公共管理行政管理论文大全11篇

时间：2022-12-10 20:52:08

公共管理行政管理论文

公共管理行政管理论文篇（1）

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结?沟牟钜臁6杂诠讲棵啪赫裕嬖谧疟局噬系牟煌绻棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重?ê头⒄沟摹Mü怨残姓芾碇饕宓呐行苑此迹收呷衔残姓砺壑亟ㄔ谖蠢炊皇兰停枰刈⒑退伎家韵录父龇矫娴奈侍猓?/P>

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；

8、公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓："天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?quot;。并谓"不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长"。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。

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公共管理行政管理论文篇（2）

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

公共管理行政管理论文篇（3）

新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义一、新公共管理的基本内容和传统的以威尔逊、古德诺的政治和行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论和方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P?格里尔、D?奥斯本和T?盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。和在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的功能而不是划桨的功能。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切新问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。2.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府和社会之间的关系，对政府职能及其和社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业练习系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。假如我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”[1](P288)于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其非凡的含义：并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满足。相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋向，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决新问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务和管理的权限通过参和或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的功能就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”[1](P7～8)这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，和集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。和传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本―效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，非凡是把商业功能和非商业功能分开，决策和执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。非凡是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。5.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。和传统公共行政排斥私营部门参和管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参和公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。和传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该和管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”[1](P91)他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。8.公务员不必保持中立。在看待公务员和政务官员关系的新问题上，新公共管理和传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治和行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参和党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员和政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，和其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参和政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定和政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参和的价值取向。新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。第三，由于科技革命，非凡是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政和组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革办法，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代。二、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋向和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济和社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋向，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的功能，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的新问题，有必要进行深入的探究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论和实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴功能。从我国改革开放的实践来看，自20世纪70年代末以来，我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快，开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性，另一方面也为这一改革创造了必要的条件。虽然在20世纪70年代以前，中国政府也进行过多次机构改革，但这些改革主要和计划经济体制下政府机构规模膨胀过快，超过财政承受力有关。而从1978年开始，政府机构改革的动因则主要和市场化改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革，更是主要和为适应社会主义市场经济发展的需要，要求政府转变职能有关。1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果，其原因或者是因为没有将政府机构改革和职能转变联系起来，或者是因为虽然将二者联系起来，但由于没有制度上的保证，所以效果仍不明显。我们认为，在当前世界经济、科技发展速度日趋加快，竞争日趋向激烈的背景下，我国政府机构改革的目标不仅是转变职能，而且还要提高效率。只有这样，才能适应社会未来发展趋向。1998年，新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出，这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则，即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。究竟，西方发达国家公共行政管理改革和我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为，这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多新问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：1.新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进功能的。尽管政府公共管理和企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理非凡是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，非凡是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的功能，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内答应和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供给等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，不消说，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度究竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。假如有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。5.新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要和政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效和政治体制的基本格局有着密切的关系，假如政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要和政治体制改革结合起来。要让行政人员熟悉到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注重结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋向的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。【参考文献】[1]〔美〕D?奥斯本和T?盖布勒．改革政府――企业精神如何改革着公营部门[M]．上海市政协编译组和东方编译所编译．上海：上海译文出版社，1996．

公共管理行政管理论文篇（4）

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当?斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗?A萨缪尔森、威廉?D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1]［英］亚当?斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.

[2]［美］保罗?A.萨缪尔森，威廉?D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

[3]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

公共管理行政管理论文篇（5）

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

公共管理行政管理论文篇（6）

2.公共行政。

二、主客体区分

1.主体区分。

2.客体区分。

三、内在区分

1.特征区分。

2.管理目标区分。

公共管理行政管理论文篇（7）

〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判一、导言自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empirical analytical science)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(critically oriented science)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。二、公共行政管理主义之内涵从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-based Public administration)、企业型政府(entrepreneurial government)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(New Right)(Gray,1993)、新治理(New Governance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：（1）企业管理技术的采用；（2）服务以及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson & Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；（5）转变为更大的竞争性；（6）重视私部门型态的管理行为；（7）资源运用上的克制与节约。从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般

公共管理行政管理论文篇（8）

【正文】

本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartinsPress1994.

