行政监察法论文大全11篇

行政监察法论文篇（1）

当前,与民事行政检察监督改革相关的基本理论问题,主要体现在三个方面,包括审判独立的理论、当事人意思自治（处分权）的理论和裁判的既判力理论等。这三个基本理论,一直是一些人质疑和反对民事行政检察监督的主要依据。因此,要改革和完善民事行政检察监督机制,首先就要处理好三对关系,即民事行政检察监督与人民法院审判独立的关系、民事行政检察监督与当事人行使处分权的关系以及民事行政检察监督与尊重法院裁判既判力的关系。如果这三对关系处理好了,民事行政检察改革就有可能成功,如果这三对关系处理不好,则将使民事行政检察监督遭遇到极大的阻力。以下就如何处理这三对基本理论关系,谈一些初步的看法。

一、民事行政检察监督与法院审判独立的关系

关于民事行政检察监督与审判独立[1]的关系,理论界和实务界一直有着不同认识。目前在这个问题上存在着两种针锋相对的观点。一种观点认为民事行政检察监督损害了法院的审判独立。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力,其行使不应受到任何外在权力的干预,一旦审判独立受到威胁,就将影响这种权利的终局性和权威性,其结果必然是损害社会正义和司法公正。因此,审判独立要求排除任何权力、任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正,审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事审判活动实施法律监督,其实质就是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预,目的是通过这种干预影响法院的裁判,即要求法院撤销其原判,重新改判。检察院对法院的监督,尽管不能代替法院做出裁判,但其要求法院修改已经做出的裁判的权力是非常强大的。事实上,民事监督多年来的实践已充分表明,对案件裁判的监督,不仅有损于审判权的独立行使,而且还破坏了法院裁判的终局性和权威性,从而严重地动摇了法院的权威性。因此,民事检察监督应从对裁判的监督转向对法官个人行为的监督。[2]另一种观点则认为检察机关实施民事行政诉讼监督的目的就是维护司法公正、司法权威和法制统一。追求法律的统一和公正是通过对具体案件的监督来实现的。这样的监督符合“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。法院的判决既是法律的化身,也是公正、正义的体现。维护判决的公正和正义,不仅仅是法院的职责,也是检察院的职责。事实上,检察机关近几年对民事审判和行政诉讼活动进行监督,并没有导致司法不公,相反,抗诉的结果是法院经过再审,纠正了原来错误的判决或裁定,恢复了法院公正审判和严肃执法的司法权威。因此,要坚定不移地坚持和发展民事行政诉讼检察监督。[3]上述两种观点可以说分别代表了目前法院和检察院对民事检察监督机制的普遍认识。

但是,这两种认识的不同,已经使得实务部门,尤其是基层法院和检察院在民事行政检察监督工作上产生了重重矛盾。加入WTO后,由于WTO协议强调司法独立原则,所以理论界和实务界在这一问题上的争论将更趋激烈。因此,检察机关在这一问题上应早做准备,从理论上摆脱目前被动应付的局面,鼓励理论界和实务界对民事行政检察监督与法院审判独立的关系展开研究与讨论,以理论先导和实践探索来推动立法的完善与改进。

关于民事行政检察监督机制与法院审判独立的关系问题,首先须认识到的是:（1）经常的、大量的影响法院审判独立的因素是地方党政部门的地方保护主义,而不是检察机关的民事行政检察监督。相反,民事行政检察监督恰恰是在事后纠正因地方保护主义干预司法而导致的裁判不公的重要机制,这是维护司法公正,而不是损害司法公正。（2）审判的权威来自于审判的公正,而不是来自于审判的独立。民事检察监督的目的也是实现审判的公正,从而维护审判的权威,如果为了维护审判独立而不惜对不公正的裁判视而不见,那恰恰是损害审判公正和审判权威的舍本逐末的做法。（3）关于对不公正的裁判或者错误的裁判如何认定的问题。我们不否认,对某一具体案件的事实认定和法律的适用,不同的人可能有不同的理解,但是这种对事实的认定至少应当符合民事诉讼和行政诉讼证明规则和认识规律的最低要求,这种对法律的适用至少应当符合法律的一般原理,并在法律赋予的自由裁量权范围之内。超出这一范围,就不仅是理解不同的问题,而是错案了。对这样的裁判,检察机关进行抗诉乃是职责所在。（4）如果认为检察机关的抗诉损害了裁判的稳定与权威,那么法院自身发动的再审同样也会存在这样的问题。（5）缺少监督的审判权,往往使法官过于信任自身的经验与学识,使其成为相对孤立的群体,这不利于法官素质的提高。而且,目前我们还看不出我国的法官群体能够满足这样的要求。另外,对民事审判权的检察监督,在一定程度上也抑制了法官恣意专断的冲动。因此,至少就现阶段来看,民事检察监督机制的存在和发展,还是有必要的。如果抛弃部门利益的偏见,从维护当事人的正当权益、维护群众的利益以及维护国家与集体的利益这一核心和本质出发来思考问题,民事检察监督和审判独立的关系完全是可以协调好的。

至于在WTO司法独立原则的框架下,民事检察监督和审判独立关系的走向问题,须从以下几个方面来认识。

（1）WTO协议中所谓的司法独立,主要是强调审判机关的审判权与行政机关行政权的独立,[4]而不是要求审判权脱离检察机关的监督。WTO的绝大部分规则是针对政府部门,以政府的管理活动为对象。因为WTO协议主要是关于经济贸易方面的协议,而关于经济贸易方面经常性的领导、决策、指挥、协调的职能主要是由行政机关来履行的。为了制约行政权,防止行政机关的行政行为违背WTO协议的规定,WTO协议确立了司法审查的原则,即要求审判机关对行政机关的行政行为进行审查。由于被审查的主体是行政机关,为了防止行政机关从自身利益出发干预司法,影响司法公正,所以要求进行司法审查的审判机关独立于行政机关。民事行政检察监督的直接目的就是保障司法公正,在WTO协议强调司法公正的前提下,检察机关的民事行政检察监督职能不是要减弱,而是要强化。

（2）根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》和《中华人民共和国加入议定书》第一部分总则第2条的规定,作为WTO成员方,我国的义务是保证法律、法规和行政程序与所附各协议与以上协定书和议定书规定的义务相一致,而这一义务的履行是通过我国的法律体系和司法体制来实现的。WTO成员涉及到不同社会制度的国家和地区,即使是社会制度相同的国家,其司法制度也各有特色,从而其关于司法独立的内涵与实现途径也各不相同。因此,WTO协议并不要求成员方采纳某一特定的司法独立的标准与模式,只是原则性地提出了司法独立的要求。至于成员方如何实现这一目标,属于一国范围内的事项,由各成员方结合自己的社会与司法制度的历史与现状来探索实现这一原则的途径。所以,实现WTO司法独立的原则,并不以改变我国目前审判机关与检察机关的架构为前提。相反,如前所述,在目前的我国,这一架构是有效实现WTO司法独立要求的重要前提。

（3）WTO协议作为国家间的协议,其实施的前提是尊重成员方的体制,在成员方的体制之下来实现其宗旨和目的。我国检察机关和审判机关的分工与制约是宪法对国家权力架构安排的一个重要组成部分,属于我国体制的重要内容。所以即使是WTO这样的协议,其宗旨和原则的实现,也必须在这一体制之下来完成。转二、民事行政检察监督与当事人处分权的关系

当前,对民事行政检察监督持不同看法的另外一种观点认为,检察机关对民事行政审判活动的监督干预了当事人的处分权,那么,检察机关对民事行政审判活动的监督是否侵犯了当事人的处分权呢？

如前所述,其一,对当事人处分权的尊重,应仅限私权领域。涉及公权行使以及国家利益和社会公共利益的场合,不得由当事人处分。目前,随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立,私权观念日益深入人心,而国家利益和社会公共利益却渐受冷漠。一方面,在国有或者国家参股企业的经营或者转制过程中,国家利益所遭受的损害常使人触目惊心；另一方面,因片面强调私权而损害公共利益的事件也常有发生。此种情形下,法院基于审判权的被动性以及程序的制约,不应主动对生效裁判提起再审,但是检察机关基于其法律监督职责,却应当抗诉。如果检察机关也视而不见,不进行抗诉,则国家利益和社会公共利益所遭受的损失就无法挽回。另外,有些领域的诉讼,例如涉及身份的诉讼,当事人的处分权是受到限制的。对这些领域的诉讼,即使当事人出于私利对错误的裁判不申请再审,检察机关也应当有权抗诉。其二,根据民事诉讼法的规定,人民检察院负有监督人民法院审判活动的职责,只要法院的审判活动违背了法律的规定,属于人民检察院抗诉的范围,人民检察院就必须监督,这种监督权的行使和监督程序的启动,不以当事人申诉为必要,当事人的申诉仅仅是为人民检察院监督法院的审判活动提供线索和资料。而对于纯粹属于当事人私权处分的行为,只要没有损害国家利益、社会公共利益或者侵犯了他人的权利,人民检察院并不进行监督。其三,是否申请再审,固然属于当事人处分权的范围,但是,是否抗诉,却属于人民检察院监督权的范围,当事人放弃申请再审,只是放弃了自己享有的申请再审权,不能影响人民检察院的诉讼监督权,人民检察院监督民事审判活动的权力,既是人民检察院的权力,也是宪法和法律规定的人民检察院的职责,其行使与否,不以当事人对私权的处分为转移。

行政诉讼中,由于诉讼标的是有关行政行为这种公权力行使行为合法与否的争议,而且行政机关居于强势,行政相对人处于弱势,故对损失赔偿额以外的事项,当事人无权处分。

因此,根据《行政诉讼法》的规定,检察机关不仅要监督法院的审判活动,而且还要监督当事人的诉讼活动。人民检察院所监督的法院的审判活动和当事人的诉讼活动,均在当事人处分权的范围之外,属于对行政权和审判权的监督,更不能以当事人处分权的行使为转移。

总结以上分析,我们认为,民事行政检察监督机制应当坚持,但是应当予以改革和完善,尤其在民事抗诉机制方面,要认清楚并且处理好上述几对关系。一方面,检察机关在进行监督时,应以启动再审程序为限,避免介入当事人之间的实体争议；另一方面,检察机关行使法律监督权也要遵循适当性、谦抑性原则,在追求公正的同时兼顾效率,在监督纠正错案的同时最大限度地维护裁判的既判力和稳定性,维护民事诉讼结构的平衡。

三、民事行政检察监督与裁判既判力的关系

既判力的价值功能大致体现在诉讼经济、维护程序和法的安定性以及尊重审判权威三个方面。但这三个方面的价值功能,都必须服从民事实体法和民事程序法的价值目标和民事诉讼的目的。无论就民事实体法还是民事程序法来看,正义都是其首要价值。失去正义,既判力的价值也就失去了光泽。因此,大陆法系各主要国家在采纳既判力理论的同时,又设定了再审制度,使存在重大瑕疵的错误判决能够通过再审得以纠正,从而弥补既判力理论的价值缺陷。[5]因此,虽然既判力理论是维护确定判决的效力,而再审制度是动摇部分存在重大瑕疵的确定判决的效力,但是二者的目的是统一的。就我国的国情和目前的司法实践来看,检察机关提起抗诉的机制,有其制度价值。

首先,《民事诉讼法》在赋予检察机关对审判活动的监督职能时,已经比较充分地考虑了民事诉讼的特点。第一,检察机关在民事诉讼中仅对审判活动有权监督,而对当事人的诉讼活动则不进行监督。这是考虑到当事人在私权领域有处分权,检察机关作为行使国家公权力的机关,不宜进行干预。因此,在制度的设计上体现了对当事人处分权的尊重。第二,检察机关的监督是事后监督,而不是事前监督,这体现了对法院审判独立和审判权行使的尊重。第三,检察机关的监督是以提起抗诉的形式进行,而不是随便干预确定裁判的效力

。所以,目前的民事行政抗诉机制,在对审判活动进行监督的目标下,已经比较充分地体现了对当事人处分权、法院独立审判权和裁判既判力的尊重。其次,实践中检察机关审查监督的案件一般都来自于当事人申诉,而当事人在很多情形下都是在法院申请再审不获成功的情况下才到检察机关申诉。即使如此,检察机关在审查的过程中也严格把关,承担了大量的息诉工作。最后,受理的案件比实际提起抗诉的案件就更少了。因此,民事行政抗诉机制并没有对当事人处分权和法院审判权构成不当的干预。

对既判力的尊重应以法院裁判的正义为前提,如果说抽象的正义标准难以把握,则法院的裁判至少应当符合现行法律的规定并符合民事诉讼法和民事实体法的一般规则和原理,否则,我们就可以说裁判是缺乏正义的,是错判。当然,我们不能苛求法院的裁判必须百分之百正确,但至少它的错判应当控制在社会一般的容忍度内。就现阶段来看,我国法官队伍的素质还不能说已经完全满足了民事审判工作的要求,裁判的错误还是经常发生的。目前,当事人大量的申诉活动说明法院的错案率经常超出社会的容忍度。这种情况下,我们如果仍然僵化地以既判力理论来割裂现实,有错不纠,就会使民事审判活动偏离民事诉讼法为它设定的目标和任务。而在强势审判权面前,当事人的再审申请权处于弱势,同时法院作为裁判机关,又有着认为裁判正确的先入为主的思维定势,再加上错案追究责任制以及一些考核制度,使得当事人再审申请权的实现经常遇到困难。此外,当事人申请再审,是从维护私权出发,将监督审判权正确行使的重任委之于当事人,乃是其不能承受的。而检察机关作为国家的法律监督机关,监督审判权的正确行使正是其职责之本义。同时,检察机关的检察权与法院的审判权同属公权,与审判权居于平等地位,且民事诉讼法又规定对于检察机关的抗诉,法院应当再审,所以检察机关抗诉,较之当事人申请,更利于再审程序的启动。由此,检察机关抗诉权的存在,对法院行使审判权的行为有着一定的制约与平衡,对法官的审判活动有着监督与警戒的作用,进而敦促审判活动正确进行,促进裁判接近正义。

综上,检察机关提起民事抗诉的机制,有其独特的制度价值,与既判力规则存在着辩证统一的关系。检察机关对民事审判活动和行政诉讼的监督,并没有损害裁判的既判力,相反却更促进裁判接近了正义。[6]

注释:

[1]关于审判独立,有法院独立和法官独立两种观点。《中华人民共和国宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此,在我国实际上是承认法院独立的。

[2]:《对现行民事检察监督制度的法理思考》,载《人民法院报》2000年5月9日第3版。

[3]高建民:《论民事行政检察监督的法理基础》,载《检察日报》2000年5月19日第3版。

行政监察法论文篇（2）

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）11-0000-01

我国以“议行合一”的全国人民代表大会为最高权力机关行使决策权和立法权；以“一府两院”分别行使行政权、审判权和检察权，共同构成国家的基本权力主体。对于政府的行政权和法院的审判权，无论是理论上还是实务上都有较为明确的界定，但对于检察机关的检察权属于什么性质却认识不一 颇具代表性的观点有两种： 一种认为，“由于我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，那么，检察权就是法律监督权。”另一种认为，检察权包含法律监督权与公诉权等国家权力。检察监督权是检察机关依照法律规定担任的一种法律权力。

