工作任务管理方法大全11篇

工作任务管理方法篇（1）

一、任务管理法

本世纪初，人们开始对管理方法作专门研究，最早提出科学的管理方法的是美国管理学家泰罗。泰罗的科学管理理论中所倡导的科学管理方法其实质就是任务管理法，任务管理法是人们最早研究的一种科学管理方法。

泰罗所说的任务管理，也可以称为任务作业。任务管理法的基本内容，可以概括为通过时间动作研究确定标准作业任务，并将任务落实到工人。就是说，工人的作业在于完成管理人员规定的任务，而这种任务又是管理人员经过仔细推敲后设计出来的。这样，组织中的工人都有明确的责任，按职责要求完成了任务则付给一定的报酬。

任务管理法规定组织中的每个人在一定时限内完成任务的数额，但任务管理法并不是只规定每个人的工作量，那就是把任务管理法简单化了。规定工作量本身并不能说就是科学管理，这里的关键在于所规定的工作量的定额是怎样确定的。如果定额仍是依靠经验或习惯来确定，那就只是具有任务管理的形式，实质则仍然是经验管理。科学管理和经验管理的区别，不在于是否给组织的成员分配任务，而在于所分配的任务的质和量是否经过科学方法计算来的。任务管理法的最明显的作用在于提高工人的工作效率，而提高效率的关键又在于科学地进行时间动作的研究。泰罗提出的任务管理法的科学成分，也就在于他所倡导的时间动作研究方法。

泰罗所说的时间动作研究，大体包括以下步骤：

1．物色比如说l0到15个不同的人员，他们应特别善于做需要分析工作。2．仔细研究工人在完成被调查的工作中所进行的基本操作或动作，包括每个人员所使用的工具。

3．用秒表研究做每一个基本动作所需要的时间，然后选择每一部份动作的最快工作方法。

4．淘汰所有不正确、缓慢和无效的动作。

5．淘汰所有不必要的动作以后，把最快最好的动作以及最好的工具分别在一个序列中集中归类。

经过以上步骤，于是便可得出完成标准作业所需的标准时间。按照这种方法来规定一个岗位上一个人在一定时间内的工作量，就有科学根据了。同样地，对每一个行业中使用的每一种工具也进行了研究。科学管理要求对在经验法则指导下产生的同一种工具进行仔细研究，再对这些改革了的工具中的每一种工具所可能达到的速度进行时间研究，并把几种工具各自具有的优点融合在单独一种标准工具中，借以获得方便和提高速度使工人工作更容易些和更快些。

这种时间动作研究，本身并不复杂，但其对提高工人的工作效率来说作用却是很大的。时间动作研究专家们发现，许多人们凭经验和习惯天天重复操作的动作，普通存在低效率的现象，比如，通过对砌砖工在标准情况下砌砖所有动作的细致研究，动作研究专家吉尔布雷思先生将砌每块砖的动作从十八个减少至五个，有一个场合甚至减少到二个。只要对动作稍加改变，完成一项操作即可节省时间，不少工作由于要反反复复地操作，如果一次操作节省一点时间，长期积累起来，在一个单位时间内完成的工作量就可以大大增加，从而使效率比以前大为提高。

任务管理法其实质就是通过专门的人员对时间和动作进行研究，从而科学地设计工作任务，使工人满负荷工作，以达到提高企业生产效率目的。但任务管理法只是从生产技术过程的角度研究作业管理的具体方法，涉及的范围基本上没有超出车间管理，而很少从企业经理人员的角度，研究企业经营的全局问题。如果孤立地使用任务管理法，企业规模越大，其不适应性越突出。

另外，实行任务管理，工人的一举一动都要合乎标准，一切工作安排都要听命于管理人员的指示和下达的计划。它否定了工人在工作中的自主性、独立性，取消了工人对其工作任务的计划、组织与控制的自。忽略了人除了经济需求外，还有更复杂的社会和心理方面的需要，忽视了人际关系对于人的行为的影响。而人并不是只有经济需求的孤立的“经济人”，在强调人性和个性的现代社会，任务管理法的不适应性也就越发地突出。

二、人本管理法

从管理学的发展来看，对组织采取以人为中心的管理方法是在任务管理后提出来的。本世纪30年代以后，管理学家们发现，提高人的积极性，发挥人的主动性和创造性对提高组织的效率更为重要。组织活动成果的大小是由领导方式与工作人员的情绪决定的，由此管理学将研究的重点转向了管理中的人本身，这就是以行为科学为主要内容的人际关系理论。人际关系学家主张采取行为管理的方法，即通过分析影响人的行为的各种心理因素，采用一定的措施改善人际关系，以此提高工作人员的情绪和士气，从而能产出最大的成果，达到提高组织效率的目的。

在人际关系理论的推动下，对于组织的管理和研究便从原来以“事”为中心发展到以“人”为中心，由原来对“纪律”的研究发展到对行为的分析，由原来的“监督”管理发展到“自主”管理，由原来的“独裁式”管理发展到“民主参与式”的管理。管理者在管理中采取以工作人员为中心的领导方式，即实行民主领导，让职工参加决策会议，领导者经常考虑下属的处境、想法、要求和希望，与下属采取合作态度，管理中的问题通过集体讨论，由集体来做出决定，监督也采取职工互相监督的方式等等。这样，职工在情感上容易和组织融为一体，对上司不是恐惧疏远而是亲切信任，他们的工作情绪也就可以保持较高的状态，从而使组织活动取得更大的成果。这种以人为中心的管理理论和方法也包含着一系列更为具体的管理方法，常用的主要有参与管理、民主管理、工作扩大化、提案制度和走动管理等。科学管理以金钱为诱饵，人际关系理论则主张管理必须重视人的心理上的满足。古典组织理论强调合理的劳动分工和对组织的有效控制，人际关系理论则强调对人际行为的激励。因此，人际关系理论的出现，给组织管理带来巨大的变化。从40年代开始，人际关系理论渐渐渗入组织管理实践中去，管理学家在这种管理思想中找到缓和劳资关系，提高工人的士气，借以提高生产效率的方法。

人本管理法是作为对任务管理法的革新而提出的一种新的管理方法。这种管理法和任务管理法的重大区别在于：任务管理法要求工作人员的活动标准化，工作人员在工作中的自由度是很小的，但对完成组织规定的任务较有保证。而行为管理法则有较大的灵活性，工作人员在组织中有相当的自由度，较能发挥其自主性和创造性，但这样一来，组织内的变动也较大，组织规定的任务有时却无法完成。为了吸取两种方法的长处和克服短处，一种新的管理方法提出来了，这就是目标管理法。

三、目标管理方法

目标管理是美国著名管理学家德鲁克的首创，1954年，他在《管理实践》一书中，首先提出“目标管理与自我控制”的主张，随后在《管理——任务、责任、实践》一书中对此作了进一步阐述。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标”，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视。因此管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。德鲁克认为，如果一个领域没有特定的目标，这个领域必然会被忽视。如果没有方向一致的分目标指示每个人的工作，则企业的规模越大，人员越多，专业分工越细，发生冲突和浪费的可能性就越大。企业每个管理人员和工人的分目标就是企业总目标对他的要求，同时也是员工对企业总目标的贡献。只有完成每一个目标，企业总目标才有完成的希望，而分目标又是各级领导人员对下属人员进行考核的主要依据。德鲁克还认为，目标管理的最大优点在于它能使人们用自我控制的管理来代替受他人支配的管理，激发人们发挥最大的能力把事情做好。

目标管理是以相信人的积极性和能力为基础的，企业各级领导者对下属人员的领导，不是简单地依靠行政命令强迫他们去干，而是运用激励理论，引导职工自己制定工作目标，自主进行自我控制，自觉采取措施完成目标，自动进行自我评价。目标管理通过诱导启发职工自觉地去干，其最大特征是通过激发员工的生产潜能，提高员工的效率来促进企业总体目标的实现。

它与传统管理方法相比有许多优点，概括起来主要有几个方面：

1．权力责任明确。目标管理通过由上而下或自下而上层层制定目标，在企业内部建立起纵横联结的完整的目标体系，把企业中各部门、各类人员都严密地组织在目标体系之中，明确职责、划清关系，使每个员工的工作直接或间接地同企业总目标联系起来，从而使员工看清个人工作目标和企业目标的关系，了解自己的工作价值，激发大家关心企业目标的热情。这样，就可以更有效地把全体员工的力量和才能集中起来，提高企业工作成果。

2．强调职工参与。目标管理非常重视上下级之间的协商、共同讨论和意见交流。通过协商，加深对目标的了解，消除上下级之间的意见分歧，取得上下目标的统一。由于目标管理吸收了企业全体人员参与目标管理实施的全过程，尊重职工的个人意志和愿望，充分发挥职工的自主性，实行自我控制，改变了由上而下摊派工作任务的传统做法，调动了职工的主动性、积极性和创造性。

