儿童福利院普法大全11篇

儿童福利院普法篇（1）

十八届五中全会“全面二孩”政策一经出台，引起社会各界的普遍关注，主要表现在人口出生率、老龄化及人口结构等方面，甚少关注儿童福利问题。但人口发展战略不仅要注重量，还要注重质。近几年，关于儿童受到伤害的报道屡见不鲜，可见儿童福利方面仍然存在诸多问题。中国政府必须作出相应地政策制度安排，并建立一套完善的儿童福利体系，加强儿童保护，遏制儿童伤害，以达到调整人口结构、社会和谐发展的战略目标。

一、问题的提出

2013年1月，河南兰考火灾，7名孤儿和弃婴死亡，将“弃婴妈妈”袁厉害推到了风口浪尖；8月山西男童被伯母挖眼；2015年5月四川12岁留守女童喝农药自杀，并对81岁奶奶投毒；同年10月山西13岁女童遭，留遗书跳楼坠亡；最高人民法院公布的多起拐卖儿童案件中，被告人马守庆伙同他人拐卖婴儿37人，曾导致多名婴儿窒息伤残或者死亡……

据2015年全国人口抽样调查数据显示，0-14岁人口为22696万人，占16.52%；人口学专家黄文政预测“全面二孩”每年将带来300万-800万的新增人口，2017年可能出现生育高峰。这在一定程度上是缓解了整个社会对于人口老龄化的焦虑，但我们是否为孩子们提供了所需要的成长环境呢？留守儿童、虐童、弃婴、拐卖儿童等引发的社会问题，使我们不得不重视儿童福利建设。

二、中国儿童福利建设的现状分析

2010年10月，《关于加强孤儿保障工作的意见》拉开了中国儿童福利时代的序幕；《中国儿童发展纲要（2011-2020）》首次增加“儿童福利”章节，儿童福利已被正式提到国策层面上。我国的儿童福利事业已取得了巨大进步，但不可否认仍存在一些突出问题。

（一）儿童福利观念弱化，社会参与度不高

首先，随着经济发展，工作、生活节奏加快，“二孩”也就意味着成本和生活压力的增加，迫使一些家庭放弃抚养；其次受重男轻女思想影响，女婴常被父母抛弃；落后的儿童观念使家长认为儿童是家庭的私事，打骂孩子被视为天经地义的事，经常引发家庭暴力和虐童事件，儿童的基本生存权根本得不到保障。

现行儿童福利政策强调政府的主导作用，个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等社会团体的力量没有被充分调动起来[1]，民间福利事业发展缓慢。由于政府、社会各主体间缺乏联动，无法有效扩展儿童福利观念，实现普及性。

（二）缺乏统一的行政管理机构

我国儿童福利的管理主要由全国人大、国务院、妇联等多部门负责，缺乏国家层面的统一领导机构。况且这些部门有不同的儿童政策目标，在政策制定和执行上缺乏统一集中性，难免会有冲突，降低工作效率，从而影响儿童福利政策的制定与实施。而且由于缺乏追查机制，管理多头，一旦出现问题，也难以落实和追究管理责任。

（三）福利政策分散，缺乏配套的政策体系

我国的儿童福利政策比较分散，保障项目少且涵盖对象范围小，并不能很好地满足儿童发展的需要。根据马斯洛需求理论，每个人都有五个层次的需要。儿童福利的内容主要侧重于儿童最低层次的需要，除了基本的生存生活和医疗需要外，其他方面的需要没有得到应有的重视，例如安全和保障需要、归属和爱的需要、被尊重和自尊的需要、自我实现和全面发展的需要[2]。如今我国的儿童福利政策还处于补缺型福利，主要针对特殊儿童如留守儿童、弃婴等，普通儿童还未纳入福利体系，这也违背了公平性、普惠性。

（四）法制建设缓慢，执法力度不强

我国针对儿童保护的一般性法规较多，如《儿童权利公约》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《收养法》等都有所涉及。但这些只涉及儿童福利与保护的某一方面，我国至今还没有制定和出台一套统一的儿童福利政策，没有一部儿童福利方面的基本法。尽管学界也一直呼吁制定和出台《儿童福利法》，但至今尚未实现。

此外，法律对于儿童的权益保护实操性不强。以《收养法》为例，符合《收养法》收养条件的家庭极少。根据我国《收养法》第6条和第8条规定，收养人须同时具备下列条件：无子女；具有抚养教育能力；未患有不宜收养的疾病；年满30周岁；自愿收养，有配偶者须配偶双方完全同意收养；只能收养一名子女[3]。随着“全面二孩”政策的出台，《收养法》制定时的计划生育背景已不存在，修改《收养法》迫在眉睫（杨涛，2015）。而且，我国的法律没有专门的弃婴罪，对于弃婴行为的处罚，也没有相关的法律规定，使得此类案件的处理无法可依[4]。

三、加快我国儿童福利建设的建议

（一）提升儿童福利认识，强调国家责任，倡导多元参与

随着我国社会福利观念由补缺型向普惠型的转变，首先要树立全社会尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参与社会的发展理念，重视和关注儿童事业（仇雨临，2009）。其次明确国家儿童福利的责任，加大政府对儿童及其家庭的支持和保障力度。可借鉴西方的津贴制度，如瑞典“儿童津贴”、日本“育儿津贴”、法国“教育津贴”等，设立家庭福利津贴，构建以家庭福利为基础的儿童福利制度。还要建立多元参与的儿童福利服务体系，鼓励发展民间儿童福利机构，以吸引社会力量投资兴办儿童福利设施，加快民间福利步伐。

（二）健全儿童福利管理体制，设立专门的儿童福利行政部门

整合各个儿童福利管理部门的职责，建立科学、高效、统一的儿童福利行政机构，形成政府主导、部门配合、社会参与的儿童福利管理服务体系。既可以避免出现多头管理的弊端，又能够真正为儿童的福利进行全面统筹规划与管理，落实各项具体政策。

（三）完善儿童福利政策体系，逐步实现普惠型儿童福利

随着社会的发展和进步，对儿童福利概念的认识不断拓展，已由补缺型福利向普惠利转变。今后儿童福利政策导向将要从重保护、重基本生存权利扩展到重生活、重全面发展的层面上，并在此基础上制定相关法律和政策。

（四）加快完善我国儿童福利法律体系，并加强法律约束

我国急需制定一部切实保护儿童各项基本权利的儿童福利基本法，因此首先要积极推动《儿童福利法》的立法。同时，各地区可结合国内外经验与当地实际情况，依法制定儿童福利方面的地方性规章制度，为保障儿童基本福利需求提供基本制度保障。其次要修订《收养法》、《未成年人保护法》等法律，顺应时代要求，填补有关法律空白，实现有法可依，增强实际操作性。最后需要加大执法力度，设立虐待强制报告制度[5]、弃婴罪等，推进处罚规则具体化，并坚持违法必究，执法必严，加大对儿童伤害行为的打击惩处力度。（作者单位：吉林财经大学公共管理学院）

参考文献：

[1]仇雨临，郝佳.中国儿童福利的现状分析与对策思考[J].中国青年研究，2009：26-30.

[2]赵雨皓.关于我国儿童福利问题的探讨[J].劳动保障世界，2014（1）：103-105.

儿童福利院普法篇（2）

关键词：

福利院；孤残儿童；影像档案；管理措施

孤残儿童影像档案是福利院的一种特色档案，是切实维护孤残儿童合法权益的可靠依据，做好孤残儿童影像档案管理能促进孤残儿童救助工作的扎实开展，并在进一步保障孤残儿童基本生活、提供福利服务等方面发挥重要作用。因此，加强开展福利院孤残儿童影像档案管理工作已经成为档案人员的重要职责。

一、档案与影像技术的关系

（一）摄影技术准确即时记录影像信息

摄影技术的意义在于它对人类信息的保存与传播有重要作用，它和以往的自媒体不同，很少受到主观因素的影响，对于福利院孤残儿童影像的记录最为真实、形象，且其保存和传播不易出现失误。依托摄影技术发展起来的电视、电影等共同构成了视觉影像，成为传承、记录福利院孤残儿童成长信息的载体。

（二）影像技术普及简化推动档案进程

摄影技术在普及之前，图像编码相当复杂、困难，且成本很高，而随着摄影技术逐渐普及、简化，图像编码变得越来越简单，特别是网络技术和数码影像的制作、传播，手机拍照更是让使用者能随时享受拍摄和传播影像带来的乐趣，数码相机、单反等让业余和专业之间的划分日益模糊。当下，很多报纸、电视台都使用业余人员拍摄的影像，即平民影像，这一点可被应用于福利院孤残儿童影像档案管理[1]。影像媒介的平民化让影像信息编码、译码简单化，拥有操作便捷、传播效率高、传播范围广、成本低廉等特征。

二、做好福利院孤残儿童影像档案管理的措施

（一）明确孤残儿童影像档案收集范围

孤残儿童并非简单地叠加残疾儿童与孤儿，而是生活在福利院的、无人抚养的、公民权以及生存、生活、受教育等权利得到法律保护的孤儿、弃婴、残疾儿童。一般情况下，福利院的孤残儿童主要包括肢体残疾儿童、各类型脑瘫儿童、智力低下儿童、持续癫痫状态儿童、自闭症儿童等。对应地，孤残儿童影像档案就可理解为福利院等相关部门在日常业务中积累的、与孤残儿童入院离院有关的、直接形成于其成长过程中的、富有保存价值的影像凭证与记录[2]。

（二）建立福利院数字影像档案工作室

各级档案馆应针对福利院建立起孤残儿童数字影像档案工作室，为福利院的孤残儿童提供影像档案拍摄服务，从而主动参与到福利院孤残儿童重要活动档案的形成过程，同时提供口述福利院历史视频档案的服务，建立健全孤残儿童影像档案。当然，档案馆在建立福利院孤残儿童数字影像档案工作室之后还应专门配备工作人员，使其直接参与福利院的企事业单位领导看望孤残儿童、各界爱心人士爱心捐赠等重大活动档案的记录工作，为相关单位提供孤残儿童影像档案拍摄记录，以及策划制作纪实片或宣传片、冲印数码照片、画册等服务，在拓宽孤残儿童影像档案收集渠道的同时消除福利院内部影像信息因外包加工制作而面临的安全隐患，帮助档案人员全面、及时地掌握福利院等机关单位需要归档的孤残儿童影像信息资料的状况，提高影像档案管理效率。

（三）疏通孤残儿童影像档案收集渠道

要想完善收集福利院孤残儿童影像档案，保证档案资料的齐全，选择必要物资保障、疏通影像档案收集渠道是非常关键的。因此，档案人员要全面出击，在通过福利院各个科室移交档案室，接收孤残儿童影像档案的基础上，针对形成于重大活动中的影像档案可主动出击、直接参与、跟踪拍摄，如上所述；针对在重点科室、重点单位形成的孤残儿童影像档案则需档案人员经常与其保持沟通，即时掌握实际情况，有针对性地加强影像档案收集；针对摄录人员等重点人物手中的孤残儿童影像档案则需档案人员多方努力，可直接上门征集或收集。

（四）尽快建立福利院孤残儿童影像库

为提高福利院孤残儿童影像档案在使用过程中的质量，科学管理影像胶片，使其能被有效利用的主要措施就是尽快建立信息化孤残儿童影像库，其优势在于：一方面，影像库能再现孤残儿童的情况，形象直观，部分图像资料还附带着文字记录，保存意义重大；另一方面，影像库中的图像实体能表现孤残儿童的信息，图像资料能真实反映孤残儿童的学习与生活等情况，帮助福利院等机构从影像库真实的影像中得到准确的信息，确保福利院孤残儿童影像资料能齐全入档。

（五）积极争取有关部门的协同与配合

由于孤残儿童影像档案不仅形成于儿童生活中心，医务科，康复中心、教育科、办公室、家庭寄养中心等其他科室也会形成具有保存价值的、关于孤残儿童成长情况的原始资料，所以档案人员在收集影像档案时必须积极与有关科室或部门加强沟通与协作，及时做好材料交接工作[3]。对于在实际工作中存在的部分业务科室保管影像材料不精心的情况，如工作或活动结束后简单地把影像材料装进塑料袋并堆置于橱柜，时间一长往往易导致孤残儿童影像资料的破损或散失。所以福利院各个科室在办理完每一份影像材料之后都要及时收集、整理并核对，妥善保管孤残儿童影像档案，确保所有档案不丢失。最后由档案人员，专门负责收集、整理、保管形成孤残儿童影像材料，做好福利院孤残儿童影像档案的收集与管理工作。