新中国建立六十多年来，由于对检察监督制度存在着许多不正确的认识和理解，导致检察权的实践遭受了重大挫折。检察制度曾一度被否定，检察队伍被解散，检察机构被撤销。1979年，随着党的十一届三中全会的召开，检察机关得以重建，检察制度得以恢复，检察机关作为国家法律监督机关的法律地位得到了提升，[1]“1982 年宪法”的确认。同时，在相关的法律规定中，取消了“1954年宪法”中曾确认的检察监督制度中的一般法律监督权。理论与实践中的矛盾，影响了我国检察监督制度的全面实现。其根源在于我们对检察监督权的性质认识不足，检察监督制度理论准备不足。

本文，从中国检察监督制度的理论基础、产生和发展过程，论证了检察监督理论符合我国司法制度的历史传统，适应当代中国国体和政体的要求。对检察监督权的法律特性进行了较为浅显的分析，揭示了检察监督的本质、内容和特点。以权力制约理论为基础，根据我国检察监督权的司法实践，阐释了检察监督权的正当性。在此基础上，提出了进一步完善我国检察监督制度的几点设想。

一、检察监督制度的形成和发展

提出法律监督理论是列宁在前苏联建立社会主义法制的实践中逐渐形成的，[2]列宁的社会主义检察权概念的提出和法律监督理论的构建，为新中国检察监督权的形成和发展提供了理论基础。具体而言，这种影响突出表现在：确定检察院的性质是国家的专门法律监督机关，行使检察监督权；各级检察机关独立行使职权，不受行政机关、团体和个人的干涉；各级检察机关必须接受党的领导。[7]在此基础上，进一步论述我国的检察制度在建国六十多年的发展历程中，从我国的司法实践经验出发，又形成了与前苏联检察制度一些完全不同的特点，具有鲜明的中国特色，主要体现在把职务犯罪作为对国家机关和国家工作人员实行法律监督的重点，而不直接实行对一般行政违法行为的监督；[4]在检察机关的领导体制上，实行双重领导原则；把民主集中制原则应用于检察制度，实行检察委员会的合议制与检察长负责制相结合的领导机制；检察机关在办理刑事案件时同公安机关、人民法院实行分工负责，互相配合，互相制约的原则。同时认为，法律监督理论之所以能够在我国具体应用和不断发展，是因为这一理论反映了在世界范围内司法制度的文明成果，符合我国司法制度的历史传统，适应当代中国国体和政体的要求。最后，以我国现行立法为依据，指出“法律监督”是一个专门的法律术语，专指检察机关的法律监督，即检察监督，并从法律监督的监督主体、监督内容、监督方式三个方面作了深入的分析。[6]

二、检察监督权的特性

这部分主要解决了一个这样的问题，即检察监督权之所以能够从行政权、审判权中分离出来，肯定具有与这两种权力不同的特点，检察监督之所以能与其它各种监督相互区别，一定具有与其它监督的根本不同之处。

（一） 提出程序性是检察监督权与行政权、审判权的重要区别。

检察监督权的程序性是指相对行政管理权和审判裁判权所产生的实体权力而言检察监督权只有作出某项程序性的决定，引起一定程序的权力，而没有任何行政决定权和审判裁决权。程序性特点决定了检察监督权能的有限性和它在诉讼权力体系中的非终局性，决定了监督权与处分权的分离。

（二） 认为诉讼性是检察监督与其他监督方式的根本区别。

监督职能必须以诉讼职能为基础和条件，诉讼职能是监督职能借以发挥的必要途径和手段。检察监督权的诉讼性主要表现为：

第一，检察机关的法律监督活动是国家的诉讼法设定，依照诉讼法程序进行的；

第二，检察机关的法律监督是通过诉讼程序得以实现的；

第三，检察监督权是以国家强制力为后盾，通过运用诉讼手段即司法权力来实现的。

（三） 阐述了职务犯罪监督是检察监督权的重要内容。

职务犯罪监督体现的是以权力制约权力，以法律制约权力的监督制衡原理，是对国家工作人员滥用或疏于履行职务进行司法弹劾有效形式。职务犯罪监督之所以应由检察机关承担，是因为职务犯罪监督是一种法律监督，应当由国家的法律监督机关来行使；职务犯罪监督是一种强制性的国家监督，应当由拥有司法强制权的机关来行使 ；职务犯罪监督是一种复杂、特殊的法律监督，应当由地位相对独立的机关来行使。

三、检察监督权的正当性

这部分首先从国家权力制约机制与法律监督的关系入手，论述了检察监督是以权力制约权力为理论前提，并进一步从司法权的受制与司法权的独立是实现司法公正的两个方面，制约与监督司法权不会妨碍司法独立，制约与监督司法权符合中国司法的现实需要和司法人员的素质等方面分析了司法权的受制问题。同时，根据我国检察监督权的现实状况，从以下方面分析了我国检察监督权的正当性，

（一） 从职务犯罪侦查权是检察监督权的重要组成部分，

职务犯罪的特殊性和复杂性，决定了这类犯罪由一般的侦查机关进行立案侦查是难以胜任的，我国法律赋予检察机关对特殊案件的侦查权与国际检察制度的发展趋势是一致的等三方面论证了检察机关职务犯罪侦查权的正当性。

（二） 从检察制度的诞生和发展历程考察，

检察机关对刑事诉讼活动的监督职能从其诞生伊始就与公诉职能同时存在；从法律规定上看，检察机关刑事审判监督权是我国刑事诉讼活动的基本原则；检察机关行使审判监督，符合诉讼法学原理等方面论说了检察机关刑事诉讼监督权的正当性。

（三） 阐述了检察机关民事行政诉讼监督权的正当性。

从判决的实体公正，有利于使判决结果得到当事人和社会的认同等方面入手分析了民事行政诉讼监督是对法院既判力实质上的维护；从检察机关的监督是站在维护法律正确适用的立场上，不与任何一方当事人发生利害关系，论述了民事诉讼监督权的行使不会导致诉讼主体诉讼能力的失衡；还阐述了民事行政诉讼监督是落实“实事求是，有错必判”司法原则的必然要求，民事行政检察监督是维护审判程序公正需要。

四、完善我国检察监督制度的几点思考

这部分从我国检察监督制度在立法层面上存在的立法容量太小，条文过于原则、抽象，不易于实践操作入手。以诉讼程序的不当行为是否由于检察监督权的行使而得到停止和纠正，程序性违法行为是否由于检察监督权的行使而得以制止和查究，实体处分程序是否由于检察监督权的行使而启动，或实体处分错误的决定是否由于监督权的行使而进入重新审查程序等方面为设计检察监督制度的方案标准。提出了完善我国检察监督制度的几点原则性建议，即检察监督的总体原则与分则具体规定相呼应，使监督效力真正落实；对诉讼程序的监督应与对裁决结果的监督同等对待，同等重视；同一诉讼程序的监督，效力应当一致；监督功能应具备整体连续性监督手段应具多样性。

参考文献

[1]《论国家权力中监督权的设置与行使》[期刊论文]《甘肃社会科学》，2004年 徐静村 等

[2]《浅论检察机关对刑事案件的法律监督》-法律快车刑法2010-10-09

[3]《检察机关依法独立行使检察权必须加强党的领导》-法律论文-法律教2005-12-20

[4]《坚守抑或退守：视野下检察机关定位之思考》_浙江检察网2010年6月

[5]《论检察权性质的合理定位》 - 京师刑事法治网 2010年4月30日 王丽芳

[6]《论检察机关宪法定位的合理性》[期刊论文]《武汉交通职业学院学报》，2004年 袁平凡 等

[7]《公诉职能与法律监督职能关系之检讨》-其它-中心-.2005年8月

[8]《论检察监督及我国刑事诉讼中检察监督制度的完善》 - 豆丁网 2009

行政监察法论文篇（3）

一、中国检察制度面临的应然性与实然性矛盾冲突

中国检察制度应当是应然性与实然性的统一，一方面必须符合中国检察制度的本质和规律，必须符合设置中国检察制度的价值追求；另一方面，必须符合我国法律监督现实的客观需要与可能。当中国检察制度行政检察监督宪法价值缺失，不能满足我国行政监督现实的客观需要时，必然会通过理论、立法和实践诸多方面的矛盾冲突表现出来。

（一）对中国检察制度行政检察监督宪法价值迷失引发的理论论战多年以来，在我国法学界存在一种十分奇特的学术现象。一方面，中国检察制度屡屡遭到一些刑事法学者的质疑，在对于如何认识检察机关在国家政权体制中的的地位和作用问题上，一种代表性的意见主张取消检察机关，将其归入行政机关的名下，成为单独的公诉机构，将原有检察权中的监督权交由权力机关行使，将对职务犯罪的侦查权交由监察部门或者新设的廉政部门行使，或者保留现有的检察机关，但仅赋予其公诉权和诉讼监督权。有的学者虽然没有明确提出取消检察机关，但是他们从诉讼法学特别是“刑事诉讼法理学关注的课题”出发，从理论上对检察权的性质和范围进行分析，进而对检察权以及检察机关的法律监督地位产生怀疑。而这一怀疑得出的结论必然是对检察机关现有地位和作用的否定。〔1〕为此引发了一次次对中国检察制度质疑与反质疑的理论论战，引起法学界的高度关注。而另一方面，行政法学者较普遍认为，人民检察院对行政监督的范围窄、权力小、作用是十分有限的，应研究改进和完善这种监督制度和方式。〔2〕检察机关对行政主体及其公务人员的监督应当更为全面、丰富。〔3〕这些观点散见于行政法学论著中，而往往被法学界忽视。从宪法规定来看，对于检察机关的定位应该说一直以来是非常明确的。1954年，我国颁布了新中国第一部宪法，确立了人民代表大会下“一府两院”的国家体制，明确了检察机关在国家机构中的地位及其体制。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》也明确规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，进一步明确了检察机关在国家机构中的地位及其与国家权力机关之间的关系。然而，由于我国后来的宪法并没有具体规定检察机关的职权，从法律的有关规定看，检察机关的法律监督，在内容上受到严格限制，即对法律执行情况的监督只限于对国家工作人员职务活动中构成犯罪的行为进行立案、侦查和公诉；对法律遵守情况的监督只限于对严重违反法律以致构成犯罪的行为进行追诉；对法律适用情况的监督只限于对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督。〔4〕检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等方面，检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的具体体现。而由于两大法系国家都不同程度地赋予了检察官对职务犯罪的侦查权，从20世纪开始，一些英美法系国家陆续针对职务犯罪案件作出特别规定，赋予检察官对职务犯罪案件的直接侦查权。〔5〕如此，现行我国检察机关的职权与西方国家检察机关相比，就没有很大的差别，并且西方一些国家的检察机关还拥有参与、提起民事诉讼和行政诉讼的权力。在这种情况下，一些刑事法学者以中国检察制度的实然性为基点对比西方国家检察机关职权的特点，按图索骥来质疑我国检察制度显然具有一定的合理性。不过，被忽视的行政法学者的观点也是我们研究中国检察制度应当重视的问题。因为，行政法学者的观点从中国检察制度的应然性揭示了我国现行检察制度的“短板”———检察机关作为行政法制监督主体对行政权监督的缺位问题。也就是说，把两大法系国家的检察机关都拥有的职务犯罪侦查权等同于检察机关的行政检察监督职能的观点，既不符合我国行政执法权力缺乏监督的客观实际，也没有体现我国宪法对检察机关作为行政法制监督主体的要求。在我国改革开放初期，法律规定检察机关的职权为公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督方面，只能说是符合检察机关法律监督的性质和当时我国的实际情况。但是，30多年来的经济建设和法制建设，使我国各个方面已经发生巨大的变化，尤其是行政法律制度建设突飞猛进，行政权的扩张是改革开放初期远远不能相比的。如果依然把检察机关的职权锁定在“诉讼监督”的范围，则行政检察监督的缺失，必然会导致行政权力的普遍滥用，严重影响国家法制的统一。中国检察制度为何屡屡遭到质疑？在质疑与反质疑的争论当中，我们可以看到，两者往往都是从检察制度的实然性出发，而忽视了对检察制度应然性的研究。特别是一些论者对检察权属于司法权、检察机关属于司法机关、检察制度属于司法制度的推断，违反了检察制度的应然性要求，必然频频招致刑事法学者的质疑。正是由于一些论者漠视我国检察机关对行政权监督这个中国检察制度的重要内容，固守于现有法律规定的检察职权之“雷池”，在我国法律监督属性的检察机关和西方国家行政属性的检察机关都拥有公诉权和侦查权“趋同”的情况下，陷入了一次次只是关于检察机关的“名份”意义的理论论战。有学者认为，或许20世纪90年代末期对检察权的行政权定位，乃至取消检察体制的学理探讨让检察官们感到惶恐，他们忙于解说法律监督权的法理基础而忽略了对法律监督程序化的细微探究。〔6〕这是我们在研究中国检察制度时应当引起注意的。然而，对中国检察制度质疑与反质疑的论战，以及刑事法学者与行政法学者对中国检察制度大相径庭的观点，反映了中国检察制度实然性与应然性矛盾冲突的理论问题，这是推动中国检察制度逐步完善的动力，也是必然出现的学术现象。

