监管制度论文大全11篇

监管制度论文篇（1）

二、我国金融监管的发展情况

中国开始是金融集中管理体制，中央银行负责对整个银行业金融机构的监督，从1998年开始实施人民银行、证监会、保监会各司其责的分业监管，2003年4月，国务院成立中国银行业监督管理委员会，由此形成了中央银行代表中央政府对我国国有重点金融机构进行监督和管理，中国银行业监督委员会、中国证券监督委员会、中国保险监督委员会分别对银行业、证券业、保险业等金融业务实施监督管理的分工明确、互相协调的金融分业监管体制[2]。从我国实际情况看，由于我国经济发展结构不平衡，整体经济发展水平不高，资本市场还不成熟，市场投机成分仍然较多，金融机构的风险意识和相应的约束机制不健全，整体内控水平不高，金融法规也还不十分健全，金融监管人员综合素质较低，金融创新处于较低层次，分业监管在我国金融发展初期是必要的。但是随着我国加入世贸组织，我国金融业将逐步开放，金融混业经营已是发展趋势，商业银行进行包括金融衍生业务、各类投资基金第三方托管、各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务、证券业务、保险业务等；证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。在保险业务方面，投资联结险、万能险等新的保险业务，既具有投资功能，又具有储蓄功能[3]。这些金融混业发展的趋势对我国传统的分业监管体制提出了挑战。

三、我国分业监管模式存在的弊端

(一)分业监管缺乏有效协调机制，不利于信息交流和资源配置

在我国现行分业监管模式下，三家监管机构属于平行部门，相互没有隶属关系，也缺乏为自己和对方约定义务和权利的法律效力，加之各监管主体均是负责其业务模块下的金融监管，监管主体之间缺乏有效的沟通渠道，信息共享程度低；而且在分业监管体制下，多个监管机构的设立容易造成监管设施的重复投资，不利于监管资源的优化配置。尽管银监会、保监会和证监会三家金融监管机构在2003年6月形成了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，旨在以金融监管联席会议制度来避免重复监管和监管真空，但由于监管协调会不定期召开，并且透明性差而被普遍认为形同虚设[4]。

(二)分业监管易造成监管效率低下

混业经营使银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊，金融结构也趋于复杂，在分业监管体制下，多头监管容易造成多个监管主体对开展某项交叉性业务公司的重复监管，导致效率低下。另一方面，各监管主体由于监管侧重范围不同易造成冲突，往往不能及时发现风险和有效控制风险，容易导致监管疏漏和监管缺位同时并存，不利于有效防范金融风险。

(三)分业监管阻碍金融创新

我国监管形式主要以审批制为主，目前的金融创新产品主要是融合不同领域的产品而研发的，而在当前分业监管模式下，由于各监管机构只对自己负责的范围比较了解，需要通过部门间多次协调商讨才能作出决定，增大了监管时滞和协调成本，在国际竞争日趋激烈的情况下，时间对金融创新尤为重要，这种低效率的监管将逐渐不适应国际金融的发展。同时，分业监管还容易造成监管部门因为业务的局限盲目扩大新产品的风险，抑制金融创新。

(四)不利于监管业务多元化的外资金融机构

2007年我国金融市场全面对外资开放后，大量外资银行不断涌入中国市场，或设立分支机构或办事处，或参股中资银行，外资银行的混业经营模式给国内金融机构带来巨大压力，国内金融机构为提高竞争力，发展金融控股公司，实现混业经营。但金融控股公司在分业监管模式下存在许多监管空白和盲区。金融控股公司为逃避不同监管主体的监管，有可能利用自身业务的模糊界限在下属各子公司之间转移资产，或将某一特别的服务项目或产品置于监管成本最小或监管最宽松的领域，从而产生“监管套利”引起的监管真空。这对目前中国的分业监管模式来说，都是一个挑战。

四、我国当前金融监管的重要工作

(一)更新金融监管理念，建立有效的信息协调与信息共享机制

可以建立综合大型的数据库，由各监管机构提供监管中获得的数据和信息，由牵头机构负责维护该数据库和向有需要的监管机构提供数据，通过法律加以约束，保证定期召开联席会议制度，交流分析银行、证券、保险业务发展与合作的新情况、新问题，建立公告制度、通报制度、督办制度、咨询制度、金融机构整体测评制度等，从而减少业务交叉和重复、提高监管效率。在信息披露方面，要充分发挥信息披露制度的市场化风险防范作用，重视舆论监督，依靠市场力量加强对金融机构的约束。

(二)加强金融机构内部控制建设，控制金融机构经营风险，提高独立监管机构的监管水平由于混业经营必将大大增加混业经营机构的操作风险和市场风险，而行之有效的内部控制机制可以起到防范和化解这些风险的作用。因此当前监管重点就是要督促银行、证券和保险各监管机构努力改进和完善监管手段，通过建立科学有效的综合评价体系和权责制衡机制，提高独立监管机构的监管水平和监管能力，同时，各监管机构应加快监管方式电子化的步伐，努力实现监管标准的国际化和现代化。

(三)加强国际合作，不断创新监管制度

中国的金融监管发展还不成熟，监管体系还不完善，相关法律制度也不健全，在向混业经营过渡和中国金融市场不断融入全球市场的过程中，要加强国际合作，广泛参加国际联络和信息交流，通过参加国际性金融监管组织，进行金融监管的双边或多边合作，对跨国金融机构进行联合监督及金融监管国际规范的推广应用等，积累监管经验，从而对我国金融监管制度不断创新，完善监管体制。

参考文献：

[1]朱宏晋.构建我国金融监管体制——兼谈国际金融监管体制的发展趋势[J].中国商界，2008，(4):29-30.

[2]徐燕.对混业经营趋势下我国金融监管体制的思考[J].今日南国，2008，(4):107-109.

[3]孔曙东.对我国实行金融监管一体化的可行性探讨[J].武汉金融，2007，(9):9-10.

监管制度论文篇（2）

卫生监督档案或称卫生管理资料档案，是论述和反映单位在管理活动过程中，通过卫生管理人员及领导层开展卫生管理活动所形成的文字和文件材料，是卫生监督单位开展卫生管理工作的真实记录，经过卫生管理人员的收集、整理，并按照归档制度进行归档，反映了单位在卫生管理工作的活动历程，不仅具有现实的使用价值，还具有长期卫生监督管理工作查考和历史凭证等作用。

2卫生管理制度

监督单位的卫生管理工作主要体现在卫生监督管理制度的制订和落实，还包括组织管理机构与卫生监督管理人员的设置、职工健康检查和卫生监督知识培训等方面资料。根据其管理的全部内容及项目，确定资料归入卫生监督档案。而建立完善的卫生管理制度是单位落实上级布置任务的基本前提，不同类型和规模的监督单位，应制订相应的卫生监督管理制度;除此之外还包括党务管理制度、行政管理制度、人事管理制度、效能建设制度、稽查工作制度、安全管理制度、后勤管理制度、信息管理制度、科研管理制度等。对外则应包括:卫生检查、奖罚等制度与预防食物中毒卫生管理制度、生产车间卫生制度、产品检验制度与产品留样制度、设备清洗消毒制度、检验室工作制度、卫生管理人员监管制度、卫生档案的整理归档及其他相关的卫生管理制度。

3管理办法的规定

本局在制定管理制度的同时也制订了卫生监督管理办法，主要参考了国家档案法的规定，各个科室都有了档案管理的分工。整理卫生档案一般按如下要求进行整理后归档:

(1)按照不同的内容分类，如制度类、文件类、证件类、卫生监督、监测类、索证类等进行归档。

(2)按照时间顺序分类，将每年的资料按时间先后顺序分类归档。

(3)各类卫生档案应保存3年备查，并根据其重要程度和上级要求，有的资料保存的时间还要更长些。有的要求保存达10～30年。

(4)卫生监督档案整理工作，需要卫生管理人员按照一定的原则和方法，对卫生管理的资料进行系统的整理，并通过编目将其内容与成份揭示出来。

(5)要建立健全文件材料归档制度，把文件材料的形成、积累、整理、归档的要求列入各项工作标准、工作程序及各科室和人员的岗位职责，作为考核的重要内容。还要注意卫生监督信息的审核［1］。

监管制度论文篇（3）

我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。

一、我国证券市场监管制度存在的问题

(一)监管者存在的问题

1．证监会的作用问题

我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

2．证券业协会自律性监管的独立性问题

我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

3．监管主体的自我监督约束问题

强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。

(二)被监管者存在的问题

1．上市公司股权结构和治理机制的问题

由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

2．证券市场中介机构的治理问题

同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。

3．投资者的问题

我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

(三)监管手段存在的问题

1．证券监管的法律手段存在的问题

我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。

2．证券监管的行政手段存在的问题

在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。

3．证券监管的经济手段存在的问题

对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。

二、完善我国证券市场监管法律制度

(一)监管者的法律完善

I．证监会地位的法律完善

我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。

2．证券业自律组织监管权的法律完善

《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。

3．监管者自我监管的法律完善

对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。

(二)被监管者的法律完善

1．上市公司治理的法律完善

面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。

2．中介机构治理的法律完善

我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。

3．有关投资者投资的法律完善

我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。

(三)监管手段的法律完善

1．证券监管法律法规体系的完善

我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。

2．证券监管行政手段的法律完善

政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。

3．证券监管其他手段的法律完善

监管制度论文篇（4）

一巴塞尔委员会在网络银行监管方面的重要经验

在网络银行监管领域,巴塞尔银行监管委员会(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展开的研究工作和的一系列重要研究成果一直备受各国金融监管当局和国际银行业界的重视和关注。在众多公开的文件中,2003年8月的《电子银行业务风险管理原则》,2003年7月的《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,以及2005年2月由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管协会组成的联合论坛所的《金融服务的外包》尤为重要,它们从不同视角对电子银行业务带来的新的风险特征进行了分析,并在此基础上提出了对这些风险实施有效控制和监管的指导原则与方法。通过这些文件的,巴塞尔委员会充分阐释了其在网络银行监管方面积累的主要经验。归纳起来,大体反映在两个方面:一是跨境电子银行业务的合作监管;二是电子银行业务风险的有效管理。

(一)跨境电子银行业务活动的合作监管原则

通过《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,巴塞尔委员会在《巴塞尔协定》所确立之跨境银行业务合作监管原则的基础上,①进一步明确表达了其因应电子银行业务跨境发展的实际而改进原有国际银行合作监管框架的立场。关于跨境电子银行业务活动的管理与监督,巴塞尔委员会提出了三大原则:

其一,母国与东道国之间就网络银行的国际监管合作极为重要。即母国与东道国当局之间的监管合作对于确保互联网环境下跨境银行业监管的有效性至关重要。

其二,监管重心在于母国监管当局。一般说来,母国监管在跨境网络银行业务监管合作中能够发挥更为重要的作用。在有关跨境网络银行业务的监管工作中,在东道国监管当局能够确信向东道国居民跨境提供网络银行业务的外国银行机构已受到其母国当局有效监管的情况下,监管的重心应从东道国进一步向母国转移。

其三,对于外国银行在缺乏母国有效监管的情形下开办网络银行业务,东道国监管当局应谨慎处置。当从事跨境网络银行业务活动的外国银行机构缺少其母国监管者的有效监管时,对于是许可还是限制它们同东道国居民开展网络银行业务,东道国监管当局应更加谨慎对待,因为此时做出的许可决定可能使东道国监管当局承担更多的监管责任和风险。这些原则的提出,对于各国银行监管当局在网络银行业务活动方面加强和完善国际监管合作具有重要指导意义。

(二)各种电子银行业务风险的有效管理经验

在《电子银行业务风险管理原则》中,巴塞尔委员会详细阐明了14项电子银行业务风险管理原则,②分别从强化董事会与管理层监控、加强安全控制和重视法律与信誉风险管理等三方面列举了对各种电子银行业务风险实施有效管理的重要经验:

首先,在董事会与管理层监控方面,银行应遵循3项原则:第一,董事会及高级管理层应对电子银行业务风险建立有效的管理监控制度,包括建立管理这些风险的特定责任、政策及控制制度。第二,董事会与高级管理层应对银行安全控制程序的关键部分实施审批。第三,董事会与高级管理层应确立一套综合性、持续性的合理审慎与监测程序,以对银行的外包关系及其他第三方附属关系进行管理。借此,委员会试图通过增强银行内部管理机构在防范电子银行业务风险方面的意识和职责,来推动监管当局所制定的各种风险监管要求在银行业内部的具体实施。

其次,在安全控制方面,银行应注意7大问题:一是验证的问题,即银行应采取适当措施以验证与之通过因特网开展业务的客户的身份和授权。二是不可否认性的问题,即银行应运用能增强交易的不可否认性和确定电子银行交易责任的交易方法。三是职责分离的问题,即银行应确保具备合理措施,以促进电子银行系统、数据库及应用程序中的充分职责分离。四是授权控制的问题,即银行应确保对电子银行系统、数据库及应用程序具有合理授权控制和进入权。五是数据与交易的完整性的问题,即银行应确保其具备适当措施,以保护电子银行交易、记录和信息的数据完整性。六是追踪审计的问题,即银行应确保全部的电子银行交易具有明确的追踪审计监督。七是银行关键性信息的保密问题,即银行应采取适当措施为关键的电子银行信息保密。这些原则主要是为处理电子银行业务中的技术与操作风险而设,体现了巴塞尔委员会对因技术性、操作性风险而给银行机构带来的安全威胁的重视。再者,在法律与信誉风险管理方面,银行应满足这样4个方面的要求:第一,遵守信息披露原则;第二,遵守客户隐私权保护原则;第三,为确保电子银行系统与服务的可用性,银行还应具备有效的业务容量、业务连续性及应急计划;第四,为管理、控制和减少意外事件所引发的问题,银行应制定适当的应急计划。③

此后不久,随着电子银行业务活动中跨境风险监控的重要性日益凸现,巴塞尔委员会又特别增加了两项关于跨境电子银行业务的风险管理原则:一是在从事跨境电子银行业务活动之前,银行应进行适当的风险评估,保持合理审慎,并制定有效的风险管理计划;二是拟开展跨境电子银行业务的银行应在其网站上进行充分披露,以便潜在客户确定银行的身份、母国及其获得许可的情况。④此外,为有效解决网络银行业务活动中日益突出的外包问题以及防控外包风险,包括巴塞尔委员会在内的联合论坛还在其最新的《金融服务的外包》中提出了9项高级原则,分别就实施外包的受监管实体的责任问题以及监管者的作用与职责问题作出了规定。⑤

二主要国家和地区网络银行监管的普遍经验

在确立和改进网络银行监管法律体系的过程中,世界各主要国家和地区均在本国或本地区法律框架内为网络银行确立了具体的监管法律制度,内容广泛涉及市场准入监管、以风险管理为核心的持续性审慎监管及市场退出监管等各个环节。

这些国家和地区大多以巴塞尔委员会等重要国际组织阐发的网络银行监管原则为参照,以本国和本地区银行业监管法律规范为依据,以当地银行业监管机关为主体,以监管部门依法制订的众多具体监管规章为指南,规制和引导着当地的网络银行业务活动,使其依循安全、稳定、健康的轨迹运行和发展。从这些国家和地区的相关实践中可归纳出一些较为普遍的国际经验与共识,主要涉及这样6个方面:

