公共政策分析报告大全11篇

公共政策分析报告篇（1）

《中国人类发展报告2007》初稿暂为四章。

第一章以“中国人类发展新阶段”为主题，采用UNDP的人类发展评估方法，定量评估了改革开放以来我国人类发展取得的巨大进步。近30年来，中国人类发展指数一直持续上升，从1980年的0，558上升到2004年的0，768，世界排名从1991年的第101位上升到2004年的第81位。

该章还分析了过去3。年我国人类发展的基本特点和趋势，深入讨论了我国人类发展面临的挑战和主要任务，论证了基本公共服务在促进公平而可持续的人类发展中的重要作用。

第二章的主题是“基本公共服务：体制与政策”。在回顾改革开放以来中国公共服务体制变迁的基础上，总结了近年来中国在保障基本公共服务和促进基本公共服务均等化方面所做的努力、取得的进展以及仍然面临的突出问题。该报告认为，从基础性、广泛性、迫切性和可行性角度出发，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是中国建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的基本公共服务，它们构成当前中国基本公共服务的主要内容。改革开放以来，我国在这四个基本公共服务领域取得了显著进展，但仍存在突出的矛盾与问题。例如，我国教育的财政性投入水平较低。根据世界银行的数据，2003年公共教育经费占COP的比重，发达国家为5.54％，中等收入国家为4.5％，世界平均水平为4.7％，而中国教育经费在2005年只占GDP的2.82％。

第三章以“基本公共服务：目标与挑战”为主题，重点分析我国实现基本公共服务均等化面临的挑战，定量评估了义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障和公共就业服务等基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间的差距，深入分析了这些差距的体制根源：讨论了基本公共服务均等化的内涵。

公共政策分析报告篇（2）

一、绩效审计目标:业绩审核、项目评估、促进管理

政府绩效审计的目标是:通过审计,对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度(或利用资源的经济性、效率性和效果性)进行审核评估,确定其是否进行了有效管理(经营),资金使用是否得当,政府项目和政策是否达到了目标,满足了社会需求。

政府绩效审计首要任务就是提高政府的工作绩效,保证政府尽到对国家和人民应尽的责任。政府绩效审计是从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。同时通过审计,揭露其管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费和国有资产流失问题,提出改进建议,促进改进管理,改善服务质量,完善法制建设,提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全,更好地实现政府的绩效目标。

二、审计范围:经济性、效率性和效果性

政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。政府绩效审计范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。所谓经济性,是指以最低费用取得一定质量的资源,即支出是否节约。主要审查和评价政府投入的各种资源是否得到经济合理的利用;效率性,是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出,即支出是否讲究效率;效果性,是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。在审计一个具体目标时,既要从一个审计对象的角度看问题,又要从整体上全局上去看问题;既包括直接的经济效益,又包括与此相联系的社会效益。

三、审计对象:财政资金使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策

政府审计的主体是政府审计机关,而审计的客体即审计对象是:财政资金的使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策。

财政资金的使用包括:财政资金投入的规模、财政资金的流向、财政资金的使用情况等。

政府的公共管理活动包括:政府管理成本、政府效率和政府工作的成果。公共资金包括:社保基金、福利基金等。政府项目和政策包括:政府项目和政策是否能够有效的实施。

四、审计内容:政策评价、决策审查、管理审计

绩效衡量和评价应该是政府审计的重要内容。国家人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组,设计了一套评估体系,将用33个指标来评估政府的绩效。

政府绩效审计的内容与政府的职能紧密相关,要围绕政府的各项主要职能,确定审计的内容和重点,考察其运行的效果。其内容是:对政府制定政策的评估,对政府所出决策的审查和对政府公共管理活动,包括经济、社会、市场监管、公共服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。某项政府绩效审计活动的具体内容应该是:对某一特定对象承担的政府公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行审计。

五、绩效审计立项原则:重要性、时效性、增值性、周期性的原则

政府绩效审计在立项时,应考虑重要性、时效性、增值性和周期性,即审计立项的4个原则。重要性是指选择的项目是否是至关重要的,是否是与群众利益息息相关的,而且是党和政府关注的。时效性是指选择项目的时机是否合适,假如该项目或政策刚刚投入或刚刚开始运行,问题还没有显露出来,说明进入的时间早了;反之,如果是时过境迁或是积重难返,那么说明进入的时间晚了。增值性是指选择的项目通过审计,具备增加社会的价值。周期性是指应该对所有应该审计的组织和机构,在一定的期间内都进行关注,而不是人为的确定审计项目。不应该对有的组织和机构经常进行审计,而对有的组织和机构却长期得不到审计。所以,审计立项应该是有一定的周期性的随机的选择,这就能够保证审计的覆盖面。

六、政府审计准则:财务审计准则、绩效审计准则

政府审计准则制定的法律依据是《审计法》。还应该依据《预算法》、《会计法》和独立审计准则。考虑到信息社会的要求和数据处理程序的变化,制定以计算机为基础的系统审计准则。

政府审计准则是用于衡量管理层的绩效而不只是财务报表。对于财务报表审计应该依据独立审计准则。所以,政府审计准则应该分为财务审计和绩效审计部分,并对财务审计、绩效审计分别进行界定,规定各自的审计内容,制定财务审计的现场作业准则和财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则和绩效审计报告准则。

政府绩效审计准则的结构应包括:1.基本准则。包括制定准则的目的和制定准则的基本依据、审计目的、范围、基本前提、审计准则概要、审计的工作范围、审计机关的责任、审计机关和审计人员的资格条件及相应的职业要求、政府绩效审计准则的适用范围。2.一般准则。具体审计的检查和评价准则、报告准则、经济性、效率性及项目结果审计的检查和评价准则、绩效审计的外勤工作准则和报告准则。

在实施绩效审计时应该有一个标准可以依据,概括起来主要应该包括:政策标准、技术标准和经济标准。政策标准主要有:国家法律、法规,相关的政策与原则。这是我们开展绩效审计的重要标准和首要依据。技术标准包括:国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。经济标准,即实现经济目标情况。

七、绩效审计方法和技术:调查研究、统计分析、经济分析

政府绩效审计方法,除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外,更主要的还应运用调查研究、统计分析和经济分析技术。统计分析是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时,经常用统计分析的方法,可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法,找出因果关系、差距及影响原因。

除了调查和统计分析以外,绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评。分析财务信息和非财务信息,以及它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法,把定性分析和定量评价结合起来,以保证审计结果的客观性和公正性。

八、绩效审计程序:准备阶段、实施阶段、报告阶段

绩效审计主要程序应包括:

(一)准备阶段:1.设计年度绩效审计的年度计划;2.选择绩效审计领域并开展审前调查;3.确定绩效审计项目计划(同时建立绩效审计项目)。4.确定审计方案。在此阶段,首先对被审计单位的基本情况和有关人员、文件进行了初步调查,再对审计项目的组织管理系统进行审查,确定审计评价标准和初步审计目标。

(二)实施阶段:1.制定审计实施方案;2.与被审计单位进行交流;3.收集信息和数据;4.进行分析和评价并得出结论。在此阶段,审计人员根据审计目标收集充分、可靠、相关和有用的证据。然后,审计人员总结、评价和分析全部证据,并得出相应的结论。

(三)报告阶段:1.审计组编写绩效审计结果报告并向被审计单位征求意见;2.编写绩效审计工作报告并向本级政府、人大报告;3.按规定实行审计公告;4.跟踪报告,促进报告建议的有效落实。在详细审查的基础上,根据审计证据提出审计结论,进行综合分析,提出加强和改进管理的建议,形成绩效审计报告。向有关部门提交绩效审计报告和公告绩效审计报告,以便公众对审计结果和建议的认可和整改。

九、绩效审计报告:包括引言、主体、附录

绩效审计报告中的建议仍然是建议改进什么,而不是建议如何改进,因为后者是管理部门的责任,不是审计部门的责任。

报告应包括引言、主体、附录三个部分。

引言:应写明审计依据、审计实施期间、审计目标、审计内容和范围、审计方法等事项。

公共政策分析报告篇（3）

一、引言

目前世界范围内各国财政的可持续性正面临着挑战。2009年经济合作与发展组织（OECD）了关于《财政未来、公共部门预算改革及其效果》的研究项目，该项目指出各国正面临着长期财政挑战，包括由人口老龄化引起的养老金、医疗以及其他服务支出的增加、气候变化和自然灾害导致的风险及其对未来经济发展的影响、政府项目中包含的或有负债成本以及更换陈旧基础设施的需求等不同因素引致的财政风险。同年在国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）的征询意见稿——《公共财政长期可持续性报告》也指出了无论是发达国家还是发展中国家，众多因素包括人口结构变化、科技进步引起广大人民群众需求的日益增加以及由于人口老龄化引起医疗、养老支出的增加等等，给各国政府财政的长期可持续性发展带来巨大压力。在2011年中国发展高层论坛中，约翰·利普斯基在《财政政策与结构性财政挑战》中指出，发达经济体与新兴经济体均面临着财政挑战。尽管财政挑战不尽相同，但就中长期而言，新兴经济体的政府支出仍可能会提高。许多新兴经济体则需要加大基础设施投资、改善社会保障体系来支持弱势群体，促进社会公平与正义。在改善社会保障体系的同时，保持财政长期可持续性是各新兴经济体面临的主要挑战。2011年国际货币基金组织（IMF）公布的一份《财政监督报告》指出，在全球经济下滑的影响之下，大多数经济实体面临着艰难的财政状况，财政可持续性面临着很高风险。同时，IMF强调，由于全世界面临着人口老龄化，医疗保健等方面支出上升，在更长时期内，各国的财政持续性将面临着巨大挑战。可见，财政可持续性已不仅是发展中国家所关注的问题，财政可持续性的担忧已扩展到了发达国家，成为各国政府所关注的重点问题。

二、国外财政可持续性评价实践

（一）澳大利亚的代际公告 澳大利亚政府的财务状况一直良好，但是考虑到人口老龄化问题引起养老金、医疗支出增加，以及技术进步促使公众需求增加等因素将可能给政府财政带来重大压力，澳大利亚财政部按照《预算真实法案》（Charter of Budget Honesty Act）要求，自2002年开始，每5年一次《代际公告》（Intergenerational Report），预测期间40年。《代际公告》作为澳大利亚政府预算文件的一部分，其目的是为了评价未来40年内政府财政政策的长期持续性。该报告根据当前的政策，人口预测和经济发展趋势预测政府未来40年的财政收入和财政支出。由于澳大利亚政府支出的一半以上用于医疗、社会保障和教育等与人口因素、经济发展趋势和技术进步相关的政府项目，因此，在财政支出的预测中分为两类，一类是与人口变动因素相关的支出项目，如医疗、社会保障和教育，并分别构建预测模型；另一类支出与人口变动因素无关，按照GDP的稳定比例预测。