三、结语

孤残儿童在福利院收养人群中占据的比率越来越大，入住福利院的孤残儿童往往举目无亲、无依无靠，需要福利院、国家及全社会给予帮助，如何将孤残儿童的影像档案管理工作做好有重要的现实意义。为有效管理福利院孤残儿童影像档案，档案人员务必要顺应时展，掌握摄影技术与档案的关系，有的放矢加强影像档案管理，最终实现福利院孤残儿童影像档案管理的网络化、规范化，为保障孤残儿童权益服务。

作者：徐娜 单位：辽阳市福利院辽阳市儿童福利院

参考文献：

儿童福利院普法篇（3）

1儿童福利理念及其重要性

1.1儿童福利的内涵

1959年联合国《儿童权利宣言》指出：“凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度均称之为儿童福利”。儿童福利有广义和狭义之分，广义的儿童福利，其对象是所有的家庭和儿童，社会应该关注和承担更多的责任，尊重儿童群体需要；狭义的儿童福利是指有特定形态的机构向特殊的儿童群体提供的服务。从其内涵来看，儿童福利有三个基本特征，一是具有普遍性；二是具有发展性；三是具有社会性。

陆士桢教授指出，首先，儿童福利是一种社会观念，包含“公正、平等”的社会意识，尊重儿童的人格尊严及发展的独立性和能动性；其次，儿童福利是社会政策的组成部分，要以法律的方式对儿童的各项权利予以支持与保护；再次，儿童福利是一种社会服务，要通过家庭、社区、社会组织多元化的力量，为儿童福利发展提供服务，尤其对困境儿童，在家庭功能弱化的现实情况下，社会和政府要承担更多的责任，构建完善的儿童福利制度，使每位儿童都能获得良好的成长和发展。

1.2儿童福利理念的内涵

“社会保障理念是人们对社会保障的精神、宗旨、功能的理性认识及其所形成的观念，它制约着社会保障制度的建立、发展、改革等实践活动”。儿童福利是社会福利的重要组成部分，所以，笔者认为儿童福利理念是人们对儿童福利的理性认识所形成的观点。

1.3儿童福利理念的重要性

郑功成教授指出：中国社会保障改革和发展的关键路径是确立社会保障理念。理念的确立是实现社会保障总目标的关键。儿童福利理念是儿童福利制度目标实现的关键。“中国的学术界和政策界在儿童福利的理念、在制度创新和体制设计方面，能够前进多远，决定了中国新的儿童福利制度能够向前推进的限度。”学者刘继同认为“我国宏观微观社会生活环境和现有的儿童福利服务工作普遍缺乏儿童福利理念，极少有人认识到儿童与国家的关系，这种价值观念的落后，必然影响并制约儿童福利事业的健康发展。”

2改革开放以来儿童福利制度理念变迁及评析

改革开放以来，我国经济实力迅速攀升，成为世界第二大经济体。经济社会的快速发展为福利事业发展奠定了物质基础，儿童福利事业飞快发展。

2.1“补缺—生存型”理念：1978—2010

2.1.1 1978-2010年我国儿童福利制度

1978年至2010年，中国政府积极参与各国际组织有关儿童福利、儿童保护国际公约、宣言等。立法机构不断在法律里体现对儿童保障的意愿，出台修订多部法律，为儿童福利事业的发展提供了法律依据；国务院针对儿童颁布的条例数量多，涉及领域广泛并颁布儿童发展规划纲要，各职能部门对儿童福利、儿童保护的政策规定更加繁多。为我国儿童福利制度的发展提供了基本保障。

2.1.2简要评析

1978年至2010年，我国构建了与国情相适应、较全面的儿童福利体系，儿童福利和儿童保护纳入国家议程，正如成海军教授评价的“儿童福利制度的进步主要体现为从封闭型转为开放型，从救济型转为福利型，从单纯以养为主转为养治教与康复并重相结合。”但儿童福利制度理念的主流仍然属于“补缺-生存型”。第一，儿童福利政策目标和服务对象，是集中在“问题儿童”和部分困境儿童；第二，政策的出台缺乏总体规划和设计，具有“应急型法制”特点；第三，儿童福利事业缺乏专项资金支持，各级政府均未设立制度性的关于儿童福利的财政科目。

2.2“普惠—发展型”理念：2010年至今

2.2.1 2010年至今儿童福利发展

《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（[2010]54号文件）标志着我国儿童福利理念的转变，具有里程碑的意义。（1）建立了普惠制的孤儿津贴制度。全国孤儿最低养育标准制度给予了孤儿弱势群体制度化资金保障，是儿童福利制度理念的突破性进展。（2）《中国儿童发展纲要（2011-2020）》。依法保护儿童、儿童优先、儿童最大利益、儿童平等发展和儿童参与作为基本原则首次在纲要中体现，对比儿童发展纲要（2001-2010），增加大量儿童福利内容，体现适度普惠理念。

2.2.2 简要评析

儿童福利理念从补缺型向普惠型的转变，开启了儿童福利制度发展的新时期。中国的儿童福利由以前的隐蔽在妇女工作上升成为独立的部级发展战略，显示了儿童福利在政府责任方面的转变。但我国儿童福利目前仍面临诸多难题，首先是儿童福利制度建设相对滞后，“前些年曾帮助联合国儿童基金会做了一个有关中国儿童福利制度的课题研究的结果令人失望——中国根本就没有一个成型的儿童社会福利制度”；其次是儿童福利管理机构多头管理，缺乏总体规划；再次，儿童福利发展责任尚不明确，政策落实不到位。最后，理念滞后于现实的发展，没有做到理念先行。

3 构建中国特色儿童福利制度理念的思考

儿童福利事业发展的前提是重塑理念、加大投资。笔者认为，应在儿童优先的原则下，以全体儿童为主体，以促进儿童全面发展为目标，发挥“政府-社会-家庭”合力作用，构建未来福利制度理念。

3.1.儿童优先是儿童福利理念确立的关键

树立尊重儿童权利、倡导儿童优先的原则，是儿童福利理念的关键。中国历届政府重视对儿童福利权的保护。世界各国都重视少年儿童问题，将儿童问题置于社会经济发展的战略性议程来考虑。

3.2要面向全体儿童是儿童福利理念的必然要求

我国的儿童福利起初主要面向特殊儿童群体中的孤残儿童。现在其覆盖的人群逐步扩大，但是儿童福利的发展还是滞后于经济发展，应从儿童急需的基本医疗和教育方面入手，逐步建立政府主导的面向全体儿童的儿童福利体系。

3.3全面保障儿童权利是儿童福利理念的应有之义

陆士桢教授指出“评价一个国家儿童服务政策和运行机构及机制的优劣，重要标志是在于是否能满足儿童全面需求”儿童时期的需求和权利是多方面的，最大限度地满足儿童的发展需要和保护儿童的各项基本权利，为儿童的发展奠定基础，对于建设人力资源强国具有重大意义。随着我国经济的发展，要让人民分享发展的成果，必须实现更高层次的面向全体儿童的儿童福利。

3.4构筑“政府-社会-家庭”共同参与的多元儿童福利供给机制

福利多元主义理论主张政府不再是社会福利的唯一提供者，社会福利可以由公共部门、盈利组织、非盈利组织、家庭和社区共同负担。在传统社会中，照顾儿童是家庭的责任，但是随着中国城镇化的推进，家庭在育幼方面的功能出现弱化的趋势。同时，中国儿童发展纲要（2011-2020）要求建立政府主导，多部门合作，全社区参与的儿童福利工作机制。仇雨临教授主张“倡导多元参与的儿童福利理念，提升全社会对儿童的重视程度”，儿童福利供给机制以福利多元主义理论为指导，构建多元化福利供给机制，发挥政府-社会-家庭合力。

3.5尊重儿童发展规律

古代《礼运大同篇》中“幼有所长”，“幼吾幼以及人之幼”，既有对儿童的特别体恤和关爱，也有对儿童成长发展客观规律的尊重。儿童成长与发展也具有自身的规律。在构建适合我国国情的儿童福利制度中，要充分尊重儿童发展规律。要从儿童特点和需求出发，努力探索儿童福利发展的规律、特点、新思路和新机制，从而达到儿童健康发展的预期。

3.6促进儿童健康快乐自由发展

相对于改革开放前，现在许多儿童都能得到更好发展，但是由于经济、文化等各个方面的原因，儿童的生活质量的提升还面临着严峻的挑战。比如：儿童贫困问题、生存环境恶化问题等。

上述问题的存在对儿童的身心健康造成不利影响。如何实现儿童的健康发展，实现马克思发展的最高境界的目标——人的全面和自由的发展。这要求我们在经济发展的基础上，不断提高我国儿童福利事业的发展水平，对我国儿童福利的理念做出前瞻性的思考，推动我国儿童福利事业健康发展。

参考文献：

[1]陆士桢.简论中国儿童福利[J].华中师范大学学报（哲学社会科学版）1997（11）：27

[2]陆士桢，常晶晶.简论儿童福利和儿童福利政策[J].中国青年政治学院学报.2003（1）：2

[3]汪连新.杨建海.社会保障制度理念： 历程与启示.产业与科技论坛. 2011（13）：23， 23—24

儿童福利院普法篇（4）

[中图分类号]C913.5 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2015）05-0011-02

改革开放以来，我国在社会转型期和快速现代化进程中，经历了高速的经济发展和重大的社会变迁，人口结构及人们的居住方式发生了重大变化。这些变化对儿童成长和生活的环境、对家庭内的亲子关系等都发生了重要影响，出现了数量逐年增加的“困境儿童”，具体包括孤儿、弃婴、流浪儿童、残疾儿童、犯罪家庭儿童、自闭症儿童等。这些困境儿童的存在格外凸显了他们的发展、保护和福利等问题。为贯彻十八届三中全会关于“健全困境儿童分类保障”的要求，2014年4月18日民政部颁发了《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2014〕105号），盐城市被列为全国第二批适度普惠型儿童福利制度建设的试点，是江苏省试点地区中唯一的地级市，具有较强的代表性。2013年6月盐城师范学院赤子学社管理专业的8名志趣相投的同学发起组建了“散居困境儿童权益需求状况”调研团，利用寒暑假社会实践的机会，对盐城市大市区散居困境儿童开展了历时近两年的专项跟踪调研。此次调研活动先后吸引了126名同学参与，先后邀请学校12名专业教师，盐城市民政局、儿童福利院等政府机关、事业单位和社区9名工作人员，对调研工作进行了指导。多支调研小组对盐城市亭湖区、盐都区、开发区、城南新区的1089个困境儿童及其家庭进行了入户调查，全面了解困境儿童的生理、心理、生活、社会交往、社会支持等状况，了解困境儿童对权益的期望与诉求。在此基础上分析盐城市困境儿童福利保障存在的问题及原因，并提出相应的对策建议，为盐城市困境儿童福利保障制度的建立打下坚实的基础。

国家统计局2011年4月28日的第六次全国人口普查结果显示，我国大陆31个省市中14岁以下人口为2.2亿人，占比为16.60%。在这2.2亿儿童中，困境儿童是党、国家、社会和民众不得不正视其存在并需用心关照的弱势儿童群体。而要想为儿童提供最优质的服务，首先需要确定儿童的权益需求。从需求层次来看，有贫困儿童的基本生存需求、困境儿童的特殊权益保护，以及所有儿童都具有的发展需求；从需求领域来看，有营养、医疗卫生、大病、心理发展、品德教育、体育教育、艺术教育等；从弱势儿童群体类别来看，有留守儿童、流浪儿童、受艾滋病影响的儿童、服刑人员子女等，他们分别面临着不同的困难，并且随着社会环境的发展变化，这些需求也在变化着。要有针对性地设计和实施困境儿童福利保障项目，必须对各类弱势儿童群体的多元化需求进行准确分析和把握。课题组通过对盐城市亭湖区、盐都区、开发区、城南新区1089个困境儿童及其家庭的入户调查和访谈，认为盐城市困境儿童的需求分析主要表现在以下几个方面。

