土地制度大全11篇
时间：2023-03-01 16:23:49
土地制度篇（1）
上世纪九十年代初，经过法学家们的论证，土地使用权的可交易问题得以解决，各类土地开发活动迅速成燎原之势；至上世纪九十年代末，实践者们又从香港引进土地批租和城市土地储备制度，城市政府开始围绕"地根"开辟第二财政。但就在土地要素迅速市场化的时候，从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高30年承包使用权的"补偿"怎么算也无法与土地的真实"价格"联系起来。此种情形下，只能由国家垄断土地交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发人，或转让、或批租、或拍卖。就这样，农民与土地市场的直接联系被生生隔开，农民土地权益也就消于无形。近年来，我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈，我们还看到了为数众多的不法官员"倒在地上".这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。
有关土地权益的法律，包括宪法和即将出台的《物权法》，大约不下六部。但法律规定含糊不清，灵活掌握的空间太大，操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障，"小闹小解决，大闹大解决"，中央政府对解决土地问题也只好采取"贴膏药"的办法。要么紧急发出安抚性文件，但即使"一号文件也只管一年"；要么干脆狠下一剂"加强行政管理，严格土地审批"的猛药。而此时，寻租又开始大行其道，甚至发展到即使村民们在自己的土地上办工厂也需要在北京找关系。去年以来的宏观调控中，我们发现一个带有普遍性的经济增长套路：地方政府纷纷与企业联手，"以地根撬动银根"，用土地做抵押，贷款上大项目。中央、地方、开发商、农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。当农民对自己土地权益的保护意识猛然觉悟过来的时候，中央政府"抽紧地根"的政策与农民"保护地根"的要求紧紧靠到了一起。"地根政治"成为中国当今政治的一道特殊景观。
其实，"地根政治"是土地制度的集中反映。我们的土地制度是一个什么样的制度？简而言之，是一个服从城市产业集团利益的制度，是一个由城里人主宰的制度，是一个需要农民做贡献的制度，是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐：从"一五"开始，农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外，农民在土地的收益上又为城市化贡献将近30万亿。当然，这两个30万亿，说好听，叫"贡献"，说得不好听，就是"剥夺".上月中旬，河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人命的恶性事件。事实表明，个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺，而是明火执仗地抢劫了。
最近以来，中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻，他说："正在崛起的中国，形象多少有点畸形。有两块胸大肌特别突出，一块城市房地产，一块出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前，是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂，抹在了上面。"这个比喻清澈透亮，对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到了入木三分的程度。
围绕土地问题，本刊登载过大量报道及理论文章。如"土地权益保卫战"、"征地恩仇录"、"京郊失地农民调查报告"等。就在上期登载的一个关于会议的综述文章中，我们特意用了一个引人注目的题目：《成也土地，败也土地》。什么意思呢？就是想把土地问题提高到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。可以说，土地制度的变革已经到了一个临界点。
当前，征地补偿办法确实要改，而且要尽快地改，把中央的规定落到实处。但技术性手段无助于问题的根本解决，必须从根本上变革土地制度。随着中国工业化、城市化进程的加快，土地需求进一步增大，农业税免除之后，农村土地升值。要让农民分享到土地市场的收益，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，需要的是土地权益法制化和土地要素市场化。土地产权不明晰，农民不能作为土地所有者参与土地市场交易，不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置，而且，低价获取土地的短期效率收益，必将带来巨大的社会资源扭曲和损失，以及越来越尖锐的社会冲突和风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向，更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。
情况正在发生变化。今年三月"两会"的记者招待会上，温总理强调，要赋予农民长久的土地使用权，永远不变；有消息说，酝酿中的《物权法》正在谋求农民承包地的质押权，农民的土地使用权将有望物权化；去年底《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、今年4月《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发[2005]9号），都提到了土地征用的"区片综合地价补偿办法".这是一个重要的信号。这预示着在土地价格的市场化以及土地要素的市场化配置，也预示着农民将有权分享土地要素市场化之后的级差收益。
但是土地制度的改革，仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够，这是一个庞大的系统工程，或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。可以断定，土地制度的改革既十分迫切，同时，也将是一个历史性的变迁过程。
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征地蒙太奇
调研篇
我们宏观经济的发展，有将近70%是靠房地产，即靠金融支持的城市化，而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场的发展，这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。
本刊记者王平
在过去的几年时间里，《中国改革》杂志一直在关注着土地问题，围绕着土地制度变革及失地农民状况等热点，发表了大量文字。以下是从我刊以往的相关报道中摄下的几组镜头。
镜头一："国家、集体和个人，谁的利益更重要？"
一边是全副武装的公安、城管人员，后面跟着开足马力的挖掘机、推土机，一边是情绪激动而又无助无援的农民。这时，电视台记者采访泪流满面的房屋主人："老大爷，您说，国家、集体、个人三者的利益哪个更重要？"老大爷无言以对。于是，接下来的镜头就是挖掘机和推土机上下其手，房屋七零八落。电视旁白：这位老大爷连国家、集体和个人三者的利益哪个重要这样简单的问题也搞不懂，难怪他想不通！
这是某年某日，一家地方电视台正在放映的一组"××市汽车交易市场"建筑工地房屋拆迁中"拔钉子户"的镜头。在现实中，这组镜头绝对有典型性和代表性。
镜头二：农民在现代化中获得了什么？
1995年金秋，天高气爽，福建省福州市闽侯县重要的农业生产基地青口镇的很多村子里，人们奔走相告一个令人振奋的消息："台商投巨资兴建的东南汽车城要在青口镇落户！咱们可以成为汽车城的工人啦！"
接下来是县里、镇里和村里的一拨一拨的宣传员和工作队，带来了具有极大诱惑力的承诺：村里每个人可以得到1万元的就业安置费，村里60岁以上的老人每月可以拿60元的养老金，每户至少有一两个人可以在汽车城就业……
如此诱人的条件，村民们自然就高高兴兴地放弃了土地，汽车城的征地工作进行得极为顺利。然而，当一座座现代化的厂房在青口镇农民世代耕种的土地上拔地而起之后，对农民的承诺却以当初的1万元缩水到了800～1000元。
根据闽侯县的相关文件显示，东南汽车城支付土地出让价为每亩3.3万元，其中农民补偿费每亩1万元，其他地价收入由闽侯县统筹集中用于汽车生产基地的配套基础设施建设。
那1万元与800元之间的巨额差价款哪里去了？一位不愿意透露姓名的福州市纪委干部说："农民土地的补偿费都被闽侯县和青口镇截流了。其中闽侯县的在任领导为了政绩，把农民的钱大多用在该汽车城项目的股份投资了。因为在东南汽车项目首期投资的13亿元中，闽侯县集资参股5%，可是当时闽侯县财力积弱，没有出资能力，只好把应该给农民的土地补偿款的绝大部分截留下来，用于参股。"
青口镇的党委书记陈伙金则另有说法：当时考虑相当一部分农民素质不高，如果把全部的补偿款发给农民，恐怕有的农民几天就挥霍光了，所以，我们把绝大部分钱给农民入了县农业基金项目了，其中有生产扶持基金、口粮基金、提留基金、养老基金等。可该书记对"是否同农民商量过？基金的年利息是多少？农民是否有入会和退会的自由？基金会如果赔钱了损失由谁来负担？"这样的问题却无言以对。
1996年底，绝望的农民开始到省市、中央有关部门上访，却遭到了莫名的威胁、恐吓，甚至招致了牢狱之灾。如今东南汽车城的二期开发土地也已被规划，每天载重的大卡车源源不断地向外输送着现代化的汽车，可失去土地的农民，仍然衣食无着。
镜头三："造福工程"？"坑农工程"？
浙江省丽水市的碧湖平原，一块大牌子抢眼地立在地边，上面赫然写着"丽水市石牛生态农业示范区".笔直的马路的一边是郁郁葱葱、一望无际的柑橘林，另一边则是一千多亩刚刚经过一场"浩劫"的土地，推土机留下的一道道压痕仍然清晰可见，一畦畦庄稼被毁后留下的枯枝败叶四处散落。
地处浙江西南山区的丽水市莲都区碧湖镇，是浙江省的经济欠发达地区，是"丽水市石牛生态农业示范园区"的项目点。当地工商业发展缓慢，农民对土地的依赖性很大。但当地政府却认为这里搞大规模土地流转时机已到，于是从2001年11月开始对一块一千余亩的旱地作了土地平整，之后没有按原来承诺的将土地交还原农户耕种，而是包给了丽水紧水滩电站、丽水农贸城和市农科所等单位建农业生态示范园区。村民们一致反对将土地租赁出去，但是区、镇、村干部和全市各地调集了近300人，拉起了警戒带，让两台大铲车开进正长着庄稼的地里，不顾当地村民的反对和哀求，将一畦畦长得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推为平地。
在当地政府看来，他们正在做的是"造福工程"，在一些干部眼里，农民的反抗和阻拦都是"无理取闹".而在农民们看来，这真的更像一项"坑农工程".
镜头四：土地补偿费是块"唐僧肉"
土地补偿费到了，白花花的银子，谁不眼馋？于是，区里、镇里、村里的领导不约而同地把餐巾掖到了衬衫的领口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低声说："区里（镇里、村里）财政紧张，咱从土地补偿费里''''弄点''''？……"
2001年6月，辽宁市人民政府根据市总体规划，将市污水处理厂选址在杨林子村原春晖鹅业综合开发有限公司征用的285.23亩土地上。经过议定，市污水处理厂承担了"春晖"当时征占土地时应付而未付的有关费用和部分在建工程成本费共计1705.94万元，各项费用包括：土地补偿费1425万元（每亩5万元）、征地手续费59.95万元、罚款20万元、耕地占用税104.6万元、"春晖"部分在建项目补偿费96.39万元。
但是到了杨林子村党支部书记于连江告诉村民的时候，就成了征地"指挥部"同村委会签订协议的补偿标准是每亩4万元。于是，感觉情况不对劲的村民们开始了不得不用、也是唯一可以用的抗争方式——上访。
村民们从市土地管理局和区政府领导那里得到的明确答复是：每亩土地补偿费4万元。在上访过程中，村民代表偶然在市土地规划管理局得到了一份协议，协议清楚地写着：每亩土地补偿费5万元！后来，村民们又在区政府、村委会和征地"指挥部"拿到三份签字和公章都不同的每亩地4.5万元的协议。
杨林子村党支部书记于连江向村民代表这样解释协议的签订过程：每亩5万元的协议是3月30日签的。4月6日征地"指挥部"即转到区里720万元，于是，区里扣下了71.5万元，镇里又扣了70万元。6月21日，区长把他叫到办公室，说区里的财政紧张，想从土地补偿费里"弄点"，接着就又签了每亩4.5万元的协议，但日期还是签的3月30日。这起征地的数量和补偿金额都不算大，但是，其中的操作手段却颇有代表性。
镜头五：最后一块耕地的消失
2002年9月26日，南昌市近郊的一个农村的村委会租来3台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田。这个城郊农村的最后85亩耕地，就这样消失了，近5万斤稻谷也同时埋进了土里……
施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌城市建设的扩展，这个村的土地大部分被企业和政府所征用。到2002年8月，这个村仅剩下最后约85亩的一块耕地。
2002年8月20日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布了对承包户按每亩4000元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。
从2002年8月28日到9月16日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会交涉，但没有结果。于是，十天后，轰鸣的推土机开进了稻田。"还有十来天就收割了，连让我们把稻子收起来都等不及？这一季的稻子长得真好，有这么长的穗子。"推土机开进田里去的时候很多人都流了眼泪。并且他们根本无从知道这块地的审批手续办没办。
接下来的，自然还是村民们联名向各级政府上访，未果。2003年4月7日，43名村民以行政诉讼的形式向南昌市青云谱区人民法院提讼，被告是该村的村委会，诉讼要求施尧村村委会召开村民会议，公布村务、财务，撤销此次占地的补偿决定。两个月后，青云谱区人民法院将村民驳回。法院在行政裁定书上称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律规定，被告施尧村村委会是群众性自治组织，是不合适的被告。
此后，村民们又向南昌市中级人民法院状告村委会，被法院以同样的理由驳回。2004年1月，村民们再次向南昌市中院提出，这次不仅被告改成了青云谱区政府、青云谱乡政府，诉讼请求也改变为只要求两级政府出示征地、土地补偿和安置方案。2月11日，南昌市中院第三次驳回村民，理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质，不属于政府征地；现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。
镜头六：城市漂亮了，老百姓上访去了
一边是城市旧貌换新颜：宽敞整洁的大道，崭新漂亮的大桥，青翠欲滴的草坪，拔地而起的现代化高楼，喷泉和雕塑装点的广场。
另一边是因衣食无着而打着横幅，在市政府门前静坐的上访农民……
为了获取改造的建设资金，陕西绥德县委县政府划走了农民大片的土地，虽说也做了不少工作，城市道路修好了，市容变样了，宽敞整洁的休闲大道，崭新漂亮的大桥。从2001年至2003年，县政府投入数亿元人民币，绥德县旧貌换新颜只用了短短的3年时间。一个地处陕北黄土高原北部的部级贫困县，怎么会有这么大的财力来实现如此阔绰的"城市经营"建设呢？
以绥德县辛店村为例。辛店村位于县城南两公里处，该村原在龙凤桥以北有水浇耕地90余亩，这是村上800多人赖以生存的口粮田。1998年，修建三零七国道时占用了约50亩。2002年1月17日，绥德县政府决定修建神农大道，需要占用40亩水浇耕地。按照当时县政府的规划，修建神农大道占用仅15亩，剩余25亩修建广场和草坪。县政府向辛店村村民们承诺，要在龙凤桥以南从龙凤桥至裴家峁村修筑河堤造地，为辛店村开发农贸市场，可建两层店面600多间，每户至少可分得一间门面和一套住房，并减免辛店村人的28项费用。县政府将这一承诺公布后，辛店村人奔走相告，认为这是县政府为辛店村人办实事，是辛店村人盼望已久的大好事。村委会征集群众意见并制定表格，要求群众在意见表上签字，群众争先恐后地签了"同意".
