人事行政论文大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇人事行政论文范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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为政之要，唯在得人。海关作为国家进出境的监督管理机关，行使着把守国家经济大门的职责。纵观海关近些年发展状况，虽然在征收关税、打击走私、配合经济调控等方面发挥了巨大的作用，但面对经济快速增长的新形势和加入WTO后的冲击以及海关中出现的队伍塌方、执法腐败等状况，也间接暴露出在人事管理方面的弊病。笔者将结合海关人事工作某些现状，从人事制度改革、引入竞争机制、强化绩效管理等三方面入手，谈谈自身对于人事行政改革的一些粗浅认识。

一、深入推进人事制度改革，营造合理的人才流通渠道

做好人事行政改革首要环节就是从机制上建立健全相关人事制度，要求打破以往在计划经济体制下残存的不合理的条条框框，改革和创新现行的人才培养机制、使用机制，改变传统的用人模式。相应的人事管理部门要做好内设机构的职能分解、职位设置和职位说明、要求，做到科学合理，使之成为人员进、管、出的根本依据。在完善相关管理措施方面要着重注意加强以下几方面的工作。

（一）完善公务员公开招考录用制度，加强干部选拔机制，坚持“公开、平等、竞争、择优”原则，真正选拔一批德才兼备的优秀人才到政府部门，并为之创造良好的工作环境，充分发挥其才干。（二）进一步加强调节机制，制定实施任期制、交流制、末位淘汰制、待岗培训等制度，创造能上能下，能进能出的良性循环机制。“流水不腐，户枢不蠹”，自然法理如此，人事工作亦然。（三）以完善监督机制增加自我的约束力，严肃工作纪律，提高工作透明度。

二、适应市场经济，树立竞争意识。

引入竞争机制是人事行政改革的重要内容。打破以前在干部头脑中固有的“铁饭碗”思想，树立鲜明的竞争意识与忧患意识，使其时刻明确自身所负职责，积极要求上进。在人才使用上要重水平、重能力，不搞照顾分配，发现人才大胆使用，敢于让优秀年轻干部挑重担，在重点敏感岗位担当重任，形成有利于优秀干部脱颖而出的机制，促进政府人才资源高地的形成和发展。鼓励人们投入竞争，必须坚持竞争的平等公正。竞争的条件必须同等，确定优胜劣汰的办法必须公平，这是由竞争的本质所决定的。要鼓励人们投入竞争，对竞争优胜者的“承诺”必须兑现。对竞争优胜者“承诺”在于，一是能满足优胜者所以投入竞争的需求，进一步激发其积极性，发挥其聪明才智，积极工作，多作贡献；二是使人们看到自己的需求，自身的价值，完全可以靠自己的拼搏努力取得与实现，从而驱动更多的人去投入竞争，使更多的人才脱颖而出。竞争——兑现——再竞争——再兑现，造成一个鼓励竞争的良好环境。

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摘要 文人论政是

二、日本作为中介

除了西方，东邻日本也曾给

如邵飘萍，曾两次流亡日本。1914年春，被营救出狱的邵飘萍东渡日本，在法政大学学 法律 、 政治 ，在日本新闻学会听课，并在《朝日新闻》工作过。《朝日新闻》至今仍是日本的重要报纸，1879年创办于大阪，在日本的民权运动时期开始涉足政治，刊载言论，但在“政党报纸”后期，为了免遭停刊的厄运，以中立面目出现。邵飘萍在日期间，注意搜集海外新闻学知识，1915年开始编著《新闻学》一书，为早期

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案情简介某公安局公安人员到某小区调查偷税情况时与小区经警李某发生争执，公安局即派出干警到场拘传李某，在拘传过程中，公安人员与经警发生纠缠，后把李某带到公安局办公室讯问一直到下午，李某由于感觉不适被公安人员带到骨科医院检查为颈椎骨质增生及C6，椎体隐裂，该医院给李某出的疾病证明为“颈部挫伤”。第二天，李某到省医院检查，诊断结果为：1.颈椎间盘突出并脊髓不完全性损伤；2.全身多处软组织挫伤。李某当即住院一个月后以被公安人员殴打致伤为由诉至法院，请求判令公安局赔偿。诉讼过程中，公安局认为其公安人员未殴打李某，李某的颈椎间盘突出是慢性病，并非殴打所致，并出示当时在场的公安人员证词，认为李某无证据证明是公安人员殴打李某。李某认为行政诉讼应由被告举证，其只要出示伤情即可。法院曾委托鉴定，鉴定部门无法作出颈椎间盘突出是或不是外伤所致的肯定性结论。

法官的推理和处置法官的结论性意见为：公安局承担全部赔偿责任。理由如下：

1.公安机关违法行政致伤李某的可能性推定。李某是在被公安人员带去讯问的当天下午即感觉不适，脖子不能动，且医院有“颈部挫伤”、“全身多处软组织挫伤”的证明，这些情况都表明存在公安机关违法行政致伤李某的可能性；

2.不排除李某伤（病）并非由公安机关违法行政所致的可能性。由于李某住院治疗是因颈椎间盘突出，但颈椎间盘突出一般是一种慢性病，它有可能是李某本身就有这种病，碰巧此时发作。由于原告未对此举证，被告又无法提供这方面的证据，所以无法查清。

3.公安机关负举证责任，未很好履行即败诉。行政诉讼法第32条明确规定，行政诉讼中的举证责任由被告行政机关承担。在行政执法中，公民和行政机关的法律地位不平等，李某为何颈部挫伤、颈椎间盘突出，原告不能提供证据，只能靠被告举证。而被告举不出李某不是因公安机关工作人员违法行政行为致伤的证据，故应承担败诉责任。

举证责任由谁负鉴于原告的诉讼请求，事件的终极性争议点在于，公安机关应否承担赔偿义务。可是，这个法律问题的解决依赖于一个事实认定，即李某是否系公安机关的违法公务行为致伤。为澄清此事实上的疑问，法官需要围绕两个方面的若干证据：其一，公安机关有没有在执行职务过程中实施违法行为；其二，若答案是肯定的，违法行为是否导致李某颈椎间盘突出的直接原因。这一点法院无法查清。于是问题转化为，诉讼两方当事人究竟哪一方必须提出充足的证据以说服法官支持其主张，否则，该方当事人就要承担最终败诉的后果。这亦即我们通常所理解的举证责任的分配问题。

法官在本案中的选择是把举证责任配置到行政机关一方，主要理由有两个：其一，《行政诉讼法》明确规定；其二，行政机关与公民在行政管理中的地位不平等，李某的伤情只有被告才能提供。暂且不论《行政诉讼法》第32条规定在立法技术上的缺陷。就第二个理由而言，行政机关与公民在行政管理中的地位不平等具有相当程度的普遍性，如果由此推论被告负举证责任，这一配置原则岂不成为绝对的？针对行政赔偿诉讼中的举证责任问题，不少人认为原告应负担损害事实的举证责任，包括损害事实的存在、损害由被告违法公务引起、损害的程度等。最高人民法院也在《关于审理行政赔偿案件的若干规定》中作出规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿的数额方面的证据。”根据1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第27条第3项规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告必须承担举证责任，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。就是说，根据学理和最高权威的司法解释，本案的原告应对法院所需要的上述两方面证据负担举证责任。如何说学理、司法解释与本案审判实践的这一矛盾？在举证责任问题上，学理、司法解释和本案的审判实践是否都有值得检讨之处呢？

二、举证责任的分配模式

任何法制社会所追求的最高价值都是社会秩序的良性稳定。社会秩序的良性稳定意味着社会成员在法律不禁止的范围内自由地工作、生活并以此享受自己的那份快乐，社会成员之间没有冲突和争执。在正常状态下，每个人都应当被推定为是自由的，即不存在对他人特定的责任或义务，谁对这种推定提出挑战，谁就应当提供充分的根据，即负举证责任。通常，对被推定的自由状态提出挑战者所提出的事实是一种积极的事实，即认为他人应对他承担特别义务或责任的一个事实是存在的。如果我们把挑战者提出的一个事实存在的主张称为积极性事实主张，把否定这个积极主张的事实存在的主张称作消极性事实主张。那么，最初提出积极性事实主张的人在法律程序中就应承担举证责任，就法律所推定的事实进行争执者，对其主张事实负举证责任，积极性事实如果无特别的推进情形，应认为消极性事实受推定而存在，主张消极性事实主张的人免除举证责任，其举证责任由主张积极性事实的人承担。

提出积极性事实主张的人应当就其主张提供充分的证据，但这并不意味着，对积极性事实持否定意见者就没有任何举证责任。在诉讼中，如果一个积极性事实主张被充分的证据所证实，如果对积极性事实持否定意见的当事人只能提出简单的否定意见而不能提供相应的反驳证据，那么败诉的后果将由对积极性事实持否定意见的一方当事人承担。从提供反驳证据的必要性及其与诉讼结果的内在联系上看，对积极性事实持否定意见的当事人也负有相应的举证责任。比如说，公安局提出了当事人王五殴打他人、应受拘留处罚的积极性事实，并向法庭提供受害人的陈述、旁观群众的证词及医院诊断证明等充分的证据，这时公安局的举证责任已初步履行，只在王五不能以有力的证据否定公安局提供的证据，王五就要承担败诉后果，王五的这种如不提供证据就要承担败诉后果的责任与公安局的不能提供相应证据就要承担败诉后果的责任在性质上是一样的，也是一种举证责任。