公共管理行政管理论文篇（9）

一、中西方法治理念的比较分析

法治(TheRuleofLaw)作为西方国家政治法律制度首要的、普遍的原则,也是西方国家政府公共行政的核心原则。法律最高和政府权力要受法律限制与约束,是它最基本的理念。其基本内涵是指政府行政机关及其工作人员,在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面,都由宪法、法律加以规定,政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员,依法组织与管理国家和社会公共事务,以及政府行政组织内部事务。这充分体现了法律既独立于政府和它的执行者之外,又与国家公共权力密切相联的关系。

概括起来,西方国家法治的内容主要表现为:

第一,维护社会公众的基本权利是法的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时,提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的;否则法律只会成为专制统治的工具,同法治的目的背道而驰。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。

第二,政府行使权力,必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定,是在实体方面对政府权力行使的限制,但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,才能有效地保护公民的权利。“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”①。

第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。

西方国家法治理念的基本内涵与精神体现在法律制度和具体的法律规范之中,体现和贯彻实施于政府公共行政活动之中,且历时变迁。在自由资本主义时期,与反对国家干预的自由主义统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应,法治原则的基本精神表现为:①行政权的作用不得与法律相抵触;②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或为特定人设定权利;③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应负的义务,或为特定人设定权利;④法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律,服从法律,遵守法律。这充分体现了资产阶级“无法律即无行政”的政治格言和法治行政的精神。

随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,资本主义所固有的矛盾日益激化并开始危及其统治。这在客观上迫使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化,法治原则明显表现为:①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。

与西方国家不同,构成中国传统政治文化的“法治”是以性恶论为基础,认为人性本恶,而且人的这种恶性是其自身所无法克服和改变的。因此,要使人能够遵从社会秩序,特别是遵从封建统治秩序就必须用一种人之外的强力来对人的恶性予以遏制,这种来自于人之外的强力便是法。所以,法家学说的代表人物,如商鞅韩非子等都强调“一切断于法”,“一民一轨,莫如法”(《有度》)。构成中国传统政治文化的“法治”是以法治人的简称,其根本目的是维护君主至上的封建专制统治法是君主进行统治的基本手段和最重要的工具;法是治理好国家的根本,也是决定国家命运的关键。“法者,编著之图籍,设之于官府,而布之于百姓者也”(《难三》)“治民无常,唯治为法”(《心度》)。“故法者,王之本也”(《心度》)。“国无常强,无常弱。因法者强则国强,奉法者弱国弱”(《有度》)。以法治人是中国“一切断于法”的“法治”传统的核心理念。

显而易见,构成中国传统政治文化的“法治”,是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的,甚至包括群臣在内,都无任何权利可言。同时也表明,并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的,反映和体现社会公众意志的法不具有最高的权威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中国的“法治”传统中,西方概念中的法治理念并不存在。正如邓小平同志所说:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”①一切以君主的利益为转移的“人治”传统,导致了在中国传统政治文化中,不注重制度的设计与完善,或者对已设计的制度不重视执行,只注重谋略、策略等鲜明特点。所以邓小平同志又说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”②

在我国现阶段进行的依法治国、建设社会主义法治国家的政治体制改革过程中,特别是在行政权力的实际运行过程中,也还存在着这种倾向,仍然只是把法作为政府治理国家、进行国家和社会公共事务管理的手段与工具来使用。法只是掌握在国家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。这突出地表现为政府有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在;突出地表现为法不能有效地为社会公众用来维护自身的合法权利,更无法有效地用来制约政府对权力的行使;突出地表现为政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众的申请和辩护,往往用“理由不充分,不予采纳”代替了必要的和充分的理由说明,社会公众运用法律对政府权力及其行使的制约,与政府运用法律对社会公众的管理和制裁相比,显得那样的软弱无力;政府习惯了对社会公众的高声训斥,但却不允许或听不惯社会公众对政府的质问。从而损害了广大人民的根本利益,损害了人民的民利。基于此,邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。”③现在强调政府公共行政实行法治、依法行政,也就是强调法对政府行政权力的约束和法必须具有极大的权威性。法律权威是人们对法律的内在说服力和外在强制力的支持和服从,即人们对于法的心理认同。法律权威是法治的核心内容。如果法律没有权威,无论制定多少、多么好的法律,都不会取得预期的效果。