（二）新西兰的长期财政状况报告 2004年，新西兰《公共财政法案》（Public Finance Act），要求财政部至少每4年编制一份关于新西兰长期财政状况的报告，预测未来40年的前景。2006年新西兰财政部正式了第一份《新西兰长期财政状况》（New Zealand’ Long-term Fiscal Position）。财政部该报告的目的是为了提高公共财政信息的质量与深度，了解政府收支决策的长期影响并有助于政府在未来几十年内作出合理的财政决策。《新西兰长期财政状况》从分析新西兰未来人口规模、结构和未来经济规模假设入手，通过对历史趋势和当前政策的判断，预测政府的重要支出和收入项目。具体而言，该报告的预测采用了新西兰已有的长期财政模型（Long-term Fiscal Model）。长期财政模型采用“三步法”，首先根据人口统计预测未来人口规模与结构；其次，根据人口预测数据，进行GDP预测；最后，对政府财政收入、支出进行预测。财政收入按照税收收入和非税收收入分别预测。财政支出按照与人口因素是否有直接、明确的关系分为四大重要支出项目（医疗、教育、养老金和其他福利）和其他支出项目分别预测。医疗支出根据人口因素、经济增长以及其他增长因素等进行预测；教育支出的预测依据人口基数变化、通货膨胀和教师学生比率增长等因素；养老金支出主要根据退休人数增加、人口寿命增长、工资增长率和通货膨胀率进行预测；其他福利支出是指除养老金之外的社会福利支出，主要包括失业福利、基本生活福利、疾病福利、残疾福利，这些福利支出主要由接受福利的人数所决定。该报告对税收收入和上述四项支出分别构建预测模型，进行长期预测。

（三）英国长期公共财政报告 英国财政部遵循《财政稳定法案》（Code of Fiscal Stability）的要求，从2002年开始每年均要《长期公共财政报告》（Long-term Public Finance Report），分析长期发展及其对公共财政的影响，从而有助于政府管理公共财政，实现其财政目标。2009的《长期公共财政报告-财政持续性分析》认为：财政持续性主要取决于长期经济增长，经济增长又主要由生产率增长和劳动力规模变化决定，生产率增长取决于未来的创新，这种创新由全球化和技术变化支撑。劳动力增长的主要决定因素是人口变化。与以前年度的该报告相比有两点改进之处：一是对财政收支中受到长期挑战影响巨大的项目进行重点预测，二是包含了对英国政府面临的长期财政挑战、发展趋势及其对经济和财政长期预测影响的扩展性讨论。《长期公共财政报告-财政可持续性分析》（2009）揭示了公共财政面临的潜在的压力，促使政府实施财政合并计划，保证公共财可政持续发展和经济的长期增长，进而确保公共财政能够应对未来可能的经济冲击。具体而言，该报告分析未来50年的人口变化、环境变化、技术变化、全球的不确定性和经济增长对公共财政的影响，认为长期财政预测并不是对所有相关因素的详细分析，预测的主要目的是揭示长期挑战对公共财政的压力，因此对公共财政收入、支出中受到长期发展与挑战影响巨大的项目构建模型进行预测，其他收支项目由于没有受到长期发展与挑战的影响，没有构建预测模型。予以模型化的财政收入项目包括所得税、财产税、消费税和生产税；财政支出项目包括医疗、长期护理、教育、国家养老金和公共服务养老金。该报告认为医疗支出增长压力来源于以下几个方面：一是医疗需求、技术进步促使医疗成本增加；二是人口寿命增长，人口预期寿命增长是医疗支出增加的主要因素；三是由于更多的公众参与、关注健康问题，将对未来医疗支出有重要的影响；四是，医疗技术的进步。已有文献研究表明：医疗成本上升的重要原因之一是医疗技术的发展与进步。长期护理支出是指英国政府提供给那些不能自理、不能管理日常生活的人提供长期社会保健服务，该类支出取决于单位成本以及需求人数。教育支出压力主要来源于人口中儿童和青年人的人数。公共服务养老金是支付给医护人员、教师、公务员、军队、警察、消防战士和司法机关人员。未来人口变化将对公共服务养老金支出带来重大压力。国家养老金是提供给已退休人员的基金，支出压力主要来源于人口结构变化及其人口寿命的增长。该报告认为英国未来财政挑战影响税收收入的方式与影响经济的方式一样，因此，所得税、财产税、消费税和生产税按照占GDP的固定比例进行预测。

（四）美国政府综合长期财政预测报告 美国自2004年开始呈报《社会保险表》（Statement of Social Insurance），简称“SOSI”。SOSI提供医疗等社会保障项目未来75年预期现金流入、现金流出及余额的现值信息，以评价在当前的政策下，美国社会保障项目的持续性。美国联邦会计准则咨询委员会（FASAB）2009年9月28日的SFFAS 36——《美国政府综合长期财政预测报告》（ Reporting Comprehensive Long-Term Fiscal Projections for the U.S. Government ），扩展了已有的SOSI。SFFAS 36要求该报告由财政可持续性能力表、补充信息和披露三部分构成，并要求财政可持续性能力表在2010，2011和2012年三年间作为补充信息呈报，从2013财年开始作为政府综合财务报告中的基本财务报表呈报。SFFAS 36将该报告简称为“财政可持续性报告”（Fiscal Sustainability Reporting），认为财政可持续性报告是政府综合财务报告的一部分，提供的信息应有助于政府综合财务报告的使用者评价在当前政策不变即在政府不改变公共服务和税收政策的情况下，政府未来的预算资源是否足以维持公共服务和偿付到期债务，并有助于信息使用者理解这种评价的财政、社会和政治含义，从而实现政府财务报告的受托责任和决策有用性的目标。财政可持续性能力表是该报告的核心部分，从政府整体视角，呈报政府所有项目的未来75年内收支现值信息，不仅包含社会保障项目，也包含了教育等其他项目未来现金流的现值信息，提供更加全面、综合的政府财政的长期可持续性信息。财政可持续性能力表的基本要素包括收入、非利息支出、收入与非利息支出差额。其中，收入按项目重要性分别列报，如医疗保险收入、社会保险收入项、所有其他收入以及总的收入；非利息支出也按项目重要性分别列报，如医疗保险、医疗补助、社会保险、重大项目A、重大项目B、联邦政府其他支出以及总的非利息支出；收入与非利息支出差额为总的收入与总的非利息支出的差额，即财政缺口。报表的纵向呈报各项目当年的现值、占预期GDP的比例，前一年的现值、占预期GDP的比例，以及相对于其上一年的变化。除澳大利亚、新西兰、英国和美国外，瑞士财政联邦部门（Federal Department.of Finance）自2008年开始每4年提供一份预测未来50年公共财政长期持续性报告-《瑞士公共财政长期持续》；挪威财政部自1993年开始每4年提供一份《挪威经济长期前景》报告，预测未来50年的长期挑战、经济前景与政策选择；荷兰中央规划局自2000年开始提供《老龄化与荷兰公共财政的持续性》，预测至2100年荷兰财政的持续性情况以及丹麦的《持续性未来》；德国的《公共财政持续性报告》等，尽管这些报告的名称不同，但均是通过预测财政未来的收入、支出来评价财政长期持续性。表（1）概述了各国财政可持续性报告。

三、我国财政可持续性信息需求及借鉴

（一）我国财政可持续性信息需求 为评价财政可持续性，澳大利亚、新西兰、英国、美国等政府纷纷关于财政可持续性报告。尽管这些报告的名称不同，但是具有共同的目标：即通过预测未来的财政收入、财政支出来评价财政的长期可持续性。同时，我们也应看出澳大利亚、英国和新西兰的财政可持续性报告已成为其各自法律（《预算真实法案》、《财政稳定法案》的一部分，单独作为政府的一份公共报告，美国的财政持续性报告以准则的形式要求作为政府财务报告的一部分，且主要以财务报表的形式提供财政的长期可持续性信息。而我国目前还没有类似于国外的财政可持续性报告来评价财政的可持续性，但这并不意味着我国没有财政可持续性信息的需求。我国政府当前以及未来的财政资源是否可以持续地履行公共职能、提供公共产品与服务民生，满足当代以及未来几代人的需求，已引起社会各界的关注。就我国而言，在政府财力逐渐强大，提供公共产品和服务的能力不断增强，改革发展成果正越来越多地惠及广大人民群众的同时，财政也面临着重大挑战。首先，人口老龄化导致我国基本养老保险基金支出剧增，基本医疗保险基金收支缺口风险加大，对我国财政可持续运行构成了极大的威胁。其次，近年来，我国财政在教育、医疗卫生、社会保障和就业等于民生方面的支出比重不断增长，尤其是2007年党的十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，将全面改善民生、实现全体人民共享发展成果作为国家发展的重要目标以来，财政支出重点已明显转向民生领域。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，“十二五”时期将更加注重以保障和改善民生，加强社会建设，建立健全基本公共服务体系。可见，我国未来财政政策将改善民生、保障民生放在首位，民生项目将继续成为我国财政未来支出的重点。然而，我国是一个拥有13亿多人口的发展中国家，满足13亿多人口的教育、就业、医疗、养老和住房等民生支出的需求，实现“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，并保障其可持续发展，对我国财政可持续发展无疑是一个巨大的挑战。此外，国际金融危机的深远影响给我国政府带来了潜在的财政风险。尽管“十一五”时期我国保持经济平稳较快发展，但是，国际金融危机的影响深远，全球经济增长速度减缓，加剧了政府的财政压力，对我国财政的可持续性提出了严峻的挑战。上述因素均增强了对我国财政可持续性信息的需求。考虑到我国公共财政管理体制以及政府财务报告改革的目标，笔者认为《美国政府综合长期财政预测报告》对我国政府财政可持续性的评价方法，具有重要的借鉴意义。

（二）我国财政可持续性评价借鉴 （1）财政可持续性信息与政府财务报告的关系。政府财务报告作为反映政府财务状况的书面文件，是财务信息披露的传统形式，也是信息沟通和公民监督政府的重要手段。当前的政府财务报告的一个显著特征是反应过去交易或事项的结果。毋庸置疑，历史成本计量属性对于反映政府的受托责任和实现决策有用性目标具有重要意义。但评价政府的财务状况，不仅需要分析当前的财务状况，而且应该考虑未来的财务情况。而当前的财务报告并不能提供全面的、前瞻性的信息，不能满足政府财务报告信息使用者评价政府未来财政持续运行的能力，尤其是与广大人民群众息息相关的社会保障项目的持续运行情况的需求。此外，为了实现政府财务报告的受托责任和决策有用性的目标，政府政策的长期财政效果也应该予以透明化。因此，为了满足政府财务报告信息使用者的需求，实现政府财务报告的目标，笔者认为财政可持续性信息应成为政府财务报告的一部分，FASAB以准则的形式确立了财政可持续性信息在政府财务报告中的地位，是对政府财务报告进一步改革与完善，具有可资借鉴之处。（2）财政可持续性信息的类型。对于我国而言，财政持续性的担忧并不是由当前的财务状况所引起，主要是由于人口老龄化、政府预期养老金支出和医疗保障支出剧增等因素导致。因此，笔者认为，财政可持续性的内涵应从以下方面来理解：就长期而言，政府能够保持财政收支平衡；在稳定或在可承受的税收前提下，政府能够持续地提供公共产品与服务，偿还当期以及未来的债务；代际公平，即政府满足当代人的需求不能减少政府满足未来几代人需求的能力。因此，我国的财政可持续性信息应反映在当期经济、税收等政策不变的前提下，当前以及未来的财政资源是否可以持续地提供公共产品与服务，保障民生建设的持续运行和偿还当期及未来的债务，满足当代以及未来几代人的需求。笔者认为财政可持续性信息应包含以下六类：政府能够创造足够未来资源的能力；政府能够保持或提高提供公共服务的能力；政府能够偿还债务和履行承诺的能力；代际公平的实现程度；经济的潜在影响；人口变化的潜在影响。