他们没想到，绥德县政府将该村40亩水浇耕地征用后，除15亩用作修建神龙大道外，剩余的约25亩并未按当时计划修建广场和草坪。县政府承诺在此修建广场和草坪的规划成为泡影，也把在龙凤桥以南开发商贸市场的建设抛在了一边。尽管村民上访告状，然而，时至今日他们仍是种田无地，就业无门。
链接：《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号摘要）
一、关于征地补偿标准
（一）统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。
（二）统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。
（三）征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。
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政府垄断土地一级市场真的一本万利吗
土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。
刘守英
不同的利益，不同的主张
这十几年我国经济的高增长，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推动高增长的因素中，土地起了发动机的作用，但由此也引发农民土地权益的被侵犯。政策层面解决农民权益的企图，容易被维护高增长的"大道理"所稀释。
目前关于土地问题的讨论基本上有两种角度：一个是关注农民的失地、失业状况，从维护农民的权利出发来讨论土地问题；一个是讲地方政府不理性，追求政绩，搞形象工程，以地生财。这两种角度都有道理，但我们却很容易陷入一种无解的状态。
站在农民的立场上为农民的权益呼吁是正义的，因为按照《土地承包法》，农民有30年长期的、有保障的土地使用权。但是我们同时还有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工业化的时候，农业用地要变成城市建设用地，国家就必须将土地由村集体所有变成国家所有，同时给农民一定的补偿。农民想不通，于是抗争上访，但是这些作为在法律上却是合法的。因为我们对农用地是一套法律，对非农用地却适用着另一套法律。这两套法律是不衔接的，是相互矛盾的。客观地说，很多由征地引发的问题，其深层次原因就是由这两套相互矛盾的法律导致的。
更为要害的问题是，在已经形成的既得利益格局下，为农民土地权利奔走呼喊的声音，更容易被如下"大道理"所淹没：我们体谅失地农民的生存状况堪忧，我们也了解目前给失地农民的补偿标准太低、补偿款不到位。但是，如果只是保护了失地农民的权利，那我们现在的工业化、城市化以及整个中国经济高增长的大好局面到底还要不要维持？如果征地的补偿能实现让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，工业化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？对于这一套理由，谁也没有去追究其逻辑正确与否，但差不多所有人都相信：与"中国崛起"的大格局相比，失地农民的命运是惨了些，但中国历来不就是"小利"服从"大利"吗？所以，这就自然冲淡了国家为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。
另外一个指责是，土地问题之所以如此尖锐，主要是因为地方政府为了政绩而大搞形象工程，征地卖地是他们实现政绩目标的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行为。这个说法有一定的道理，地方政府现在确实有其利益最大化的倾向。但是我们再往深究，却发现问题也没有那么简单。首先，在地区之间竞争日趋激烈、而地方政府的作为对当地发展具有举足轻重影响的现实下，一个无所事事的地方政府能为老百姓所接纳吗？还有，谁都知道，这些形象工程和政绩工程劳民伤财，为什么地方政府又如此热衷呢？更具体点，地方政府为何又如此热衷于卖地呢？尽管中央政府三令五申，可地方政府征占土地仍然屡禁不绝？看来地方政府的"不理性"行为，肯定有其符合他们目标的内在动因和制度原因，如果不在这方面找原因，尽管我们可以靠行政手段抑制地方政府的行为，但并不能使问题得到根本解决。
土地：在城市化中究竟扮演着什么角色？
土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。为此，我们不得不将土地问题放在一个大的背景下去考虑。那么，这个大的背景是什么？1998年以后中国经济的增长，动力来自哪里？土地在这里到底扮演了什么样的角色？它扮演的角色哪些是有问题的？这些问题折射出的深层次原因是什么？
从上世纪80年代中期至今，我国宏观经济的增长一直在靠工业化推进。不过，到了90年代末以后，又出现了另一只引擎，那就是由政府主导的城市化对宏观经济的增长做出了越来越大的贡献。所以，我国整体经济的增长从上世纪90年代末到现在，实际上是两个力量在推动，一个是工业化，另一个就是城市化。那么，土地在工业化和城市化中扮演了一个什么样的角色？我们这里主要看看土地在城市化中扮演的角色。
90年代末以后，无论是发达地区还是不发达地区，各地政府都开始介入城市化，它不仅作城市规划，还直接参与投资，地方经济的增长中城市化越来越起着重要的作用。当然，按照现代经济发展的经验和路径，工业化发展到一定阶段，城市化跟进，这是一个趋势。但与其他国家相比，我们国家的城市化具有几个特点：
第一个特点是，政府主导城市化。这和原来自发的城市化有本质的区别。
比如，浙江是在上世纪80年代中期开始工业化的。当时一些小型乡镇工业企业相继发展，后来渐渐地发展到县级。与这小工业化相匹配的城市化，就是小城市的兴起，县与县之间的区域城市化，基本上是为了解决小型的工业企业产品市场的专业化而形成的。所以，浙江起初的城市化是自动自发的过程。直到90年代中期，它的城市化进程都是与其工业化市场化相配套的。但是到了1998年以后，浙江的城市化就发生了明显变化，政府开始全面介入城市化的开发与投资。
第二个特点是：我国的城市化更主要地表现为"摊煎饼"式的外延扩张。城市基本上不进行内涵的改造和旧城的改造，而是都在城市的去动作，要么建新城，要么在城市的边上建开发区。无论是东部还是西部，都有相同的现象。
第三个特点是：城市的发展越来越依赖房地产的产业效益。本来城市首先具有集聚功能。其核心是农村人口进城，转变成城市人口，通过生产力的提高和效益的提高来促进整个经济的增长；其次是服务业的兴起。但是我国的城市却没有明显地看到这些特征。没有人口的集聚，没有服务业的兴起，没有第三产业的壮大，我们城市的发展完全依托于房地产市场的发展。
为什么我国的城市化会表现为这些特点？城市为什么要"摊煎饼"？政府为什么积极地介入城市化的进程？政府为什么会主导城市化？
地方政府靠什么活？靠税收。所以，地方政府追求的就是税收最大化。我国在1994年进行了分税制改革，新的税制结构为：地方工业增值税的75%上交中央政府，另外的25%留给地方。如果继续推进工业化，给地方政府带来的税收收入就大大降低。地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留在地方的税源。于是，就找到了城市化，城市化所带来的税收增加，缓解了地方政府的财政紧张。
城市化的税收，第一个是建房子，搞建筑；第二个是房地产业的营业税；第三个就是跟土地相关的税收。
房地产税和建筑业税差不多占地方税收的50%，在所有的城市差不多都是这个比例。另外，城市化所带来的产业税收效应大大增加，表现为建筑税、房地产税和耕地占用税，土地税收差不多占地方税收的10%，这样两者相加就有60%.
我们的税收分为预算内税收和预算外税收两块。其中预算内收入中，有将近50%以上是来自于城市化中占地带来的税收。而预算内的收入主要是解决地方政府吃饭和过日子问题的。这也就是说，一个地方政府要想把饭吃得好一些，就必须在地方税源上去动脑筋。工业化的税收中大头要上缴中央政府，而城市化带来产业扩张的税收收入则能够使地方政府预算内的财政收入增长，解决地方政府的吃饭问题。
财政结构的另外一块是预算外的收入。预算内的税收是解决吃饭问题的，而预算外收入是搞建设的。地方政府要想把日子过得更好一点，就必须要搞建设。如果不搞建设，预算内税收的增量部分出不来，这个地方的发展也就上不去。
根据以上的分析不难看出，地方政府直接介入城市化很重要的原因，第一个是谋取新的税源，第二个是扩张其预算外的收入。所以，地方政府推进城市化是跟我们现在的税制结构有绝对的关系的。
地方政府选择了城市化，城市化又用什么样的手段来做？
他们现在唯一的手段只有土地，因为现在地方政府手里拥有的资源和城市里多数国有企业一样，除了地什么都不值钱了。真正被政府垄断的资源是土地，这就是为什么地方政府都打土地的主意的主要原因。
但是仅有土地还不行，还得考虑怎么才能变成钱而且很稳定地获得极高的利润，这就和我们现行的土地制度有关系了。我国现行的土地制度客观上给地方政府操作城市化提供了一种便利。因为我国现在的土地制度是二元的，二元的土地制度加上二元的土地法律体系，另外，我们还有一套很严格的把农耕地变成建设用地的制度和法律规定，这种土地制度为地方政府扩张城市化利用土地来增加收入提供了一个制度上的保障，这就是我们所讲的土地一级市场垄断。
当农民的农用土地变成城市建设用地的时候，土地性质由原来的集体所有变成国有，也就是说原来的农民失去了土地的集体所有权，国家和当地政府则变成了非农建设用地的所有者。我们现在法律规定的对失地农民和集体的补偿，是根据土地产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值。这就意味着政府给农民土地补偿时，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而认为土地作为非农用地以后巨大的级差地租与农民无关。而且，农民在失地过程中没有任何谈判和讨价还价的余地。
在一定意义上，城市化和工业化的过程，就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程，这个过程的核心就是土地价值几十倍、几百倍地升值，地方政府则在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者。农民则被完全排出了利益的分享。所以，在征地过程中才会出现那么多的纠纷和那么多的集体上访事件。
显而易见，地方政府之所以会用土地这种资源作为城市化进程中的工具，实际上是现行的土地制度导致的。
土地经营：并非一本万利
政府主导城市化，会有什么后果？土地从农业用地变成建设用地，并由地方政府来统一供应，政府垄断一级市场，有何利弊？
我们一般在批评地方政府垄断土地一级市场的时候，说政府真是一本万利。我们现在要回答的是地方政府是不是真的一本万利？回答清楚了这个问题以后，才能讲清楚这个一级市场的垄断，要不要打破它。
土地一级市场垄断以后，政府把农用土地变成建设用地，之后土地是怎样供应出去的？这些土地都干什么去了？
现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30%～40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；35%左右作工业用地，各个地区不大一样，南方城市可能多一些，有40%左右，西北地区少一些，30%多点；另外大约还有30%，就是商业和住宅用地，这里面还有一半要建经济适用房，另外的一半，也就是15%才是真正的商业用地和房地产。
地方政府成了地主，不管是搞房地产、工业用地，还是搞基础设施，所有的用地都是政府来供应。实际上地方政府成为地主的另外一个概念，就是土地开发者的概念。也就是说，生地变成熟地都需要政府投钱进去的，这投资是巨大的。
那政府这地究竟是怎样供出去的？
首先是基础设施用地。这部分用地是为了公共目的，要通过行政划拨。行政划拨的含义是什么？就是用地者只要拿出给农民补偿的钱就够了，几乎等于白用；另外35%～40%的工业性用地是通过协议方式供给的。例如，一个企业要用地，它就会找地方政府，然后双方坐下来谈，谈成是什么价就是什么价，这个价格又是一个非市场的价格。一般来讲，这些中小企业的用地，正好是跟土地开发的成本持平。经济适用房也是这样，政府也是没有利益的。所以，政府能够供应的土地里面，只有15%的地是可以挣钱的。这样就有了一个等式，就是地方政府要从土地上获取利益，就必须拿占总数15%的商业用地，赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润——真的是一本万利吗？所以，地方政府自然要拼命地炒房地产，因为当地房地产市场的发展决定了土地价格的高低。只有房地产价格高，土地市场的价格才会升起来。
一个地方的房地产市场的发展取决于两个因素：一个是房地产的供应者和消费者能不能获得金融支持以及有没有获得金融支持的能力；另外一个就是本地的经济发展水平。所以我们看到的情况就是：经济发展水平高的东部地区，政府能够从15%的土地里面获取利润。但是西部地区，由于房地产市场不是很完善，所以其土地市场也不发展，政府经营土地并不是一本万利，而是隐藏着巨大的风险，因为不知道谁会成为最后的买单者。
以金融为依托的城市化
政府在主导城市化，基础设施的投资自然也要以政府为主。东部地区一个新城市差不多需要15到20年才能够具备一定的规模，在这个发展阶段差不多每年基础设施投资需要十来个亿，那么10年就是100多个亿。
这巨额的基础设施投资从哪里来？政府的资金从哪里来？
第一个，我们先讲一讲预算内的财政，因为政府能够开支的资金就是财政。我们在前面已经讲了预算内的财政是解决吃饭问题的，是不会用来做城市化投资的。这样城市化的投资主要是靠预算外财政。预算外财政我们前面讲主要靠土地。在东部城市大约有30%的土地可以创收，西部则不到10%——这个钱肯定不够。那东部搞城市化投资还有70%的钱、西部的90%的钱从哪来呢？说到这里，就找到银行去了。于是就得出这样一个结论：整个城市化是一个以金融为依托的城市化。
但是，政府也不可以随便到金融机构拿钱吧？那就得以土地作抵押去贷款。那么，土地在整个城市化过程中究竟起了什么作用呢？
在东部，土地出让收入支持了政府1/3左右的城市化投资，另外2/3的钱则是以土地抵押的形式获得的贷款。那西部是一个什么概念呢？西部只有不到10%的土地出让收入，另外的90%的钱从哪来的？其中30%的钱是欠工程队的，另外还有60%也是以土地抵押的贷款——这样，说到底，政府是用土地作为工具去银行"杠"出来的钱支持了城市化，我们的城市化也就是以土地抵押的金融为依托的城市化。
东部以土地使用权作抵押，当农用地变成建设用地后就到了政府的土地储备中心，土地储备中心持有土地证，找评估公司对土地作评估，于是银行就按评估值的70%给政府放贷。接下来就要看这个地方的地价上涨是不是能够真实地与评估值相对应。
那么，西部土地的上涨空间到底怎么样？与东部不同，西部是以土地的收益权来抵押的，因为这个地还没有变成建设用地，只是规划作建设用地，政府需要投资搞基础设施建设。这样对地方政府来讲，土地的未来升值是不是会按照评估的预期上涨并且能上涨到那个程度则有很大的风险。
我们宏观经济的发展，有将近70%是靠房地产，即靠金融支持的城市化，而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场发展。这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。
我们再来看房地产市场的结构：房地产业中有20%是房地产商自有的资金，另外的80%是以房产和土地抵押的贷款。房地产的消费者75%的房款则是以其收入为抵押的贷款，也就是整个房地产市场的发展几乎又完全取决于金融。这样，我们整个城市化中房地产这块的资金有75%到80%的资金依托于金融；政府的投资部分，也有70%是靠金融。也就是说，我们整个城市化是一个预支未来的城市化过程。这意味着什么？
这意味着，我们预期未来的经济发展会并且必须要一马平川地持续增长；其次，是我们把未来个人及中国经济增长增加的资金总量分摊到每一年提前消耗了。
结语：解决的根本出路在于土地制度改革
所以，中国的城市化必须得继续，经济高增长也必须要继续，要化解这种全局性的不良债务采取的政策一定要十分谨慎，这跟海南的房地产是不一样的，因为那是区域性的，规模很小。
我们已经知道政府垄断土地一级市场，远远不是一本万利的好事，而是隐藏着让人触目惊心的巨大危机。所以，我们建议首先要对土地一级市场进行分解，比如工业用地的那一块是不是可以直接进入市场，让农民直接参与经营，让农民直接去供给，直接参与到工业化的过程中去？企业可以按年交土地的租金，不一定非要买断。这样地方政府用于基础设施和公共设施的投资包袱不就化解了吗？
我们整体经济增长里面由于制度所导致的不良问题，不能靠行政打击和压制解决，那样的结果是要以土地市场一下子死掉，地方政府纷纷破产作为沉重代价的。
链接：台湾的土地制度改革
在台湾的经济发展过程中，农业起了重要的作用，为工业的快速发展积累了资本。而在农业的发展过程中，经历了两次土地制度的改革，对台湾农业的发展起了巨大的推动作用。
第一次是在1949至1953年间，在美国经济与技术的支持下，台湾当局进行了农业发展的改革。这次改革分三个阶段进行：第一阶段，实行农地三七五减租；第二阶段，举办公地放领，将公有耕地的所有权陆续转移为农民所有；第三阶段，实行耕者有其田。
第一次是土地分配制度的改革，目的是通过将土地分配到广大的农民手上，从而调动起他们的积极性，增加农业产出，为工业发展积累资本。
1981年到1985年，台湾当局推行第二次，其核心是积极扩大家庭农场的面积，逐渐达到适当经济规模。主要内容有：第一，为实现扩大农场规模和专业化、机械化的要求，规定提供扩大农场经营规模之耕地贷款，以有志于农的自耕农为核心，贷给他们资金，从附近愿弃农的小农户处购买土地；第二，推行共同经营、合作经营，委托经营三种经营方式，以此作为扩大农场经营规模的重要手段；在不影响土地所有权的条件下，组织农民扩大经营规模；第三，加速办理农地重划，将土地划零为整。
第二阶段的农地改革是台湾土地利用（或经营）制度的改革，其目的是解决小农户小规模经营造成农业低效率的问题，从而实现专业化、企业化和机械化的农业经营方式。
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土地要素市场化与收益分享
在新时期，土地被征用已经成为农民利益流失最严重的一条途径，征地引发的一系列问题已经影响到国家的安定和团结。目前，全国每年新增征地大约300万亩左右，每年有200至300万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地、沦为"三无"状态的农民总数已经达到4000、5000万——远远超过下岗工人的人数！但是，虽然相关的讨论不绝于耳，土地制度的改革却一直处于胶着状态。
农村税费改革的同时，如何保证农民依法享受土地带来的合法收益，真正构建一个和谐发展的国家和社会，是摆在中国改革与发展道路上一道无法绕开的门槛。为此，中国经济体制改革杂志社于2005年5月20日举办了"土地要素市场化与收益分享"研讨会，以期引起相关领域对土地制度改革的讨论。
本刊记者王平
石小敏（中国经济体制改革杂志社）：就中国的经济全局来讲，对外汇率是一个焦点，对内则土地是一个焦点。2003年，中央花了很大的气力把"三农"问题列为全部工作的重中之重，解决了减免农业税的问题。再加上粮价上涨，中央大概给农民的好处总值在千亿元以上，确实缓解了一些社会矛盾。我们在讲到和谐社会的建立，特别是讲到乡镇以下的治理结构的时候，会发现这里还缺少条件：就是没有土地作为经济支撑的平台，没有一个以金融作支持的要素流转和利益转移。很显然，县乡以下很多问题的解决，光有减免税是不行的。
国务院发展研究中心的韩俊做了调查，得出一个基本的数字：去年全国耕地减少总量是80万公顷，进入建设使用的15万公顷，其中的1/3、即近5万公顷进入拍卖，拍卖总价是3000多个亿，15万公顷就应该是大约1万亿。那么土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括农民的补偿在内，只有20%～30%留在村一级；而各种各样的公司，主要是各种城市的建筑公司、土地储备公司、开发区外商投资公司等等，拿走了土地增值收益的大概40%到50%，最后就是城市政府拿走了20%到30%.