一、基本生活需求难以得到保障

相对于儿童福利院集中供养儿童而言，社会散居困境儿童虽由监护人供养，生活在其家庭中，但大部分基本生活水平较低。监护人要承担困境儿童的衣、食、住、行、医、教等各方面的支出和抚养责任，因此儿童福利权益实现的大小主要取决于其监护人的经济状况。如果抚养人本人无固定经济来源，儿童就会随之陷入困境，生活较为贫困；即使抚养人有稳定的经济来源，也只能满足困境儿童吃、穿、住等最低需求。

不少困境儿童的监护人都是其祖父母，本身就缺乏劳动能力、经济条件差、年龄较大，生活困难，这部分孩子的生活条件也更加窘迫，有的甚至连穿衣吃饭都要靠亲朋或邻里的帮助。而且，一般来说这些老人实际上也都已经进入了需要他人照顾的年纪，精力和体力都使他们不能在孩子学习督教和心理疏导方面承担起照料的责任。一些年事已高的老人大多患有一定的慢性病，一旦老人的身体出现问题，不能继续照顾困境儿童，困境儿童就会沦为无人看管的流浪儿童。调查中大部分老人对此也很担忧，他们害怕自己去世没人照顾这些困境儿童。

调查中，有59.8%的儿童获得过不同程度的救助，且57.6%的儿童获得的是长期救助，这与受访对象中孤儿、残疾儿童以及纳入低保的儿童占较大比例有关，曾获得过救助的也主要是这三类儿童，其他的困境儿童较少获得救助，这也是推行普惠型儿童福利制度的意义所在。有87%的监护人认为目前孩子急需帮助，希望得到的救助方式主要是经济帮助。

二、教育和医疗需求难以得到满足

（一）教育方面

《儿童权利宣言》在序言中规定：儿童应有权得到足够的营养、住宅、娱乐和医疗服务；儿童有受教育之权，其所受之教育至少在初级阶段应是免费的和义务性的。对所有儿童一视同仁，所有儿童都有受教育的权利。就调研情况来看，监护人在儿童教育学习方面承担的责任并不多，大部分只局限于提供基本的生活帮助，没有能力或不愿过多承担儿童的医疗和教育费用。而获得并完成基础教育是一个孩子进入社会、参与社会生活的筹码。现阶段，大多数困境儿童都接受了免费的义务教育，但是他们往往享受不到优质、充足的教育资源，从各种渠道获得的教育支持也非常有限，甚至有辍学风险。

调查中，达到上学年龄但没上学的儿童有21.1%，文盲或半文盲占87.6%以上。辍学的主要原因是儿童残疾或重病，“儿童无法独立，需人陪伴”。这些残疾、患病儿童独立性差，需要人照顾，上学不便。其次，没有便捷、合适的教学资源。盐城市特殊学校资源有限，仅集中分布在市区或因居住偏远，监护人无法接送，导致儿童无法上学，接受教育。再次，监护人的家庭经济状况普遍较差，无力承担教育开支。

无法接受完整、足够的教育对儿童今后的发展极为不利，文化程度越低，就更容易在社会竞争中处于劣势，将来这些孩子再度陷入贫困的几率更大，如此将会形成恶性循环，最终使儿童的生存权和发展权无法得到充分保障。

（二）医疗方面

相对于教育状况，困境儿童的医疗保障状况令人担忧。目前各地都对困境儿童的医疗问题给予了较多的关注，地方政府减免部分困境儿的医药费，社会渠道也有很多针对困境儿童的临时救济，但一旦有大病时，家庭仍需支付或提前垫付大部分的费用，一般家庭经济基础薄弱，无力开支。另外，因病致贫导致困境儿童家庭的生活更加困难，困境儿童的健康需求难以得到保障。

受访儿童中，有23%的已纳入低保，79%的办理了医保。对问题“孩子看病的费用主要是由谁负责”的回答，监护人负责占93.6%，亲戚拼凑占3.2%，政府补助占2.8%。得到帮助的主体依次为其他亲属、学校、残联机构、社会工作组织、邻里、老师、社会热心人士等，此外有22.4%的人没有得到过帮助。很多患病或残疾儿童得不到及时有效的治疗，生存质量不高，生存状况亟待改善。贫困家庭患重病或重度残疾的儿童救治和康复费用无保障，少数孩子因病失学。这些家庭本身极度贫困，只能维持基本生活，医保报销以外的费用极其高昂，只能四处举债或望医兴叹。政府及相关机构有必要扩大救助范围，使需要救助的困境儿童都能够受到救助。

三、心理上缺乏关爱

部分困境儿童由于长期缺少父母的亲情关爱，易在性格上出现偏差。有些孩子胆小、自卑、封闭、孤僻，不善交往；有些孩子自尊心特别强，心理承受能力差，心灵脆弱；有些孩子自控能力差，冲动易怒；有些孩子由于祖辈溺爱，自私任性。困境儿童、困境家庭儿童中青少年期的孩子普遍存在情感淡漠，不善沟通的情况，家庭结构完整度、家庭功能的正常与否对孩子成长的影响是不容置疑的。困境儿童、困境家庭儿童由于其家庭的“缺陷”及家庭结构的变化都使他们无法享受到正常的亲情关爱，生活中的烦恼无法向亲人倾诉，成长中的困惑无法得到父母的正确引导和鼓励。久而久之，自卑、无助、失落和被遗弃的感觉逐渐形成，严重影响着困境儿童、困境家庭儿童心理的健康成长。

调查发现，87%的受访儿童认为身边的人是比较关心和非常关心自己的，平时遇到不顺心的事或与人有小矛盾时17%的儿童容易生气，曾经被人嘲笑过的占39.4%，近70%的儿童挫折忍耐度低。如果因为做错一点小事而被老师和家长批评，选择“无所谓，听完就算”以及“当面顶撞，对着干”的共占10.6%，说明部分儿童对错误的态度有待改善。与他人发生矛盾时，46%的困境儿童选择以忍让为主，不能很好地主张自己的权利。对问题“你的心里话通常最愿意对谁说”的回答，“不愿和别人说”占15.7%。这说明很多困境儿童心理上缺乏关爱，心理成熟度低、承受能力差，与人交往方面存在一定的问题，亟需相应的辅导和引导。

四、社会预期和认知不良

同其他孩子一样，困境儿童在成长中会遇到更多烦恼，不能及时得到宣泄和疏解，得不到正确的引导，很容易使儿童出现认知偏差，难以适应变化，甚至出现逆反心理，产生厌学情绪，影响其正常的生活和学习。监护人的冷漠也会使孤儿压抑自己对关爱的渴求，缺少权利意识，受到不公正待遇时只是默默忍受，无法现实自己的权利。

调查发现，90%的监护人很少了解儿童权益保护方面的法律法规，他们也很少了解残疾人评定、低保申请等法律法规。监护人对法律法规缺乏了解，不利于困境儿童自身权益的维护。在对未来人生的预期方面，60.41%的儿童选择乐观和努力奋斗，是主流，但是也有37.27%是消极的。在对生活的希望方面，总体上是好的，但也有6.0%的儿童选择“摆脱痛苦的世界”。在认知方面，16.4%的儿童选择了“我觉得社会不公平，前途一片昏暗，看不到希望”；还有3.9%的儿童选择“我经常因为一些小事情和小朋友打架或者发脾气”。这说明有些儿童的认知是有偏差的，急需帮助与辅导。

【参考文献】

[1]王葵阳.推动儿童福利事业逐步由补缺型向适度普惠型转变[J].中国妇运，2014（03）.

[2]罗卫红.浙江：探索建立适度普惠型儿童福利制度[J].社会福利，2014（03）.

[3]窦玉沛.儿童福利制度建设重在：统一思想突出重点强化保障[J].社会福利，2014（06）.

[4]王海健.优化困境儿童分层确保福利普惠[J].社会福利，2014（04）.

儿童福利院普法篇（5）

多年来我国的未成年人司法（结合各国的一般用法及我国的司法实践，以下亦称少年司法制度）实践更多地体现出刑事化倾向，国内学者对域外未成年人司法的研究也较多侧重于未成年人司法中少年犯罪与保护性司法的研究，但完整的未成年人司法绝不应简单地理解为是对“罪错少年”的特殊惩戒与保护，少年法院也绝不应成为单纯的“初级刑事法院”，[1]（p393）我们亦应关注域外少年司法较为发达国家未成年人司法保护的另外一极，即以儿童与家庭为核心、在完善的福利体系支撑之下作用更深远的未成年人民事司法的发展，以推动我国未成年人民事司法制度的建立与完善。基于此，笔者选取最具代表性的美国未成年人民事司法，就其源起与发展作一分析，以试图为我国未成年人民事司法制度的构建提供基本逻辑参考。

为了研究内容的统一，笔者首先对本文所涉及的主要概念作一界定。所谓未成年人，是指依据一国立法未达成年年龄标准的人。WwW.133229.cOM而根据《儿童权利国际公约》，18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁，一般称为儿童。所谓“少年”，当今各国立法大都倾向于为其规定“年龄区间”，如英国《儿童及少年法》规定8周岁以上17周岁以下的人为少年，“少年”更多的是与犯罪和身份罪错相关联。基于本文研究旨趣，除明确标示外，未成年人、儿童为同义语，根据语境变换进行选择，在谈及司法制度发展时仍沿用最初的“少年法院”、“少年司法”等用法，但以未成年人民事司法为一般用法。

一、美国儿童福利制度与未成年人民事司法的诞生。

（一）儿童福利制度的源起。

美国少年司法最初容身于福利制度之中。美国儿童福利政策因循英国传统开始，18世纪末19世纪初《济贫法》是其中最具影响力的渊源，其确立了减轻、缓解危难者（包括儿童）的困难与痛苦的国家责任，将危境儿童置于国家监护（parens patriae）之下。随后，各地执行《济贫法》的官员们继续依靠招收学徒和各种形式的直接援助以及设立专门机构来帮助穷困者、无人照料者以及孤儿，同时他们还批准将儿童置于救济院或将其拍卖给最低条件的竞拍者。[1]（p15）由于人们观念中对儿童权利的漠视，尽管有了国家监护的雏形，但儿童民事权利的保障程度依然很低。19世纪早期，新的家庭观念将儿童作为一个有着特殊需要的个体，并开始将儿童期作为人生一个独立阶段分离出来，在儿童观上强调儿童天性善良，“担忧儿童”（fear for children）的价值取向使“决策者们力图在一种以个体自治为动力的社会体制中，将儿童作为某种有别于成年人的独特个体来探讨，由此得出了最具启迪作用的法律语词———儿童的最大利益”。[1]（p16）与此同时，美国鲜明的个人权利保护倾向和特殊的反国家主义传统又使人们相信，儿童问题首先是私人问题，只有存在确凿的证据证明父母监护失败后，公共机构和社区才能介入对儿童的照管，随之形成了一系列父母亲权神圣、家庭隐私不可侵犯的家庭自治观。而在“有限政府”的理念下，各种关注于儿童利益的福利政策与私营组织不断涌现，并不断影响着美国儿童福利政策的走向。

（二）未成年人民事司法的萌芽。

美国少年民事司法肇始于1825年纽约市建立的第一个少年矫正院（亦称纽约避难所），将不守法纪与无人照管的儿童集中在一起同成年人分离进行矫治，这凸显了人们不断扩展的对儿童的责任感，以及以严格的纪律、教育和劳动为内容的结构性环境处遇可以重塑儿童人格观念的信守，儿童福利与少年司法实践及机构逐渐合而为一。[1]（p24-25）其后，矫正机构的效仿者接踵而至，宗教团体、民族团体以及友爱和慈善协会建立起孤儿院，对父母死亡或丧失能力的孩子进行监护与照管，这成为少年法院出现之前最显著的儿童福利与少年司法举措。[1]（p27）这些福利机构承载了当时人们对儿童问题新的希望，但很快，政府无力提供资助导致的基金匮乏制约了矫治机构的发展，为了维系生存，政府赋予私营救济机构以经营者的地位与权利，矫治机构因此开始利用儿童为其谋利。当谋利具有正当性之后，矫正机构建立的初衷悄然改变。

