立项、实施的情况。

（三）财权与事权分离的财政体制改革，使得乡镇、村委成为财务空壳，不能成为有效承贷载体。城乡财税体制改革形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大。但另一方面，资金链条长，管理困难。目前财政支农资金管理采取的是分级配套、层层下达、项目单位具体实施的做法，有些专项资金从上级财政下拨到实际使用，经过多个环节。资金在途时间长，影响了资金的及时到位，又增加了资金管理成本。一个项目，分级配套，每个级次都要考察论证，都要进行检查验收，需要大量的管理费用。县级财政配套能力弱。停收乡村公益事业金，使农民人均每年减少税赋100多元。2004年降低农业税率2个百分点，农民人均减负58元，今年全部取消农业税及附加，由此所减少的乡镇及村级收入全部由市财政转移支付。

四）财政补贴在流通领域消耗太多，轻生产领域。农发行贷款目前还仅局限在粮棉流通领域，虽然对解决农民“卖粮难”、“卖棉难”问题，稳定粮棉价格，保护农民利益方面起到了重要的作用，但由于国家的补贴基本在流通领域消耗，因此农民直接受益有限。

（五）政策性与商业性关系模糊。政策性与商业性并存是当前信用社经营中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主经营、自担风险”的商业企业。并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。由于当前信用社存在强烈的政策性，以至于它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业。

（六）财政支农支出结构不合理，供给范围“越位”与“缺位”并存。财政支农管理的领域和事务不能随农村城市化的加快而及时调整，造成很多部门和单位仍在占用财政支农资金，而应由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金保障。主要表现在：第一，随着广饶县农村城市化进程的加快，农村“三产”的比重发生了很大变化，但县级农业服务机构仍然过多，职能没有进行较大调整，是财政资金供给范围过宽的主要原因。如：农口设有畜牧、农业、水产、农机等几个服务中心，各中心仍然是全套配置，各中心资源分散，不能整合，存在浪费现象。如：2002年财政安排几个中心事业发展经费各100万元，从财政检查的情况看，各中心事业发展的效果不明显。

三、政策建议

一方面，贫困地区公共财政未能发挥其应有的作用，健全的农村金融体系无法建立；另一方面，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。分析表明，只有让公共财政发挥应有的作用，才能进一步改革农村金融体系，形成商业可持续的农村金融体制。（谢平，公共财政、金融支农与农村金融改革）

第一，健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系，改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

财政体制论文篇（11）

关键词：国库集中支付；财务工作；改进

国库集中支付是党的十五届六中全会明确要在全国推行的，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托的一种现代财政国库管理制度，2001年开始已在部分地区试行。经过多年的实践证明，实行国库集中支付不但增强了政府的宏观调控能力,提高财政资金的使用效益,而且有利于加强财政监管,有效防止单位挤占、挪用和截留财政资金,从源头上预防和遏制各种腐败现象的滋生,对我国财政体制改革具有深远的意义。

1国库集中支付制度的含义及基本运作流程

国库集中支付就是改变现行财政性资金层层拨付程序,由财政部门通过国库单一账户体系,采用财政直接支付或财政授权支付方式,将财政性资金直接支付到收款人或用款单位账户。其基本运作流程：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户（财政集中支付专户）,各预算单位在商业银行设立专门对应的银行账户（零余额账户），预算单位需要使用财政资金时，必须按照批准的用款计划向财政支付部门提出申请，经财政支付部门审核同意后，采用财政直接支付方式或财政授权支付方式，直接向商品和劳务供应方支付款项，然后通过银行清算系统由零余额帐户与财政集中支付专户进行清算，再由集中支付专户与国库单一帐户进行清算。

2国库集中支付制度的实施对单位财务工作提出了更高的要求

国库集中支付制度的实施坚持“三权不变”的原则,即不改变预算单位资金的使用权、预算执行主体和会计核算主体权限，预算单位财会人员的工作职责也未发生实质变化，但是国库集中支付实行单一账户体系、统一资金结算,“零余额账户”的支付和清算的管理方式，使资金的核算渠道和划拨方式、支付方式都发生了根本的变化,对预算单位的财务管理工作产生较大影响。