因此,并不能把我国的法制建设当成是一个政治口号来宣传,它是一种与市场经济发展要求相适应的新的社会观念的形成与我国传统“法治”理念的唾弃。源远流长的中国传统文化中包含了“法治”传统,只不过这些“法治”都是用来作为专制统治的工具而缺乏了民主精神。无疑地,当代意义上的我国法治要与社会的发展趋势相符合、与市场经济的发展规律相符合,就必须要注入民主精神:反映人民根本利益和意志的法必须具有最高性;人民可以且能够运用法来约束政府权力及其行使、维护和实现自己的合法权益。

二、中西方法治理念下的政府公共行政比较分析

在西方国家民主的法治理念下,国家公共权力的行使必须以法律为边界。自由资本主义时期法治理念最集中的表现就是“无法律即无行政”,而国民议会所制定的法律只能对政府公共行政的一些而并非所有问题进行规定。

随着社会条件的发展变化,资产阶级的法治原则不仅在涵义上,而且在应用上也发生了变化。政府尽管仍然依照职权在法定的范围内活动,并按照法定程序行使权力;但政府不再以议会制定的法律为行政权力行使的唯一依据,政府公共行政所依之法,已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种变化表明:一方面,法治作为政府公共行政的核心原则,依然强调凡行政应本于法,基于法律的规定而活动。另一方面,政府公共行政固然应该依据法律从事,但不能说“无法律即无行政”,而是要“合法及适法行政”,即由根据法律行为法律支配下的行政。政府行使行政权的目的主要表现为对社会的管理与控制。这样,法治就不能只是恪守现行的法律。资产阶级法治的这种发展变化,对推动政府行政机关充分行使行政权来管理和控制社会秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政权力的日趋强化,使国家公共权力日趋向政府倾斜,政府除了享有行政权外,还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级“三权分立”的传统观念、议会至上的政治制度及其民主原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路,它的政治将不可避免地要极权化、化。

为此,西方国家采取了集权与分权并存、中央集权与地方自治并存、放松规制(Derdgulation)、政府公共服务输出市场化①、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原来由政府包揽提供公共服务的职责民营化,将其投入市场,由市场主体通过市场竞争来提供;而对那些不能推向社会的政府职能则通过政府采购或合同的形式,以竞争招标的方式,交给社会承担。这些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地满足社会公众的需要,尊重他们对社会公共产品选择的权利,也精简了政府的职能和机构。

为了适应经济一体化、市场化和政治民主化发展对法治的要求,西方国家又采取了以绩效为本、以结果为本的政府绩效评估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率为中心的政府行政组织改革措施。强调政府要树立顾客意识、视服务对象为上帝;强调政府公共行政活动必须以社会公众的需要为其行为导向,而不以政府自己制定的规则为其行为导向;强调纳税人是为政府部门的工作结果而纳税;强调政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府应增强对社会公众需要的回应力等。政府更加重视公共行政活动的产出,重视提供公共服务的效率和质量。西方国家近些年来以先进的信

息和电子计算机技术为手段,把政府再造成高效率和对社会公众负责的“电子政府”(E-Government)的推行,更是充分体现了当今市场经济条件下的法治原则及其所蕴含的民主理念。只不过在同时强调效率与对社会公众负责的背景条件下,它对政府权力的限制与制约,在形式上已不局限于刻板的法律条文,而是寓市场竞争机制于政府公共管理之中,变过去的“法律意识”为“服务意识”;变过去的重遵守法律法规为实现严明的绩效目标控制。政府与社会公众之间的关系,由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系,变成了“经营者”与顾客之间的关系。这样,既适应了当今社会发展对高效率的需求,充分调动了政府及其官员的主动性、积极性;又能满足社会公众对民主的需求,更加强和方便了社会公众对政府权力及其行使的限制与制约。

我国传统意义上“一切断于法”的法治”是建立在国家行政权高于立法权和司法权的政治体制基础上的。这种国家权力结构必然导致行政集权,其行使也无边界。因而“法治”只能是作为国家管治社会的手段而存在和起作用;它既无法形成对国家行政权力行使的限制与制约,也无法表现出它的最高权威性。因为在它之上还存在着另外一个可以左右与支配其运行的君主意志。这是一切封建专制社会的共同特征。