剥削儿童、过于拥挤、管理不善、态度粗暴等现实问题迭出，引起了父母们的强烈抗议，而矫治效果的不明显最终埋没了机构矫治的理想，人们开始寻求新的福利机制。

（三）未成年人司法组织的建立。

在19世纪末期，随着工业时代的发展，人们对于儿童有了新的观念，发展出更精确的儿童与儿童期概念：“儿童”是有着自身需要和兴趣的独特的个体；“儿童期”是儿童所拥有的学习、生长和玩耍的特殊时期。新概念的引入引起了人们对儿童特殊脆弱性和需求的关注。儿童福利制度的基点也从“担忧儿童”（fear for children）转为“害怕儿童”（fear of chil－dren），人们开始害怕儿童可能给社会带来的危害，并且主张合适的儿童期应当受到适度的干预，从单方面强调儿童福利保护到有效地管教救治失养罪错儿童，福利制度开始发生重大变化。如何更好地照管被忽视的儿童，如何对父母与寄养家庭实现有效的监管，如何使罪错儿童远离成人刑事司法的严酷？在拯救儿童运动的推动下，1899年4月14日伊利诺斯州议会通过了《少年法院法》（act to regulate the treatment andcontrol of dependent，neglected and delinquent children）、《规范无人抚养、被忽视和罪错儿童的处遇与控制法案》。[2]（p703-709）随之，以福利为根基、职能广泛的伊利诺斯州少年法院走进了公众的视野，成为“自1215年英国大宪章以来，英美司法制度之最重大进展。”[3]（p101）伊利诺斯州《少年法院法》第3条规定，人口超过50万的县应从巡回法院中选择和指派一名或者多名法官负责审理本法所规定的所有案件，并应将一个特别的法庭室（court room）指定作为少年法庭室，审理这些案件。为了方便起见，这个审判室可以称为“少年法院”。[4]（p120）虽然最初的少年法院仅是巡回法院的一个法庭，但因其具有区别于其他法庭的审判理念、案件受理的范围与审理模式，因此已经成为相对独立的审判组织。

（四）未成年人民事司法与专门儿童福利机构的逐渐分离。

伊利诺斯州少年法院的产生极大地推动了少年司法在广度与深度上的发展，在其之后，少年法庭运动席卷了整个美国。“经过百余年的发展，在相关理论的影响下，各司法管辖区的少年司法制度逐渐融合，其各自的名义或形式虽有所分别，但其基本理念、基本法律规则以及相关的基本制度和基本实践操作大体一致。……它们的受案范围大体相当……它们的基本宗旨也大体一致，即处理并矫治越轨少年、防止少年越轨以及通过适度地干预家庭保护少年健康成长。”[5]少年法院的建立使得政府及社会专门的福利机构与少年法院的职能走向分野，“法庭外的社会福利机构有了极大的扩展，服务于无人照管和被忽略儿童的专门机构（包括收养安置家庭）发展迅速且数量充足，法庭与社会机构之间分野的适当界限得以明确，在这一领域已经有了从法庭分离大量案件的更好的实践。当然，有一些案件，如变更监护（包括自然的或其他的），从家庭中带走孩子，将孩子送入福利机构等诉求的听审应当专属法庭”。[6]（p98）到20世纪90年代，联邦立法通过了《收养和安全家庭法》（adoption and safe families act）（afsa），建立的审查和监督机制确保了不需要法院裁决的案件直接由儿童福利机构处理。[1]（p319）随着司法与福利制度功能分区的清晰，未成年人民事司法也逐渐完备起来。

二、当代美国未成年人民事司法的基本内容。

（一）未成年人民事审判组织。

美国联邦法院系统中对涉及联邦法律的未成年人案件可以由联邦地方法院处理。作为州立法的产物，哥伦比亚特区及50个州司法系统中均设有少年法院、家庭法院或少年分庭（juvenile court or juvenile division）等少年司法组织，从美国各州少年案件处理的法律规则角度看，其普及全国，大体覆盖到了每一个郡县。据此估计，美国的各种少年审判机构应该约有3000个左右———与郡县数量大体相当。[5]各州根据其州法及州法院等级体系的实际情况确定不同的案件听审类型、审判人员组成，并形成与儿童福利机构、缓刑机构不同的关系。[7]（p4）如在得克萨斯州，通常地区法院（district court）便是该州少年案件的实际审判机构。美国的少年司法组织在建制上大体可分两类：即独立建制的少年审判机构和非独立建制的少年审判机构。所谓独立建制的少年案件审判机构，即依法独立设置和管理的少年审判机构，通常称为少年法院（juvenile court）、家庭法院（family court）或少年与家事关系法院（juvenile and domestic relations），其建制与刑事法院（crim－inal court）、郡县法院、城市法院等并行。所谓非独立建制的少年审判机构，即有权依据少年法律规则处理少年案件的地方普通法院（general session），这些法院往往会根据当地的实际需要，指定专门的法庭（court room）审判少年案件。其负责少年案件审判的法官往往相对固定。[5]就审级制度而言，少年司法机构是州司法系统的组成部分，作为基层初审法院或专门法庭，其审理的少年案件根据各州及联邦诉讼制度可以提出上诉，直至上诉到联邦最高法院。在少年审判组织实践方面，华盛顿特区、加利福尼亚州、大纽约市、特拉华州、夏威夷州以及新泽西州等均建立了全面保护未成年人利益的统一家庭法院。美国少年与家事法院的法官通常由具有专业兴趣和特殊能力的法官、社会工作者和专家担任，一些从事过家事审判的法官更是主张：“审理复杂的商业纠纷的法官与审理包括未成年人的未来在内的监护权纠纷的法官应当区分开。……家事法官应当是掌握案件处理与法庭管理技术的家事专家。……必须接受过包括未成年人的需要、离婚对未成年子女的影响、家庭暴力和保护未成年人事项的专业知识和培训”。[8]（p73-74）（二）未成年人民事案件管辖范围。

从伊州少年法院开始，案件管辖权大都及于未成年人犯罪与偏差、身份过错以及未成年人民事保护案件，其中民事案件主要包括无人照管、被忽视或虐待等。在其后少年法院的发展演变过程中，案件管辖范围逐渐扩大，以少年法院诞生地库克郡为例，作为伊利诺斯州的一个特例，该郡独自拥有一个巡回法院和一个上诉法院，现在的库克郡巡回法院被划分为三个审判职能部门，即郡县部（county department）、市政部（municipal department）和少年司法与儿童保护部（juve－nile justice and child protection department）。少年司法与儿童保护部包括两个基本的业务职能分部，即少年司法分部（juvenile justice division）和儿童保护分部（child protectiondivision），民事司法体现在儿童保护分部的职责中，其审理的案件主要包括：儿童虐待、儿童疏于照管、儿童需要扶助、个人监护权以及父母亲权的终结等案件。[5]再以纽约市家庭法院为例，具体的案件管辖类型包括：儿童虐待与疏于照管、收养案件、监护与探视案件、家庭暴力案件、寄养许可与审查案件、监护权案件、少年越轨案件、父权案件、需要监管者案件（persons in need of supervision）、儿童抚养及配偶扶养案件。[5]

可见，对未成年人以家庭监护为中心的民事权利维护成为实现未成年人利益最大化、控制未成年人罪错的基础，美国少年司法正从倚重国家监护，强调对越轨和身份罪错少年的机构处遇模式向以家庭（可以是包含更多亲属的扩展家庭）监护为中心关注儿童利益最大化的儿童家庭案件一体解决的模式转变。

（三）未成年人民事审判的特殊程序保障。

1.当事人适格的扩张与检察官诉讼。

未成年人权利的维护与监护密切相关，但亦涉及社会公益，在家庭内部发生的对未成年人的虐待或遗弃等，更需要及时有效的救济，因而，必要情况下当事人适格的扩张成为立法的当然选择。美国社会福利机构（public social serviceagency）在孩子遭受遗弃或虐待的情况下可以提起诉讼，要求将孩子暂时或永久的同家庭隔离。同时，该机构还有权提起认知请求诉讼和抚养请求诉讼。在诉讼层面，为弥补未成年人诉讼行为能力的欠缺，最大程度救济未成年人利益，检察官可以在亲子关系事件中一方当事人提起诉讼。

2.事实发现的辅助法官机制。

少年与家事案件的审理强调对个人尤其是未成年人利益的全面保障，以及对国家与社会公益的维护，因此，发现案件事实真相甚或探寻纷争背后的症结所在往往成为关键，鉴于此，美国许多州的少年或家事法院设立了“专员”

（commissioner）以及“仲裁人”“调解员”（referee）等法律职业人士作为辅助法官帮助法官进行裁判。以加利福尼亚州为例，“专员”负责将诸如监护、子女以及夫妻之间的相互扶养等事实调查清楚并做出法律上的判断，然后再将之向法官做出汇报。而在密苏里州，“专员”则专门负责整理事实问题，并将事实认定的结果向法官做出汇报，法官在认为报告准确无误的基础之上再做出判决。为调整法律问题背后的人际关系，美国许多州在法院内部还设立了“法律顾问”

（counselor）等特别辅助机构，帮助法院解决诸如家族之间的人际关系以及法律之外的诸如经济、社会甚至生物学方面存在的事实问题。[9]（p326）3.当事人正当程序权的保障。

少年法院意在通过对所有危及少年生活的强有力干涉来达到拯救孩子的目的，因此非正式的程序优先于正式的诉讼程序而得到适用。[1]（p143）在少年法院创立之初，实现对儿童的安置是法院最关注的内容。如对于无人照管的儿童，不必接受法院的详细审查和评论，即可将其安置于付费看管的寄宿家庭、工读学校、少女感化院甚至少年犯收容所和监狱。但对于安置是否恰当，审理程序是否保障了未成年人及其监护人的听审请求权，是否遵循了正当程序则在所不问。但随着少年司法的发展，以及实践中少年安置机构存在的种种问题，人们开始反思关于父母亲权、国家监护等一系列基本理念。许多州开始规定儿童及其父母有获得律师帮助的权利，以加州康特拉科斯塔郡为例，少年保护案件的父母具有获取律师帮助的权利，而少年保护案件的涉案儿童还可以享有法院指定律师的权利。[5]另外，为了尊重父母监护，美国最高法院通过以下两个判例确认了父母所拥有的基本权利：其一为桑托斯基诉克雷默案（santosky v.kramer），该案确认亲权不能被剥夺，除非有明确的令人信服的证据证明父母有不适当的行为；另一案是斯坦利诉伊利诺斯州案（stanley v.illi－nois），该案确认了未婚父亲拥有参与其子女抚育和监护听审的权利，[1]（p319）父母抚养权与听审权的保障促使司法对当事人权利保护有了更全面和深入的发展。

三、美国未成年人民事司法发展之基本启示。

综观美国少年司法制度的发展，我们看到从纯粹的福利机构、市民社会组织对失管失教儿童的救助，到少年司法机构的独立是美国未成年人民事司法发展的第一阶段。儿童观的变化提升了国家在失养失教儿童身上的责任感，国家监护理念不断加强，美国政体下联邦与州的特殊关系形成了少年法院的特殊出身，即作为州立法的产物并被福利制度所“包裹”。在这一阶段少年司法没有刑事与民事案件的明确区分，失养失教儿童都由少年法院以福利性质的方式进行救济。未成年人民事司法发展的第二阶段始于少年司法机构的独立与司法性的加强，父母家庭监护被关注和尊重，保障家庭监护功能的实现，在亲权不明、监护存在纠纷或失当时启动民事司法程序，通过专门法院的审理促成监护功能的实现，成为未成年人民事司法的新取向。美国少年民事司法的发展为我们提供了构建我国未成年人民事司法制度的基本启示。

其一，理性的儿童观是未成年人权益保障民事司法的根基。未成年人的保护既是父母的责任又是国家的责任，但养育子女首先是父母于宪法上的权利，父母家庭监护优先于国家监护，而国家监督、指导、支持下的良好的家庭环境将最有利于未成年人的长大成人。

其二，尊重和保障家庭监护功能的发挥，强化司法与福利制度的功能分区与个案合作，服务未成年人的健康成长应是未成年人民事司法的制度追求。未成年人民事司法以解决监护纠纷为核心，对被忽视儿童、被虐待儿童、被剥削儿童（如被逼卖艺儿童）等的保护不仅应担当裁判者的角色，更应担当社会工作者的角色，与家庭、福利机制协同合作共同解决问题，这也是未成年人民事司法的特殊职能所在。

其三，恰当的民事司法边界是未成年人民事权益司法保障的起点。涉及未成年人的民事案件众多，但通过对美国民事司法的考察，我们发现并非所有与未成年人民事权益保障有关案件均属于未成年人司法管辖范围，这其中恰恰蕴含了未成年人民事司法的边界所在。在尊重父母家庭亲权监护的基础上辅以国家监护，才更有利未成年人的长大成人。因此，进入民事司法程序应当是父母家庭监护不能、福利保护不力的情况下不得已的选择。试想，有效监护下的未成年人，无论其为原告还是被告，监护人都将以当然的法定诉讼人的身份进行诉讼，最大可能地维护未成年人利益，此时，完全不需要为这种未成年人的民事案件设置特别的程序。只有在未成年人成为暂时无人照护的孩子，国家才有必要介入未成年人监护的领域，为其确定新的监护人或要求监护人履行职责。

其四，将未成年人案件和婚姻家庭案件并重的儿童与家庭法院应是未成年人司法组织的未来发展走向。首先，设立专门的司法机构既是未成年人案件审理的客观需要，亦符合法院制度的发展要求。未成年人保护问题离不开家庭的语境，婚姻家庭问题与未成年人休戚相关。在未成年人权益保护、婚姻家庭案件日趋复杂的今天，构建未成年人与家庭法院更符合中国的国情。其次，未成年人与家庭法院体现了对未成年人利益与成年人家庭利益的平衡保护，涵盖未成年人保护性案件与家庭关系案件，更有利于实现未成年人利益的最大化，也避免人们仅从单一方面评价制度体系的利弊，使其有更强的涵摄力和更广的发展空间。再次，它还将有别于普通诉讼法院，承担起更多的社会职能，如对未成年人及其监护人的教育监督职能、对未成年人福利发展的促进职能、对未成年人保障立法的建议职能等。审判权行使也将有别于普通诉讼而更多地体现出和谐共赢、面向未来、保障成长的鲜明特色。

参考文献：

[1]玛格丽特。k.罗森海姆，等。少年司法的一个世纪[m].北京：商务印书馆，2008.