（1）财务管理的重心向“预算”转移。

实行国库集中支付前,财政资金是按年度预算批复直接划拨到预算单位银行账户的，各预算单位许多财务工作都是围绕资金管理来展开。上级主管部门要负责拨付和管理各基层预算单位的经费，基层预算单位更是“看钱吃饭”，根据单位的银行账户存款数额来安排工作。实行国库集中支付后,财政资金不再划拨到预算单位的基本账户，所有资金归属国库,单位只有用款指标和用款计划,各单位不再负责财政性资金的拨付,各项行政性收费也只是代国库办理，单位日常财务管理已不再涉及具体资金的管理。

（2）财务监督职能得到进一步加强。

实行国库集中支付前，因为财政资金是直接划拨到预算单位银行账户的，所以所有对资金使用的监督都只能是事后进行，资金的安全、合法使用得不到有效的保证。实行国库集中支付后，财政资金不再划拨到预算单位银行账户，而是存放在国库单一账户体系中，采用财政直接支付或授权零余额账户支付的支付方式，财政部门能够对每项资金的使用的全过程，包括用款计划、授权额度和实际支付情况等进行全面监控，有效杜绝财政资金被截留、挪用等违法行为，确保财政资金得到安全、合法、有效使用。[next]（3）财务管理人员岗位要求越来越高。

实行国库集中支付后，单位财务管理重心由资金管理向全面预算管理转移，这要求单位财务管理人员必须非常了解宏观经济情况和单位的经济状况，熟悉财政政策，能够熟练运用现代的经济管理知识、财务知识，对单位未来一定时期的经济情况进行科学的规划，全面实行预算管理。（4）会计核算科目的转换。

①实行国库集中支付后，财政拨款只通过经费指标、用款计划和额度进行反映。所以会计核算也不再使用“银行存款”科目，而是相应增设“零余额账户用款额度”和“财政应返还额度”等新科目。

②对财政直接支付的支出，预算单位应作会计分录为：

行政单位：借：经费支出、库存材料等

贷：拨入经费—财政直接支付

事业单位：借：事业支出、材料等

贷：财政补助收入—财政直接支付

③对财政授权支付的支付，预算单位应作会计分录为：

收到授权支付额度时：行政单位：借：零余额账户用款额度

贷：拨入经费—财政授权支付

事业单位：借：零余额账户用款额度

贷：财政补助收入—财政授权支付

零余额账户实际支付时：

行政单位：借：经费支出、库存材料等

贷：零余额账户用款额度

事业单位：借：事业支出、材料等

贷：零余额账户用款额度

如果上述2、3项支出形成固定资产的，应同时登记固定资产账目，会计分录为：

借：固定资产

贷：固定基金

④年末，零余额账户的授权支付额度被注销时，预算单位应作会计分录如下：

行政单位：借：拨入经费—财政授权支付

贷：零余额账户用款额度

事业单位：借：财政补助收入—财政直接支付

贷：零余额账户用款额度

预算单位对财政直接支付指标余额不进行账务处理。

另外，如果年末被注销的授权支付额度是属于跨年度项目，财政应该在下一年度返还的，应作会计分录如下：

借：财政应返还额度

贷：零余额账户用款额度

⑤行政事业性收费的收费主体已经从预算单位变为财政国库,行政事业性收费业务转变为业务,原“应交预算款”“应交财政专户”也就失去意义,预算单位对行政事业性收费不再纳入核算体系核算。

3实施国库集中支付的建议

（1）预算单位的领导应该高度重视，及时组织有关部门人员认真学习、领会国库集中支付制度相关的文件精神，了解国库集中支付的运作流程，大力支持财务部门及相关部门针对国库集中支付方式的工作调整。