（二）检察机关的行政检察监督实践游走于法律的边缘一般认为，我国现已形成较为系统全面的具有中国特色的多元化行政监督体系。〔7〕实际上，我国的行政监督体系存在重大法制缺陷，即宪法规定的检察机关对行政权监督的缺位问题。纵观我国现行行政监督体系，无论是行政系统内部的监督，还是人民法院的司法监督，都是通过公民为维护个体利益的救济程序，客观上起到对行政权的监督作用。这种监督，其实只是对行政机关侵犯公民合法权益的一般违法行为进行监督，而对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为一直以来却处于监督的空白。譬如，行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关依法管理的重要手段之一。中国和西方目前的情况不同，西方的行政处罚从来没有发达到我国的程度，刑罚是西方国家制止违法犯罪的主要手段。有资料说，我国法律内容的80％要靠行政部门执行，行政处罚已成为我国社会生活中与公民关系密切、渗透各个领域的一种制度。〔8〕而我国对行政处罚权的监督，只是对行政机关侵犯公民利益的行为通过公民的行政诉讼达到司法监督的目的，而行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的、以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件的违法行政行为却游离于监督之外。在经济转型时期，破坏社会主义经济秩序的经济犯罪急剧增加，1998年以来，我国经济犯罪的总量持续居高不下。立案数量从1998年的5.2万起增长到2001年的8.5万起，年均增长20%左右，远远高于普通刑事案件的增长速度。〔9〕行政处罚程序是追诉经济犯罪行为的重要行政法律程序，和刑事诉讼程序同样涉及刑事犯罪，而行政处罚程序却没有设置一套基本的法律监督机制，对已经查出的经济犯罪案件是否移送司法机关处理基本上是由行政机关自己说了算，两者在监督制度设计上的天壤之别显然应引起我们的高度注意。我国检察权是按权力制约权力的监督理论来设置的，保障行政权的合法行使是检察权行使的重要价值之一，如果检察机关放弃对80％行政法律执行的监督，必然会给国家利益和社会公共利益带来极大的损害。所以，无论是在理论上存在对中国检察制度的质疑，还是在法律上存在对检察权的限制，当行政权滥用达到严重程度的时候，客观规律不以人们的意志为转移，对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的检察监督问题必然会通过检察实践表现出来，成为行政法学者呼唤检察监督的实践注脚。进入21世纪以来，行政处罚中违反刑事法律的严重问题触目惊心，引起了中央政府和有关国家机关的高度重视，特别是已经注意到对行政处罚权的检察监督问题，并且采取了一些应对措施。2001年4月，国务院了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，要求加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理，第一次提出了加强行政执法与刑事司法的衔接机制问题。同年7月，国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。2006年3月1日，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合公布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（以下简称《意见》）。行政执法与刑事司法衔接机制的初步构建，给长期以来行政处罚的封闭模式打开了一个缺口，对于防止行政处罚权的滥用，打击经济犯罪起到了非常明显的作用，是新中国成立以来检察机关对行政权监督的一次重大实践。仅据2009年最高人民检察院的工作报告称，2008年，检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3864件，比上年增加4%。〔10〕20世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于、社会公益受侵害而无人等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式———督促:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。浙江省检察机关自2004年实行督促制度以来，办理督促案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元，其中60%至70%出现在土地出让领域。〔11〕目前，我国已有10多个省（市）的检察机关相继开展了这项工作。与督促应运而生的是检察机关督促监管的兴起，创新开展非诉讼监督工作。如2008年2月28日，哈尔滨市阿城区人民检察院民行检察科注意到当地某媒体报道该区玉泉镇粉尘严重污染问题后，立即深入当地调查，发现该镇共有149家企业，一些采石、水泥生产企业没有采取环保措施，造成当地粉尘污染严重，给人民群众工作和生活带来危害。为此，该院向区环保局发出了加大环境监管力度，责成污染企业尽快整改的检察建议。该区环保局十分重视，多次召开局务会研究整治方案。最终，在玉泉镇涉及环保不达标的71家企业中，有两家企业被处以罚款，两家企业被责令停产整顿，62家企业被责令限期整顿，使当地粉尘污染问题得到较好的治理。〔12〕检察机关如火如荼的行政检察监督实践，是对检察理论和立法的猛烈撞击，是不能熟视无睹的中国检察制度的法制走向。当然，也许是由于我国行政处罚制度与西方国家的差异，和西方国家对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为选择公益诉讼的路径，使我们无从借鉴西方国家的法律制度来解析这个中国特色的法律问题；而我们的检察理论研究又以法律规定为“雷池”，所以面对检察机关如火如荼的行政检察监督实践长期游走于法律的边缘，成为与法治国家极不协调的现象，而不能在行政检察监督立法方面提供理论支持。

二、中国检察制度行政检察监督宪法价值的回归

行政监察法论文篇（4）

由于历史、自然、经济和社会等多方面的原因,楚雄州生产力发展水平不高,民族众多,文化传统差异明显,这就决定了在楚雄州开展反腐倡廉工作,既要考虑其工作的普遍性,又要考虑其工作地区的特殊性。只有将反腐倡廉工作的普遍性与当地的特殊性紧密结合,才是做好新时期楚雄州反腐倡廉工作的正确道路。

构建“中国特色云南特点楚雄做法”防惩体系这一新提法,是近年来楚雄州开展反腐倡廉建设的成功实践和经验累积的总结归纳。这一提法的理论基础是中国特色反腐倡廉建设理论,其实践基础是近年来楚雄州根据中央纪委和省纪委全会的安排部署,紧密结合实际,大胆创新,勇于实践。这一过程是一个理论指导实践,实践上升到理论,又以新的理论具体指导实践的过程。目前在楚雄,该提法已深入人心,为全州广大纪检监察干部所认同和接受,达成了共识,形成了全州上下齐心协力做好新形势下反腐倡廉建设的强大动力。这一提法符合科学发展观要求,其成果正对楚雄州的反腐倡廉建设发挥积极的指导作用,并不断开辟出新的实践领域。构建“中国特色云南特点楚雄做法”防惩体系从理论上主要体现了三个特点:

一是体现了理论联系实际的马克思主义思想原则。理论联系实际,是马克思主义一贯坚持的思想原则,它强调科学理论来源于实践,并在实践中接受检验,是符合事物发展规律的认识成果;实践要避免盲目性和误入歧途,获得成功必须依靠科学理论的指导;更为重要的是,必须把科学理论和具体实际紧密结合起来,以科学理论指导实践,以实践的新成效、新经验检验和丰富理论,推动事业的发展。“中国特色云南特点楚雄做法”防惩体系在马克思主义理论指导下,紧密结合全州党风廉政建设和反腐败斗争的实际,不断解决新问题、探索新思路、积累新经验、推动新发展,把科学理论的指导和鲜活的实践结合起来,探索并逐步形成了具有“楚雄做法”的反腐倡廉建设道路。

二是体现了系统战略思维的基本要求。反腐倡廉建设是一项系统工程,既需要宏观系统谋划、战略部署和整体推进,也需要局部配合和按计划分步骤完成阶段性任务。构建“中国特色云南特点楚雄做法”防惩体系实际有三个层面的完整系统:“中国特色”强调的是就全党全国而言,楚雄的做法必须符合“中国特色”反腐倡廉理论的要求;“云南特点” 强调的是在全国反腐倡廉建设这个大系统中,云南是其中一部分,也符合云南的特点。“楚雄做法”强调的是在云南反腐倡廉建设这个大系统中,反腐倡廉工作要按照全国和全省要求,结合楚雄实际、体现楚雄特点、彰显楚雄成果。因此,这一提法它体现了战略思维,突出了作为系统的一部分,意味着“楚雄做法”必须置于全国和全省反腐倡廉建设的大局中来谋划。

三是体现了实践第一的马克思主义观点。认识的来源是实践,认识的标准是实践,认识的动力是实践,认识的目的也是实践。“楚雄做法”以正在做的事情为中心,着眼于马克思主义理论的实际运用,着眼于实际问题的理论思考,着眼于新的实践和新的发展。它全面、彻底地坚持实践第一的马克思主义观点,是重视实践、重视群众、重视基层、重视现实的体现。它要求我们既要重视从理论成果的角度去分析、研究和探讨,更要求我们必须开拓创新、大胆实践,通过在实践中总结、归纳、提炼去丰富和完善这一理论成果。“楚雄做法”强调了在创新中创业,在创业中创新,“让实践说话”,在“实事”当中“求是”。这个实践不是别的,就是“我们正在做的事情”,其出发点、落脚点和更深的理论意蕴正在于此。

二、“中国特色云南特点楚雄做法”防惩体系的主要做法

(一)提出“县县有亮点、室室有重点”工作新机制

“中国特色云南特点楚雄做法”防惩体系构建之路以“室室有重点、县县有亮点”为依托,形成了“年初有计划,季度有分析,年终有总结”的工作新机制。做到州纪委、监察局机关各室每年有一项重点工作,县(市)纪委、监察局每年有一项亮点、乡(镇)纪委抓农村党风廉政建设每年有一个看点、派出纪工委、监察分局每年有三个示范点。2010年县县有亮点,如楚雄市在继续加强廉政文化示范带建设的同时,要充分发挥中心城市的信息灵通、反应快速的优势,创新接访方式,建立网络反腐中心,整合资源,扩大渠道,推动工作再上新台阶。双柏县要在继续抓好创建党风廉政建设责任制示范县工作的基础上,抓好领导干部个人有关事项申报(公示)示范点工作,把领导干部的住房、投资、配偶子女从业等个人重大事项列入申报内容,并在一定范围内进行公示,推进制度的落实。2010年“室室有重点”,如纪检室认真落实“三二一零”基本工作要求,继续加大查办案件工作力度,即全州各县市三分之一以上的乡镇有自办案件,各县市纪委监察局有两件以上自办案件,州纪委监察局有一件以上自办案件。办案工作做到零事故、零错案,办案人员零违纪等。2010年纪工委、监察分局工作重点,健全“两委”工作规则,使纪工委、监察分局工作逐步走向制度化、规范化和科学化。巩固提升廉政文化进机关、规范行政权力运行、落实党风廉政建设责任制示范点;创建学习型机关、领导干部个人有关事项申报(公示)、进一步规范权力运行制约和监督机制三个示范点工作。

(二)形成“排除法”式的责任制考核新体系

任何一项好的制度在实践中,随着时间的推移,其效果会出现一定程度的衰减。在实践中不断完善制度或创新制度,就成为与时俱进的必然要求。楚雄州反腐倡廉的实践表明,党风廉政建设责任制是构建防惩体系,落实反腐倡廉教育、制度、监督、改革、纠风和惩处等各项工作的“龙头”,在这个方面,为改变年终“评优难”的问题,楚雄州立足贯彻落实科学发展观,按照“突出重点、贴近中心、便于考核”的原则,重新修订州委党风廉政建设责任制考核内容、考核办法和奖励措施,改变过去推优、评优和选优难的状况,从“优选法”的思路转变为评合格、基本合格,选不合格的“排除法”思路,形成了一套比较完善的考核评价机制,使党风廉政建设责任制考核办法主动适应市场经济特点和规律,与市场机制相一致,与改革趋向相吻合,体现时代特征。州委坚持把考核结果与评优、奖励挂钩,并作为班子和干部业绩评定、选拔任用的重要依据。每年依据考核奖励办法,拨出专项经费对考核合格的单位给予表彰奖励。

(三)探索廉政文化建设新特色

近年来,楚雄州紧紧抓住“全国30个少数民族自治州中的两个彝族自治州之一”的鲜明特点和“拥有68万彝族人口”的州情实际,制定了《关于大力推进廉政文化建设的意见》,投资10万余元在州委党校建立楚雄州廉政教育基地,州县纪委建起了纪检监察网站,每年都编印《警钟长鸣―楚雄州典型案例警示教育读本》《楚雄州党员干部廉政教育简明读本》和《楚雄州反腐倡廉文艺作品选编》,大力开展宣传教育活动,并以廉政文化“七进”活动为抓手,充分发挥和运用少数民族聚居地区民族文化丰富多彩这一宝贵资源,把廉政文化与彝族文化有机地结合起来,探索出一条边疆少数民族地区开展廉政文化建设的新路子。一是用彝族的文艺形式来创作廉政作品。2008年,“8.30”地震发生后,州纪委组织州民族艺术剧院滇剧团编排了滇剧小戏《调查》、花灯小戏《蜜中情》等群众喜闻乐见、通俗易懂的廉政文艺节目,深入元谋、永仁、武定、大姚等地震灾区慰问演出。二是用彝族的歌舞来展示廉政事迹。2008年,楚雄州纪委组织编排了具有彝族特色的大型廉政文艺节目――《清风颂》,巡回到10县市轮流演出,收到较好效果,使广大干部群众在欣赏彝族文化艺术的同时,受到潜移默化的廉政文化教育和启迪。三是用彝族曲调创作廉政歌曲。充分利用楚雄州彝族歌曲优美动听的特色,将独特风格、耳熟能详的彝族曲调融入廉政歌曲创作当中。如武定县将具有武定独特风格、耳熟能详的彝族曲调融入廉政歌曲创作当中,并在电视节目中设立了“彝调廉政歌曲大家唱”栏目;禄丰县创作了彝家小调风格的《反腐倡廉战鼓敲》廉政歌曲;牟定县秉承彝族左脚调的优美旋律,承载淳厚的彝族风情,创作了10首“廉政左脚调”。四是用彝族的节日来开展廉政活动。彝族过节方式和风俗特点很有特色,就传统节日来说就有火把节、赛装节、插花节、开街节、三月会、花山节等十余种,这些传统节日都成为了廉政文化建设的有效载体。

(四)探索规范行政权力运行及政务公开新措施

行政权力公开透明运行是保证权力正确行使的重要环节。认真探索行政权力公开透明运行举措,2006年9月,在南华县开展政务公开试点工作。2007年9月,南华县被全国政务公开领导小组表彰为全国政务公开工作先进单位,同时,被命名为“全国政务公开示范点”,成为全省唯一受表彰和命名的县级单位。2007年,州纪委监察局又将南华县确定为楚雄州“科学规范和有效监督县人民政府县长、副县长权力运行”试点工作县,从规范“人权”、“财权”、“事权”入手,以解决“行为失范、权力失衡、决策失误”和“谁来办、怎么办、办得好”的问题为目标,坚持“自上而下、先繁后简、从重点到一般”的基本做法,按照职权法定原则,依法清理出南华县人民政府职权111项,其中:社会综合类29项、财税经济类37项、农林水类16项、工交城环旅类13项、科教文卫类9项、公安政法类7项;县长、副县长公共行政职权8项;县长主管工作行政职权21项;其他副县长行政职权共82项。列出了全省第一份县级政府行政领导“权力清单”。按照权力运行程序,编写了《南华县规范行政权力运行工作县人民政府、县长、副县长涉及“人、财、事”20项重点职权流程图》。2008年,又将楚雄州国土资源局作为全州州级部门规范行政权力公开透明运行试点单位,同时,各县市也分别确定了至少一个县级部门或乡镇作为试点单位。2010年,全州行政单位已全面推开“科学规范和有效监督权力运行”工作。

(五)探索农村基层党风廉政建设新举措

作为中纪委确定的全国农村基层党风廉政建设工作联系点,楚雄州认真贯彻落实中央《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》,并在全州全面推广双柏县农村基层党风廉政建设经验,推行《基层党风廉政学习教育制度》《基层党风廉政建设责任制制度》《基层党风廉政建设工作报告制度》《村委会干部廉洁自律承诺制度》《村委会干部述职述廉评议制度》《村委会干部廉政和诫勉谈话制度》《村民民主监督理事会制度》《村级重大事项民主表决制度》《村级经济责任审计制度》《村级民主理财制度》《村务点题公开制度》《村民小组“村情发言人”制度》等十二项制度,并要求各县三分之一的乡镇要有自办案件。同时,在全州推行村级会计委托服务制,对村级财务和村级资金实行“双委托”管理。全州农村基层推行村组重大事务决策票决制,有力地推进了农村各项工作的顺利开展,该做法受到中纪委研究室关注。

(六)探索搭建维护群众利益的新平台

近年来,楚雄州紧紧依靠群众,先后建立了83个涉农收费监测点;开通了政风行风热线,建立了“一个问题、一本台账、一个领导负责、一个跟踪小组、一个办结时间表、一本回复清单”的“六个一制度”,对来自群众的每件投诉,做到件件有着落,事事有回音。2008年3月又在楚雄州电视台开办了“政风行风热线跟踪反馈”栏目,对部门处理群众关注反映强烈的问题进行全程跟踪。截至2009年底,共播出25期,内容涉及边远山区农民反映办理婚姻登记不便利、拖欠农民10多年的计划生育保证金得到清退等内容,三年共督促清退违规资金329.58万元。通过扩大监督覆盖面,让群众更有效地参与纠风工作,促进了政风行风的好转。

(七)探索推行纪检监察举报办事公开新办法

近年来,楚雄州提出举报工作“一一五”目标任务,即完善一套制度,规范举报工作程序;打牢一个基础,促进举报办事公开工作的规范化、制度化;实现“初信初访首办率达90%、举报初核率达70%、上级交办件按期办结率达100%、署实名举报办结率达100%;实现纪检监察热点问题公开办理达到50%”五项目标任务。围绕这一目标,州县两级均实行了室集体及时排查、分管领导参与按月排查、书记办公会或常委会季度排查制度,并按一般件、重点督办件和违纪线索件等三类,实行分级负责。重点件以纪委文件形式进行交办、督办,违纪线索件实行常委包案制,办结率明显上升。稳步推进办事公开,打造阳光。2006年,制定了《举报工作办事公开实施方案》,规范公开办理程序,在全州范围内开展以解决群众反映的热点问题为主要内容的举报办事公开工作,化解了矛盾,维护了群众利益。2006年以来共受到举报4940件(次),办结4881件,办结率达98.81%,其中,公开办理253件,公开办理率达100%。