这个调查非常关键，它显示出全国一年中被转移的上万亿土地收益是如何被分配的。所以，土地问题实际上成了国内在决策讨论中各方利益博弈的真正焦点，也是中央希望解决的最重大的问题之一。
什么是土地资产
黄小虎（国土资源部中国土地规划院，中国土地协会）：
土地资产与其他资产有许多重大的区别：
首先，土地价格不是自身价值的表现形式，它主要由地租所决定，是地租的转化形式。而地租的本质，是土地产权人凭借土地权利分享一份生产成果，属于社会分配范畴。
第二，资本利率变化，会直接影响地价的升降，利率降低，地价上升；利率升高则地价下降。相比而言，资本利率变化对一般资产价格也会发生影响，但这种影响是间接性的，时效也要滞后一些。
第三，与一般资产的使用价值会随着使用过程中的损耗逐渐消失，其价值也会逐渐折旧，最终为零不同，土地可以永续利用，只要商品经济和土地所有权存在，地价就不会消失。并且，随着经济发展，土地不断得到改良，地价还有长期上涨趋势（这并不排除一定时期内下降的可能）。
土地资产的特殊性，决定了它在社会经济中既对社会基本经济制度起保障作用，又配合生产价格对市场经济起到调节的重要作用。同时，土地资产也有两重性，在有的情况下，它对经济与社会的发展会起阻碍甚至破坏作用。例如地租与信用结合在一起，会导致"泡沫经济".由于大量资金涌向地产业，导致经济结构严重失调，最终"泡沫"破灭。在这过程中，大批企业和个人破产，众多金融机构倒闭。我国在发展社会主义市场经济过程中，也出现过类似情况。1992年－1993年间的房地产热所造成的后果，至今在海南、北海等地仍未能消化。
土地资产之所以能对经济社会起破坏作用，与前述土地资产的特性有很大关系。由于地价受资本利率影响起伏波动，并且有长期上涨趋势，因而很容易成为投机的对象。而地价本质上属于分配范畴，是对未来收益的预支，一旦投机过度，飚升太高，就会导致现实中的扩大再生产甚至简单再生产因资金不足而中断，从而引起经济与社会的混乱。
土地资产在社会经济中发挥积极作用还是成为消极因素，从根本上取决于土地收益的分配是否适度。地租或地价太高和太低都不行。太低，一部分土地超额利润就会被某些企业占有，不利于平等竞争和投资的合理分布，土地所有权也不能在经济上得到实现；太高，产业资本也会受到伤害，难以正常运转。如何使土地收益分配保持在一个恰当的水平上，是各国政府土地管理职能所共同面临的一个难题。
我国政府的双重身份：
既是运动员，又是裁判员
黄小虎：在我国社会主义市场经济条件下，合理分配土地收益，必须着重处理好以下几个方面的关系：首先，国家与国有土地使用者的土地收益分配关系；其次，国家与农村集体经济组织之间的土地收益分配关系；最后，是各级政府之间的土地收益分配关系。
土地收益分配问题与土地使用制度和土地管理是相互联系的。我认为土地基本制度框架首先是土地规划，第二个就是产权保护。合理的土地规划管理模式应当是：国家负责土地规划的部门，负责规划和编制、调查评估等前期工作，以及规划批准颁布以后的实施工作；土地规划的批准和颁布应该交同级人民代表大会通过。
土地管理部门的第二个职能就是要进行产权保护。不管国有土地还是集体的土地，在法律上应该是平等的。并且，国家的土地管理职能和经营职能应相对分开。这是我认为成熟的和理想的社会主义市场经济应该具有的土地管理模式。
然而我们的现实情况却是：土地管理部门既管规划、又管产权，并且关于土地如何利用的规划是自上而下的，是指标分解的规划——我们都知道土地都在市、县，省级和中央政府手里没有土地，但是却负责制定规划，这个规划当然就只能是一个指标分解，就是耕地能用多少，农地能够占多少，然后把这个指标层层分解下去。这就是很多问题产生的根源。
另外，在我国国有土地所有权和集体土地所有权是不平等的，这样的制度设计就使得政府具有了双重身份，加上管理职能和所有者职能的合一，导致了政府既是裁判员又是运动员。裁判员运动员不分，是这些年来地方政府管制中许多问题的一个直接根源。
由于这种制度设计，政府就有权力把农民的地拿过来变成自己的，不允许土地进入一级市场，而是国家垄断土地一级市场。地方政府为了眼前利益大肆进行圈地，圈地又有悖于其保护耕地的目标，所以又要依法监察。保护耕地和征地都是政府的任务，显然政府管理上的目标是自相矛盾的。
从现实出发的改革
黄小虎：今后的改革得从现实出发。我认为首先要规范国有土地的有偿使用制度。土地能够带来的收益是由多种因素决定的，很难纳入预算，它受经济发展趋势以及整个供求关系的影响，所以只能作为预算外财政来管理。
第二，就是现在城市土地还有至少60%～70%的划拨土地，如何把原来无偿划拨的这部分纳入到有偿的轨道中。用出让的办法，用地单位很难接受和承受，我觉得用年租制的办法可能具有一定的可操作性。
第三，就是要在适当的时机，应当允许土地进入一级市场，建立城乡统一的用地市场，这点很关键。
第四，可以从试点入手，考虑把国有土地的经营职能从管理部门分离出去。可以考虑成立若干个诸如土地投资公司之类的部门，或者参照国资委的模式成立资产管理委员会，然后在下边成立公司。对这些公司，要有统一的规则，不论土地是谁的，都要统一纳税，并且要上缴一定份额的经营利润。
第五，就是要逐步改革我们的土地规划体制。如果同级人大通过土地规划以后，还要对这个规划的实施进行监督。人大的监督比上级监督肯定要灵敏得多，也有效得多，因为同级人大毕竟了解当地的情况。
第六，就是要清理土地取得环节的税费。目前在取得土地的环节税费太多太滥，很多是重复的，但是一旦获得了土地就不需要付任何代价。这件事要实施起来并不简单。现在建设房子在建设部门登记，土地登记只管土地地皮，地上附着的树木则是在林业和农业部门，都在不同的部门，所以也没法估价。但清理土地取得的税费是一个改革的方向。
土地制度是否进入创新时期
张红宇（农业部产业政策与法规司）：
从农业部的角度来讲，我有以下几个想法：
第一，最近形势发展确实变化很快，整个国民经济进入了新的发展时期。对农业来讲，尽管在GDP中所占的比例在下降，但是土地作为农民最大的财产，它的几大功能由于不同的阶段和不同的区域，有很大的差异。在没有解决温饱之前，可能土地的就业收入功能很重要。在解决了温饱之后，则保障功能就显得很突出。农业结构的调整，农业现代化的发展都跟土地及土地制度变革有密切的关系。
第二，外部环境对土地制度的创新或变迁的影响和约束。随着中央一系列新的理论提出，我们确实感觉到中央对农业、农村和农民问题，是从处理问题的角度考虑了。具体到土地问题来讲，税费改革之前农民对土地的确没有多少兴趣，因为收入也不靠它，土地的收入功能和就业功能都淡化了。虽然他们进了小城镇，但并不放弃土地，但是却没有指望依靠土地就业和增加收入。然而近两年来，农民开始对土地越来越看重了。土地的保障功能和收入功能又开始逐渐显现。另一个现象是土地的就业功能也逐渐增加，这些似乎在预示着土地制度将会有一个新的气息。
袁崇法（中国小城镇改革发展中心）：
我最近做了一个关于9个省市流动人口的调研，总体判断可以说流动人口实际上是供需两旺。我们在调研过程中发现，外出务工的农民在绝对数量上是增加的，但是在增幅上有减缓的趋势。另外一个现象是，供需双方开始出现了讨价还价的局面，也就是说，劳动力的供需双方开始交涉了。如果没有交涉，那个地方就用工紧缺。而且，劳动力的流向开始多元化，不光是流向长三角、珠三角，也不是一次性地流动到哪儿就是哪儿，这些都是值得研究的农村劳动力转移趋向。
人口流动长期以来一个最基本的局面是流而不均，为什么流而不均？因为跟人口流动相反，他们的资产是不流动的。那么，要到什么时候农民才能进城呢？只有当他有足够的收入能够放弃土地资产的时候，也就是说在城里当小老板，或者获得相当于城市的社保之后才可能在城市定居。剩下绝大部分的以工薪为主的劳动力是不可能在城镇定居的，这也是中国城镇化最大的特征：农村的地他不能舍弃，城里面还要享受居住、教育以及各种各样的市政和卫生保障设施等公共资源。从2000年以后，东部城市突然每年有额外的几万学龄儿童需要入学，于是地方政府只好拼命地建学校，可更多的人担心，假如这些人走了这个学校怎么办？拆了？可这些人如果回来又要上学怎么办？还得留着。我们光讲重复建设，实际上由于流而不均而导致的重复建设要占到一定的比例。但这个板子不能打在农民身上。
以上这些现象似乎跟土地没有很大的关系，但是假如土地的产权以及土地能够给这些数量巨大的流动人口带来一些这样那样的保障，是不是这些问题会有一定程度的缓解？
在土地级差收益分配上做文章
党国英（中国社科院农村发展研究所）：
为稳定农村社会，使丧失土地的农民获得生活保障和就业支持，必须在土地级差收益的分配上做文章。说到底，耕地流失，开发区大量兴起，是利益驱动的结果。
一、耕地流失的制度弊端在哪里？
狭义地讲，土地的级差收益是土地肥力差异引起的土地报酬的差异。在农业生产中，这种差异不大，特别在投入农业生产的土地中，这种差异很小。但如果考虑到土地的其他用途，由于自然性质和地理位置的不同，土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。这个收益的分配状况直接决定土地流转的速度。
现在，因非农业领域的土地使用引起的土地级差收益，主要在开发商、国有部门（政府）和村集体之间分配，分配比例在各地很不相同。这里的主要弊端就是，决定土地转让的决策者同时是享有土地级差收益的当事人！兼做土地被征用者和制定决策的征用者，他们当然有强烈的内在冲动去征用土地。在实践中，"占补平衡"的政策太容易被钻空子，不足以约束耕地流失。耕地占用补偿金也常常到不了农民手里，因为土地管理部门要听地方政府的话。一些地方官员的一句话，就把土地拱手出让给开发商，即使没有黑幕交易，也是自己的"政绩"目标作祟，还是离不开自己的利益。把土地征用的决定权和利益的享有权捆绑在一起，必然导致耕地的大量流失。
二、解决之策：改变权利配置
要下决心改变涉及土地交易的权利配置关系，具体办法是：
第一，把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉。以后但凡土地（或土地使用权）转让，必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地作交易，中饱私囊，农民怨声载道。不把村集体控制土地交易的权力拿掉，农村不得安宁。
第二，在商业性的耕地占用中，用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收，并由国税部门负责征收。
第三，土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。
第四，建立土地法庭，作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统，实行垂直控制。司法独立的改革可以由这里起步，到条件成熟以后，再归并到一般司法系统中去。
第五，借鉴发达国家的经验，制定土地（或土地使用权）交易价格条例，规范土地的商业易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。这个改革将明显提高城市发展的土地利用成本，但为了国家的长远利益，我们必须容忍这个成本的上升。
第六，在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下，可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年，待条件成熟以后，可以进一步深化所有权改革。地方政府的所谓"经营城市"，只限于在公用土地交易中实现土地增值，不得从耕地征用中直接获得任何好处。
最后，在耕地转为非农用地的交易中，国家实行限制性措施，不给这种交易以自由。目前实行的一些办法可以继续实行。特别要注意的是，如果在一项商业性的耕地出让（例如搞了开发区）中，如果农民不能获得足以保障未来生活的价格水平，土地管理部门必须制止。
三、尝试建立"国家失地农民账户"和"国家失地农民保障基金"
依照前述土地交易权利配置关系的改革办法，拥有土地使用权或土地财产权的农民将获得土地交易的级差收益，但在中国现有国情之下，对这个收益的实际分配必须通过政府行为加以调节。例如，北京郊区的农民出让一亩地可能获得100万收入，其他地区的农民可能最多获得几万元，对这种差异不做调节在目前发展阶段上是讲不通的。
建立"国家失地农民账户"出于下述考虑：为防止农民将卖地的收入短期内用光，可以将卖地的一部分收入存入专项账户，不一次性发给农民。设计一种办法，让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案。更好的办法是将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。
前面提到的替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫做"农地交易特别税"）实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立"国家失地农民保障基金".就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和"失地农民账户"资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的"国家失地农民保障基金".