第一,在网络银行监管制度设计的指导思想上,各国都试图使有关监管法制保留足够的弹性空间,以便确保法律既具有稳定性与权威性,又具有一定的先进性和超前性。为此,各国在设计网络银行业务监管制度时,特别是在确定技术标准时,总是留有一定的发展余地,适当保持技术中立性,这样不仅可避免将未来更具优越性的技术排除在法定范围之外,还可避免法律被迫随着技术的更新而频繁改动。

第二,在网络银行监管方式的类型选择方面,许多国家都是法定型监管与自律监管并重的。在依赖法定监管的同时,各国也十分重视自律组织及银行业界对监管规范制订过程的参与和推动,这将有助于提高这些监管规则的可接受性和实效性。

第三,在网络银行监管机构的选择方面,各国一般都是在现有的金融监管机构格局基础上,将网络银行业务纳入原来银行业监管机构的监管职权范围,并注意加强不同金融业务部门的监管机构间的协调合作,以便对网络银行业务中超出传统银行业务范围的新型业务品种及其相关风险实施充分有效的监控。

第四,在网络银行监管法律制度架构的选择方面,理论上讲一般有两种模式:一种是在传统银行监管法律制度的基础上进行修补、增添和调整;另一种则是完全摒弃传统监管制度,另外制订一套全新的专门调整网络银行业务方方面面的综合性法律规范。目前各国主要采用的都是前一种模式,即在传统银行监管法律框架仍然适用于网络银行业务有关问题的同时,对该制度框架加以相应调整,纳入新的针对网络银行业务特殊风险进行监管的专门性监管制度。本论文由整理提供这种“稳中求变”的法律变革模式在现阶段是适当且务实的,理应受到推崇。因为,毕竟网络银行业务仍然与传统渠道提供的银行业务无本质上的不同,传统监管框架的许多制度都能用于处理网络银行业务与传统业务方式所共有的特点和风险。况且,目前该业务的发展仍处初期,其内含的各种矛盾和问题都未充分暴露和体现出来。在此情形下,再制订一套完全脱离传统监管框架的网络银行业务风险监管法律制度既无必要,也不现实。除制订专门针对网络银行特殊问题的法律法规作为传统监管法制的一个组成部分外,各国为解决网络银行相关法律问题,一般都重视在其他传统法律领域做出相应的配套改革,以从根本上减少导致该业务风险发生的法律隐患和法律障碍。

第五,在网络银行监管的法律形式选择上,不论是英美法系国家还是大陆法系国家,大都倾向于采用行政性法律规范的形式。一方面,网络银行业务高度的专业性决定了由具备相应专业知识与经验的行政主管机关从事相关立法更具合理性和科学性;另一方面,行政立法本身兼具权威性与灵活性的双重优势,也即是说,它较之立法机关通过立法程序制订法律更为高效、快捷,更加具体、灵活;虽然其法律效力层级不及后者,但其本身也具有一定的权威性,往往具有更为直接的实际法律效果。当然,具有判例法传统的英美法系国家除行政法规外,还可借助更为灵活的司法判例形成相应的具体规则来对网络银行业务活动及其风险进行约束和监控。

第六,在网络银行监管的具体制度内容上,一方面,各国通常都坚持将原有银行业监管法规中大部分可适用的内容延伸适用于银行机构的网络银行业务。如资本充足性管理、流动性管理、贷款集中度管理、存款保险制度、最后放款人制度等传统制度的沿用在客观上为控制网络银行业务风险创造了有利的经营环境和条件;又如,传统银行监管制度中的审慎监管原则,单一监管和并表监管并重原则,以及现场检查和非现场检查等监管手段同样也适用于网络银行业务风险监管。另一方面,由于网络银行本身存在着许多传统银行监管框架无法完全解决的问题,因此,许多国家和地区的监管者都在研究确立一些专门处理网络银行问题的特殊法律规范。例如,虚拟银行的出现迫使各监管当局为这种没有物理存在的特殊银行机构明确市场准入要求与许可标准;互联网安全、客户身份验证,以及技术外包等问题的存在需要各国银行业监管当局有针对性地制订具体监管政策与指南;网络银行业务跨境提供的日益增多则要求监管者之间加强国际合作。

三网络银行监管国际经验对我国的重要启示

从某种意义上说,这些源自各个国家和地区的普遍经验与共识其实正代表了它们对网络银行监管法制建设的一些基本设想,具有一定的科学性和合理性,值得我国银行监管当局认真研究、适当参考和合理借鉴。归纳起来,笔者认为,应在完善我国网络银行监管法律体系的过程中,把握如下一些主要原则和方法:

其一,确立安全与效率不可偏废的监管立法指导思想。安全与效率这两个价值目标缺一不可,政府介入监管从某种意义上说正是要努力在这二者之间寻求最佳均衡。⑥概言之,就是要在确保基本安全的前提下促进金融系统的高效运转。

其二,运用政府主导的法定型监管与市场自律监管有机结合的监管方式。在我国,政府法定型监管方式运用得较为充分,但在市场自律监管方面却存在明显不足,如银行业公会等行业自律组织的监督作用尚未充分发挥,银行机构内部治理结构不健全的状况也较严重。可见,在完善我国网络银行监管法制的过程中,不仅需借助外部有效的政府规管和充分的市场约束,还需重视银行内部健全的法人治理结构。

其三,确定适当兼顾现阶段国情实际与未来网络银行发展需要的监管理念与模式。具体地说,就是应在现阶段“机构型监管”理念的指导下,适当吸收更能代表未来发展趋势的“功能性监管”思想,从而作出适宜于网络银行业务功能全面实现之需要的灵活安排。也就是应在当前金融业依法分业经营、分业管理的格局下,在各个不同监管机构之间建立如信息交流与共享之类的协调与合作机制;而在未来市场条件成熟时再逐渐向“功能性监管”模式转变。

其四,选择立足传统、适度创新的监管法律改革途径。即应在将既存的传统银行监管法律规则继续延伸适用于网络银行的基础上,针对网络银行某些特有的突出问题进行适当的制度创新,以便充分利用现有的法律资源,避免不必要的资源浪费。

其五,借助行政法规与部门规章等法律形式承载有关监管制度内容。行政法规与部门规章因具有灵活性、专门性和细致性等特点而备受监管立法者的青睐,我国目前有关网络银行的监管规则也主要是以部门规章的形式出现。此外,还可借助行业惯例与指南等不具法律约束力的行为规范对有关监管规则进行丰富和细化。

监管制度论文篇（5）

（一）多存少贷。在国内主要从事吸收存款的业务，但同时又借贷，将在境内吸收的外汇资金转移到境外套汇和套利。

（二）转移在境内营业获取的利润。一些外资银行往往以高利率向其总行借款，同时又将在中国以低利率吸收的存款汇往总行，从而向国外转移利润，并逃避我国的税收管理。

（三）违规经营，少交存款准备金。按照《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）规定，外资银行应按照一定的标准向中央银行缴纳存款准备金，但一些外资银行总是想办法少缴、漏缴存款准备金。

（四）片面追求高额利润，主要从事一些成本低、风险小、收益高的中间业务。

（五）营运资金不到位。少数外资银行将营运资金存放于境外，或多次调拨，使运营资金不真实到位。更有一些外资银行的流动资产达不到规定的比例。按《条例》规定，外资银行的流动性资产与流动性负债的比例不得低于25%，但实际上有的外资银行还达不到10%。

（六）利用非价格手段，进行不公平竞争，采用诸如回扣、降低手续费标准、邀请客户出国甚至接受假凭证等手段与国有银行争揽业务和客户。事实上，这种不平等竞争的背后也隐藏着许多法律纠纷，主要是外资银行与客户之间由于不规范经营而引发的法律纠纷。

上述这些问题的存在，无疑将造成国内金融秩序的混乱。根据东南亚金融危机的教训，金融秩序的混乱将严重阻碍我国国民经济健康、持续、稳定的发展。因此，要使国内金融服务市场更加开放，引进大量的外资银行，促进我国的经济发展，必须有完善的金融监管法律制度提供保障。

二、目前我国对外资银行监管存在的缺陷

以上种种问题和情况，源于外资银行对利润最大化目标的追求。但出现这些问题，其根本原因在于中央银行对外资银行的监管不力。其表现在中央银行对外资银行的监管政策、措施、手段等方面，但总体来看，最关键的问题在于没有一套有效的监管法律体系引导和约束外资银行的行为。

经过20年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的体系。尽管监管机构是明确的，但随着我国加入世贸组织后外资银行的进入，我国原有的法律、法规已经不能适应有效监管的需要，主要表现在以下几个方面：

（一）有关外资银行监管的法律规定不够全面、完善，针对性和实际操作性都不强。在外资银行进入我国的几种形式中，从防范金融风险的角度看，我国引进外国资本最安全的形式是代表处，最危险的形式是外国银行分行。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务，而且分行是外国法人，其业务被列在其总行的资产负债表中，东道国金融管理机构不能对之进行有效监督。但是，《条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除对申请者提出申请前1年年末总资产分行规定要达到200亿美元，其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外，其他条件和要求基本相同。由于监管立法缺乏针对性，导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占相当大的比重，增加了我国的金融风险。另外，对外资银行的经营业务的规定也过于笼统，没能作出具体的界定和规范。对于有的业务虽然有约束性规定，但是，对违反此规定有何惩罚措施，就没有下文了。

（二）在对外资银行监管的国际合作问题上，有关立法规定不明确，没有实行国际公认的“综合监管原则”。譬如，在加入世贸组织前，原《外资金融机构管理条例》对“综合监管”问题只规定申请在我国设立外资银行的申请者所在国家和地区必须有完善的金融监管制度，并要求申请者提交所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照（副本）。除此之外，再也没有关于加强监管的国际合作的有关规定。如果外资银行的经营受到母国的有效监管，并能够将其和我国的监管有效结合起来，那么外资银行的很多不规范行为将能得到有效遏制。

（三）对外资银行监管的手段和方法陈旧、落后，还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，不能适应外资银行在华快速发展的需要。譬如，监管方式主要以日常报表分析为主，而且偏重于定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。目前国际上已采用先进的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有在实践中引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作现象。实际上，只有具有合适的监管方法、手段，再加上素质水平较高的监管队伍，外资银行的很多不规范操作现象都是可以避免的。

总的来说，中央银行有效监管外资银行的立法相对滞后；原有法律、法规的效力不高；对外资银行有效监管的法规内容或者欠缺，或者过于笼统和简略，缺乏相应的配套规定和细则；法规制度设计上不合理。所有这些缺陷都导致中央银行在对外资银行监管时缺乏有效的法律依据。正因为如此，才为外资银行的不规范经营提供了空间。随着中国加入世界贸易组织，我国融入全球金融市场的一体化将是必然的。外资银行所带来的问题以及相伴而生的金融风险也将增多。加入世留组织之后，如何有效地加强对外资银行的监管，进一步改进和完善有关外资银行监管的法律、法规将成为中央银行监管工作的重中之重。

三、加入世贸后外资银行监管立法所应遵循的原则

1995年1月1日，世界贸易组织取代了关贸总协定。在原关贸总协定中达成的《服务贸易总协定》以及在世贸组织主持下达成的《全球金融服务协议》，使全球金融服务市场一体化的进程进一步加快。它同时也意味着，任何世贸组织的成员国都必须在这些协议的指导下开放本国的金融市场。中国加入世贸组织后，这些国际规则同样将成为我国金融服务立法的标准。《服务贸易总协定》对金融服务所做的原则规范涉及市场准入、最惠国待遇、国民待遇、透明度、发展中国家的特殊待遇五个方面的问题。由于金融部门是敏感部门，所以《服务贸易总协定》的附件中还规定：(1)金融服务的范围和定义包括除“行使政府权限时提供的服务”之外几乎所有的领域；(2)为保证金融系统的稳定，“不应阻止一成员基于谨慎原因而采取相应措施”，可以通过达成协议或自动认可等方式获得其他成员的确认，但有关谨慎监管的规定不能成为成员逃避其义务的借口；(3)对最惠国待遇和国内法规的义务，成员国可要求进一步豁免。这表明成员国可对金融实行比其他服务业更多的限制措施。这也为我国推行渐进式的金融开放政策提供了依据。

开放金融市场，必须伴随着金融风险，金融安全成为各国政府共同关心的议题。针对这一问题，巴塞尔委员会颁行了一系列的法律文件（统称《巴塞尔协议》），积极推行金融监管的国际合作，通过东道国和母国的共同努力对外资银行实行双重监管。1997年9月，巴塞尔委员会又颁布了《银行业有效监管核心原则》，将风险管理领域几乎扩展到银行业的各个方面，并制定了全面的指导性原则，以建立有效的监管方式和风险控制机制。《银行业有效监管核心原则》一个很重要的特点就是，强调监管的有效性。该原则强调建立银行业监管的有效系统，把建立银行业监管的有效系统作为有效监管的重要前提，合理的银行业监管法律体系是有效监管系统的关键，监管机构和被监管者都必须以法律为依据，受法律制约。1997年中国人民银行作为我国中央银行加入了巴塞尔委员会，这就为我国以《巴塞尔协议》和《原则》为框架，构建我国中央银行对外资银行有效监管的法律体系创造了条件。

总的来看，在世贸组织框架下，东道国对外资银行的监管要求采取对等互惠、平等一致，但也可以实行有条件的保护原则。针对我国金融业发展的现实情况和引进外资银行已出现或即将出现的问题，我国对外资银行的开放采取了一种分阶段渐进的过程。与此相适应，我国还不具备“平等一致、对等互惠”的政策原则条件，因此不适于采取这种单一的原则，而应该根据形势做灵活的变更。因此，在今后较长的一段时间内，我国宜采取“有限的保护主义”混合政策原则。只有这样，才能既保护我国银行业的发展，又能够更好地引进外资银行为我国的经济建设服务。当国内银行业力量发展壮大，能够与外资银行尤其是发达国家的外资银行处于平等的竞争地位后，我国可以采用“平等一致”的原则。随着我国银行业融入全球金融服务一体化进程，我国银行业的海外发展具有一定的规模，实行“对等互惠”的原则条件就具备了。因此，我国在加入世贸组织之后，应遵循先“有限保护”、再“平等一致”、最终“对等互惠”的原则制定相应的监管法律体系和政策。

四、新《外资金融机构管理条例》对外资银行监管制度的改进

我国原有的《外资金融机构管理条例》是1994年颁布的，有很多条款已经不能适应金融市场进一步开放的需要。在这样的背景下，国务院于2001年12月12日（入世后的第二天）通过了新的《外资金融机构管理条例》。与原《条例》相比，新条例在外资银行监管方面进行了如下的修订：

（一）资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和规范保持一致。

（二）由原《条例》的“实收资本不低于注册资本的50%”改为“注册资本应当是实缴资本”。

（三）对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当局对其申请的意见。这使得东道国监管与母国监管能够真正有效结合起来，切实体现了国际“综合监管原则”。

（四）对“法律责任”一章进行了补充完善，对于外资银行违规行为的处罚措施更加具体，更加可行。

五、完善外资银行有效监管立法的建议

加入世贸组织后，我国应该根据《服务贸易总协定》、《全球金融服务贸易协定》和《巴塞尔协议》等国际通行的协议框架，针对我国金融开放和金融市场发展的实际情况，在以上确定的原则和指导下，进一步完善中央银行对外资银行有效监管的法律规范。具体来说，建立外资银行有效监管的法律制度，尤其需要注重以下几个问题：