我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的,与国家一切权力属于人民的国家本质和体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来,受过去封建传统“法治”的深厚影响,人民管理国家民利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们往往从制度规定性的优越性出发来认识这个制度,但实践中又缺乏使这种制度得以落实的可操作性措施。这就必然会妨害人民合法权利的实现,甚至会破坏、践踏人民的民利;也必然会妨害对政府行政权力的限制与制约,政府自我扩张也就在所难免。

社会主义市场经济作为一种法治经济,它的确立和深入发展,产生了对法治的极大需求,成为全社会推动法制建设的内在动力。但是,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,这种政治口号式的“法治”建设不能充分地、有效地发挥其功能。因为它所做的只是形式上的“依法”,而忽视了法本身所内含的精神和法治理念。法律最高和国家公共权力应受法律约束是法所内含的精神和法治理念最集中的表现。所以,越强调“法治”和依法办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对人民合法权利的侵害,就越导致了权力的商品化。因为这种缺乏精神和法治理念的法,包括行政法规、规章的背后是国家公共权力的延伸。强调用这种缺乏精神和法治理念的法对社会公共事务的管理,实际上就是强调用国家公共权力对社会公共事务的管理,也实际上是强调用政府自身制定的规则对社会公共事务的管理。我们现在还处于社会主义的初级阶段,社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现的本质规定性,并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志?奶逑帧7ㄊ怯晒一刂贫ɑ蛉峡傻摹A⒎ㄕ咄柚⒎ɡ捶从澈腿范ㄆ渥陨淼奶囟ɡ?甚至维护其自身的权力和垄断地位,因而不惜抵触宪法和法律,并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题,而是作为本部门、本地区的代言人出现的立法特征。这是我国立法实践中普遍存在的现象。

就行政立法而言,我国行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替国家权力机关制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政权力,使许多经济立法成为部门利益立法的情形发生;行政手段以行政立法的形式干预市场主体的自主活动,甚至还会导致低效率的经济后果。政府行政立法“泛化”①及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政立法干预市场的理由。最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张。市场领域逐渐地被政府取代,“私法”领域逐步被“公法”领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们活动的自由和本来拥有的利益。政府行政立法通常还以收费、办证照等为内容,乱收费、乱罚款,在市场准入方面大作文章,造成了市场主体依法经营的沉重负担。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是,市场经济规律决定了国家公共权力不能进入市场。政府行政权力一旦以这种“泛化”的行政立法形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小,这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法治的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少。这种“法治”决不是市场?盟蟮姆ㄖ巍?/P>

法律没有最高性与政府行为缺乏法的限制与约束,实际上是同一事物的两个方面,都是对法治的践踏与破坏。其结果,就政府对国家和社会公共事务的管理而言,政府公共行政活动无确定的范围,即政府职能不明确。政府职能问题实际上是政府运用行政权力与市场和社会发生关系的范围及其权力作用的方式问题,也就是政府能在多大的范围内行使权力和如何行使权力的问题。因此,政府职能与政府行政权力密切相关,它是行政权力行使过程中所产生的效能。政府权力不受限制必定导致政府活动无范围。转变政府职能是公共行政体制改革的关键;而转变政府职能的核心就是要把政府权力限制在确定的范围之内。就政府对其内部事务的管理而言,必定导致“长官意志”。具体表现就是指挥者以权力为依据,服从者以长官的意志为依据;下级只对长官负责,不对职位负责、不对法律负责。这势必造成下级的晋升奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的后果;造成下级因怕失去自己的利益而不敢监督上级的情形;造成权力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何责任追究的特权存在。

三、我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革

法治是现代社会发展过程中的普遍要求,是商品经济充分发展之后出现的一种社会状态。市场经济越发达,各经济主体的独立性就越强,社会对法治的需求也就越强。就我国而言,社会主义市场经济体制的确立和发展,为社会主义法制建设和在全社会范围内实行法治,提供了现实可能性。

(1)市场经济是以自由和平等的交换关系为基础的经济,是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。