3．注重结果。目标管理所追求的目标，就是企业和每个职工在一定时期应该达到的工作成果。目标管理不以行动表现为满足，而以实际成果为目的。工作成果对目标管理来说，既是评定目标完成程度的根据，又是奖评和人事考核的主要依据。因此，目标管理又叫成果管理。离开工作成果，就不称其为目标管理。

由于任务管理法既规定了工作任务，又规定了完成任务的方法，而且任务和方法都有标准化，职工按标准化的要求进行培训，并按标准化的要求进行操作，他们的工作积极性和创造性受到严重的限制；而人本管理法又过于强调领导对职工的信任，放手让职工自主去工作，这又难于保证任务的完成。目标管理法将两者综合起来，即组织规定总目标，各部门依据总目标规定部门目标，把部门目标分解落实到人，至于如何达到目标则放手让工作人员自己做主。这样，既能保证完成组织的任务，又能充分发挥职工的主动性、积极性，因而目标管理法与任务管理法和行为管理法相比，是更为优越的管理方法。

目标管理提出以后，便在美国迅速流传。在第二次世界大战后各国经济由恢复转向迅速发展的时期，企业急需采用新的方法调动员工积极性以提高竞争能力，目标管理的出现可谓应运而生，于是被广泛应用，并很快为日本、西欧和其他国家的企业所仿效，在世界范围内大行其道。

目标管理可能看起来简单，但要把它付诸实施，管理者必须对它有很好地领会和理解。首先，管理者必须知道什么是目标管理，为什么要实行目标管理。如果管理者本身不能很好地理解和掌握目标管理的原理，那么，由其来组织实施目标管理也是一件不可能的事。其次，管理者必须知道公司的目标是什么，以及他们自己的活动怎样适应这些目标。如果公司的一些目标含糊不清、不现实或不协调一致，那么主管人员想同这些目标协调一致，实际上是不可能的。第三、目标管理所设置的目标必须是正确的、合理的。所谓正确，是指目标的设定应符合企业的长远利益，和企业的目的相一致，而不能是短期的。合理的，是指设置目标的数量和标准应当是科学的，因为过于强调工作成果会给人的行为带来压力，导致不择手段的行为产生。为了减少选择不道德手段去达到这些效果的可能性，管理者必须确定合理的目标，明确表示行为的期望，使得员工始终具有正常的“紧张”和“费力”程度。第四，所设目标无论在数量或质量方面都具备可考核性，也许是目标管理成功的关键。任何目标都应该在数量上或质量上具有可考核性。有些目标，如“时刻注意顾客的需求并很好地为他们服务”，或“使信用损失达到最小”，或“改进提高人事部门的效率”等，都没多大意义，因为在将来某一特定时间没有人能准确地回答他们实现了这些目标没有。如果目标管理不可考核，就无益于对管理工作或工作效果的评价。

正因为目标管理对管理者的要求相对较高，且在目标的设定中总是存在这样、那样的问题，使得目标管理在付诸实施的过程中，往往流于形式，在实践过程中有很大的局限性。

四、系统管理方法

第二次世界大战之后，企业组织规模日益扩大，企业内部的组织结构也更加复杂，从而提出了一个重要的管理课题，如何解决复杂大企业的管理问题。为了解决复杂大企业的效率问题，系统方法产生了。

工作任务管理方法篇（2）

管理方法，同人类的一切知识一样，来源于人类的实践活动，是随着人类实践的发展和技术的进步而不断发展起来的。人们在协调群体的活动以实现一定目的的过程中，根据管理任务和管理对象的情况，制定出达到既定目标的活动方式。如果按照这种方式，如果达到了既定的目标，就说明它是有效的，这种行动方式在人们的活动中经过不断地重复，就逐渐在头脑中固定下来，变成了正确的管理方法。本文就管理方法的形成和详细步骤阐述了自己的观点。

写作提纲与目录：

一、任务管理法---------------------------------------1

二、人本管理法---------------------------------------4

三、目标管理方法-------------------------------------6

四、系统管理方法-------------------------------------9

管理方法，同人类的一切知识一样，来源于人类的实践活动，是随着人类社会实践的发展和科学技术的进步而不断发展起来的。人们在协调群体的活动以实现一定目的的过程中，根据管理任务和管理对象的情况，制定出达到既定目标的活动方式。如果按照这种方式，如果达到了既定的目标，就说明它是有效的，这种行动方式在人们的活动中经过不断地重复，就逐渐在头脑中固定下来，变成了正确的管理方法。

人们一直在管理活动和社会实践中摸索、寻找着正确的、合乎需要的管理方式。随着资本主义大生产的发展，越来越细的专业化分工，越来越复杂的生产协作关系以及科学技术在生产过程中的日益广泛的，使得管理方法在实践中的作用，变得越来越突出和重要了。人们开始把管理方法作为管理科学的一个重要组成部分而进行系统。在管理的方法中，通用管理方法比专门管理方法更为重要。在管理中，管家的通用管理方法主要包括：任务管理法、人本管理方法、目标管理方法以及系统管理方法等。

一、任务管理法

本世纪初，人们开始对管理方法作专门研究，最早提出科学的管理方法的是美国管理学家泰罗。泰罗的科学管理中所倡导的科学管理方法其实质就是任务管理法，任务管理法是人们最早研究的一种科学管理方法。

泰罗所说的任务管理，也可以称为任务作业。任务管理法的基本，可以概括为通过时间动作研究确定标准作业任务，并将任务落实到工人。就是说，工人的作业在于完成管理人员规定的任务，而这种任务又是管理人员经过仔细推敲后设计出来的。这样，组织中的工人都有明确的责任，按职责要求完成了任务则付给一定的报酬。

任务管理法规定组织中的每个人在一定时限内完成任务的数额，但任务管理法并不是只规定每个 人的工作量，那就是把任务管理法简单化了。规定工作量本身并不能说就是科学管理，这里的关键在于所规定的工作量的定额是怎样确定的。如果定额仍是依靠经验或习惯来确定，那就只是具有任务管理的形式，实质则仍然是经验管理。科学管理和经验管理的区别，不在于是否给组织的成员分配任务，而在于所分配的任务的质和量是否经过科学方法来的。任务管理法的最明显的作用在于提高工人的工作效率，而提高效率的关键又在于科学地进行时间动作的研究。泰罗提出的任务管理法的科学成分，也就在于他所倡导的时间动作研究方法。

泰罗所说的时间动作研究，大体包括以下步骤：

1．物色比如说l0到15个不同的人员，他们应特别善于做需要工作。

2．仔细工人在完成被调查的工作中所进行的基本操作或动作，包括每个人员所使用的工具。

3．用秒表研究做每一个基本动作所需要的时间，然后选择每一部份动作的最快工作。

4．淘汰所有不正确、缓慢和无效的动作。

5．淘汰所有不必要的动作以后，把最快最好的动作以及最好的工具分别在一个序列中集中归类。

经过以上步骤，于是便可得出完成标准作业所需的标准时间。按照这种方法来规定一个岗位上一个人在一定时间内的工作量，就有根据了。同样地，对每一个行业中使用的每一种工具也进行了研究。科学管理要求对在经验法则指导下产生的同一种工具进行仔细研究，再对这些改革了的工具中的每一种工具所可能达到的速度进行时间研究，并把几种工具各自具有的优点融合在单独一种标准工具中，借以获得方便和提高速度使工人工作更容易些和更快些。

这种时间动作研究，本身并不复杂，但其对提高工人的工作效率来说作用却是很大的。时间动作研究专家们发现，许多人们凭经验和习惯天天重复操作的动作，普通存在低效率的现象，比如，通过对砌砖工在标准情况下砌砖所有动作的细致研究，动作研究专家吉尔布雷思先生将砌每块砖的动作从十八个减少至五个，有一个场合甚至减少到二个。只要对动作稍加改变，完成一项操作即可节省时间，不少工作由于要反反复复地操作，如果一次操作节省一点时间，长期积累起来，在一个单位时间内完成的工作量就可以大大增加，从而使效率比以前大为提高。

任务管理法其实质就是通过专门的人员对时间和动作进行研究，从而科学地设计工作任务，使工人满负荷工作，以达到提高生产效率目的。但任务管理法只是从生产技术过程的角度研究作业管理的具体方法，涉及的范围基本上没有超出车间管理，而很少从企业经理人员的角度，研究企业经营的全局。如果孤立地使用任务管理法，企业规模越大，其不适应性越突出。

另外，实行任务管理，工人的一举一动都要合乎标准，一切工作安排都要听命于管理人员的指示和下达的计划。它否定了工人在工作中的自主性、独立性，取消了工人对其工作任务的计划、组织与控制的自主权。忽略了人除了需求外，还有更复杂的和心理方面的需要，忽视了人际关系对于人的行为的。而人并不是只有经济需求的孤立的“经济人”，在强调人性和个性的社会，任务管理法的不适应性也就越发地突出。