（一）注重资产质量和风险。引入《巴塞尔协议》对资本衡量和资本标准的规定，注重资产质量和资产风险，按照《巴塞尔协议》确定对外资银行实行规范化管理和监督的法律文件或条文。在制定相应法律文件或条文时，应该借鉴国际规范，对外资银行的资产负债比例和资本充足率进行全面分析，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下来。只有这样，才能确保外资银行具有较高的安全度。

（二）严格对外资银行进入的审批。针对外资银行不同的进入方式，完善外资银行监管的法规，有区别地设定不同的审批条件或程序，使外资银行的引进更有章可循，保障我国的金融安全。具体来说，第一、要尽可能地简化对代表处的审批；第二、允许设立外国银行参股不大的附属行，但需要在法律上明确外资参股的最高限额和比例；第三、对外国银行所设的全资附属行实行许可证审批制度，由中国人民银行全权负责审批和管理；第四、对外国银行在国内设立分行的审批执行更严格的标准。只有这样，才能将外资银行国内经营可能带来的风险尽可能地控制在初始阶段。

（三）控制市场风险应成为我国外资银行监管立法的重点。市场风险的监控一直是各国金融监管机构关注的重心。近二十年来，国际金融业务内容发生重大变化，主要表现在以下两方面：第一、从短期的贸易信贷逐渐转向中长期信贷，从零星、分散的业务转向专业化金融服务；第二、随着金融创新工具的不断涌现，传统的国际金融业务份额逐渐缩小，新的市场业务发展较快，如金融期货、期权，再加上交易手段日益现代化，市场风险对银行经营构成的威胁必须引起我国金融监管部门的关注。《巴塞尔协议》充分考虑了金融市场客观存在的利率风险、汇率风险、清算风险、业务操作风险等要素，比较有效地统一了对银行表内业务与日益扩大的表外业务的综合监管，对当前的跨国银行监管具有很强的针对性和可操作性。因此，应该借鉴其它国家的经验，将其管理要求、管理方式、操作规程，以及外资银行对金融创新工具的应用规范和要求引入外资银行监管的法规中来。

（四）明确监管部门的职责，直辖市监管部门内部的分工，在法规中健全和完善现场检查制度。目前，我国对外资银行的监管实行现场检查与非现场检查两种方式。虽然这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排，但是由于既涉及稽核监督部门，又涉及职能监督部门，因此这一做法的一个重要前提就是明确监管部门内部的分工，加强彼此之间的协调和配合。在检查内容上，应该加大对外资银行的风险性检查力度，规范对外资银行的测评和监控。在检查方法上，根据国际惯例，应该建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度。比如引入国际通用的CAMEL和ROCA标准，对所有注册外资银行采取CAMEL评级制度，对外资银行分行则根据ROCA标准评审。在每次检查后根据评级结果给予外资银行一个综合评价，然后分别不同情况确定相应的监管制度和措施。

（五）进一步明确外资监管的国际合作，使外资银行受到我国和母国监管部门的双重监督，减少金融风险。根据国际惯例和我国国情，我国可在外资银行监管的立法中规定，任何一家外资银行都要毫无例外地受到母国监管机构的有效监管，而且这种监管是建立在统一和综合的基础之上的。这样既能体现《巴塞尔协议》中的“母国监管”原则和“综合监管”原则，又能弥补外资银行监管中存在的漏洞。尤其是在外资银行设立的程序方面，应规定必须得到我国和母国监管当局的双方同意。这样就可以发现并阻止那些不稳健经营银行的跨国设立，避免给我国带来潜在的金融风险。

监管制度论文篇（6）

药品标准的确定，主要是依据科学的判断，但同时还要考虑到国家医药工业的现况，药学科学特别是药物分析学、药理学、临床药学等学科的发展现状，以及人民用药的需求，乃至我国疾病谱的分布。某种意义上，药品标准构成了药品规制的起点，给予了各项医药政策一个最基本的“阈值”，它对公民的生活和福利可能有着比形式意义上的法律、行政法规、规章更密切的关联。为此笔者将试图对我国药品标准的制度沿革、法律性质、制定程序等问题加以整理和剖析。

一、中国药品标准制度的发展演进

在汉平帝时，“元始五年，举天下通知方术本草者所在，诏传遣诣京师”，政府出面组织医药人员进行本草的编纂工作，直到东汉出现了我国第一部药学专著《神农本草经》，载有药物365种，总结和肯定了药物的基本规律，梁代陶弘景编著的《神农本草经集注》，将所收载药物扩大~，J7oo种，这些著作成为了当时国内用药事实上的标准。直到唐高宗时期，由苏敬领衔，命天下征集药物，于公元659年颁布了《新修本草》，它分55卷，收载药物859种，是世界上第一部药典，它与宋代先后颁布的《太平惠民和剂局方》、《开宝新评定本草》、《图经本草》，都是官方颁布的药品标准。

国民政府卫生部于1930年颁布了名为《中华药典》的药品标准。著名老一辈药学专家孟目的先生认为，药品标准是国家对药品的质量标准和检验方法等制订的技术规定，认为这些规定具有法律性质的约束力，是国家对药品所订的法典，所以定名“药典”最为适宜。“药典”的名称沿用至今，成为我国国家药品标准的通称。

建国后，1950年2月，卫生部设立了中国药典编纂委员会，由卫生部长李德全任主任委员，副部长苏井观任副主任委员。于1953年印刷了第1版《中华人民共和国药典》，由商务印书馆出版。至今先后出版了1953年版、1963年版、1977年版、1985年版、1990年版、1995年版、2000年版、2005年版药典。现行有效的是2005年版药典，药典分为一部、二部、三部，共收载品种3214种。

需要指出的是，在1984年至2001年间，我国药品标准可以分为国家标准、地方标准两级。但药品地方标准的存在，客观上削弱了药品监管的统一性，也不利于人民用药安全的保障。为此在2001年2月28日修订后颁布的《药品管理法》中，对药品标准制度的法律框架作出了实质性修改，根据修订后《药品管理法》第32条的规定，药品必须符合国家药品标准，国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准，地方标准已无生存的空间。

二、药品标准在药品监管中的法律地位

在1988年8月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，时任国家技术监督局局长的徐志坚在《关于<中华人民共和国标准化法(草案)>的说明》中，就指出“标准本身具有严肃的法规性和统一性，标准是各项经济技术活动中有关方面共同遵守的准则和依据。”就药品标准而言，它对各级药品监督管理部门，对在中华人民共和国境内从事药品研制、生产、经营、使用的单位或者个人，都有拘束作用。

从比较法的角度考察，在美国现行的1962年修订的(fi-品、药品和化妆品法》中，规定“美国官方药典、官方顺势疗法药典、美国国家处方集或它们的任何增补本中认可的物质”都是药品，将官方纲要界定为“官方美国药典、美国官方顺势疗法药典，官方国家处方集或它们中的任何增补本”，又规定当药物名称为官方纲要所承认或收载，当按照纲要所规定的试验和含量测定方法，测定其强度或其质量和纯度，发现其强度不同于或其质量和纯度低于纲要所规定的标准时，则为掺假药。

在我国，药品标准也被视为国家为保证药品质量，保证人民用药安全、质量可控而制定的规则，是保证药品质量的国家法定技术依据，是药品生产、销售、使用和监督管理的重要技术保障。《药品管理法》第32条第1款指出“药品必须符合药品标准”。根据《药品管理法》第10条、第12条的规定，必须按照国家药品标准生产药品，不符合国家药品标准的不得出厂。《药品管理法》第6条规定“药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。”根据《药品管理法》第65条的规定，药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验。根据以上规定，药品监督部门和作为技术支撑机构各级药检所，以药品标准为依据，在全国范围内对药品生产、经营企业、医疗机构以及中药材专业市场进行抽查检验和跟踪抽验。因此在药品监管过程中，通过对药品标准的正确使用，来认定案件事实的存在与否以及程度的轻重，这构成了正确适用药品法律法规做出行政决定的基础。

此外，《药品管理法》第48条第1款规定“禁止生产(包括配制，下同)、销售假药”，第48条第2款第1项指出“药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符的”为假药。《药品管理法》第49条第1款规定“禁止生产、销售劣药”，继而规定“药品成份的含量不符合国家药品标准的，为劣药。”同时第49条还规定“其他不符合药品标准规定的”按劣药论处《药品管理法》第74～78条中，则详细规定了生产销售假劣药品应承担的行政法律责任。因此药品标准也成为查处假冒伪劣药品行政案件的重要事实依据。

同时《中华人民共和国刑法》第140、141、142条分别规定了生产销售假劣产品罪、生产销售假药罪、生产销售劣药罪。其中刑法第141条第2款规定“本条所称假药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于假药和按假药处理的药品、非药品”；同时也规定“本条所称劣药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于劣药的药品。”因此违反药品标准生产销售假劣药品的行为，不仅要接受药品监督管理部门的行政处罚，同时还有可能被依法追究刑事责任。因此药品标准的制定和修改，不仅是判断行政违法行为的重要前提，而且对判断刑法构成要件成立与否发很大作用。

三、健全与完善药品标准法律制度的几点思考

1.推动药品标准制定程序模式的变革

建国以来，我国已经先后颁布8部药典，目前2010年版《中国药典》编制工作已经启动。但是应该看到建国60年来，改革开放30年来，我国的社会经济状况发生了很大变化，为此，未来我国应逐步形成由国家药品监督管理部门统一管理标准化活动，由药典委员会积极开展标准制定活动，让药品的生产者、经营者、使用者等各界广泛参与标准制定过程，以市场化为主导的新型药品标准制定模式。

在药品标准制定过程中，应规范药品标准制定、修订、、实施、监督等相关程序。其别是要健全完善药典委员会制度，委员会的成员应体现权威性和代表性的结合，人员组成要合理均衡，以最大限度的满足不同群体的利益和要求。并且为标准制定设计透明公开的程序，确保不同的观点被考虑。对药品标准审议的全过程应有完整记录，以如实记录委员们在讨论中的争议与分歧，在剔除了商业秘密之后，这份审议记录应能为公众所获得。

同时，药品生产经营企业作为标准的使用者，每天产生大量的生产经营信息和数据，这构成了制定药品标准所必需的信息源泉。药品标准水平和指标的选择，和医药产业的整体发展，特定产品特定企业的利益休戚相关，为此应适当增加企业界在药典委员会的代表，在药品标准制定过程中注意听取企业的意见和建议，发挥医药行业协会的作用，对于中小企业参与药品标准制定，应给予政策上的扶持和激励。

2.完善药品标准的试行与修订程序

在我国，新药获准生产后，其药品标准一般为试行标准，试行期为2年。其他药品获准生产后，需要进一步考察生产工艺及产品质量稳定性的，其药品标准也可批准为试行标准。之所以要规定“试行”标准，就在于标准是以政府和专家对科学事实的认知为基础的，尽管从理论上说科学问题存在着唯一正解，但是有时候，不同的科学家围绕标准研制所进行的实验方法就是不同的，即使方法相同，也可能得出不同的结果；即使结果相同，对结果的解释也可能会产生歧义。而且为了获得科学的结果，有时候需要经年累月的等待。

因此许多药品标准也是在信息不完全情况下制订出来的，在标题中冠之以“试行”的字样，也是为了给标准设定特定的观察期间，通过密切的信息反馈和意见沟通来加强对事实的认知，积累更多的科学信息，并针对标准实施中产生的问题进行修正改进，也使得标准呈现出一种随时随地易于修正的弹性结构。为此在试行期满后应组织相关专业技术委员会对试行药品标准进行全面审评，并根据标准在试行期间的执行情况，在试行期收集到的科学信息和所反馈的问题，国内外的相关标准，以及国家的有关要求，来决定是否将试行标准“转正”成正式标准。

此外，随着药学科学技术的进步，产业界技术更新速度的加快，药品标准也应因时而动，进行相应的修订与废止。根据《中华人民共和国标准化法》第13条的规定，“标准实施后，制订标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审，以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。”目前，据粗略统计，我国已上市药品的品种共计15000余种，现行版《中国药典》仅收载了其中3214种，其余大部分品种均收载于国家食品药品监督管理局颁或卫生部颁品标准。《中国药典》做到了5年更新一次，而往往未能对其他标准予以及时更新或废止，标准老化现象十分严重。为此应着手建立对这些品种标准的动态管理机制。

监管制度论文篇（7）

（一）监管主体的比较

保险监管的主体就是保险业的监督者和管理者。从机构设置来看，各国不尽相同。美国是联邦制国家，实行两级多头管理体制，中央和地方都有权对保险业进行监管。美国联邦政府成立联邦保险局，只负责联邦政府法定保险，如联邦洪水保险、联邦农作物保险等。根据1945年《麦克云——佛戈森法案》，每个州都被赋予监管本州保险业的权力。美国联邦保险局与各州保险局之间不是隶属关系，而是平行关系。任何一家保险公司必须获得州保险监管部门的批准后方可在该州营业。为了对各州的监管进行协调，1871年美国成立了全国保险监督官协会（NAIC），共主要职责是讨论保险立法和有关问题并拟定样板法律和条例供各州保险立法参考。经过保险监督官协会100多年的努力，各州法律已趋于一致。1999年11月通过的《金融服务现代化法》改变和扩充了全国保险监督官协会的职责，使其成为联邦一级的保险监官机构。

日本属于集中单一的监管体制。大藏省是日本保险业的监管部门。大藏大臣是保险监管的最高管理者。大藏省下设银行局，银行局下设保险部，具体负责保险监管工作。进入20世纪90年代以后日本金融危机加剧，金融机构倒闭频繁。为了加强金融监管，1998年6月日本成立了金融监管厅（FSA），接管了大藏省对银行、证券、保险的监管工作。2000年7月金融监管厅更名为金融厅，将金融行政计划和立案权限从大藏省分离出来。金融厅长官由首相直接任命以确保其在金融监管方面的独立性。

（二）监管内容的比较

美日两国保险监管的内容涉及诸多方面，其目的主要在于保证保险公司的偿付能力，维护被保险人的利益。

1.对市场准入与退出的监管

就国内保险公司的市场准入而言，美日两国差别不大。保险公司只要具备一定的法律条件、财务条件、技术条件和其他一些必备的条件即获得许可经营业务。其主要差别在于对外市场准入方面。在美国由州负责本州的保险监管工作。由于各州法律存在差异故做法有些不同。在国民待遇上，对跨境提供保险服务有所限制。在市场退出方面，当州保险署认为保险公司在国民待遇上，对跨境提供保险服务有所限制。在市场退出方面，当州保险署认为保险公司存在严重的财务问题时，会干预保险公司的业务活动以维护保险公司的偿付能力。视保险公司财务危机的严重程度，监管人员可以对保险公司进行整顿或采取积极的监控措施。如果这些措施无效，监管人员可对保险公司进行兼并或拍卖。为了维护保单持有人的利益，各州一般设立保证基金，但其补偿金额不会超过设定的上限。

日本在对外市场准入方面，一直限制竞争，严格限制外国保险公司的进入。20世纪90年代后。在美国的压力下日本逐步开放其保险市场。1994年10月，日美第一轮谈判达成协议，允许外国保险公司通过申报制直接在日本营业。1996年10月日本新的《保险业法》废除了开业认可制，采用申报制，并允许损害保险公司通过子公司开展生命保险业务，或是生命保险公司通过子公司开展损害保险业务。在市场退出方面，在1996年新《保险业法》实施前，大藏省采取“保驾护航”式的监管方案，对有问题的保险公司进行暗中协调，并强制要求其它保险公司接管，故未出现保险公司破产事件。新《保险业法》实施后，日本仿效美国对保险公司实行以偿付能力为中心的监管，引入早期改善措施，促进有问题的保险公司及时解决问题。由于新法案强调信息公开，客观上加速了有问题保险公司的破产。