[2]康树华，郭翔，等。青少年法学参考资料[m].北京：中国政法大学出版社，1987.

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[6]frederick w.killian.the juvenile court as an institu－tion[j].annals of the american academy of political and so－cial science,1949，（1）。

儿童福利院普法篇（6）

多年来我国的未成年人司法（结合各国的一般用法及我国的司法实践，以下亦称少年司法制度）实践更多地体现出刑事化倾向，国内学者对域外未成年人司法的研究也较多侧重于未成年人司法中少年犯罪与保护性司法的研究，但完整的未成年人司法绝不应简单地理解为是对“罪错少年”的特殊惩戒与保护，少年法院也绝不应成为单纯的“初级刑事法院”，[1]（p393）我们亦应关注域外少年司法较为发达国家未成年人司法保护的另外一极，即以儿童与家庭为核心、在完善的福利体系支撑之下作用更深远的未成年人民事司法的发展，以推动我国未成年人民事司法制度的建立与完善。基于此，笔者选取最具代表性的美国未成年人民事司法，就其源起与发展作一分析，以试图为我国未成年人民事司法制度的构建提供基本逻辑参考。

为了研究内容的统一，笔者首先对本文所涉及的主要概念作一界定。所谓未成年人，是指依据一国立法未达成年年龄标准的人。而根据《儿童权利国际公约》，18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁，一般称为儿童。所谓“少年”，当今各国立法大都倾向于为其规定“年龄区间”，如英国《儿童及少年法》规定8周岁以上17周岁以下的人为少年，“少年”更多的是与犯罪和身份罪错相关联。基于本文研究旨趣，除明确标示外，未成年人、儿童为同义语，根据语境变换进行选择，在谈及司法制度发展时仍沿用最初的“少年法院”、“少年司法”等用法，但以未成年人民事司法为一般用法。

一、美国儿童福利制度与未成年人民事司法的诞生。

（一）儿童福利制度的源起。

美国少年司法最初容身于福利制度之中。美国儿童福利政策因循英国传统开始，18世纪末19世纪初《济贫法》是其中最具影响力的渊源，其确立了减轻、缓解危难者（包括儿童）的困难与痛苦的国家责任，将危境儿童置于国家监护（parens patriae）之下。随后，各地执行《济贫法》的官员们继续依靠招收学徒和各种形式的直接援助以及设立专门机构来帮助穷困者、无人照料者以及孤儿，同时他们还批准将儿童置于救济院或将其拍卖给最低条件的竞拍者。[1]（p15）由于人们观念中对儿童权利的漠视，尽管有了国家监护的雏形，但儿童民事权利的保障程度依然很低。19世纪早期，新的家庭观念将儿童作为一个有着特殊需要的个体，并开始将儿童期作为人生一个独立阶段分离出来，在儿童观上强调儿童天性善良，“担忧儿童”（fear for children）的价值取向使“决策者们力图在一种以个体自治为动力的社会体制中，将儿童作为某种有别于成年人的独特个体来探讨，由此得出了最具启迪作用的法律语词———儿童的最大利益”。[1]（p16）与此同时，美国鲜明的个人权利保护倾向和特殊的反国家主义传统又使人们相信，儿童问题首先是私人问题，只有存在确凿的证据证明父母监护失败后，公共机构和社区才能介入对儿童的照管，随之形成了一系列父母亲权神圣、家庭隐私不可侵犯的家庭自治观。而在“有限政府”的理念下，各种关注于儿童利益的福利政策与私营组织不断涌现，并不断影响着美国儿童福利政策的走向。

（二）未成年人民事司法的萌芽。

美国少年民事司法肇始于1825年纽约市建立的第一个少年矫正院（亦称纽约避难所），将不守法纪与无人照管的儿童集中在一起同成年人分离进行矫治，这凸显了人们不断扩展的对儿童的责任感，以及以严格的纪律、教育和劳动为内容的结构性环境处遇可以重塑儿童人格观念的信守，儿童福利与少年司法实践及机构逐渐合而为一。[1]（p24-25）其后，矫正机构的效仿者接踵而至，宗教团体、民族团体以及友爱和慈善协会建立起孤儿院，对父母死亡或丧失能力的孩子进行监护与照管，这成为少年法院出现之前最显著的儿童福利与少年司法举措。[1]（p27）这些福利机构承载了当时人们对儿童问题新的希望，但很快，政府无力提供资助导致的基金匮乏制约了矫治机构的发展，为了维系生存，政府赋予私营救济机构以经营者的地位与权利，矫治机构因此开始利用儿童为其谋利。当谋利具有正当性之后，矫正机构建立的初衷悄然改变。

剥削儿童、过于拥挤、管理不善、态度粗暴等现实问题迭出，引起了父母们的强烈抗议，而矫治效果的不明显最终埋没了机构矫治的理想，人们开始寻求新的福利机制。

（三）未成年人司法组织的建立。

在19世纪末期，随着工业时代的发展，人们对于儿童有了新的观念，发展出更精确的儿童与儿童期概念：“儿童”是有着自身需要和兴趣的独特的个体；“儿童期”是儿童所拥有的学习、生长和玩耍的特殊时期。新概念的引入引起了人们对儿童特殊脆弱性和需求的关注。儿童福利制度的基点也从“担忧儿童”（fear for children）转为“害怕儿童”（fear of chil－dren），人们开始害怕儿童可能给社会带来的危害，并且主张合适的儿童期应当受到适度的干预，从单方面强调儿童福利保护到有效地管教救治失养罪错儿童，福利制度开始发生重大变化。如何更好地照管被忽视的儿童，如何对父母与寄养家庭实现有效的监管，如何使罪错儿童远离成人刑事司法的严酷？在拯救儿童运动的推动下，1899年4月14日伊利诺斯州议会通过了《少年法院法》（act to regulate the treatment andcontrol of dependent，neglected and delinquent children）、《规范无人抚养、被忽视和罪错儿童的处遇与控制法案》。[2]（p703-709）随之，以福利为根基、职能广泛的伊利诺斯州少年法院走进了公众的视野，成为“自1215年英国大以来，英美司法制度之最重大进展。”[3]（p101）伊利诺斯州《少年法院法》第3条规定，人口超过50万的县应从巡回法院中选择和指派一名或者多名法官负责审理本法所规定的所有案件，并应将一个特别的法庭室（court room）指定作为少年法庭室，审理这些案件。为了方便起见，这个审判室可以称为“少年法院”。[4]（p120）虽然最初的少年法院仅是巡回法院的一个法庭，但因其具有区别于其他法庭的审判理念、案件受理的范围与审理模式，因此已经成为相对独立的审判组织。

（四）未成年人民事司法与专门儿童福利机构的逐渐分离。

伊利诺斯州少年法院的产生极大地推动了少年司法在广度与深度上的发展，在其之后，少年法庭运动席卷了整个美国。“经过百余年的发展，在相关理论的影响下，各司法管辖区的少年司法制度逐渐融合，其各自的名义或形式虽有所分别，但其基本理念、基本法律规则以及相关的基本制度和基本实践操作大体一致。……它们的受案范围大体相当……它们的基本宗旨也大体一致，即处理并矫治越轨少年、防止少年越轨以及通过适度地干预家庭保护少年健康成长。”[5]少年法院的建立使得政府及社会专门的福利机构与少年法院的职能走向分野，“法庭外的社会福利机构有了极大的扩展，服务于无人照管和被忽略儿童的专门机构（包括收养安置家庭）发展迅速且数量充足，法庭与社会机构之间分野的适当界限得以明确，在这一领域已经有了从法庭分离大量案件的更好的实践。当然，有一些案件，如变更监护（包括自然的或其他的），从家庭中带走孩子，将孩子送入福利机构等诉求的听审应当专属法庭”。[6]（p98）到20世纪90年代，联邦立法通过了《收养和安全家庭法》（adoption and safe families act）（afsa），建立的审查和监督机制确保了不需要法院裁决的案件直接由儿童福利机构处理。[1]（p319）随着司法与福利制度功能分区的清晰，未成年人民事司法也逐渐完备起来。

二、当代美国未成年人民事司法的基本内容。

（一）未成年人民事审判组织。

美国联邦法院系统中对涉及联邦法律的未成年人案件可以由联邦地方法院处理。作为州立法的产物，哥伦比亚特区及50个州司法系统中均设有少年法院、家庭法院或少年分庭（juvenile court or juvenile division）等少年司法组织，从美国各州少年案件处理的法律规则角度看，其普及全国，大体覆盖到了每一个郡县。据此估计，美国的各种少年审判机构应该约有3000个左右———与郡县数量大体相当。[5]各州根据其州法及州法院等级体系的实际情况确定不同的案件听审类型、审判人员组成，并形成与儿童福利机构、缓刑机构不同的关系。[7]（p4）如在得克萨斯州，通常地区法院（district court）便是该州少年案件的实际审判机构。美国的少年司法组织在建制上大体可分两类：即独立建制的少年审判机构和非独立建制的少年审判机构。所谓独立建制的少年案件审判机构，即依法独立设置和管理的少年审判机构，通常称为少年法院（juvenile court）、家庭法院（family court）或少年与家事关系法院（juvenile and domestic relations），其建制与刑事法院（crim－inal court）、郡县法院、城市法院等并行。所谓非独立建制的少年审判机构，即有权依据少年法律规则处理少年案件的地方普通法院（general session），这些法院往往会根据当地的实际需要，指定专门的法庭（court room）审判少年案件。其负责少年案件审判的法官往往相对固定。[5]就审级制度而言，少年司法机构是州司法系统的组成部分，作为基层初审法院或专门法庭，其审理的少年案件根据各州及联邦诉讼制度可以提出上诉，直至上诉到联邦最高法院。在少年审判组织实践方面，华盛顿特区、加利福尼亚州、大纽约市、特拉华州、夏威夷州以及新泽西州等均建立了全面保护未成年人利益的统一家庭法院。美国少年与家事法院的法官通常由具有专业兴趣和特殊能力的法官、社会工作者和专家担任，一些从事过家事审判的法官更是主张：“审理复杂的商业纠纷的法官与审理包括未成年人的未来在内的监护权纠纷的法官应当区分开。……家事法官应当是掌握案件处理与法庭管理技术的家事专家。……必须接受过包括未成年人的需要、离婚对未成年子女的影响、家庭暴力和保护未成年人事项的专业知识和培训”。[8]（p73-74）（二）未成年人民事案件管辖范围。