(八)探索查办案件“三二一零”工作新模式

查办案件工作做到“三二一零”。即全州各县市三分之一以上的乡镇有自办案件;各县市纪委监察局有两件以上自办案件;州纪委监察局有一件以上自办案件;办案工作做到零事故、零错案、办案人员零违纪。全州上下纪检监察机关积极争取党委、政府对查案工作的支持,加强与检察、法院、公安、审计等部门的联系沟通,强化部门协作配合,推行乡镇纪委划片区协作办案,提高乡镇纪委查办案件能力,实现了优势互补,形成惩治腐败的强大合力,全州突破了一批大案要案和疑难复杂的案件,提升了查办案件的影响力和震慑力。各县市纪委也积极探索,建立和完善了举报线索集体排查、领导包案、常委划片联系、依案下访、廉政下访、办事公开以及署实名举报承诺办理和奖励等一批制度,促进了查办案件工作程序化。2006年以来,全州共查办案件495件,给予党政纪处分498人。全州各级纪检监察机关自办案件259件,自办案件占查办案件的52.3%。其中,州纪委监察局自办案件16件、县(市)纪委监察局自办案件147件、乡(镇)纪委自办案件96件。同时,确保了案件查办的质量和办案安全。此外,楚雄州于2008年10月出台了《楚雄州建立“商业贿赂者名单”制度的实施意见(试行)》,由建设、交通、水利、国土、卫生、财政等行业主管部门以及纪检监察、检察、公安、工商等执纪执法机关共同支持建立“商业贿赂者名单”制度,制定以市场准入限制和市场清退为主要内容的惩戒办法,对列入“商业贿赂者名单”的,依法给予资格、机会等方面权益的限制,切实加强了商业贿赂治理工作。

(九)探索党政纪案件公开审理新手段

为了保障党员干部的知情权、申辩权、参与权和监督权,2007年州纪委、监察局总结2005年与省纪委在元谋县试行了全省首例党员违纪案件公开审理试点成功基础上,开始对全州10县市一批群众反映强烈、涉及群众切身利益的热点难点违纪案件,在一定范围内进行公开审理、集体审议、公开复审,同时,邀请人大代表、政协委员、党员群众代表以及发案单位的干部职工全程监督审理过程。截至2009年底,全州先后公开审理、审议党政违纪案件127件,其中,公开审理57件、公开审议70件,公开审理申诉复查案件1件。参加旁听的党员干部、群众达3万余人,深受各方面好评。通过党纪案件公开审理,揭开了纪检监察机关案件审理的“神秘面纱”,变“书面审”“办公室审”为“公开审”“阳光审理”,保障了党员干部的合法权益,扩大了党内民主,推进了纪检监察机关民主政治建设,探索出一条案件审理的新路子。

(十)探索拓宽彝州纪检监察工作研究新领域

成立楚雄州纪检监察研究所,积极探索社会力量参与反腐倡廉工作研究。2008年7月,楚雄州纪委监察局与州委党校共同组建成立楚雄州纪检监察研究所。研究所成员由州委党校14名中高级讲师组成。该所围绕全州纪检监察中心工作,研究新情况、总结新经验、分析新问题、提出新思路。研究所实行课题负责制,以调研课题为龙头,通过实际调研、课题调研、资源共享、理论研讨、报送成果等多种形式来开展工作,突出全州反腐倡廉工作战略性、系统性、前瞻性和应用性课题的研究,整合研究力量,为全州反腐倡廉建设及时提供理论支持、决策参考和工作指导。2008年以来,楚雄州的纪检监察论文获省级优秀论文一等奖5篇,二等奖4篇,三等3篇。

(十一)探索机关绩效考核为主的队伍建设新机制

2007年1月,楚雄州纪委监察局根据《公务员法》和加强干部队伍作风建设的要求,引入现代管理办法,以推行机关工作绩效管理为突破口,制定下发了《楚雄州纪委监察局机关工作绩效考核奖惩办法(试行)》,在纪委监察局机关全面推行机关工作目标绩效管理,推进机关效能建设。每年初由纪委监察局主要领导分别与11个科室签订工作绩效责任书,年末考核领导小组进行考核,评定为合格、基本合格、不合格三种档次,并进行相应奖励。被评定为不合格的相关人员,其当年公务员考核或年度考核将被评定为不称职(不合格), 同时,不能参与评优评先。通过推行绩效考核,极大地调动了广大干部职工的工作积极性和主动性,变过去“要”“逼”为现在的“我要干”“争着干”。

(十二)探索以“两委三点”为主的纪工委工作新路子

2008年9月,楚雄州成立派出6个纪工委监察分局,各定编7人,按1正2副配备领导班子,下设纪检综合室和监察综合室。为使派出机构能有效地开展工作,楚雄州大胆创新,根据《》和《中华人民共和国行政监察法》的相关要求,提出在纪工委监察分局中建立“两委”――纪工委员会和监察委员会,所辖部门领导正职或副职作为纪工委员会和监察委员会的委员,成为派出机构开展各项工作的有效载体,用“两委”这个杠杆撬动整个纪工委监察分局的工作,探索出派出机构工作新路子。按照该做法,纪工委员会是纪工委监察分局的决策机构,由7至9人组成。监察委员会是纪工委监察分局的执行机构,由监察分局和所监察联系单位、部门的分管领导组成。“两委”主要任务是根据纪委监察局的工作安排,及时传达、贯彻和落实。同时,明确2010年纪工委、监察分局工作重点就是健全“两委”工作规则,使纪工委监察分局工作逐步走向制度化、规范化和科学化。巩固提升廉政文化进机关、规范行政权力运行、落实党风廉政建设责任制示范点;创建学习型机关、领导干部个人有关事项申报(公示)、进一步规范权力运行制约和监督机制三个示范点工作。

行政监察法论文篇（5）

1982年宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督(第3条)。中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关(第129条)。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉(第131条)。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作(第132条)。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责(第133条)。通过解读1982年宪法，可以看出现行宪法对检察机关的定位。其一，人民检察院是国家的法律监督机关。所谓法律监督，是通过行使职权得以体现的。根据《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律，我国人民检察院行使下列职权:(1)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。即一般法律监督权。(2)对于直接受理的刑事案件，进行侦查。即自侦权。(3)对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、或者不;对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。即检察批捕和对侦查活动的监督权。(4)对于刑事案件提起公诉，支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(5)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。(6)对人民法院的民事审判活动实行法律监督。(7)对于行政诉讼实行法律监督。后四项职权是公诉权和对法院审判活动和监所活动的监督权。其二，检察院独立行使检察权。长期以来，我国的检察机关与法院同被认为是司法机关，所以宪法对二者行使职权时的独立性作出同样的规定，法院和检察院都是依照法律规定独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。其三，检察院实行双重领导体制。下级检察院在接受上级检察院领导的同时，还要向同级人大及其常委会负责并报告工作。现行宪法颁布实施30年来，虽然历经四次修改，但关于检察机关的规定未曾作过改动。理论界和实务界对我国检察制度和检察权的探讨也远未达成共识。就我国检察权的理论、法律文本和实践运作而言，还存在诸多问题有待进一步探讨。

我国检察权宪法设置中存在的问题

(一)检察权理论研究不足

制度设计需要理论先行。一项制度的存在并发挥作用，必须有坚实的理论作为基础和后盾。新中国成立后，我国历部宪法对检察机关及其职权的设置缺乏持续性，与我国检察制度的理论研究支撑不足不无关系。中国的体制明显不同于西方的权力分立体制。在西方三权分立体制中，英美法系国家将立法、行政、司法三权分立而将检察权归属于行政权，大陆法系国家将检察权归于以法院和法官为主体的司法权之下。新中国的检察制度，理论上来源于列宁的检察权思想，实践上来源于苏联苏维埃体制的政治架构。列宁在领导制定苏联刑法、民法、刑事诉讼法等一系列法典的同时认识到，必须有一个强有力的机构保障法律的统一实施。列宁认为，社会主义的检察权是司法权的一部分，检察权和审判权共同构筑成社会主义的司法权;为了保障检察权的独立行使不受地方主义的影响以利于维护法制统一，检察机关应当实行自上而下的垂直领导体制;检察机关的职能包括一般监督、诉讼监督和法制统一的监督［4］。1922年，苏联检察机关从司法行政机关中分离出来，但仍设在司法人民委员会(审判机关)之内。1933年检察机关脱离了审判机关。1936年苏联宪法明确规定检察机关直属最高苏维埃，独立行使职权，不受其他机关的干涉。由此，检察机关成为同行政机关、审判机关并行的苏维埃的执行机构，并对行政机关的执法活动和审判机关的司法活动以及一切违法犯罪行为进行监督。检察机关在苏联发展成为专门的法律监督机关［5］。新中国成立后，按照马克思主义的国家学说特别是列宁关于法律监督的理论，并结合中国的实际，我国建立了独立的检察机关。我国1954年宪法以苏联1936年宪法为蓝本，对检察权作出了相应的规定。正如彭真指出的:“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，我们的检察院组织法就是运用列宁的这一指导思想结合我国实际情况制定的。”［6］(P392)中国法制理论与制度的选择借鉴苏联模式，首先取决于对马克思主义意识形态的认同和中苏两国革命性质、目标的一致，是一种历史的必然选择［7］(P256)。然而，在学习借鉴苏联的检察理论和模式的同时，我们并没有进行理论上的深入探讨和论证，更多的是一种制度的模仿和照搬。以至于有的学者认为，将列宁的检察法律监督理论作为构筑中国检察权理论基础的核心，是建国初期中国社会全盘“苏化”的产物，现在已经到了对这一理论提出质疑的时候了［8］(P90－131)。由于我国宪法中检察机关设置的必要性及其地位、职权、性质等等，都缺少足够的理论支持，期间，检察机关遭遇的是毁灭性的打击，恢复重建之后，学术界也始终争论不休，直接影响了检察权的职权架构和职能发挥，甚至检察机关的存在价值也受到各方面的诘难。比如，“中国检察院体制应予取消”，“废除检察机关的法律监督权”，“取消检察机关的职务犯罪侦查权，建立廉政公署制”等，检察机关的独立存在受到了诸多质疑［9］。

(二)检察权宪法定位模糊

根据我国现行宪法，人民检察院是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权。这里出现了两个概念:法律监督和检察权。何谓检察权，其与法律监督的关系，宪法条文中没有明确，从而使理论界众说纷纭。检察权是检察制度的核心问题。一般来说，检察权的性质是指在国家权力结构体系中，检察权所处的地位和在权力划分中的归属。对检察权性质的不同界定，关系到检察机关的法律地位和职能以及检察权的行使。关于检察权的性质，学界较有影响的观点有四种，即行政权说、司法权说、行政与司法双重属性说以及法律监督权说［10］。行政权说认为，西方国家检察权运行体制的设置属于行政权，这是世界通例;检察权是一种国家主动追究干预的行政权力，检察机关行使的侦查权、公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权;检察机关自身实行一体化的领导体制;检察权不具有司法权的内在属性，检察机关的权力特性与司法权的内在属性是完全背离的。司法权说认为，在我国，检察机关是一个完整独立的机构体系，它的权力来源于宪法和权力机关的授权，检察机关与审判机关平行设置，是我国的两大司法机关，检察官的地位和职责近似于法官，执行的是司法领域内的重要职能，具有法律守护人的地位。行政与司法双重属性说认为，检察权是一种独特的权力，兼具行政权和司法权的特点。由于检察权同时具有这两种属性且无法判断哪种权力更占据主导地位，因此，这种权力的属性应在传统的权力之外来判断。法律监督权说认为，我国的检察权是一种独立于司法权和行政权之外的法律监督权，其基本职责是通过、抗诉、建议纠正违法等方式对违法犯罪行为进行法律监督。近年来，法律监督权说似乎得到了检察系统和多数学者的支持，但仍有许多疑问有待回答。批评者认为，法律监督权本身是一个被很多人非常不严肃地随意使用、本身也极不科学的概念。认为人民检察院是国家的法律监督机关的规定是宪法的一处硬伤，检察机关不应当是一个独立履行法律监督职能的司法机关，对检察机关的法律监督地位提出质疑［10］。我国历部宪法关于检察机关及检察权的规定是缺乏充分而细致的论证的。纵观宪法，关于检察机关的规定从129条一直到135条，但恰恰是这些规定在很大程度上成为检察权相关问题争论的缘由。

(三)检察权实践运作存在障碍

由于检察权的理论支撑不足，宪法定位模糊，使得检察机关在实践中的运行也存在诸多障碍。就领导体制而言，上下级检察院的关系，直接关涉到检察机关的定位及其与其它国家机关之间的关系。由于我国目前的双重领导体制，不少地方检察机关在行使职权时遭遇地方保护主义，检察机关与其他机关之间也存在不协调现象。如何强化上级检察机关的领导力度，避免地方的不当干预，是检察机关职能发挥需要解决的现实问题。就双重角色而言，在职务犯罪侦查中，检察机关背负着“自己监督自己”的质疑。在刑事诉讼庭审中，检察机关一方面担负着公诉职能，一方面行使着法律监督权职能，同一时间和地点，同一主体扮演着不同的角色，不同权力的同时行使，使角色冲突难以避免，也背离了权力监督和制约的检察制度设计初衷。以至于有学者指出，这种检察机关作为法律监督机关的定位直接妨害到了法院的司法独立和司法权威，不符合以法官为中心构建司法体系，以审判为中心追求司法正义的司法理念［11］。就法律监督权的实效而言，有人认为检察机关的法律监督权过于软弱，检察监督那种消级、被动的的运作状况已引起社会民众的不满。也有学者批评检察监督权过大，是所谓的站在法院之上的监督。近两年最高人民检察院的工作报告通过率均在百分之八十左右，有近百分之二十的全国人大代表对检察机关的工作不满意，也代表了民意对检察权行使的一个整体评价。实践中，检察权到底是过强还是过弱，应该是检察机关行使职权时需要考虑的一个前提。

在宪法架构下定位检察权

在世界各国，一个国家的检察权性质无不受制于该国的体制。同样，我国的检察制度，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。基于此，我们应从宪法角度入手，从国家的政治制度入手，在宪法架构下定位我国的检察权。