2.对保险费率的监管

美国大多数的州实行。事先批准的费率监管方式，即保险公司的费率在实施前必须获得州保险署批准。另一些州在费率方面允许保险公司自由竞争，以确定最佳费率。相比之下，日本对保险费率的监管比较严格，一般采取事先批准的制度。

3.对偿付能力的监管

在美国，对偿付能力的监管主要体现在以下几个方面：

（1）对资本金和盈余的要求

保险公司在开业前必须满足州保险署对资本金和盈余的最低要求，不同的州和不同的业务有不同的标准。显然，这只是一种静态的要求，它无法适应保险公司业务规模扩大的要求。于是美国1992年通过了人寿与健康保险公司的风险资本法。1993年，财产与责任保险的类似法律也得以通过。据风险资本法，当保险公司被调整后的总资本底于其风险资本的一定比例时，保险监管机构将视情况采取不同行动。

（2）投资监管

美国保险公司的投资要受到严格监管。其投资不仅要受到证券交易委员会（SEC）规则的制约，还要受到保险法有关规定的约束，其目的在于促使保险公司追求流动性、安全性、盈利性的最佳组合，维护被保险人和债权人的利益。而寿险公司受到的监管要比财险公司严格的多。随着1999年《金融服务现代化法案》的通过，商业银行、证券公司、保险公司得以混业经营，对投资的监管也相应放松。

在日本，20世纪90年代以前，由于大藏省对保险公司采取保驾护航式的监管，偿付能力并未引起足够重视。之后，泡沫经济的崩溃导致保险公司接连倒闭，保险公司的偿付能力逐渐引起有关当局的重视。

（1）资本金要求

与美国一样，日本对于设立保险公司也有最低资本金的要求。《保险业法》还指出要“提高保险公司资本金最低限额”。

（2）与美国的风险资本相似，日本新《保险业法》引进了“标准责任准备金制度”和“偿付能力比率”以及“早期改善措施”。

所谓“责任准备金制度”是指保险监管机构根据保险公司的经营情况通过自己的判断而而制定的新的必要责任准备备金水平，并以此作为衡量保险公司经营是否稳健的依据。所谓“偿付能力比率”是指保险公司面临的各种超出正常预测风险的总和与各种可能的支付责任准备金的比率，是衡量保险公司经营稳健程度的重要指标。此外，根据“偿付能力比率”，日本保险监管当局还引进了“早期改善措施”，其大致思想是：保险监管当局在了解保险公司“偿付能力比率”进而了解保险公司的经营情况后，采取各种措施促进有问题的保险公司尽早解决这些问题。

（3）投资监管。

日本有关法律规定了保险公司的投资原则、投资范围和投资额度等。按照规定，日本寿险公司可在股票、债券、贷款、不动产、海外资产等领域投资。

（三）信息披露制度的比较

美国在保险市场实行强制性信息披露制度。其依据是保险市场存在严重的信息不对称，投保人处于信息劣势地位。为了保护投保人的利益，必须让投保人享有知情权；投保人只有掌握足够的信息才能作出理性的选择。为此，美国制定了《消费者保险信息和公平法案》以保护投保人的知情权。同时，在美国境内营业的保险公司每年必须向保险监管机构提交公司财务审计报告和精算报告。保险监管部门定期公布保险公司的经营状况并提供查询服务。此外，美国还设有评级机构，评级机构把保险公司的财务信息转变成各种易于理解的等级以反映保险公司的财务情况。这些服务对于保险公司和投保人来说都是至关重要的。这些资料可供保险公司用于营销，也可供消费者参考。公开信息制度的实施在相当程度上解决了保险市场信息不对称的问题。

与美国相反，日本保险监管当局出于稳定保险市场的目的，往往不公开保险公司的内部信息，以防负面信息扩散引起市场混乱。同时，日本还在保险市场实行“比较信息管制”，限制保险公司过分宣传各种保险产品性质和差异。这不仅扼杀了保险公司创新的积极性，而且损害了消费者的知情权。由于“比较信息管制”的存在，信息披露也是“内部”的。由于这种信息披露制度与日本的金融自由化改革相抵触，大藏省及以后的金融厅对此进行了重大改革。新法规规定保险公司应将自己从事的业务内容、财务状况等编制成经济信息公开资料，并公之于众。

二、启示及借鉴

通过以上分析我们发现美日两国的保险监管制度存在一些差异。总的来说，美国的保险监管较少采取限制竞争措施，而注重对健全性措施的建设，如偿付能力、保险监管信息系统（IRIS）、信息披露制度等。相比之下，日本较多采取限制竞争措施，如市场准入限制、费率管制、业务领域管制等，该状况在新《保险业法》实施后有所改善。当然，我们还会发现美日两国的保险监管制度还是有许多共同点的。这都是值得我们借鉴的。

首先，两国都有自己独立、健全的保险监管组织机构，如美国联邦保险局、州保险署，日本的大藏省、金融厅等。与此类似，我国也成立了国家保险监督管理委员会，为国务院直属机构，独立履行保险监管的职能。今后需要进一步做好的工作是：一是健全机构设置，分设财险、寿险、再保险、政策性保险等部门；二是按照经济区划设立若干个分支机构，形成一个完整、高效的保险监管体制；三是提高监管人员素质，建设一支高素质的保险监管队伍。

其次，保险监管的法制化是两国的共同点。我国目前的保险法律体系还不健全，需要进一步完善，做到依法监管。

最后，两国保险监管的内容大体相同，且都注重对财务能力的监管，与保险监管的主要目标是保证保险公司的偿付能力是一致的。我国也应从以下几方面完善对保险公司的财务监管。一是建立保险风险评价、预警监控系统，对可能出现问题的保险公司及时警告并督促其解决这些问题；二是正确划分保险公司的资产类型，合理界定保险公司的实际资产和负债，保持一定的资产负债比率；三是吸取日本保险监管的教训，对保险公司的财务状况实行某种程度的公开，接受社会监督；四是借鉴美国的保证基金制度，研究设立我国的投保人保证基金制度，更好地保护被保险人的利益，维护保险市场的稳定，促进保险业的健康发展。

「参考文献

①让·梅勒尔：《欧美保险业监管》。

监管制度论文篇（8）

证券市场是企业直接融资的有效途径，通过证券市场的竞争机制和逐利效应，可以自然优化社会资源配置，促进产业发展，奠定了国有企业改革和现代企业制度的基础。证券市场同时是公众投资企业的场所，市场的有效监管与法人投资者、个人投资者的利益息息相关。完善的市场机制应包含人市机制、市场运作机制、退市机制和信息披露制度，才能保证市场的参与者处于公平、公开、公正的平等地位。

一、建立健全的入市机制

人市机制为企业进人证券资本市场设立门槛。强化上市公司信息披露，优化公司治理，从公司运作程序和市场机制上保障投资者利益。政府责无旁贷地应制订人市机制并不断完善之。通常证券监管对人市机制的选择有两种模式：第一种，行政审批制。行政审批制是指政府的证券监管部门对申请上市的公司进行全面的审批，由证券监管部门决定上市公司的额度和股票发行价格；第二种。核准制。核准制是指证券监管部门制订严密的信息披露制度并严格执行，上市公司必须按照有关的法律法规和政策全面、及时、准确地披露公司的信息，大部分的西方成熟市场经济国家的证券监管部门都采用这种模式，核准制有利于投资者了解上市公司的真实状况，以决定是否投资。过去相当长时间内。我国采用的是第一种模式，结果“一部分上市公司的高市盈率和低成长性使他们失去了投资价值，而只能成为豪赌的工具。弄得不好，就会形成管理当局和少数庄家托市、造市、吹气泡的状况。造成大量寻租和操纵市场以取利的机会，规范化自然无从谈起。腐败会越来越厉害”。目前，我国证券发行已从单纯的行政审批改为核准制，取消了额度控制制度和分配指标制度，证券监管部门不再决定上市公司的股票发行价格和规模。这是重大改革，有利于发行市场的公平和公正，但核准制仍然没有完全摆脱行政审批和行政选择的方式，股票发行的竞争机制仍有待改革。中国证监会首席顾问梁定邦指出：从《证券法》颁布后，《证券法》明确要求公司要进人市场，它的披露一定要真实、完整、公开，要考虑投资者的利益。关键是这些要求要得到落实。如果这些公司没有按要求去做，怎么制裁它?这种制裁，现在的力度还没有完全显现出来。我国证券市场人市机制的缺陷还体现在由于政府垄断了上市行为，造成许多想上市却不能上市的公司只能借壳上市。在目前情况下，造成了人市不公和伪装人市，如部分企业通过行政权力人市，而另外部分企业事实上被排斥在证券市场外；如麦科特伪造业绩。东方锅炉甚至倒填设立时间并杜撰业绩”。

通常，在市场经济中，破产的企业是不会有人愿意买的，即使买，也不会出多少钱，因为在核准制下公司可以自己申请上市，不需要买壳上市，著名经济学家张维迎把这种现象总结为“管制使烂柿子值钱好柿难卖”，他指出：在西方，如果企业跨了，股票将一钱不值，但在中国，一个企业破产了，可能创造出对壳的需求。比如，山东的三联有积极性去买郑百文这个壳，这个壳在经济学上是什么意思?它代表管制租金。这个壳又可以使受骗的股民得到补偿，ST郑百文的股价还可以涨停板。虽然中国证监会从2001年3月实行了上市核准制，但实际上上市门槛和进人市场资格还是难以摆脱政府的审核制的约束。没有形成市场化运行机制。

二、规范公司上市后的运作机制

上市公司制度健全、规范运作、业绩优良是证券市场兴旺发达的基础。有学者作过研究，在上海和深圳两个证券交易所1994年上市的178家上市公司中，上市后三年间的财务状况、每股收益率和每股净资产的走势，基本上都是一条抛物线：公司的第一年，经济效益略有提高，但从第二年便开始下滑，到第三年年报公布，这些公司的上述两个指标均下降70％左右。可见，对大部分上市公司来说，“股份化”并没有改变公司运作不良的状况。根据2001年7月人大常委会检查组对上海、深圳、成都、武汉等地执行《证券法》情况检查报告，上市公司违规操作充斥市场”：第一，企业为达到股票上市的目的，高估资产，虚报盈利。第二，上市公司严重违背投资者意愿，随意改变募集资金投向，间接造成信息不公。第三，有上市公司为了迎合庄家炒作本公司股票，配合在不同阶段误导投资者的信息。第四．一些上市公司受大股东严密控制．一套机构两块牌子，使上市公司成为大股东或集团的“提款机”。第五，上市公司法人治理结构不完善。一些国有上市公司国有股一股独大，董事会一人说了算，监事会难以发挥作用。第六，有些上市公司筹资积极，分配消极，损害投资者利益。

规范是市场发展的前提，是市场有序运行的保证。股份公司上市后规范运作的必要性主要体现在下面五个方面：

第一，股份公司的公众化：股份公司必须保证股东权益。公司必须在《公司法》等国家法规范畴内，按照《公司章程》，履行股东赋予的责任和义务，因此必须有规范的运作机制。

第二，国家法规的要求：没有规范的运作机制，公司运作“各显神通”，缺乏评判的标准。政府的监管无从下手，缺少法律和操作的依据。

第三，市场机制的选择：如果公司运作不规范，必然成为证券市场的“风险源”，而证券市场的系统风险，必然影响金融系统的稳定．进而波及社会的安定。一旦市场风险变为现实的危害．直接遭受损失正是市场资金的供应者：投资人。投资人退出市场或失去参与的积极性，证券市场“皮之不存，毛将焉附”。所以规范公司运作的目的，是保护市场。

第四，有利于资源配置：在规范的运作机制下，“滥竽充数”的公司或治理不善的公司将很快“原形毕露”，失去继续欺骗或浪费社会资源的机会。

第五，有利于现代企业制度的实施：规范的运作机制，集中了先进国家经验的思想结晶．减少企业曲折的摸索过程．直接为公司搭建了现代企业制度的平台。

中小投资者，也即中小股东的权利并不能“累加”起来形成真正的所有权从而控制上市公司，正如斯蒂格里茨认为的：所有权分散的公众持有股份的公司管理是一种公共物品，同任何公共物品一样，会存在供应不足。或者也可以说是管理者的市场，即监管的程序，是非常不完全的．因此也就不会大体上保证公司由那些保证资产产生最高收益的人来进行管理。由此看来，政府必须对上市公司发行后的的运作机制也进行明确的规范。《公司法》、《证券法》规范了上市公司的运作，证监会、国家财政部先后就企业信息披露、会计报表信息内容和质量制订了实施细则。2001年3月15日．中国证券会了《上市公司新股发行管理办法》．强调配股和增发新股要引人优胜劣汰的市场机制，2001年4月2日又了《上市公司检查办法》和就《上市公司董事长谈话制度实施办法》，旨在强化监管机构对上市公司的现场检查和约见上市公司董事长和高级管理人员进行凋查的权力，这些都有助于加强对公司上市后经营运作的监管力度。

三、建立健全的退市机制

著名经济学家斯蒂格利茨在《改革何处去》一文指出：破产，或实实在在的破产威胁，是市场经济中非常重要的部分。破产的机制，同与其正好相反的创业机制一样，在社会主义国家很少或基本没有先例。破产的机制必须创造出来。市场经济国家已经形成了许多种破产法的模式．每一种模式都同特定的经济情况相结合。对于证券市场而言，退市，或实实在在的退市威胁，是证券市场机制的重要组成部分。在计划经济时的中国，根本听不到有关企业破产的说法，因为所属于国家，即使企业再亏损，政府也不会采取破产的方式，就如自己的孩子，再坏也不会把他赶出家门。市场经济则不同，创业与破产是市场经济这枚硬币的正反两上方面，西方的市场经济国家已经形成了许多破产法的模式，我国也已经开始探讨具有中国特色的破产模式(1983年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过并颁布《破产法》，但可操作性不强)。当前，从证券市场的发展来看，入市和退市，也是我们不可回避的两个方面，相对已经建立并逐步完善的入市机制而言，我们的退市机制还是刚刚开始建立，急待完善，政府有必要制定明确的退市规则。没有退市通道，证券市场优胜劣汰的法则就无法建立，证券市场优化资源配置的功能就不能发挥，以至于连年亏损的上市公司不思进取，主营业绩大幅度下滑，就通过资产重组得以继续生存，有的公司经营者甚至配合庄家炒作本公司的股票，借在位之机大肆侵吞公司资产，不按规定公开财务报表、虚假重组。没有退市机制，导致了投资理念的扭曲，投资者不是认真研究上市公司的基本面、发展前景和投资价值，而是追逐热点、打探消息和寻找庄家．最终可能陷入庄家设置的“陷阱”中。

证券市场必须是双向开放、有进有出的，但我国的证券市场中资不抵债的上市公司却很难退市，我国证券市场基本上表现为一个单项扩容的半封闭式市场，只有单一的吸纳功能，没有真正有效的排放功能。一个高度市场化的证券市场可以通过其内在的吐故纳新动态调整．不断吸收优质公司上市，同时又不断淘汰劣质公司退市，以提高资源的配置率。在西方成熟的市场经济国家，证券监管当局对退市有明确的规定。美国证券及交易委员会(SEC)允许并要求退市最少要由35名大股东通过。纽约交易所规定不退市的上市公司所具备的条件为：第一，连续30天股价最少不低于1美元；第二，股东权益不能低于5000万美元；第三．公司市值不少于5000万美元。日本要求上市公司要最少150位股东及不能连续3年资不抵债。1996—1999年，美国纳斯达克市场共有1197家股票被摘牌．退市企业数量超过同期上市的公司数量。