"国家失地农民保障基金"的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要"国家失地农民保障基金"进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充"国家失地农民账户"的资金不足。
尊重草根经验
李昌平（香港乐施会项目官员）：
假如我以乡镇党委书记的名义直接向农民去征地，会发现是很困难的。那我们怎么样博弈呢？我就给村干部好处，如果他不合作就用合法的加害权要挟他，最后他就不得不妥协。一般情况下，乡镇的地就是这么征来的。
其实，征地问题处理得成功的例子也很多。我前年到温州的一个村去考察，他们把土地变为村社的资本，所有者要分享地租，并且坚持土地的村社所有，每征一片地，都要经过全体村民的同意。一些发达的村，他们的土地能够坚持村社所有，发展村社经济，地租的收益很高，最后通过税收进行调节，补充农民的社会保障体系。
如果一个城市或者城郊的村社不解体，他们的土地资本收益会很高，可以解决很多的问题；如果把一个村子解散，使各种发展最后得到的资本收益全部流失，我觉得是有问题的，而很多问题正是由于村社解体带来的。
如果把土地作为一个资本，那么我们最后承认这些资本是属于谁的？我们现在既没有承认是农民的，也没有承认是村社所有的。我认为如果能够明确地承认土地带来的资本是属村社所有的，农民的安置等很多问题就能很好地解决。
在新的形势下，坚持村社为集体组织，农民自主选择他们的产权适应形式，没有必要由中央某个人代表全国农民的智慧去统一安排某一种制度，可以尊重农民因地制宜的不同适应形式。
我在东北、山西很多的地方发现，农民正在以自己的土地承包权做抵押到资金互助合作社贷款。我在吉林同样看到一个用按揭的办法，进行农村的现代化和农业现代化的改造，城市里合作社员一户出五千块钱，就帮着农村把什么地下排水、煤气都搞起来了。城市里的合作社员跟农民交流，说：为什么我愿意给一个农民贷款？因为他有几亩地，他的收益是稳定。所以，不到几个月的时间就把一个村子建得非常漂亮，并且农民的收益也没有减少。如果没有一个组织做，这个事情是不可能实现的。
各地有很多这样宝贵的经验正在生长发育，我们应该尊重这些草根的经验，而不是去理论化和一刀切地讨论土地制度创新。
链接：日本的农地制度
日本是一个人多地少的岛国，二战后，日本为了生存和发展，不得不对本国的土地制度进行变革。日本农用土地制度的改革大体经历了以下阶段：
第一阶段是1946～1950年。这一阶段政府采取强硬措施，购买地主的土地转卖给无地或少地的农户。1950年，政府颁布了《土地法》，规定了农户拥有土地的最高限额和出租土地的最高限额，超出的土地必须低价转卖给其他农户。为了防止土地再次集中到少数人手中，《土地法》严格限制土地所有权流转，规定自有土地在3公顷以下的农户才有买地权，土地买卖必须经都、道、府、县知事严格审查批准才能进行。
第二阶段是1952～1962年，根据第一阶段改革暴露出来的矛盾，核心是土地占有过于分散，不利于规模经营。1961年，日本政府颁布了《农业基本法》，明确地把以调整土地经营规模为中心的"结构政策"摆在农业政策的首位。在农地政策方面强调放宽对农地占有的限制，鼓励农地向"中心农户"集中。1962年，日本政府又对《农地法》进行修改，其主要内容是：放宽户有农地上限，在自家劳力耕作的情况下，所有土地可以超过3公顷；设立农业生产法人制度，具有一定条件的农业法人有取得农地的权力。
第三阶段是1970～1982年。这一时期日本农用土地制度的改革，是调整相关法律法规，巩固和完善第二阶段的改革成果。为了解决分散占有和土地集中的困难给农业发展带来的障碍，1970年和1982年又先后两次修改《农地法》，核心内容就是放宽对农地租赁的限制，实行地租自由化。1980年，日本政府颁布了《农地利用增进法》，其主要内容是：以土地租佃为中心，促进土地经营权流动；以地城为单位，组成农用地利用改善团体，促进农地的集中联片经营和共同基础设施的建设等。
第四阶段是以1999年日本颁布《食物、农业、农村基本法》为标志的。这一阶段主要是从战略高度制定农业发展规划。新基本法强调要发挥农业及农村在保护国土、涵养水源、保护自然环境、合理利用耕地和人力资源等方面的作用，推进农业可持续发展。
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土地制度对农民的剥夺
探索篇
由土地制度的问题对农民造成的"制度性"的利益损害究竟达到了什么样的程度？中国社科院的党国英教授算了一笔细账。那么，如何摆脱农民土地权益严重受损的现状？土地制度的改革方向是什么？本刊选登了国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣、内蒙赤峰市市长徐国光和曾任10年乡党委书记的张新光三位有代表性的观点，以期引起人们的广泛讨论。
党国英
从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；
以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行利率3%计算）。从有关数字看，自从我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元；
在现行土地制度及其关联作用的约束下，破坏了劳资关系的某种可能的平衡，给政府调节企业行为增加了困难；
现行土地制度给国民经济总量平衡的调节增加了困难；
土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场，产生了"资本过剩"与"劳动过剩"并存的深刻的结构性问题。
可以认为，土地制度缺陷所产生的直接或间接影响，使政府对宏观经济调控的能力受到削弱，并且会对农业经济结构的调整发生不利影响。
土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。
土地制度是否影响农民收入
关于土地制度对农村经济发展乃至农民收入的影响，多年来一直是学术界比较关注的问题。在所发表的文章中，大体有两种对立的意见：一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案（例如耕地私有制或永佃制）比较，对于农村经济发展的影响不会有显著差别；另一种相反的观点认为，目前的农地制度有重大缺陷，非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。
早在1992年，国务院发展研究中心的一个土地问题课题组就提出一个长篇报告，认为农地经营规模对土地单产没有显著影响。后来其他学者的研究也证实了类似的结论。农业部课题组的研究也证明，土地承包的稳定性与亩产量也没有显著关系。对于这些研究的数据，笔者认为是可靠的，即可以认为土地制度固然对规模有影响，但规模（特别是在户均30亩土地以内）对亩产量没有重要影响，对农户的投入也没有重要影响。但是，承认这个事实，并不等于承认土地制度对农民收入没有影响。常常有学者把土地效益（单产）与劳动效益混为一谈，这是很令人遗憾的事情。土地制度必然对农业经营规模发生影响，而农业经营规模必定对劳动生产率发生影响，从而对农民收入水平发生影响。本文后面将对这一问题做详细讨论。
相反的意见认为，如果实行不同于现在的农地制度，农民收入可能会有显著增加。杨小凯等人估计了农村土地可转让程度并估计了土地所有权私有化的潜在收益。根据农民的人均真实收入、商业化程度（劳动分工水平）界定和行使产权的效率指数之间关系的经济计量模型，在1987年如果土地自由贸易被允许的话，中国农民的人均真实收入将增加30%.
杨小凯等人的研究具有可信性。这样的研究结论可以得到理论的支持。农地的产权强度越高，作为生产要素，它被合理配置的可能性越大。土地资源的合理配置包括农业生产的专业化分工的深化，也包括土地的边际报酬与土地的边际收益之间均衡关系的存在。这两方面的效果都可以提高土地的利用效率，从而产生增加农民收入的效果。
土地规模经营潜力与农民增收之间的关联性
如果把劳动生产率作为考察对象，那么，在农业生产中，影响劳动生产率的最重要的因素是土地经营的规模。
依据相关的分析，现行土地制度使得农村劳动力向城市转移遇到极大障碍。虽然还有一些制度性因素在阻碍农村劳动力向城市转移，例如户籍制度、社会保障制度、劳动力市场的不统一，以及城市政府所实行的某种对农民的歧视制度等等，但最重要的因素仍然是土地制度因素。如果把土地制度搞活，进城农民可以从放弃土地中得到利益，其他障碍可以用支付货币的办法来化解，这个货币当然来自农民放弃土地时的收益。
我们假设在外出务工劳动力中，在县城务工的劳动力愿意兼业，不愿意放弃土地；而在大中城市务工的劳动力愿意脱离农业，并且在合适的条件下愿意放弃土地。据笔者的调查，可以假设20%的农村劳动力在县城务工，80%的劳动力在大中城市务工。另据李强教授调查，在城市务工的劳动力中间，大约有9%的劳动力处于半流浪状态，他们每年没有工作的时间在半年或半年以上，因此难以在城市定居。就是说，按目前农民外出务工总量为1亿人计算，其中有0.72亿劳动力的职业是稳定或比较稳定的，他们在一定条件下可能放弃土地。在这0.72亿劳动力中，又有37%左右是女子（据农业部软科学办公室课题报告推算[2001]），她们绝大部分是陪同丈夫务工。未婚女子也多嫁给打工的人，不愿意返乡。由此可以推断，至少有2664万户农民已经不再从事农业，他们的土地转由他人耕种。另外有1872万男性打工者中的已婚者把配偶留在家里，不妨假设其中有一半有可能是潜在的城市定居者。这样，我们假设有3600万户农民可能放弃土地定居城市。
2002年乡镇企业增加值32385亿元；城镇年平均工资水平7667元，乡镇企业工资总额一般约为增加值总额的1/3，为10700亿，据此计算，乡镇企业的年平均工资水平大约8231元，超过城镇平均工资水平。不难理解，两个乡镇企业职工的收入使一个家庭不再依赖农业生产是完全可能的。
按上面的计算，全国至少有1亿农户有可能将他们的土地转租出去，或干脆放弃农业生产，成为非农产业领域的居民。
我们先来看静态的计算结果：从事粮食生产的农户数占总农户数的比重按目前的统计资料估计，大约为67%（假设农户结构与播种面积的结构相似。实际上蔬菜种植业的户均土地面积要小于粮食种植业的户均土地面积，这里对这种差异忽略不计）。假设外出到大中城市务工的劳动力主要来自粮食种植农户。这项假设具有合理性，因为其他类型的种植（特别是蔬菜）是劳动密集型产业，蔬菜的销售也常常由农户来完成，比较费工、费时。如果他们外出务工，更有可能在县城或本镇务工。根据这个理由，同样假设乡镇企业的农户也来自粮食种植业农户。依照这些假设，估计全国粮食生产农户大约为1.6亿个农户（以2002年数据为基础），这些农户耕种着大约13亿亩粮田，其中，1亿农户是可能放弃粮食生产的。
按照以上假设，如果土地制度改革适当，促进一部分愿意并且已经在大中城市就业和乡镇企业就业的农民放弃粮食生产，我国粮食种植业农户数量可能剩下6000万，户均土地面积将达到21.6亩。
在这一平均耕地规模下，按照2004年的有关价格计算，中国的综合粮食产量为每亩约650斤，每亩综合成本（不包括劳动力报酬）约200元，每斤综合粮价约0.7元。如果不计算税费，每亩纯收入为255元。这样，粮食种植户均收入为5500元，人均1730元。
如果不考虑劳动力转移因素以及由此产生的经营规模的变化，目前粮食种植户在粮食生产上的收入人均仅652元。但如果考虑了上述因素，以2003年农民人均2622元计算，则人均收入增长41%.考虑到目前农民人均收入高于粮食种植户的人均收入，这个增长率是一个保守的数字。显然，这个增长没有到来，这是一种损失。
接下来，我们再看动态计算结果：根据中国统计年鉴，近年我国乡村人口数量在持续下降，有关情况见表1.
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依照表1提供的信息，我们可以进一步计算出未来可能的规模经营变化条件下粮食种植业农户收入增长的情形。
需要补充的假设是：第一，粮食种植业农户的户均人口数量不再变化。这是出于计算的方便。第二，假设在1亿农户转移的基础上，每年继续有1.28%的农户稳定转移到大中城市。第三，假设粮食种植面积不变。另外，前述其他假设不变。
按照所有上述假设，我们推算出表2.
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如果在土地制度改革的同时，采取积极的城市化政策，例如，假设粮食种植业农户向城市转移的速度提高2个百分点，情况会发生很大的变化。这个假设应该具有合理性。目前，我国城市原有居民人口的增长速度已经大大减缓，上海等大型城市的人口已经开始出现负增长。城市经济的扩展客观上需要农村劳动力更快地向城市转移。按这个假设，则有下面的计算结果。
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在这个假设条件下，粮食种植业农户的经营规模在2025年将达到43.67亩。这些农户在种植业方面的收入年均增加3.4%，这已经很惊人了。这个经营规模在中高产田上（亩产两季约2000斤），户均收入仅此一项就可达到4万元，如果再有多种经营的收入，农民的收入就可以超过城市居民的收入水平。
土地征用中农民利益流失了多少
农民因土地被占用，究竟给社会贡献了多少资金，这是一项很不容易算好的帐。因地理位置的不同和土地需求强度的不同，各地的耕地在转为建设用地时的最高价格有很大差异。
按照市场经济的原则，即使政府征用土地，也应按照市场价格来支付土地购买费用。这应该是估计农民在出让土地中的利益损失的一个基础。但市场价格却是难以确定的，因为在市场扭曲的情况下，无法确定一个合理的市场价格。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算，一是因为这个价格根本无法获得，二是这个价格有很大的投机因素。
作者不得不考虑用经济分析的办法来测算农民土地权益的损失。分析的依据有两个：第一，按照一般经济理论，在比较充分的竞争态势下（例如美国经济），国民收入一般分解为三大要素的收入，而地租收入一般占到国民收入的10%；第二，建国初期，我国农民作为土地的所有者，在他们的土地大量转为非农用途以后，没有获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民的土地被占用后，才获得了很少数量的"补偿费用".
按国家统计局的统计数字，我们只能找到1978年以后的非农产业的GDP.GDP与国民收入之间的差异，没有准确数据可资推算，按一般情形，依10%扣减后的余额为国民收入。1978年以前的GDP没有数据，也不好从工业品的物质总量中推出。我们按1952年至1982年间的人口增长率（2%）为GDP的增长率，因为假设这个时期人均生活水平没有提高，这个假设比其他假设更具有合理性。
另假设1956年以后国家开始无偿使用农民土地，此前的GDP中的土地报酬假设已经归土地所有者所有。即使后来剥夺了这些居民的土地报酬，但他们已经是城市居民，不属于农民，故不在我们的考察之列。
按照以上假设，笔者推算出以下两项结果：第一，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。
第二，以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行利率3%计算）。从有关数字看，自从我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。
应该说这个分析是保守的。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近2600万亩土地闲置荒芜（《21世纪经济报道》2003年9月4日）。这说明，在征用农民土地的总量中，只有一部分进入了产业领域，成为非农产业的生产要素。而在我们的测算中，实际上仅仅涉及了这部分土地。这说明，中国农民放弃的土地财产权的总价值要大于20万亿元人民币。
按照这个分析结果，农民的实际收益应该比目前高出40%以上。但是，这些收益被转到了社会其他阶层和各级政府手里。如果20万亿的财产权收入用来给农民购买房屋，按20万元一套的价格，可购买1亿套房屋，正好是目前农民进城务工的总数。如果用来做进城务工农民农民的社会保险基金，也极为可观。20万亿的财产权收入，已经超过了我国改革开放以来累计各项社会保险收入。
现行土地制度对国民经济宏观运行有何影响？
国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力，是影响农村经济结构调整的重要因素，而现行土地制度则会影响到国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。
按现行法律，农民进入设区的城市工作和生活，其所承包的土地必须交回村集体，不再享有作为集体成员的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿，农民也不愿意放弃土地，使得农民不得不选择定居农村、在城市打工的生活。这个法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市，也不利于城乡经济的统筹协调发展。这个由政策导向所产生的结果，造成了深刻的国民经济的结构性缺陷，极大地约束了国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。
第一，在现行土地制度及其关联作用的约束下，破坏了劳资关系的某种可能的平衡，给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看，一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近，而是不稳定地在大的地域范围里流动，无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划，也难以执行定货合同。2004年上半年出现的"民工荒"已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险，现在又平添劳动力供应的风险，这自然给国家调节经济增加了困难。从劳动力方面看，目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立，不利于人力资本的积累。本来，决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平，而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素。后两个因素很难成为政府调节劳动力区域布局的手段，这便增加了政府调节劳动力市场的难度。