(一)检察权的定位应以宪法为依据

宪法是国家的根本法，被公认为“万法之母”。宪法之为根本法，在于其内容之根本，即宪法规定的是国家的根本制度、根本任务和国家生活的基本原则等涉及国家全局的根本性问题。其中，根本制度的安排是奠定宪法根本法地位的基石。在根本制度中，人民代表大会制度是国家制度体系中的根本的政治制度，检察制度是人民代表大会制度下的政治制度的重要组成部分。依照宪法，国家一切权力属于人民，人民通过普选将权力委托到全体代表手中，全体代表所组成的人民代表大会成为掌握全部国家权力的“国家权力机关”。但全国人大并不是亲自行使所有国家权力，而是依照分工原则，对部分权力二次授权，将国家权力中的行政权、审判权、法律监督权等分别委托到由它产生的政府、法院、检察院(一府两院)等其他国家机关。正因为“一府两院”分别从人民代表大会那里获得了一部分国家权力的委托，因此，它们就分别成为“国家行政机关”、“国家审判机关”与“国家法律监督机关”。作为最高权力机关的全国人大，只保留行使国家权力中的立法权、决定权、任免权和对这些被授权机关的监督权。在人民代表大会制度下，检察权与行政权、审判权等共同构成国家权力体系的二级权力形式，对人大负责，受人大监督。由此可见，我国检察制度是整个体制的重要组成部分。为了更好地实现宪法原则和精神，针对实践中出现的问题，检察制度需要不断改进和完善，但必须在现有宪法框架内稳妥进行，检察权不容肢解，检察机关的宪法地位不容质疑［12］。对检察制度的改革，对检察权的定位，不应偏离宪法规定的原则和精神。在此前提下，通过完善宪法，明确检察权的属性，使宪法对检察机关的规定更为明确清晰。这是实施宪法、维护国家法制统一的基本要求。

(二)检察权的定位应以人大制度为前提

如前所述，要正确认识并准确界定我国检察权的性质，不能离开我国政治制度的整体架构。人民代表大会制度下的“一府两院制”与西方的“三权分立制”在权力的构成、配置和内容上迥然有异。这就决定了研究中国检察权的性质必须立足于人民代表大会制。对此，理论界和实务界诸多学者已认识到并坚持了这一框架和前提。人民代表大会制度之所以称为根本政治制度，是因为人大是国家政权机关运作的中心。人民代表大会制度是以人大为中心的，包括人大、政府、法院、检察院等国家机关的产生、运作及它们的相互关系的一整套制度，它是国家其他政治制度的来源，也是国家整个政权组织体系的核心。正如有学者所言，“以三权作为一种不言而喻的前提预设，在这个意义上争论检察权到底是一种什么样的权力，完全脱离了我国人民代表大会制度的政治架构。我们不能无视我们自己的现实，如何在人代会的政治架构中定位检察权，这是一个需要好好思考的问题。”［13］(P11)人民代表大会制度为基础的政治架构，是定位检察权的基本前提。对此，我国著名的检察理论专家王桂五概括道:“我国的人民检察制度，是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度。在人民代表大会制度下，法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化，是历史的进步。不能仅仅把检察制度看作是一项诉讼制度，主要执行诉讼职能，应从国家政治制度的更高层次上加以研究，充分肯定其法律监督职能，才能看清楚检察制度的本质，从而完善人民代表大会制度下的法律监督机制。”［14］(P3)在中国共产党十报告中，“中国特色社会主义制度”首次写入党代会报告。报告概括的中国特色社会主义制度，包涵着丰富的一整套制度体系。其中，人民代表大会制度作为“根本政治制度”的定位没有变，与以往不同的是，这一根本政治制度被列为“中国特色社会主义制度”的首要内容。只有将检察权放在我国人民代表大会制度的前提下定位，才能得出中国检察权的科学属性。

行政监察法论文篇（6）

一、我国政府公共管理模式的现状

1.对政府管理模式的理论认识较浅。对公共管理模式认识较浅薄以及对国家管理理论认识的深刻，主要体现在在政府在行使公共管理的过程中依旧是以以往传统的统治型的政府的管理思想为中心。这就导致了一些政府的官员滥用职权而进行一些钻营经济利益的非法行为，对国家、社会以及人民造成了巨大的损失。体系漏洞下苟延残喘的贪官污吏把手中的权力当成是谋取利益的工具。狭隘的角度去认识公共管理理论存有错误理解，会对政府管理产生失误。

2.政府公共管理体系存在不足。当前情况下，我国正处于经济建设的重要转型时期，但是显然易见的是经济建设和公共管理制度仍存在许多不适应的地方。由于政府的公共管理制度如果改革不完善，不能对症下药，对社会经济干预的太多，部分官员的道德与政治素质不够高，觉悟低，政府监察机构的制度的存在缺失，政府部门的管理也存在问题，社会公共服务意识不高，政府管理工作人员办事效率低下，存在部分管理人员滥用权力，贪赃枉法，对管理制度不管不顾。因此，深化政府公共管理体制改革具有重要意义。

3.使用公共管理模式的方式不当。公共管理模式使用方法的不恰当，体现在政府在对各项事务履行自身职能的时候，使用最多的具有强制性的行政手段而非依法行使的法律手段或是调节的经济手段。这导致了我国公共管理的空间严重不足，而正常的政府公共管理模式难以高效的，有序的的运行。

二、解决公共管理模式现存问题的一些方法

1.从理论高度提升对公共管理模式的认识。正是由于对管理模式认识的浅薄和对管理理论认识的不深刻，才会致使部分素质和觉悟低下的政府官员利用自己职位的权利而做着贪污，受贿等诸多违法事情，这不仅是给我国政府形象产生了不良影响，更是对我国的经济造成重大损失。这种违法的行径已经践踏了政府的公共管理理论，严重破话了政府在人民心目中的地位和形象，使人民对政府公共管理失去信任。因此对公共管理理论做一个高层次得理论认识和了解是非常有必要的。重点是先要要建立起以以人为本为核心的理论。公共管理理论的实质就是要以人为本，以民为本，服务人民，服务社会。把人民最迫切的需要作为政府公共服务的最终目标，树立一套完整的公共管理服务理论体系;第二是要提升公共管理服务的质量，让人民能够享受更加优质的政府公共服务，与此同时政府还要搞好经济建设，只有发展才是硬道理，只有国民经济发展的好，人民的物质生活才有了保障，人民才能过上真正的富足小康生活，安居乐业，共创和谐社会。进而得出，增强对公共管理模式和管理理论认识是政府做好公共管理的重要内容。

2.强化对公共管理模式的改革。由于对公共管理体制的轻视，造成了阻碍了我国经济发展的严重后果 ，甚至在某种相关程度上，给国家和人民造成了经济上的破坏。因此，不得不对公共管理模式加强重视，并且要对公共管理模式进行创新和改革。并且建立和维护公共管理体系的正常化，这建立和维护 的目的不是为了个别人或少数人的利益，而顾全国家和人民的利益。作为国家政府管理职能应该尽量较低对经济的过多行政干预，增强对政府官员的道德素质和政治觉悟的教育，完善政府的监察制度，对政府职能部门的进行高效的管理，提升政府管理部门工作人员的办事效率，增强社会的公共服务意识。对于部分政府管理工作人员以权谋私，滥用职权的违法行为一定要严惩不贷。

三、针对我国公共管理的监察机制提出的意见

1.扩大行政监察机构的职权。应该以合理的方式增多行政监察机构的权力。这样对增加监察机构的工作进行具有重大的意义。扩展监察机的职权第一步是要相应的扩展监察机构的权限处分。对于那些具有违法乱纪的政府公务员，监察机构有责任对其进行处理，必须依法进行警告、记过、降职等处罚。第二步是要提供给监察机构有关经济的处罚权力。针对某些由于没有提前预估或是主要领导由于主观臆断决策而形成的重大经济损失的失误行为，监察机构有权力要求有关承担责任的人赔偿公务的经济损失。

2.建立纵向领导形式的监察机制。为了增强监察管理工作的成效，有效保障行政命令的畅通，西方发达国家的垂直独立领导模式的监察制度对于我国目前政府行政的监察工作具有重大的借鉴意义。首先，垂直独立领导模式有利于提升行政监督的办事效率以及行政地位，促使监察机构的权力和责任能够对等，其次，垂直独立领导模式的监察能够促使监督权力组织性的形成，有利于监察权力的高度统一，监督权力的行使，有利于政府行政公务人员规范自身行为，遵纪守法，也保证了监察执法人员自己能安公守法，公正执法。

行政监察法论文篇（7）

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0121-02

新中国的检察制度和法院、公安一样，作为中国共产党政治体制的基本元素，起到了强化国家的政治目标与秩序的重要作用，为迅速实现现代化和国民经济的发展做出了贡献。但同时也带来了消极的后果，使公检法机构没有知识论上不同权力之间的逻辑区别，而只是具体职能上的不同分工[1]。这就为检察权定位问题的讨论埋下了理论伏笔。检察权的权力定位，是指其在国家权力结构中所处的地位，决定着检察机关在国家管理活动中所起的作用。纵观大陆法系、英美法系主要的检察制度，可以看出不同国家对检察权的定位不同，检察机关的法律地位、职能、机构和检察权的行使方式就会不同，进而决定或影响着检察权在国家管理活动中作用的发挥。

一、关于中国特色检察权定位的争议

对中国检察权的定性有众多学说，“司法权说”、“行政权说”、“双重属性说”和“法律监督说”等。

“司法权说”认为检察机关应定性为司法机关，检察权是司法权。其主要理由如下：第一，从检察机关的宪法地位看，担当法律监督职能、体制相对独立；第二，从世界范围看，强调检察机关的司法性并由此而强化检察机关的独立性，应当说具有普遍的趋势[2]。第三，从职能的履行看，检察官行为与法官行为具有相似性，检察官审查与法官的裁判均为适用法律的行为，检察官在诉讼活动中具有相对的独立性和自由裁量权，检察官与法官具有相似的职业保障。将检察权定位为司法机关有利于保障检察权行使的独立性，有利于检察机关严格执法和有效监督；但检察权并不具有司法权最本质的特征――中立性与终极性，并不是学理上严格意义的司法权。

有的学者认为检察权是行政权或认为检察权是行政权的一部分。检察权与行政权具有相同的地方：第一，检察权具有主动性，检察机关主动行使侦查、控诉违法犯罪的职能。第二，检察权是以国家的名义出现的，代表国家追诉犯罪。第三，检察院上下级之间具有领导关系，检察权具有命令性，这是行政权的显著特点。第四，检察权不具有处分性而具有执行性，它最终要接受司法权的审判。这些相似之处只是说明检察权具有较强的行政色彩，并不意味着检察权就是行政权的一种。将检察权等同行政权，抹杀了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，抹杀了检察官受法定原则的严格限制，应将依法办事置于上命下从的组织关系之上等特征。

检察权在法律适用上具有司法权的判断性、独立性、法律性，而在行为方式、组织体制等方面具有行政权的特征，那么，能否认为检察权具有双重属性呢？不能。任何社会现象都是多种属性的综合体、多重矛盾的统一体，不是纯粹单一的事物。事物的本质特征是指在多种属性和多重矛盾中处于主导、决定性的地位属性。检察权在内容与运作方式上兼有行政权和司法权的色彩，但作为实存的权力，它要么归属于在国家权力分类中的这一种权力，要么属于那一种权力，不可能既属于此种权力又属于彼种权力。但行政性或司法性，都不是检察权的全局性的、主要的、本质的特征。

在这场争论中，认为检察权在性质上属于法律监督权的观点，得到多数人的认可。

二、检察权与法律监督

学术界关于检察权性质的争论，既源于体制不同，也源于检察权在法律体系中的职责担当。第一个条件是以西方三权分立的政治为参照物；第二是以应然的检察权为前提。无视框架不同，参照系不同而讨论检察权的性质，非但不能澄清检察权的本原，反倒有模糊其性质的危险。只有在三权分立的体制之下，国家权力才被分为行政权、司法权和立法权。而在社会主义国家并没有采用西方资本主义的三权分立体制。笔者认同，在“议行合一”体制下的中国特色的检察权应该定性为法律监督权。考察各国检察制度的发展，我们不难发现，无论是重视个人自由和价值因而渗透着以公民权利制约司法权力的基本价值取向的美国模式的检察制度，还是以重视集体福祉因而以权力为主线的价值取向的大陆法系的检察制度，其在构造中的地位和作用都说明了检察制度的定位与发展是与体制一致，并形成权力之间的制衡。

中国的政体是议行合一的人民代表大会制度，以人民学说、民主集中制学说为理论基础，反映的是集体主义的价值判断[3]。在我国，“议行合一”的基本精神是在承认国家机关间职能分工的基础上，强调把一切权力集中于人民代表大会，强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关的最高性。具体表现在以下三项制度中：第一，人民代表大会集中统一行使国家权力。在中央由全国人民代表大会决议国家大事、制定法律和重要制度，在地方由各级人民代表大会决议本地区的一切重大事务。第二，各级国家行政、审判、检察机关均由各级人民代表大会选举和监督。第三，人大代表有权监督政府及其他国家机关实施人民代表大会通过的法律和决议。

由于我国议行合一体制下，立法权高于行政权和审判权，为达到权力制衡的目的，设置法律监督权，监督审判权合法、有效行使是权力制衡的必然要求，符合权力运作的普遍规律，具有存在的合理性[4]。

中国1954年宪法第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门地方各级机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”由此可见，1954年宪法未明确规定检察权的性质。而1982年宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”同时从现行政治生态看，检察权的定位应当是代表国家依法追诉处罚犯罪，兼有行政和司法性质的复合性质，我们可以将这种性质界定为法律监督权，指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。

无论从我国宪法的“刚性”规定上看，还是从我国权力运作的实际情况上看，检察权都是作为一种独立的国家权力即法律监督权所特有的属性，将我国检察权目前定位为法律监督权相对比较合理。另一方面，笔者认为检察权的定位不是一成不变的而是动态变化的。我国正处于经济、社会和司法剧烈变动的时代，随着社会不断发展，对我国的检察权的定位也应不断再认识。

三、中国特色检察权定位问题的展望

根据《辞源》的解释，所谓的监督，释为“监察督促”。就语词而言，“监督”的含义可从主体的外在性、内容的非执行性、指向的不可复制性和目的的控制性四个方面理解，即：监督者和被监督者不得为同一或混同，即不能自己监督，否则就失去了监督的本意；监督与执行是管理中的不同环节，监督总是针对执行活动而实施的，主要由为解权和督促纠正权组成；监督的主体和客体就同一内容而言其位置不可互换，这就使监督与制衡区别开来，制衡是权力主体之间的相互制约，其目的在于达到均衡；任何监督的目的都在于给被监督者施加一种控制力量，以促使执行行为向着监督者认为正确的方向运行。

从上述监督权的特点可知，法律监督在文本上的理解和在实践中的作用具有相当大的反差。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关；宪法又规定监督宪法和法律的贯彻实施属于立法机关的职权。但是，宪法并没有规定检察机关是人大及其常委会法律监督的执行机关，因此，检察机关与立法机关的法律监督职能混同是欠妥的。事实上在我国现行体制下，人大及其常委会是当然的法律监督机关，但权力机关的监督具有普适意义，系广义的或一般性的，而检察机关现行职能及其体现定位为法律监督机关，主要是监督司法和国家公务员职务犯罪。所以，目前检察机关的法律监督权的定位，在由一般法律监督转为诉讼法律监督后，既没可能也没必要一定要定位在法律监督之上。

当年中国改变计划经济体制、尝试建立市场经济体制时，邓小平曾有过一段家喻户晓的著名论断，“白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫。一种制度，或一种体制，判断它是好是坏的唯一标准就是它对社会发展是推动还是阻碍。”这对我们评价或定位检察权的性质具有一定的启发。检察权究竟是一种什么权力，它应该如何定性，这个问题其实不是“本”，换句话说，检察权性质的讨论必要但并不重要，重要的是发挥检察权应有的作用，推动我国的法治建设，促进经济社会的平稳发展。因此在对中国特色检察权进行定位时，必须制定必要的原则。

第一，从发展的方向上看，检察权的定位必须有利于的实现和维护。通常实行的国家具有几个特征：分权制衡、公民自由、独立司法和权力有序转移，应然意义上的检察权定位必须符合这个方向，实然意义上的检察权定位必须选择往这个方向转化的可行路径。第二，从选择主体来看，检察权的定位要与公民对控制犯罪维护秩序和保护人权保障自由矛盾中的倾向和选择相一致，后者是前者的基础。第三，从权力的制衡角度上看，检察权的定位应当有利于达成权力制衡的动态机制。检察制度的上位价值就是权力之间相互制衡。具体到我国就是改善党对司法领导形式前提下，完善人民代表大会制度与检察院及法院、政府之间的制衡关系。在我国的政治体制范畴内，具体到检察权运行的中观层面就是：一方面是维护政权稳定；另一方面是尽可能在社会实现公平、正义。只有这样，法治才是一个真正自我实现的权力运转机制。从目标来看就是在体制提供的平台中，平衡刑事理性与实质理性、实体公正与程序合法、检察独立与上命下从等几对矛盾，并在限定条件下最大限度地实现人大、政府、法院、公安、被告人辩护人、被害人及社会舆论等不同利益诉求，最终体现检察权的功能及履行职能的结果，符合国民期待。

参考文献：

[1]黎敏.监督的话语和权力：一种检察制度的语境[M]//陈兴良.刑事法评论：第15卷，北京：中国政法大学出版社，2004：641-643.