但是，在上述情况下，即使同样为举证责任，提出积极性事实主张的当事人与提出消极性事实主张的当事人的举证责任所要达到的证明标准不同。提出“王五实施了殴打他人的违法行为”这一积极性事实主张的当事人必须提供“充分的”即足以说服人的证据，实际上是一个证明体系，类似于证明“所有的天鹅都是白色的”这样全称判断，只要他的证据不能达到充分的证明标准，不能构成足以使人信服的证明体系，他的举证责任就没有完成，其积极性事实主张就不能成立，因而应当承担败诉后果而无需对方当事人再承担什么举证责任。但是，如果提出积极性事实主张的当事人提供了充分的证据并形成足以让人信服的证明体系，持消极性事实主张的当事人的举证责任也就相应产生了。只是应达到的证明标准不同罢了。既然持积极性事实主张的当事人提供证据应达到的证明标准是证据充分、令人信服；那么持相反意见的当事人只要打破对方的证明体系，使对方的证据不能达到令人信服的证明标准，他的否定积极性事实主张的证明标准就达到了，这个证明标准类似于只要能够证明有一只天鹅是黑的或黄的不是白的，驳倒“所有天鹅都是白色的”这个全称判断的任务就完成了。所以说，上述两种举证责任的不同在于应达到的证明标准不同，在诉讼中控诉方的证明标准要达到事实清楚，证据确实充分；而辩护方的证明标准则只要对控方的指控提出合理的怀疑，起到说明控方的指控没有达到相应的证明标准的功效，从而使指控不能成立，以达到辩护的目的。由于对积极性事实主张的举证责任应达到使人信服的证明标准，所以在西方证据法学上把这种举证责任叫“说服责任”；而持消极性事实主张的当事人的举证责任只限于能够使对方“令人信服”的证明标准不能达到，并以此逼迫持积极性事实主张的当事人继续提供证据，推动对事实的证明向深层次发展，所以这种举证责任在西方证据法学上叫“推进责任”。说服责任是对于裁判结论的要求而言的，既是初步的，也是根本的，同时也是推进责任的基础；推进责任对裁判结论而言是关键性的，只要这种责任不再“推进”，裁判结论将根据说服责任的履行情况产生，同时，推进责任也是逼迫对于进一步履行说服责任的内在动力。当然，双方当事人的举证责任均不限于一次或两次完成，而是按照“说服责任-推进责任-说服责任-推进责任……”的循环方式不断向前推进的。可以说，在法律程序中，没有哪一方当事人可以不负举证责任的，除非他愿意接受不利诉讼后果。

我国行政诉讼法规定的被告对其具体行政行为的合法性承担的举证责任，就是说服责任。说服责任是推进责任的基础。但是，我国行政诉讼法没有关于推进责任的规定，而推进责任不仅是客观存在的，而且是实践中根本无法回避的。立法不完善的问题给实践中的法官正确把握千变万化的举证责任带来了很大困难。

三、行政诉讼举证责任的分配是否“谁主张，谁举证”

当前，关于行政诉讼举证责任与“谁主张，谁举证”原则之间关系的讨论颇多，主要有三种不同观点：第一种观点是主导观点，即在行政诉讼中“被告负举证责任”；第二种观点认为被告只对其作出的具体行政行为合法性负举证责任，其他问题仍采取“谁主张，谁举证”原则；第三种观点则认定行政诉讼举证责任是“谁主张，谁举证”一般原则在行政诉讼中的体现。下面对三种观点作评价，以阐明笔者观点。

首先，批评“行政诉讼被告负举证责任的观点是片面的，其理由如下：1.《行政诉讼法》并未规定行政机关应对其不作为负举证责任；2.被告为其具体行政行为举证达到一定程度之后，原告还是要负举证责任，否则只能是败诉，诉讼中举证责任在双方当事人之间的转移不容否定；3.行政案件立案之前，行政相对人必须负证明其符合一定程序要件之举证责任，否则，原告必然被裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求；4.行政赔偿诉讼中，原告如不举证，只能是败诉。

那么，是否可以把《行政诉讼法》的规定解释为：被告对具体行政行为合法性负举证责任是“谁主张，谁举证”的倒置，而其他问题仍遵循这一原则呢？第三种观点的答案是否定的。因为，在对被告作出的具体行政行为提起行政诉讼案件中，起诉虽然由行政相对人提起，但法院要审查的却不是行政相对人行为的合法性，而是具体行政行为的合法性。而具体行政行为是由被告作出的，是被告“主张”的外在表现形式，由被告为之举证正是“谁主张，谁举证”的一般举证原则的体现。行政争议与民事争议不同。民事争议中，主张实体请求的一方若被对方拒绝，只能提起民事诉讼；在诉讼中，举证责任最初应由实体请求的主张方承担，被主张方提出的是对主张方实体请求的抗辩，此时不承担举证责任。行政争议中，若实体请求由行政相对人提起（包括申请行政机关作为和要求行政赔偿），则情况同于民事诉讼；若实体请求由行政机关提起，行政机关可自行实现其实体主张。在行政诉讼中，原告实质上是对被告在行政争议中提出的实体请求的抗辩，被告应首先为其实体请求举证，具体行政行为本来就是行政机关的主张。以上理论借鉴及假设的适用已经表明，“行政诉讼中被告负证责任”的观点是片面的，但与第三种观点的论证过程不同，笔者更倾向于针对具体争议点的具体分析，即深入其个性化的具体情境。例如，第三种观点以行政赔偿诉讼中原告负举证责任为由，批评单一的被告负举证责任模式。可是，正如前文具体分析所示，行政赔偿诉讼中原告和被告都可能负担说服责任。第三种观点把行政管理过程和行政诉讼过程联系起来，作为分配行政诉讼举证责任的基础，的确有独到之处。不过，以为在行政管理过程中是行政机关主张并自行实现其具体行政行为，行政机关在作出具体行政行为时负责举证，因而在行政诉讼中的主张方和举证方就是行政机关这样的论证是否过于简单？首先，在行政程序中，并非除了申请行政机关作为和要求行政赔偿之外的情形都是由行政机关负担说服责任。这可以参考一下美国法院的判例：“在一个牵涉内陆矿场运营申诉委员会的案件中，该行政机关负责提供表面上确凿的证据，来证明以不安全运营为由下令一家煤矿停业是合理的，但是，证明煤矿运营是安全的责任则由业主承担。在此案中，法院的部分推理是：该煤矿业主最熟悉煤矿的运营情况，在象这样的案件中，对事实有特殊了解的人负担举证责任是适当的。”其次，行政管理过程和行政诉讼过程在相当程度上是彼此独立的。经历行政程序之后，行政诉讼程序完全是由原告认为具体行政行为违法侵犯其合法权益所引起的。原告在提起诉讼请求时要求法官认定具体行政行为违法，难道不是一种主张？在行政程序中，行政相对人反驳行政行为的理由，提出自己的证据要求行政机关考虑，此时他处于抗辩方的境地；进入行政诉讼程序后，他已经转而处于请求方的地位，行政机关则成为抗辩方。不能否认行政诉讼原告是请求方，其也是在主张对自己有利的事实，假如再简单套用“谁主张，谁举证”原则几乎是绝对的。但是，由此强调“谁主张，谁举证”原则，我们岂非也可以得出原告要承担举证责任的结论？最后，无论是原告还是被告，为了获得胜诉，都会在诉讼过程中主张对自己有利的事实，都必须就此负举证责任。只是在不同的特定争议点上，基于政策和公正的考量，两方当事人的举证负担轻重不同。

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一、我国刑事诉讼证明责任分配

狭义上的刑事诉讼证明是指国家公诉机关和诉讼当事人在法庭审理中依据法律规定的程序和要求向审判机关提出证据，运用证据阐述事实论证诉讼主张成立的活动。证明责任是指人民检察院或某些当事人应当收集提供证据证明应与认定的案件事实或有利于自己的主张的责任，否则将承担其主张不能成立的危险。即在案件诉讼程序用尽、事实真伪不明时，也就是法院在刑事诉讼过程中对控辩双方提出的事实主张无法查明，所有能够查明案件事实的手段都已用尽仍无法查明，由控诉方或被告方承担证明不能的风险。

根据“谁主张谁举证”的古老法则，证明责任的承担主体首先是控诉机关和负有证明责任的当事人，如《中华人民共和国刑事诉讼法》第43条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集的证据。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民，有客观地提供证据的条件，除特殊情况外，并且可以吸收他们协助调查。”第186条规定“人民法院受理的自诉案件必须符合下列条件：……（四）有明确的被告人、具体的诉讼请求和能够证明被告人犯罪事实的证据。”公诉案件中的公诉人和自诉案件中的自诉人承担证明责任。根据“否认者不负证明责任”的古老法则和现代无罪推定原则的要求，犯罪嫌疑人、被告人不负证明自己无罪的责任。刑事诉讼的证明责任主要属于控诉方，由控诉方证明有罪，犯罪嫌疑人、被告人提出无罪、罪轻或要求免除刑事处罚是其权利而非证明责任。

有些案件犯罪嫌疑人和被告人也负有证明责任。如巨额财产是被告人承担举证责任的典型，由控诉方证明国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入并差额巨大事实的存在，由被告方说明明显超过合法收入的那部分财产的来源。由被告方承担证明责任的还有一些持有型犯罪如非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物罪案件，持有、使用假币罪案件，窝藏、转移、收购、销售赃物罪案件，非法持有及原植物罪案件。被告人以正当防卫、犯罪中止、从犯、未成年、自首、认罪态度好、积极退赃为理由进行无罪、罪轻、减轻、免除刑事处罚辩护的也应提供相应的证据。被告人以自己精神失常、正当防卫、紧急避险、基于合法的根据、合法的授权、不在犯罪现场为理由进行辩护，也应提供相应的证据。

二、被告人刑事证明责任的原因和特点

被告人之所以在刑事诉讼中承担部分证明责任的原因有：首先，对犯罪的一些要素无法用直接证据证明，只能用间接证据来证明，被告人需承担这些要素不存在的证明责任。其次，被告具有证据上的信息优势，由被告承担证明这些要素不存在的证明责任比由控诉方承担证明责任更公平。第三，对犯罪构成要件之外的事实和一些程序事实，如果对被告人有利，可以由被告人承担证明责任。

被告人提供证据责任的特点有：其一，在时间上，只有控诉方对其控诉主张承担举证责任或法定责任之后才产生被告人的举证责任。被告人的证明责任一般在时间上居后于控诉方。其二，在证明标准上，控诉方所承担的证明责任标准是排除合理怀疑，而被告人所提供的证据只需达到存在合理疑点即可。其三，在一般情况下被告的抗辩只需达到存在合理疑点，但对一些特殊事项要求被告必须清楚的证明。