（三）财政可持续性信息列报方式——报表 IPSASB关于财政长期可持续性信息在政府财务报告中列报的方式，建议采用以下两种方式：一是单独以财务报表的形式提供财政收支预测信息；二是以文字叙述报告形式对未来财政收支进行预测、总结。在2008年，美国政府财务报告采用了第二种形式，在管理者讨论与分析部分中，包含名为“政府财务状况”——部分，该部分通过图形、表格的形式列示历史信息以及未来75年内的预测信息。美国联邦会计准则咨询委员会（FASAB）2009年9月28日的SFFAS 36-《美国政府综合长期财政预测报告》，采用了第一种方式，即以财务报表的形式提供联邦政府未来75年内财政收支信息。综上所述，本文认为，我国财政可持续性信息在政府财务报告中应以财务报表-“政府财政可持续性报表”的方式呈报，以便更清晰地反映在当前经济、税收等政策不变前提下，我国财政未来收入、支出、收支差额及其现值信息，揭示我国财政的可持续性能力。

参考文献：

[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》〔EB/OL〕.2011.

[2]Barry Anderson & James Sheppard.Fiscal Future Institutional Budget Reforms，and their Effects，OECD 30th Senior Budget Officials Meeting，2009

[3]IPSASB.Reporting on the Long-Term Sustainability of Public Finances，2010.

[4]Treasurer of the Commonwealth of Australia. Intergenerational Report，ag.gov.au/cca， 2002

公共政策分析报告篇（4）

不同的学者从各种角度对公共价值的内涵进行了阐释。我国学者胡敏中认为，公共价值是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至公众需要所产生的效用和意义[2]。汪辉勇指出，公共价值的含义包括客体的公共效用，主体的本质或尺度的公共表达及规范的公益导向三个方面[3]。Alford和O’Flynn认为公共价值是一种“伞概念”——它将纷繁复杂的现实世界中不同的元素和现象集合在一起John Alford and Janine o’ Flynn者《Public Value： A Stocktake of a Concept》Paper presented at the Twelfth Annual Conference of the International Research Society for Public Management. Available online：http：//Public/uploads/literature/alford—and—O—flynn————Public—value—stocktake———irspm—2008.pdf.。Benington认为 公共价值超越了市场经济的范畴，是一个集合了经济、政治和社会的概念，应该包含如下内容：经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值[4]。

虽然以上学者从各种角度对公共价值进行了界定，但目前这一概念仍然模糊不清。概念的模糊性一方面使得一些学者对这一概念产生了质疑，认为公共价值仅仅只是公共部门获取更多政府补贴的噱头[5]；另一方面，由于公共价值的无形性、复杂性和相互关联性，难以用传统方式来衡量其投入产出，因而公共价值的测度尤其困难。目前有一些研究者将他们的注意力放在公共价值产出及其度量上。我国学者王冰、董晓松、樊胜岳、彭向刚等人对政府绩效、生态建设、政府采购等进行了基于公共价值的实证研究[6-9]。国外学者Sherman对美国俄亥俄州奇利科西镇镇长进行了以公共价值为导向的绩效评估[10]；Moore设计了用公共价值记分卡来衡量非盈利组织的绩效 [11]。这些学者研究的关键在于将公共价值视为一种衡量工具，以此来评价公共组织及公共管理者是否能够有效地将已知的公众偏好转化为体现公共价值的产品和服务，是对公共价值研究的有益尝试。

目前对公共价值研究最为深入的是Beck Jorgensen和Barry Bozeman的《Public Values：An Inventory》，他们采用文献分析法，对有关公共管理的所有重要文献进行归纳总结，并对公共价值相关概念进行全面的梳理，列出了公共价值清单[13]。本文正是在公共价值清单的理论基础上，深度挖掘中央与地方的政府工作报告中所蕴含的公共价值，并对结果进行对比，试图证明公共价值的多元化、差异性及阶梯性。

二、研究方法与结果分析

（一） 研究方法与对象

文本挖掘法（text-mining）是运用现代信息技术手段，从海量文本数据中抽取隐含的、以前未知的、潜在有用的信息的方法。它是一个通过分析文本数据进而发现文本知识的过程。

本文选取2000-2013年国务院和广东省政府工作报告作为研究对象，通过挖掘公共价值类词频来对报告进行分析。政府工作报告是各级政府对其过去和未来战略的全面总结，具体体现了公共政策的结果与导向，因此我们推测其中必然包含着各种公共价值。虽然这种价值追求未必会成为现实，但价值转型却是政策转型的前提。政府工作报告作为一项重要的政策文本，其中任何一个关键词的变化，都体现了政府关注点和价值导向的改变。广东省在全国率先实行改革开放政策，目前经济总量占全国的1/8，并超越新加坡、中国台湾和香港，是我国人口最多，经济规模最大，经济综合竞争力最强、文化最开放的省份。因此广东省极具样本价值。国务院与广东省政府工作报告体例基本一致，都包括上一年工作总结、形势分析、来年工作安排等内容，具有极强的可比性。

（二）研究步骤

1.关键词提取。 根据Benington将公共价值分为经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值几个维度，以及十八大报告提出的经济、政治、社会、生态、文化五位一体发展战略，参考Beck Jorgensen和Barry Bozeman的公共价值清单，采用ROST分词软件和人工选取的方式对政府工作报告中的关键词进行提取，剔除如“提高”“增强”“完善”等无意义词，再将提取出来的词分成五类，具有综合性质的词另外归为一类，如表1。

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三、结论

在不同的发展阶段及不同的地区，公共价值具有多元化、差异性及阶梯性的特征。首先，在经济发展水平不平衡的情况下，处于不同发展阶段的地区所重视的公共价值有差异，公共价值呈现多元化状态，若要求所有地区按照同一价值取向制定公共政策，则极有可能遭到消极应对；其次，在经济发展程度较低时，对于经济价值的重视程度最高，当经济及社会发展到一定阶段，经济价值开始让渡于生态、政治及社会等其他价值。公共政策的制定和实施应当能够明确表达和体现公共价值的这些特征。本文的研究基于政府工作报告，虽然能够在较大程度上体现政府的公共价值，但仍具有一定局限性：除了公共价值外，报告文本受到如行文风格、领导要求等诸多不确定因素的制约，这些因素会从不同程度影响词频的计量，进而影响结果的科学性。在后续研究中，应进一步探索衡量公共政策中公共价值的方法。

参考文献：

[1]Moore M. Creating Public Value： Strategic Management in Government [M]. Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995：17-28.

[2]胡敏中.论公共价值[J].北京师范大学学报：社会科学版，2008（1）：99.

[3]汪辉勇.公共价值含义[J].广东社会科学，2008（5）：56.

[4]Benlington J. From Private Choice to Public Value[M].London： PMPA， 2005：5.

[5]何艳玲. 公共价值管理——一个新的公共行政学范式[J].政治学研究，2009（6）：68 .

[6]王冰，樊梅.基于公共价值的政府绩效实证研究[J].中国特色社会主义研究，2014（3）：52.

[7]董晓松. 公共部门创造市场化公共价值的实证研究[J].公共管理学报，2009（10）：1-8.

[8]樊胜岳. 基于公共价值的生态建设政策绩效评价研究[J].行政论坛，2013（4）：34-39.

公共政策分析报告篇（5）

中图分类号：G424 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2015.12.047

Application Study on Group Discussion in the

Teaching of Public Policy Analysis

LI Shixiang[1]， ZENG Xu[1]， MA Haiyan[2]

（[1]School of Public Administration， China University of Geosciences， Wuhan， Hubei 430074；

[2]School of Economics and Management， China University of Geosciences， Wuhan， Hubei 430074）

Abstract As an interactive， guiding and initiative teaching method， group discussion can cultivate students' divergent thinking and improve students' innovation ability. This teaching method can guide students to study independently as well as improve their autonomous learning ability and problem research ability. Meanwhile it also reflects the importance of the diversity teaching method in undergraduate education. This paper introduces the content， design and effect of group discussion teaching method in the Public management courses and discusses its concrete operation process in the classroom teaching， case analysis and practical application combined with the distinguishing features？of Public Policy Analysis.

Key words "Public Policy Analysis"； group discussion； case teaching； teaching mode

0 引言

“公共政策分析”是公共管理学科中一门重要的必修课程，其主要任务在于对政策系统中的政策过程诸环节及其系统内外诸要素进行因果分析或相关分析，从而改进政策系统和提高政策质量。①它也是一门新兴学科，强调问题意识和辩证思维，是行政管理专业和公共事业管理专业学生必须学习和掌握的基本技能。为适应社会实践应用型人才的培养，②“公共政策分析”教学必须突出学生对公共问题感知的灵敏性和培养学生解决实际问题的能力。小组讨论是一种互动式、引导式和主动性强的教学方式，能够培养学生发散性思维，提高学生的创新能力。教学实践表明，教师将小组讨论引入到“公共政策分析”的课程教学中，有利于提高教学效果和顺利实现教学目标。教师可通过引导学生进行公共议题选择、分组讨论交流、学习成果分享、课堂效果评价以及知识延伸等教学环节的设计，实现学生从学科基础课程向专业基础技能的学习方法迁移，力求增进学生自主学习、合作学习的技能，形成教与学有机统一的有效课堂教学模式。③同时，学生通过讨论让自身能够主动参与教学活动，可以在相当大程度上调动学习的积极性和主动性，并有利于提高创新能力和问题解决的能力。因此，在“公共政策分析”课程教学中引入小组讨论法具有必要性，值得推广。本文结合自身的教学实践，分析了小组讨论法在“公共政策分析”课程教学中的具体应用。

1 小组讨论法的内涵

目前，依据学生积极性的高低，可以将主动教学方法归纳为以下几种：讲授式、主动学习式、协作式、合作式、团队式学习、基于问题式学习、基于项目式学习和同学互教式。④其中，小组讨论教学法是主动教学方法中较为成功的一种。它注重的是“讨论”，能够串联学生间、师生间的互动，有利于实现教与学的有机统一。