2001年2月22日，中国证监会了《亏损上市公司暂停上市和制止上市实施办法》，2001年4月23日，中国证监会宣布PT水仙终止上市，PT水仙成为中国证券历史上第一家退市的企业，接着PT粤金曼退市．1O月20日PT中浩退市。事实上这些公司已连续四年亏损，因为没有退市机制，先前已降格为特别处理公司(ST)，再降特殊处理公司(PT)。目前深沪市场资不抵债的PT公司还有16家．连续亏损的ST公司44家，如何让劣质企业退出证券市场仍是政府较为棘手的问题。中国证券协会2001年6月12日了《证券公司代办非上市公司股份转让服务业务的试点办法》．由证券公司柜台交易组成的股份转让市场为企业退市后投资者转让股份提供了解决办法(成熟市场中本不应由政府承担的功能)，现在PT水仙、PT粤金曼、PT中浩已从交易所市场退市并在股份转让市场挂牌转让。

完善的退市机制有利于政府监管上市公司的素质，保障投资者的利益。退市通道的建立，对于上市公司而言。将会珍惜自己的上市地位，并为提高公司效益作出不懈努力，否则就会被市场“开除”。我国发展股票市场的初衷是为国有企业融资，未考虑公司退市的问题。目前，在一级市场上虽然采用了核准制，但发行市场化程度不够．“壳”资源缺乏。上市公司难以退市，另一方面．由于缺乏对投资者赔偿方面的有关法律政策，公司退市对中小投资者造成巨大的损害，这也不是证券监管部门愿意看到的。2001年2月22日，中国证监会了《亏损上市公司暂停上市和制止上市实施办法》，从操作程序上为未亏损上市公司的推出机制提供了保障，但实施难度较大。因此，我认为中国证券会应考虑市场机制和中小投资者的切身利益，根据我国证券市场和上市公司的实际情况，制定出更加科学合理、切实可行的退市机制，退市机制必须具备可操作性强、退市过程短的特点。例如让不再满足上市条件的公司“突然死亡”，直接退市。

四、健全证券市场信息披露制度

通常，在中国证券市场上，中小投资者买卖和持有股票，目的在于获得股票价格差异或股票的红利、股息，而不在于影响或控制上市公司的经营和管理。因此他们较少去关注公司的生产经营状况，以至于少数大股东或公司经营者，为着自身利益，披露虚假消息误导了中小投资者。

二十多年来，有关非对称信息市场的理论已经成为经济研究的一个重要和活跃的领域。今天．不完全信息模型已经是经济学、行政管理学研究者不可或缺的研究工具，从发展中国家的传统农业到发达国家的金融业。如果信息是完整的，每个人都知道其关心的事情的真相；丽因为信息不完整或信息不对称，就需要通过人与人之间沟通以取得信息。而且，因为不知别人提供的信息的真伪，只好籍着“对方是否诚实”来间接地解凑对方所提供的信息。因此，“诚实”这种德性，是人际交往之后发展出来的一种“工具”，具有功能性的内涵。

所谓信息不对称，指投资主体获得的信息往往是不充分的，非对称的。即各类投资人获得的信息在数量、质量、可信度、时效性等方面不均衡。据美国经济学家阿罗分析，经济决策环境的信息是不完全的，大量的经济决策都是在不确定的条件下完成的。所以。减少投资人行为不确定性的程度可以从信息披露制度的完善方面加以克服。

证券市场中信息分布的不完全对称直接影响到证券交易参与者的理性决策和证券价格的均衡。主要表现在：第一，信息不对称会导致投资主体产生“逆向选择”的异化行为。第二，信息不对称会诱发证券市场中“道德风险”的发生，并进一步加剧投资主体的行为异化。

我国证券市场出现接二连三的造假行为，主要原因在于信息不对称，信息披露不真实。信息披露是指证券市场上的有关当事人在证券发行、上市和交易等一系列环节中依照法律、法规、证券主管部门管理规章及证券交易所等自律监管机构的有关规定，以一定方式向投资者和社会公众公开与证券有关的信息而形成的一套行为规范和活动准则。经济学家业已证明，有效市场并不要求所有参与者都拥有信息。如果有足够的参与者拥有准确、及时和完全的信息，那么价格的变动就好象所有的人都铝l道信息一样，当价格被提高或降低到反映完全信息的水平，即使缺乏信息的购买者在现行价格下购买也会获得利益．他们不可能胜过市场，也不用担心被估价过高的股票所欺骗。事实上，证券机构、基金等大机构掌握信息远远超过一般投资人(即散户)，所以机构可以做出相对理性优化的决策。

在证券市场建设方面，提高上市公司信息披露质量是不可少的基础环节，证券市场能否有效运转，是以信息披露制度的成熟程度为基础的。公司经营状况的好坏，会通过信息披露的途径在市场上广为传播，被市场参与者选择接受，进一步影响其行为决策。为确保信息披露的公正、透明、准确、完整，对保护投资者权益至关重要。

2001年8月《财经》杂志揭露的银广夏，从1999年到2000年近两年来的股价和业绩，均创下了令人眩目的记录：l999年，银广夏的每股盈利0．5l元：股价则从1999年l2月30目的l3．97元启动，一路狂升，至2000年4月l9日涨至35．83元。次日实施了优厚的分红方案l0转赠l0后。即进入填权行情，于2000年l2月29日完全填权并创下了37．99元新高，折合为除权前的价格75．98元。全年上涨400％，高居深沪两市第二。2000年年报披露的业绩再创“奇迹”．在股本扩大一倍基础上，每股收益攀升至0．827元。

银广夏的利润神话源自其从德国进口的一种设备——二氧化碳超临界萃取设备。l999年7月。第一条500立升x3的生产线在银广夏在天津的子公司天津广夏试车并投入生产。根据银广夏公告，天津广夏在l999年度、2000年度向德国诚信公司出口萃取产品达5610万马克(约2．2亿元人民币)、1．8亿马克(约7．2亿元人民币)。天津广夏因此在l999年创造的利润占银广夏的75％以上，2000年更几乎囊括了银广夏的全部利润。2001年3月1日，银广夏公告，称与德国诚信公司(FidelityTradingGmBH)签订连续三年总金额为6O亿元的萃取产品订货总协议。

《财经》杂志记者调查后确切获知，银广夏从1999年开始在市场上散布的“利润神话”全系子虚乌有的编造，其出口额据公司自称在2000年达1．8亿马克，而事实上仅为3万美元；其签下6O亿合同的德国买家据称为一家百年老店。但事实上是注册资金5万马克的小型贸易公司；其据称出口创汇创利的“超临界萃取产品”，在产品产量和价格上均被专家证实不具可能性。

银广夏事件曝光后，证监会介入调查并认定做假性质。2001年9月l0日银广夏在一个月临时停牌后恢复交易，股价连跌l3个跌停板后又连续跌停6天，股价从停牌前8月2日的30．84元直跌到lO月l8日的5．47元，无数受虚假信息误导的投资者损失惨重。

银广夏泡沫的破裂，使投资者对中国股市的信心大受打击。2001年上海指数从6月14日的2245狂泻到10月22日的l5l4点，以至中国证监会l0月22日宣布暂停其6月12日公布的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中“增发上市时减持10％国有股”的条款以“政策救市”。

监管制度论文篇（9）

[论文关键词]wto 金融服务贸易协议 金融自由化 证券监管法律制度 [论文摘要]wto有关金融服务贸易协议是金融服务贸易的多边法律框架，为金融服务贸易自由 化提供了具有约束力的根本原则、规则和制度，其价值取向在于自由、效率、秩序、安全。wto有关金融服务贸易协议的法律价值取向和相关规定都会对证券监管法律制度产生影响，证券监管法律制度对wto有关金融服务贸易协议倡导的金融自由化有反作用，两者存在强烈的互动。 wto体系中有关金融服务贸易协议为金融自由化发展提供了具有约束力的根本原则、规则和制度，为国际金融服务贸易的发展构建了多边谈判机制与法律框架，揭开了金融服务贸易法律多边化的序幕。证券业的自由化发展作为金融自由化的重要内容，是wto有关金融服务贸易协议所要实现的目标之一。证券监管法律制度在保障wto有关金融服务贸易协议所倡导的证券业自由化的同时有可能成为其障碍，wto有关金融服务贸易协议与证券监管法律制度之间存在互动关系。 一、wto有关金融服务贸易协议及其价值取向 wto为国际金融服务贸易构建的法律框架包括：《服务贸易总协定)(GATS)、《金融服务附件》、《关于金融服务承诺的谅解》、《全球金融服务贸易协议》。 GATS及《金融服务附件》是wto有关金融服务贸易协议的核心部分，GATS所发挥的作用正如其宗旨所述，“为服务贸易建立一个多边框架，借以在透明度和逐步自由化的条件下扩大自由贸易，促进各方经济的发展”。关于国际服务贸易的法律框架的主要原则及规定集中于GATS中，因此GATS构成了第一个有关国际服务贸易法律多边化的基本法。 鉴于金融服务业在服务贸易中的特殊重要的地位，而各国均对金融业加以严格的管制，对金融业自由化的发展的趋势而言，这些管制构成了主要的贸易壁垒。wto的成员达成了《关于金融服务的附件》作为GATS的补充与进一步规定。该附件对GATS的适用范围加以明确并对审慎措施及其承认、金融服务贸易争端的解决、金融服务的定义做了规定。《金融服务第二附件》主要是有关金融服务最惠国待遇条款的豁免，及各成员对其具体承诺中有关金融服务部分的改进、修改和撤消等规定。 《关于金融服务承诺的谅解》确定了一些发达国家成员起草各自金融服务承诺的基础，提出了乌拉圭回合参加方得以通过不同于服务贸易总协定第三部分的方式在协定下的金融服务方面承担具体承诺，但不得与总协定条款相冲突，并须保证达成的具体承诺在最惠国基础上实施。 《全球金融服务贸易协议》的内容中有重要意义的是各成员方关于金融服务的具体承诺减让表和第2条豁免清单，在全面的最惠国待遇原则的基础上，将全球银行、证券和金融信息贸易的95％以上纳入wto的管理和争端解决机制之内。 wto有关金融服务贸易协议作为金融自由化发展的多边法律框架，通过市场准入及非歧视性原则及透明度原则及各成员方的具体承诺使各国开放本国金融市场，促使各国在金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，保障金融资源以市场为配置基础，实现资源在世界范围内的合理、优化配置。 wto有关金融服务贸易协议作为调整国际服务贸易的规则，实质是促进金融自由化发展的多边法律体系，有其特定的价值取向，其价值取向与精神实质必然会渗透到其成员方相关法律中。本文认为wto有关金融服务贸易协议的法律价值取向在于：自由、效率、秩序、安全。自由是整个现代法治的价值取向。wto有关金融服务贸易协议所推进的自由着重于经济自由，在实现经济自由的必要因素中，经济制度起着重要作用，一种经济制度若不能实现一定的经济自由时，就是一种不完善的、有缺陷的制度，而实践和理论都证明了经济自由只有在市场经济体制下才能成为现实，市场经济需要广泛的经济自由，只有在充分实现了生产、交换、竞争、收益等自由的基础上，市场经济体制才能正常地运作，从而更有效地发挥资源配置的作用，另一方面，只有市场经济体制才能有效地阻止国家权力过度膨胀对经济自由的破坏，才能保障通过实施有效的法律规则促进竞争自由、契约自由和经营自由，wto有关金融服务贸易协议所倡导的金融服务贸易自由化的实质是要求一国政府在国内及对外金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，以市场为资源配置的基础，实现资源的合理、优化配置，获取最佳的经济利益，这一过程以市场经济在世界范围内形成为前提，可以说，wto对各成员方最大的影响就在于其国内市场经济体制的确立与完善，通过保障各成员方 国内金融业的自由从而促进世界金融服务贸易的自由化，wto有关金融服务贸易通过确立市场准入、非歧视性、透明度等原则促进了贸易自由、竞争自由的实现，体现了对自由的崇尚与关注。 效率是指经济组织以既定的投入获得最大的产出的经济资源的利用状态。就法的价值而言，自由与效率有着同质性。如前所述，自由在市场的功能主要是促进效率，充分的经济自由是提高资源配置效率的必要手段，wto有关金融服务贸易协议通过确立实现金融自由化的宗旨以提高金融业效率，其大多促进自由化目标实现的规定都旨在提高国际金融领域的效率，金融服务贸易自由化使得金融领域的竞争加剧。市场准入与国民待遇、最惠国待遇、透明度原则使得各国金融服务贸易提供者能积极参与全世界范围内的金融资源配置以提高效率，由此可见，效率亦为wto有关金融服务贸易协议的重要价值取向。 然而，wto有关金融服务贸易协议对自由与效率的关注并不意味着没有约束的任性，金融业的高风险性与不稳定性及其巨大的破坏性都促使wto亦关注金融业的秩序与安全，提出应尊重成员方国内政策目标，承认成员方有权对境内有关服务提供进行管理并适用新的法律，规定了“谨慎例外”的原则，明确了wto对待金融业的自由化带来的效率与保障金融业安全的监管法律制度之间关系的态度，即在保障金融业安全稳定的秩序的前提下，确保金融业自由化带来的效率，后者是主线，前者是辅助性手段。因此，安全与秩序亦是wto有关金融服务贸易协议的重要的法律价值取向。 二、wto有关金融服务贸易协议对证券监管法律制度的影响 wto有关金融服务协议确立了证券业自由化的原则和法律框架，对证券监管法律制度并未做直接规定，但wto作为影响全球经济运行的多边贸易规则，更由于证券监管法律制度对证券业自由化的特殊意义，倡导金融自由化的wto有关金融服务贸易协议的价值取向与具体规定都会对各国汪券监管法律制度产生深远的影响。 在wto推动的金融自由化的浪潮中，各国的证券监管法律制度面临着促进证券业自由化发展与保障证券市场稳定的双重任务，要应对这一两难选择，就必须在wto有关金融暇务贸易的基本原则的指导下，将自由、效率、秩序、安全的精神渗透剐证券监管法律制度中，使国内的证券监管法律制度在wto有关金融服务贸易的价值目标与原则的指导下进行完善与变革。wto对自由与效率的追求要求放松严格的行政管制，从而为国内的证券监管法律制度的变革提供了契机和动力，从这个角度来讲，金融自由化在经济转型的发展中国家实质上分为两个层次，首先要消除国内的金融抑制状态，即实现国内金融自由化，国内金融抑制主要指政府对金融业的直接行政干预与国内金融市场的封闭状态，国内金融自由化就是要放松管制，开放金融服务贸易；第二层次为对外国金融业开放国内市场。为保障证券业自由化正确的发展方向，防范证券市场风险的传播，在客观上要求其成员方国内证券监管法律制度的改革。改革的主要方向即是放松政府的行政管制与不必要的干预，以市场作为资金资源配置的基础。从而消除国内由于政府干预过多而造成的金融抑制状态。政府对证券市场干预过多，限制市场在资金资源配置中的作用，会抑制证券市场的发展，导致证券业的效率低下，竞争力差，证券市场作为资金资源配置的场所无法发挥其作用，滋生大量的寻租现象。政府过多参与到证券市场的具体运作与业务中，忽视了对证券市场风险的防范与化解。一旦融入金融自由化浪潮中，极易暴露出其不足，受到冲击，诱发金融风险。因此，要融入金融自由化的发展中，国内的证券监管法律制度就必须朝着市场化、法治化的方向变革，放松政府行政管制，逐步开放资本帐户，让市场发挥主导作用，完善证券监管法律制度，更多地运用经济的和法律的手段进行监管。此外，政府要着力于防范与化解风险，同时加强证券监管的国际合作，共同防范威胁到各国的风险，加强对证券市场风险的防范与证券违法行为的打击，保障证券市场的安全与秩序，促进证券业自由化的健康发展。 wto有关金融服务贸易协议虽未对各国的证券监管法律制度做直接的规定，但由于证券监管法律制度与证券业自由化的密切关系，wto有关金融服务贸易协议中仍做出了影响到证券监管法律制度的相关规定。从GATS及其附件中的相关规定可看出W’lO对金融服务多边协议所保障的金融自由化浪潮与国内证券监管法律制度之关系所持的态度。GAPS的序言中即明文规定，“在适当尊重国内政策目标的同时”，在互利基础上促进双边谈判，以逐步实现更高水平的服务贸易自由化。序言中通过承认成员方有权对其境 内有关服务提供进行管理并适用新的法律，保证其成员方为实现国内政策目标，基于国内特殊情况的考虑而适用法律的自主权，就证券业而言，如果成员方在履行GATS有关金融服务贸易的规定或承诺而使其国内证券业面临严重困难，则有权采取与该金融困难相适应的证券监管措施，以免证券市场的风险继续扩大。该规定将服务贸易自由化的进程定位于“逐步地”。而不是不顾其成员方国内的现实情况“一刀切”，从而使各国，尤其是发展中国家消除了面对wto协议的忧虑心理，扩大了wto有关协议的适用范围。 GATS金融服务附录第二条规定，成员方国内可以基于谨慎原因采取相关的措施，而无须考虑是否违反有关的承诺或义务。作为GATS下的金融服务附录，该条规定为各国国内证券监管的采用提供了直接依据，为保障金融自由化的主导方向，谨慎监管措施的采用也受到了限制，首先，有关监管措施的采用应保证出于谨慎监管的目的，至于是否实质上会对GATS有关承诺与义务造成损害，不予考虑，仅从目的上加以限制，充分保障了成员方运用该条规定的权利与可能性，出于“谨慎原因”。包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有忠信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定及其他出于谨慎的目的而采取的措施，认定一国的某项监管措施是否出于谨慎目的，通常应根据该国的具体情况来判断，否则容易导致成员方无法运用监管措施维护金融稳定或者阻碍金融自由化发展的后果。其次，成员方采取有关谨慎监管措施不应被用来逃避该成员方在本协定下的承诺或义务的手段，判断成员方采取的有关谨慎监管措施是否被用来逃避其承诺或义务的标准同样应根据该成员方国内的具体情况来判断其直接目的是否为出于谨慎原因，若有关国家认为该成员方非出于谨慎原因而采取的监管措施，有权提出异议并通过争端解决程序来确定有关监管措施是否超出了谨慎范围。 实践中，很多非歧视性的规则及监管制度本身构成了贸易壁垒，对此，wto希望成员方对有可能构成服务贸易壁垒的监管措施做出例外承诺，例外承诺并非wto的强加义务，但成员方一旦通过谈判做出例外承诺后，就将消除本国非歧视性监管措施纳入了该国在wto下的强行义务，将由wto争端解决机制来保障其实施该承诺。此外，wto提出各成员方应当采用双边协调机制进行谈判，达成相互承认有关证书或资格的协议，并允许其他成员方通过谈判加入这种协议，从而为各成员方之问相互协调来逐步减少监管壁垒，促进证券业自由化提供了可能，目前已有许多国家达成了双边合作监管的谅解备忘录与协助条约]wto还倡导采用多边谈判的形式来确立承认和协调标准，并通过成立与参加国际组织将这些承认与协调标准加以推广，最终确立为国际证券监管惯例或成文化的规则，区域性与国际性的证券监管合作组织已纷纷成立并为各国证券监管的协调做出了很多努力，制订了一些被公认的证券监管文件，证券监管国际惯例正在确立过程中。 三、证券监管法律制度对金融自由化的反作用 wto将金融服务贸易自由化作为其重要领域之一，并由于其对金融自由化的推动作用而奠定了其在金融自由化浪潮中基础性的地位，可以说90年代以后金融自由化主要是在wto的推动下发展的，wto有关金融服务贸易协议在影响着证券监管法律制度的同时，证券监管法律制度对wto所倡导的金融自由化有一定的反作用，从而影响着wto有关金融服务贸易协议的实施。其反作用包括积极的正面作用和消极的负面影响。 从理论上讲，金融自由化可以提高金融业效率，降低服务成本，在全球范围内优化配置资源，并为客户提供多品种的服务，但金融自由化浪潮使得国际资本高度流动及金融衍生工具飞速发展。资本能在国际市场上高度流动及金融衍生工具的不断产生本是金融界降低风险的举措，但事实上，大量国际资本的高速流动及金融衍生工具却促成了一系列的金融危机，不断爆发的大规模的金融危机使金融风险的规模上升，金融自由化使得金融风险在世界范围内传播与扩散，跨国境的金融违法犯罪行为日益猖獗，监管法律制度仍限于一国国境范围内，因此，金融自由化的浪潮要求各国变革与完善国内的监管法律制度，放松管制，加强各国监管法律制度的协调与合作，从而保障金融自由化得以稳步发展并使各国分享其所带来的利益。金融自由化优势的发挥取决于金融自由化浪潮是否有完善的监管法律制度为基础，缺乏这一基础，自由化浪潮只会导致混乱与无序的状态。证券业的自由化是wto倡导的金融自由化的重要内容。证券业的高风险性在实现自由化后表现的更加突出，随着证券市场的一体化发展，信息不对称现象导致的证券市 场失灵超越了一国界限和本国的制度与法律管辖范围，滋生了大量跨国界的内幕交易、操纵和欺诈行为，加大了金融风险的可能系数，证券市场的一体化则会导致金融风险在区域乃至国际范围内迅速传播，国际资本市场的巨额游资出于避险或投机的目的大量转移资金，会直接冲击国内证券市场，严重损害各国证券市场的稳定和繁荣，并迅速扩散到国际范围内，使金融自由化的成果遭到巨大的破坏，各国应通过完善证券监管法律制度才能将风险控制在最小的范围内，并通过各国证券监管法律制度的国际化协调，加大共同监管和打击威胁到国际证券市场的证券不法行为，以避免证券业自由化过程中出现的不利因素。可以说，各国证券监管法律制度是金融自由化浪潮健康稳定发展的客观要求和重要保障，这一点正是wto有关金融服务贸易协议安全、秩序的价值目标的体现与要求。证券监管法律制度一方面可以保障wto倡导的金融自由化的健康稳定发展，另一方面，过于严格的监管又会给自由化造成负面作用，政府对证券市场的直接行政干预和封闭的国内市场状态会成为金融自由化推进的不可逾越的国内障碍，正因为如此，wto倡导的金融自由化才要求各国证券监管法律制度进行变革，放松管制，加强市场化干预，促进各国证券监管法律制度的协调和国际证券监管的发展，最终确立国际统一证券监管法律制度，以更有力地保障wto有关金融服务贸易协议的实施。 wto有关金融服务贸易协议的价值目标和具体规定深刻地影响着国内证券监管法律制度，wto倡导的金融自由化为国内证券监管法律制度的变革提供了动力，指明了发展方向，而完善的国内证券监管法律制度又保障了wto倡导的金融自由化的实现