三、被告人应承担的刑事证明责任的情形

1．存在一个可反驳的推定时，被告人应承担证明责任。推定是指以已经被证实的事实直接认定另一事实的存在，除非被追诉者提出反正加以。可反驳的推定在存在其他证据与被推定的事实相矛盾时可以被。推定有利于减轻了主张推定事实的一方当事人的证明责任，如巨额财产，如果被告人无法证明超过合法收入的财产和支出的合法来源，则推定为有罪。

2．对于独知的事实，被告人应承担证明责任。被告具有独知的事实的证据信息优势，由被告承担证明这些事实的证明责任比由控诉方承担证明责任更公平。

3．主张精神不正常的事实，被告人应承担证明责任。每个人都被推定为神智健全且对自己的犯罪行为都有足够的推理能力，如果要以精神不正常为由辩护必须用证据清楚地证明。

4．被告人对某些积极抗辩事由应当承当证明责任。被告人以犯罪中止、从犯、自首、积极退赃等为理由进行无罪、罪轻、减轻、免除刑事处罚辩护的应提供相应的证据。控诉方的证明责任不能是无限的。控诉方完成对犯罪构成要件的证明责任，其证明责任基本完成，后续的证明根据“谁主张谁举证”原则进行。

5．被告人主张其不在犯罪现场、不可抗力、意外事件的，应当承担证明责任。

6．对某些程序性问题，被告人应承担证明责任。在诉讼过程中被告人提出程序性问题，如法官检察官的回避、申请法庭延期审理、法院管辖权异议、证据保全争议等根据“谁主张谁举证”的原则被告人需提供一定的证据予以证明，否则会面临不利的裁判。证明只需达到疑点形成即可，被告人承担举证责任后由控诉方举证否定被告人的主张，否则控诉方承担证明不能的责任。

参考文献：

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利益法学的代表人物耶林认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本问题。对于行政诉讼目的的研究不但可以为行政诉讼的制度建构提供一种基本理论，而且可以为行政审判实践提供法律适用上的指导。研究行政诉讼的目的首先要了解行政诉讼的目的与价值、功能的关系。

一、国内外对行政诉讼目的研究情况

国外法学界对行政诉讼目的的界定：在英美法系国家，虽然英美法学者倾向于认为行政法的目的主要是控权论，但是司法审查的目的却是权利保护论。因为“英美法系国家行政法模式是假定个人优先于社会的，而且在注重司法与行政分立的宪法理论指引下，司法审查的目的只能是救济法，而不是监督法”。在大陆法系国家，德国和法国对目的的界定有所不同，在德国，“为公民提供无漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的”；在法国，“行政诉讼的主要目的在于监督行政机关的活动，保证行政机关的活动符合法律”。

国内法学界关于行政诉讼的目的研究主要有五种观点：（一）三重目的说。该说主张，行政诉讼目的包括三个方面：保证人民法院正确及时地审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。（二）双重目的说。该说主张，行政诉讼目的有保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障行政机关依法行使行政职权两个方面，且两者是统一的。（三）监督说。该说主张，行政诉讼目的是监督行政机关依法行使行政职权，并认为，任何法律都有“保护”的目的，“监督”才能体现行政诉讼目的的特殊性。（四）依法行政说。该说主张，行政诉讼目的应当是行政诉讼制度的设计者和利用者共同的目的。从立法者的角度看，依法行政才能实现行政秩序；从法院的角度看，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；从当事人的角度看，行政机关依法行政才能保障自身利益安全。（五）权益保护说。该说认为，行政诉讼目的具有唯一性，即保护公民、法人和其他组织的合法权益。

二、研究行政诉讼目的必须注意以下两个问题

应松年教授认为，行政诉讼是指“独立于或者相对独立于行政机关的其他国家机关根据相对人的申请，运用国家审判权并依照司法程序审查行政行为合法性，从而解决行政争议的制度。”

（一）必须对行政诉讼这一法律范畴进行界定

行政诉讼目的与行政诉讼法目的的差异在我国“行政诉讼”具有多种不同的内涵，从部门法的角度，行政诉讼被称为行政诉讼法；从法学的角度，行政诉讼被冠以行政诉讼法学；在运作的层面，行政诉讼被诠释为行政诉讼活动及其过程；在存在的层面，行政诉讼又被理解为行政诉讼制度。”

（二）必须理解两对基本范畴的关系

1．行政诉讼的价值与目的关系。行政诉讼的价值与目的是两个紧密联系的范畴。行政诉讼的价值统率行政诉讼的目的，行政诉讼的价值导向在一定程度上影响着行政诉讼目的的选择和建构。行政诉讼的目的必须符合行政诉讼的价值，不能与价值背道而驰。

2．行政诉讼的功能与目的关系。行政诉讼的功能与目的也是两个相互联系而又相互区别的范畴。行政诉讼的目的决定行政诉讼制度的建构，进而决定行政诉讼功能的发挥。行政诉讼的具有控权功能、平衡功能、保障人权功能和实现社会公正的功能，体现了行政诉讼的目的，并促进行政诉讼目的的实现。三、行政诉讼目的的内容

行政诉讼的目的，是指“从观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”

行政诉讼的司法审查目的体现了行政诉讼相区别于民事诉讼、刑事诉讼的特殊性。根据平衡论，现行行政法应该是平衡行政权与公民权的。

首先，从行政诉讼的提起来看，行政相对人认为行政机关侵犯自己合法权益时，依法行使诉权，请求法院对行政机关的行政行为进行合法性审查。因此行政诉讼的直接原因是行政机关的行政行为不为当事人所接受，当事人希望通过行政诉讼来撤销或者变更行政行为。

其次，从行政诉讼的受案范围来看，《行政诉讼法》第十二条明确规定，人民法院受理相对人对行政机关的行政行为不服提起的诉讼，受案范围限定为具体行政行为，并且是可能违法的行政行为，可以看出诉讼的基准界定在行政行为。

第三，从行政诉讼的审查对象来看，行政诉讼中法院审查的是行政机关的行政行为，而不是行政机关与行政相对人之间发生的行政法律关系。由此可见，行政诉讼直接指向对行政机关的行政行为进行监督。

第四，从行政诉讼的判决种类来看，《行政诉讼法》第五十四条规定的维持、撤销、履行和变更判决都是以行政行为为中心的，反映了司法对行政的监督。

第五，从行政法的理论基础来看，根据平衡论，行政法应该对行政权力和公民权进行平衡，行政诉讼制度也属于行政法的范畴，在行政执法过程中，行政机关与相对人的地位相比处于优势，行政权有可能对公民权造成侵害，而行政诉讼制度可以对行政权力与公民权之间的关系进行平衡。

四、行政诉讼两个目的之间的关系

行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本理论范畴，不但可以为行政诉讼的制度建构提供立法指导，而且可以为行政审判中的法律适用提供司法指导。

首先，司法审查目的与权益保护目的是密不可分的。“行政诉讼制度既是一种司法审查制度，也是一种权利救济制度。”法院在对行政行为合法性审查后作出行政判决，对行政行为进行评价，并纠正违法行政行为。行政判决的种类包括维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决等，直接表明对行政机关行政行为的监督，但是行政行为的对象是公民、法人或其他组织，因此法院判决对行政行为的监督最终会作用于相对人，通过督促行政机关作出合法的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

其次，必须注意的是，两者具有层次关系。行政诉讼作为司法审查制度，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，这虽然是行政诉讼的目的之一，但是并不意味着把行政诉讼作为监督行政机关依法行使行政职权的唯一途径，“对行政行为的监督，其实是全方位和多层次的，既有司法机关的审查，又有立法机关和行政机关的监督，此外还有社会舆论等的约束。

参考文献：

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1、证券民事责任的概念

证券民事责任是指证券法上明确规定的，在证券发行和交易过程中，证券发行人、投资者、政权交易所、证券交易服务机构、证券监督管理机构及其从业人员因违反证券法的规定，侵犯其他主体的合法民事权益而应当承担的民事法律后果。虽然证券法中的法律责任有刑事责任、行政责任和民事责任三种，但只有证券法上民事责任是保护证券法律关系主体民事权利的重要措施。证券法上民事责任的实质是证券法对民事主体提出的一定行为要求，属于民事责任范围。证券法上民事责任所表现的是个人对他人和社会应当担负的民事法律后果。证券法上民事责任与刑事责任、行政责任分别丛私法和公法的角度，对证券法律关系进行了调整。三者各有所长，只有协调一致，才能更好的维护证券市场的秩序；刑事责任由国家负责追究，行政责任及处罚由主管机关追究。民事责任则由蒙受损害的投资大众根据本身的意愿从事追诉。民事责任即不能代替其他的法律责任形式，也不能由其他的法律责任形式所替代。

2、证券市场的发展亟需民事责任的确立和强化

《中华人民共和国证券法》第一条定明了立法目的，“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”第207条“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和交纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。”这些都强调了在证券市场对投资者进行保护的重要性。但由于《证券法》对民事责任认识不足和立法上的诸项缺陷，该宗旨没能很好的贯彻在全部证券法中，造成股民在郑百文虚假重组案、中科创业、红安科技股价操纵案、银广夏虚构利润案等若干侵害投资者权益的恶性证券欺诈案件中的救济权得不到实现，严重影响了股民的心理平衡，损害了对证券市场的投资信心，导致证券市场危机重重。

3、证券民事责任制度建立的必然性

通观《中华人民共和国证券法》的全部条文可以发现，针对证券市场违反禁止而施加的法律责任中，绝大多数都是诸如吊销资格证书、责令停止或关闭没收违法所得、罚款等行政责任，以及当违法行为构成犯罪时产生的刑事责任，而极少关于民事责任的规定。此种现象反映了多年来我国经济立法中长期存在的重行政、刑事责任而转民事责任的形式。