行政监察法论文篇（8）

    我国现有行政权监督模式表现为主体多元、内外结合、力量分散、措施多样的监督体系,但各种监督方式不同程度存在自身难以克服的不足,客观上存在监督的真空地带,不乏行政权脱管现象。以下将对主要的监督方式进行梳理与评析,从而自然凸显行政权检察监督的现实依据。

    第一,人大监督。我国权力机关行使立法权和监督权,也是各种国家权力的来源。权力机关直接实行监督虽然有法律依据,但并非理想路径。从客观上看,人大监督由于受到工作方式、人员力量、专业化等因素制约,远达不到监督的深度、广度和专业化,难以完成对行政权运行的常态化监督。

    第二,党委监督。党的领导与监督是我们必须始终坚持的原则,但是,其主要体现在政治、思想、组织这三个方面,缺乏以制度规范权力的机制,需要有专门机关肩负具体的职责,而依据宪法推进制度化的监督也是法治建设的必然选择。

    第三,审判监督。由于体制和历史原因以及现实状况来看,行政诉讼还难以达到良好的监督效果。审判权监督表现为被动性、事后性的个案监督,无法对国家利益和社会公共利益全面保护。例如,对没有直接行政相对人的违法行政则无法纳入监督程序。

    第四,行政监察。行政监察属于行政权的内部监督。所谓“自己不能当自己的法官”,行政监察虽然发挥了十分重要的监督作用但缺乏法治精神,而且,监督往往是通过行政相对人提出复议等具体诉求引发程序,属于从微观对行政权的监督。

    第五,社会监督。例如新闻媒体监督、社会组织监督等,不足之处在于缺乏制度规范,标准相对模糊,难以有效控制,甚至可能出现舆论强制行政的现象。

    第六,群众监督。我国宪法赋予公民批评、控告、申诉、检举等权利。但是,群众对行政权的监督,属于低层次、无序化监督,一定程度上存在利己倾向。最大的弊端在于请求监督而达不到预期,往往容易形成上访,不利于社会和谐稳定。

    通过考察现有监督方式,不难看出重复监督或监督缺位,侵害国家利益、社会公共利益的违法行政仍然难以得到有效监督。现实迫切需要一种权力弥补现有监督方式的不足,而行政权的检察监督则完全能够担当重任,并且具有深刻的理论依据。

    二、行政权检察监督的理论依据

    行政权的检察监督,源于法律监督理论,承继历史法律传统,符合政体与宪法定位,具备自身特点优势。以下具体分析其理论依据。

    首先,从法律监督理论的形成与发展来看,行政权的检察监督是法律监督理论的理性发展。

    与西方“三权分立”模式相区别,以前苏联为典型代表包括我国在内的社会主义国家的权力监督模式自成一体。建立起专门机关进行国家机关权力行为的法律监督,是基于列宁的法律监督理论。1921年,列宁提出建立专门的法律监督机关即检察机关,它有别于西方隶属于司法或行政系统的检察公诉机关而权力更为广泛,不但承担公诉职能,更为重要的是承担法律监督职能。前苏联建立在不同主权国家联合的基础上,检察机关权力体系的设计独立于全国政府而为统一体系,它“促使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”。这一制度后成为社会主义国家包括新中国实行法律监督建制的重要渊源。新时期,发展行政权的检察监督制度一定程度上是法律监督理论的理性发展。

    其次,从我国御史监察制度的法律传统来看,行政权的检察监督符合我国的政治法律传统。

    行政权的监督机制,需要与其政治法律传统相契合。设置专门的监督权并不是国外法治模式的独创,中国古代就设立了专门的御史监察机关,受命于皇权而纠察百官。孙中山在设计国家形态时,也提出并专设了“监察权”。对行政权进行检察监督符合中国的法律文化传统。设立检察权作为专门监督权,是我国政治体制中的历史特色。

    再次,从我国的政治体制和权力架构来看,行政权的检察监督符合我国政体和宪法定位。

    我国的政体是人民代表大会制度,全国人大作为全权机关,保留了立法权,由其产生各国家机关,对其负责。其中,行政机关行使行政权,司法机关行使审判权,检察机关行使法律监督权。检察机关作为国家专门的法律监督机关,检察权与审判权、行政权处于同一层级,在位阶上能够对行政权产生制约与平衡作用,而且人大体制下“一府两院”本身就涵盖了相互间的分工制约关系,就要担负职责对行政权监督。学界有观点认为检察权属性是一种司法权,这是把检察机关所肩负的公诉权当成是检察机关的本质属性,实则不然。根据辩证唯物主义哲学理论,事物的性质应当由事物主要矛盾的主要方面决定。检察权的属性也应当由其主要矛盾的主要方面决定。就宪法的定位来判断,检察机关的法律监督属性是决定检察权性质的主要方面。公诉权虽在社会上具有认可度,但只是行使法律监督权的手段。公诉权与法律监督权的关系应当是手段与目的、子集与母集的关系,不能以偏概全。现有检察院组织法对检察权作了限制性立法,究其原因应该有避嫌“一般监督”之考虑。前苏联的“一般监督”模式显然是过于宽泛,我国当然不能实行所谓“一般监督”。但我们不能因噎废食,应当在理性研究基础上,在党委和人大的领导下,合理发挥检察监督职能的正能量,对依法行政的规范运行进行监督。

    最后,从检察权自身的特点来看,行政权的检察监督具有自身的优势和不可替代性。

    行政权的检察监督,能够适应行政权在调整社会生活过程中,形态日益多元化、内容日益专业化的发展趋势。监督权本质上是国家权力,也需要依据法律规定的授权范围行使,这就要求相应的监督权起码在法理逻辑上,具有“覆盖”行政权动态运行全过程的可能。从宪法和检察院组织法的规定来看,检察院作为国家专门的法律监督机关,和行政权处于同一位阶,意味着其职权范围在逻辑上具有统一性。检察院组织法第四条规定:人民检察院通过行使检察权,履行打击违法行为、维护统一法制和社会秩序、保护公民的各项权利和自由、保障国家社会主义现代化建设的顺利进行,以及实施法治教育等各项职能,广泛覆盖了法治实施的全过程。检察权自身的特点相比其他权力更能适应行政权运行多变性的特征。因此,在法理逻辑上,即使没有制度的具体变迁,检察权也具有对不同形态行政权进行监督的授权依据。

    另外,必须着重强调一点:行政权的检察监督具有谦抑性、程序性、超然性特质,不会将行政权“捆绑”起来,监督不会“越位”。事实上,应当承认行政权的扩张是当代社会发展推动民主法治国家运行形态发展的结果。因此,在选择监督模式的时候,还必须要考虑相关监督权本身的运作机制。从这个角度来讲,检察权具有谦抑性、超然性,法律监督的效果主要体现在程序上,检察机关对行政权的监督不具有终局性的法律后果,仅仅是一种程序性的监督。这种程序性的监督机制,并没有真正地干涉行政权行使的独立性,更不是用检察权“代替”行政权。可见,检察监督是一种中立的监督机制。

行政监察法论文篇（9）

现有的关于行政执法检察监督的立法，对于位阶高的法律规定得过于粗略，其他一些法律性文件位阶较低，行政机关对于位阶较低的法律采取忽略的态度，具体而言即对行政执法活动进行监督除宪法原则规定的检察监督权和其他法律规定的检察机关的自侦部门享有对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员可进行立案侦查等刑事法律监督手段外，对采取刑事监督之外的其他监督手段法律规定缺失。因此对行政执法监督的立法趋势应该是在原有立法的基础上更加明确化、更加精细化，明确行政执法检察监督的范围，确立检察建议效力、民事行政公诉权，使得行政执法检察监督得到切实的法律保障。

行政监察法论文篇（10）

(一) 西方检察制度起源。西方检察制度发端于中世纪欧洲。法国是世界上最早产生检察制度的国家之一。早在公元12 世纪初， 法国就出现了类似检察官的“国王人”。从腓力四世开始， 随着王权之扩张， 国王人的工作也扩张到检举、追诉有害于社会安宁之所有犯罪。由此， 腓力四世时的国王人被认为是现代意义检察官的开端。15 世纪， 法兰西国家的国王人的职权范围由追诉权扩张到对判决的执行以及对裁判官的监督。1498 年路易十二确立纠问式诉讼制度时， 国王人的权限包括检举、诉追犯罪; 对民众受理告诉、告发; 侦查犯罪; 向法院请求处罚罪犯; 执行部分刑罚; 以公益代表人的资格出席民事法庭以及监督司法行政事务等， 并且官署附设于法院， 成为检察机关的前身。1670 年路易十四关于刑事法律的敕令规定: 在最高审判机关中设检察官， 称总检察官。在各级审判机关中设一定数量的检察官和辅助检察官， 对刑事案件行使侦查起诉权。法国检察制度得到进一步确立。[1]

作为奉行普通法、衡平法传统的国家， 英国检察制度的起源与发展具有自己的特点。1243 年英国开始有国王人， 起诉涉及君主的诉讼案件。1461 年， 在对新任国王人约翰·赫伯特的任命特许状中， 将其称为英格兰总检察长。这是英国检察官制度的雏形阶段。[2]

(二) 西方检察制度的发展。法国资产阶级革命废除了君主专制制度， 却继承了君主专制制度培育的检察官制度。1790 年8 月14 日至16 日“国民议会”通过法令， 规定: “检察官是行政派在各级法院的人”。[3]从此， 检察权从民族国家统一过程中中央王权对付封建司法专权的手段( 对审判权的分离与制约) 演变成为“三权分立”原则下资产阶级政权内部权力制衡的工具。[4]1808 年法国刑事诉讼法典， 对检察官在刑事诉讼中的地位、职权和行使职权的程序作了全面规定， 从法律上把检察制度固定下来。[5]这是法国现代检察制度正式确立的标志。此后的180多年间， 法国检察制度的基本格局没有大的变化。但法国的做法和主张却影响了欧洲和世界。

德国在改造刑事诉讼制度的过程中， 于19 世纪初至19 世纪中叶， 引进法国的刑事诉讼制度， 废除纠问式诉讼， 创立了自己的检察制度。自1831 年起， 德意志各邦逐渐设立了与法国类似的检察机关。1871年， 德国统一后， 即颁布了法院组织法， 规定在各级法院配置检察官。同年2 月， 又颁布刑事诉讼法， 原则上规定刑事案件的起诉权由检察官行使。[6]在德国检察制度创制的过程中， 对检察官的地位和权限给予了相应的限制: 将检察官的地位限定于刑事诉讼之原告地位， 仅承认检察官具有诉追权与裁判执行权， 而不承认其具有对法院之监督权。同时， 为使检察官具有客观性， 将在法国原属于行政官性质的检察官归类于非审判官的司法官， 并使检察系统不隶属于行政机关，而将其附设于法院。其结果是， 德国的检察官不具有法国检察官的监督法院审判、干预民事诉讼以及制约预审推事的权限。检察官主要被作为制约审判权， 通过控审分离保证审判的客观性和公正性， 使其居于“法之看守人”的地位， 并且通过检察官控制警察， 以实现人权保障。德国检察制度具有实现并维持法治国家之历史性、社会性意义。[7]

英美法系国家检察制度， 渗透着个人权利优先保护， 以公民权利制约司法权力的基本价值趋向。美国原是英国的殖民地， 在独立以前， 英国就在美国派驻了检察官， 并设有总检察长的职位。但当时的总检察长职责不甚明确。美国独立后， 在1787 年， 联邦国会第一次会议通过司法法案， 授权总统任命一名总检察长以及联邦检察官。于是， 美国第一任总统华盛顿任命了总检察长， 由司法部长、副部长分别兼任联邦总检察长和副总检察长。从此， 美国检察长一身两职， 肩负着双重职务， 他既是联邦政府的首席法律官员和顾问， 并负责领导联邦的检察官， 同时又是司法部的首脑， 负责联邦的司法行政工作。[8]美国法院有联邦和州两个没有隶属关系的系统， 检察机关也分为联邦和州两级， 互不隶属。

1416 年和1515 年， 英王分别将国王律师改为总检察长， 改国王辩护人为副总检察长， 正式建立了英国检察制度。[9]英国资产阶级革命后仍实行所谓“传统的自诉原则”和“不干涉主义”， 到19 世纪下半叶( 1879 年) ， 国会才通过“犯罪检举法”， 设立“公诉处”为国家检察机关。中央检察机构由总检察长和副总检察长领导， 地方检察机构由检察官领导， 并受总检察长直接领导和监督。英国的检察机构具有相对的独立性。总检察长、副总检察长由首相从执政党的下议员中提名任命。[10]

检察机关如果在国家机关中没有相应的独立地位， 就无法“独立”行使检察权。因而， 检察机关的机构体制、领导体制越来越具有独立性、统一性， 实行“检察官一体制”， 并在英、法、德、日等资本主义国家得以推行。如日本， 1872 年即开始在各级审判厅配置检察官， 1875 年正式建立检察制度。1890 年仍规定在各级法院设检事局， 在1946 年颁布的宪法和1947年颁布的检察厅法中规定， 检察机关从法院中分离出来， 形成独立体系。这种变化已是资本主义国家检察机关设置的发展趋势。[11]

(三) 西方检察学的发展。随着检察制度在欧洲大陆的建立， 关于检察官职能、性质的讨论和理论活动，也随之兴起。随着西方“三权分立”政体下检察制度的建立和发展， 逐步形成了具有大陆法系特点、英美法系特点的检察学理论。从法国和英国检察权内涵的发展来看， 最初只是包含了公诉权的内容， 但在发展的过程中侦查权和诉讼监督权也逐渐成为检察权的重要权能。不过， 尽管检察权在法国和英国的国家权力体系中具有一定的法律地位， 但是， 在法律上并没有成为自成一体的权力体系。以行使检察权为核心的检察机关或者是设立在行政机关内部， 或是设立在法院组织系统中， 很少有单独成为独立的国家政权组织体系的。[12]在同是“三权分立”体制下， 大陆法系国家、英美法系国家的检察理论体系， 各具特色。