由于问题导向的鲜明特征，“公共政策分析”教学不仅要加强公共政策抽象理论的学习，而且也要以具体案例加深学生对真实政策世界的理解。因此，“公共政策分析”课程所应用的小组讨论法是指由一定数量的学生组成讨论小组，在课程教学要求下按照一定的组织原则对经典案例进行分析讨论，教师围绕评价要素给出最终得分的一种教学模式。教师在进行课堂知识点讲授之后，指定案例范围，由学生自主组织、自主讨论，在最后的考核中按照相关规定和时间限制内进行案例汇报。教师并不参与具体讨论分析，但可为学生提供相关帮助及参考意见。学生在最后案例汇报中，必须在教学目标的指引下和规定时间之内，形成一个完整的案例汇报，并且按要求在讨论过程中必须依据课堂知识点表述案例应用观点。

大学教育要求充分发挥学生学习自主性、提高学生学习的积极性和主动性。但是在教学中，通常采用的是传统小组讨论形式。传统小组讨论是把全班分成若干小组，在某一个特定的主题中，组员委任某一个或几个代表发表自身观点；或全班为一个组，进行全班讨论。多年的教学经验发现，传统小组讨论有其自身的优缺点。其优点在于：一是教师在讲授知识点之后能够利用小组讨论即时反馈教学效果，扫描教学盲区；二是能够调动课堂气氛，在互动的氛围中完成教学任务。其缺点一是在小组讨论中，教师无法全面了解学生具体知识点掌握程度，无法照顾到所有学生。在课堂中主动性强的学生往往在课堂中经常发言，“发言权”容易集中在少数主动性强的学生手中。二是在小组讨论时，由于只是给出了选题，容易在讨论中出现偏离，甚至出现与主题方向相反的情况，背离教学目标。

对比传统小组讨论的优缺点，结合公共政策分析注重问题导向的学科特点，本文认为“公共政策分析”课程教学中的小组讨论应与案例分析有机结合。两者的结合既可吸收传统小组讨论方式的优点，同时也充分考虑到公共管理学科中社会实验和情景模拟的必要性。

2 小组讨论法的设计

小组讨论法基本是按照“理论知识―小组选题―自由讨论―展示与评分”的流程进行，其目的是能够达到促进学生间、师生间的知识交流与夯实理论基础的教学效果。

2.1 理论知识的学习

“公共政策分析”是行政管理、公共事业管理专业的学科基础课，具有系统性、科学性和整合性等特征。其教学目标一要系统了解公共政策学的框架和内容体系；二要熟悉公共政策学的基本原理及公共政策分析的一般方法；三要能够分析和解决现实中的公共政策问题。“公共政策分析”知识体系不仅包含政治学、法学、经济学、管理学等众多学科的理论知识，还包括公共政策分析方法和现实中的政策问题。教学目标要求教师在教学中，不仅需要对理论知识进行细致讲解，还需要对现实政策问题进行剖析。

2.2 讨论主题――案例选择

案例的选择一定要恰当并且能够涵盖当前所学的知识点，例如，“公共政策分析”课程中案例的选择基本上应遵循“寻找公共政策问题的核心――利益相关者”的原则。学生不仅要横向把握各个利益相关者的互动，而且需要纵向把握公共政策的历史渊源及现实影响。因此，为了帮助学生更深入地了解利益相关者在公共政策中的作用，结合当前的公共政策热点，小组讨论设计可选取具有明显利益相关者冲突特征的案例。

当然，不同的案例同时也决定了小组讨论中所需要的知识点与分析方法的侧重点差异。这要求教师在理论的讲授及案例素材的准备中，应注重将理论知识和备选案例的分析点有机结合。同时要求教师必须对“公共政策分析”课程进行精心的、系统性的设计，并深刻意识到教学不仅要使学科知识系统化，更要紧密贴近现实政策世界，始终将现实中的公共政策问题作为课程学习的出发点和落脚点。

2.3 小组自由讨论

小组自由讨论环节首先要选择和确定组员。学生可以根据自身意愿组成小组。另外，小组讨论成员不宜过多或过少。人少，则可能导致讨论不充分，并且在最后小组展示中由于人数过少而无法充分表达各个利益相关者的诉求；人多，则可能导致组员间意见分歧过大，很难在课后讨论中达成统一意见，无法高效完成任务。根据教学实践，每组人数以4～5人为宜。

其次，由于案例侧重于利益相关者冲突及其协调分析，这就要求学生在自由讨论的时候，应透彻分析案例中的不同利益相关者，并应在最后的成果展示中充分表达所代表的利益相关者价值诉求。

最后，小组讨论的关键在于对案例的熟悉和透彻分析。小组成立之后，首先应经过集体讨论以便对案例有整体把握和完成角色分工，再经过个人相应角色的材料准备，最后对案例进行综合分析以形成最终的小组报告。“总―分―总”三个阶段，都要求学生通过集体讨论和分工合作，才能取得最终的结果和形成小组报告。由于小组自由讨论各个阶段皆是学生的能力体现，教师原则上只提供大致方向及知识点答疑，只起引导作用而不是决定作用。

2.4 小组展示与评分

小组讨论的最后形式可以为辩论或座谈会形式。这些形式有利于小组成员角色扮演的呈现和利益诉求的表达。由于最终的小组报告展示代表了小组集体学习与个体学习的综合成绩，学习效果评分应包括三个部分：一是教师对小组的整体表现给予评分；二是对小组内的成员个体表现给予评分；三是小组内成员根据对小组贡献的大小进行排序，教师根据排序赋予相应分值。此外，还需要对课堂讲授过程中学生的理论学习表现给予评分。因此，最终的学习成绩由上述四个部分构成，其中小组讨论部分应占总成绩的80%。

小组讨论有利于学生进行全面的能力展示，因而小组成果评价不仅应着重对学生案例分析能力的考查，而且也需重视对组织形式、口头表达、随机应变及课件展示等其他能力的评估。在小组汇报阶段，除了汇报小组成员的最终报告，还可以由非小组成员进行现场答疑，通过互动增强对案例的理解和强化学习效果。

3 小组讨论法的具体实践及效果

3.1 小组讨论法的具体实践

共四个班级参与此次教学实践活动，学生人数101人。按照自由组合原则，分成20组，每组4～6人。小组成员依据抽签顺序决定最后小组陈述顺序。评分制度采取综合评分方法，即总成绩由小组整体表现分、组员个人分、组员互评分、及课堂表现分综合而成，分别占比重为40%、30%、10%和20%。“公共政策分析”课程小组报告的教学目标是对政策系统中的政策过程诸环节及其系统内外诸要素进行相关分析，从而改进政策系统和提高政策质量。因此，案例需要结合当前的公共政策热点，同时具有明显利益相关者冲突特征。此次教学实践中共安排了七个案例供学生自由选择：一，云南怒江到底该不该开发；二，油价调整背后的利益博弈；三，房价为何越调越涨；四，暴力拆迁何时休；五，如何牵住“看病难”的牛鼻子；六，汽车限购令伤到了谁；七，柴静雾霾调查动了谁的奶酪。

3.2 小组讨论法的教学效果

参与此次教学实践共计101人，及格率100%。其中，90分以上（优秀）8人，优秀率达7.92%；80～89（良好）39人，良好率达38.61%；70～79（中等）人数43人，中等率达42.57%。教学成绩在一定程度上表明了小组讨论法在教学中取得了一定的成效，肯定了小组讨论法在调动学生自主学习能力及学科探索能力上具有积极作用。

4 总结

小组讨论是一种互动式、引导式和主动性强的教学方式，能够培养学生发散性思维，提高学生创新能力。本文介绍了小组讨论教学法在公共管理类课程中的内涵、设计及应用效果。研究结果表明，小组讨论法的应用，并非否定传统教学模式，而是在借鉴传统教学模式的基础上，增加学生的自主性。小组讨论法以理论教学为基础，更加注重与实践的结合，自由选择案例进行自主分析，侧重于学生的独立思考。小组讨论法的应用是在大学生教学中一次新的大胆尝试，特别是与案例相结合的方式会在教学中取得显著成效，才能达到更好的教学效果。

本文是中国地质大学（武汉）教学研究项目”基于全过程的高校教师教学胜任力动态评价系统构建研究“（2014B13）的部分成果

注释

① 陶.公共政策分析课程教学改革与实践思考[J].改革与开放，2011（4）：161-163.

公共政策分析报告篇（6）

一、政府会计信息供需主体

要研究政府会计信息披露的目标，首先要明白政府会计信息由谁提供，供谁使用，即供需双方对研究政府会计信息披露目标有着决定性的影响。

（一）政府会计信息供给主体

政府会计信息披露的主体也是政府财务报告的主体，它是对政府的公共财政管理从会计的角度进行确认、计量和报告的空间范围。就目前情况来看，我国各级政府向人大所提交的预算执行情况报告主要以财政总预算会计所提供的预算会计报告为基础展开。而依据财政总预算会计制度，我国县以上各级财政总预算的会计报表是通过将本级报表和所属各级（包括了同级行政和国有事业单位）上报的会计报表进行汇总编制而成的。因此，从各级政府向人大提交预算执行情况报告的角度来考虑，我国政府财务信息披露的主体主要包括：各级政府的总预算披露主体，以及同级的行政、事业单位主体。

（二）政府会计信息需求主体

政府会计信息使用者的范围一直是理论界和政府会计准则制定部门较为关注的问题。美国财务会计准则委员会（FASB）认为，会计目标需要回答谁需要会计信息，需要什么样的信息，有哪些信息是会计师能够提供的，以及为了提供所需要的信息，需要有一个怎样的逻辑思路等问题。在我国，目前立法机构和管理部门是主要的信息使用者，而其他的信息使用者尚处在成长阶段，暂未形成信息使用的主导力量。据此，我国政府财务信息使用者对政府财务信息的需求主要体现在四个方面：一是政府收支活动全貌的信息，二是政府财务状况信息，三是政府运营绩效信息，四是我国有别于西方国家的国有经济资源管理的信息。

二、政府会计信息披露目标

政府会计信息披露的目标是政府会计运行的指向。政府会计改革目标取向，不仅决定着政府会计的目标、功能和会计标准，而且决定着政府会计改革的路径与基本措施。前文分析了信息使用者，以及信息使用者的需求，对提出政府财务信息披露目标就有了初步基础。关于政府会计信息披露，学术界出现了两种最具有代表性的观点，即“受托责任”和“决策有用”。