“无救济，无权利。”“任何制度只有以责任作为后盾，才具有法律上之力，权利人才可借此法律之力强制义务人履行其义务或为损害赔偿，以确保权利的实现。”尽管我国证券市场已取得了令世人瞩目的成就，证券市场中各项制度的建设也处逐步完善之中，但由于证券法中民事责任制度并未真正建立和完善，致使许多因证券违法或违规行为而蒙受损害甚至倾家当产的投资者无法获得法律上的救济，违法违规行为也难于受到有效监控和遏止。我国目前证券市场中存在着诸多问题，确与民事责任制度的不完善有直接关系，长期以往，我国证券市场地发展前景的确令人担忧。尤其是当前中国已加入WTO。证券业将面临进一步的开放，此时建立与完善证券法中民事责任制度具有更为迫切与更为重要的意义。笔者认为，具体表现在以下几个方面：

3．1、证券民事责任制度的建立符合证券立法的根本宗旨，是保护投资者合法权益的有力举措

《证券法》第1条即强调指出其立法宗旨之一便是“保护投资者的合法权益”。证券市场是信心市场，对其投资者合法权益的切实保护是其源泉之一。对投资者来说，证券市场的风险再大，也大不过上当受骗后告诉无门的风险。如果投资者在遭受损失时却被告之无法行使诉权时，保护投资者利益就是一句空话。

在证券交易这一复杂的民事活动中，中小投资者往往处于劣势地位，而且由于交易的特殊性、大众性和责任分析的高风险性，在发生侵权后中小投资者寻求赔偿往往无从下手，难以按一般的民法原则来运作。因此，只有在证券法律给予明确、具体的规定后，使他们在投资时能预见到如果发生侵权行为，其利益能受到的保护程度及追偿的可操作性，这样他们参与市场才会有安全感。由于我国证券法中缺乏民事责任的规定，因此在实践中，对有关的违法违规行为一般都采取行政处罚的办法解决，但对受害人却没有给予补偿，如琼民源虚假报告等等。这种忽视对受害者提供补救的制度，显然是不利于证券市场的长远发展，因为保护投资者是证券立法的首要目的。如果无视投资者的合法权益，则会使证券市场赖以存在的基础丧失，最终影响到他的发展。只有建立完整的证券民事责任制度，才会使可能的与现实的投资者增强信心和安全感，激起、保护公众参与投资的热情，实现资源的合理配置，优化资金结构，发挥资金作用，真正实现社会经济的良性循环、发展和《证券法》的社会价值。3．2、证券民事责任制度的建立是填补损害的重要补偿手段，对威慑和预防违法行为的发生起到了积极作用

填补损害的补偿功能是民事责任制度的住作用所在。损害赔偿是民事责任中最重要和最常见的责任形式，其实质是法律强制民事违法行为人向受害人支付一笔金钱，其目的在于祢补因违法行为所遭受的财产损失。损失赔偿的民事责任制度，其本质就在于填补损害，以求其结果如同损害事故未发生。因此，损害赔偿责任突出表现了民事责任填补损害的补偿功能和性质，系治患于已然。这一功能使民事责任与刑事责任、行政责任明显区别开来。民事责任、刑事责任、行政责任虽然都是为了维护证券市场的秩序，但只有民事责任具有救济受害人的功能，以恢复损害发生前的状态，维系投资大众对证券市场的信心。因为投资大众因为投资大众所关心的是能否获得投资利润，也既是仅从经济之观点着眼；今虽课违法者以刑事责任或行政责任，但此等效果对受害人而言，并无所增益，还会影响投资大众的投资意愿，阻碍资本的形成，进而影响证券市场的长久存在。正因为这样，在证券法律责任中，作为维护市场秩序的手段，民事责任制度往往以优先于刑事责任和行政责任制度而适用。

通过民事责任机制的建立和运行，在实现填补损害功能的同时，还同时令潜在的违法行为者不敢轻举妄动，预防了损害投资者合法权益现象的发生，防范于未然。证券法上民事责任的重大性，能使招股说明书类文件的编造者或使用关系人采取违法行为时会三思而后行，这样有利于贯彻公开原则，积极的阻止和预防违法。

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21世纪是质量世纪，在21世纪的经济大战中质量将成为占领市场的最有力武器，成为经济发展的强大驱动力。面对经济全球化，各国政府和企业都注意到，要想提高产品在市场上的占有率和取得领先地位，必须使自己的产品或服务质量达到和保持世界级的先进水平，实现这一目标的重要途径是贯彻IS09001质量管理体系要求和进行质量管理体系认证。高等职业教育引人IS09001质量管理体系认证，建立或通过由第三方审核的质量管理体系，公开向社会和学生承诺教育教学质量，以满足社会对学校的需要以及学校自身管理的需要是必要和可行的。

一、高等职业教育质，管理体系认证的必要性

随着我国高等职业教育的迅速发展，招生规模不断扩大，现有的资金投人、基本设施条件、教学管理方式等无法满足迅速增长的学生需要，教育质量问题已经非常突出，按照IS09001质量管理体系要求建立适合高职教育特色的质量管理体系成为高职教育管理的重要途径。IS09001质量管理体系是国际标准化组织制定的国际标准，它的基本原则强调领导作用和全员参与，强调以顾客为关注焦点，采取过程方法，持续改进。这种全面、全员、全程的管理，用过程控制、保证产品质量，能确保质量目标、质量方针的实现，体现了质量管理的基本规律。

1.高等职业教育引入IS09001标准，有利于引进先进的质量管理观念。

“以顾客为关注焦点”对学校而言，就是必须强化服务观念，将学生、家长、社会的需求作为学校开展工作、谋求发展的重心与焦点，尊重学生的个性发展，突出学生主体作用的发挥。“过程方法”指学校所有教育服务工作都是通过“过程”来完成，只有保证过程的有效控制，才能有效地保证教育结果的质量。教育工作者要从根本上保证教育教学质量.必须树立全过程管理的观念。它的“全员参与”的原则促使学校的每位教职工都明确自己的职责，都能参与到质量管理的全过程中，并体会到自己的每一项工作都关系到学校整体教育质量，大大增强了员工的主人翁意识。它的“持续改进”的原则，促使学校的每项工作不断发现问题，不断得到改进，确保学校的工作始终充满活力和朝气。IS09001质量管理体系是一种科学、规范的管理体系，它有客观实际的操作程序，使教学活动中的每一个环节都职责分明，从而确保了每个教育环节的质量和效益。

2，高等职业教育引入IS09001标准，有利于规范教育服务管理，提高教育质量。

管理是学校永恒的主题，教育服务管理规范才能保证教学秩序稳定和教学活动的正常进行，才能提高教学质量。而IS09001标准正是一个动态的质量管理标准，形成了从计划、实验到检验、改进的闭环管理模式。IS0900I标准又是一种利用内外信息促进自我完善、持续改进、超越现在、达到卓越绩效的管理机制。因此，引人IS09001标准的目标，正是要建立永恒改进的质量管理机制，帮助管理者取得卓越绩效，实现永恒发展的目标。根据IS09001标准要求，结合高职教学实际拟定学校质量方针、质量目标，这将使学校办学方向得到进一步明确。教学管理工作程序文件化，按过程进行控制，明确职责，在一定程度上克服了教学管理中的随意性、随机性，保障了学校管理工作的计划性、有效性。按IS09001标准编制的《质量手册》、《程序文件》、《管理制度》等一整套文件，使学校日常工作按照文件要求认真执行，并留下可追溯的记录。通过质量方针、质量目标、审核结果、数据分析、纠正和预防措施及管理评审等，使学校整体工作得到持续改进。学校管理逐步纳入法制化、规范化、科学化的轨道，内部管理和教学质量可得到质的提高。

3.高等职业教育引入IS09001标准，有利于规范学校教育质蚤管理评价。

目前高等职业学校的教育评价部门主要是上级行政机关，对学校的教育教学的检查与评价的依据主要停留在教学大纲、教学计划等静态的文本上，其评价主要是以上级主管部门的评价为主，所进行的评价也主要代表专家的意见，学校质量管理工作的考核，主要也不是来自服务的对象。而IS09001质量管理体系认证是由国家承认的认证机关.以客观的第三者身份.依据IS09001标准的相关条款，对教育质量管理的各项T作进行规范和评价，确认其质量管理体系是否具有质量保证和质量控制能力，是否有充分依据值得社会和消费者信赖。这里的规范和评价十分强调“所有教育服务工作都是通过过程来完成的”，要求学校根据自身的实际情况，把IS0900标准的相关条款有机而合理地体现于学校的各项工作过程之中，确定各个过程的合理接口和职责权限，建立一套文件化的质量管理体系。因此，将IS09001标准应用于高等职业教育质量管理，实行教育质量管理ISO认证，符合我国高等职业教育质量管理评价要求。

4.高等职业教育引入IS09001标准，有利于教育与国际接轨，提高市场竟争力。

21世纪是一个“教育国际化”的世纪，加人WTO更加促进了中国教育与国际接轨。中国加人WTO后，最直接的影响是我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服务项目上做出承诺，许可外方为我提供教育服务。在教育服务提供方式上，允许商业存在，即允许中外合作办学；对自然人流动，承诺具有一定资格的境外个人教育服务提供者应中国学校或教育机构聘用或邀请，可以来中国提供教育服务。这些新情况告诉我们，中国高等职业教育的竟争对手不仅有本国同行，还有国外强大的竞争对手。高等职业学校尤其是那些民办高等职业学校提供的教育服务，面临着如何使国内外顾客承认、接受和信赖，争取到更多生存空间的问题。中国高等职业教育应是具有国际开放意识，能够进人世界经济、文化和技术大循环的高等职业教育，中国应该有一批在国际上具有鲜明品牌形象的高等职业技术学院。高等职业教育国际合作与交流，需要一套各国认可的质量管理保证标准。IS09001标准是发达国家多年来质量管理理论和实践的结晶，具有国际性和先进性。用于高等职业教育可规范学校管理工作，实施系统、透明、文件化、程序化、科学化的管理方式，适应教育国际化发展要求。因此，在我国实施高等职业教育质量国际认证，将促使高等职业学校树立市场竞争意识，提高质量保证和质量控制能力，从而向国内外社会和受教育者提供充分的信任，争取更多的市场份额，提升国际竟争力。