二、人本管理法

从管的来看，对组织采取以人为中心的管理方法是在任务管理后提出来的。本世纪30年代以后，管理学家们发现，提高人的积极性，发挥人的主动性和创造性对提高组织的效率更为重要。组织活动成果的大小是由领导方式与工作人员的情绪决定的，由此管理学将研究的重点转向了管理中的人本身，这就是以行为科学为主要的人际关系。人际关系学家主张采取行为管理的方法，即通过影响人的行为的各种心理因素，采用一定的措施改善人际关系，以此提高工作人员的情绪和士气，从而能产出最大的成果，达到提高组织效率的目的。

在人际关系理论的推动下，对于组织的管理和研究便从原来以“事”为中心发展到以“人”为中心，由原来对“纪律”的研究发展到对行为的分析，由原来的“监督”管理发展到“自主”管理，由原来的“独裁式”管理发展到“民主参与式”的管理。管理者在管理中采取以工作人员为中心的领导方式，即实行民主领导，让职工参加决策会议，领导者经常考虑下属的处境、想法、要求和希望，与下属采取合作态度，管理中的问题通过集体讨论，由集体来做出决定，监督也采取职工互相监督的方式等等。这样，职工在情感上容易和组织融为一体，对上司不是恐惧疏远而是亲切信任，他们的工作情绪也就可以保持较高的状态，从而使组织活动取得更大的成果。这种以人为中心的管理理论和方法也包含着一系列更为具体的管理方法，常用的主要有参与管理、民主管理、工作扩大化、提案制度和走动管理等。

管理以金钱为诱饵，人际关系则主张管理必须重视人的心理上的满足。古典组织理论强调合理的劳动分工和对组织的有效控制，人际关系理论则强调对人际行为的激励。因此，人际关系理论的出现，给组织管理带来巨大的变化。从40年代开始，人际关系理论渐渐渗入组织管理实践中去，管家在这种管理思想中找到缓和劳资关系，提高工人的士气，借以提高生产效率的。

人本管理法是作为对任务管理法的革新而提出的一种新的管理方法。这种管理法和任务管理法的重大区别在于：任务管理法要求工作人员的活动标准化，工作人员在工作中的自由度是很小的，但对完成组织规定的任务较有保证。而行为管理法则有较大的灵活性，工作人员在组织中有相当的自由度，较能发挥其自主性和创造性，但这样一来，组织内的变动也较大，组织规定的任务有时却无法完成。为了吸取两种方法的长处和克服短处，一种新的管理方法提出来了，这就是目标管理法。

三、目标管理方法

目标管理是美国著名管理学家德鲁克的首创，1954年，他在《管理实践》一书中，首先提出“目标管理与自我控制”的主张，随后在《管理——任务、责任、实践》一书中对此作了进一步阐述。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“的使命和任务，必须转化为目标”，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视。因此管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。德鲁克认为，如果一个领域没有特定的目标，这个领域必然会被忽视。如果没有方向一致的分目标指示每个人的工作，则企业的规模越大，人员越多，专业分工越细，发生冲突和浪费的可能性就越大。企业每个管理人员和工人的分目标就是企业总目标对他的要求，同时也是员工对企业总目标的贡献。只有完成每一个目标，企业总目标才有完成的希望，而分目标又是各级领导人员对下属人员进行考核的主要依据。德鲁克还认为，目标管理的最大优点在于它能使人们用自我控制的管理来代替受他人支配的管理，激发人们发挥最大的能力把事情做好。

目标管理是以相信人的积极性和能力为基础的，企业各级领导者对下属人员的领导，不是简单地依靠行政命令强迫他们去干，而是运用激励理论，引导职工自己制定工作目标，自主进行自我控制，自觉采取措施完成目标，自动进行自我评价。目标管理通过诱导启发职工自觉地去干，其最大特征是通过激发员工的生产潜能，提高员工的效率来促进企业总体目标的实现。

它与传统管理方法相比有许多优点，概括起来主要有几个方面：

1．权力责任明确。目标管理通过由上而下或自下而上层层制定目标，在企业内部建立起纵横联结的完整的目标体系，把企业中各部门、各类人员都严密地组织在目标体系之中，明确职责、划清关系，使每个员工的工作直接或间接地同企业总目标联系起来，从而使员工看清个人工作目标和企业目标的关系，了解自己的工作价值，激发大家关心企业目标的热情。这样，就可以更有效地把全体员工的力量和才能集中起来，提高企业工作成果。

2．强调职工参与。目标管理非常重视上下级之间的协商、共同讨论和意见交流。通过协商，加深对目标的了解，消除上下级之间的意见分歧，取得上下目标的统一。由于目标管理吸收了企业全体人员参与目标管理实施的全过程，尊重职工的个人意志和愿望，充分发挥职工的自主性，实行自我控制，改变了由上而下摊派工作任务的传统做法，调动了职工的主动性、积极性和创造性。

3．注重结果。目标管理所追求的目标，就是和每个职工在一定时期应该达到的工作成果。目标管理不以行动表现为满足，而以实际成果为目的。工作成果对目标管理来说，既是评定目标完成程度的根据，又是奖评和人事考核的主要依据。因此，目标管理又叫成果管理。离开工作成果，就不称其为目标管理。

由于任务管理法既规定了工作任务，又规定了完成任务的，而且任务和方法都有标准化，职工按标准化的要求进行培训，并按标准化的要求进行操作，他们的工作积极性和创造性受到严重的限制；而人本管理法又过于强调领导对职工的信任，放手让职工自主去工作，这又难于保证任务的完成。目标管理法将两者综合起来，即组织规定总目标，各部门依据总目标规定部门目标，把部门目标分解落实到人，至于如何达到目标则放手让工作人员自己做主。这样，既能保证完成组织的任务，又能充分发挥职工的主动性、积极性，因而目标管理法与任务管理法和行为管理法相比，是更为优越的管理方法。

目标管理提出以后，便在美国迅速流传。在第二次世界大战后各国由恢复转向迅速的时期，企业急需采用新的方法调动员工积极性以提高竞争能力，目标管理的出现可谓应运而生，于是被广泛，并很快为日本、西欧和其他国家的企业所仿效，在世界范围内大行其道。

目标管理可能看起来简单，但要把它付诸实施，管理者必须对它有很好地领会和理解。首先，管理者必须知道什么是目标管理，为什么要实行目标管理。如果管理者本身不能很好地理解和掌握目标管理的原理，那么，由其来组织实施目标管理也是一件不可能的事。其次，管理者必须知道公司的目标是什么，以及他们自己的活动怎样适应这些目标。如果公司的一些目标含糊不清、不现实或不协调一致，那么主管人员想同这些目标协调一致，实际上是不可能的。第三、目标管理所设置的目标必须是正确的、合理的。所谓正确，是指目标的设定应符合企业的长远利益，和企业的目的相一致，而不能是短期的。合理的，是指设置目标的数量和标准应当是的，因为过于强调工作成果会给人的行为带来压力，导致不择手段的行为产生。为了减少选择不道德手段去达到这些效果的可能性，管理者必须确定合理的目标，明确表示行为的期望，使得员工始终具有正常的“紧张”和“费力”程度。第四，所设目标无论在数量或质量方面都具备可考核性，也许是目标管理成功的关键。任何目标都应该在数量上或质量上具有可考核性。有些目标，如“时刻注意顾客的需求并很好地为他们服务”，或“使信用损失达到最小”，或“改进提高人事部门的效率”等，都没多大意义，因为在将来某一特定时间没有人能准确地回答他们实现了这些目标没有。如果目标管理不可考核，就无益于对管理工作或工作效果的评价。

正因为目标管理对管理者的要求相对较高，且在目标的设定中总是存在这样、那样的，使得目标管理在付诸实施的过程中，往往流于形式，在实践过程中有很大的局限性。

四、系统管理方法

第二次世界大战之后，企业组织规模日益扩大，企业内部的组织结构也更加复杂，从而提出了一个重要的管理课题，如何解决复杂大企业的管理问题。为了解决复杂大企业的效率问题，系统方法产生了。

系统方法属于一般科学方法论，它以认识、和探讨结构复杂的客体确立必要的方法论原则。所谓系统方法，就是按照事物本身的系统性把研究对象放在系统的形式中认识和考察的一种方法。具体地说，从系统的观点出发，始终着重从整体与部分(要素)之间、整体与外部环境之间、部分(要素)与部分(要素)之间的相互作用和相互制约的关系中考察对象，从而达到最佳地处理问题的一种方法。

系统是一种满足整体、统筹全局、把整体与部分辨证地统一起来的方法，它将和综合有机地结合并运用数学语言定量地、精确地描述对象的运动状态和。它为运用数理逻辑和机来解决复杂系统的开辟了道路，为认识、研究和探讨结构复杂的整体确立了必要的方法论原则。