（一）决策有用目标

美国会计原则委员会（APB）是FASB的前身，它早在1970年第四号报告中就提出财务会计和财务报表的一般目标：向财务报表的使用者提供有助于他们进行经济决策的数量化的财务信息。这一报告将财务会计和财务报表的目标集中于一点，即提供决策有用的财务信息，这一基本思想明显地体现在70年代后期的概念框架研究之中。澳大利亚会计研究会基金会（AARF）1987年的会计概念公告第2号中也对政府财务报告目标做出了类似的定义，即为社会责任的评价和稀缺资源的分配决策提供有用的信息。国际会计师联合委员会于1991年对外公布的《公立单位委员会研究报告第1号――中央政府财务报告》通过对政府财务报告的目标和政府运行环境的需求分析明确了政府财务报告的目标，即满足信息使用者的信息需求。学者帕特丽夏，斯坦顿和约翰，斯坦顿在1998年对澳大利亚政府的会计信息披露进行研究后，从以下三个方面向澳大利亚政府提出了编制财务报告的建议：（1）要以公共利益为出发点；（2）要为信息使用者提供充分的会计信息；（3）要对政府资源的使用情况与分配决策进行监督。

（二）受托责任目标

美国政府会计准则委员会（GASB）把受托责任界定为政府编制财务报告的首要目标，认为受托责任是基本目标，它生成了第二个目标――提供对做出有关受托责任的决策有用的信息。李建发（1998）在对政府客观环境及其公共受托责任进行辨证分析的基础上，指出信息使用者对政府会计信息的需求主要用于评价政府受托责任履行程度并据此作出相关决策。认为向公众提供政府受托业绩的相关信息是政府财务报告的重要目标。Luder（2003）提出了政府会计与财务报告改革的竞争模式，他认为以反映受托责任为改革目标的国家越来越居于主要位置。陈立齐、李建发（2003）认为，政府会计有三个层次的目标中，帮助政府履行公共受托责任是最高层次的目标。

但是随着对政府会计信息披露的深入研究，学者们更加辩证的看待“决策有用”与“受托责任”这两个目标，认为这二者并不是非此即彼的关系。正如美国联邦会计准则咨询委员会（FASAB）认为，“受托责任”和“决策有用”是组成政府会计和财务报告的两个基本价值，它为财务报告的其他目标提供基础。

公共政策分析报告篇（7）

Abstract: The project proposal of the construction project books, feasibility study report and the application report is the project of project approval, an important basis for leadership decision-making, the quality related to the quality of the whole project and the completion of the commissioning of the economic and social benefits, how to prepare construction projectsindispensable importance in the application report on the project. Requirements from the concept, role of project application report, prepared, and aspects of the project application report and feasibility study report What are the differences and links to how to prepare a good construction project application report.

Key Words: project application report, the role of the preparation of requirements, feasibility studies, reports, distinction, contact

中图分类号： TU198 文献标识码：A文章编号：

建设项目的项目建议书、可行性研究报告及申请报告是项目审批立项、领导决策的重要依据，其质量关系到整个工程的质量和建成投产后的经济社会效益。编写项目申请报告时，应根据政府公共管理的要求，对拟建项目从规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，为有关部门对企业投资项目进行核准提供依据。

1关于项目申请的报告

1.1概念

项目申请报告是企业投资建设项目应报政府核准时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。

2004年国务院下发的《关于投资体制改革的决定》，其重要举措之一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。今后对企业不使用政府投资资金的建设项目，一律不再实行审批制，而只有“项目申请报告”一个环节，报投资主管部门核准或备案。同年，为了规范政府对企业投资项目的核准工作，国家发展改革委制定了《企业投资项目核准暂行办法》，并予以施行。

项目申请报告是企业投资建设项目应报政府核准时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，2007年8月国家发展改革委了《项目申请报告通用文本》和《关于〈项目申请报告通用文本〉的说明》，对项目申请报告编写内容及深度提出了一般要求和详细解释。

1.2主要内容

项目申请报告，是企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。建设项目申请报告应重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。编写项目申请报告时，应根据政府公共管理的要求，对拟建项目从规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，为有关部门对企业投资项目进行核准提供依据。至于建设项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，不必在项目申请报告中进行详细分析和论证。

项目申请报告的具体格式如下：

第一章 申报单位及项目概括

第二章 发展规划、产业政策和行业准入分析

第三章 资源开发及综合利用分析

第四章 节能方案分析

第五章 建设用地、征地拆迁及移民安置分析

第六章 环境和生态影响分析

第七章 经济影响分析

第八章 社会影响分析

1.3项目申请书的作用

1.3.1申请者通过申请书向有关主管部门陈述申请研究理由和需求事项，以此获得评审通过及取得支持；

1.3.2申请者在完成项目研究的过程中，作为有关主管部门指导检查、督促和鉴定工作的基本依据之一；

1.3.3申请者在开展研究的每个阶段，作为布置和完成各个环节的任务书。

2建设项目申请报告编制要求

2.1内容真实：建设项目申请报告涉及的内容以及反映情况的数据，必须绝对真实可靠，不允许有任何偏差及失误。其中所运用的资料、数据，都要经过反复核实，以确保内容的真实性。

2.2预测准确：建设项目申请报告是项目建设投资决策前的活动，具有预测性及前瞻性。它是在事件没有发生之前的研究，也是对事务未来发展的情况、可能遇到的问题和结果的估计。因此，必须进行深入的调查研究，充分的占有资料，运用切合实际的预测方法，科学的预测未来前景，有效的进行项目的建设，减少不必要的浪费。

2.3论证严密：论证性是项目申请报告的一个显著特点。要使其有论证性，必须做到运用系统的分析方法，围绕影响项目的各种因素进行全面、系统的分析，包括宏观分析和微观分析两方面，这样就能更严谨论证项目的建设可行性。

3建设项目可行性研究报告与项目申请报告的区别主要体现

2004年，国务院投资体制改革以后，向发改委申报项目，要求提供项目可行性研究报告或项目申请报告，这两者在编制深度上是基本一致的，在格式和内容上是有区别的，一般，只有政府性资金建设的项目审批时才提交可行性研究报告，企业投资项目核准或备案时提交项目申请报告。这两者区别主要体现在以下五个方面：

一是目的不同。可行性研究报告的目的是要论证企业投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等，也包括对是否满足国家产业准入条件、环保法规要求等方面的论述；项目申请报告不是对企业项目从自身角度是否可行所进行的研究，而是在企业认为从企业自身发展的角度看项目已经可行的情况下，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府投资管理部门的行政许可。

二是角度不同。企业投资项目可行性研究报告是从企业角度进行研究，因此侧重于从企业内部的角度进行技术经济论证。项目申请报告是从公共利益的代言人―――政府的角度进行论证，因此侧重于从宏观的角度、外部性的角度进行经济、社会、资源、环境等综合论证。

三是内容不同。企业投资项目可行性研究报告主要对市场预测、厂址选择、工程技术方案、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析，以及是否符合国家有关政策法规要求等进行研究论证，回答企业所关心的各类问题。项目申请报告是对维护国家经济和安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大项目布局、保障公共利益、防止垄断等方面进行论证，回答政府所关心的问题。

四是时序不同。可行性研究报告与项目申请报告是两个不同性质的文件，项目申请报告不是在可行性研究报告基础上的简单补充。对于一个理性的企业投资主体，在进行项目投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究。项目获得企业内部决策机构―――董事会同意后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府部门的行政许可。因此，就研究的逻辑顺序而言，可行性研究报告的编写应先于项目申请报告。

五是法律效力不同。可行性研究报告用于企业内部的投资决策，对企业内部股东及董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束。项目申请报告的编写和报送具有政府行政的强制约束，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的制约，如行政许可法及国家行政主管部门有关项目投资管理约定的约束。

建设项目申请报告和可研报告有根本的区别，但也存在必然的联系，主要表现在两方面：

一是可研报告或可行性研究是编制项目申请报告的基础。

企业投资建设项目工程，政府仅核准项目申请报告，但这不等于可以不编制可研报告。项目申请报告不是可研报告的替代物，可研报告或可行性研究是编制项目申请报告的基础。

对于一个理性的投资主体，在进行规模和投入都很大的投资决策之前，应该首先进行可行性研究，以论证项目在技术、经济上是否可行，是否符合企业整体发展战略规划的要求，是否能够满足投资回报的要求，只有在可研论证的基础上，才能确定相对准确建筑工程资料和进度、建设内容。

二是项目申请报告可以看成是可研报告基础上的提升和拓展。

公共政策分析报告篇（8）

第二条 县人民政府统一领导和协调全县经济运行分析工作。季度、半年和全年的经济运行分析由县人民政府县长统筹，副县长、副调研员协调开展，政府组成部门共同参与。

县人民政府有关经济管理部门根据各自工作职责，定期对本行业经济运行情况进行分析，并以适当方式报县人民政府决策参考。

第三条 全县经济运行分析的主要方式和内容：

(一)综合分析。

每季、半年、全年对全县经济运行的基本情况、主要特点、存在问题、应采取的对策措施进行综合分析;每半年对全县社会事业发展情况进行综合分析。

(二)重点产业分析。

每半年对全县特色和优势产业发展状况、发展潜力、政策措施进行分析研究。

(三)宏观经济政策分析。

适时对宏观经济运行进行分析，及时掌握宏观经济政策，研究提出用好、用活、用足政策的意见建议。

(四)周边经济政策比较分析。

适时对周边县、区的政策和经济发展情况进行比较分析研究，及时了解掌握周边地区动态，把握发展机遇。

(五)其他专题分析。

针对全县经济发展中的重点、热点、难点问题，以及重大突发公共事件对经济运行的影响，不定期开展专题分析研究。

第四条 每季度以书面或会议方式向县委汇报经济运行情况;半年及全年向县委常委会作专题汇报。

全县经济运行分析报告由县发改局形成后报送县委、县人大常委会、县人民政府、县政协领导及县级有关领导。根据需要，提供县委常委会议、县委中心组学习会议、县人民政府常务会议等作参考;半年、全年的全县经济运行分析报告在县人民政府重大决策通报会上予以通报。经批准后，定期或不定期在政府网站或以其他方式公布全县经济运行相关信息，为部门、企业等提供信息参考。

公共政策分析报告篇（9）

(一)从会计准则时间分析　我国会计准则更替频繁，短时间内多次更改，从而使企业难以适应。从1992年至2005年末，财政部共了l项基本会计准则和16个具体会计准则。会计准则有的只适用于上市公司，有的适用于所有企业。期间多次修改部分准则，有的准则甚至在公布实施一年后便再做修改。在制定会计准则时应急性较强，缺乏连续性。2006年，财政部了新修订的由38项具体准则组成的新会计准则体系。会计准则的频繁变动，增加了企业会计处理的难度和成本，因此，提高会计准则的质量，使会计准则在一定时期内应具有稳定性和连续性已成为大势所趋。问题构建理论作为一种新的会计准则制定的方法和工具，能够帮助准则制定者准确界定好每一个会计准则的经济实质和目标，制定出长期稳定的会计准则，对会计领域的政策制定发挥具有重要作用。