二、苏联社会主义检察制度的建立和社会主义检察学

检察权真正地独立出来作为自成一体的国家权力体系是从苏俄时代开始的。俄国的检察制度建立于18 世纪沙俄时期， 其时检察机关的主要职责是担当监督法制运行的任务。

伟大的“十月革命”摧毁了俄国资产阶级的国家机器， 建立了苏维埃政权。1920 年10 月21 日颁布的《苏维埃共和国人民法院条例》规定， 在地方司法处设置公诉人， 承担提起公诉和出庭支持公诉的任务。随着形势的发展， 加强法律监督问题越来越显得重要， 需要建立监督执行的特别机关。1922 年5 月28日， 全俄中央执行委员会第三次会议通过了《检察监督条例》， 从而在俄国首先建立了社会主义的检察机关。该条例规定， 检察机关不仅是公诉机关， 而且是法律监督机关。这是苏维埃国家第一次从法律上明确检察机关的任务。条例还规定了检察机关的职权、组织体系和活动原则、领导原则等。[13]

到1936 年时， 自成体系的检察机关和检察制度在苏联逐渐确立和巩固。1936 年苏联宪法明确了检察权的概念， ①将检察机关在组织上与审判机关分离开来， 规定由苏联最高苏维埃直接任命总检察长， 从此， 检察机关成为一个相对独立的系统。检察机关只服从检察长， 下级检察长只服从上级检察长， 总检察长领导整个检察机关。检察机关作为“国家政权的眼睛”， 一方面代表苏维埃国家在法庭上提起公诉; 另一方面， 也对所有的国家机关和官员执行法律的情况进行监督和检查。

1977 年苏联宪法则在1936 年宪法的基础上， 进一步明确了检察权的独立性， 并突出了“检察权”作为国家权力的“监督性”。该宪法第7 编的主题是“审判、仲裁和检察监督”。检察权行使的主体以及行使检察权监督的对象范围都有了进一步扩展。该宪法第164 条规定: “一切部、国家委员会和主管部门、企业、机构和组织、地方人民代表苏维埃执行和命令的机关、集体农庄、合作社和其他社会组织、公职人员以及公民是否严格和一律遵守法律， 由苏联总检察长及其所属各级检察长行使最高检察权。”[14]前苏联检察机关对中央各部和各级政府的非法决议有抗议权， 对有关机关和公职人员的不合法文件和行为可以提出抗议。前苏联检察长和他领导下的各级检察长， 对调查机关和侦查机关的调查、侦查活动中的违法行为有权采取措施直接加以纠正; 可以撤消、变更侦查人员和预审员所作的违法或无根据的决定; 对于法院不合法的和无根据的民事、刑事判决、裁定有权提出抗诉; 有权立即释放被非法监禁剥夺自由的人; 有权停止执行与法律相抵触的行政命令、指示和决定等。[15]

前苏联建立的检察制度是一种新的检察制度模式， 检察机关有很重要的宪法地位， 作为国家法律监督机关设立， 享有广泛的监督权， 包括一般监督权和司法监督权; 检察机关具有独立的组织系统， 并实行上下垂直领导的体制; 检察官与法官一样， 作为国家的司法官员， 享有同等的待遇和保障， 具有相同的任职要求。

前苏联解体后的独联体国家， 仍然沿袭了前苏联的检察制度。1993 年俄罗斯宪法第129 条规定， 俄罗斯联邦检察机关是统一的、下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长的集中体系。1994 年白俄罗斯宪法则将检察院与国家监察委员会合章规定， 突出体现了检察权作为国家权力的监督特性。1996 年乌克兰宪法则将“检察机关”视为与“执行机关”和“司法机关”相并列的国家机关， 突出了检察权作为国家权力的独立性。[16]

苏联社会主义检察制度的建立和独联体国家检察制度的特征， 为检察学的发展和检察理论研究提出了新课题， 开拓了新领域。

三、近代中国检察制度的建立和发展

近代中国的检察制度， 是清朝末年从日本引进的。1906 年， 清政府颁布了《大理院审判编制法》， 规定大理院在京高等审判厅内附设检察局， 大理院以下审判厅局均需设立检察官， 检察局附设于该衙署之内。1907 年制定的《高等以下各级审判厅试办章程》，规定检察官统属于法部大臣， 受其长官节制， 对于审判厅独立行使其职权。其主要职权有八项: 一是刑事提起公诉; 二是收受诉状请求预审及公判; 三是指挥司法警察官逮捕犯罪者; 四是调查事实收集证据; 五是民事保护公益陈述意见; 六是监督审判并纠正其违误; 七是监视判决之执行; 八是查核审判统计表。1909年的《法院编制法》进一步明确规定， 各审判衙门分别配置初级检察厅、地方检察厅、高等检察厅和总检察厅; 并对派出厅及检察官的配置和隶属、监督关系作了规定。清末检察制度， 一方面全面继受和引进大陆法系国家日本、德国等国检察制度; 另一方面， 又注意维护纲常礼教、保留封建传统。尽管清末检察机关的职权范围很大， 但由于清朝帝制的很快覆灭和其他各种原因， 清朝的检察制度还没有来得及全面推广， 即告终结。但应当肯定， 清末建立的检察制度， 借鉴西方法制， 引进西方司法、检察制度， 这是对两千多年专制法制的否定， 是中国近现代检察制度最早的探索和实践， 也是中国检察学研究的开端。

清末构建的检察制度在后来得到了进一步发展。辛亥革命推翻清政权后建立的南京临时政府基本沿用了晚清改制后的司法体制。北洋政府时期， 亦基本沿用清末司法体制， 实行四级三审制， 后改为三级二审制， 在各级审判厅辖区内单独设立审判厅。与此同时， 也改变了一些旧称谓: 总检察厅首长由厅丞改称检察长， 各级检察厅的典薄、录事改称书记官长、书记官， 南京政府以及台湾地区的检察制度同样是在此基础上建立和发展起来的。1927 年， 国民党政权推行“审检合署”制度， 颁布《最高法院组织暂行条例》， 将大理院改称最高法院， 地方各级审判厅一律改称法院， 并取消了各级检察厅的设置， 规定在最高法院内设首席检察官1 人， 检察官5 人， 处理一切检察事务。1932 年7 月， 国民党政府正式颁布《法院组织法》， 仿效法国、德国的司法体制， 恢复清末的检察组织体系，在最高法院中建立检察署， 设检察官若干人， 一人为检察长， 其他法院及分院各设检察官若干人， 其中一人为首席检察官。法律还赋予检察官相当大的权力:一是实行侦查; 二是提起公诉; 三是实行公诉; 四是协助自诉; 五是担当自诉; 六是指挥刑事裁判的执行; 七是指挥司法警察， 调动司法警察协助侦查等。

在中国共产党领导的新民主主义革命时期， 随着人民革命政权在根据地的建立和发展， 在一些地方建立过人民检察制度。第一次国内革命战争时期， 1931年11 月， 在中央革命根据地江西瑞金召开了第一次中华苏维埃代表大会， 成立了中华苏维埃共和国， 设立了最高法院， 在法院内附设检察人员， 负责刑事案件的预审、提起公诉和出庭支持公诉; 也曾仿效苏联工农检察院的做法， 设立苏维埃工农检察部， 负责对法律实施情况的监督。抗日战争时期， 1939 年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定， 在边区高等法院内设检察处， 检察处设检察长和检察员， 独立行使检察权; 在山东抗日根据地， 在各级司法机关设置检察官的同时， 创造性地建立了各级检察委员会， 以规划、推动检察工作。解放战争时期， 基本上沿袭了根据地的做法， 只有东北解放区规定， 对各机关各社团， 无论公务人员或一般公民， 是否遵守法律， 由检察官行使检察权， 使人民检察制度的内容进一步丰富， 并向法律监督方向发展。新民主主义革命时期的检察制度， 既承继了清末从西方引进的检察制度的有关内容， 也借鉴了苏联的一些做法; 同时， 探索了人民检察制度的发展道路。

近代中国检察制度， 不论是清朝末年的， 还是北洋军阀时期的， 抑或是国民党统治期间的， 还是革命根据地和解放区的， 主要特点: 一是基本上承继外国的做法; 二是主要在大中城市或局部的审判机关内设置， 未推行到各级审判组织; 三是在检察机关如何设置及存废问题上， 认识分歧、做法不一; 四是没有形成系统的对后来有重大影响的检察理论和学说。

四、新中国社会主义检察制度的建立和发展

(一) 新中国检察制度的建立。1949 年中华人民共和国成立后， 按照《中国人民政治协商会议共同纲领》的要求和《中央人民政府组织法》的规定， 在全国范围内建立人民检察制度。同时， 决定成立最高人民检察署， 设检察长1 人， 副检察长若干人， 对政府机关、公务人员和全国国民严格遵守法律， 负最高检察责任。1949 年10 月1 日， 中央人民政府任命罗荣桓为最高人民检察署检察长; 10 月19 日， 任命李六如、蓝公武为副检察长， 罗瑞卿等11 人为检察委员会委员; 12 月20 日， 经中央人民政府毛泽东主席批准， 颁布《最高人民检察署试行组织条例》， 这是新中国第一个关于检察制度的单行法规。1951 年9 月， 中央人民政府委员会通过了《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》， 为全国建立检察机关提供了法律保障。据统计， 到1953 年8 月底， 全国建立各级人民检察署892 个， 配备检察干部5000 多人。

1954 年9 月， 第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律， 以宪法和基本法律的形式确立了国家检察制度。其主要特征: 一是明确了检察机关的法律地位。规定: “最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作; 在全国人民代表大会闭会期间， 对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。确立了人民代表大会制度下的“一府两院”制度， 使检察机关成为与政府、法院平行的国家机构。二是在组织体系方面， 明确了全国设四级检察院， 并设立专门检察院。三是在检察机关职权方面， 明确检察机关对刑事案件有侦查、提起公诉、支持公诉的职权， 对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼和参与诉讼; 四是规定了检察机关的法律监督职能， 包括对国家机关、国家工作人员是否遵守法律的监督， 对侦查活动、审判活动是否合法的监督， 对刑事案件判决的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。五是在领导体制方面， 明确规定上级检察院领导下级检察院、最高人民检察院领导各级人民检察院和专门人民检察院的工作， 地方检察院依法独立行使职权， 不受地方国家机关的干涉。六是明确规定了最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生， 省、自治区、直辖市检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员由最高人民检察院提请全国人民代表大会常务委员会批准任免， 省级院分院和县、市、自治州、自治县、市辖区检察院检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员由省级院提请最高人民检察院批准任免。人民检察制度的建立， 推动了检察学研究的发展。这个时期， 最有开拓性、有影响的检察理论专著，是时任最高人民检察院副检察长李六如的专著《检察制度》和陈启新等的《新中国检察制度》; 有价值的学术论文几十篇， 时任最高人民检察院法律政策研究室主任的王桂五同志于50 年代在《政法研究》发表了《关于人民检察院的审判监督工作》。1956 年创刊的《人民检察》杂志， 在推出检察理论研究成果、推进检察学研究方面， 发挥了积极作用。

(二) 中国检察制度的波折时期。到1955 年底，全国各级检察机关已经基本建立; 1956 年上半年， 各级专门检察院也基本建立， 人民检察院基本担负起了法律赋予它的职责。到1957 年上半年， 检察工作被称为我国检察制度史上第一个“黄金时期”。1957年下半年， 由于我国政治生活中“左”的思想兴起， 检察制度的发展遭受了严重的挫折， 对检察机关的法律监督职能、垂直领导问题， 认识上出现混乱， 甚至是批判， 检察机关面临被撤消的危险。检察学研究也陷入低谷， 甚至是停止。

1966 年“文化大革命”开始， 公、检、法机关受到严重冲击。最高人民检察院和地方各级人民检察院先后被撤消， 检察制度中断， 检察学研究也中断。1975 年1 月， 第四届全国人民代表大会第一次全体会议通过的宪法第二十五条规定: “检察机关的职权由各级公安机关行使”， 宪法确认了检察机关撤消的事实。检察学研究也不复存在。

(三) 中国检察制度的恢复重建。1976 年10 月，文化大革命结束， 国家开始步入民主与法制建设的新时期。1978 年3 月， 五届全国人大第一次会议通过新宪法， 重新规定设置人民检察院， 并对检察机关的性质、职能、领导关系作了原则规定。这部宪法明确规定了最高人民检察院的宪法监督和一般监督职能， 并规定上下级检察机关是监督关系。

1979 年7 月， 五届全国人大第二次全体会议通过了《人民检察院组织法》和刑事诉讼法、刑法等重要法律， 重新规定了检察制度的一些重大问题: 一是以专条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，并写在“组织法”第一条。二是取消了最高人民检察院对宪法的监督权和各级检察院的“一般监督”权。三是改变了检察机关上下级的监督关系， 规定为“领导关系”。四是完善了检察机关内部的民主集中制。1982 年宪法对检察制度相关问题作了明确规定: “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生， 对它负责， 受它监督”， 从而， 以宪法原则明确了检察机关与国家权力机关和与国家行政机关、审判机关的关系， 确定了检察机关在国家机构中的重要地位。

自20 世纪80 年代以来， 国家在制定民事诉讼法、行政诉讼法和修改刑事诉讼法时， 分别在总则中作为基本原则， 明确规定检察机关对审判活动和诉讼的法律监督地位。1995 年国家制定了检察官法， 使检察官制度进一步完善。

五、中国检察学研究的现状与发展

(一) 80 年代， 检察学研究空前发展。改革开放以后， 检察学研究受到普遍重视。不论是学界， 还是实务部门; 无论是地方， 还是中央机关， 都更加重视检察学的研究。自1979 年至1989 年， 出版检察学专著60 多部， 发表学术论文2000 多篇。王桂五著《人民检察制度概论》、主编的《检察业务教程》， 李世英、王桂五、梁国庆主编的《当代中国的检察制度》， 张永恩、孙谦、董春江等著的《检察理论与实践》， 王淑贤主编的《中国检察学》， 陈卫东等著《检察监督职能论》， 王晓军、孙谦等著《实用检察学》， 梁国庆主编的《检察业务概论》， 孙谦主编的《检察理论研究综述》( 1979—1989) 等， 是当时较有影响的检察学专著。1988 年3 月， 中国检察学会成立， 这是我国第一个全国性的专门研究检察理论的群众性学术团体，对检察学研究发挥了积极的作用。最高人民检察院在1988 年工作安排中提出， “加强检察理论和法律、政策研究工作。检察学会要积极开展建设有中国特色的社会主义检察制度的研究。”1988 年11 月， 最高人民检察院决定建立检察理论研究所， 1989 年11 月正式成立。最高人民检察院1989 年工作计划要点中提出， “开展检察理论研究， 总结建设有中国特色的检察制度的经验， 逐步使之系统化、理论化。”

(二) 90 年代， 检察学研究力度加大， 硕果累累。1992 年2 月， 中国检察学会常务理事会决定， 设立检察理论科研基金， 用于重点检察理论科研课题的资助和检察理论优秀论文的奖励。1992 年5 月， 中国检察学会第一届理事会第二次会议审议通过了“中国检察学会、中国检察理论研究所检察理论研究五年( 1992——1996) 规划”， 对未来五年检察理论研究的任务和指导方针、重点选题等作出了规划。90 年代初， 创办了全国性检察学术刊物《检察理论研究》、《国家检察官学院学报》和全国性报刊《检察日报》等; 各地普遍建立了检察学研究会， 组织发表了一批检察学研究文章。