在用系统方法考查研究对象时，一般应该遵循整体性、最优化的原则。整体性是系统方法的基本出发点。所谓整体性原则，就是把研究对象看作由各个构成要素形成的有机整体，从整体与部分相互依赖、相互制约的关系中揭示对象的特征和运动规律，研究对象整体性质。整体性质不等于形成它的各要素性质的机械之和，对象的整体性由形成它的各要素(或子系统)的相互作用决定的。因此它不要求人们事先把对象分成许多简单部分，分别地进行考察，然后再把它们机械地迭加起来，而要求把对象作为整体对待，从整体与要素的相互依赖、相互联系、相互制约的关系中指示系统的整体性质。如一个由人群、动植物、山川河流、树木花草、大气环境等组成的系统的性能和活动规律，只存在于组成系统的各要素之间相互作用、相互依存的关系中，单独研究其中任一部分都不能揭示出系统的规律性。最优化原则是指，从许多可供选择的方案中选择出一种最优的方案，以便使系统运行于最优状态，达到最优的效果。它可以根据需要和可能为系统确定最优目标，并运用最新技术手段和处理方法把整个系统分成不同的层次结构，在运动中协调整体与部分的关系，使部分的功能和目标服从系统总体的最优功效，从而达到整体最优的目的。

系统方法的一般步骤是：

1．确定问题，收集资料。在进行系统分析之初，必须首先明确地确定所要解决的问题的性质和范围，研究问题包含着哪些主要因素，分析系统的要素之间的相互关系，以及与外界环境之间的相互关系。只有这样划定问题的界限，确定的问题才会明白、切合实际。确定问题后就应该开始收集资料，调查、实验、观察、记录、各要素（子系统）的情况、环境情况等。这对于建立模型，对各种模型方案进行可行性研究、比较，将是必不可少的。

2．系统分析。对于同一特定的目标，实施的途径是很多的，每种方法的投资和效益也会有差别。系统分析在于拟定出尽可能多的行动方案，并进行试验比较，以寻求费用最低而效果最好的方案。分析分析时，总是将复杂系统分解成若干较简单的子系统，再将分解的结果进行综合，进行整体分析。这样反复多次，才可能接近客观。

各种方案，经过系统分析后，哪个好？哪个差？可行性如何？都有了可靠的依据。但这些方法是否可靠？引用的情报是否准确？还需要决策者再作判断，这是决策者运用智慧及经验的过程。各种数学和计量方法也无法取代决策者的智慧和经验。

3．方案决策。在一种或几种值得采用或进一步考虑的方案中选择方案，尽可能在待选方案选择出满足系统要求的最佳方案。

4．实施计划。根据最后选定的方案，将按计划进行具体实施。如果实施中比较顺利，或遇到困难不大，略加修改即可顺利进行，那么整个步骤即告—段落。如果问题较多，这就需要回到前面几个步骤中的一个，重新做起。

在管理实践中，系统方法存在的最大问题就是最优方案难以确定，因为任何方案都不可能是从任何角度考虑都是最优的，对同一个方案，如果选定的因素不同，最优的结论往往也是不同的。方案的取舍缺乏一个明确的指标，这使得系统方法在实际操作过程中显得繁琐，组织最后实施的往往一定不是最优的方案。

工作任务管理方法篇（3）

管理 方法 的形成和 发展 论文提要： 管理方法，同人类的一切知识一样，来源于人类的实践活动，是随着人类 社会 实践的发展和 科学 技术的进步而不断发展起来的。人们在协调群体的活动以实现一定目的的过程中，根据管理任务和管理对象的情况，制定出达到既定目标的活动方式。如果按照这种方式，如果达到了既定的目标，就说明它是有效的，这种行动方式在人们的活动中经过不断地重复，就逐渐在头脑中固定下来，变成了正确的管理方法。本文就管理方法的形成和详细步骤阐述了自己的观点。 写作提纲与目录： 一、任务管理法---------------------------------------1 二、人本管理法---------------------------------------4 三、目标管理方法-------------------------------------6 四、系统管理方法-------------------------------------9 管理方法，同人类的一切知识一样，来源于人类的实践活动，是随着人类社会实践的发展和科学技术的进步而不断发展起来的。人们在协调群体的活动以实现一定目的的过程中，根据管理任务和管理对象的情况，制定出达到既定目标的活动方式。如果按照这种方式，如果达到了既定的目标，就说明它是有效的，这种行动方式在人们的活动中经过不断地重复，就逐渐在头脑中固定下来，变成了正确的管理方法。 人们一直在管理活动和社会实践中摸索、寻找着正确的、合乎需要的管理方式。随着资本主义大 工业 生产的发展，越来越细的专业化分工，越来越复杂的生产协作关系以及科学技术在生产过程中的日益广泛的 应用 ，使得管理方法在实践中的作用，变得越来越突出和重要了。人们开始把管理方法作为管理科学的一个重要组成部分而进行系统 研究 。在管理的方法中，通用管理方法比专门管理方法更为重要。在 现代 管理中，管 理学 家 总结 的通用管理方法主要包括：任务管理法、人本管理方法、目标管理方法以及系统管理方法等。 一、任务管理法 本世纪初，人们开始对管理方法作专门研究，最早提出科学的管理方法的是美国管理学家泰罗。泰罗的科学管理 理论 中所倡导的科学管理方法其实质就是任务管理法，任务管理法是人们最早研究的一种科学管理方法。 泰罗所说的任务管理，也可以称为任务作业。任务管理法的基本 内容 ，可以概括为通过时间动作研究确定标准作业任务，并将任务落实到工人。就是说，工人的作业在于完成管理人员规定的任务，而这种任务又是管理人员经过仔细推敲后设计出来的。这样，组织中的工人都有明确的责任，按职责要求完成了任务则付给一定的报酬。 任务管理法规定组织中的每个人在一定时限内完成任务的数额，但任务管理法并不是只规定每个 人的工作量，那就是把任务管理法简单化了。规定工作量本身并不能说就是科学管理，这里的关键在于所规定的工作量的定额是怎样确定的。如果定额仍是依靠经验或习惯来确定，那就只是具有任务管理的形式，实质则仍然是经验管理。科学管理和经验管理的区别，不在于是否给组织的成员分配任务，而在于所分配的任务的质和量是否经过科学方法 计算 来的。任务管理法的最明显的作用在于提高工人的工作效率，而提高效率的关键又在于科学地进行时间动作的研究。泰罗提出的任务管理法的科学成分，也就在于他所倡导的时间动作研究方法。 管理 方法 的形成和 发展 论文提要： 管理方法，同人类的一切知识一样，来源于人类的实践活动，是随着人类 社会 实践的发展和 科学 技术的进步而不断发展起来的。人们在协调群体的活动以实现一定目的的过程中，根据管理任务和管理对象的情况，制定出达到既定目标的活动方式。如果按照这种方式，如果达到了既定的目标，就说明它是有效的，这种行动方式在人们的活动中经过不断地重复，就逐渐在头脑中固定下来，变成了正确的管理方法。本文就管理方法的形成和详细步骤阐述了自己的观点。 写作提纲与目录： 一、任务管理法---------------------------------------1 二、人

工作任务管理方法篇（4）

写作提纲与目录：

管理方法，同人类的一切知识一样，来源于人类的实践活动，是随着人类社会实践的发展和科学技术的进步而不断发展起来的。人们在协调群体的活动以实现一定目的的过程中，根据管理任务和管理对象的情况，制定出达到既定目标的活动方式。如果按照这种方式，如果达到了既定的目标，就说明它是有效的，这种行动方式在人们的活动中经过不断地重复，就逐渐在头脑中固定下来，变成了正确的管理方法。

人们一直在管理活动和社会实践中摸索、寻找着正确的、合乎需要的管理方式。随着资本主义大工业生产的发展，越来越细的专业化分工，越来越复杂的生产协作关系以及科学技术在生产过程中的日益广泛的应用，使得管理方法在实践中的作用，变得越来越突出和重要了。人们开始把管理方法作为管理科学的一个重要组成部分而进行系统研究。在管理的方法中，通用管理方法比专门管理方法更为重要。在现代管理中，管理学家总结的通用管理方法主要包括：任务管理法、人本管理方法、目标管理方法以及系统管理方法等。

一、任务管理法

本世纪初，人们开始对管理方法作专门研究，最早提出科学的管理方法的是美国管理学家泰罗。泰罗的科学管理理论中所倡导的科学管理方法其实质就是任务管理法，任务管理法是人们最早研究的一种科学管理方法。

泰罗所说的任务管理，也可以称为任务作业。任务管理法的基本内容，可以概括为通过时间动作研究确定标准作业任务，并将任务落实到工人。就是说，工人的作业在于完成管理人员规定的任务，而这种任务又是管理人员经过仔细推敲后设计出来的。这样，组织中的工人都有明确的责任，按职责要求完成了任务则付给一定的报酬。