(二)从公共选择理论角度分析　会计准则是一种公共产品，具有很强的外部性，是调节利益相关者之间利益分配的会计行为规范，并追求会计准则经济后果的公平和效率。但是在有限理性的现实中。会计准则的经济后果总是不公平，总有一部分利益集团受益，一部分利益集团受损。因此，提高会计准则的质量，是每一个利益相关者的要求。政府是公共物品的生产者和使用者，更应考虑各个利益集团的利益分配。会计准则作为一种制度，在我国其制定主体是政府，政府在制定会计准则时既要符合会计领域的要求，又要符合政策制定的一般规律。高质量的会计准则仅仅靠制定程序的公平，法律的约束是不够的，问题构建理论是公共政策制定的重要理论，将问题构建理论引入到会计准则的制定中，使会计准则更加公平与有效。

(三)从会计准则规范内容分析　会计准则是对交易和事项的确认、计量、记录和报告的规范，可以将会计准则看作一种技术规范。比如，我国会计准则规定了会计确认、计量和报告的基本要求及每一个事项的确认、计量、记录和报告的办法，直接指导会计核算工作。问题构建理论在发展过程中也产生了许多定量和定性的方法，依据科学结论，指导政策的制定，避免政策制定者的个人价值判断，因此，问题构建理论可以看作是一种技术规范，它能帮助会计准则的制定者从理性的角度考虑，界定好会计准则的经济实质，使会计准则更具有科学性和准确性。

(四)从会计准则国际化角度分析　有专家提出：我国在推进会计国际协调，甚至直接采用国际财务报告准则规定的会计原则时，不应简单追求形式的完全相同，而应争取确认、计量和报告原则的实质相同。在经济实质上有较大差别的，应按照交易事项的经济实质来规范其所采用的会计处理方法。对于国际财务报告准则没有规范而我国特有的经济交易事项，应当制定专门的会计管理方法进行规范。这就要求我国会计准则的制定者深入研究准则的制定。问题构建理论将为我国的会计准则制定者提供一种新思路，使会计准则更符合我国国情的需要。

二、问题构建理论在会计准则制定中的初步探索

公共政策分析报告篇（10）

日本在宫泽喜一内阁时期，有关推进地方分权的决议被参议院及众议院通过后，积极展开地方分权改革。其具体的改革，开始于一九九五年七月三日地方分权推进法的颁布。依该法第九条规定，在首相府设立地方分权推进委员会，该委员会依该法第十条规定，负责调查审议地方分权推进的基本事项，并作成地方分权推进的具体方针以后，向首相提出劝告。该委员会于一九九六年三月二十九日提出中间报告，就机关委任事务制度的废止、地方公共团体事务的调整、国家与地方关系的调整、地方行政体制的重建等等提出初步的基本方针。其后并分别于一九九六年十二月二十日、一九九七年七月八日、九月二日及十月九日提出第一次劝告、第二次劝告、第三次劝告及第四次劝告；就机关委任事务制度的废止、地方事务官制度的废止、新地方自治制度的确立、国家与地方关系的调整、国家与地方纷争处理制度的确立等等，再次提出具体的方针。政府依该法第八条规定，此次四次劝告为基础，作成了地方分权推进计划，于一九九八年五月二十日经内阁会议决定。

对于此事，行政法学界及地方自治法学界从多种不同角度，提出积极支持、保留与批评等各种意见，并评论地方分权改革的意义、问题点和课题，成为日本行政法学界近年来议论的焦点。在这些改革政策方针确立的同时，还对地方自治法等法律进行了大幅度的修改。因此，地方自治法等的修改动向，及修改后对于行政法学、地方自治法及宪法学理论的影响，更是今后长期议论的重要课题。

二、行政程序法解释论与立法论

日本行政程序法于一九九三年十一月十二日制定，翌（一九九四）年十月一日施行。日本制定行政程序法，是从一九五二年的“国家行政运营法案”开始的，历经一九六四年第一次临时行政调查会第三专门部会第二分科会提出的“行政程序法草案”、一九八三年行政管理厅（第一次）行政程序法研究会提出的“行政程序法律案纲要”、一九八九年第二次临时行政调查会（第二次）行政程序法研究会提出的中间报告（即“行政程序法纲要”）、一九九一年第三次临时行政改革推进审议会公正透明的行政程序部会提出的“行政程序法纲要”，至一九九三年制定，其间长达四十余年。最终在一九九一年第三次临时行政改革推进审议会提出的公正透明的行政改革中，日本行政程序法诞生。

在重实体、轻程序的日本法意识及行政官僚强烈反对等诸多背景下，行政程序的法制化一直以来都是日本行政法学界长期积极议论的课题。不可否认的是，在法制化的过程中，虽有日美间贸易问题等政治原因，日本的行政法学界在推动行政改革而促成公开透明的行政程序的法制化过程中起到十分重要的作用。行政法学者在该法颁布之前，为行政程序法研究会及部会的领导等，展开了积极的行政程序法理论研究，并提供推进实务的理论基础，还拟订了多部行政程序法草案。该法颁布之后，对于法制化的意义一边予以肯定的评价，对于该法的适用等课题，积极展开法解释论，一边对于尚未法制化的部分，仍继续展开立法论。另外，根据该法规定的关于地方公共团体的行政程序规范的事项，及该法规定的授权地方公共团体制定行政程序条例，全国各地方公共团体于是展开行政程序条例及听证规则的制定，显示出对行政程序法议论的热衷。

三、情报公开法制化议论

在村山富市内阁时期（一九九四年六月三十日至一九九六年一月十一日）提出行政改革政策，于一九九四年十二月十九日制定行政改革委员会设置法，依该法第一条规定成立行政改革委员会，并依该法第二条规定，其任务是监视掌理规制缓和实施的状况和其他行政改革实施的状况、建立调查审议行政情报公开法制作业及其他制度。其中关于调查审议行政情报公开法制作业，行政改革委员会于一九九五年三月成立行政情报公开部会，进行调查审议情报公开法制作业。桥本龙太郎内成立（一九九六年一月十一日）后，该部会于一九九六年四月二十四日公开情报公开法纲要（中间报告），于一九九六年十一月一日向行政改革委员会提出该纲要，行政改革委员会在加以检讨后，于一九九六年十二月十六日提出确立情报公开法制的意见，成为政府原案，政府于一九九八年三月提出法案。在野三党（民主、和平·改革、自由）及共产党议员亦分别提出法案。目前此三法案正在众议院的审议中。

情报公开条例及纲要的制定状况，在地方公共团体层面已非常普遍，只是如同行政程序法一样，对于中央统一情报公开法的制定，一直成为立法悬案，为行政法学界及宪法学界长期积极关注的课题。近年来更由于行政情报未透明化的结果，官官接待、核反应堆事件、药害事件等迭起，情报公开请求诉讼亦层出不穷，行政法学界更积极推动情报公开法制化作业，展开情报公开立法论。行政改革委员会情报公开法纲要及确立情报公开法制的意见公开后，对于该等案的意义及内容的评论，问题点的检讨，成为行政法学界热衷议论的课题。

四、行政法学方法论

日本行政法学方法论受到行政法学界重视的时期，应可分为六十年代及九十年代两个时期。在六十年代批评传统的行政法学议论中，出现了私法特别法论、行政特有法论、行政过程论、行政领域论等行政法学方法论，可谓行政法学方法议论的战国时期。到九十年代的今天，私法特别法论、行政特有法论与市民公法论在理论上，仍存有诸多问题点，尚未解决，而特殊法论与行政过程论，各以其最新的教科书显示出其方法论的完结，然而，不可否认，在理论上仍存在未解的争议点。至于行政领域论，除了继续充实其理论外，更进入到对公共性论及公共性分析的展开，倍受注目。此外，在九十年代，行政法学界出现了行政法学的学际化、国际化论，特别是与行政学融合，与法社会学接近，与国际法交流的理论。甚且，更有提倡立法政策论或法务政策论的必要。这些行政法学方法议论，与六十年代的以批评传统的行政法学为出发点的理论，截然有别，显示出行政法学方法议论在九十年代有了新的发展趋势。

上述四项特性，均为目前及今后行政法学发展的重要趋势，当属现今学界应予检讨的理论课题。只是由于字数限制，本文仅能择其中的一项加以检讨。笔者认为行政法学方法论系行政法学理论体系的根本架构，在理论上，应当首先检讨评论。因此，本文仅以九十年代行政法学方法论为检讨对象，至于其他重要的三项特征，则不得不割爱。本文具体的检讨课题，包括六十年代行政法学方法议论的特征与问题点、九十年代行政法学方法议论的特征、公共性论及公共性分析的意义与课题：

（一）、六十年代行政法学方法议论的特征与问题点

早在五十年代，当时的行政法学，曾被私法学界指责为流于以形式的法治主义为基础的官僚法学，刺激了行政法学界本身对于传统的行政法学的检讨与批判。这些传统的行政法学批判的重点，无非在于传统的行政法学，以公私法二分论、行政权与公权力的优越性理论、行政国家思想、权力关系为中心及警察法的思考方式为基础体系，致使行政法学之基础架构，与国民权利利益的保障法相去甚远，于是从促障基本人权贯彻法治主义的观点出发，展开了对传统的行政法学的批判。六十年代后半期以后，随着高度经济成长，行政的多样化、复杂化、肥大化等现象显著，特别是环境、社会福利、住宅开发、消费者保护等领域，非权力的行政活动扩增，产生诸多传统行政法学的基础论理构造下难以解决的新行政法现象。除了认识这些新兴行政法现象外，从保障基本人权、贯彻法治主义的观点，探讨如何克服解决，成为现代行政法学的课题。在议论这些现代行政法学的课题时，学者积极批评传统行政法学基础论理构造下形成的诸多个别论点，就在批评传统行政法学议论中，对于如何有效地掌握现代行政法现象，及以怎样的角度来看行政法学的性格及课题，所持论理相当殊异，引发了行政法学方法论或体系论的争议。

行政法学方法议论中，根据室井力教授的整理，有渡边洋三教授的私法特别法论、今村成和教授的行政特有法论、高柳信一教授的市民公法论、兼子仁教授的特殊法论、盐野宏教授及远藤博也教授的行政过程论、室井力教授的行政领域论。

这些方法议论中，私法特别法论虽称行政法全部为私法的特别法，只是其论理构造却仅以非权力行政的方法，并非以行政法全部为假设前提，甚至非权力行政的方法是否得单纯地理解为私法的特别法，更有疑问。市民公法论亦曾引起主张者高柳信一教授与批评者藤田宙靖教授的论争，甚至该论的重点所称市民社会的行政公法的一般原理是否必然地从市民社会（资本主义社会）的论理导出，亦有疑问。而特殊法论将行政权的法（＝行政法）与现代特殊社会的法（＝特殊法）的论理予以切断，既难谓行政法学方法论，又易导致缺漏国家论的法解释论或法技术论。

前面方法议论中，首开行政公法体系批评论者，为今村成和教授的行政特有法论。其后，室井力教授、盐野宏教授及远藤博也教授，则以其行政公法体系批评理主化为出发点再独自展开行政领域论及行政过程论。因此，行政过程论虽然有来自藤田宙靖教授的警戒论及兼子仁教授的反对论，只是不可否论，该论与行政领域论已成为今天行政法学界的主流。