第二，现行土地制度给国民经济的总量平衡的调节增加了困难。农民工进城就业，他本来既是生产者，又是消费者。他占有了城市的就业岗位，同时也带来了消费的市场，从这个意义上说，不存在农民工与城里人抢饭碗的问题。但是，中国的农民工往往在城里扮演生产者角色，又在乡村里扮演消费者的角色。在这里，"萨伊定律"（供应等于需求）的作用被打了折扣。这种情形导致两方面的效率损失：一方面，在宏观上，因为存在收入的转移，城市经济部门的总量均衡状态为总供给大于总需求，而农村经济部门表现为总需求大于总供给。产生"事后均衡"的途径是物价变动。这就可以解释为什么县以下的物价水平常常高于大城市的物价水平。另一方面，在微观层面，这种情况又导致农民作为消费者的福利损失，农民是高昂物价的直接承受者。这种状况同样增加了政府对宏观经济实行调控的难度。
第三，土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场，产生了"资本过剩"与"劳动过剩"一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者的利益保护的困难，使得中国廉价加工业包含了制度性因素产生的成本"节约"，给国外市场保护主义者以口实。同时，因为我们并不熟悉国际市场，而国内市场在低工资之下变得狭小，这就造成了"资本过剩"（表现为利率低）与"劳动过剩"并存的结构性问题。中国是一个有"有教无类"的传统国家，百姓曾经享有高于欧洲国家的教育水平，可是现在竟然成了一个提供廉价劳动力的国家，想来让我们羞愧。我们的廉价劳动力主要是制度的结果，而不是所谓"素质"低下的结果。这个结构性问题加深了中国经济二元结构的矛盾，同样给政府的宏观政策实施带来了困难。
上述三个方面的问题归结起来，可以认为，因为土地制度缺陷所产生的直接或间接的影响，使政府对宏观经济调控的能力受到削弱。后一种结果自然会对农业经济结构的调整发生不利影响。（作者系中国社科院农村发展研究所研究员）
链接：《中国人民政治协商会议共同纲领》摘要
（1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过）
第四章：经济政策第二十七条：为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。
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土地租赁的两种方式
殷琳
随着土地使用制度改革的深化，我国土地租赁存在着两种不同的方式。一是国有土地租赁；一是土地使用权出租。国有土地租赁和土地使用权出租都是国有土地有偿使用的方式。
在土地管理法规中，国有土地租赁的概念在1998年2月17日的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（原国家土地管理局第8号令）首次被提出并予以界定的，而且被规定为国家处置土地资产的方式。
1998年12月24日颁布的《土地管理法实施条例》已经将国有土地租赁明确规定为国有土地有偿使用的一种方式。
1999年7月27日国土资源部颁发的《规范国有土地租赁若干意见》（以下简称《意见》）第一条规定："国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由土地使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。"《意见》第六条规定："国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。"
土地使用权出租的标的物具有复合性，即不仅包括土地使用权，还包括土地上的建筑物及其他附着物。当出租地上建筑物、其他附着物时，其范围内的土地使用权随之出租，同时，出租土地使用权时，其地上建筑物、其他附着物也随之出租。土地出租一般是同房屋租赁结合在一起的，单纯的场地出租行为在整个土地使用权出租市场中比较少。
由于在土地使用权出租中，土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权不发生转移，承租人以支付租金为代价取得对土地及地上建筑物、其他附着物一定期限使用的权利，期限通常较短，投资相对较少，方便灵活，出租人则通过承租人支付的租金收回投资，因而土地使用权出租十分普遍，具体形式也有多种多样。如商业柜台出租、各种铺面出租和住房出租等，都包含着土地使用权的出租。
在国有土地租赁和土地使用权出租的概念中，都采用了租赁、租金这样的词语，使人容易混淆，实质上国有土地租赁和国有土地使用权出租之间存在以下主要区别：
第一，所处的土地市场不同。国有土地租赁属于土地一级市场；国有土地使用权出租属于土地二级或者三级市场。
第二，法律关系主体不同。国有土地租赁的主体是土地所有者与土地使用者。国有土地使用权出租是在土地使用者之间进行，其主体——出租人是通过划拨、出让（或转让）取得土地使用权的受让人；承租人为取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附着物的全部或者一部分的使用权，并定期向出租人支付租金的行为主体。
第三，土地使用者的权益不同。《意见》第六条规定："国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。……"
承租土地使用权的转租。承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，土地承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。
承租土地使用权的转让。承租人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务随之转给第三人，租赁合同经更名后继续有效。
承租土地使用权的抵押。从《意见》第六条的规定可以看出：第一，单独的承租土地使用权可设定抵押权，即地上没有建筑物或构筑物的承租土地使用权可设定抵押权。第二，地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可随之抵押。抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
划拨土地使用权的出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）第四十四条规定："划拨土地使用权，除本条例规定的情况外，不得转让、出租、抵押。"第四十五条规定："符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：一、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；二、领有国有土地使用证；三、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；四、依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。"
根据上述规定可知，划拨土地使用权转让、出租、抵押时，地上必须具有合法的建筑物或其他附着物。也就是说，地上没有建筑物或其他附着物而单纯的划拨土地使用权，是不能出租的。同时，根据《城市房地产管理法》第五十五条规定，房地产所有权人以营利为目的，将划拨土地使用权的地上建筑物出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。值得注意的是，如果土地使用者无合法原因擅自出租划拨土地使用权，属非法行为。
出让（或转让）土地使用权的出租。按《条例》规定，取得土地使用权的土地使用者，在规定的期限内土地使用权可以出租，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
（作者系西安财经学院注册房地产估价师、注册土地估价师）
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土地批租、城市膨胀与私人资本主义
刘福垣
寅吃卯粮的土地批租制度
20多年来，我国把土地批租当做土地资本化、市场化的唯一途径，换来了城市基本建设超常规的发展，但却牺牲了巨额的级差地租，抬高了城市化的门槛，产生了大量吞食全民资产的问题富豪，倒下了一批批有审批权的干部。土地批租的种种弊端暴露无遗，而各级政府至今仍乐此不疲，使我百思不得其解：为什么土地只能批租，为什么收年租就不行？这个问题的症结究竟在哪里？我写这篇文章的目的，就是想引起制定政策的人们再费心权衡一次批租和年租之间的利益得失。
我们应该明确城市建设用地和建成区的土地是全民所有制的财产，政府受全民的委托是土地资本的经营者。地租是土地所有权在经济上的实现，毫无疑问应该归全民所有。全民的地租和政府的税费收入是完全不同的分配范畴，各级政府把全民几十年的土地资产的租金收入当作一年的财政收入，用于城市的基本建设，这实际上侵犯了全民的产权，同时也侵犯了此后多少届政府的经营权。
造成中国经济畸形发展
马克思主义政治经济学告诉我们，地租是全社会创造的剩余价值的转化形态。社会总产品价值中的剩余价值M，由地租m1、利息m2、税收m3、利润m4组成，这四个部分的总和不应该超过当年创造的剩余价值M的总额。通过土地批租，政府一次性获得的地租收入就相当于50年到70年的地租m1.这就会产生两种结果：一种可能是政府寅吃卯粮透支国民收入搞基本建设；另一种是政府通过多收地租挤占了利息m2和利润m4，抬高了企业的二次成本，严重影响了企业的生存和发展。这两种可能都会产生一个后果：一届政府在3到5年内花掉了50到70年的地租收入，必然使城市基本建设占用的资金大大超过经济增长所应该提供的资金。这正是我国经济结构严重失衡、银行贷款呆坏账增加、形成泡沫经济的重要原因。
我国财政收入高速增长，财政赤字不见减少，城市面貌日新月异，越来越像欧洲，而社会保障资金的空账却达6000亿元之多，当代名副其实的产业工人——农民工只能如候鸟一样，冬去春来，相当多的农村面貌和非洲还十分相似。各级政府无视这种局面，圈地运动越演越烈，造成无地农民越来越多。造成这种局面虽然主要是发展观、政绩观和吏治上的原因，甚至有政治立场的问题，但是，如果没有土地批租这个"点金术"（快速发展工具），他们也不会有那么大的神通。各个城市不约而同地提出经营城市的口号，就是因为都尝到了土地批租的甜头。许多地方政府为了建楼堂馆所，搞美化、绿化和亮化，借钱卖地甚至募捐也要干，而本应由政府干的社会保障、义务教育和医疗卫生等关系人民大众切身利益的事，却都没有了钱。他们坐在富丽堂皇的办公楼里，告诉人们：本届政府的财政还仅仅是吃饭财政，我国是一个发展中国家，社会保障只能慢慢来。
导致社会严重两极分化
我国目前的土地批租，从形式上看，政府拿到了50年或70年的绝对地租，而实际上，其中49年或69年级差地租的升值却全部落入到私人手中，在我国这个工业化和城市化刚刚进入高潮时期的国家，土地升值的速度几乎是不可预测的，级差地租的数量会近乎几何级数增长。政府得到了"四两"，使用者却获得了"千斤".土地批租，形式上不是转让所有权，而实际上是用时间偷换了空间，使土地公有制逐渐成为一个空壳。市场经济成熟的国家，虽然它们在历史上民主革命不彻底，没有完成土地国有化的任务，但它们却用法律手段和税收使土地私有制成为一个空壳。面对这两个"貌公实私、外私内公"的空壳，我们共产党人应该深刻反思我们的政策得失。
悬崖勒马，立即停止土地批租
我们坚持的公有制为主，实际上是坚持生产资料的公有制为主，不是企业的公有制为主。土地资产占国有资产的绝大部分，是可以稳定获得剩余价值的最优质资产，是最不容易流失、丢失和消失的资产。我国之所以可以越过私人资本主义市场经济阶段，一步到位实现社会主义市场经济，就是因为我们坚持了土地公有制这个中国特色，可以使我们不用私人资本主义的方式通过商业保险积累社会保障资金，用土地的租金收入就可以从容地解决社会保障问题。社会保障是为市场经济定性的制度前提，更应该是社会主义市场经济制度的前提。土地批租使地方政府寅吃卯粮，把源源不断的日常级差地租收入化为私人收入，使政府没有充分的资金解决社会保障问题，这就葬送了中国特色，葬送了市场经济的社会主义性质。土地公有制是中国特色社会主义市场经济的基石，土地批租实际上是在挖社会主义市场经济的基石。我们必须悬崖勒马，立即停止土地批租，立即停止用地租收入搞城市基础设施建设，用年租获得的级差地租收入优先用于社会保障开支。目前这两种土地流通体制的选择，实际上是两种社会制度的选择。
土地批租政策使住宅必须和土地联体流通，70年的地租一次性计入房价，必然抬高了房价和房租，使一般工薪阶层既买不起，也租不起，使住宅成为少数人的奢侈品，成为人们发土地财的工具。住宅超过工薪阶层的购买力，抬高了城市化的门槛，极大地抑制了农村人口城市化的进程。由于住宅价格过高，迫使我国中等偏低收入阶层挤占正常的生活消费，以消费结构失衡为代价积累购房"首付"和支付"月供"，使他们的劳动力不能正常地再生产，同时严重地影响了其他产业的发展，使产业结构日益失衡，失业人口不断增加。
年租制：极大地提高土地利用率
我国目前正处于产品结构、产业结构、地区结构和城乡结构战略性调整时期，资本和劳动力快速流动时期，广大工薪阶层作为出卖劳动力的劳动者，不可能普遍购房置业，即使我国目前的住宅降价一半，他们也买不起住宅。买房是投资行为，租房是消费行为。我国即使劳动力不是无限供给，工资中也只能包括房租，不可能有超过房租的收入用于积累所谓"首付"和"月供".所以，工薪阶层只能租赁按月交房租的住宅，而月房租中只能包括月地租，房东却一次性向政府交了70年的地租，他至少要损失69年的利息收入。如果土地批租政策不变，除了国家谁会来当这个房东呢？国家如果不想当房东，就必须把土地批租政策改变为年租政策。这是一个要代表大多数人民的政府不能不考虑的问题。
土地年租制使全民的土地所有权在经济上得到完全的实现，从而使生产资料公有制的基石万无一失。源源不断、日益增长的级差地租进入全民资产的账号，是剩余价值的大头归社会占有的决定因素。社会主义就是剩余价值大部分归社会占有的主义，社会主义市场经济是全体劳动人民都能够安居乐业、没有后顾之忧的市场经济。人民安居才能乐业，社会保障资金充足才能没有后顾之忧。政府对土地实行年租制政策，才能使房、地产分体流通，大幅度降低房价和房租，才能确保每年都有不断增长的地租收入用于社会保障和补贴贫困人口的房租支出
年租制可以极大地提高土地利用率，使土地的占用和人口城市化有机结合起来，有利于转变增长方式，改变高增长低发展的局面。（作者系国家发改委宏观经济研究院副院长）
链接：建议实行土地出让金分期支付制度
陈遇雨、明轩
在我国，不少地方政府进行城市建设的最大资金来源就是依靠土地出让。于是乎，各地方政府都不亦乐乎地忙于卖地；结果，导致地价持续攀升、房价不断上扬。更有甚者，某地方政府安排"托儿"在土地拍卖时哄抬竞拍价，以达到把价位抬高，获取更多土地出让金的目的。而且，一些地方政府在畸形"政绩观"的指导下，"疯狂"出让土地，以至于让后届政府面临无地可卖的困境。
为了地方政府的长远发展，笔者建议，实行土地出让金分期支付制度。例如，某市出让土地收入了1000万元，土地使用年限是50年。那么，这笔钱不能全由当期政府支配使用，而应统一上交国库，再由中央财政按年度分配，每年拨付的资金是20万元，专项用于城市基础设施建设和土地开发。这就会使得在任领导不可能通过大量卖地迅速筹集大笔建设资金，新上任的领导也不必急着靠卖地来筹集资金大干快上超越前任。不管由谁卖地得的钱，土地出让期限内的年度收益都是一样的。如此一来，既可遏制地方政府急功近利的冲动行为，又起到前人栽树后人乘凉的效果。更关键的，还在于能合理稳定地价，至少卖地时找"托儿"的现象就很难发生了，因为即使靠这种手段让地价上涨一倍，按年拨付，为官现任者也会因收效甚微而不愿为之。
当前，合理稳定房价已被提到了一个政治高度，只是，在行政调控的基础上不妨走立法规范的道路，这才是长远之计。为此，笔者希望利国利民的土地出让金分期支付制度能以法规的形式早日出台，以施惠民众、和谐经济发展环境。
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建立多元化的土地产权制度
徐国元
农业发展问题、农村稳定问题、农民增收问题已成为我国经济社会发展的重大问题。这说明家庭承包经营责任制的积极效应正在逐渐消弱，要解决家庭承包经营责任制的制度性缺陷，要继续推进农村经济发展，要寻求解决"三农"问题的关键，就必须进行新一轮土地制度的创新。
土地制度的根本问题是所有权的明晰和使用权归属问题。所谓土地产权多元化，就是把土地所有权分为国家、集体、个人三个层次，建立全民土地国有制、集体土地农民共有制和农户家庭所有制。建立多元化的土地产权制度，把土地的产权明晰到国家、集体和个人（农户）的名下，实现所有权、管理权、使用权的统一，并在新的土地制度下重新构建政府与土地之间的关系，农民与土地之间的关系，土地产权所有者和使用者之间的关系。
全民土地国有制
《中华人民共和国宪法》第六条规定："中华人民共和国的社会主义经济基础是生产资料的社会主义公有制。"新《土地法》中规定："中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。"
这表明，部分土地的国家所有制无论在法律界定上，还是在社会经济活动，中都是现实存在的。在土地所有制问题上，实行部分国有是世界上大多数国家普遍采用的做法，在市场经济发达的国家，很多都是采取国有与民有相结合的土地所有制。如美国联邦政府所有的土地占32%，州政府所有的土地占10%，私人（包括企业）所有的土地占58%.事实上，我国在新中国建立之初国家就已经开始拥有土地的所有权。根据1996年中国土地资源调查数据表明，国有土地面积53.17%，农村集体所有土地面积占46.18%，尚有0.65%的面积未确定土地权属。
本文提出的全民土地国有制，就是要在法律的基础上，对事实上的国有土地和应划为国有的土地，在制度创新中进一步明确和规范。国有土地应包括以下三类：一是城市建设用地，大型基础设施建设用地、公益设施用地、国防建设和涉及国家安全用地；二是现有的国营农牧场、国有林场、国有渔场和其他国有企业用地、国有矿山用地；三是把森林、山岭、荒地、滩涂、水面、河流等用地通过适当的方式确权为国有，由各级政府按规定权限，履行国有土地所有权的法人代表管理权和使用权，依据国家的法律和政策，加强对国有土地资源的开发利用和生态保护。
对国有土地资源的开发利用，除国家授权国有企业经营管理外，可采取国家审批使用权和依法发包承包权的方式来进行，逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场化运作为主的经营型开发利用模式，建立健全对国有土地资源进行合理开发、利用和保护的机制。
集体土地农民共有制
根据《宪法》和《土地法》的规定，"农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。"这说明，土地所有权主体是特定的，全民所有制土地所有权主体是国家，集体土地所有权主体是劳动群众集体，除此之外的任何组织和个人都不能成为土地的所有权主体。但是在农民集体土地所有权的管理上，却被《土地法》规定为"农民集体所有的土地依法属于村民或集体所有的由村集体组织或者村民委员会经营管理"，属于"两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理".