(2)市场经济造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上,就会形成相互制约的权力关系。

(3)市场经济以分散决策为特征。因此,市场经济的发展必然要扩大分权的范围,减少政府集权的规模,从而提高公民的政治参与度。

(4)市场经济的发展改变了社会的价值标准,以集权为核心的价值体系被打破了。

市场经济的这些内在属性必然要求法治对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用,在以市场化为社会发展取向的转轨时期,作为政府公共行政核心原则的法治应当是法律最高的同义语。

因此,与社会主义市场经济体制的确立和发展相适应,与这种经济体制所要求的法治相适应,政府公共行政也须进行改革。政府公共行政所进行的这些改革,并不能简单地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的变化;而是在市场经济条件下,政府行使行政权力必须受到限制,由权力支配一切变化为法具有至上的效力和最高的权威。“法治意味着法律的统治”①。深刻地理解和领会这种改革,对市场经济条件下的法制建设,具有十分重要的意义。

现代法治原则的本质在于揭示了治理国家的根本方法,是崇尚体现广大社会公众利益和意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。正如在十五大报告中提出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理文化经济事务、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”②因此,与我国社会主义市场经济体制相适应,法治原则下的政府公共行政应当是:

第一,政府公共行政应以维护和促进实现市场主体和社会公众的权利为宗旨。市场经济是一种以权利为本位的权利经济。因此,政府公共行政对法治原则的体现,一是要尊重市场经济发展的规律和要求,其行为的基点是创造良好的市场经济发展环境条件和规范市场机制。二是要促进市场的发展,使市场效应最大化。在客观环境上,为市场主体实现其最大利益创造条件,而不是对市场主体利益的实现设置违背市场规律的障碍。三是政府公共行政应以社会公众的需要为导向,应增强对社会公众需要的回应力,提高政府公共服务的供给能力。四是政府应树立顾客意识和服务意识,建立健全政府各项工作制度,包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会公众权利救济制度,使政府自觉置于社会公众的监督之下。

第二,政府公共行政应坚持行政职权法定。在计划经济体制下,政府行政权力无所不及。但在市场经济体制下,市场发挥着配置资源的基础性作用,政府行政权力应从社会、从市场中实行部分撤退。整个社会和市场运行由过去的以政府计划为边界变化为以法律为边界。因此,坚持政府行为职权法定,也就是要坚持政府活动不得超出法律规定的职权范围。政府职权来源于法律规定,这反映的是民主政治的特征与要求;政府职权法定,政府活动以法律为边界,这反映的是市场经济对有限和有效政府的发展要求。要做到政府职权法定,前提就是要培养政府尊重法律的法律意识。政府要从习惯于把法当成是治民的手段的工作作风转变为政府实施法律以实现社会公众的利益和权利的工作作风;社会公众要从守法的法律意识转变为应用法来维护和实现自己的利益和权利的法律意识。只有当社会公众感受到了法律可以维护和实现自己的利益和权利、可以保护自己的时候,他们才会遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就应是政府的职责所在。

第三,政府公共行政应坚持活动程序法定。坚持职权法定,是在实体法方面对政府权力行使的限制。但是,即使政府在法律规定的职权范围内,其行为的方式仍然可以造成对社会公众的伤害。因此,为了保护社会公众的利益不受政府和官员不正当权力行使方式的侵害,还必须在程序方面、在权力行使的方式方面,对政府权力的行使加以限制,实现从无序行政向有序行政的转变。政府依法定程序行使自己的职权,社会公众依法定程序行使和实现自己的权利,这同样是法治社会的必然要求。

作者单位:中山大学

参考文献：

①参见美国宪法修正案第五条的规定。

①《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第348页。

②《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

③《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

①JonPierre“TheMarketizationoftheState:Citizens,Consumers,andtheEmergenceofPublicMarket”MCGillQueen’spress,1994,P.55.