由此，可知六十年代行政法学方法议论，系在批评传统的行政法学议论中产生，而在诸多行政法学方法论中，对于如何有效地掌握现代行政法现象，以怎样的角度来看行政法学的性格及课题，行政法在法体系中的定位为何，行政法与市民法（＝私法）的关系为何，各个方法论所持论理固然相当歧异，但这些行政法学方法议论均以从保障基本人权、贯彻法治主义的观点批判传统行政法学基础架构为出发点，则为共同目标或特征，毋庸置疑。

（二）、九十年代行政法学方法议论的特征

九十年代以后，行政法学方法论出现了几个特征：

（1）行政法学的学际化·国际化－－与行政学、法社会学、国际法学的交流·接近传统上，行政法学属法律学，系以宪法原理原则为基准，对于行政法规范为它的解释学；行政学为以行政组织、机能的分析、其相互作用及存在要件的解明为内容，尤其是现实机能的把握为其重点。行政学的范围，一般而言，包括下列三阶段的内容：现实的叙述·分析；基于该叙述·分析而导出结论的理论形成；理论的适用，解决方策的提出。仅止于前二阶段的，是重视社会学的行政学；包括三阶段全部的，则为重视规范学的行政学。因此，法解释学的行政法学与行政学在本质上固属殊异。而法社会学系以一定的法规范下现实（法现象）的分析为内容，行政法学若融入以法现象分析的实证研究，容易阻碍良法诞生，或易导致违法行政的产生。加上行政法学界又坚持其法学方法论，强调行政法学的自己完结性，其结果，一直限于与行政学等其他社会科学交流而独自发展至今。

九十年代到今日，已有学者提出与行政学、法社会学等交流，接近的重要性。这有现代行政程序法的变革，带来现代行政的复杂化、多样化为背景。具体而言，传统的具体行政行为系以单方确定公民权利义务的行政行为为中心。而今天行政程序法中，以合意形式型的具体行政行为，例如行政指导、行政合同、诱导型方法、非正式计划方法则日渐增加。甚且，即使是传统的行政行为，亦由单方确定公民权利义务的性质，转变为以合意为前提要件的行政行为、或复合型的行政行为。在现代行政方法变化的情况下，传统上以重视法效力·法强制力的规制行政中心的行政法学，已不得不检讨对于无法效力的事实行为或法效力微弱的行为的问题，因此，检讨·分析无法效力的事实行为或法效力微弱的行为，及间接规制的方法，当为现今行政法学的重要课题。而其前提要件，即为行政实务·实态的正确把握，激发了以法解释学为中心的行政法学方法论而产生根本架构的变化。亦即，行政法学的课题，除了传统的法解释学的展开外，更需重视行政过程的分析，与立法学的交流，以图正确把握行政实务·实态。实证研究亦是行政法学不可或缺的课题。

（2）立法政策论或法务政策论

最积极提倡立法政策论或法务政策论的阿部泰隆教授，以法解释学为中心的行政法学立法论，造成其抽象的理论与实务运作相差甚距，行政法学理论体系难谓实用，于是主张对于现实社会产生的行政法问题，非但依现行法展开解释论，更应从实践性的观点检讨立法论，以图架构制度设计的政策法学。

（3）公共性论及公共性分析

公共性论及公共性分析系室井务教授提倡的法学，特别是行政法学的方法论。在室井力教授领导的行政官僚制研究会，经多年检讨下，九十年代初，室井力·原野翘·福家俊朗·滨川清编‘现代国家の公共性分析’（日本评论社，一九九0年）及“特集·现代国家にぉける公共性”法律时报六十三卷十一号（一九九一年十月）出版，一九九一年日本公法学会将公共性论及公共性分析列入报告讨论议题（公法研究五十四号，一九九二年）后，行政法学界展开了公共性论。近年来，基于公共性论，对于各行政领域的中央机关组织、规制缓和等公共性分析，更是累积了不少研究成果。

前述六十年代行政法学方法议论发展至今，并由近年出版的以其方法论为基础的教科书来看，行政过程论及行政领域论为行政法学方法论的主流，支配了行政法学界。不过，值得一提的是，行政过程论虽在今天，已有不少学者支持，并有以其方法论为基础的教科书出版，但查其体系及内容则未必同一。且时至今日，行政过程论的理论，似仍为论争不正的对象，尚难谓全面地得到认同。反观行政领域论被肯定后，复接续地、具体地展开了公共性论及公共性分析，方法论上有更精致的展开，笔者认为当可期待成为二十一世纪行政法学方法论的主流。因此，本文将具前瞻性的公共性论及公共性分析，再作更详细的探讨。

（4）公共性论及公共性分析的意义与课题

A.意义

公共性论的主要内容，一言以蔽之，为政治·行政的公共性或现代国家的公共性理论。从法学的观点来看，基于实体的法基准与程序的法基准，分为超市民的·特权的公共性（即虚伪的公共性）与市民的·生存权的公共性（＝真实的公共性）。前者为将支配阶级的私的·特殊的·部分的利益转化·伪装为公益，企图实现公共性。后者为将公共性概念解为真实的·积极的公共性，为现代国家的国家作用，特别是行政组织与活动的存在理由＝目的。

在现行宪法基本原理、价值的基准下，公共性应系以保障国民基本人权为目的，并以民主主义为实现手段。因此，在认识超市民的，特权的公共性与市民的·生存权的公共性的对立·矛盾的同时，公共性论正是透过解释论与立法论，以图排除前者，实现后者的法学课题。易言之，公共性论系以确保实体上及程序上合理的行政价值判断基准，实现行政组织与活动的存在理由的公共性为其内容，因此以全部行政过程为对象，并意识到行政的现实的运作与法意旨不合，这些现实的行政实态应该为批评的对象。

而公共性论与六十年代提出的行政领域论，方法论上，有异同之处。行政领域论，系以对各行政领域行政活动及法制度的论理构造予以客观分析，在个别的、具体的论点上，认识、检讨行政法与市民法的差异，析出行政权与国民权益间紧张关系的价值判断的合理的根据。公共性论，乃系依各行政领域，对被保护与受害的权益间的对立，透过程序上的及实体上的客观分析，资以析出价值顺序的体系化，并将等于行政价值判断基准予以合理化。因此，公共性论与行政领域论，应有其连续性。不过，公共性论的问题意识，来自于现代资本主义的矛盾，乃以行政官僚批判或行政活动批判为其内容，并在现代国家的民主的变革下，基于国家论，试图提示现代国家行政法学的角色。鉴此，与以批评传统的行政法学为内容的行政领域论，在方法论上，应属有别，可谓已进展至另一阶段。

至于实现市民的·生存权的公共性的法的基准，为宪法的价值基准，包括实体的基准（＝人权尊重、和平主义，＝实体的公共性）与程序的基准（＝民主主义；＝程序的公共性）。此等基准，虽仅止于抽象的·一般的宪法原理原则，但重要的，是应对于各行政领域，依该等基准而为具体的公共性分析，此亦为实现市民的·生存权的公共性的不可或缺的检讨课题。在检讨具体的问题之际，不免有人权价值冲突·对立的情形，因此，为调整人权价值的冲突、对立，基本人权间价值顺序明确化的人权论的展开，亦属必要。

因此，公共性论首先应以行政的公共性分析为起步。具体而言，在中央行政机关的情形，各依法令的行政目的，以前述宪法的价值基准，整理·检讨各行政机关的组织及活动的全部、行政方法等的公共性。

B.发展现况

公共性分析理论发展至今，到中央行政机关的公共性分析情形，已有大藏省、劳动省、邮政省、运输省、法务省、建设省、自治省、经济企划厅、文化厅、公平交易委员会、国税厅、中小企业厅、国土厅等等的公共性分析的研究成果。这些作业系对于中央行政机关组织的历史与实态及活动的一部分，各依现行行政组织法及若干的个别作用法所规定的行政目的所为公共性分析，并剖析行政的政治的·社会的任务与公共性的矛盾。

此外，公共性分析理论本系以行政领域论为基础，除了上述中央行政机关的公共性分析外，各行政领域的公共性分析亦渐展开，例如财政、租税行政、经济行政、社会保障行政、警察行政、劳动行政、都市行政、地方自治行政、教育行政等的公共性分析，已有成果出现。甚且，行政方法的公共性分析，亦有若干业绩公诸于世，例如行政计划、行政程序、情报公开的公共性分析，甚且，法律的授权与行政的公共性、规制缓和或事业主体的公共性、行政救济的公共性等行政法学上诸多论点，更积极展开公共性分析。

C.课题

公共性论及公共性分析理论，虽有以上的展开，但是不可否认，仍有下列的理论课题。

a.法基准理论：公共性论及公共性分析理论，须透过所提的法基准将它具体化，资以形成行政的法或制度的构造，而所提的法基准虽不失为一尝试性的基准，惟至今仍仅止于宪法原理与行政法构造关系的整理而已，权利论的具体展开，亦即包括权利构造的基本分析、政策体系与权利体系的相互关系的实证研究等架构现代的人权论，应为公共性论及公共性分析理论具体化的基本课题。再者，民主主义论的深入亦为今后必须展开的课题，特别是行政程序、情报公开论等具体展开、法治主义论的具体化、地方自治论的具体化、司法的民主化等等，亦均为公共性论及公共性分析具体化的理论课题。

公共政策分析报告篇（11）

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）03-0006-04

前言

一直以来，政府部门都是执行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度。决算报告制度无法准确反映政府的资产负债和成本费用，这种隐藏债务的方式，不能有效防范地方政府的财政风险。在此制度下，各地政府通过BT、BOT方式进行的基础设施投资，形成了大量的地方政府债务。为避免地方政府过度负债，强化预算的刚性作用，2014年我国修订了《中华人民共和国预算法》，出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）。党的十八届三中全会《决定》及新《预算法》都要求，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以便准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。

原政策以BT和BOT方式出现的PPP项目，体现着政府购买资产的属性，性质上属于地方政府委托代建，是地方政府民间融资的一种方式，因而，以BT和BOT形式形成的资产作为政府的固定资产，但由于没有权责发生制基础上的资产负债表，因而债务无法在报表中体现。新政策下，PPP项目作为政府购买服务的一种方式，这种资产和债务如何体现？PPP作为地方政府基础设施和市政公用领域投融资的模式，如何在政府综合财务报告中进行核算与披露？本文对此进行探讨。

一、政府综合财务报告的框架体系

2014年12月，国务院批转了《财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发[2014]63号），方案作了四方面的要求：（1）建立健全政府会计核算体系；（2）建立健全政府综合财务报告体系；（3）建立健全政府综合财务报告审计和公开机制；（4）建立健全政府综合财务报告分析应用体系。为加强地方政府性债务管理、开展政府信用评级等提供信息支撑。