上述是农村土地三种所有权主体并存的法律规定，显然是受到"三级所有"法律框架的束缚，延续了所有制关系的惯性，而没有去建立或创新土地劳动群众集体所有制管理组织形式，实践中就可能把农民和农户这个构成集体的元素排斥在土地产权所有者之外。事实上，农村土地所有者的权利和组织结构已经发生了很大的变化，目前这种土地集体所有，村委会及村群众经济组织和村民小组的土地产权占有和管理模式，从理论上、法律法规上已经严重地不适应。农民对农村土地产权占有制度和管理方式所形成的问题，就是集体土地所有权制度缺陷、农户土地使用制度缺陷、土地使用权流转制度缺陷和农户土地使用权利保障机制缺陷造成的。因此，必须对其理论和法规进行改革创新，重新确定和界定《土地法》中的"劳动群众集体所有制"的内涵，将土地农民集体所有制明确地界定为集体土地农民共有制。
集体土地农民共有制，就是每个农民都依法拥有相同一份土地所有权。在法律上把土地农民集体所有权明晰到每户或每个农民身上，并在此基础上以行政村为范围，创建农民土地合作社，由土地合作社代表农民来管理农民共有的土地所有权、使用权和流转权。在这样新型的农民集体组织基础上，把农民承包土地的使用权确定为承包权，实行农户家庭承包制。一切涉及农村土地所有权、使用权的变动和调整，土地的流转均由土地合作社全体成员讨论，不受任何行政组织和经济组织的影响，农民们可以自由平等地发表自己的意见，讨论他们关心的问题。合作社讨论形成的决议，每个农户都享有选择权，以保障农户的土地物权和一切合法权益。
创建集体土地农民共有制，并建立由农民组织的土地合作社，对农民共有土地实施有效管理。一方面，明确每个农民拥有多少具体的土地份额，使土地的市场价值以各种有效的形式兑现给每个土地所有者，享有土地流转或土地资本所带来的利益，解决土地所有权缺位问题；另一方面，由土地所有者依照法律和政策讨论和决定涉及土地的一切问题，可以限制基层政府和村组干部违法行使集体土地所有权，防止集体经济组织随意占用耕地，减少集体组织的领导干部越权处置集体土地和的可能性，有利于维护农民个体的物权，解决土地管理权的错位问题。
创建集体土地农民共有制，关键是要建立和完善集体土地农民共有制的组织形式。建立土地合作社这一新型农民集体组织，并逐步引导其向土地股份合作社方向发展。农民可以将享有的那份土地所有权通过自愿入社的方式变成股权，由持有股权的农民组织土地股份合作社，土地股份合作社是经营管理农民共有土地的合作经济组织。土地股份合作实行股东代表大会、董事会、监事会的"三会"管理制度，代表股东负责监督土地经营活动。由董事会聘用"懂管理、会经营"的专业人员具体负责日常的土地经营活动。合作社的重大决策由股东大会表决，保证农户土地所有权的行使，保证农民土地所有权的共享性。在市场经济条件下，土地股份合作社的经营要以市场为导向，以效益为目标，实施规模化经营。土地使用权除对农户实行家庭承包制外，还可以根据大多数农户的要求进行土地租赁流转。股东可以通过股息和分红的形式，得到土地经营收入，在条件允许的情况下，可以尝试在土地股份合作社内部成立市场转让股权，变现资产。土地股份制合作社有了这样的决策机制、管理机制、经营机制和监督机制，也就实现了现有土地的"三化"改造，即农民所有权的股权化，集体经济组织的公司化，土地使用权的租佃化。这样，农村的土地再一次在新的制度层面上实现了所有权与使用权的分离，推动农村生产关系的变革和农村生产力的快速发展。
农户家庭所有制
在深化农村经济体制改革中，提出土地产权私有化的呼声一直很强烈，但土地制度改革是否要一步走到土地产权私有化的程度，还需要进一步商榷。但是目前可以尝试把某部分土地产权私有化作为进一步深化土地制度改革的内容，甚至可以创造一些条件，搞一些私有化的试验。比如可以把农村的宅基地和房前屋后的自留地进行私有化的尝试。从理论上讲，宅基地属于生活用地，是属生活资料范畴。在农村，农民的房产是私有的，是祖祖辈辈继承下来的。宅基地和房前屋后的自留地，在农民的，眼中也与房产一样早已视为己有。从法律上看，农民的宅基地大多是时分给农民的或是农民的先辈在旧中国土地制度下购买的。1956年全国人民代表大会通过的农业合作社章程中规定："社员的原有坟地和房宅基地不必入社。"这就是说，对农民宅基地私有是有其法律依据的。
土地制度篇（2）
中华人民共和国国务院令第4**号《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》已经20**年12月30日国务院第163次常务会议通过，现予公布，自20**年1月1日起施行。总理二〇〇六年十二月三十一日国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定国务院决定对《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》作如下修改：一、第二条增加一款，作为第二款：“前款所称单位，包括国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业和事业单位、社会团体、国家机关、军队以及其他单位；所称个人，包括个体工商户以及其他个人。”二、第四条修改为：“土地使用税每平方米年税额如下：（一）大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。”三、第十三条修改为：“本条例的实施办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”此外，对本条例个别条文的文字作修改。本决定自20**年1月1日起施行。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》根据本决定作相应的修订，重新公布。中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例（1988年9月27日中华人民共和国国务院令第17号根据20**年12月31日《国务院关于修改<中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例>的决定》修订）第一条为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，制定本条例。第二条在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税（以下简称土地使用税）的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。前款所称单位，包括国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业和事业单位、社会团体、国家机关、军队以及其他单位；所称个人，包括个体工商户以及其他个人。第三条土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。前款土地占用面积的组织测量工作，由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定。第四条土地使用税每平方米年税额如下：（一）大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。第五条省、自治区、直辖市人民政府，应当在本条例第四条规定的税额幅度内，根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的适用税额幅度。市、县人民政府应当根据实际情况，将本地区土地划分为若干等级，在省、自治区、直辖市人民政府确定的税额幅度内，制定相应的适用税额标准，报省、自治区、直辖市人民政府批准执行。经省、自治区、直辖市人民政府批准，经济落后地区土地使用税的适用税额标准可以适当降低，但降低额不得超过本条例第四条规定最低税额的30%。经济发达地区土地使用税的适用税额标准可以适当提高，但须报经财政部批准。第六条下列土地免缴土地使用税：（一）国家机关、人民团体、军队自用的土地；（二）由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地；（三）宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地；（四）市政街道、广场、绿化地带等公共用地；（五）直接用于农、林、牧、渔业的生产用地；（六）经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份起免缴土地使用税5年至10年；（七）由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地。第七条除本条例第六条规定外，纳税人缴纳土地使用税确有困难需要定期减免的，由省、自治区、直辖市税务机关审核后，报国家税务局批准。第八条土地使用税按年计算、分期缴纳。缴纳期限由省、自治区、直辖市人民政府确定。第九条新征用的土地，依照下列规定缴纳土地使用税：（一）征用的耕地，自批准征用之日起满1年时开始缴纳土地使用税；（二）征用的非耕地，自批准征用次月起缴纳土地使用税。第十条土地使用税由土地所在地的税务机关征收。土地管理机关应当向土地所在地的税务机关提供土地使用权属资料。第十一条土地使用税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本条例的规定执行。第十二条土地使用税收入纳入财政预算管理。第十三条本条例的实施办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。第十四条本条例自1988年11月1日起施行，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。
土地制度篇（3）
二、组织编制中心土地利用中长期规划和年度计划；
三、负责中心所管辖区域内土地管理和保护、监督检查，发现违章用地和非法占地行为立即制止，并向规划计划处和企管法规处汇报，协调处理土地权益争议；
四、负责对所管辖区土地的统计、档案管理和土地管理信息系统运行工作；
五、负责新增建设用地各种资料的收集、整理和申报报表的填报工作，组织及协助规划计划处办理新增建设征用地手续；
土地制度篇（4）
第二条本办法所称农业综合开发土地治理项目工程建设监理，是指承担监理任务的单位受县级农业综合开发办事机构或项目建设单位（以下简称监理委托单位）的委托，对农业综合开发土地治理项目工程建设实施的监督管理。对本办法规定的应当进行监理的农业综合开发土地治理项目工程，工程建设监理必须根据国家有关工程建设的法律、法规、规章，按照经批准的项目计划、审定的项目扩初设计和施工设计图、工程建设合同以及建设监理合同的规定进行。
第三条监理委托单位在工程开工之前，原则上应通过招标方式择优选定具备相应建设监理资格或监理能力的单位。
有监理资格的单位是指具有一定资质、经国家认可的专业监理单位；有监理能力的单位是指有相关专业技术力量的法人，其中相关专业技术人员不少于5名，有承担同类工程的建设监理或质量监督工作经验，能够运用先进技术和科学方法完成监理任务。
第四条从事农业综合开发土地治理项目工程建设监理的单位和监理人员，应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则，按照本办法规定开展工程建设监理活动。
第二章监理范围及内容
第五条国家立项实施的土地治理项目中，年度财政投资10万元以上（含10万元）的单项工程纳入监理范围，包括小型水库、拦河坝、排灌站、机电井、防渗渠道、机耕路、桥涵闸等，可委托专业监理单位进行监理，或者委托具有监理资格的专业人员进行监理。
对于上述范围以外的土地治理项目工程是否需要进行监理由省级农业综合开发办事机构决定。
第六条农业综合开发土地治理项目建设监理的主要内容是：按照工程建设合同控制工程建设投资、建设工期和工程质量；协调有关单位间的工作关系。监理单位的具体工作应包括：
审查项目承包单位（或施工单位，下同）提出的施工组织设计、施工技术方案和施工进度计划；
审查与控制工程建设所需施工材料、设备的质量，对不能满足施工质量要求的，要督促项目承包单位采取措施限期解决；
督促检查项目承包单位严格执行工程承包合同和国家工程技术规范标准，发现问题应及时指令承包单位采取措施进行处理，必要时应指令承包单位停工整改；
组织工程建设质量综合评定，签署工程检验认可书和工程付款凭证；
定期向监理委托单位报告工程施工进度、工程质量和相关控制措施的情况；
工程竣工后，整理合同文件和有关工程技术档案材料，参与工程竣工预验收和相关验收文件的签署，提交工程监理报告；
在工程保修阶段，负责检查工程质量状况，承担质量责任，并督促承包单位保修。
第三章监理合同与监理程序
第七条监理单位承担监理业务，应当与监理委托单位签订工程建设监理合同，明确工程建设监理的范围和内容、双方的权利与义务、监理费的计取与支付、违约责任以及双方约定的其他事项。
第八条工程建设监理一般应按下列程序进行：
（一）编制工程建设监理规划；
（二）按工程建设进度编制工程建设监理细则；
（三）按照监理规划和监理细则进行建设监理；
（四）参与工程竣工预验收，签署建设监理意见；
（五）建设监理业务完成后，向委托单位提交工程建设监理报告和档案资料。
第九条实施监理前，监理委托单位应将选定的监理单位、监理的内容、监理人员姓名及所赋予的权限，书面通知项目承包单位，并报上级农业综合开发主管部门备案。
第十条工程建设监理过程中，项目承包单位应当按照国家有关工程建设的法规、签订的工程建设合同以及建设监理合同的规定接受监理。
第十一条工程施工阶段，监理机构或监理人员应进驻施工现场，采取旁站、巡视和平行检验等形式，按作业程序即时进行建设监理。
第四章权利与义务
第十二条监理委托单位与监理单位之间是委托与被委托的合同关系；监理单位与项目承包单位是监理与被监理关系。监理单位应按照“公正、独立”的原则，主动开展工程建设监理工作，维护监理委托单位以及项目承包单位的合法权益。
第十三条具备监理资格的专业监理单位承担监理任务时，应当组建由相关资质人员参加的工程建设监理机构；具备监理能力的非专业监理单位承担监理任务时，应当成立项目工程监理小组。
第十四条监理单位不得转让、分包监理业务。
第十五条监理单位不得从事所监理工程的施工和建筑材料、构配件、机械设备等的经营活动。
监理人员不得在所监理工程的项目法人单位、建设单位或施工、设备制造、材料供应单位兼职，不得是施工、设备制造和材料、构配件供应单位的合伙经营者。
第十六条监理单位在监理过程中，由于未按合同规定进行监理而造成工程损失的，应承担相应的经济责任和法律责任；监理单位与项目承包单位串通，为承包单位谋取非法利益而造成工程损失的，与项目承包单位承担连带赔偿责任。
第十七条监理人员按照监理合同规定行使监理单位的权限，在授权范围内有关指令。项目建设单位或县级农业综合开发办事机构不得擅自更改监理人员的指令。
第十八条监理人员有权建议撤换不合格的项目承包单位、项目承包负责人及有关人员。
第十九条未经监理人员签字认可，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装；承包单位不得进入下一道工序进行施工；财政部门不得拨付工程进度款；农发机构不得进行竣工验收。
第五章监理费用
第二十条农业综合开发工程监理费，按照实施监理的土地治理项目单项工程年度财政投资总额的2%以内控制使用，从地方财政配套资金中列支，按实际支出数计入工程成本。监理费的支付实行县级保帐制。报帐时，应按监理费总额的20%预留质量保证金，待项目验收合格后再予拨付。
第二十一条未实行建设监理的农业综合开发土地治理项目工程不得列支监理费。
土地制度篇（5）
第二条*市市区规划区范围内的固有土地储备工作，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，并根据土地市场供求现状和城市规划要求，对依法征用、收回和需收购盘活的土地进行储备，经前期开发后，为建设项目用地提供前期服务的行为。
第四条市国土资源局主管全市的土地储备工作;市土地储备中心具体承办*市市区规划区范围内的土地储备的相关工作，包括土地征用、收回、收购、储备以及土地出让前期准备工作。
第五条国有土地的储备范围:
(一)为实施城市规划而批准征用和农地转用的土地。
(二)为公共利益需要收回的土地。
(三)因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨土地。
(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地。
(五)土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地。
(六)为实施城市规划收回的土地。
(七)市政府依法收回的闲置土地。
(八)土地使用权转让中申报价格比标定地价低20%以上，市政
府行使优先购买权而取得的土地。
(九)土地使用者向市政府申请收回的土地。
(十)市区规划区范围内的无主土地。
(十一)其他需要储备的土地。
非工业区的现有工业用地及工业厂房用地，无论是出让地还是划拨地，不改变用途转让或补办出让手续的，以及所出让用地闲置两年以上的，在进入土地交易市场前，一律先由市土地储备机构进行可行性研究，认为值得盘整收回或收购的，经报市政府讨论同意后，依法有偿收回，进入市土地储备中心储备。
第六条市区规划区内未征(转)用的农用地，列入土地储备规划，进行规划控制。
市区规划区内的农用地需要储备的，市土地储备中心必须依法办理征用手续。
第七条土地储备须符合土地利用总体规划、城市规划实施的需要，符合城市经济社会发展的需要，依法保护土地权利人的合法权益。
第八条储备的土地应优先用于符合城市规划的建设项目。进行房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设使用储备土地的，须通过有形土地市场公开交易。
第九条纳入储备范围的固有土地，由市土地储备中心统一收回、收购储备，原土地使用权人不得自行处置和拒绝收回、收购。
土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。
第十条市土地储备中心应根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场供求状况，拟定土地储备计划。土地储备计划经市国土资源局报市政府审批后，由市土地储备中心具体组织实施。
经批准列入土地储备计划范围内的土地，应向社会公告。
第十一条市土地储备中心应依照法律、法规和规章的规定，通过招标，选择有相应资质的施工单位对储备的土地进行前期开发。
第十二条土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第十三条市计划、经贸、建设、规划、财政、房产等管理部门应按各自职责，协助做好土地储备的相关工作。
第二章土地储备
第十四条土地储备可采用下列方式:
(一)征用。根据土地管理法律、法规的规定将集体土地征收转为固有建设用地。
(二)收购。根据原土地使用权人的投入情况进行货币补偿，同时收回土地使用权。
(三)异地置换。根据原土地使用权人的投入情况，在另一地段置换同等价值的土地，同时收回原土地使用权。
(四)收回。依法应收回的土地，按有关法律法规的规定收回。
土地储备机构在对前款规定的土地进行收回或征用时，应当对原土地所有权人、使用权人进行补偿并办理有关土地权属变更手续后，对土地予以储备。
第十五条收贿、收回储备土地按下列程序进行:
(一)储备土地的认定。
1、对土地使用权人申请收贿的用地，申请人携有关资料向市国土资源局提出申请，经批准后由市土地储备中心具体组织实施。
2、经市政府批准收购、收回的用地，由市国土资源局向原土地使用权人发出收贿、收回通知，原土地使用权人按通知要求向市土地储备中心提供有关资料，由市土地储备中心具体组织实施。
(二)权属核查。市土地储备中心对拟储备的土地的权属、土地面积、四至范围、土地用途及地上建筑物、附着物等情况进行实地调查和审核。
(三)征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向市规划、建设、房产等部门征求意见。
(四)确定规划条件。由市规划部门根据批准的城市规划方案，提出拟储备地块的规划设计条件及附图。
(五)费用测算。市土地储备中心根据调查结果和地块的规划使用条件，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估;实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。
(六)方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况、规划使用条件、及补偿费用测算结果提出土地收购的具体方案，经市国土资源局报市政府审批。
(七)签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《固有土地使用权收购合同》。
(八)收购补偿。市土地储备中心根据《固有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用;实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算。
(九)权属变更。原土地使用权人与市土地储备中心按规定申办土地、房产权属变更或注销手续。
(十)交付土地。根据《固有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付土地和地上建(构)筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。
第十六条土地使用权人申请土地收购须提供下列资料:
(一)土地收购申请书。
(二)法人资格证明书和营业执照副本(属个人的，应提供本人有效身份证明)，委托他人办理的应提供授权委托书。
(三)土地使用权合法凭证。
(四)房屋所有权合法凭证。
(五)宗地图。
(六)主管部门意见。
(七)其他需要提交的资料。
第十七条《固有土地使用权收殉合同》应当载明以下内容:
(一)合同双方当事人。
(二)收殉土地的位置、面积、用途及权属依据。
(三)由规划部门提供的规划设计条件及附图。
(四)土地收胸补偿费用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。
(六)创双方的权利和义务。
(七)违约责任。
(八)解决争议的方法。
(九)双方约定的其他事项。
第十八条实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的，原《固有土地使用权出让合同》从《固有土地使用权收购合同》生效之日起自行解除;由市国土资源局依法收回原《国有土地使用证》，并予以注销。
第十九条土地收购补偿费一般按收胸土地的开发成本计算。以出让方式取得的土地使用权的，土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的土地出让金部分。
第二十条土地收购补偿费应当通过以下方式确定:
(一)由具有土地评估资质的评估机构依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后，由市国土资源局依法确定。
(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定。
(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定。
(四)涉及房屋拆迁的，按照《中华人民共和国房屋拆迁管理条例》的有关规定确定补偿费。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由土地储备机构与原土地使用权人结算差价。
第三章储备土地前期开发
第二十一条市土地储备中心对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发:
(一)市土地储备中心在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。
(二)原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权抵押贷款等。
储备土地使用权抵押贷款的具体办法，由市政府另行制定。
第二十二条土地储备机构如需对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁、或进行土地平整和配套设施建设的，须依照有关法律、法规的规定采取招标投标的办法，确定有资质的拆迁人或施工队伍。
第二十三条土地储备前期开发中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物抵押或临时改变用途的、或地上建筑物及其附属物拆迁的，市土地储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同，依法向有关部门办理审批或登记手续。
第二十四条土地储备前期开发活动应当遵守法律、法规、规章和市政府的有关规定，并不得损害公众利益。
第四章储备土地供应
第二十五条储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。市国土资源局应当根据年度土地供应计划、城市规划、土地储备计划和土地市场需求情况，制定储备土地供应计划，经市政府批准后执行。
经市政府批准的土地供应计划，应当及时向社会公布。
第二十六条储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，严格执行国家国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让固有土地使用权规定》的有关规定，任何单位和个人不得干预。
第二十七条市土地储备中心应当将土地供应计划提交土地交易中心，土地交易中心应以公告方式公布土地供应计划。公布内容包括拟供应土地的位置、面积、用途、土地出让底价、土地规划设计条件及附图等。