公共管理行政管理论文篇（10）

关键词：公共服务；职能；建立方向

一、公共服务型政府概念的界定及特征

公共服务型政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为政府职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本的目标是公众满意。因此，公共服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变，即所谓“微笑服务”，也不仅仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代政府的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡扬的价值和目标。但现代政府最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型政府区别于其他类型政府，如透明政府、责任政府、效能政府的基点。

二、公共服务型政府的主要职能

作为公共服务型政府，应具备以下主要职能：

提供制度供给服务。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。

提供良好的公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。

提供公共产品。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。

提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的者。

三、构建公共服务型政府的基本原则

分权原则：建设公共服务型政府要遵循科学分权原则。首先是政府、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权；再次是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。

法治原则：公共服务型政府是法治政府，是有序的政府。政府要依法行政，无论是服务的政策、手段，还是服务的程序都要法治化。法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。

责任原则：服务就是履行责任。责任原则要求政府建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公众能够有效监督政府，真正实行民主行政和责任行政。服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。

效能原则：效能是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注重政府的服务功能，因此，公共服务型政府不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。

竞争原则：公共服务型政府是以现代市场经济体制为运作平台的，竞争型政府主要体现在两个方面：一方面表现为政府与市场、社会公众之间的竞争关系，要求还权于市场和社会公众，还利于民；另一方面表现为区域政府之间的竞争关系，要求引入企业经营管理理念，服务、推动并参与竞争，政府通过竞争更好地履行公共服务职能。

四、构建公共服务型政府的方向

根据政府服务职能的定位，构建公共服务型的政府模式必须做到如下几点：

（一）公共服务职能的顾客导向

新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府，为了实现这一目标，政府服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。

在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了大多数公共组织弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大政府决策的公众参与度。政府提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用。

（二）公共服务职能的市场化

通过引入市场竞争来提高政府服务的效能，是现代政府服务模式转换的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。国内外经验表明，公共服务在生产和提供上是可分的；在付费和使用上，公共产品和服务的非竞争性和非排他性，并不意味着它们只能由政府直接提供，通过重新设计政府与市场主体的分工，适用“谁受益谁付费”的原则，可以较为公正高效地来加以提供。因此，应当扩大市场竞争的领域。

在这里，竞争至少可以分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。公共服务职能市场化的范围包括以下几个方面：

第一，在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竞争性的项目，应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制，不能事先假定公营部门就一定比民营部门强，或者民营部门就一定比公营部门强，关键是要有公正规范的竞争机制。

第二，除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。

（三）公共服务职能的社会化

公共服务职能的社会化，主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构，许多非政府机构加入到公共服务产品的提供队伍中来，政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行。

对于公共服务的客体来讲，公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众，这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客，树立顾客意识，当服务不被顾客接受时，他们也就失去了自己的市场份额。

（四）公共财政体制的结构调整

所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。从公共支出的领域来看，政府公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务两部分。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种投资；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目。

构建公共服务型政府模式应逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。从我国目前的情况来看，一方面应建立公共收入制度，逐步增加全社会的公共财政收入总额；另一方面应建立健全公共财政体制，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，重点增加社会性公共服务支出，逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政体制的转变。坚持“以人为本”，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，为整个宏观经济的发展提供一个良好的社会环境及经济环境。

（五）公共保障机制的建立与优化

公共保障是指国家和社会为了维护社会成员的基本生存权利，保证和促进社会稳定和经济发展，对社会成员在面临生、老、病、死、伤、困等各种生活境况时给予一定物质帮助和福利服务的社会制度。其本质是社会财富在时间和空间上的再分配，并具备明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性。其目的是为改革、发展和稳定创造条件。

构建公共服务型政府需要建立并优化公共保障机制，变政府主导型的经济发展模式为政府协助型的经济发展模式。现代意义上的政府，应扮演市场活动中的客体，理应为微观市场主体提供服务保障，营造良好的发展环境，政府客体服务、服从于市场主体，这是规律。然而，过去我们的政府在区域经济的发展方面能量很大，常常决定着一些微观市场主体的兴盛与衰败，权力色彩浓厚，而公共服务型政府模式要求政府更多地提供服务，矫正主客体错位的现象，保障市场机制的自发运行。

（六）公共突发事件应急机制的构建

当今世界的公共突发事件类型多、范围广。从公共卫生、网络攻击到恐怖袭击，从交通安全到生产事故，影响人身安全、食品安全、生态安全、环境安全、国家安全和社会稳定的卫生、金融、政治、经济等公共突发事件时有发生，损失惨重，影响巨大。

政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围、构成应急体制框架、安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。

政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本资源储备、信息体系建设应是配套的。

（七）更新行政文化

公共管理行政管理论文篇（11）