二、高等职业教育质.管理体系认证的可行性

1.TS09001标准的管理原则与方法适合高等职业教育质1管理。

IS09001标准的管理原则主要体现在“质量管理的八项原则”：以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系。IS09001标准的管理方法主要体现在“过程方法’，和“PDCA’’循环上。“过程方法”就是识别质量管理体系所需的过程及其在组织中的应用；确定这些过程的顺序和相互作用；确定保证过程有效运行和控制所需的准则和方法；确保可以获得必要的资源和信息，以支持这些过程的运行和对这些过程的监视；监视、测量和分析这些过程；实施必要的措施，以实现对这些过程策划的结果和对这些过程的持续改进。"PDCA”循环中P(策划)：根据顾客要求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程；D(实施)：实施过程；C(检查)：根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量。并报告结果；A(处置)：采取措施，以持续改进过程业绩。我们可以十分清楚地认识到，这些管理原则和方法不仅适用于企业质量管理，同样适用于高等职业教育质量管理。由教育部颁布的《教学管理要点》指出的教学计划、教学实施、教学检查和反馈处理的关系正是PDCA循环的体现。因此，IS09001标准的管理理念完全适用于高等职业教育管理。

2.IS09001标准应用范围包含了教育领城。

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确认不侵权之诉是知识产权纠纷中被控侵权人近年来开始使用的新型诉讼武器，目前尚无法律对提出确认不侵权诉讼制度的条件进行规定，虽然最高人民法院副院长曾在全国法院知识产权审判工作座谈会上对确认不侵权诉讼进行了说明，但这毕竟并不是法律，故目前确认不侵权之诉的受理条件仍与普通诉讼相同，在实践中仍有灰色地带未能填补。其中，行政处罚利害关系人是否具有不侵权之诉的当事人资格就是其一，这在无锡艾弗诉香港鳄鱼商标不侵权案中就得以体现。由于这一问题主要涉及诉讼程序法，国内知识产权研究领域也未引起足够重视与关注，故作本文以作粗浅探讨。

一、案情

无锡艾弗是一家专门从事服装定牌加工业务的公司，多年来经韩国“Crocodile”商标权利人韩国亨籍公司授权加工生产鳄鱼牌服装，其所有服装必须全部发回韩国，在中国境内不得进行任何销售。2010年2月10日，无锡艾弗收到上海海关作出的《扣留侵权嫌疑货物告知书》，称其一批附有“CROCODILELADES”吊牌及腰背贴的牛仔裤侵犯了香港鳄鱼恤公司在海关备案的“CROCODILE”商标专用权。《告知书》称，如果无锡艾弗认为海关扣留的货物未侵犯鳄鱼恤公司的“CROCODILE”商标专用权，应当向海关提出书面说明并附送相关证据，并在2010年11月8日前向人民法院申请采取责令停止侵权行为或财产保全措施，逾期海关将有关货物。香港鳄鱼恤公司到期未向法院提出申请，上海海关随后将涉案牛仔裤放行，但无锡艾弗也因违约而蒙受损失。无锡艾弗认为其在韩国拥有合法注册商标，全部在外销售，国内仅仅贴牌并无任何销售的模式不可能造成国内相关公众的混淆和误认，不应被认定为商标侵权。因此，无锡艾弗向上海市浦东新区人民法院提起确认不侵权之诉。现该案已审结，一审法院受理此案并判决无锡艾弗胜诉，二审法院维持原判。

二、评析

该案虽已被法院受理并审结，但并不影响笔者对行政处罚利害关系人是否具有当事人资格这一问题的质疑。根据《民事诉讼法》第111条关于受理条件的例外规定，对于下列分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；……。而《行政诉讼法》第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；……。可见，在本案中，由于无锡艾弗的涉案牛仔裤由上海海关扣押，属于行政诉讼的受理范围，故无锡艾弗所提起的不侵权之诉属于民诉法规定的受理条件的例外情况。笔者认为，依据现行的民事诉讼法，知识产权权利人通过行政部门对被控侵权人造成威胁或实际损失的，被控侵权人只能提起行政诉讼而无法提起确认不侵权之诉。

在一审中，当事人适格问题也被香港鳄鱼恤代表律师提出，但一审法院认为：“虽然原告时，上海海关对涉案行为尚在处理期间，但在一审法院首次开庭之前，上海海关发出了不能认定原告出口的货物是否侵犯被告注册商标专用权的通知，即海关未能在其处理期间对原告的行为性质作出认定，从而使原告的行为是否构成商标侵权处于待定状态，而被告在收到通知后并未更具海关的通知向法院申请采取责令停止侵权行为或财产保全的措施，因此原告向法院提出请求确认不侵权的诉讼可以使诉讼纠纷的不确定状态得以结束，并使其以后的经营活动能够正常进行。故原告的确认不侵权之诉符合的条件。”笔者认为，法院在此问题上阐述的理由并不成立。首先，上海海关发出不能认定无锡艾弗出口货物是否侵权的通知并不影响海关已经扣押无锡艾弗货物这一事实的成立，即具体行政行为存在并造成后果。其次，法院解决任何一场纠纷都应当坚守程序正义原则，在有法可依的情况下，法院不应以使“以后的经营活动能够正常进行”为理由破坏程序正义。

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我国经济改革最引人注目的一个变化，就是20多年间有1亿农业劳动力转移到乡镇企业，乡镇企业从业人员已占农村总从业人员的30%左右，使乡镇工业取代国有工业，成为我国工业中的主要组成部分。但是，农村劳动力资源的再配置在20世纪90年代中期以后，则逐渐地减缓，并在近几年因市场变化而出现倒流趋势。仅1997、1998年两年统计，从事农业的劳动力就净增366万人，1999、2000、2001年每年至少也有净增100多万人。出现上述情况并不意味着资源配置效应的潜力告终。主要依据是：尽管已有大量农业劳动力转移到非农业领域，但由于农村人口和劳动力的迅速增长，留在农业领域的劳动力还有3亿多，同改革初期相比，不但没有减少，还增加了100多万。农业与非农业的边际生产率仍然存在较大的差异。但是，我国国民经济经过20多年高速增长的量变积累，已经呈现质的变化，即绝大部分商品的供给已经满足或超过市场需求，由卖方市场变成买方市场。大多数乡镇企业在市场导向下经过多年的发展已经饱和，不再有超常发展的空间；而高技术含量的生产领域虽然市场广阔，却需要乡镇企业进行重大结构调整，不可能再以低技术和粗放经营的方式跨进结构升级这道门坎。况且，80%以上分布在村落的乡镇企业，由于缺乏所必需的公共基础设施，缺乏技术和管理人才，远离城市集中地带，难以再走“离土不离乡”的道路。我国乡镇企业发展正面临着一个调整期，这就不可能再以从前那样的超常速度增长着。与此相联系，乡镇企业可纳农村剩余劳动力的能力趋于下降。从“七五”期间年均925万人，降到“八五”期间年均719万人，降到1996年674万人，再降到1997年的400万人。在今后的若干年中，如果不可能出现新的经济增长点，前面所说的资源配置效应，将在很大程度上不复存在，经济增长速度将会显著放慢。

我国经济改革以来的一、二十年间，数以千万计的农村剩余劳动力转移到乡镇企业就业，并因此带动了乡镇企业高速度增长，在一定程度上代替了城市化的发展，但这种替代终究是有限度的。农村人口城市化规律是不可阻挡的，限制城市化是积累矛盾，加剧矛盾，而不是解决矛盾。这就要求我们必须把转移剩余农业劳动力与城市化有机地结合起来。国内外的实践经验表明，农业剩余劳动力向非农产业转移、农村人口向城市迁移，是现代化进程中相互制约、相互影响的两个方面。从20世纪80年代初期以来，我国剩余农业劳动力向非农产业转移，取得史无前例的进展，但农村人口向城市迁移的进程仍然十分缓慢，这两者之间表现出极其明显的不协调。这种不协调的后果，集中反映在最近几年前者速度大幅度回落，以及与此相联系的农村经济增长速度及农民收入增长幅度明显趋缓。这就要求必须因势利导地解决这种不协调问题，并使之相互促进，以开创中国剩余劳动力转移的新阶段。

要有效地解决我国剩余农业劳动力的转移，就必须遵循社会经济发展的一般规律，正确认识和处理市场化、工业化、城市化和现代化的关系。市场化、工业化和城市化是推动现代化进程不可缺少的原动力，也是推动农业剩余劳动力转移不可缺少的原动力。社会经济发展的一般规律是，伴随着工业化的推进，城市化水平也不断提高，这是产业结构变迁引起就业区域结构变迁的结果，也是市场机制在劳动力资源配置过程中发挥作用的结果。我国的工农业产值结构已由建国初期的3:7转移为7.5:2.5，而城乡人口结构乃为3.6:6.4，这在世界上是绝无仅有的。造成这种状况的主要原因，是在一个相当长的历史时期中，中国的工业化是在城乡隔离的环境下并且独立于城市化进行的，使得迅速增长着的剩余农业劳动力无法被城市二、三产业所吸收。1952年至1978年，我国城市工业所能提供的新的就业岗位只有3723万个，而同一时期由于人口政策的失误，全国城乡劳动力共增加19127万人，大部分新增劳动力不得不被安置于农村，这就必然严重地制约着中国农业劳动生产率的提高和农村经济的增长。市场取向改革以来，我国市场化程度有了显著的进展，并且与工业（尤其农村工业）协调发展的道路基本上打通。这些年来，我国农村工业化和剩余农业劳动力的转移所取得的巨大进步，也正是市场化因素不断强化的结果。然而，在依靠市场机制和农村工业化力量来推动经济高速增长与剩余劳动力转移的同时，城市化滞后的矛盾又日益突出出来。