第二十八条用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，必须依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。
前款规定以外用途的储备土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当依法采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
出让国有土地使用权，应依照法律、法规和规章的规定采用招标、拍卖或者挂牌方式，采取协议方式的，不得违背有关规定。
第二十九条严格限制以协议方式出让土地使用权，因城市建设重大引资、投资确需以协议方式供应土地的而且符合有关法律、法规的规定，必须在地价评估基础上，报市政府研究批准?并将协议结果予以公布。
第五章土地储备资金管理
第三十条储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受财政、审计部门的监督。
(一)土地储备机构的人员经费、公用经费与土地储备运作收支实行分户分帐核算。土地储备机构的人员经费、公用经费纳入财政预算管理;土地储备机构开展土地储备的资金实行专户封闭运作。
(二)土地储备机构出让储备土地使用权的收入，按现行财政规定实行"票款分离、委托银行代收款"的收支两条线管理办法。即由缴款单位(受让方)直接将地价款缴入财政在银行开设的征收帐户。
第三十一条土地储备资金及其相关业务工作经费的管理与使用，由市国土资源局提出并由市财政局核准后，报市政府批准。
第六章法律责任
第三十二条属于本办法规定的土地储备范围的国有土地不得自行转让，土地使用权人对符合储备条件的土地，未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的，有关部门不得为其办理审批、登记手续，并应依照有关规定进行处理。
第三十三条市土地储备中心未按本办法规定签订《固有土地使用权收附合同》并支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《固有土地使用权收附合同》，并拒绝交付土地。
土地制度篇（6）
第二条本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。
前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第四条国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。
第二章一般规定
第五条土地以宗地为单位进行登记。
宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。
第六条土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。
第七条土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：
（一）土地总登记；
（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；
（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；
（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；
（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；
（六）更正登记或者异议登记；
（七）名称、地址或者用途变更登记；
（八）土地权利证书的补发或者换发；
（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。
第八条两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。
第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。
申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
第十条未成年人的土地权利，应当由其监护人代为申请登记。申请办理未成年人土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交监护人身份证明材料。
第十一条委托人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和人身份证明。
境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被人身份证明应当经依法公证或者认证。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：
（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；
（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；
（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。
国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。
第十五条土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；
（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；
（四）地上附着物情况。
土地登记簿应当加盖人民政府印章。
土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。
第十六条土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。
土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。
第十七条土地权利证书包括：
（一）国有土地使用证；
（二）集体土地所有证；
（三）集体土地使用证；
（四）土地他项权利证明书。
国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明；集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明；土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。
土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。
第十八条有下列情形之一的，不予登记：
（一）土地权属有争议的；
（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；
（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；
（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；
（五）其他依法不予登记的。
不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。
第十九条国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。
第二十条土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。
土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记归户卡和土地登记簿的式样，由国务院国土资源行政主管部门规定。
第三章土地总登记
第二十一条本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。
第二十二条土地总登记应当通告。通告的主要内容包括：
（一）土地登记区的划分；
（二）土地登记的期限；
（三）土地登记收件地点；
（四）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；
（五）需要通告的其他事项。
第二十三条对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；
（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；
（四）需要公告的其他事项。
第二十四条公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。
第四章初始登记
第二十五条本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。
第二十六条依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。
新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供建设项目竣工验收报告。
第二十七条依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
第二十八条划拨国有建设用地使用权已依法转为出让国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、出让合同及土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
第二十九条依法以国有土地租赁方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持租赁合同和土地租金缴纳凭证等相关证明材料，申请租赁国有建设用地使用权初始登记。
第三十条依法以国有土地使用权作价出资或者入股方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、土地使用权出资或者入股批准文件和其他相关证明材料，申请作价出资或者入股国有建设用地使用权初始登记。
第三十一条以国家授权经营方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、土地资产处置批准文件和其他相关证明材料，申请授权经营国有建设用地使用权初始登记。
第三十二条农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。
第三十三条依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。
第三十四条集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准文件和相关合同，申请集体建设用地使用权初始登记。
第三十五条依法使用本集体土地进行农业生产的，当事人应当持农用地使用合同，申请集体农用地使用权初始登记。
第三十六条依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。
同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。
符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。
第三十七条在土地上设定地役权后，当事人申请地役权登记的，供役地权利人和需役地权利人应当向国土资源行政主管部门提交土地权利证书和地役权合同等相关证明材料。
符合地役权登记条件的，国土资源行政主管部门应当将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的土地登记簿和土地权利证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的宗地档案中。
供役地、需役地分属不同国土资源行政主管部门管辖的，当事人可以向负责供役地登记的国土资源行政主管部门申请地役权登记。负责供役地登记的国土资源行政主管部门完成登记后，应当通知负责需役地登记的国土资源行政主管部门，由其记载于需役地的土地登记簿。
第五章变更登记
第三十八条本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。
第三十九条依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。
第四十条因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。
第四十一条因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
第四十二条因处分抵押财产而取得土地使用权的，当事人应当在抵押财产处分后，持相关证明文件，申请土地使用权变更登记。
第四十三条土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证明书，办理土地抵押权变更登记。
第四十四条经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人可以持原土地他项权利证明书、转让协议、已经通知债务人的证明等相关证明材料，申请土地抵押权变更登记。
第四十五条因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
权利人在办理登记之前先行转让该土地使用权或者设定土地抵押权的，应当依照本办法先将土地权利申请登记到其名下后，再申请办理土地权利变更登记。
第四十六条已经设定地役权的土地使用权转移后，当事人申请登记的，供役地权利人和需役地权利人应当持变更后的地役权合同及土地权利证书等相关证明材料，申请办理地役权变更登记。
第四十七条土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。
第四十八条土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。
土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。
第六章注销登记
第四十九条本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。
第五十条有下列情形之一的，可直接办理注销登记：
（一）依法收回的国有土地；
（二）依法征收的农民集体土地；
（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。
第五十一条因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，原土地权利人应当持原土地权利证书及相关证明材料，申请注销登记。
第五十二条非住宅国有建设用地使用权期限届满，国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，当事人应当在期限届满前十五日内，持原土地权利证书，申请注销登记。
第五十三条已经登记的土地抵押权、地役权终止的，当事人应当在该土地抵押权、地役权终止之日起十五日内，持相关证明文件，申请土地抵押权、地役权注销登记。
第五十四条当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。
第五十五条土地抵押期限届满，当事人未申请土地使用权抵押注销登记的，除设定抵押权的土地使用权期限届满外，国土资源行政主管部门不得直接注销土地使用权抵押登记。
第五十六条土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。
第七章其他登记
第五十七条本办法所称其他登记，包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。
第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
第五十九条土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。
第六十条土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。
对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。
异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。
第六十一条有下列情形之一的，异议登记申请人或者土地登记簿记载的土地权利人可以持相关材料申请注销异议登记：
（一）异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有的；
（二）人民法院对异议登记申请人的不予受理的；
（三）人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的。
异议登记失效后，原申请人就同一事项再次申请异议登记的，国土资源行政主管部门不予受理。
第六十二条当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。
对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。
预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。
预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第六十三条国土资源行政主管部门应当根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批准后将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载。
第六十四条国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。
第六十五条对被执行人因继承、判决或者强制执行取得，但尚未办理变更登记的土地使用权的查封，国土资源行政主管部门依照执行查封的人民法院提交的被执行人取得财产所依据的继承证明、生效判决书或者执行裁定书及协助执行通知书等，先办理变更登记手续后，再行办理查封登记。
第六十六条土地使用权在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记。
第六十七条两个以上人民法院对同一宗土地进行查封的，国土资源行政主管部门应当为先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续，对后送达协助执行通知书的人民法院办理轮候查封登记，并书面告知其该土地使用权已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。
轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。
预查封的轮候登记参照本条第一款和第二款的规定办理。
第六十八条查封、预查封期限届满或者人民法院解除查封的，查封、预查封登记失效，国土资源行政主管部门应当注销查封、预查封登记。
第六十九条对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第八章土地权利保护
第七十条依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第七十一条县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。
第七十二条国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料，国土资源行政主管部门应当提供。
土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。
第九章法律责任
第七十三条当事人伪造土地权利证书的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十四条国土资源行政主管部门工作人员在土地登记工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章附则
第七十五条经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责土地和房屋登记工作的，其房地产登记中有关土地登记的内容应当符合本办法的规定，其房地产权证书的内容和式样应当报国务院国土资源行政主管部门核准。
土地制度篇（7）
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2012)02-0023-06
近来，各界对土地财政和土地金融议论较多。实际上，西方市场经济发达国家也存在土地财政。西方国家的地方政府财政收入，主要依赖财产(地产、物业)税，高的约占地方财政收入的60％一70％，这是典型的土地财政。另外，西方国家普遍不直接对土地增值征税，但土地交易所得要缴纳所得税，实际上是间接对土地增值征了税，这也算是土地财政。但西方的土地财政，主要靠向存量土地资产征税，而我国的土地财政，则主要依赖增量土地，这是一个很大的区别。存量土地资产面广、量大，税收收入可以预期，便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期，很难纳入严格意义的预算支出，也难以规范管理。而且，过分依赖增量土地的收入，会形成征地、卖地依赖症，导致政府行为扭曲，并陷入外延扩张的恶性循环。我国这种主要依赖增量土地的土地财政，是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度，另一个是政府经营土地的制度。征地制度各国都有，但政府经营土地制度则是中国特有的。我国政府征收农民的土地，用于经营获取收入所形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年地方本级财政收入的48.8％，2010年土地出让收入高达2.9万亿元，相当于地方本级财政收入的71.4％。
所谓土地金融，是指政府把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款。近些年来，城市建设资金中土地金融占的比重越来越高，已经远远超过了土地财政。严格说，这样做并没有法律依据，是不合法的，但已成为普遍的趋势。按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30％，土地抵押融资约占60％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20％，土地收益权质押融资约占70％。与土地财政一样，土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合，才得以形成的。
一、我国现行征地制度和政府经营土地制度
的形成与演变
现行征地制度是从计划经济演化来的，政府经营土地制度则是城市土地使用制度改革的结果。这两个制度紧密契合，才可能形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后，土地金融更晚一些。
先看征地制度的变化。
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益，多数农民欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了；安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。“一脚踢”以后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突显。
社会主义市场经济刚刚建立的20世纪90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少。同时，大量的重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多。当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
20世纪90年代中期，开发区热遍及全国。开发区征地，属于批次(即区片)征收，一征就是一大片，导致失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出，成为全社会关注的热点问题。
90年代中后期至今，城镇化发展战略全面实施。在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，奢华的行政中心、超国际水平的大广场、大花园、大酒店等等建设，一发而不可遏。同时，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和
抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化，成为一大社会难点问题。
再看政府经营土地是如何形成的。
20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有偿使用土地。有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、出租、入股等多种形式，其着眼点是搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一律“招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让(一律“招、拍、挂”，就是一律出让)，其他多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加政府收入。