从伊州少年法院开始，案件管辖权大都及于未成年人犯罪与偏差、身份过错以及未成年人民事保护案件，其中民事案件主要包括无人照管、被忽视或虐待等。在其后少年法院的发展演变过程中，案件管辖范围逐渐扩大，以少年法院诞生地库克郡为例，作为伊利诺斯州的一个特例，该郡独自拥有一个巡回法院和一个上诉法院，现在的库克郡巡回法院被划分为三个审判职能部门，即郡县部（county department）、市政部（municipal department）和少年司法与儿童保护部（juve－nile justice and child protection department）。少年司法与儿童保护部包括两个基本的业务职能分部，即少年司法分部（juvenile justice division）和儿童保护分部（child protectiondivision），民事司法体现在儿童保护分部的职责中，其审理的案件主要包括：儿童虐待、儿童疏于照管、儿童需要扶助、个人监护权以及父母亲权的终结等案件。[5]再以纽约市家庭法院为例，具体的案件管辖类型包括：儿童虐待与疏于照管、收养案件、监护与探视案件、家庭暴力案件、寄养许可与审查案件、监护权案件、少年越轨案件、父权案件、需要监管者案件（persons in need of supervision）、儿童抚养及配偶扶养案件。[5]

可见，对未成年人以家庭监护为中心的民事权利维护成为实现未成年人利益最大化、控制未成年人罪错的基础，美国少年司法正从倚重国家监护，强调对越轨和身份罪错少年的机构处遇模式向以家庭（可以是包含更多亲属的扩展家庭）监护为中心关注儿童利益最大化的儿童家庭案件一体解决的模式转变。

（三）未成年人民事审判的特殊程序保障。

1.当事人适格的扩张与检察官诉讼。

未成年人权利的维护与监护密切相关，但亦涉及社会公益，在家庭内部发生的对未成年人的虐待或遗弃等，更需要及时有效的救济，因而，必要情况下当事人适格的扩张成为立法的当然选择。美国社会福利机构（public social serviceagency）在孩子遭受遗弃或虐待的情况下可以提讼，要求将孩子暂时或永久的同家庭隔离。同时，该机构还有权提起认知请求诉讼和抚养请求诉讼。在诉讼层面，为弥补未成年人诉讼行为能力的欠缺，最大程度救济未成年人利益，检察官可以在亲子关系事件中一方当事人提讼。

2.事实发现的辅助法官机制。

少年与家事案件的审理强调对个人尤其是未成年人利益的全面保障，以及对国家与社会公益的维护，因此，发现案件事实真相甚或探寻纷争背后的症结所在往往成为关键，鉴于此，美国许多州的少年或家事法院设立了“专员”

（commissioner）以及“仲裁人”“调解员”（referee）等法律职业人士作为辅助法官帮助法官进行裁判。以加利福尼亚州为例，“专员”负责将诸如监护、子女以及夫妻之间的相互扶养等事实调查清楚并做出法律上的判断，然后再将之向法官做出汇报。而在密苏里州，“专员”则专门负责整理事实问题，并将事实认定的结果向法官做出汇报，法官在认为报告准确无误的基础之上再做出判决。为调整法律问题背后的人际关系，美国许多州在法院内部还设立了“法律顾问”

（counselor）等特别辅助机构，帮助法院解决诸如家族之间的人际关系以及法律之外的诸如经济、社会甚至生物学方面存在的事实问题。[9]（p326）3.当事人正当程序权的保障。

少年法院意在通过对所有危及少年生活的强有力干涉来达到拯救孩子的目的，因此非正式的程序优先于正式的诉讼程序而得到适用。[1]（p143）在少年法院创立之初，实现对儿童的安置是法院最关注的内容。如对于无人照管的儿童，不必接受法院的详细审查和评论，即可将其安置于付费看管的寄宿家庭、工读学校、少女感化院甚至少年犯收容所和监狱。但对于安置是否恰当，审理程序是否保障了未成年人及其监护人的听审请求权，是否遵循了正当程序则在所不问。但随着少年司法的发展，以及实践中少年安置机构存在的种种问题，人们开始反思关于父母亲权、国家监护等一系列基本理念。许多州开始规定儿童及其父母有获得律师帮助的权利，以加州康特拉科斯塔郡为例，少年保护案件的父母具有获取律师帮助的权利，而少年保护案件的涉案儿童还可以享有法院指定律师的权利。[5]另外，为了尊重父母监护，美国最高法院通过以下两个判例确认了父母所拥有的基本权利：其一为桑托斯基诉克雷默案（santosky v.kramer），该案确认亲权不能被剥夺，除非有明确的令人信服的证据证明父母有不适当的行为；另一案是斯坦利诉伊利诺斯州案（stanley v.illi－nois），该案确认了未婚父亲拥有参与其子女抚育和监护听审的权利，[1]（p319）父母抚养权与听审权的保障促使司法对当事人权利保护有了更全面和深入的发展。

三、美国未成年人民事司法发展之基本启示。

综观美国少年司法制度的发展，我们看到从纯粹的福利机构、市民社会组织对失管失教儿童的救助，到少年司法机构的独立是美国未成年人民事司法发展的第一阶段。儿童观的变化提升了国家在失养失教儿童身上的责任感，国家监护理念不断加强，美国政体下联邦与州的特殊关系形成了少年法院的特殊出身，即作为州立法的产物并被福利制度所“包裹”。在这一阶段少年司法没有刑事与民事案件的明确区分，失养失教儿童都由少年法院以福利性质的方式进行救济。未成年人民事司法发展的第二阶段始于少年司法机构的独立与司法性的加强，父母家庭监护被关注和尊重，保障家庭监护功能的实现，在亲权不明、监护存在纠纷或失当时启动民事司法程序，通过专门法院的审理促成监护功能的实现，成为未成年人民事司法的新取向。美国少年民事司法的发展为我们提供了构建我国未成年人民事司法制度的基本启示。

其一，理性的儿童观是未成年人权益保障民事司法的根基。未成年人的保护既是父母的责任又是国家的责任，但养育子女首先是父母于宪法上的权利，父母家庭监护优先于国家监护，而国家监督、指导、支持下的良好的家庭环境将最有利于未成年人的长大成人。

其二，尊重和保障家庭监护功能的发挥，强化司法与福利制度的功能分区与个案合作，服务未成年人的健康成长应是未成年人民事司法的制度追求。未成年人民事司法以解决监护纠纷为核心，对被忽视儿童、被虐待儿童、被剥削儿童（如被逼卖艺儿童）等的保护不仅应担当裁判者的角色，更应担当社会工作者的角色，与家庭、福利机制协同合作共同解决问题，这也是未成年人民事司法的特殊职能所在。

其三，恰当的民事司法边界是未成年人民事权益司法保障的起点。涉及未成年人的民事案件众多，但通过对美国民事司法的考察，我们发现并非所有与未成年人民事权益保障有关案件均属于未成年人司法管辖范围，这其中恰恰蕴含了未成年人民事司法的边界所在。在尊重父母家庭亲权监护的基础上辅以国家监护，才更有利未成年人的长大成人。因此，进入民事司法程序应当是父母家庭监护不能、福利保护不力的情况下不得已的选择。试想，有效监护下的未成年人，无论其为原告还是被告，监护人都将以当然的法定诉讼人的身份进行诉讼，最大可能地维护未成年人利益，此时，完全不需要为这种未成年人的民事案件设置特别的程序。只有在未成年人成为暂时无人照护的孩子，国家才有必要介入未成年人监护的领域，为其确定新的监护人或要求监护人履行职责。

其四，将未成年人案件和婚姻家庭案件并重的儿童与家庭法院应是未成年人司法组织的未来发展走向。首先，设立专门的司法机构既是未成年人案件审理的客观需要，亦符合法院制度的发展要求。未成年人保护问题离不开家庭的语境，婚姻家庭问题与未成年人休戚相关。在未成年人权益保护、婚姻家庭案件日趋复杂的今天，构建未成年人与家庭法院更符合中国的国情。其次，未成年人与家庭法院体现了对未成年人利益与成年人家庭利益的平衡保护，涵盖未成年人保护性案件与家庭关系案件，更有利于实现未成年人利益的最大化，也避免人们仅从单一方面评价制度体系的利弊，使其有更强的涵摄力和更广的发展空间。再次，它还将有别于普通诉讼法院，承担起更多的社会职能，如对未成年人及其监护人的教育监督职能、对未成年人福利发展的促进职能、对未成年人保障立法的建议职能等。审判权行使也将有别于普通诉讼而更多地体现出和谐共赢、面向未来、保障成长的鲜明特色。

参考文献：

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[2]康树华，郭翔，等。青少年法学参考资料[m].北京：中国政法大学出版社，1987.

[3]gustav l.schramm.philosophy of the juvenile court[j].

annals of the american academy of political and social sci－ence.1949，（1）。

[4]watkins.selected cases on juvenile justice in thetwentieth century[m].washington：the edwin mellen press，1999.

[5]高维俭。美国少年审判机构现状概览[j].青少年犯罪研究，2010，（2）。

[6]frederick w.killian.the juvenile court as an institu－tion[j].annals of the american academy of political and so－cial science,1949，（1）。

儿童福利院普法篇（7）

在潍坊市区浞河西岸，有一所特殊的院落，它就是民政部“蓝天计划”首批项目之一、市保障民生重点工程——潍坊市儿童福利院。这个被孩子们喊作“妈妈”的女子，就是“全国劳动模范”“全国五一劳动奖章”“全国三八红旗手”“中国最美社工”“全国优秀共产党员”的获得者，党的十八大、代表，潍坊市儿童福利院副院长杨守伟。作为一名孤弃儿童护理员，她21年如一日，坚守护理一线,兢兢业业、默默无闻，无怨无悔、辛勤付出,给孩子们当好“妈妈”，用无私大爱为孤弃儿童托起美好明天，以敬业奉献、担当实干把寻常工作干出了高尚境界。

儿童福利院普法篇（8）

**，今年45岁,是安丘市**镇**村一名普通妇女,全家四口人,有两个孩子正上高中。她家是省内第一个孤儿寄养家庭。

XX年开春农闲时,**到潍坊市儿童福利院找到了一份照看孤残儿童的工作。虽是临时工,她却格外上心,有的孩子站着随地拉、随地尿,她不怕脏,打扫干净之后,耐心地教会他们蹲厕所；有的孩子囫囵吞咽,不会咀嚼,她把孩子的手放在自己的嘴上,轻轻地咬着教他们咀嚼；为教孩子说普通话,她坚持改掉半辈子的乡音,学说普通话。转眼三个月过去了,**要回家忙麦收。临走之前,她把自己照料的孩子从头到脚看了一眼又一眼,把每个孩子抱起来亲了又亲,眼泪在眼眶里打着转儿。回到家后,**日夜思念着孩子们,每天都打电话询问孩子的情况。福利院的领导看她对孩子如此有爱心,便商量着让她代养几个孩子。她二话没说就答应了。6月2日,福利院与她签订了代养合同,**一次就领回了张伟国、党代义、党代员3个残疾儿童。看到**领回的3个孩子那么活泼可爱,村里不女产生了代养孩子的想法。经过细致考察了解,福利院与村里6位妇女签订了孤儿寄养协议,建立了潍坊市儿童福利院惟一的孤残儿童寄养基地。

孩子领来家容易,但要他们认同这个家却是一件很难的事。张伟国、党代义、党代员3个孩子刚到**家时,一见到人就哭。**与孩子们一起玩耍,给孩子们讲故事,使他们尽快熟悉这个家和自己。这三个孩子去年已被美国家庭收养，她立即又领养了唐人斌、房新光、房建翔三个孩子。抚养每个孩子都需耗费大量的心血。2岁多的唐人斌手脚残疾,手拿不住东西,**只能手把手地喂饭、帮他喝水。不到1岁的房建翔去年8月底刚来的第三天就感冒了发高烧,**抱着房建翔一直到夜里4点多,一晚上只睡了两个小时,第二天还要继续照料孩子们。房新光虽说10岁了,但对事情反应迟钝,**需要整天不离左右。

**代养残疾儿童的行动,得到了全家人的理解和支持。**的丈夫也成了义务“保姆”,帮衬着照料孩子。**的两个孩子非常喜爱这些家庭新成员,家里有好吃的都是先送给这些小弟弟、小妹妹们吃。在她家的带动下，全村最多时曾有28户领养了41个孩子。

潍坊市儿童福利院的领导说,**这样的爱心妈妈让孤儿们在身心上都得到了健康发育,孤儿们在**家不仅获得了亲情的满足,而且长了不少见识。XX年，**被潍坊市儿童福利院授予“爱心妈妈”荣誉称号,她们家也被评为“优秀寄养家庭”。XX年**以高票被市文明办、市妇联评为“安丘市十大杰出母亲”。