二、是进小城镇抑是进大中城市

关于我国城市化与城镇化问题，国内外学术界都作了不同程度的研究，并取得一系列阶段性成果。但是，对城镇化与城市化的关系问题，至今还没有取得一致的看法。这就很难对我国农民进城的方式和条件作出正确的回答。我们认为，城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。发展小城镇是我国特定条件下城市化战略的一部分而不是全部，发展小城镇是城乡二元体制下被迫作出的选择，而不是最佳的选择。确立这样的一种观点，才能正确认识我国农民进城的方式和条件。换句话说，我国农民进城的方式和条件的特殊性，在相当程度上是和我国城乡二元结构以及与此相联系发展小城镇战略联系在一起。在城乡二元结构还没有被破除的背景下，大中城市的发展从一开始就同农村问题的解决无关。而改革开放以来，我国政府提出发展小城镇战略时，又总是同解决农村问题联系在一起。我国现阶段农民进城方式和条件，都是由此派生出来的。在城乡分离或城乡分割体制尚未消除的背景下，人们往往把大中城市和小城镇区分为两个不同类型的社区。与此相适应，在农民进城上，也可以划分为进大中城市和进小城镇这两种方式。当城市化还没有基本实现的情况下，必然是进大中城市和进小城镇并重（目前两者人口各占一半），而且在一定时期内，进小城镇的人数还会比进大中城市的人数多得多。当城市化演变到一个相当高的程度，城镇化就会逐渐被城市化所代替。届时，农民进城的方式，主要表现为进入大中城市，或进入大中城市的人数远远超过小城镇。

我国小城镇的战略地位，是源于农村工业化是在城市化严重滞后的背景下运行的。农业劳动力向乡镇企业转移，是采取“离土不离乡”的就地转移方式。剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由、缺乏必要的劳动力流动机制，无疑是一个很大的进步。但是，这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在很大的局限性，突出表现在剩余农业劳动力转移在就业空间上的封闭性和分散性。封闭性指的是面向农村，就地转移。分散性指的是92%的剩余劳动力转移是分布在村落，向小城镇集中的不及8%。应当这样看，即小城镇建设对带动我国农村经济的发展，还将继续发挥一定的作用。我国目前仍然有大量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件。但由于企业自身和外界条件的限制，它们大多数还很难向大中城市集中，而小城镇的进入门坎则要低得多。但是，和大中城市相比，小城镇的集聚效益差，二、三产业发展规模小、档次低，对投资的吸引力和对劳动力的容纳能力很有限，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。我国小城镇的发展速度很快，目前总数已突破60000个，但每个城镇平均人口（指非农业人口）只有2000人左右，作为吸纳农村剩余劳动力主要载体的初衷始终未能达到。大中城市可以吸收大量的乡村劳动力和其他资源，可以创造出更高的经济效益。为了扩大小城镇的规模，提升小城镇的档次，客观上要求小城镇建设必须同大中城市的布局和结构调整有机结合起来，例如在与大中城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群带，可以有效利用大中城市对周围地区的扩散和带动效益，并减轻其膨胀压力。事实上，目前有些小城镇所表现出来的规模和效益，有相当部分来自邻近大中城市发展的可能性。应当认识到，农民进入小城镇，是在传统的城乡分割制度安排下的一种迫不得已的选择。今后我国新增就业岗位，将有很大一部分集中于第三产业，如果绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。我国城市化已经演变到一个新的阶段，即小城镇数量扩张已经基本完成，今后发展的重点应放在提高建设质量上。还应当指出的是，我国经济增长正由粗放型向集约型转变，以往在粗放型经济增长方式下发展起来的低技术含量的产品市场已经相对饱和，在乡镇企业中有相当一部分低技术含量的劳动密集型产业需要进行技术改造、产品升级、资产重组和产业转移，小城镇是无法满足这一结构重组要求的。大中城市不但比较容易提供乡镇企业进行调整所需要的资金、技术、信息、人力资源、市场条件等，而且还将为第三产业发展提供广阔的市场。统计资料表明，我国100万－200万人口的城市，劳动力在第三产业的就业比重高达45%，而20万人口以下的小城市，其比重仅占23%。这就要求我们必须采取更加积极的城市化发展战略，在继续为小城镇发展（扩大规模、提高档次）提供必要条件的同时，把城市化政策的重心，从消极限制向积极鼓励发展大中城市。与此相联系，农民进城的方式将越来越由集中小城镇转向集中大中城市。

与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。从相对意义上，这两类市场是相互分割，相互独立的。由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别，转移到城市的农民还不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件，还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。在城市二元劳动力市场上，进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位，并领取比城市居民相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。这种对农村劳动力进入城市的就业限制和歧视，在短时间内还难以完全消除。至于城市中的资本密集、技术密集、知识密集的产业领域，农民进入的机会也很少。这种制度上的市场结构差异，目前起着缓解进城农民工对城市居民就业的冲击力的作用。与此相联系，我国农村剩余劳动力向城市转移，其就业性质一般是属于非正规就业。所谓非正规就业，指的是广泛存在于非正规部门和正规部门有别于传统典型的就业形式。它包括非公有部门里的各种就业门类，和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、包生产或服务项目的外部工人等。相对于传统的国有、集体单位的正规就业，非正规就业稳定性较弱，流动性较强，加上非正规部门的社会保障制度建设严重滞后，要被城市居民所普遍接受，还需要经历一个很长的适应性过程，使得这种就业岗位大都留给进城的农民。

三、制约农民进城的制度性与结构

农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从理论上说，要把一个劳动力从农村转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的社会福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划经济体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大问题，使城镇化步入快车道。

当前我国农村城市化所面临的一个主要难点，就是传统的城乡二元户籍制度，严重地滞后于农村城市化的发展。这就必须逐步改革传统的城乡分割的二元户籍制度，变城乡分割的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。其具体内容是：逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的户籍登记制度，如实地反映公民的职业和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全国统一的劳动力市场创造条件。以往那种城乡分割的户籍制度，不能适应现代市场经济发展的要求，它从制度上堵塞了农村人口城市化途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动。农村剩余劳动力向城市转移，不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。要使这种转移能够比较顺利地进行，政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的保障和服务机制。这一机制主要包括两方面内容：一是包括养老、失业保险在内的社会保障体系；二是包括就业培训和职业介绍在内的就业服务体系。目前我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后的现象，已经直接影响和制约着劳动力市场功能的发挥，以及农村剩余劳动力向城市的转移。这是我国实现农村劳动力资源市场化配置所要解决的重要问题。我国目前现实的情况是，绝大部分农民尚未纳入国民经济和社会发展规划，已经进城的农民享受不到城市居民一样的待遇。在住房、医疗、教育、劳动就业、养老等方面，身份没有变化的农民只能自己承担高额费用，导致在许多已经发展起来的小城镇，出现进城农民又回到农村“人口回流”现象。

我国农民进城的条件，除了要受一系列制度性因素的制约，同时还要受其他非制度性因素的制约，即经济增长方式转变和经济结构调整的约束。世界上那些已经实现工业化的国家，其剩余农业劳动力的转移，基本上都是发生在经济粗放型增长向集约型增长转变之前。也就是说，在粗放型经济增长阶段，工业规模急剧扩大，需要劳动力大量增加，为大量剩余农业劳动力向城市转移提供良好机遇。当经经济增长方式由粗放型向集约型转变之前，社会上大部分农村人口已经进入城市，大部分劳动力已经在工业中就业。此后，国民经济发展的基础，主要不再依靠绝对规模的扩大，而是依靠效率或效益的提高。但是，与世界上那些已经实现工业化的国家不同，我国实行的是赶超型的工业化发展战略，即不是发挥劳动力资源充裕的优势，反而选择资本密集型的重工业化为发展重点。20世纪50年代至80年代这一典型的粗放型经济增长方式和外延型工业化阶段中，剩余农业劳动力向工业转移，是与工业中技术、资本和对劳动力排挤同时发生的，农业剩余劳动力转移遇到很大的障碍。

20世纪90年代中后期，我国经济成功实现“软着陆”以来，宏观经济运行发生很大的变化，经济增长速度趋向回落。这固然和改革进程的深化以及世界经济增长放慢有很大的关系，但就国内因素而言，经济增长方式转变滞后和经济结构不合理，也是很重要的原因。这就要求我们必须把国民经济增长建立在经济增长方式转变和经济结构调整的基础上。但是，与我国经济转型相联系，或由我国经济转型派生出来的，则是就业问题的尖锐性，以及为解决就业问题所必须应对的就业模式的转变。计划经济从某种意义上说是一种“短缺经济”。当我国从计划经济向市场经济转变过程中，必定要经历一个长期被压抑的需要迅猛释放的阶段。但是，伴随着计划经济向市场经济转变，卖方市场向买方市场转变，市场结构也随之由以往的供给主导型转变为需求主导型。在激烈的市场竞争中，长期在计划经济体制下运行的国有企业，由于产品结构不合理，加上经营机制转换滞后，大量产品积压，生产能力严重闲置，致使相当一部分国有企业职工下岗。伴随着市场竞争力度的加大，这种结构性矛盾必将进一步加剧，进而由工业制造业本身结构调整所形成的结构性失业压力，将会越来越大。市场取向改革的深化，使以往传统体制下，以低效率为代价的大量隐蔽性失业显性化，即转化为公开性失业。从提高经济运行效率，适应市场竞争要求的角度，这种变化是积极的、必要的、进步的，从缓解由此带来的公开失业压力的角度，这又是改革所必须付出的机会成本。根据最新统计，目前我国到各地城市打工的农民约有8800万人，而城市劳动力市场总体上是供大于求，不少城市下岗失业人数越来越多，不得不采取本地市民就业优先的原则，并采取各种强制性手段限制外来农民工就业。现在全国不少城市在招工程序、招工比例、务工的领域、行业工种等方面，采取各种行政、法律手段予以限制。从严格意义上说，作为我国产业工人的重要部分（目前全国城市约有8800万农民工）、我国城市发展的重要力量，农民工实际上是属于城市边缘群体。从行政管理上讲，他们被看作没有获得城市户口的农民；从政治上讲，他们不被承认为工人；从经济上讲，他们没有城市起码的劳动福利保障。这种产业工人队伍隐性化，是不利于国家稳定的。应当认识到，尽管农民工在劳动力市场上受到歧视性待遇和不公平待遇，但他们具有较强的竞争力，其实际失业率远远低于城市实际失业率，他们已成为全国各省区城镇人口的重要组成部分，只是没有被确认为城市的正式户口，也没有得到基本公共服务，但其生产与生活方式和城镇劳动力大体相同。为了促进我国结构变革、城市化进程，政府应当制定公平的民工就业政策，保证农民工的劳动权益、劳动安全和享受与当地城市居民相等的基本公共服务。为此必须改革现行的户籍制度，实行常住人口申报制和登记制，只要具有劳动岗位（正规就业或灵活就业）、合法收入和居住地就可以视为当地注册人口，并有获得公共服务的选择权和公共事务参与权。目前进城农民工的真正后顾之忧是社会保障制度。由于农民工没有享受到城市的各种保障制度，农民工一旦成为城里人，其原来拥有的土地如何处理，是今后制定农民工政策的一个难点。对此，胡鞍钢教授曾经提出“给户口置换土地”的设想。即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么，就应该给其城镇户口，让其享受与城里人同等的权益。即应该根据《劳动法》给其各种社会保障权力，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。与此同时，由于居住地点的改变，农民工就会自动放弃其原来所拥有的土地。但是，受国家财力的限制，已有城市人口的社会保障远未到位，又要解决近亿个进城农民工的社会保障问题，在实践操作中仍有许多待解决的难题。