我国的土地出让制，主要是借鉴我国香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营)，分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。这一点，我们却没有学，这是由当时的历史条件决定的。20世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度。在当时的背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，形成集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身的体制。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，城市土地有偿使用制度逐渐确立，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在多有批评的土地财政和土地金融。与此同时，政府经营土地特别是管理土地的部门经营土地的弊端日益显露出来了。
以上对历史的回顾说明，现行征地制度和政府经营土地制度相结合，有一个逐步发展的过程，矛盾的积累也有一个量变到质变的过程。
二、我国现行征地制度和政府经营土地的弊端
现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现，也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式，有利也有弊。近十几年间，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过征地和经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。但在取得辉煌成绩的同时，所积累的经济的、环境的、社会的乃至政治的矛盾越来越多，现在已经到了非解决不可的地步了。
(一)土地利用粗放，浪费严重
改革开放以来特别是最近十几年问，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52.21％，增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究，2000-2007年间，全国城市建成区面积年均增长率为6.44％，而人口城镇化率的增速仅为4.55％，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳人城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，实际上大大超过两个百分点。
我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3％，高的也只有0.6％，而国际平均水平为1％。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20％-30％甚至更高，而国际平均在15％以下。
城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。
(二)透支未来
土地财政的主要构成是土地出让金，及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用’权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。
房地产业的情况有些特殊。开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。
土地金融则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创
新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。
透支未来的发展方式，逐步积聚着极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额(包括实际负债和或有负债)不能超过当年地方财政总收入的70％；二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30％。2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364.77％。政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面，目前仍呈加剧之势。
(三)社会分配不公
分配差距过大，分配不公是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多，现行征地制度和政府经营土地，是其中十分重要的原因。
首先看城乡差距。
一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性，实际上是限制广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3％，远低于城市居民。现行征地制度是造成这种情况的重要原因。另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，导致城乡差距更加扩大。
其次看城市内部的贫富差距。
当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度和政府经营土地制度也有很大关系。一方面，不允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。另一方面，政府经营土地，一律“招、拍、挂”，客观上也助长了房价“泡沫”的形成。
再看国民收入的积累与消费。
本世纪初，我国政府的各种收入加起来已占GDP的30％以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足，经济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享，这样的发展是难以持续的。
三、土地制度的未来走势
2011年，党的十七届三中全会提出改革征地制度和逐步建立城乡统一的土地市场的任务，这为今后土地制度改革指明了方向。
改革的理想模式，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程；二是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大，改革不一定能一步到位。但方向应该明确下来，改革方案，应有一定弹性，尽可能反映各地方的经验，鼓励地方继续探索，避免“一刀切”的弊病。
对于改革政府经营土地制度，目前一些地方试行的工业用地年租制等，已经是有所触及，但还少有根本性的改革探索。总的看，这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看，这个制度也是非改不可。否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用，并且对农村集体土地进人市场加以限制。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。我们说，现行征地制度与政府经营土地制度互为表里，道理就在这里。
在我国实现工业化、城市化的过程中，必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段，但政府最终必须退出直接经营活动，社会主义市场经济体制才可能真正确立、完善。否则，国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，难度更大。可以考虑分步实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担，至于如何承担，可以有多种方案，逐步实验、摸索、完善。
四、深化改革需要进一步解放思想
彻底改革现行征地制度和政府经营土地制度，必须进一步解放思想。回顾土地制度改革的曲折历程和期间各种观点的碰撞、争鸣，不难发现，“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，是现行土地制度的两个最主要的理论支点。下面，着重对这两个问题进行探讨。
1 关于土地“涨价归公”理论
第一，最早提出土地“涨价归公”理论的，是美国经济学家亨利．乔治。孙中山将其作为中国民主主义革命的政治主张提出来，影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命，可说是根深蒂固。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离，地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，无疑具有历史的进步性。而我国改革开放后建立了社会主义市场经济体制，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度矛盾性质根本不同，这时再把“涨价归公”用在与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民身上，就是荒谬的了。
第二，长期以来许多人，把土地“涨价归公”理论当成是马克思主义的观点，这其实是误解。马克思在《资本论》中，对地租(地价)的本质，地租怎样产生、如何分配等，作了详尽科学的阐述。他指出，土地所有者在出租土地时所收取的地租中，除绝对地租外，还包括因土地肥力、区位条件好而导致土地经营中可能获得的级差收益，马克思称之为级差地租的第一形态。土地经营者在租赁的土地上投资，改善了土地的经营条件，会导致产生新的级差收益，
在租赁期内，这个新的级差收益归租赁经营者所有，马克思称之为级差地租的第二形态。租赁期满，土地所有者收回土地重新出租，会把级差地租的第二形态合并到级差地租的第一形态中，提高地租水平。马克思的地租理论，侧重于分析资本主义的产品分配关系。我们从中找不到也推导不出土地“涨价归公”的判断，原因在于，产品分配从根本上取决于生产条件的分配，只要生产资料完全为少数人垄断，不管提出“涨价归公”的出发点如何，它只能是一句无从实现的空洞口号而已。我国资产阶级领导的旧民主主义革命，针对封建土地所有权，提出土地“涨价归公”，但却并没有真正实行过，就是一个例证。
恩格斯曾经预言，社会主义并不要求取消地租，而是把地租收归社会。但他当时设想的社会主义，是实行单一的生产资料公有制，与我国的现实相距甚远。我国社会主义市场经济以公有制为主体，多种所有制并存。具体到土地，则不存在私人所有，要么国有要么农村集体所有。这两种土地所有关系，共同构成了工农联盟的经济基础。国家对于农村集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。
总而言之，在当今社会条件下，土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言，土地改变用途后的增值不是农民的贡献，所以农民不能分享。按此逻辑，政府的财政收入中也不包括农民的贡献，这显然不符合实际。再者，我们发展社会主义市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢?看来，很有必要对这一理论作深刻的反思。
有人认为，征地按市场价补偿农民，城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此，世界上几乎所有市场经济国家，征地都是按市场价补偿，城市建设有的搞得很好，有的搞得不好，与按市场价补偿并无太大关系，而是另有这样那样的原因。就我国目前情况而言，城市建设过分依赖卖地收入，改按市场价补偿，短期会有一定影响。但必须认识到：现在这种发展模式本身就是不可持续的。改变现行征地办法，可以形成倒逼机制，促进财政、税收、投资、金融等方面深化改革，促进政府职能转变，最终形成健康、可持续的发展模式。
2 关于城市土地属于国家所有
这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。前已述及，在计划经济时期，国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。建立起社会主义市场经济体制以后，发生了根本变化，国家不再作人员安置了，宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十几年间，城市飞速扩展，按宪法规定，扩展到哪里，哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费，又不足以维持生计。社会矛盾由此产生并激化，就成了必然趋势。
土地制度篇（8）
2加强耕地保护及节约用地管理
国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障，民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本，也是农业生产的重要产物。我国是人口大国，人口数量占世界第一，而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右，一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大，则会导致粮食种植面积持续减少，一方面，将会导致农业发展受到阻碍；另一方面，将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情，实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。
2.1实施有效策略进行耕地保护
耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障，也是开展各项工作的前提，因此，无论实施何种土地保护制度，耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅，可见国家在进行和优化时，往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面，禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地，则需给予农民相应的补贴，提高农民的主动性，加强对耕地的保护。
2.2实施有效策略节约农村土地用地
农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损，同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此，节约农村土地用地势在必行，一方面，可控制土地投入和建设成本；另一方面，可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模，带动一方经济的迅速发展。另外，对于农村住宅基地的土地管理而言，以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理，切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中，建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范，在不影响集体用地的基础上，规划开垦范围，保障农民利益。此外，针对土地征用问题，相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制，提升农民的积极性。
3增强耕地的保护意识
在保护耕地问题上，不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务，更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本，而耕地是粮食生产的重要条件，作为耕地管理工作人员，要认识到身上的责任和重担，宣传并树立耕地保护意识，促进土地管理制度的深化和改革。
土地制度篇（9）
三农问题的存在，并不是中国特有，农业发展问题依然是国际性的难题。虽然目前有一种说法：“看三农，到华西”，可是华西村并不具备中国农村代表性，华西村也绝非是通过农业脱贫致富的。再看另一个农村改革代表小岗村，小岗村以大包干著名，30年来虽然变化很大，但从整个发展过程来看，单纯的农业生产本身却难以推动小岗村走上小康之路。“无农不稳，无工不富，无商不活”。农村想要走上致富路，单靠农业是很难实现的。除了要建立一流的农业，还要加大工业和工商业的比重，彻底的改变农村的产业结构，建立农工商一体的农村经济
一、农村土地与融资
改变农村产业结构，要办好农村集体企业，鼓励农村家庭从事非农产业的生产经营活动。但是农村集体企业要做大做强，农民家庭生产经营要形成规模并不断发展，往往会遇到资金瓶颈。解决资金短缺问题，招商引资无一是一个很好的办法。但是，招商引资不能从根本上解决现在中国农村普遍存在的融资困难问题。现阶段中国农村金融制度建设还不健全，乡镇企业、农村家庭和农民个人的融资渠道非常有限。
土地是人类之母，他养育着全世界不同肤色的人类，在中国的广大农村，土地养育着8亿勤劳勇敢的中国农民。土地是农村最重要的资源，是农民集体拥有的巨大财富。如果允许集体土地进入市场进行交易。农民就有了获取农村经济发展需要资金的重要保障。然而现实情况却是集体土地不能进入市场进行交易。如果农民能用土地作抵押物进行抵押贷款。也可以从银行获得一定数额的经济发展资金。然而现实情况却是银行不仅不允许农业用地和宅基地使用权作抵押进行贷款，也不愿意接受用集体建设用地使用权作抵押物进行贷款。
二、农村土地融资的政策障碍
农村融资渠道不畅的因素很多，笔者认为关键因素是存在着土地政策障碍。
1.集体所有权主体不明
现行法规没有明确规定农民集体所有权主体的构成要素和运行原则，没有赋予权利主体的法人地位。《土地法》规定“农民集体的土地，依法属于村民集体所有的，有村集体经济组织或村民委员会管理；已经分别属于村内两个农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)，由乡(镇)农村经济组织经营、管理。”对农民集体经济组织也只做了原则性的表述。由于农民集体经济组织多变，常常出现权利主体的缺失。
由于集体所有权主体不明，常常出现主体缺失，不仅影响了招商引资的效果，也打击了银行对农民贷款的信心。
2.集体土地不能在市场上流动
由于土地产权的二元结构，集体土地不具备国有土地享有的商品权利，不允许在土地市场上合法流动，这就从法律上剥夺了农村通过集体土地流转，从土地市场上获取生产发展资金的权利。农民为了融资，不惜违背国家政策规定，进入土地隐形市场进行土地交易。于是“画家村”、“演员村”十分显眼的出现在农村的土地上。小产权法也屡禁不止。
三、解决法律障碍的构想
要解决上面的二个问题，温州模式和义乌模式虽然值得借鉴，但分析其实质也就是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转。但是上述模式基本上只解决了部分宅基地，也就是城郊结合部农村宅基地的流转问题。其实质也就是头痛医头，脚痛医脚的办法，而且兼顾不了公平，没有从根本解决农村土地的流转问题。为此可考虑从以下两个方面考虑：
1.彻底实现土地国有化
土地制度篇（10）
一、东方土地制度的概况
所谓“东方土地制度”，是指古埃及、古巴比伦、古印度和古中国的土地的有制度和使用制度，时间大概对应中国先秦时期。
土地是财富之母，无论是渔猎还是农耕时期，土地都是人类生存和发展的物质基础。古代东方四国文明都是典型的农业文明，土地是农业的基础，而且四国都位于大江大河两岸，气候温和，土地肥沃，这都为发展农业文明提供了优越的自然条件。古代东方四国的土地制度的发展脉络可以简单的概括为起初的公社公有制，接着的国家公有制，私有制兴起和公有制与私有制并存。
起初，人类脱胎于原始社会，保留着大量的原始社会的痕迹，最突出的体现就是土地的公社公有制。土地属于公社所有，公社成员只享有使用权，这种使用权并不确定，在一定期限内需要重新分配。如在古印度的吠陀前期（公元前1500-公元前1000），农村公社实行定期重分个人份地的制度。①
随着王权的兴起，土地属于国家所有，而国王是国家的总代表，因此土地的国家所有制实质上就是国王所有制，国王是全国土地的最高所有者。《诗经》中所说的“普天之下，莫非王土”就是对这一现象的描述。国王虽然是全国土地的最高所有者，但是广大臣民拥有土地的使用权和占有权。国王通过分封、赏赐、租赁等形式将部分土地的使用权和占有权授予亲族、功臣、平民等，形成了一部分土地的所有权和使用权的分离。同时，受封对象需要承担对国王的各种义务，如作战时出兵的义务，进贡和纳税的义务，朝觐述职的义务等。如西周时期中国实行分封制，同时诸侯要向周天子进贡、述职，古巴比伦王国时期对军人赐予土地，但军人同时必须向国王服兵役，将土地租借给穆什钦奴耕种，同时要向国王缴纳实物租税②。
亲族、功臣、平民等通过长期的占有和使用，又获得了实质上的所有权，发生了所有权的转移。如在中国的春秋时期诸侯坐大，周王室衰微，土地事实上已经由诸侯所有，在古印度的早期佛教时期（公元前600-公元前400），重新分配土地基本绝迹，村社个人份地已被个人家庭长期占有③。同时，再加上生产工具的进步，生产力的发展，个人独立耕种土地已经成为可能，土地的私有制开始兴起，出现了土地公有制和私有制共存的局面。国王为了维护自己的统治，通过征税的形式加强对私有土地的控制和管理，同时增加国家收入。如在中国春秋时期齐国采取的“相地而衰征”，鲁国采取的“初税亩”，就是按照土地肥沃程度和亩数征税的制度。
二、东方土地制度的内容和特点
如上所述，东方四国土地制度的发展脉络十分清晰，但是又由于各国具体环境的不同，四国的土地制度在某些方面又存在着明显的差异，事实上，纵观四国土地制度，在内容上可以分为公有制和私有制。
东方四国都是从原始社会过渡而来，都保留着村社或者公社这种社会组织形式，土地制度表现为公社公有制，土地所有权归村社或者公社所有，但是各国的村社或者公社的成员之间的关系却不尽相同。在中国，村社基本上都是由具有血缘关系的同氏族成员构成，血缘关系成为联系成员的纽带④，在村社之下，有更为微小的社会细胞即家庭，男耕女织的社会分工在家庭内部完成；而印度的村社成员来自多种文化背景和多重种姓体系，同一村社的不同种姓从事不同的职业并且世袭下去，反过来又固化了种姓制度，社会分工在村社得到完成⑤。到了王权时代，东方各国的土地制度出现了明显的差异。在中国，依据“普天之下，莫非王土”的观念，全中国的土地属于周王所有，公社所有制在中国基本消失，出现了国家公有制一枝独秀的局面。虽然周王通过分封制将土地分封给亲族和功臣，但是所有权牢牢掌握在周王手里，诸侯只是拥有占有权和使用权，周王可以收回分封的土地。但是在古印度和古巴比伦，出现了公社公有制和国家公有制并存的局面，土地分为王室土地和公社土地。在古巴比伦，王室土地既可以租借给平民耕种，也可以通过赏赐的形式授予神职人员、军人等，但是这也仅仅限于使用权和占有权的授予，严禁转让和买卖，所有权依然在国王手中。公社则是巴比伦王国统治的基础，由国王派官吏管理，公社所有的土地归公社成员集体所有，交个个家庭耕种，家庭要对公社承担相应的各种义务。在古印度，也出现了土地农村公社所有制和土地国有制，土地国有制也就是土地国王所有制，国王也可以将土地赏赐给神职人员、大臣等，但是受赏的对象也只是享有占有权和使用权，后来只是随着占有时间的持续和久长，土地所有权才转移到受赏对象手里，出现了土地私有制。农村公社的公有土地包括“公有共用”和“公有私用”两种。“公有共用”的土地包括居住区的各种公用地面和建筑用地，公共工程用地，水利工程用地，牧场和森林，果园和花园等；“公有私用”的土地是居住区周围的耕地，这些土地由公社所有，但归个人占有⑥。东方四国从单纯的土地公有制到土地私有制的出现经历了很长的发展过程，但是由于所处的环境不同，其形成的途径又有所不同。古印度的途径主要有三种，即农村公社个人份地的私有化，国王赐予的土地由于长时间的占有形成事实上的所有权，土地的私人买卖和转让⑦。古中国的途径除了上述三种之外，还有通过开垦私田获得土地所有权，这也是春秋战国时期一系列法制改革从而从法律上加以确认和保护所促成的结果。
从以上的分析可以看出，古代东方诸国的土地制度的特点大致有以下几点：
首先，东方各国都经历了一个从单纯土地公有制到土地公有制和私有制并存的过程，虽然各国在过渡的途径、具体的所有制表现形式等方面有所不同，但是大致都经历了这个过程。
其次，东方各国由于都是农业文明，因此对土地都十分的重视，尽管在内容上有所不同，但对土地都形成了相应的管理制度。在古中国的周代，对土地的管理是基于分封制，而分封制的基础在于宗法制，即主要依靠血缘关系联系起来，国不过是家的放大，天子对土地的管理主要体现为分封到各地的亲族对土地的管理。在古印度，形成了等级森严的种姓制度，婆罗门和刹帝利主要承担了对土地的管理职能。在古巴比伦，则是国王派官吏进行管理。
最后，土地所有权和使用权由分离逐渐走向统一。东方各国的土地最初都是公有，但是实际上却由私人占有和使用，占有和使用的形式多种多样，如个人占有、家庭占有、村社占有等，后来，随着私有制的兴起，所有权和使用权又统一于一个主体。
注释：
①黄思骏：《印度土地制度研究》，中国社会科学出版社1998年版，第47页。
②何勤华：《外国法制史》，法律出版社2006年版，第24页。
③同注2。
④严毅沉：《周代氏族制度》，黑龙江人民出版社2001年版，第38、69页。
⑤同注2，第32页
⑥同注2，第46-47页。
⑦同注2，第79-82页。
土地制度篇（11）
一、我国城市土地储备制度的建立
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