儿童福利院普法篇（9）

适度普惠型儿童福利制度总体来说，是本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求，全面安排和设计儿童福利制度。“适度普惠”是指逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度：“分层次”是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次：“分类型”是指将各层次儿童予以类型区分，如孤儿分社会散居孤儿和福利机构养育孤儿两类，困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类，困境家庭儿童分父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4类：“分区域”则是指全国划分为东、中、西部，因地制宜制定适应本地区特点的儿童补贴制度；“分标准”，是指对不同类型的儿童，分不同标准予以福利保障。

（来源：《京华时报》）

2 学前教育普及目标提前三年实现

2011年以来，中央财政累计投入341亿元，大力支持学前教育发展，提前三年实现学前教育普及目标，“入园难”问题得到有效缓解。到2012年，全国在园幼儿达到3686万人，全国适龄儿童学前三年毛内入园率达到64.5%。

在中央财政的支持下。地方和社会学前教育投入大幅增长，学前教育办园资源快速扩大。到2012年，全国有幼儿园18.13万所，较2009年增加4.3万所，增长32%。其中，得到中央财政支持的各类幼儿园7万多所。同时，各地政府也积极采取措施，解决了400多万名农民工随迁子女人园问题，资助了180余万名家庭经济困难和孤残儿童接受学前教育，适龄儿童入园率显著提高。

（来源：《人民日报》）

3 甘肃首部《民办幼儿园管理办法》印发，办园将更规则

甘肃省首部《民办幼儿园管理办法》（以下简称《办法》）日前正式印发。该《办法》明确了民办幼儿园申办、审批流程及管理措施。

《办法》规定，民办幼儿园与公办幼儿园享有同等的法律地位，在评优选先、评等定级以及教师的专业技术职务评定等方面与公办幼儿园同等对待，且民办幼儿园享受国家规定的土地使用和税收减免等优惠政策。县级以上政府应当设立专项资金。用于鼓励和支持民办幼儿园的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。此外，民办幼儿园今后收费必须报当地教育行政部门、发展改革（价格）部门进行成本核算，经审核同意并以书面形式批复、备案后执行。

（来源：《中国教育报》）

儿童福利院普法篇（10）

 

【关键词】　中国儿童福利元年儿童福利研究文献回顾理论框架政策建议

一、中国儿童福利元年与儿童福利制度框架建设

2010年是中国社会福利元年和儿童福利元年，标志中国进入社会政策、社会立法、社会福利、社会服务和以改善民生为重点的社会建设，以社会管理创新为主题的崭新时代。2010年既是中国社会福利元年，又是中国儿童福利元年，标志中国社会进入儿童福利时代。中国社会福利与儿童福利时代来临状况，呈现非常明显和典型的“井喷式突然爆发”状态，老年人、残疾人、儿童、病人、家庭福利和整体性社会福利制度建设议题“不约而同”出现。概括来说，2010年成为中国儿童福利元年的主要和标志性事件主要有七，反映时代性特征。一是温家宝总理在2010年全国两会上向国人庄严承诺：让人民生活的更加幸福，更有尊严。二是2010年6月，中共中央、国务院《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》，国家中、高级专业社会工作人才培养首次成为国家中长期人才发展规划战略重点之一。三是2010年9月，国务院常务会议研究制定发展家庭服务业政策措施，家庭福利应运而生。四是2010年10月，国务院常务会议通过《关于加强孤儿保障工作的意见》，拉开中国儿童福利时代序幕，成为中国儿童福利元年和儿童福利时代来临最主要标志，战略意义深远。五是国务院妇女儿童工作委员会牵头制定的《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》，首次增加“儿童福利”章节。尽管“儿童福利”概念是狭义的，反映儿童福利问题“浮出水面”。六是长期以来，中国学术界与理论界，尤其是儿童福利理论政策研究的专家学者不懈努力，契而不舍从事儿童福利研究，2010年涌现多部以“儿童福利”为题和奠基性的研究成果。七是2000年以来，中国涌现多个国内和国际背景的儿童福利机构，包括专门服务某类困境儿童的民间性和非政府组织，如女童、留守儿童、流动儿童、流浪儿童、自闭症儿童、服刑人员子女、孤残儿童、艾滋病致孤儿童和农村贫困儿童，开始为广大儿童提供福利服务。简言之，2010年国家、市民社会与市场共同行动，儿童福利政策首次成为部级政策议题。

 

二、中国儿童福利制度研究历史回顾与理论框架

中国儿童福利与家庭福利实践早已有之，历史悠久，源远流长。但是，严格说来，有关儿童福利与家庭福利的专门研究与研究成果是当代中国，尤其是改革开放30年的历史产物。鉴于改革开放前，中国学术界有关儿童福利与家庭福利的研究成果凤毛麟角，屈指可数，本研究文献回顾将主要局限于改革开放30年来的研究状况，简要描述儿童福利的研究现状，以便为构建用于分析中国特色儿童福利制度框架建设的分析框架奠定知识基础和理论基础。

 

改革开放30年来，中国儿童福利、家庭福利政策开发与研究活动以1990年为分界线，大体可以划分为三大历史发展阶段，清晰反映中国儿童福利事业发展变迁历史轨迹和方向。我们可将1978—1990年，1991—2000年，2001—2011年区分为三个阶段明显和特征鲜明时期，清晰纪录儿童福利政策议题逐渐演变为部级、独立性、战略性和全局性议题的发展轨迹。

 

1978—1990年宏观国际环境是东西方冷战结束，西方福利国家改革和新右派盛行时期，其中最重要的国际事件是1990年召开的世界儿童首脑会议，通过《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》为中国提供蓝本。中国国内环境与形势发生翻天覆地的变化，改革开放政策标志中国进入崭新历史发展阶段。改革开放初期，百废待兴、恢复重建任务繁重，改革、开放和发展是当时最主要社会议题。儿童议题尚未成为国家改革开放发展政策的优先领域，“隐蔽”在婚姻家庭和妇女问题之中。1990年9月，联合国在纽约召开的世界首脑儿童会议极大促进和推动中国政府的儿童工作。1990年2月22日，国务院妇女儿童工作协调委员会正式成立，取代原来由全国妇联牵头的全国儿童少年工作协调委员会，国务院设立专门负责妇女儿童工作的“协调议事机构”。改革开放以来，全国人大分别通过《中华人民共和国婚姻法》(1980年)、《中华人民共和国继承法》(1985年)、《中华人民共和国义务教育法》(1986年)、《中华人民共和国残疾人保障法》(1990年)及国务院行政法规《学校卫生工作条例》(1990年)凸显时代主要关注点。总体来说，此时儿童福利制度建设的成果主要是“法律法规”，儿童福利“政策”微乎其微。法律法规制度建设重点是儿童福利制度和相关领域，如婚姻家庭与继承、义务教育与学校。

 

儿童福利院普法篇（11）

[中图分类号] D997[文献标识码] A

一、社会结构转型与家庭生活地位议题

改革开放以来，中国宏观社会环境、社会结构、社会制度安排发生前所未有和翻天覆地的变化，社会面貌和人们精神面貌焕然一新，工业化、城市化与社会现代化进程进入实质发展阶段，社会结构转型由“量变积累”转为“质变飞跃”阶段，社会生活的全面社会革命应运而生[1]。社会革命的主要动力源泉和根本性质是另一支“看不见的手”：社会结构全面、持续转型[2]。中国社会革命基本范围和主要内容是政治建设、经济建设、社会建设、文化建设四大领域，社会革命长远目标是实现社会现代化，构建社会主义和谐社会，改善全体公民生活质量[3]。然而，社会革命是阶级结构、社会利益的大调整，社会现代化建设是以破旧立新为基础的，原有社会制度和政策模式普遍面临改革、调整、发展、重构的任务，家庭生活是典型的案例。社会生活的基本单元和细胞是家庭，家庭的基础结构体系和核心组成部分是家庭生活，家庭生活的基础结构体系和核心的组成部分是母婴保健、妇幼保健、儿童福利与妇女福利，家庭组织结构、功能定位决定家庭生活状况与质量，家庭生活状况决定社会生活状况与质量。这意味家庭生活状况是社会福利的前提，在社会生活中处于先导性、基础性与战略性地位，家庭生活状况影响政治生活、经济生产、社会结构、文化传统、价值观念，社会作用巨大[4]。

二、家庭结构功能变化与儿童福利议题

1949年以来，中国政府建立城乡差别、控制人口数量、实施计划生育、倡导男女平等和鼓励妇女走出家门、外出就业的家庭政策，形成独特的家庭结构，家庭发挥重要保障作用。在集体主义思想、婚姻自由、男女平等、城乡二元结构、计划经济体制和工作单位的背景下，尤其是1950年代后期共产风、和集体食堂运动中，家庭结构与功能形成若干特征。首先，由于城乡二元结构与户籍身份制度的限制，婚姻关系与婚姻自由局限于城乡社会内部，城市居民与乡村农民的婚姻关系、家庭结构、家庭关系和家庭生活处于两个封闭的世界中。其次，城乡居民之间的婚姻关系、家庭生活和经济生产“严格限定”在两个相互隔离的世界，城乡社会流动、社会分层与社会交往关系基本销声匿迹，人口流动所带来的问题几乎不存在。第三，虽然集体主义思想、妇女解放、男女平等、婚姻自由和婚姻自主等现代社会观念流行，但是离婚现象凤毛麟角，离婚率长期处于较低水平，婚姻关系和家庭生活处于比较稳定状态，由于婚姻破裂、家庭崩溃、离婚、家庭暴力等家庭危机所导致的一系列社会问题较少产生。第四，由于妇女解放、男女平等、婚姻自由和婚姻自主等现代社会观念的流行，特别是政府鼓励已婚妇女走出家门，积极参加生产劳动，普遍就业和男女工资收入均等化的政策环境下，家庭关系特别是夫妻关系平等化程度较高，妇女在家庭生活中发挥着养家糊口等重要作用。第五，为实现妇女解放、男女平等、婚姻自由和婚姻自主、鼓励妇女走出家门，外出就业等政治、经济和社会目标，政府大力举办托儿所、幼儿园，广泛开展各种类型的妇幼保健服务，工作单位大力兴办职工生活服务、职工食堂、托幼、住宅、福利补贴和职工文化福利事业[5]，为困难职工送温暖，保障困难职工家庭的基本生活，有力维护婚姻关系与家庭生活的稳定性。

“家庭问题”和“问题家庭”出现导致儿童生存发展、儿童福利议题突出，“儿童问题”与“问题儿童”大量涌现，如何确保亿万儿童身心健康、无忧无虑、幸福快乐地茁壮成长，成为国家公共政策、社会政策与社会福利政策议程的优先领域，儿童问题政治化的色彩浓厚。1991年，国务院妇女儿童工作协调委员会制定、颁布《九十年代中国儿童发展规划纲要》，是中国政府首个全面、系统、综合性的儿童福利政策声明，具有划时代历史和现实意义[6]。与此同时，由于“家庭问题”、“问题家庭”和“儿童问题”的影响，各式各样的问题儿童、困境儿童、生活困难和贫困儿童，以及弱势儿童群体大量涌现，引起社会各界人士广泛关注。

“家庭问题”和“问题家庭”议题的形成凸现家庭组织结构与社会功能的根本性变化，夫妻和一个独生子女的核心家庭成为家庭的主要类型，家庭的政治、经济与社会转变，说明在改革开放背景下婚姻家庭的稳定性下降，家庭的社会保障与社会保护功能严重弱化，这为我们如何科学正确看待家庭问题、问题家庭、儿童问题和问题儿童提供崭新的理论视角。长期以来，国人看待儿童问题的基本视角有三：一是从社会问题和社会稳定、社会管理角度，将儿童问题与问题儿童看作是社会问题的类型之一，如青少年犯罪研究的思维和理论研究；二是单纯从问题儿童的角度，就儿童问题看儿童问题，而且一味指责牺牲者和谴责问题儿童；三是宽泛社会保护的视角，将司法保护、社会保护、学校保护、家庭保护平行、罗列起来，没有阐明各种社会保护机制间内在逻辑关系和优先次序，将各种社会保护机制混淆起来[7]。