监管制度论文篇（10）

【关键字】监管制度；国际银行法；外资银行 【论文摘要】美国对外资银行监管制度架构的形成是在结合了美国自身的利益和世界经济的局势发展，不断修正和完善的。总的来说，美国对外资银行监管是朝着比较平等的方向发展，但是，其背后市场进入虽放宽了，市场监管则加强了。当今服务贸易自由化的条件下，美国对外资银行监管制度框架变更和演进对于我国监管制度的完善有着一定的借鉴作用。 美国的银行业经历了放任一监管＿放松管制的历史过程，与此相对应，美国银行监管体制的确立也走过了一个十分复杂的过程。作为银行监管体制﹁个重要部分的对外资银行业务监管立法也是历经曲折.1999年美国废除了禁止美国商业银行从事投资银行业务和证券业务《格拉斯一斯蒂格尔法》的有关条令，至此美国的金融机构也与欧洲的商业银行一样向全能型银行发展。在这一背景下，我们有必要来考察美国对外资银行监管的制度框架是如何演变的，以便更深刻地来了解制度变革的经济含义。 (一)外资银行在美国的初步发展 美国银行监管总的法律构架是 1913年的《联邦储备法》奠定的。《联邦储备法》是美国金融体系的基础，允许美国银行在海外建立分行。按照1919年的《埃奇法》，可以设立特别的公司即众所周知的埃奇法公司，作为美国银行的附属行以协助银行的对外业务活动。埃奇法公司的国内活动受到严格的限制，但它们可以比较自由地参与国际业务包括外国股权投资。1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》禁止美国商业银行从事投资银行业务和证券交易。 直到60年代末和70年代初，随着欧洲市场的出现，国际银行业得到重大发展。外资银行在美国的竞争并未受到注意。在这段时期，美国和其他国家都执行对等政策，除非外资银行的母国给予同等待遇，否则不允许外资银行在本国境内开业。促使美国向外资银行敞开大门的因素之一是美国银行也希望在外国设立分行。外资银行的活动由各州管理，仅附属行和联属行由联邦管理，因此，外资银行享有一定的美国同业所没有的竞争优势。例如，外国银行在许多州设有分支机构(通常在纽约、加利福尼亚洲和伊利诺斯洲)。这些大银行包括巴黎国民银行、国民西敏士银行、住友银行、瑞士银行和贝克莱集团银行等。另一因素是，不同于国内银行，外资银行的行和分行不受《格拉斯一斯蒂格尔法》的限制。 此外，外资银行活动在一定程度上不受被认为是对发展和执行有效的货币政策所必需的管制的影响。四分之三以上的外资银行资产是由不受联邦管理或监督的行和分行所持有的。到1977年，设在美国的外资银行扩展到持有总商业贷款的大约10%的程度。至此，外资银行已成为美国银行业的一部分。人们看到了外资银行在美国市场拥有的竞争优势，以及这些机构活动的大幅度增长的情况，这导致了1978年美国《国际银行法》的通过。 (二)美国1978年《国际银行法》对外资银行的监管 1.在美国的外资银行的三种具体形式 代表处(REPRESENTATIVE OFFICK)。外资银行代表处是一种负责接洽母银行各种业务的外资银行分支机构，它不能吸收存款、发放贷款或进行其他银行业务活动，而仅仅是在某一地理范围内接洽、联络其总行和客户之间的业务。 外资银行机构(AGENCY)。机构是一种经营部分银行业务的外资银行分支机构，它可以经营一部分商业银行业务，诸如发放贷款、开立信用证、提供行服务、单价货币市场和外汇市场交易。但是根据法律，机构不能办理各种存款业务，也不能开展各种信托业务。 外资银行分行(BRANCH)。外资银行分行是可以经营全部商业银行业务的外资银行分支机构，它可以经营美国商业银行被法律允许经营的所有银行业务，包括存款业务、信托业务等外资办事处不能经营的业务。 2.《国际银行法》(INTERNATIONAL BANKING ACT)的主要目的是建立一个联邦管理体系，以对所有的美国境内银行(不管是本国拥有的，还是外国拥有的)实行待遇或公平竞争的原则。《国际银行法》的要点如下：(1)规定外资银行的分行和机构在联邦注册的条款。 (2)联储对拥有超过10亿美元世界性总资产的外资银行的分行和机构实行法定准备金制度。(3)外资银行 的分行可以参加联邦存款负债保险。(4)在美国的外资银行可以享受联储的各种服务，如贴现和支票清算等。(5)不允许外资银行在一个以上的洲建立分行。(6)外国公司可以拥有埃其法公司。(7)外资银行的非银行业务和国内银行持股公司受相同的管制。 3.《国际银行法》中的自由平等经济原则和影响 《国际银行法》体现的基本精神是根据平等的原则为公司提供竞争的机会。按照平等的原则，美国管理机构在实施《国际银行法》和其他法律时，避免给国外或国内的机构提供优惠的待遇。有待建立一个完善的法律环境，以便对任何一国的银行都不产生歧视性的影响。 平等原则即按美国银行在外国受到的待遇对待外资银行。该原则在执行和最终的影响上产生了一些问题，并为国会所拒绝。这一条款的执行需要持续全面地了解有意进入美国市场的银行母国的银行法和管制情况。可是，就其性质上说，平等条款主要的特点在于执行的结果容易产生进一步的限制。例如，每个国家都有可能像外国限制其银行进入一样，严格限制外资银行的进入。当管理机构对外国的限制措施做出反应时，平等条款对外国银行的进入产生副作用。平等政策和美国对在国内的大多数外国投资形式采取的开放政策是一致的，这是一种积极的政策，它鼓励外国政府至少像美国一样给予非限制性的待遇。 1978年《国际银行法》的条款是全面而重要的，但它对外国的分行和机构产生的影响最直接、最迅速。该法带来的最重要变化是在埃其法公司分行和机构的联邦注册，跨洲银行业的限制，以及联邦存款保险公司的经营范围等方面。另一影响是对银行持股公司和埃其法公司的使用增加了。 (三)美国1991年《加强对外资银行监管法》对外资银行的监管 美国为了进一步填补外资银行监督和管理的空白，并确保国会的货币政策对所有在美国营业的银行机构都能以公平和一致的方式得到实施，国会在1991年12月19日颁布了《加强对外资银行监管法》(FOREIGN BANK SUPERVISION ENHANCEMENT ACT，FBSEA)。 1.制定FBSEA的经济必要性 美国的外资银行最先由联邦管理，执法依据是《国际银行法》(IBA)。IBA规定外资银行保持一定储备并全面限制其在美业务及地理扩张，以便同适于美国银行机构的限制措施相协调。IBA的做法尽管非常成功，但限制美国银行的一些措施却对外国银行没有约束。例如，IBA不要求联邦对进入美国的外资银行进行再检查，联邦也无权终止外资银行的州特许机构业务。 2.FBSEA对外资银行的监管内容进一步加强 (1)联储批准。FBSEA规定州及联邦许可的银行机构设立经联储批准，这比原规定还要广泛(原法案仅指明联储有权批准外国银行州许可机构设立，而货币管理局才有权批准外国银行联邦许可机构设立)。同时规定，除非外资银行符合其母国的统一监督，联储不能批准其在美设立银行机构。 (2)州注册银行的限制。对由货币监理局许可的联邦注册分支行活动，FB- SEA对州注册银行活动有所限制，当联储认为银行机构的业务与健全的银行活动相一致，而且仅在经过保险的分支行的情况下，联邦存款保险公司认为该分支行活动不对存款保险基金构成严重风险时，州注册银行机构才可从事该州许可的，但尚未获货币监理局批准的业务。 (3)外资银行吸收存款的新限制。 FBSEA对外资银行吸收存款也有新限制，除非通过经保险公司的银行子公司，外国银行不能接受或持有少于10万美元余额的存款账户。该条款可理解为禁止外资银行机构吸收一定数量的存款，从而会引起市场的极大变化。 (4)新外资银行设立的标准和手续。 FBSEA强化了拥有银行机构的外资银行设立的下列两条强制性标准，即外资银行须直接从事美国以外的银行业务，并须遵守其母国法令的统一综合监管；以及外资银行须向联储提交评估其申请所需的充分情报。 (5)加强对代表机构的控制。法令另外部分是联储加强了对代表机构的控制。联储依照FBSEA，首次有权批准此类机构的设立和检查。临时条例含有代表机构的定义，对 其在传统代表和管理功能下可从事的业务种类有所限制。这些限制在某些情况下甚至超过了州法中的规定，而州法仅指明了代表机构不能营业的种类。 (四)美国《1991年联邦存款保险公司改进法》对外资银行的监管 1.《联邦存款保险公司改进法》的管制规定 美国希望通过这项法案将外资银行置于同美国银行一样严格的监督之下，并将外资银行纳入银行存款保险体系，制定《1991年联邦存款保险公司改进法》(THE FDIC IMPROVEMENT ACT OF 1991)。具体的规定有： (1)开业申请与审查 过去外资银行在美设立分支机构只要向货币监理局或州政府银行署提出申请即可，现在它们必须向FRB申请。FRB在审查外资银行的申请时必须估价该银行总行所在国政府对其在海外活动的管理是否全面和有力，及对其在美设立机构是否支持，还要考虑其资本金的来源与管理人员的素质，并要该银行索取详尽的资料。 (2)中止活动 FRB如果发现外资银行在美的活动没有受到其总行所在国政府的充分监督，或发现该银行的活动；对于联邦注册的银行，FRB将要求货币监理局出面中止该银行的活动；对于州一级注册的银行，FRB在采取行动前将照会州政府银行署和该外资银行总行。 (3)开展零售业务 该法案要求欲在美国开展零售业务的外资银行报告保护消费者法律的情况并进行严密监督。 (4)收购或兼并当地银行 任何外资银行要想收购美国银行 5%以上的股权必须事先得到FRB的批准，而过去这一限额是25%。 (5)检查 该法案授权FRB对外资银行和代表处进行一年一度的检查。 2.《联邦存款保险公司改进法》对美国银行业的影响 (1)银行间的尖兵和重组加速 该法案实施后，美国银行业的环境发生了三大变化，第一，资本是否充足成为银行业生存的关键；第二，管理成本将显著提高；第三，管理机构的严格检查和行政干预将会加强。在此种环境中，劣势银行要想生存，要么寻求大银行兼并机构，要么设法加强自己的地位，否则难逃倒闭的厄运。 (2)银行的经营战略发生变化 银行生存环境的变化将导致银行经营战略的变化。第一，对于同业之间的往来，将采取更谨慎的态度。由于该法案对银行同业的实有和或有资产负债作出限制，银行对于同业间的授信、拆放、证券回购、担保、信用证券业务将更加谨慎；第二，传统业务重点转移。由于经营传统业务的成本不断上升，今后银行将转向以收取手续费而不是以利差收入为目的的业务上去；第三，表外业务加强。表内资产的扩大会给银行带来更多的政府干预和更高的成本，通过开展表外业务，既可使资产规模缩小，又不会影响收益的提高；第四，银行的金融中介地位削弱。由于银行发放信贷持谨慎态度，它作为金融满足信贷需求的功能会有所削弱，更多的企业将转向资本市场直接筹集资金。 (五)美国对外资银行监管框架的最新修改 随着金融的自由化和国际化，加强对外资银行的监管已经越来越成为一种世界性的潮流和趋势。美国最近对有关法律进行了修改。 1.简化外资银行在美国申请建立分支机构的审批程序 货币总监局在审核外资银行申请设立联邦分行或机构以及联邦有限分行时所遵循的标准，精简了审批程序，尤其是对一些符合规定条件的外资银行更是提供加快审核其申请的优惠。 根据新的规定，凡是符合以下三项条件的外资银行均属于“合格的外资银行”：(1)该外资银行在美国的每一家联邦分行或机构在货币总监局使用 ROCA评级标准进行年度检查的过程中，均获得一级或二级的综合评级；(2)该外资银行在美国的每一家联邦分行和机构均未被美国有关当局责令停止或结束营业，也未与有关当局签订正式的书面协议或被要求其 迅速采取纠正措施，或者即使存在上述情况，货币总监局却以书面通知该外资银行，说明在申请设立联邦分行或机构的问题上，它仍被当作“合格的外资银行”来对待；(3)该外资银行在美国的每一家联邦分行和机构在执行《社区再投资法》方面被评为“显著”(OUTSATANDING)或满意 (SATISFACTORY)。 同期，美联储于1997年12月颁布了《K条例》修订草案，简化外资银行申请程序。根据《加强外资银行监管法》 (FBSEA)，美联储审批外资银行程序复杂，不仅费时，而且费用昂贵。新法规大大简化了程序，两类银行(已被联储确认受到母国综合统一监管的银行和在 1991年以前已设立了分行、机构的那些外资银行)通过增设分支机构拓展其在美经营的申请程序得到简化。 2.货币总监局在新颁布的法规中还对所有在联邦注册的外资银行未投保分行接受10万美元以下的零售存款作了具体规定。 3.货币总监局还要求外资银行的联邦分行或机构遵守有关保留档案记录和资料申报的规定。根据这项规定，联邦分行或机构以及它们在母国的总行必须按照货币总监局的要求，随时向它提供有关总行及其附属机构所从事的各种业务活动的信息。 通过以上美国对外资银行监管制度框架变更和演进的分析，我们可以得出以下结论。首先，美国对外资银行监管制度框架的形成不是一蹴而就的，而是在不断修改中完善的，特别是结合了美国自身利益和世界经济的局势发展。其次，美国对外资银行监管总的来讲是朝着比较平等的方向发展，但是，我们同样可以看到这种比较平等的发展背后是要求更为严厉的监管条件。美国在市场进入上放宽了，但在市场监管上加强了。再次，美国对外资银行监管的一些监管制度是可以借鉴的。最后，美国的经验也说明，越是在经济开放和服务贸易自由化的条件下，越是需要监管措施的完善，这一点对于发展中国家尤为重要。