任务管理法规定组织中的每个人在一定时限内完成任务的数额，但任务管理法并不是只规定每个人的工作量，那就是把任务管理法简单化了。规定工作量本身并不能说就是科学管理，这里的关键在于所规定的工作量的定额是怎样确定的。如果定额仍是依靠经验或习惯来确定，那就只是具有任务管理的形式，实质则仍然是经验管理。科学管理和经验管理的区别，不在于是否给组织的成员分配任务，而在于所分配的任务的质和量是否经过科学方法计算来的。任务管理法的最明显的作用在于提高工人的工作效率，而提高效率的关键又在于科学地进行时间动作的研究。泰罗提出的任务管理法的科学成分，也就在于他所倡导的时间动作研究方法。

泰罗所说的时间动作研究，大体包括以下步骤：

1．物色比如说l0到15个不同的人员，他们应特别善于做需要分析工作。

2．仔细研究工人在完成被调查的工作中所进行的基本操作或动作，包括每个人员所使用的工具。

3．用秒表研究做每一个基本动作所需要的时间，然后选择每一部份动作的最快工作方法。

4．淘汰所有不正确、缓慢和无效的动作。

5．淘汰所有不必要的动作以后，把最快最好的动作以及最好的工具分别在一个序列中集中归类。

经过以上步骤，于是便可得出完成标准作业所需的标准时间。按照这种方法来规定一个岗位上一个人在一定时间内的工作量，就有科学根据了。同样地，对每一个行业中使用的每一种工具也进行了研究。科学管理要求对在经验法则指导下产生的同一种工具进行仔细研究，再对这些改革了的工具中的每一种工具所可能达到的速度进行时间研究，并把几种工具各自具有的优点融合在单独一种标准工具中，借以获得方便和提高速度使工人工作更容易些和更快些。

这种时间动作研究，本身并不复杂，但其对提高工人的工作效率来说作用却是很大的。时间动作研究专家们发现，许多人们凭经验和习惯天天重复操作的动作，普通存在低效率的现象，比如，通过对砌砖工在标准情况下砌砖所有动作的细致研究，动作研究专家吉尔布雷思先生将砌每块砖的动作从十八个减少至五个，有一个场合甚至减少到二个。只要对动作稍加改变，完成一项操作即可节省时间，不少工作由于要反反复复地操作，如果一次操作节省一点时间，长期积累起来，在一个单位时间内完成的工作量就可以大大增加，从而使效率比以前大为提高。

任务管理法其实质就是通过专门的人员对时间和动作进行研究，从而科学地设计工作任务，使工人满负荷工作，以达到提高企业生产效率目的。但任务管理法只是从生产技术过程的角度研究作业管理的具体方法，涉及的范围基本上没有超出车间管理，而很少从企业经理人员的角度，研究企业经营的全局问题。如果孤立地使用任务管理法，企业规模越大，其不适应性越突出。

另外，实行任务管理，工人的一举一动都要合乎标准，一切工作安排都要听命于管理人员的指示和下达的计划。它否定了工人在工作中的自主性、独立性，取消了工人对其工作任务的计划、组织与控制的自。忽略了人除了经济需求外，还有更复杂的社会和心理方面的需要，忽视了人际关系对于人的行为的影响。而人并不是只有经济需求的孤立的“经济人”，在强调人性和个性的现代社会，任务管理法的不适应性也就越发地突出。

二、人本管理法

从管理学的发展来看，对组织采取以人为中心的管理方法是在任务管理后提出来的。本世纪30年代以后，管理学家们发现，提高人的积极性，发挥人的主动性和创造性对提高组织的效率更为重要。组织活动成果的大小是由领导方式与工作人员的情绪决定的，由此管理学将研究的重点转向了管理中的人本身，这就是以行为科学为主要内容的人际关系理论。人际关系学家主张采取行为管理的方法，即通过分析影响人的行为的各种心理因素，采用一定的措施改善人际关系，以此提高工作人员的情绪和士气，从而能产出最大的成果，达到提高组织效率的目的。

在人际关系理论的推动下，对于组织的管理和研究便从原来以“事”为中心发展到以“人”为中心，由原来对“纪律”的研究发展到对行为的分析，由原来的“监督”管理发展到“自主”管理，由原来的“独裁式”管理发展到“民主参与式”的管理。管理者在管理中采取以工作人员为中心的领导方式，即实行民主领导，让职工参加决策会议，领导者经常考虑下属的处境、想法、要求和希望，与下属采取合作态度，管理中的问题通过集体讨论，由集体来做出决定，监督也采取职工互相监督的方式等等。这样，职工在情感上容易和组织融为一体，对上司不是恐惧疏远而是亲切信任，他们的工作情绪也就可以保持较高的状态，从而使组织活动取得更大的成果。这种以人为中心的管理理论和方法也包含着一系列更为具体的管理方法，常用的主要有参与管理、民主管理、工作扩大化、提案制度和走动管理等。

科学管理以金钱为诱饵，人际关系理论则主张管理必须重视人的心理上的满足。古典组织理论强调合理的劳动分工和对组织的有效控制，人际关系理论则强调对人际行为的激励。因此，人际关系理论的出现，给组织管理带来巨大的变化。从40年代开始，人际关系理论渐渐渗入组织管理实践中去，管理学家在这种管理思想中找到缓和劳资关系，提高工人的士气，借以提高生产效率的方法。

人本管理法是作为对任务管理法的革新而提出的一种新的管理方法。这种管理法和任务管理法的重大区别在于：任务管理法要求工作人员的活动标准化，工作人员在工作中的自由度是很小的，但对完成组织规定的任务较有保证。而行为管理法则有较大的灵活性，工作人员在组织中有相当的自由度，较能发挥其自主性和创造性，但这样一来，组织内的变动也较大，组织规定的任务有时却无法完成。为了吸取两种方法的长处和克服短处，一种新的管理方法提出来了，这就是目标管理法。

三、目标管理方法

目标管理是美国著名管理学家德鲁克的首创，1954年，他在《管理实践》一书中，首先提出“目标管理与自我控制”的主张，随后在《管理——任务、责任、实践》一书中对此作了进一步阐述。德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标”，如果一个领域没有目标，这个领域的工作必然被忽视。因此管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。德鲁克认为，如果一个领域没有特定的目标，这个领域必然会被忽视。如果没有方向一致的分目标指示每个人的工作，则企业的规模越大，人员越多，专业分工越细，发生冲突和浪费的可能性就越大。企业每个管理人员和工人的分目标就是企业总目标对他的要求，同时也是员工对企业总目标的贡献。只有完成每一个目标，企业总目标才有完成的希望，而分目标又是各级领导人员对下属人员进行考核的主要依据。德鲁克还认为，目标管理的最大优点在于它能使人们用自我控制的管理来代替受他人支配的管理，激发人们发挥最大的能力把事情做好。

目标管理是以相信人的积极性和能力为基础的，企业各级领导者对下属人员的领导，不是简单地依靠行政命令强迫他们去干，而是运用激励理论，引导职工自己制定工作目标，自主进行自我控制，自觉采取措施完成目标，自动进行自我评价。目标管理通过诱导启发职工自觉地去干，其最大特征是通过激发员工的生产潜能，提高员工的效率来促进企业总体目标的实现。

它与传统管理方法相比有许多优点，概括起来主要有几个方面：

1．权力责任明确。目标管理通过由上而下或自下而上层层制定目标，在企业内部建立起纵横联结的完整的目标体系，把企业中各部门、各类人员都严密地组织在目标体系之中，明确职责、划清关系，使每个员工的工作直接或间接地同企业总目标联系起来，从而使员工看清个人工作目标和企业目标的关系，了解自己的工作价值，激发大家关心企业目标的热情。这样，就可以更有效地把全体员工的力量和才能集中起来，提高企业工作成果。

2．强调职工参与。目标管理非常重视上下级之间的协商、共同讨论和意见交流。通过协商，加深对目标的了解，消除上下级之间的意见分歧，取得上下目标的统一。由于目标管理吸收了企业全体人员参与目标管理实施的全过程，尊重职工的个人意志和愿望，充分发挥职工的自主性，实行自我控制，改变了由上而下摊派工作任务的传统做法，调动了职工的主动性、积极性和创造性。

3．注重结果。目标管理所追求的目标，就是企业和每个职工在一定时期应该达到的工作成果。目标管理不以行动表现为满足，而以实际成果为目的。工作成果对目标管理来说，既是评定目标完成程度的根据，又是奖评和人事考核的主要依据。因此，目标管理又叫成果管理。离开工作成果，就不称其为目标管理。

由于任务管理法既规定了工作任务，又规定了完成任务的方法，而且任务和方法都有标准化，职工按标准化的要求进行培训，并按标准化的要求进行操作，他们的工作积极性和创造性受到严重的限制；而人本管理法又过于强调领导对职工的信任，放手让职工自主去工作，这又难于保证任务的完成。目标管理法将两者综合起来，即组织规定总目标，各部门依据总目标规定部门目标，把部门目标分解落实到人，至于如何达到目标则放手让工作人员自己做主。这样，既能保证完成组织的任务，又能充分发挥职工的主动性、积极性，因而目标管理法与任务管理法和行为管理法相比，是更为优越的管理方法。