三、问题儿童群体类型与生存发展状况

目前，中国社会已产生各式各样和数量庞大的“问题儿童”与“困境儿童”群体，这些“问题儿童”与“困境儿童”群体具有某些共同的群体特征，如各类困境儿童总量在所有儿童群体中所占的比例不断提高，许多困境儿童群体的生存发展状况和问题状况尚未获得社会各界普遍认可和足够重视，等等。一方面说明家庭结构转变与功能弱化导致家庭问题、问题家庭和儿童问题、问题儿童产生。另一方面说明目前家庭结构功能迫切需要社会支持与社会服务体系，以确保正常家庭生活。

首先，中国社会传统上存在和政府普遍认可的困境儿童群体是孤儿、残疾儿童和弃婴。目前国家服务孤残儿童数量规模在儿童总数中所占比例是有据可查的，但是仍有许多例外，如根据2005年首次全国社会孤儿调查数据测算，孤儿总数占全国儿童总数万分之4.44[8]。孤残儿童群体的主要社会成因是家庭贫困、男尊女卑思想、出生缺陷、重度残疾和丧失双亲。目前政府对孤残儿童有一套相对完备的政策规定和服务体系，基本能够保障孤残儿童成长。

其次，贫困家庭的儿童和贫困地区的儿童，以及其他处于贫困状态中的儿童群体，这是困境儿童群体的重要组成部分。目前，有关贫困儿童的数量规模和贫困儿童在儿童总数中所占比例尚无准确、权威的数据。目前国务院扶贫开发办公室负责经济开发（大扶贫）贯彻实施，民政部门负责社会救助方式，此外，国际机构、NGO、各类企业、公民个人通过慈善捐赠和志愿服务等方式帮助贫困儿童。目前贫困儿童救助、保护工作面临的主要问题是贫困儿童的概念界定，贫困儿童的界定标准，贫困儿童最低生活保障机制，贫困家庭的家庭津贴制度，贫困儿童的教育和健康服务等[9]。

第三，独生子女群体是潜在“家庭问题”与“问题家庭”，“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分，这个群体的最大特征是其隐蔽性、潜伏性和表面上似乎毫无问题的特征。目前独生子女群体面临的主要问题是隐蔽性、潜伏性和长期性，而非直接与可见的问题[10]。总体来说，独生子女问题发展方向是独生子女问题的社会影响和社会后果将逐渐显现出来，如性别比例失调，独生子女家庭养老问题、独生子女问题连带效应和间接后果难以预测的。

第四，离异和破碎家庭中的儿童群体，是“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前全国离异和破碎家庭儿童数量规模多大尚无权威、系统统计，但是每年离婚人数有案可查。2004年全国离婚率为2.56‰，共计有166.5万对离婚。假设每对离婚夫妻有一个孩子，那么每年离婚家庭儿童总数将达上百万人之多，这个数字尚未包括各种破碎家庭儿童[11]。

第五，留守儿童群体是中国社会特有的“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前，全国留守儿童的数量规模有多大尚无权威、精确的统计，但是我们可以通过外来人口和流动人口数量规模推算留守儿童，保守估计，全国留守儿童的总数规模应达上千万人[12]。留守儿童服务发展趋势是为其提供完整的家庭式照顾和父母的关爱，这是谁都无法替代的。

第六，流浪儿童群体是中国社会特有的“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前，官方流浪儿童的概念界定尚值得商榷， 但是其基本内涵外延是清晰和明确的。流浪儿童是指未经监护人同意而擅自离家出走，并在外四处流浪、漂泊不定和谋生的儿童。流浪儿童的范围和类型主要可以根据性别、年龄、民族、地区、流出地和流入地等标准划分。目前，全国流浪儿童的数量有多少尚无权威、系统和准确的统计，但据笔者的实地观察研究，全国流浪儿童总数有25万、50万和100万人次三种估计，以100万人的高线估计为准[13]。

第七，服刑人员的子女群体是中国社会“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。服刑人员子女群体的概念是比较清晰明确的，泛指那些父母或父母一方因触犯刑律而受到监禁和服刑惩罚的子女，虽然他们触犯刑律成为有罪之人，但是他们的子女完全是无辜的。服刑人员的类型多种多样，但是服刑人员的子女群体是一样的，他们都是缺乏父母照顾的人。目前，全国服刑人员子女总数尚未公开，但是全国总数规模达上百万之多是无大问题的[14]。

第八，受到伤害的儿童群体是中国社会中“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。由于伤害的范围广泛，每年发生的各类伤害事件众多，但是由于目前我国尚无伤害的统计，每年到底有多少伤害事件难以计算，据估计，全世界每年约有120万人死于道路交通伤害，受伤者多达5000万人。道路交通伤害引起的85％死亡以及90％的伤残调整寿命年发生在中等和低收入国家。道路交通伤害对经济、社会、家庭影响广泛，是一个典型的公共卫生问题[15]。不言而喻，伤害对社会、经济、家庭生活和个人影响将越来越大，必将成为政府服务范围。

第九，受艾滋病影响的儿童是中国社会中“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。艾滋病致孤儿童的数量规模是个难题，主要是由于难以准确统计艾滋病患者、感染者的数量。目前按照WHO的推算和笔者的实地研究，中国受艾滋病影响儿童的总数达100万人之多[16]。总体来说，中国艾滋病致孤儿童的救助保护服务将成为政府儿童福利服务的重要组成部分。

第十，各式各样患病儿童群体是中国社会“问题儿童”和“儿童问题”的重要组成部分。目前，患病儿童的医疗服务是不多的，许多患病儿童的照顾和治疗负担完全由家庭来承担，患病儿童家庭和妇女照顾是普遍现象，许多家庭承担难以想象的心理和经济压力[17]。令人鼓舞的是，政府已开始建立全民医疗保险制度，将所有患病儿童纳入国家保护范围之内。

四、儿童福利政策框架与现代儿童福利体系

目前，中国儿童福利政策框架与服务体系的基本特征明显，凸显当前儿童福利政策与服务体系面临结构性与体制性问题，为我们科学设计儿童福利政策框架和服务体系指明了方向。

首先，改革开放以来，宏观社会环境、社会结构、社会制度与家庭结构功能发生重大变化，出现许多新现象、新问题、新需要、新议题，儿童权利、儿童发展与儿童福利是新问题之一。

其次，目前中国绝大多数“问题儿童”和“儿童问题”的概念是清晰明确的，儿童面临的问题和各类问题儿童都是客观存在的，内涵外延相对清楚，但是普遍问题是政府官员对这些问题和问题儿童的生存发展状况了解相对薄弱，“问题儿童”和“儿童问题”尚未成为政策议题。

第三，亿万儿童生存发展面临的问题多种多样，主要是社会环境、社会结构和制度性因素，更为重要的是，问题儿童的类型多种多样，既有历史性困境儿童，例如孤残和患病儿童群体，又有社会结构转型时期新出现的问题儿童。

第四，改革开放以来，中国社会的“儿童问题”越来越多，越来越复杂，越来越倾向结构化，“问题儿童”类型越来越多，全国总体的数量规模越来越大，直接影响千家万户的基本生活。

第五，虽然各类“问题儿童”的社会成因错综复杂、多种多样，但是，我们可以清楚地看到，除残疾儿童、患病儿童群体涉及部分遗传因素之外，绝大多困境儿童群体的社会成因明显。

第六，总体来说，目前政府对各类严峻儿童问题的回应速度是迟缓的，滞后的和不及时性的。

第七，虽然儿童福利服务涉及的部门众多，但是相对比较集中，民政部、卫生部和教育部是三个最重要的部门，这三个部门主要涉及狭义的儿童福利服务、健康服务和基础教育服务。

最后，改革开放以来，中国“家庭问题”与“问题家庭”越来越多，“问题儿童”与“儿童问题”越来越多，儿童福利政策框架设计与制度发展面临诸多问题，制度建设处于关键时期。

不言而喻，根据世界各国儿童福利事业发展规律与发展方向，特别是中国社会结构转型状况，中国迫切需要建立以人口和计划生育政策、家庭福利、母婴保健和妇幼保健、儿童免疫接种、食品营养、妇女福利、基础教育、公共和临时性住房服务、社区服务、社区建设与社区福利，即以卫生保健、基础教育、个人福利和家庭福利三位一体为核心现代儿童福利政策框架[18]。

重构儿童福利政策框架与服务体系的最高目标是建立儿童化、家庭化、生活化、娱乐化、社区化、连续性、综合化、整体化、专业化和具有中国特色的儿童福利政策框架与服务体系，为亿万儿童营造良好的生活环境，培养身心健康、优秀卓越、高素质的公民，构建和谐社会。目前，中国宏观的社会环境、体制改革和现有儿童福利政策与服务体系存在诸多致命的弱点，严重制约儿童身心健康成长，不仅无助于解决儿童发展问题，还可能造成某些新的社会问题。儿童化福利政策与服务体系基本涵义是“去成年人化”倾向，是站在儿童角度思考儿童问题，为了儿童身心健康成长而提供福利服务，儿童身心健康成长既是任务目标，又是过程目标。家庭化福利政策与服务体系基本涵义是“去集体化”倾向，将儿童福利与家庭福利联系起来，将儿童福利置于家庭福利体系之中，而不是空洞无物、抽象枯燥和说教色彩浓厚的集体主义。

中国儿童福利政策框架设计与服务体系建设面临的最大障碍是传统、主流的价值观念、快速变迁的社会环境、导向错误的社会评价体系、缺乏现代儿童福利实践和诸多结构性原因。1949年以来，由于福利概念等同于资本主义和资本主义国家，等同于资产阶级情调，福利概念基本销声匿迹，决策者和公众极少思考儿童福利概念和福利服务体系建设等议题，儿童的依赖群体、儿童福利基础性地位、儿童福利的政治意义和儿童发展对国家的意义[19]，尤其是儿童福利理论研究、儿童福利政策框架设计与儿童福利体系建设尚未纳入政策议程。

五、基本结论

中国正处于社会结构转型时期，中国社会结构转型与家庭结构功能转变的直接社会后果是产生大量的“家庭问题”与“问题家庭”，产生大量的“问题儿童”和“儿童问题”，亿万儿童生存发展面临严峻考验。虽然目前孤残儿童、贫困儿童、留守儿童、独生子女、离异和破碎家庭的儿童、流浪儿童、服刑人员子女、伤害儿童、艾滋病致孤儿童、患病儿童等问题儿童和困境儿童的类型已形成，但许多“问题儿童”和“儿童问题”尚未成为公认“社会问题”，尚未纳入政府的政策议程，尚未引起政治精英、决策者和社会管理者足够重视，尚未引起社会各界人士的广泛关注[20]。更重要的是，因缺乏儿童福利与家庭福利理念，缺乏适宜的社会环境，特别是错误舆论导向和社会评价体系，中国的“儿童”和青春期正在消失，童心、童趣和思想创新力正在消失，中国儿童少年的生活方式、思维模式、日常生活、个人生活目标和社会环境日趋“成人化”，儿童少年问题“过早政治化、过分意识形态化”的弊端与不良社会后果已经清晰显露出来，我们迫切需要解放思想、转变观念，改变传统的儿童少年工作和道德化、政治化服务模式，为全国所有儿童提供儿童化、家庭化、生活化、娱乐化、社区化、连续性、综合化、整体化、专业化和具有“中国特色”的儿童福利政策框架与服务体系，确保祖国花朵身心健康成长。需要强调的是，世界各国社会福利制度发展的普遍规律是，儿童福利是最先发展和最重要部分，政府所有活动目的都是为了未来，为了孩子，为了未来合格的接班人，为了高素质公民，但中国儿童福利制度发展逻辑恰恰与“国际惯例”背道而驰，截然相反，儿童福利边缘化[21]。从国家的层面和政治道德的角度看，承担全国所有儿童福利责任是国家最后的“道德底线”。

中国社会结构转型与家庭结构功能的变化既带来各式各样的社会问题，又为社会福利制度改革，特别是为重新思考儿童福利政策框架设计与儿童福利服务体系建设提供难得的历史机遇，国家决策者与社会管理者面临的当务之急是重构现代儿童福利政策框架与服务体系。这是时代和历史赋予我们光荣使命，是构建和谐社会与现代化建设的社会前提和社会基础。

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