监管制度论文篇（11）

关键词: 国际金融监管法律制度/改革/金融风险/金融危机 内容提要: 由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发后，国际社会出台的金融改革方案都把国际金融监管法律制度的改革作为整个金融改革的不可或缺的有机组成部分，这是金融全球化条件下防控金融风险和危机的需要和必然反映。从目前来看，加强和健全国际监管规则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机构等方面，是国际金融监管法律制度改革的焦点。国际金融监管法律制度的改革关系着国际间利益的分配，我国对每一项国际金融监管法律制度的改革都应视其情况，研究和采取恰当的策略。 二、健全国际监管责任的划分 国际监管责任划分，一直以来是国际金融监管的重点和难点。从这场金融危机暴露的问题来看，对国际金融机构及其活动的国际监管责任划分需要重在解决由谁监管和由谁承担监管不力的后果的问题，因此，可以分解为跨国监管权力的分配和跨国监管责任的承担，尽管二者应当协调统一。 （一）跨国监管权力的分配 在跨国监管权力分配问题上，现有的弊端和问题主要体现在以下两个方面： 1.金融混业经营条件下的监管权力分配标准缺乏。作为20世纪70年代以来金融自由化的结果，混业经营成为主要经济体金融业和国际金融业发展的主导模式和趋势。国际金融业混业经营的一种主要载体和体现形式是金融集团（financial conglom erates）的壮大和发展。一般而言，金融集团是主要从事金融业务，并且至少从事银行、证券、保险以及其他金融业务中的两种或两种以上的经营活动的企业集团，是金融活动混业化、国际化的结果。金融集团通常在多国设立和运营数以百计的不同法律实体而带动着金融全球化的发展，并通过大量地从事金融交易活动，特别是场外金融衍生交易活动而使金融体系和国际金融体系面临巨大的风险。例如，在2000年，世界前3大金融集团在世界主要金融中心从事的场外金融衍生交易占到了该类交易的27 2%，世界前10大金融集团的这一比重是54 7%。同时，随着金融交易量的增大，这类机构也加大了支付和证券交易清算系统的风险集中度。所有这些都使得这类机构成为对各经济体的金融体系和国际金融体系十分重要（systemically important）的金融机构。虽然金融集团从事金融业多元经营也可能会使风险分散化，从而不易倒闭，但如此庞大的机构在全球每日24小时不停地进行庞大的交易活动，意味着一旦这样的机构发生倒闭，则更容易引起系统风险，造成对金融体系的更大的负面溢出效应。因此，在国际间厘清监管权力的配置，以有效防范这类机构混业经营所潜伏的风险，显然是维护国际金融体系稳定之亟需。 解决诸如金融集团混业经营中的监管问题，也曾引起了有关国际机构的关注。1996年，巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）和国际保险监督官协会（IAIS）成立了“金融集团联合论坛”（Joint Forum on Financial Conglomerates）。经过三年的研讨，该论坛于1999年2月了《金融集团监管》（Supervision of Financial Conglomerates），对金融集团的监管提出一系列最低原则和实施标准，包括资本充足性原则、适宜性原则、监管信息分享、协调员制度等。撇开《金融集团监管》这一文件缺乏法律效力不谈，就其规定的原则和标准而言，侧重解决的是分业监管条件下各国内部各监管机构的监管协调和合作，因此，在国际金融业走向混业经营的局面下，对于诸如金融集团这样的从事混业经营和金融产品创新的活跃的国际金融机构，国际社会仍然缺乏普遍的国际监管权力的分配标准。诚然，在国际银行业领域，由于巴塞尔委员会多年推动的结果，对跨国银行实行母国并表监管获得了较普遍的接受，但巴塞尔委员会的母国并表监管只适用于以银行业务活动为主的金融控股公司，独立的投资银行，特别是保险机构，不在新巴塞尔协议适用范围之内，由谁监管的问题在国际证监会组织和国际保险监督官协会那里并没有清晰的答案。这就必然会导致一些国际金融机构，特别是具有复杂法律结构的金融机构得不到应有的监管。 克服上述弊端和解决上述问题，客观上需要国际社会出台涵盖银行、证券、保险和其它金融领域的，适用于所有类型金融机构的明确的监管权力分配的原则和标准，从而使所有金融机构不论其在何处经营、如何经营、经营什么，都无法逃脱应有的监管。从目前看，根据2009年4月G20伦敦峰会的提议，金融稳定理事会分别对30 家全球性金融机构成立了由所涉国家组成的监管团（colleges of supervisors），以加强对这些机构的监管信息分享、风险防范和监管协调。但这一创新性举措要发挥效果，仍需要明确对这些机构监管权力的跨国和跨监管部门的分配问题。 2.母国并表监管本身也存在弊端。上文述及，由于巴塞尔委员会多年推动的结果，对跨国银行实行母国并表监管在国际社会获得了较普遍的接受。母国并表监管是母国监管当局在合并资产负债表基础上，对跨国银行在全球范围内面临的所有风险予以监督控制，而不论其机构注册于何地的一种监管方法。并表监管中的“母国监管当局”通常是指跨国银行的母行或总部所在国的银行监管机构，其对应的是“东道国监管当局”，即跨国银行的境外机构所在国的银行监督机构。由于跨国银行包括银行子公司（subsidiary）、分支机构（branch）及非银行机构、金融附属公司等，而跨国银行的通常情形是跨国银行的母行或总部位于一国，其在若干国家下设若干子公司和分支机构等，这些子公司和分支机构又可能在另一些国家进一步设立子公司和分支机构，以此类推构筑起庞大的跨国金融帝国。在上述复杂结构中，何谓“母行”和“母国”？除跨国银行母行、总部及其所在国作为“母行”和“母国”应没有异议之外，依跨国银行母行、总部所在国以外国家的法律设立的、具有独立法人资格并在其成立注册地国家之外进一步分设子公司的子公司银行是不是母行，该子公司所在国是不是母国，是否应当具有和行使母国并表监管权？巴塞尔委员会对此并没有给出明确的答案。在实践中，许国国家将自己作为外国金融机构依本国法律设立的具有本国法人资格的外资银行的母国，并主张对该银行在全球设立的金融机构实行并表监管。若依此，一个庞大的跨国银行就会出现多个“母行”和“母国”，母国并表监管就会被分割，加上主权和各国保密法的限制，母国并表监管所要实现的目标和所要发挥的功用就会大打折扣。因此，由于母行和母国缺乏准确的界定标准，纵使在存在母国并表监管这一共识的跨国银行领域，国际间监管权力的分配仍遭遇重重困难，更遑论在缺乏共识的其它金融领域和整个金融领域进行一致性的监管权力分配。 此外，跨国并表监管意味着母行所在地之外的东道国维护金融稳定需要更多地仰仗母国的监管，特别是东道国外资银行（尤其是以分支机构形式存在的外资银行）的安全稳健性，在很大程度上取决于母国监管是否有效和得力。在这场金融危机中，冰岛联储银行（Icesave）倒闭给英国存款人造成的巨大损害为此提供了印证。根据欧盟单一市场制度的规定，被母国监管机构认为稳健的银行有权在其他成员国开设分支机构。冰岛国民银行（Landsbanki）在英国以分行的形式设立经营，以冰岛联储银行的名义大量吸收网络存款，在冰岛联储银行倒闭时吸收了约45亿英镑的存款。冰岛国民银行英国分行并未受到英国金融服务管理局的完全审慎监管，因为与在巴塞尔委员会规则基础上形成的共识类似，欧盟单一市场规则允许某一国的银行可以在其他国家以分行形式运营，而对其偿付能力和整个银行流动性的监管归母国监管机构，作为东道国监管机构的金融服务管理局对流动性的监管方面只有有限的权利。冰岛联储银行倒闭造成英国居民巨大的存款损失，并险些酿成严重的国际政治事件。宽而观之，当今发达国家与发展中国家金融业发展水平悬殊，跨国银行母行多集中于发达国家，在此现实情况下，母国并表监管实际上把监管的权力交给了发达国家，发展中国家作为东道国处于被动地位，其监管和利益维护需仰仗发达国家，但通常又要承担发达国家监管不力所造成的后果。 解决上述问题，需要通过国际社会的努力，对“母行”和“母国”做出明确的界定，以此为母国并表监管奠定必要的基础，同时，需要吸取这次金融危机暴露出的母国与东道国在跨国银行监管分工上的教训，在实行母国并表监管的同时，赋予东道国更多的监管权力。 （二）监管责任的承担 金融机构因监管不力或其它原因而发生的倒闭会触发监管责任承担的问题，而跨国金融机构的倒闭所引起的监管责任承担问题则极为复杂。金融机构，特别是对金融体系重要的金融机构是现代经济界的中枢，其倒闭会引发系统性风险，甚至导致金融危机和经济危机。因此，各国在处置濒临倒闭的金融机构时通常会尽可能地对其进行援救，包括（但不限于）由中央银行提供最后救助贷款，存款保险机构动用存款保险稳定存款人和金融市场等。即便是对于倒闭金融机构，各国通常在监管部门的主导或介入下尽可能地优先采取出售、合并或重组等方式解决，而通常不是破产清算了之，以尽可能地不影响金融机构的正常 经营活动，维护金融业的稳定。无论是援救，还是政府主导的出售、合并或重组倒闭，都会使国家（最终是纳税人）面临巨大的财政风险。对濒临倒闭的金融机构进行注资援救所面临的财政风险自不待言，即便是政府主导的出售、合并或重组也不例外。遭受亚洲金融危机的泰国、韩国、印尼和马来西亚等国为银行重组所付出的代价占其GDP的15%-45%，即为明证。跨国金融机构在众多不同国家经营，其倒闭由哪个国家进行救助，因涉及重大的利益和利害关系，因而显得更为复杂。 这场金融危机突出地暴露出了对国际金融机构的监管责任承担问题，主要体现在：第一，缺乏对濒临倒闭或倒闭的跨国金融机构处理和处置的国际法律框架。金融危机期间，国际协调以恰当地拯救和处置濒临境地的跨国金融机构尤其重要，但越是这时候，各国监管者越趋于关注本国的需要。国际间尚未就跨境解决危机，特别是跨境处置倒闭金融机构问题达成法律框架，结果在解决倒闭的金融机构时无跨境法律框架可用，这会导致拯救金融机构从而稳定金融体系时机的丧失。第二，在国际金融机构倒闭的问题上，国际间监管权力的行使和监管责任的承担是脱节的。实际上，在规制和监管方面，国际金融业面临的一个严重问题和现实就是有全球化的金融，而没有全球化的政府，造成金融机构存活时是全球的，而死亡时却是国别的。在存活时，金融机构可以自由地在全球经营，但其因风险而发生倒闭却实质上采取的是国内机制。尽管国际金融机构通常受到不同国家叠加的规制和监管法律制度的约束，但现实是这些机构的东道国对母国监管存在高度的依赖，对母国的监管决定无法控制，这种依赖的风险以及不公平性典型地体现在：在一家金融机构倒闭时，对其拯救或其倒闭的代价却是国别的，而不是母国的。 解决这些问题，需要国际社会尽可能地和尽快地建立起跨境金融机构倒闭的处理和处置的法律框架，并在这样的框架中维护监管权力和监管责任的协调统一。建构这一框架的一个基本问题是成本和代价的承担，即如何在所涉国家之间分配和分担金融机构拯救或倒闭的成本和代价。应当看到这一问题的解决十分棘手，各国有关金融援救和市场退出的条件和程序千差万别，公司法、破产法、行政法及其程序各不相同，这会使得在国际上建立起这样的法律框架变得异常困难。尽管如此，建构这样的框架仍然十分必要，一个重要的切入点是赋予现有的母国并表监管原则以新的内涵，借助这样一个国际间广泛接受的原则，使其不仅构成跨国金融监管权力划分的依据，同时也成为国际金融监管责任承担的依归，使具有监管权力而监管不力的国家承担金融机构倒闭的责任，并以此推动各国国内立法和执法的协调一致。 三、建立国际金融监管机构 国际金融监管规则和标准的加强、监管范围的扩大和国际监管责任划分的健全，客观上需要建立起相应的多边金融监管机构，执行国际金融监管的职能。但国际社会迄今尚没有这样的机构。现有的国际货币金融制度仍然沿用二战后留下的安排，IMF依据《国际货币基金协定》（简称IMF协定）负责国际货币事务，主要是汇率安排和经常项目下的多边支付。世界银行负责对其成员方实施发展援助，重点从二战后支持欧洲国家重建，到近些年转向对发展中国家提供援助。WTO法律体系中由GATS、金融附件和金融承诺表构成的金融服务贸易的法律制度，主要是推动成员方金融市场的开放和准入。至于金融市场开放后的风险监管规则、标准及监管责任划分，则主要由巴塞尔委员会、IOSCO、IA IS等机构研究制定，但这些机构的规则在出台时一般不具有法律效力。MIF近些年来试图利用其汇率监督和技术支持的便利及优势，加强国际金融体系，但事实表明其对于金融危机预防不力，在危机面前反应不够积极，且对于受援助国施加的条件苛刻，不利于危机的消除。可见，在金融全球化条件下，防控国际金融风险和危机的多边机构是缺失的，如不填补这一空缺，要防范和应对重大的国际金融危机是极为困难的。 这场金融危机发生后，国际社会广泛呼吁将规制和监管规则及标准的制定进一步移至全球或区域层面，对在国际间实行更加协调的规制和监管规则、标准存在广泛的共识和强烈的政治意愿，但是，对于建立一个对各国有拘束力的全球监管机构则缺乏共识。