目标管理提出以后，便在美国迅速流传。在第二次世界大战后各国经济由恢复转向迅速发展的时期，企业急需采用新的方法调动员工积极性以提高竞争能力，目标管理的出现可谓应运而生，于是被广泛应用，并很快为日本、西欧和其他国家的企业所仿效，在世界范围内大行其道。

目标管理可能看起来简单，但要把它付诸实施，管理者必须对它有很好地领会和理解。首先，管理者必须知道什么是目标管理，为什么要实行目标管理。如果管理者本身不能很好地理解和掌握目标管理的原理，那么，由其来组织实施目标管理也是一件不可能的事。其次，管理者必须知道公司的目标是什么，以及他们自己的活动怎样适应这些目标。如果公司的一些目标含糊不清、不现实或不协调一致，那么主管人员想同这些目标协调一致，实际上是不可能的。第三、目标管理所设置的目标必须是正确的、合理的。所谓正确，是指目标的设定应符合企业的长远利益，和企业的目的相一致，而不能是短期的。合理的，是指设置目标的数量和标准应当是科学的，因为过于强调工作成果会给人的行为带来压力，导致不择手段的行为产生。为了减少选择不道德手段去达到这些效果的可能性，管理者必须确定合理的目标，明确表示行为的期望，使得员工始终具有正常的“紧张”和“费力”程度。第四，所设目标无论在数量或质量方面都具备可考核性，也许是目标管理成功的关键。任何目标都应该在数量上或质量上具有可考核性。有些目标，如“时刻注意顾客的需求并很好地为他们服务”，或“使信用损失达到最小”，或“改进提高人事部门的效率”等，都没多大意义，因为在将来某一特定时间没有人能准确地回答他们实现了这些目标没有。如果目标管理不可考核，就无益于对管理工作或工作效果的评价。

正因为目标管理对管理者的要求相对较高，且在目标的设定中总是存在这样、那样的问题，使得目标管理在付诸实施的过程中，往往流于形式，在实践过程中有很大的局限性。

四、系统管理方法

第二次世界大战之后，企业组织规模日益扩大，企业内部的组织结构也更加复杂，从而提出了一个重要的管理课题，如何解决复杂大企业的管理问题。为了解决复杂大企业的效率问题，系统方法产生了。

系统方法属于一般科学方法论，它以认识、研究和探讨结构复杂的客体确立必要的方法论原则。所谓系统方法，就是按照事物本身的系统性把研究对象放在系统的形式中认识和考察的一种方法。具体地说，从系统的观点出发，始终着重从整体与部分(要素)之间、整体与外部环境之间、部分(要素)与部分(要素)之间的相互作用和相互制约的关系中考察对象，从而达到最佳地处理问题的一种方法。

系统方法是一种满足整体、统筹全局、把整体与部分辨证地统一起来的科学方法，它将分析和综合有机地结合并运用数学语言定量地、精确地描述研究对象的运动状态和规律。它为运用数理逻辑和电子计算机来解决复杂系统的问题开辟了道路，为认识、研究和探讨结构复杂的整体确立了必要的方法论原则。

在用系统方法考查研究对象时，一般应该遵循整体性、最优化的原则。整体性是系统方法的基本出发点。所谓整体性原则，就是把研究对象看作由各个构成要素形成的有机整体，从整体与部分相互依赖、相互制约的关系中揭示对象的特征和运动规律，研究对象整体性质。整体性质不等于形成它的各要素性质的机械之和，对象的整体性由形成它的各要素(或子系统)的相互作用决定的。因此它不要求人们事先把对象分成许多简单部分，分别地进行考察，然后再把它们机械地迭加起来，而要求把对象作为整体对待，从整体与要素的相互依赖、相互联系、相互制约的关系中指示系统的整体性质。如一个由人群、动植物、山川河流、树木花草、大气环境等组成的系统的性能和活动规律，只存在于组成系统的各要素之间相互作用、相互依存的关系中，单独研究其中任一部分都不能揭示出系统的规律性。最优化原则是指，从许多可供选择的方案中选择出一种最优的方案，以便使系统运行于最优状态，达到最优的效果。它可以根据需要和可能为系统确定最优目标，并运用最新技术手段和处理方法把整个系统分成不同的层次结构，在运动中协调整体与部分的关系，使部分的功能和目标服从系统总体的最优功效，从而达到整体最优的目的。

系统方法的一般步骤是：

1．确定问题，收集资料。在进行系统分析之初，必须首先明确地确定所要解决的问题的性质和范围，研究问题包含着哪些主要因素，分析系统的要素之间的相互关系，以及与外界环境之间的相互关系。只有这样划定问题的界限，确定的问题才会明白、切合实际。确定问题后就应该开始收集资料，调查、实验、观察、记录、各要素（子系统）的情况、环境情况等。这对于建立模型，对各种模型方案进行可行性研究、比较，将是必不可少的。

2．系统分析。对于同一特定的目标，实施的途径是很多的，每种方法的投资和效益也会有差别。系统分析在于拟定出尽可能多的行动方案，并进行试验比较，以寻求费用最低而效果最好的方案。分析分析时，总是将复杂系统分解成若干较简单的子系统，再将分解的结果进行综合，进行整体分析。这样反复多次，才可能接近客观。

各种方案，经过系统分析后，哪个好？哪个差？可行性如何？都有了可靠的依据。但这些方法是否可靠？引用的情报是否准确？还需要决策者再作判断，这是决策者运用智慧及经验的过程。各种数学和计量方法也无法取代决策者的智慧和经验。

3．方案决策。在一种或几种值得采用或进一步考虑的方案中选择方案，尽可能在待选方案选择出满足系统要求的最佳方案。

4．实施计划。根据最后选定的方案，将按计划进行具体实施。如果实施中比较顺利，或遇到困难不大，略加修改即可顺利进行，那么整个步骤即告—段落。如果问题较多，这就需要回到前面几个步骤中的一个，重新做起。

在管理实践中，系统方法存在的最大问题就是最优方案难以确定，因为任何方案都不可能是从任何角度考虑都是最优的，对同一个方案，如果选定的影响因素不同，最优的结论往往也是不同的。方案的取舍缺乏一个明确的指标，这使得系统方法在实际操作过程中显得繁琐，组织最后实施的往往一定不是最优的方案。

工作任务管理方法篇（5）

中国正在制定的公务员法将成为国家法律体系的一部分，值此就必须研究公务员的概念，公务员法调整的范围以及公务员法的基本架构、公务员法的体系等，确定公务员的范围以进一步构建公务员法和完整的公务员法律体系，应当根据国家的法治现状，认真了解西方国家的公务员法律制度的成败得失，回答中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实问题。

形成于十九世纪中叶的公务员制度是作为政府公共行政管理的一种基本制度，也与国家政治制度密切相关，目前世界约有六十多个国家和地区实行公务员制度。

在当今中国总结公务员暂行条例实施十多年来的经验，将其上升为法律的讨论中，国家公务员的概念及公务员法的调整范围必然首先被提出来讨论的问题。

一、中国公务员的法律地位与公务员法调整的应然范围

在中国公务员依现行法律法规的规定是指国家行政机关中由人民代表机关选举或决定或由行政机关任命担任行政职务，行使国家行政权，执行国家行政公务的任现职除工勤人员以外的人员。行政机关与公务员的法律关系不是经双方当事人协商形成的，而是“法定”的。脱离这种关系的公务员是不存在的。这种关系基于两种事实而发生：（1）某公民按法律程序进入了国家公务员的队伍，在一定行政机关中担任了职务，从而享有并行使职权；（2）非公务员公民经有权机关授权而产生了职权，并依法行使该职权。行政机关与公务员的关系一经构成，便发生以下内容：行政机关的职权、职责、权限和优先权一概溯及公务员；公务员在分享行政机关职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担物进行“再分配”；公务员实施行政管理活动，在形式上必须以行政机关的名义，在实质上必须按行政机关的意志进行；公务员在这种形式和实质条件下所作的行为，所引起的法律后果由行政机关承受；行政机关对公务员的过错行为承担责任；行政机关有权要求公务员以自己的名义和按自己的意志活动。

国家公务员与个人或组织的关系是基于行政机关与公务员的关系而发生的。此种关系是单方形成的，与个人、组织的意志无关。公务员与个人、组织的关系表现为下列方面：公务员有权以行政机关的名义对个人、组织实施管理，并依采用各种强制手段；公务员有义务履行职责，保护个人、组织的合法权益，接受个人、组织的监督；个人、组织有服从和协助公务员所实施的国家行政管理活动的义务；同时享有建议、批评、控告、申诉、复议和诉讼的权利。

世界各国的公务员及公务员法调整的范围是不尽相同的，纵观世界各国公务员法所确定的范围，其中将公务员限制在最小范围的国家中公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。另一些国家公务员的范围中央政府中所有公职人员包括政务官和事务官。还有些国家公务员的范围是指中央和地方政府机关的公职人员、国会除议员的工作人员、法官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员。