90 年代出版检察学专著上百部， 有一批有代表性、有影响的专著。如王桂五主编的《中华人民共和国检察制度研究》; 张穹、谭世贵著《检察制度比较研究》; 程荣斌主编的《检察制度的理论与实践》、《检察制度基础理论》; 张思卿主编的《检察业务全书》、《检察大辞典》; 金明焕主编的《比较检察制度概论》; 曾宪义主编的《检察制度史略》; 孙谦著《职务犯罪监督论》; 张穹主编的《人民检察院刑事诉讼理论与实务》; 张培田著《中国检察制度考论》; 周其华著《中国检察学》; 陈建民主编《检察院组织法比较研究》、《检察立法与检察制度》; 梁国庆主编《中国检察业务教程》等等。检察学方面的文章， 如雨后春笋。1999 年9 月， 最高人民检察院制定印发了《关于加强检察理论研究的决定》， 建立了检察理论研究课题制度、年会制度和科研成果评选制度， 有力地推动了检察学研究。这是最高人民检察院作出的第一个关于加强检察理论研究的决定。

(三) 进入21 世纪， 检察学研究深入发展。2003年6 月， 最高人民检察院制发了《关于进一步加强检察理论研究的意见》， 对推动检察理论研究提出进一步要求。2005 年4 月， 最高人民检察院召开了第一次全国检察理论工作会议， 贾春旺检察长到会作重要讲话。这是全国检察系统召开的第一个检察理论工作会议。这几年， 加大了课题研究的投入和优秀成果评选力度， 推动了检察学研究。2007 年5 月， 中国法学会检察学研究会成立， 这是中国法学会第一次设立检察学专业研究会， 对于组织专家学者和实务部门人员开展检察学研究， 构建当代中国的检察学研究体系、繁荣检察学研究， 具有重要意义。

近年来， 有一批检察学专著问世。孙谦主编的《中国检察制度论纲》; 叶青、黄一超主编的《中国检察制度研究》; 洪浩著《检察权论》; 龙宗智著《检察制度教程》; 孙谦著《检察: 理念、制度与改革》; 石少侠著《检察权要论》; 韩大元主编的《中国检察制度宪法基础研究》; 孙谦主编的《中国检察》; 张智辉主编的《检察论丛》等等， 是深入研究检察制度、检察理论的代表作。

六、检察学研究的主要问题与前瞻

(一) 关于检察学的地位问题。检察学能否成为一门独立的科学， 涉及检察学的地位问题。一种意见认为， 检察学属于边缘学科， 与宪法学、刑事诉讼法学、刑法学、刑事侦查学、犯罪学等学科都有关， 不具有独立性。第二种意见认为， 检察学属于宪法学的一个内容， 关于检察机关的性质、检察制度的设立、检察机关的职能和活动的原则， 都属于宪法学研究的范畴， 是宪法学研究内容的一部分。第三种意见认为， 检察学是一门新兴的独立的科学， 随着检察制度的诞生和社会的进步、法治的发展， 检察机关在社会法治生活中的作用越来越受到重视， 检察权已经成为公认的国家重要权力; 检察学有自己特定的研究对象和范围， 区别于其他法学学科， 检察学是具有独立地位的法学学科。第三种意见具有前瞻性。

(二) 关于检察权的独立性问题。研究检察制度及其发展规律是检察学研究的一个重要任务。检察权是检察制度的核心问题。一种意见认为， 检察权属于行政权， 不具有国家权力的独立性， 它依附于国家行政机构。第二种意见认为， 检察权是一种司法权或准司法权， 是从司法权中分离出来的权力， 仍带有司法特征， 在大陆法系国家， 检察权多依附于司法机关， 一般不独立设置。第三种意见认为， 检察权是一种监督权， 监督是其基本属性， 它的一切活动都是围绕监督进行的。第四种意见认为， 检察权最初是以公诉为基本内容的， 逐渐发展成为制约侦查、审判的国家重要权力， 并逐渐赋予检察机关一定的监督权， 有些国家检察机关具有很大的监督权， 是一项具有独立性的国家权力。从前瞻性看， 检察权是一种复合性国家权力， 具有独立性。国家权力的设置以及分类标准并不是一成不变的。孟德斯鸠在1748 年《论法的精神》中提出国家基本权力分为“立法权、行政权、司法权”， 主要是针对反对封建王权专制的需要而产生的， 特别是为了反对由于国家权力过分集中统一而造成的专制， 但对国家权力结构的划分也只是作了立法权、行政权和司法权三种主要国家权力的区分，并没有解决国家权力自身结构的合理性和有效性问题。[17]从比较法的角度来看， 检察权不论从哪种意义上来看， 都可以成为一种独立的国家权力， 而不是一种只能被其他性质的国家权力所涵盖的二级分类意义上的国家权力。检察权能否成为一种独立的国家权力， 主要在一个国家设置国家权力的历史传统以及该国宪法制度的基本特征， 特别是与一个国家设置国家权力的基本宪法理念和原则密切相关。在实行三权分立制度的国家中， 尽管检察权具有一定的独立性， 属于一种独立性质的国家权力， 但囿于“三权分立”权力构造的限制， 检察权要么附属于行政权， 要么附属于司法权。而在前苏联和独联体国家，由于在长期的政权建设中并没有贯彻严格的三权分立原则， 所以， 检察权就很容易获得了宪法地位， 成为与立法权、行政权和司法权相并列的具有独立宪法地位和独立的权能内容的国家权力。[18]

(三) 检察机关法律监督问题。在检察学研究中，检察机关法律监督问题是一个重点。主要是三个问题: 一是关于检察机关的法律监督性质有不同意见。一种意见认为， 检察机关是公诉机关， 不应当是法律监督机关。第二种意见认为， 检察机关可以有监督职能， 但只能监督侦查， 不能监督法院。第三种意见认为， 检察机关可以定性为国家法律监督机关， 依照法律授权， 对法律的实施进行监督。二是对检察机关的法律监督职能范围， 认识不一致。有学者认为， 检察机关的法律监督， 只能局限在刑事、民事、行政诉讼中， 且只能以提出纠正意见和抗诉的方式进行。也有学者认为， 检察机关的法律监督应当包括对国家机关、国家工作人员和公民是否遵守法律的一般监督、诉讼活动监督和行政执法监督。有同志认为， 检察机关是宪法确定的国家法律监督机关， 法律赋予检察机关的职权都属于法律监督的范围。也有同志认为，检察机关作为国家法律监督机关， 其监督职能、范围， 应当严格按照法律的授权进行; 检察机关的职权， 是法律赋予的， 但不能认为检察机关的职权都是监督权。三是对加强监督问题认识不一致。实践证明需要加强法律监督， 中央要求加强法律监督， 但往往在提出新的法律监督举措时， 有不同意见， 认识不统一， 立法难度大。从实践和发展看， 加强法律实施的监督是具有前瞻性的认识， 应当通过立法， 完善国家的法律监督制度， 包括检察机关的法律监督。

检察学研究还有很多具体问题。检察学研究既面临机遇， 也面临挑战。国家落实依法治国方略、构建社会主义和谐社会， 需要加强法律监督、加强检察工作， 这给检察学研究提供了机会。由于检察制度相对于审判制度、警察制度诞生较晚， 各国的法律制度、传统文化、发展水平都有不同， 检察制度也有不同的特点， 检察理论上也就有不同主张。中国应当建立具有自己特色的社会主义检察制度。中国的检察学研究， 应当立足本国、放眼世界， 建立中国特色的社会主义检察学研究体系。

注释:

①1936 年苏联宪法第113 条规定: 苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律， 行使最高检察权。

[参考文献]

[1] [2] [13] 孙谦. 中国检察制度论纲[M] . 北京: 人民出版社，2004. 7- 8. 14. 16.

[3] 王桂五. 中华人民共和国检察制度研究[M] . 北京: 法律出版社， 1991. 5.

[4] 洪浩. 检察权论[M] . 武汉: 武汉大学出版社， 2001. 62.

[5] [10] [11] 王淑贤. 中国检察学[M] . 兰州: 兰州大学出版社， 1988. 19. 12.

[6] [8] 张穹， 谭世贵. 检察制度比较研究[M] . 北京: 中国检察出版社， 1990. 10.

行政监察法论文篇（11）

《行政诉讼法》总则第10条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立的检察监督的范围是非常宽泛的，其涉及的监督对象可以包括人民法院、人民法院的审判人员、行政诉讼所有参加人、参与人，甚至可以包括与被诉行政行为有关的其他任何行政机关、组织和个人；其监督方式可以包括检察机关为实现监督目的能够和应该采取的任何方式，如主动提起公诉，支持原告，出席法庭审理和在法庭审理中提出纠正违法的意见，依上诉审程序提出抗诉，依审判监督程序提出抗诉，以及查处审判人员在行政审判中、枉法裁判的行为等；其监督手段可以包括为实现监督目的能够和应该采取的任何监督手段，如接受当事人和其他公民、组织的申诉、控告、检举，听取与案件有关的利害关系人的陈述、申辩，调阅法院案卷材料，向有关行政机关以及公民、组织了解情况、调取证据，以及必要时委托有关鉴定机构进行鉴定，等等。

当然，这只是对《行政诉讼法》总则第10条规定的字面理解，《行政诉讼法》的具体条文对检察监督并没有规定这么广泛的监督对象、监督方式和监督手段。《行政诉讼法》的具体条文关于检察监督的规定仅有一条，即第64条。该条规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定；其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉；监督手段则更没有具体规定。可见，《行政诉讼法》总则确定的检察监督的基本原则在该法具体条文中并没有得到很好的落实，或者说，落实得很不好。当然，法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制，具体条文对于基本原则总会留有余地，因为基本原则需要适用更广泛的时空。但是，就《行政诉讼法》总则确立的检察监督基本原则与其具体化的具体条文的关系来说，在1989年全国人大通过的《行政诉讼法》中，二者太不成比例了，太不协调了。如果说，在16年前，在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据的话，那么，在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，完全不适用今天我国行政法治的现实需要了。

因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确[1]检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。由于时间的关系，这里不讨论行政诉讼中检察监督的所有问题，而只探讨行政诉讼中检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性的问题。

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性问题，可以从以下三个方面考察：

其一，行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性

行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主观诉讼而言，法律只允许本人主观权利受到行政行为侵犯的行政相对人提讼，对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权。然而，在现代社会，行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多，例如，国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权，导致国家财产损失；环境主管行政机关不作为，放任企业排放废水、废气、废渣，污染环境；林业主管行政机关违法颁发森林采伐许可证，造成森林大面积被滥伐和导致生态破坏；政府违法制定、修改或废止城市、乡镇规划，导致国家重要历史文化遗产遭受破坏，等等。其次，根据行政主观诉讼的规则，即使行政相对人本人权益受到侵犯，其他人的权益以及国家和社会公共利益也同时被侵犯，如果被侵权人不能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，也同样不能提起行政诉讼。此外，被侵权的政相对人即使能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，其被法院受理，法院也只对相对人被侵犯的权益予以救济，而不会同时对受到侵犯的国家和社会公共利益给予救济，或同时追究侵犯国家和社会公共利益的行政行为的行政责任。

其二，现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），可以通过我们现行监督机制予以监督和查处，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，我国现行监督机制对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）确实能发挥重大监督作用。但是，这种作用也是有很大局限性的。首先，就人大对行政的监督而言，其监督对象主要是行政立法和抽象行政行为，一般不及于具体行政行为，而侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）大多是具体行政行为。其次，就行政监察对行政的监督而言，其职责主要是检查行政机关执行法律、法规和政府的决定命令中的问题；受理对行政机关和行政公职人员违反政纪的控告、检举；查处行政机关和行政公职人员违反政纪的行为。[2] 这种监督对于追究违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为的机关和个人的责任是有作用的，但对于及时和有效维护和保障违法侵犯国家和社会公共利益的作用却有很大的局限性。此外，就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言，一是其监督的重点是行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为，而很难及于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为（作为或不作为），二是此种监督因属事后监督，从而很难及时和有效地维护和保障国家和社会公共利益。

其三，行政主体维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题，可以通过行政系统内部的层级监督和专门监督解决，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，行政系统内部的层级监督和专门监督对于解决行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题可以发挥重要的作用。但是，这种作用也是有局限性的：首先，就层级监督而言，上下级行政机关因各种因素的缘故，可能构成利益共同体，下级行政机关的行为有时事前即请示过上级，有时甚至是奉上级指示而为，在这种情况下，下级行政机关的违法行为很难企望通过上级机关的监督得到纠正。其次，就专门监督而言，例如，国资局对一般行政机关违法处置国有资产的监督，环保局对一般行政机关违法行政行为导致环境污染、生态破坏的监督，其监督作用有可能还不如层级监督。因为，其一，专门机关对同级行政机关的监督，不如上级机关有权威性；其二，专门行政机关的监督要受到同级人民政府的制约，政府和政府部门首长如果不高兴，专门机关很难采取有效处置措施；其三，专门行政机关（如国资局、环保局）自己即具有实施违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）的机会与可能，它们如果自己违法，更难于得到及时有效的监督。

综上，笔者认为，在我国，建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是必要的。

关于检察机关提起行政公益诉讼的可能性问题，则可以从以下五个方面考察：

其一，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据

《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施监督。至于监督的方式，则取决于监督目的，哪一种监督方式能有效地实现监督目的，法律就应确立该种方式。国内外的经验证明，检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为，维护国家和社会公共利益是有效的，因此，法律就不仅可能，而且应该确立这种方式。

其二，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础

《行政诉讼法》第1 条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼，顾名思义，是涉及公共利益的行政诉讼（特别是环境公益诉讼），当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的（当然从法理上讲，则应该有限制），从而，无论是监督对象，还是监督方式和监督手段，《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的范围。因此，在修改《行政诉讼法》时，立法者在抗诉方式之外增设检察机关提起行政公益诉讼的监督方式就完全没有任何法律障碍。

其三，行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了制度的事实前提

有人认为，诉权是涉及当事人“意思自治”的权利，只能由利害关系人自己行使，而不能由他人代行。这种观点虽然有其正确性，但其正确性只是部分的，片面的。从法理上讲，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的诉权，法律才赋予当事人完全“意思自治”，而对于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如绝大部分刑事诉讼）的诉权，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益诉讼和行政公益诉讼）的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。行政公益诉讼不是一般的行政诉讼，而是仅仅涉及“公益”，或者虽然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的诉讼。正是行政公益诉讼的“公益”性，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了事实前提。

其四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了条件

市场经济体制的建立和发展，私域和公域的区分，“私益”和“公益”的对立统一，为确立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一个国家，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度，还需要这个国家法治的发展进步。在一个法律很不完善，法律制度、机构、设施很不健全，国民和政府官员法治观念很淡薄的国度，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是不可想象的。而我国自改革开放20多年来，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，国民和政府官员的法治观念都在不断提高，所有这些，加上目前正进行的司法改革，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了相当充分的条件。

其五，我国法学研究的前沿成果，特别是关于检察监督和公益诉讼（包括国外检察监督和公益诉讼）的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。