不至于此，国际社会包括G20伦敦峰会还认为，建立一个超越国家边界、有直接规制和监管权力的国际机构的模式并不可行。一方面，规制与监管的规则和标准愈加国际化，另一方面，规制与监管的执行却仍旧国别化，这必然会造成国际金融监管在国际化的规则及标准与国别化的监管执行之间跛行。法重于行，这种态势是与金融全球化对一致性的规制与监管的客观需要相悖的。因此， 建立国际金融监管的职能机构，仍应是国际社会未来需致力实现的目标和任务。 在建立国际金融监管职能机构难以取得共识和政治意愿的情况下，国际社会总结这场金融危机的教训，对金融体系重要的国际金融机构发明了监管团的做法。监管团在国际层面是由金融稳定论坛（即当今的FSB）借鉴欧盟的做法，在2008年5月的报告中提出的。它是在FSB的推动和主持下，针对每一个主要全球性金融机构，建立的以母国监管机构为主、由所涉东道国监管机构参加的一种非正式的联合监管机制。2009年4月，G20伦敦峰会的领袖们同意FSB致力于制定建立监管团并使之有效运行的指导原则，同意FSB对监管团的参与，包括确定对金融体系最为重要的、因而应受到监管团监督的国际金融机构。目前，FSB已为选定的30家大型国际金融机构分别成立了监管团，按照计划将有更多的监管团建立起来。根据G20峰会和FSB的指导原则，各监管团应当至少每年开会一次。监管团的核心职能是分享信息，特别是有关某金融集团内部风险分布的信息，研究应对危机和协调行动问题。监管团采取的监管做法与各国监管当局的做法会有什么不同，还有待观察，但是由于监管团没有通用的监管规则和跨境监管的权力，因此，这种方法注定不是解决跨境监管问题的万能良药。 从未来发展趋势来看，FSB和IMF有可能在协调和加强全球金融监管方面发挥重要作用，并有可能在未来担纲国际金融监管职能机构的角色。FSB的前身金融稳定论坛成立于1999年4月，是亚洲金融危机后七个发达国家（G7）为促进金融体系稳定而成立的一个国际金融咨询和协调组织。这场金融危机爆发后，G20伦敦峰会将原来的金融稳定论坛改组为FSB，赋予了FSB更多的使命，其成员扩大包括了G20的所有成员，并加强了FSB增进金融稳定的权能。根据加强了的权能， FSB将评估金融体系的脆弱性，增进各国监管当局之间的协调与信息交换，建议并监督达到规制标准的最佳做法，为监管团的建立和运营确定指导方针并提供支持以加强对全球性金融机构的国际监管合作安排，确定跨境危机的处理原则和应急计划，与IMF合作对宏观经济和金融危机风险发出预警，并采取必要行动解决这些危机。可见，国际社会大有将FSB推向加强国际金融监管合作中心之势。但是，FSB毕竟不是国际条约的产物，尽管道德劝告和同行评价会对FSB的成员产生影响，但各成员没有遵守FSB标准或接受其外部评估的法律约束义务。此外，FSB在诸如解决跨境大型金融机构问题上也缺乏对其成员施以有拘束力的规制与监管的权力。如果国际社会需要FSB肩负重任，首当其冲地需要解决以上法律问题和障碍，但如何解决仍取决于国际社会的共识和努力。 从MIF的角色来看，亚洲金融危机之后，为了加强国际金融体系和防范金融风险，在金融稳定论坛的主导下出台了一套涵盖十二个领域的标规。IMF为了尽可能地使这些标规产生效果，从上世纪末开始，在各国提出请求的情况下，对各国执行标规的情况进行评估，并报告。这场金融危机爆发后，国际社会多次提到IMF要在加强国际金融体系上发挥进一步的作用。因此，IMF利用其在汇率监督和技术协助上的已有便利及优势，发挥多边监管机构的作用的可能是存在的。但是，MIF要担当这一角色，也有一系列的法律问题需要解决。例如，IMF对标规执行情况的评估，并不在MIF协定规定的MIF法定职权之内，只具有自愿的性质。进一步说，这种评估不属于该协定第4条规定的法定强制磋商，而应属于IMF技术支持或援助的范畴。这样，如果要使MIF成为多边金融规制与监管机构，就需要对IMF协定进行修改，在其维护经常项目下的自由兑换和汇率监督之外，赋予其从事国际金融规制与监管的职能。没有这样的修改，IMF就会欠缺成为多边金融规制与监管机构的法律基础，而这样的基础同样取决于国际社会成员的意愿和共识。 四、对我国对策的简要思考 国际金融监管法律制度的改革，是国际金融监管“游戏规则”的建构，影响着包括我国在内的国际社会的每一个成员。我国应当密切追踪和深入研究，确定对策。从总体上来说，以上国际金融监管法律制度改革在相当程度上是对这场金融危机教训的汲取，体现出了防范未来金融风险和危机的客观需要。同时，我国金融业在继续发展和对外开放中进一步融入全球化，推进这些改革对于在金融全球化条件下维护我国金融体系的稳定是有益的，因此，我国应当持积极态度。但是，国际金融监管法律制度的改革关系着国际间利益的分配，因此，我们对每一项国际金融监管法律制度的改革都应视其情况，研究和采取恰当的策略。 在加强国际监管规则和标准问题上，应当看到国际监管规则和标准的加强，有助于提高银行等金融机构抵御风险的能力，维护金融体系的稳定。金融对我国经济的崛起具有重要的推动作用，保持金融机构和金融体系的安全稳健，防范金融风险和危机十分关键，因此，对于加强金融监管规则和标准我国应给予积极的支持。但是，金融已经全球化，任何监管规则和标准的加强对从事市场经营的金融机构来说都是成本和负担的加重，所以，如果只有我国的监管改革，而没有其它经济体采取一致的规则和标准，那么，金融机构和金融活动就会从监管严格的我国转移至监管松弛的其它经济体。而金融机构在规制和监管松弛的经济体开展金融活动所形成的风险，在金融全球化的条件下反过来又会冲击对资本规制和监管严格的我国，使我国在遭受自身金融业竞争劣势的同时，又不能逃脱国际金融风险和危机。因此，我国应推动国际社会各成员一致性采取共同的规则和标准，以避免我国金融业遭受竞争劣势。此外，国际社会一致地采取加强了的监管规则和标准，还需要斟酌和把握时机，适时而为。以前述规制资本数量和质量的提高为例，提高规制资本的数量和质量会导致金融机构的既有资本只能支撑更少的贷款，金融机构要么需要减少贷款的发放，要么为满足加强了的资本充足率而收回部分贷款，这无疑会妨碍和拖累各经济体经济和世界经济恢复，因此，加强了的监管规则和标准的出台要选准时机。 在健全国际监管责任的划分问题上，我国在入市5年过渡期之后银行业已经对外全面开放，其他金融领域的开放也在扩大，大量的外资金融机构纷纷涌入，同时，我国本土金融机构正在越来多地走出国门，在海外建立机构，因此，明确跨国监管权力的分配，既有利于我国，也有利于国际社会。从目前来看，母国并表监管有从国际银行业推行到整个国际金融业的趋势。我国应推动母国并表监管含义的明晰化，并推动其覆盖整个金融业，同时要求赋予东道国更多的监管权力，如要求母国监管机构主动向东道国提供涉及整个金融机构的详尽信息特别是风险信息，在母国监管不力的情况下东道国可以取而代之等，以满足我国对外国金融集团在华机构监管的需要。同时，我国还应当积极推动建立公平合理的监管责任承担的国际法律制度，并尽可能地在这一制度中维护监管权力和监管责任的协调统一。 在建立国际金融监管机构问题上，虽然当下建立国际金融监管机构尚缺乏足够的共识，但是建立这样一个机构以协调国际金融监管，或监督执行或执行国际金融监管的职能，是金融全球化的客观需要。金融在现代经济中的重要性远非贸易或其它经济活动所能比拟，且金融及其监管具有自身的特性，我国和国际社会其他成员应当研究建立能够切实有效防范金融风险和危机，增进金融体系安全稳健的国际金融监管机构的可行方案和路径。而能够获得国际社会较普遍认可的国际金融监管机构的建构方案和路径，本身就是对这一机构建立的推动。在未来建立这一机构的过程中，我国作为一个负责任的大国应当积极参与该机构的创建，在维护我国正当利益的同时，负责任地保障和维护该机构的有效运转，使其充分有效发挥应有功能。此外，我国和国际社会其他成员还应十分重视解决保障我国和国际社会其他成员在未来的国际金融监管机构中对国际金融监管的参与权和话语权的问题。 注释:Rich ard Herring，In ternat iona l Financial Conglom erates：Implications for th e Bank Insolvency Regime，at http：//fic wh arton upenn edu/fic/papers/05/0519 pdf， M ay 2003. The Joint Forum on Fin ancial Conglom erates，Supervis ion of Fin ancial Conglom erates，Feb ruary 1998. 巴塞尔委员会自成立以来了一系列文件，旨在划分母国和东道国对国际银行监管的责任，并最终形成了由母国和母行对国际银行行使并表监管的共识与标准。然而，这一最终标准的确立经历了一个渐进和完备的过程。具体详见韩龙主编：《国际金融法》，法律出版社2007年版，第327-335页。 Financial Serv icesAuthority，The Turner R eview：A regulatory response to the g lobal banking crisis，M arch 2009，pp 37-38. Carl Johan L indgren，Tom as J T Balino，Charles Enoch，Anne Marie Gulde，Marc Quintyn，and Leslie Teo，Financial Sector Crisisand Restructu ring：Lessons from Asia，MI F Occasional Paper 188，1999. 巴塞尔委员会本身并不具有任何法定的跨国或超国家的监管权力，其出台的文件没有且从未尝试具有法律上的约束力。但巴塞尔委员会性质只能反映巴塞尔委员会所的规则在出台时的性质状态，但并不能衡定这些规则的性质，实践能够赋予这些规则以新的性质和效果。事实上，巴塞尔委员会的一些规则和标准如资本充足率等，被国际社会普遍接受和反复实践，形成了国际惯例，改变了巴塞尔委员会这些规则时的最初性质，这是这类规则在实践中所获得的新的身份。 [22]国际货币基金协定第4条第3节（b）项规定：为了履行上述（a）款规定的职能，IMF应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以在汇率政策上指导所有会员国。各会员国应该向MI F提供为进行这种监督所必要的资料，在MIF提出要求时，应就会员国的汇率政策问题同基金进行磋商。 主要参考文献. 1. Base l Committee on Banking Supervision，Strengthening the resilience of the banking sector consultative document，December 2009. 2 .Base l Committee on Banking Supervision，International framework for liquidity risk measurement，standards and monitoring consultative document，December 2009. 3. Financial Services A uthority，The T urner R ev iew：Aregulatory response to the global banking crisis，M arch 2009. 4 .High Level Expert Group on Financial Supervision in the EU，The de Larosire Report， February 25，2009. 5.Duncan Alford，Supervisory Colleges：The Global Financial Crisis and Improving Internationa l Superv iso ry Coordina tion，24 Emory International Law Review 2010. 6.International Monetary Fund：Lessons of the Financial Crisis for Future Regulation of Financial Institutions and Marketsand for L iqu idity M anagement，February 2009. 7. Financial Stability Forum：Principles for Cross border Coopera tion on Crisis Management，April 2009