权责发生制政府综合财务报告制度改革是政府会计规则的重大改革，目的是是构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府综合财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，从而形成政府会计特色：“双基础+双核算+双报告”的体系，通过双报告体系，既衔接政府预算功能，又承接政府绩效评价功能，将预算、执行、资源应用、政府绩效统一有机结合起来，有助于提高政府的资源利用效率和执政能力。政府综合财务报告的框架体系如图1所示。

政府综合财务报告框架体系采用双报告模式，可以全面、清晰地反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

二、新政策下PPP项目的核心价值与会计要素的逻辑关系分析

十八届三中全会《决定》，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。中央城镇化工作会议上提出“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。这些政策的出台启动了新一轮政府与社会资本合作（PPP）模式在中国的应用推广。PPP模式是吸引社会资本参与到公共基础设施和新城镇建设等的一种融资模式，也是一种创新制度安排，更是一种管理创新机制。这种模式的运用是将市场机制引入到公共产品或公共服务提供中，不仅可以提高基础设施的建设质量和运营管理水平，还可以帮助政府化解地方政府债务风险、提升政府的资源配置效率。

新政策下的PPP项目是以政府购买服务为基础，改变了过去政府购买资产的方式，通过政府购买服务方式倒逼资产质量的提升，以降低公共基础设施的全生命周期成本。为发挥市场活力，新政策下的PPP要求政府参股而不控股，将企业的运营权利让渡给社会资本方，由此，政府购买对象变化是否引发资产属性的变化？财政部公布的《企业会计准则解释第2号》第五个问题：“企业采用建设经营移交方式（BOT）参与公共基础设施建设业务应当如何处理？”明确，BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。即BOT业务所建造的基础设施所有权归属于政府，当即形成政府的债务。随着政府购买服务方式形成政府长期债务的情况下，PPP项目在移交之前的资产归属问题应当明确。通过此种投融资方式形成的公共基础设施如何在综合财务报告中反映，如何保证政府购买服务的支付能力，都会反映在政府的预算会计和财务会计中，反映的具体情况与PPP项目的运作方式和付费方式有关。

PPP项目的运作方式分为两类：一类是存量项目，一类是新增项目。PPP运作方式的选择主要影响财务报表要素项目。对于存量项目而言，通常采用TOT或ROT的运作方式，这两种运作方式都会将政府存量资产转移给社会资本，从而获得相应的资产转让收入，或化解地方政府债务，从而引发财务报表要素的金额变化，改变了债务的偿还额度和偿还期限。对于新增项目而言，通常采用BOT、DBFOT、BOO等运作方式，BOT和BOO的主要区别是最终资产是否移交给政府的问题，因而，在项目合作期内，不应再直接将其所有权归属政府，应当判断资产属性，从而影响财务报表的要素金额。

PPP项目的付费方式分为三种：使用者付费项目、政府付费项目和可行性缺口补助项目（使用者付费+政府付费），PPP回报机制的不同主要影响决算报表要素项目。此处需说明的是，使用者付费项目是对经营性项目而言，若通过使用者付费形式所获得的项目运营收入能够覆盖项目的运营成本，则为使用者付费项目；若通过使用者付费形式所获得的项目运营收入不能够覆盖项目的运营成本，形成缺口的部分由政府予以补贴，则为可行性缺口补助；对于公益性项目，项目无法产生现金流，则需要由政府对项目的运营进行补贴，则为政府付费项目。对于使用者付费项目，由于PPP项目的收入来源于使用者付费，通常情况下不会影响决算报表要素，除非发生项目公司运营失败等事项风险。对于政府付费项目和可行性缺口补助项目，其政府付费的资金来源必须纳入到一般公共预算项目中，因而，其每年支出金额的大小都会反映在决算报表项目中，不管是否发生债务性风险。

综上，新政策下的PPP项目的核心价值与政府综合财务报告要素的逻辑关系分析见图2。

三、PPP项目在政府综合财务报告中的确认问题

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第33条规定：财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府综合财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。PPP项目投入要在政府财务报告、决算报告中反映，必须依据PPP项目的核心价值与政府会计要素的逻辑关系分析PPP项目如何在政府会计中确认相关的要素。

为配合政府综合财务报告的编制，财政部于2015年12月印发了综合财务报告编制的三项规定，分别是《政府综合财务报告编制办法（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门综合财务报告编制操作指南（试行）》，编制办法等文件中明确了相关的会计科目。依据政府购买服务的付费模式不同以及政府财政支出责任的不同，分析PPP项目在政府会计中要素的确认问题。由PPP项目的付费模式来看，政府购买服务的三种付费方式的资金来源于两个方面：特许经营权的转让和一般公共预算资金。此处需说明的是使用者付费的资金来源是特许经营权的转让，政府付费的资金来源是一般公共预算资金，可行性缺口补助的资金来源是特许经营权的转让及一般公共预算资金。因此，政府购买服务的资金来源于特许经营权的转让和一般公共预算资金。

特许经营权的转让是政府部门让渡无形资产，因而，在资产负债表的非流动资产项目下涉及“无形资产净值”要素的确认以及收入费用表的费用项下“摊销费用”科目。政府付费购买服务涉及的一般公共预算资金纳入政府预算和中长期规划，形成了政府的一项长期负债，在资产负债表的非流动负债下涉及“长期应付款”的确认，若政府贷款贴息等补贴性质的款项需确认为资产负债表的流动资产项下“应付政府补贴款”。不管是哪种付费方式形成的政府购买服务都需要在收入费用表中的费用项下确认“商品和服务费用”，若PPP项目的资产归属于或移交给政府部门，需要在资产负债表的非流动资产项下确认“保障性住房”“公共基础设施在建工程”及“公共基础设施净值”等。

由政府财政支出责任来看， PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。（1）股权投资可以货币资金、实物资产或土地等无形资产入股，货币资金投入涉及资产负债表的流动资产项下 “货币资金”、以及收入费用表的费用项下“财务费用”科目，实物资产出资入股涉及资产负债表的非流动资产项下 “固定资产净值”以及收入费用表的费用项下“折旧费用”科目，以土地使用权转让方式入股涉及资产负债表的非流动资产项下 “无形资产”以及收入费用表的费用项下“摊销费用”科目，股权投资以资产入股的同时增加资产负债表的非流动资产项下 “长期投资”科目。股权投资分红所产生的收益涉及资产负债表的流动资产项下 “应收股利”科目，同时涉及收入费用表的收入项下“投资收益”科目。（2）运营补贴是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任，这与不同付费模式有关。政府承担的直接付费责任通过一般公共预算资金支付，前面已经论述。（3）风险承担是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任，通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突况，会产生财政或有支出责任。此项财政或有支出责任是政府或有事项，不在会计报表上列示，而在会计报表附注中反映。（4）配套投入通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。这会涉及资产负债表下的“货币资金”“固定资产净值”等会计科目。

除此之外，国家进行的政府间财政转移支付或PPP项目的奖补资金，形成收入费用表的收入项下“政府间转移收入”科目。

上述PPP项目的会计要素确认列示见下表。

四、PPP项目在政府综合财务报告中的计量问题

按照《政府会计准则――基本准则》第30条规定，资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额。第33条又明确，政府会计主体在对资产进行计量时，一般应当采用历史成本。第36条规定，负债的计量属性主要包括历史成本、现值和公允价值。第37条又明确，政府会计主体在对负债进行计量时，一般应当采用历史成本。由此看出，历史成本是确认资产和负债的主要计量属性。针对公共基础设施来看，此类产品属于公共产品和准公共产品类型，没有公允的市场价值可以参考，因而，采用历史成本计量属性即是最佳的。

从PPP项目的付费方式看，一是特许经营权授予的价值。该价值如何入账在相关文件并没有提及，按照PPP项目的基本理念：政府和社会资本风险分担、利益共享，不能获得超额回报，特许经营权的价值可以政府购买服务报价的价值确定入账，既体现历史成本，又体现特许经营权的使用价值。由此产生的无形资产摊销费用，可以在运营补贴年限内摊销。 二是政府付费纳入长期应付款的入账价值。该项负债的入账价值按照长期应付款的历史成本入账，若遇价格调整窗口，则按照调整后的历史成本重新确认价值。

资产转移有两种情况。一是政府存量项目以PPP方式运作，此时，政府资产转移给项目公司，此时，资产的转移按照第三方评估机构的评估结果入账。二是PPP项目运营结束后的移交，资产移交后接收项目公司所有的文件资料，此时固定资产的入账价值如何确定？建议可以采用固定资产原值扣除运营期限占固定资产使用期限的比例计算的折旧费用后的价值计算。

对于PPP项目或有负债的计量问题，由于或有负债的发生具有不确定性，其发生的金额大小可以按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》风险承担的测算金额确定，作为重要事项在会计报表附注中揭示。

五、PPP项目在政府综合报告中披露问题

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第33条规定，财政部门按照权责发生制会计原则，对政府在PPP项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府综合财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。《政府综合财务报告编制办法（试行）》中规定，政府部门综合财务报告和政府综合财务报告的会计报表都包括资产负债表、收入费用表及当期盈余与预算结余差异表（政府整体权责发生制基础当期盈余与现行会计制度下当期预算结余之间的差异）。PPP项目的投入需要在政府综合财务报告中予以披露，揭示PPP项目投入中形成的资产负债以及成本费用，需要在政府决算报告中披露政府购买服务的预算支出情况。

从报表构成看，政府综合财务报告应当包括会计报表、报表附注、财政经济分析、政府财政财务管理情况等。结合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的财政支出责任看，政府支出责任应当在政府决算报告中的预算支出中反映；并根据不同支出责任情况在政府综合财务报告中反映。股权投资在资产负债表中列示，运营补贴在资产负债表和收入费用表中列示，或有负债在财务报表附注中披露，公共基础设施、保障性住房等与政府履职相关的经济业务或事项在附注中披露。此外，还应分析政府财政财务管理情况，就公共基础设施、保障性住房等重要项目，分析各资产比重变化趋势以及对于政府偿债能力和公共服务能力的影响。就负债方面，重点分析政府债务规模大小、债务结构以及发展趋势。通过政府资产负债率、债务率等指标，分析政府当期及未来中长期债务风险情况。对于政府购买服务形成的费用支出，要重点分析PPP投融资情况对政府费用变动的影响。对于政府一般公共预算和PPP项目的支出，分析PPP项目的政府收入费用率等指标，分析PPP项目的政府运行效率。

结语

公共基础设施采用PPP方式进行投融资，有助于吸引社会资本、发挥市场机制作用，政府通过对PPP项目进行绩效考核进行付费，这种政府购买服务形式的政府投入如何在综合财务报告中进行反映，如何通过PPP方式化解地方存量债务，如何提高政府的运行效率，如何有效地对政府部门的绩效进行评价，政府综合财务报告的变革可以破除迷雾，这就需要清楚PPP项目如何在政府综合财务报告中予以确认、计量和披露。

参考文献：

[1]财政部.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引[S].财金[2015]21号，2015.

[2]国务院.关于批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的通知[S].国发[2014]63号.