【参考文献】

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一、角色的错位

1.最高法院关于刑事诉讼法的司法解释第一百七十六条第二款规定：“起诉指控事实清楚，证据确实充分，指控的罪名与法院审理认定的罪名不一致的，仍应当作出有罪判决。”而事实上，法官的职责中并没有提起公诉的权利，对指控的罪名只能有认定成立或不成立的二元论，根本不存在法官认定与控诉方指控罪名不一致的情况，但在司法实践中，改变定性时有发生，法官充当了控方的角色，使得控辩双方的对抗成了控审与辩方的搏击。

2.最高法院等六机关1998年1月19日公布的《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》第三十八条的规定，对于适用简易程序审理的公诉案件，无论人民检察院是否派员出庭，都应当向人民法院移送全部卷宗和证据材料。法官在庭审前对移送的材料进行梳理、归纳、确认，并对重点部分进行圈点，以便庭审的顺利进行。不觉中站在控方的立场上看待问题，先入为主，使得案件的庭审流于形式。

3.美国律师界有句名言“最好的辩护就是主动进攻”，事实上，律师在现实中有种种顾虑，“不善于”、“不愿意”、“不敢于”与公诉方进行激烈的对抗。面对强大的公诉力量，辩护律师为了维护当事人的最低利益，很少作无罪辩护（即使无罪成立，控方也绝不放过抗诉的机会），“往往不得不从有罪的角度作从轻辩护，引导法庭确立另一项相对较轻的罪名和法定刑，实际上演变成对当事人的变相指控”。

二、控辩力量失衡

修订后的刑事诉讼法最大的贡献是法官从对被告人进行积极追诉的角度转变为居中裁判、主持正义的消极角色，吸收了英美法系的当事人主义，无疑是诉讼法学的一大进步。而实践却与立法精神背道而驰，体现在如下几个方面：

1.辩护律师提前介入的作用未能体现。刑事诉讼法第一百二十四条至第一百二十七条的规定，侦查机关羁押犯罪嫌疑人的期限可达7个月之多，甚至更长，侦查机关利用国家赋予的强制措施，收集了大量的证据，检察官依照刑事诉讼法第一百四十条的规定，已获得公安机关移送的主要证据。而刑事诉讼法第九十六条第一款规定，律师在侦查阶段只能提供法律咨询，并未规定律师可以调查取证，律师没有权利知悉案件的任何证据，只能在案件移送起诉后才能调查取证，律师输在起跑线上已成定局。律师在侦查阶段不能调查、阅卷，使得律师提前介入成为走过场，对改变犯罪嫌疑人的地位作用甚小。

2.层层设防。（1）我国刑事诉讼法规定律师在查阅、摘抄、复印相关证据范围由检察院确定，检察院移送的证据材料往往是部分证据的复印件，使得一些有价值的材料与律师擦肩而过，先天不足的律师难以在激烈的法庭辩论中有所作为，只能在初犯、偶犯、认罪态度等无关痛痒的酌定情节上为被告人争取。（2）刑事诉讼法第三十七条第二款规定，辩护律师经人民检察院或人民法院许可并且经被告人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，无疑让缺少司法救济（强制措施）的律师雪上加霜。证人作证对国家是义务，而对辩护律师却是权利，许多有价值的证据因被害人或其证人的不配合而灭失（有些案件如杀人案件，如果积极配合，岂不有助纣为虐之嫌），使律师的努力付诸东流。（3）人力与经济的悬殊。我国刑事诉讼法明文规定，被告人最多只能聘请两名律师，而对检察院办案人员却没有相应的限制，甚至全院出动也在所不惜。由于种种立法及现实的限制，使得律师付出的艰苦的劳动难以得到成正比例的回报，浪费了本来就有限的律师资源，被告人的经济实力也成为辩护律师是否能有效辩护（取证）的重要影响因素。

为保护国家和广大人民的安全，维持良好的社会秩序、公共利益而有效的控制犯罪已得到普遍的重视，而在刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人的基本权利却未得到足够的关心。要实现社会的“权力本位”向社会的“权利本位”过渡，通过刑事诉讼法程序公正而获得实体的真正公正，就必须彻底清除封建思想及法律心理意识对刑事诉讼的影响，从立法和司法实践中尊重被告人的人权，切实的维护辩护律师的合法利益，笔者从以下几个方面提出解决措施：

一、建立均衡对抗制

“司法权一旦与冲突的一方具有某种价值取向和利益性的偏异倾向，就会使人对裁判的公正性产生怀疑，因此法官在诉讼中必须保持中立，对控辩双方主张的利益给予同样的关注，在诉讼中只能根据双方提供的证据去判断‘是与非’，而不能身体力行去证明冲突一方的‘是与非’，严禁法官先入为主，对冲突一方产生偏见”。因此建立均衡对抗制，法官居中裁判意义重大。

1.取消控方开庭前移送证据或者全部卷宗的做法，实行英美法系的“诉讼一本主义”，即“只能向有管辖权的法院提出具有法定格式的起诉书，而不得载入可能使法官对案件产生预断的文书和证物”。实际操作中，只需提供起诉书及证人名单即可，从源头上防止先入为主情况的发生。

2.建议律师介入调查取证的时间提前，即在犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或采取措施之日起即可介入调查并参与当事人的活动，取消对律师调查取证权的不合理限制。

3.程序公正集中体现在权利的分配上，因此必须建立理性的举证分配制度，给控辩双方平等的调查取证权。

二、刑事诉讼证据制度的构建与完善

证据是诉讼的核心，是事实的再现的载体；诉讼是证据的搏击，使证据的价值得以界定。随着我国社会经济的不断发展，刑事诉讼证据制度的滞后弊端日趋明显，以合法性、维护人权为视角，建立与时代合拍的证据制度迫在眉睫。在此，美国在证据规则方面的“毒树之果”原则值得借鉴。（“毒树之果”原则在国内的很多著作中均有介绍，不在论述。）但切不可全盘照搬，或简单的加以否定。我们应当顺应民主的潮流，在对法律文化传统和民族心理差别分析的基础上，吸收美国“毒树之果”原则的精华，“在惩罚犯罪和保障人权中找到平衡的支点”。

三、废除“可以派员”的规定

根据刑事诉讼法第九十六条的规定，律师会见犯罪嫌疑人，侦查机关“可以派员”参加。在现实中“可以派员”变成“经常派员”，在被监督的情况下，犯罪嫌疑人如实向辩护人陈述案情存有顾虑，无法按照真实的意愿向律师供述有关事实，也无法就辩护事由与律师协商，对律师工作开展影响是不言而喻的。

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关键词：出生人口性别比 行政手段 标本兼治

我国出生人口性别比偏高问题早在1982年第3次全国人口普查之后开始出现，之后持续升高，并迅速向全国漫延，表现出存在时间长、范围广、恢复时间慢等特点。这种局面若不能及时从根本上得到扭转，将造成社会婚姻挤压，及性犯罪增多，同性恋及性传播疾病泛滥，以及女性生命健康权益严重受损等后果。

一、现有行政法律对出生人口性别治理的局限性

由于现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。

1.政出多门，同一违法行为规定的执法主体不一致，导致执法上混乱。《人口与计划生育法》第36条规定的执法主体是计划生育行政部门或卫生行政部门。而《母婴保健法》规定执法主体仅是卫生行政部门。乡镇、街道等基层单位执行起来不禁疑惑，治理出生人口性别比倒底是为计生部门做事还是为卫生部门做事？所罚款项是交计生部门处理还是卫生部门？组织打击行动是由卫生部门牵头还是计生部门？如果出了问题由哪个部门承担责任？这些问题的出现，说明行政执法主体混乱，导致执法上的趋利避害现象，各部门有利争着管，无利相互推诿。

2.行政机关执法不力。一是没有形成“一盘棋”局面。由于各地工作力度不平衡，综合治理工作没有形成“一盘棋”局面。计生、公安、卫生和药监等综合治理部门没有对出生人口性别比实行定期督查、考核，有的单位并没按照规定对治理出生人口性别比不力的单位和个人实行“一票否决”，导致有的单位和个人对出生人口性别比偏高现象视而不见，任其泛滥，甚至有的单位和个人受利益驱使，相互袒护、包庇。