日本在中央包括中央政府机关和国营企事业单位的官员或职员称为国家公务员，地方政府机关或国营企事业单位的官员或职员称为地方公务员，国家公务员和地方公务员又分为特别职和一般职，特别职是选举产生或须经国会表决任职的公务员，一般职公务员在日本又称为“文官”是由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员，范围广泛包括事务次官、局长甚至为次长、局长开车司机、国立大学的校长、教授、事务员。[1]

巴基斯坦公务员包括外交事物类、财会类、海关和货物税收类、税收类、军事领地和营地管理类、邮政类、电报工程类、中央工程类、情报类、贸易类、中央秘书类、一般行政备用官员类、经济联营类。[2]

新加坡将公务员分为行政管理类、专业类和部门三类。行政管理类包括直接参与部长制定政策的人，专业类公务员包括医生、教师、工程师和律师，部门类公务员主要是移民局的官员、警察、监狱官和消防人员。[3]

泰国公务员包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。行政机关公务员、法官、检察员、大学公务员、教师、政务类官员、曼谷特区公务员、国会公务员、省级行政部门公务员、自治区公务员、警察。[4]

法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如学校、医院等）公务员在概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员。在法国虽然公务员的范围比较宽泛，但不是所有公务员都适用公务员法。不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员，适用公务员法的公务员包括中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。[5]

德国公务员包括政府官员、医护人员、士兵、教师、清洁工、大学教授、公共游泳馆馆长、法官和火车司机、国营企业的领导人等。联邦行政法院认为，凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所、和基金会从事公务活动的人员都属于公务员范围。（如果一个公司是股份公司其董事长就不是公务员，如果一个公司是国营公司其董事长就属公务员）。[6]

瑞典的公务员包括中央、省、市三级政府官员外，还包括军队、警察、以及铁路、教育、卫生保健、社会福利等国营系统的雇员。[7]

加拿大的公务员包括联邦政府公务机构的工作人员和地方的公务员，并且分别管理。在联邦雇员中国防军事人员、非财政委员会管理的公司和独立机构的员工皇家骑警和穿制服的人员、国营企业的员工不属公务员。具体包括各部以及政府机构，中央机构及内阁和委员会的监督或执行机构，服务性的部（如服务部、公共工程部）制定规章的机构。[8]既包括管理人员又包括体力工人。还包括有些部属培训机构的管理人员和教师。

美国的公务员包括美国联邦行政机构中执行公务的人员，不包括国会的雇员和法官及法院的雇员。[9]

澳大利亚的公务员包括在联邦、州和自治地区政府部门以及海外机构中受雇的工作人员还可分为科学技术人员、高级管理人员、医护人员、园艺人员、消防人员、工程技术人员、行政管理人员、律师、劳工。[10]

加拿大和大利亚的公务员的范围远远大于美国公务员范围。美国行政机关中有些职位具有政策决定权力应具有较大的支配力以及其他一些例外情况，因而不受公务员法律限制。[11]

亚洲国家的公务员的范围一般都比较宽泛，其中以泰国为最包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。但是属公务员法调整动只是中央一级的公务员和王室特殊类公务员，甚至不包括省级行政部门公务员和自治区公务员。日本公务员的范围广泛甚至包括为次长、局长开车司机，但由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员，而不调整特别职的公务员。他们的共同之处就是公务员法调整的范围是业务类公务员且一般包括国营企事业单位的工作人员（泰国还包括政务类公务员）。

欧洲多数国家公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共企事业机构的工作人员，只是法国还包括议会工作人员和法官和军官，但不是所有公务员都适用公务员法，不适用公务员法的公务员包括议会工作人员

、法官、军事人员。他们的共同特点是公务员法适用于中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。而不仅是行政机关的公务员。

根据中国现行的《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员应概括为国家依法定方式任用的代表国家从事社会公共事务的管理，行使行政职权，在中央和地方各级国家行政机关中履行国家公务的人员，不包括各级国家行政机关中的工勤人员。所谓“法定方式”，是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。中国现行法律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、聘任、调任四种方式。所谓“法定程序”，是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这就意味着，国家公务员不包括国有企、事业组织的干部，不包括社会团体的工作人员，也不包括立法机关、司法机关的工作人员。[12]国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员，但在国家行政机关中工作的人员不都是国家公务员只有在国家行政机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机关中的工勤人员。

讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法治化，如何确定公务员的范围与该国的实际法律生活和社会生活相联系。那么中国现行的公务员概念应如何改造才能适应依法对公务员管理的需要呢？

公务员是国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关和国营企事业单位任职的除依法应当选举产生或人大常委会任免的人员。

中国公务员立法的现状是国家已制定了《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》、《教师法》、《医师法》、《监察法》以及几部组织法和选举法。国务院制定了《国家公务员暂行条例》，人事部制定了与《国家公务员条例》相配套的《暂行规定》和《实施办法》。各级各类由选举产生和人大常委会任免的官员（包括：人大代表、人大常委会组成人员、国家主席、国务院总理以及国务院组成人员、最高法院的法官和最高检察院的检察官，地方人大和政府的官员、法院的法官和检察院的检察官）人民警察、教师、律师都已有法律或法规来调整他们与国家以及他们相互之间的关系。

在目前公务员的范围里，现行法律规定还有些未调整的领域。例如，在各级人大、法院、检察院立任职的非经人大选举或人大常委会任免的人员，这些国家机关工作人员以及政党和政协的人员应纳入公务员法的调整范围。

国营企事业单位的管理人员与国家之间发生的是行政法律关系，担任的是国家公职，行政机关对外行使职权履行职责，一般都要通过国家公务员，直接与外部行政相对人发生关系的是国家公务员。他们依法产生后即代表行政机关行使职权、履行职责，行政机关对他们进行管理，激励他们积极执行公务，防止他们滥用职权，与形成的这种关系即是国家公职关系。国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家。但国家的主体地位是由国家公务员所在的行政机关所代表的，因此，与国家公务员直接发生关系，作为公职关系的一方直接主体的是国家公务员所在的行政机关（包括国营企事业单位），而不是国家本身。公务员应当包括国营企事业单位的管理人员。一个确切的公务员法的概念应是调整国家一定范围公务员与国家发生的行政关系的法律规范系统。世界上多数国家都将国营企事业单位的管理人员作为公务员概念所涵盖的一部分。中国公务员不包括国营企事业单位的管理人员，而对企事业单位的公务员管理没有法律依据的状况亟待改变。

国外通过公务员立法建立起公务员制度主要有三种类型，一是制定公务员法后再制定各种补充法规、条例和实施细则，（瑞士、法国、德国、日本等国）；二是没有公务员法，只是制定一些单行法规、条例和规定（英国）；三是虽有公务员法，但事过境迁已被许多单行法规所取代（美国）。[13]

确定公务员法的调整范围应当考虑的主要因素有：一个国家的政党制度；国家对公务员管理的历史文化传统；当代世界对公务员依法管理的潮流；公务员法与现有的法律之间的协调。

在区分政务类公务员和业务类公务员，而且业务类公务员又应包括国营企事业单位的工作人员的前提下。因此我认为我国公务员法是调整一定范围业务类公务员与国家之间的行政法律关系。在调整内容上应包括：公务员的管理机构、公务员的权利和义务、公务员职位类、公务员的考试和录用、公务员的考核、公务员的奖励、公务员的纪律和惩戒、公务员的职务升降、公务员的职务任免、公务员的培训、公务员的交流、公务员的回避制度、公务员的工资保险福利、公务员的辞职与辞退、公务员的退休等。

另外虽有法律调整但是同类人员或相近人员规定却不尽相同需要整合。还应注意两个问题：一是注意公务员法与已有的法律相协调，再对公务员的一般要求上应当平衡国家公务员与立法人员、司法人员的规范，顾及《法官法》、〈检察官法〉的规定；同时应当平衡国家公务员与已有的单行的公务员法律相协调，顾及《警察法》、〈律师法〉、《教师法》、《医师法》的规定。

确定一个国家公务员的范围，应当根据这个国家对公务员管理的法治状况，依照中国现行法律法规规定的公务员的范围，中国的立法、司法、党派、工、青、妇的工作人员以及国营企事业单位（学校、科研院所、医院等）的工作人员不属国家公务员。但是中国经过十多年的公务员依法管理的实践，目前国家公务人员中除了国家行政机关的公务员被明确为国家公务员外，在立法机关、司法机关中从事辅助性或事务性工作的人员和国有企事业机构的管理人员（特别是由国家行政机关任命的人员）尚处于无法可依的状态。因此，完善对现有的行政机关公务员管理的法律法规，分别制定中国的立法机关、司法机关、党派以及国营企事业单位的国家公务人员的法律、法规是目前国家公务员立法的基本任务。