二、利用行政手段解决性别比偏高的问题

从源头上根治出生人口性别比偏高现象，应采取疏导的方法，标本兼治，在完善行政立法，加大处罚力度的同时，加强养老、医疗两大保障机制，转变群众的思想意识和创新计生工作思路和机制，解决群众后顾之忧。

（一）完善相关行政立法

1.国家可以增加涉及性别平等的具体法律条款。现行法律法规虽然明确和强化了各级人民政府及其有关部门执法主体的责任，通过规定妇女参与国家和社会事务的民主管理、提高各级人大女性代表的比例等进一步保障妇女的政治权利，增设了法律援助和司法救助方面的规定等内容，但偏重于对妇女基础性权益的保障，宣言性条款较多，操作性条款不足。针对个人的奖惩性规定较多，有利于增强妇女参与社会，增强发展能力，有利于社会转变重男轻女观念，消除针对女性歧视，形成男女两性平等相处的和谐氛围的条款较少。

相比之下，韩国比较重视制定和实施推动性别平等和妇女发展的公共政策，引导人们重新认识女孩和男孩价值，进而影响生育决策和宏观政策，如把《禁止男女差别法》、《男女平等雇用法》、《援助妇女创办企业法》等，有效地解决了韩国这个重男轻女思想严重的国家，出生人口的性别比失衡的问题。我们也应适当地借鉴韩国的成功经验，可以从以下三个方面着手：首先，进一步提高妇女的社会地位，推动性别平等、增强妇女参与社会的自主意识和自信态度，创造有利于妇女平等就业等的具体操作性强的法律条款加入到保护妇女权益等行政性法规上来。其次，在国家层面制定适应中国国情的反对针对妇女的歧视法案，预防和禁止针对妇女的暴力法案等法律法规和政策。 [1]

2.国家可以适当对相关法律法规进行修改和完善。一是进一步完善《人口与计划生育法》。第一，适当扩展第36条中计生部门和卫生部门“依职权”的含义，进一步明确计生部门和卫生部门在打击“两非”、综合治理上的执法权限。第二，加大处罚力度。将第36条修改为“对利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的偶犯，给予按上年度总收入三倍罚款；利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠3人次以上为屡犯，加重惩罚，按上年度总收入六倍罚款，并由原发证机关吊销执业证书；行为恶劣，严重干扰正常的人口与计划生育工作秩序的，按上年度总收入十倍罚款，由原发证机关吊销执业证书，并终身不得执业。”

二是完善具体规章。可以提请国务院将国家计生委、卫生部、国家药监局联合制定了《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》上升为国务院的行政法规。这样既可以提高有关规定的法律效力，解决部委规章与地方政府规章就同一问题作出不同的规定的法律规范相冲突的问题，同时这也与《行政许可法》关于行政认可设定权的要求相一致，可以解决“非医学需要”行政许可设定权问题。

（二)健全社会保障机制

1.建立健全新型的养老保障机制。一是建议建立以政府为主导、社区为依托、家庭主体的新型城镇养老模式。提高退休养老金的同时增加社区养老服务机构建设投入。可以借鉴德国“储存时间”制度，在公民年满18周岁后，要利用公休日或节假日义务为老年公寓或老年康复中心服务。参加老年看护的义务工作者累计服务时间，换取年老后自己享受他人为自己服务的时间。这既可缓解现行的养老压力，又可培养年轻人尊老敬老的思想感情。二是建立“个人养老金账户+国民基础养老金账户”模式发展农村养老保险。国民基础养老金账户其资金来源是各级政府的财政投入及利息。个人养老金账户来源于个人缴费、集体补助金、奖励扶助金及利息。目前实行的独生子女父母奖励费、独生子女保健费等计划生育奖励扶助资金在尊重当地实际情况和农民意愿基础上，尝试直接划拨到农民个人养老保险账户，积累小钱办大事。有财力的地方政府对农村计划生育家庭可按适当比例在缴纳个人养老金时进行补贴。同时，政府应积极鼓励商业保险进入农村，多渠道地为农民养老提供安全保障，努力解除农民的后顾之忧，让长期以来的农村“养儿防老”观念逐步成为历史。

2. 健全新型农村合作医疗制度。 一是在农村信用社设立个人医保金账户，健全长效的基金筹集机制。第一，可以根据群众意愿和经济承受能力，逐步提高个人缴纳费用；第二，发展集体经济，提供乡镇、村集体投入；第三，发动社会捐赠，制定政策吸引企业家，社会慈善家及机构向新农合基金捐赠。二是健全受益补偿机制。对计划生育家庭女儿户适当扩大报销范围，提高报销比例。如可将报销扩大至门诊费，重大疾病的检查费等。三是加强对乡（镇）村医疗机构建设，提高医疗服务水平。针对当前由于乡（镇）村医疗机构设备落后，人员专业水平低，服务质量差，尽而严重制约新农合制度作用的发挥的实际，必须加强和加快对乡（镇）村医疗机构的建设才能巩固和推进新农合的发展。

（三） 完善综合治理机制

1．明确执法主体。如计生部门和卫生部门成立一个联合办公室，采取谁先发现谁先处罚，处罚所得就归谁，一事不再罚，但必须及时通报给另一部门，防止在执法过程中相互推诿、扯皮现象。

2．规范部门执业行为。第一，建立完善B超管理制度，严格B超管理。各级卫生、计生部门对辖区内各卫生医疗机构和计生服务机构的B超和操作人员逐人建档，实行备案管理，定期上报。卫生医疗机构和计生服务机构加强对B超操作人员职业道德教育和法制教育，B超操作人员与单位签订B超检查工作人员责任书，严禁利用B超进行非医学需要的胎儿性别鉴定。第二，严格实行终止妊娠药品管理制度。在药品集中采购过程中，对终止妊娠药品的出（入）库严格登记，如实掌握终止妊娠药品的去向。药品生产、批发企业不得将终止妊娠药品销售给未获得施行终止妊娠手术资格的机构和个人。第三，加强孕情监测和孕期服务。建立出生性别、引产登记报告和分析评估制度。严格落实计划生育政策和技术服务措施，加强对育龄妇女避孕指导和孕情检查，对意外怀孕早发现、早补救；计生、卫生技术服务机构对持有一孩生育证、二孩生育计划而正常怀孕的妇女，尤其是照顾生育二孩妇女怀孕情况，做好孕情监测和定期随访，指导孕期保健，防止出现选择性别的人工终止妊娠事件的发生。第四，尽快开发一款软件，能让医疗机构和计划生育服务部门对B超设备的添置实行实名登记，并联网使用。这样，做一例B超就有记录，可查询该医疗机构所在地、做B超的医生、怀孕对象姓名、身份证及联系电话和怀孕情况等诸多信息，便于今后查询。

（四）加强计划生育工作力度

1．改变婚育观念。进一步培育男女平等的生育文明观念，从思想观念上解决性别歧视问题。宣传科学文明进步的婚育观念，促进了广大人民群众婚育观念的转变。婚育新风进万家活动教育广大群众正确处理国家利益和个人利益、长远利益和眼前利益的关系，引导群众少生快富、优生优育，努力保持低生育水平的稳定，遏制生育水平的反弹。二是大力开展关爱女孩主题宣传活动，营造有利于女孩生存发展的社会氛围，促进社会性别平等。从开展“关爱女孩行动”入手，宣传男女平等、生男生女顺其自然、女儿成才、女儿养老等典型事例，增强社会性别平等意识，努力消除社会性别不平等现象。

2. 建立完善的利益导向机制。一是建立完善的利益导向政策体系。政府在出台普惠政策时要有相应的奖励优惠政策，促进落实有利于女孩和计划生育女儿户的社会经济政策、奖励扶助制度的落实。如在集体林权制度改革、户籍制度改革、农村土地流转征用补偿、宅基地使用、新型农村社会养老保险制度上向计生女儿户倾斜。实施女孩专项“助学工程”，帮助计生女孩完成九年义务教育和更高程度的教育。共青团、妇联、教育等部门在实施“希望工程”、“春蕾计划”和安排资助贫困生时应优先照顾计生女孩。

二是处理好“输血”与“造血”的关系。目前已实施的计生奖励优惠政策，主要是政府财政投入和相关部门生活救助项目为主的“输血”式，而计生利益导向机制与经济社会发展和群众对物质利益期望值不断提高的矛盾日显，因此在“输血”同时，在充分发挥政府宏观调控职能，力求在富民增收项目方面给予扶持，增强自身 “造血”功能，从而彻底摆脱贫困，走向富裕。如联合人口计生委、农办、农村信用社出台计生家庭贴息贷款项目，带动其走少生快富之路。对女孩及计生女孩家庭利益导向机制要注重各项奖扶政策的制定落实，更要注重各种社会经济政策的整合。如实施“致富工程”中，充分利用计生“三结合”政策，优先为计生女孩困难家庭提供政策、项目、资金、技术、信息等服务，帮助其解决生产、生活中的实际困难，使之尽快脱贫致富。各级各部门在制定就医、就学、就业等各种社会经济政策时应向自觉实行计划生育的女儿户倾斜，形成有利于计划生育女儿户的综合协调的社会经济政策体系。

三是处理好“奖”与“罚”的关系。在重视奖励持助的同时，应对未实行计划生育的家庭严格征收社会抚养费，避免重奖轻罚，真正让为国策做出贡献的群众政治上光荣，经济得实惠，起到引导群众自觉实行计划生育的作用。

四是奖励持助资金要与经济社会发展相协调。随着经济社会的全面发展和人民生活水平的不断提高，群众对“奖励”的期望值越来越高，过去的一些奖励政策因额度低，激励作用越来越弱。虽然农村奖励由原来的60岁600元/人/年，提高到720元/人/年，但对于一个计生家庭来说只不过是杯水车薪，持助金额太少，时间间隔太长，实际的激励作用小。建议各级政府应不断增加奖励金额，由中央直接负担一部分，省、市、县各级政府部门按人均年平均纯收入比例分别负担一部分，并把兑现时间提前到子女年满14周岁后就能领取。城镇居民独生子女保健费应从5-10元/月相应提高，每年按各地人均年平均纯收入5%进行奖励。