对于一个国家而言，公务员法部不应当仅仅是狭义上的一部单行的公务员法典，而应当是对公务员管理的一个法律法规体系，需要强调一个公务员法是一个法律法规乃至规章的集合，我们的任务应当是在公务员管理的基本规则确定后，制定一系列主从有序法律法规，并且关注中央与地方在公务员管理立法的权限的和谐行使。在德国现行的公务员法包括议会通过的32部法律，在我国台湾地区公务员法律也有《公职人员选举罢免法》、《公职人员任用法》、《公务员服务法》、《公务人员保障法》、《公务人员俸给法》、《公务人员退休法》、《公务人员利益冲突回避法》、《公务员惩戒法》、《公务人员考绩法》《公务人员利益冲突回避法》、《公务人员抚恤法》等11部之多，且有配套法规270多部。事实上任何一个法治国家都不可能用一部公务员法解决公务员管理中的所有问题。这也凸现了我国公务员立法的艰巨性。

公务员法应当是将国家已有的宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法等整合的结果，公务员法制定后，与这些法律一起构成公务员管理的法律体系，使公务员的管理法治化。有一种观点是公务员法是公务员管理的基本法，我们认为是不正确的。在这种观点的指导下，力图用公务员法统辖国家公务员的所有领域是作不到的。因为，依现在的草案，各级人大常委会组成人员、法院的院长及法官、检察院的检察长及检察官、政府的首长及组成人员等在录用、考核、奖惩（如撤职

、开除）等方面均无法适用，对上述人只能依组织法律“罢免”。就是说这部“公务员法”意图统领公务员管理，成为公务员管理的基本法是不现实的。公务员法只能调整目前还没有法律调整的国家公职人员。

公务员法应当是一个由宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法、公务员法作为法律层面，以国务院有关公务员管理的行政法规和地方有关公务员管理的地方法规以及国务院部委及地方公务员管理的行政规章一起构成的法律体系。

二、国家公务员的分类

依中国公务员暂行条例之规定，是不区分政务类公务员和业务类公务员上至国务院总理下到乡、镇政府的办事员一律为公务员均由该条例调整。但是，将国家公务员分为政务类公务员和业务类公务员两大类是世界的通例。政务类公务员通常是指通过选举或议会任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，如无重大过错可在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。[14] 业务类公务员是通过考任、调任、聘任等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。在我国，这两类公务员没有西方国家政务类公务员与业务类公务员的严格界限。在实行现代公务员制度的国家，大多数实行公务员职位分类制度。虽然中国的《国家公务员暂行条例》也规定了职位分类制度：“各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升的依据。” 但并不对公务员作政务类公务员和业务类公务员的划分。

政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位是不同，因而两类公务员与国家之间的行政法律关系亦不相同。在针对社会的行政管理法律关系中，政务类公务员代表行政机关，实行首长负责制以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系。与司法机关的关系是在行政政诉讼法律关系中，政务类公务员是作为行政机关的法定代表人与对方当事人和人民法院发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上，政务类公务员负有政治责任，其去留由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。对于政务类公务员的任免是根据我国宪法和地方组织法的规定进行的，今后的任务是进一步完善法律的有关规定，更重要的是认真发扬社会主义民主，真正使民主的真正制度得以实施。

业务类公务员可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生行政法律关系。行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以业务类公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。基于政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位的不同，就应当由不同的法律规范来调整。事实上公务员法只能调整业务类公务员，政务类公务员由业已存在的组织法来调整。

在我国还有必要区分国家机关的公务员与企事业单位公务员，时至今日我国在各类国家机关中任职的公务员中立法机关、司法机关从事辅助性或事务性工作的人员尚没有法律规范外，在各个企事业单位中任职的公务员亦没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，无论是企业还是事业单位的国家任命的管理人员均是为国家和社会经营资产或管理事业，这些人员应当是广义的国家公务员的组成部分，为国家管理企事业单位是重要的国家公务活动，因而这些人员理应为国家公务员，然而目前我国却没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，突出的问题是国有企事业单位的公务活动引发的纠纷不能由人民法院通过司法审查的途径来裁判，因而必须公务员立法时一并考虑对此类公务员作出规定（考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定）。

在区分政务类与业务类公务员、国家机关的公务员与企事业单位公务员的同时，还有必要区分国家机关公务员和政党公务员，在我国宪政体系下执政党与参政党一起集中全国人民的意愿，在中国共产党和其他各个民主党派以及统一战线的组织形式各级政治协商会议机关中任职的人员应当视为是特定的“公务员”，因而对这些“公务员”的管理亦应制定法律予以规范，考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定。

三、中国公务员法的基本架构

在宏观把握中国公务员依法管理的现状，正确定位中国公务员法的调整范围，以规范公务员管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、提高公务员的综合素质促进政府依法行政的历史进程为立法目标。对行政组织的各种工作进行分析、评价、分类，以确定占据某一职位的人应具备的条件和公务员应有的职权职责。建立职位分类制度，以工作为中心的人事管理制度，把千千万万复杂的工作职位，按照工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格这四个主要因素，划分若干类别，并划分为若干等级，以便做到对不同的专业人员有不同的管理方法，做到管理科学化。中国公务员立法的内容应当包括以下要点：

（一）公务员的义务和权利

公务员的义务是指公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的法律约束和责任。公务员在行政法律方面的权利是指作为行政法律关系主体之一的公务员能够作出一定行政或不作出一定行为的规范。依照现行法规规定，公务员有如下权利和义务：

公务员的义务：遵守宪法、法律和法规；依照国家法律、法规和政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤奋工作，尽职尽现，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。当前应当将诚实守信作为公务员的一项基本义务写进法律，以为诚信社会的营造起到示范作用。

公务员权利：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；获得履行职责所应有的权力；获工作报酬和享受保险、福利待遇；参加政治理论和业务知识的培训；对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告；依照规定辞职；宪法和法律规定的其他权利。其中应当强调的是获工作报酬和享受保险的权利是当前较为突出的问题，基层公务员的工资和规定的福利拖欠和保险的程度是法律应当着力解决的问题。

（二） 公务员的职位、职级、录用、考核、培训

国家应当根据科学的公务员职位分类，设置公务员职位并与国家组织、编制立法（必须指出这方面国家立法同样是十分薄弱的）相配合，公务员的职位可以分为：国家行政机关公务员职位、国家权力机关公务员职位、国家司法机关公务员职位、政党类职位、企事业单位公务员职位，如何划分公务员的职位必须考虑与现行的法官法、检察官法、警察法、医师法、教师法等法律相配合。根据国家公务员管理积累的管理经验，上述公务员的职位又可分为领导职务和非领导职务，设立非领导职务是非常重要的，可以解决因领导职务的数额限制而使得那些具有管理经验和资历的公务员获得相应的职务和社会承认，从而调动公务员的工作积极性。与公务员法相配合的法规应当考虑根据实

际情况适当扩大非领导职务职数的比重。

公务员的职级制度的要点是根据公务员的年资和所担任的职务来确定，长期以来我们比较多的批评论资排辈的年资晋级法，而事实上大多数国家公务员的职级确定的主要因素考虑是年资，这应当引起我们在公务员立法时的重视。当然公务员的工作实绩亦是确定公务员职级的重要考量，只是如何在相关的法规在确定能量化的标准是十分困难的。

国家公务员的录用是十分重要的制度，在我国应当区分担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用和担任各级各类领导职务的公务员的任用两个概念，因为无论是前者还是后者都是进入国家公务员队伍的主要方式。一般情况下主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用坚持公开、平等、竞争、择优原则，采用考试或严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。录用国家公务员，必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件，这些条件包括：年满18周岁具有政治权利的中国公民（是否一定要有中国公民的身份应当具有灵活性）、遵守宪法和法律、能够履行职务的身体条件。公务员立法应当考虑将省、市、县级不同的公务员录用条件和程序、方式、特殊职位的公务员的录用办法的确定权给予省级及其以下公务员管理机构。公务员录用的管理合理分工应当是：中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国家公务员管理部门负责组织。地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府公务员管理部门负责组织。新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，不予录用。至于其他担任主任科员以上领导职务的国家公务员的任用是通过任命公务员的职务实现的。

国家公务员的考核。国家公务员管理机构按照管理权限，对国家业务类公务员的德（包括廉政）、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。对国家公务员的考核，就当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。对于国家政务类公务员的德（包括廉政）、能、勤、绩进行定期考核，可以采取任职届中和届末考核的形式，结合家庭财产申报和任期内的经济审计结果给出考核结果。也要针对政党类、企事业单位类国家公务员的特点进行考核，对于考核的结果考核机构应当以书面形式通知公务员，对于考核结果有争议者可以有权申诉甚至可以设置向人民法院提起行政诉讼由司法裁判来解决。

公务员的培训。国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。国家公务员的培训，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教，讲求实效，着重提高管理能力的原则。国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训；一定职级以上的公务员的任职培训；晋升领导职务的任职培训；预备担任领导职务的公务员的培训等。根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。中央和各级党校、社会主义学院、国家和地方行政学院、各类经济学院以及其他培训机构按照有关规定承担政务类、业务类、政党类、企事业单位类国家公务员的培训任务。国家公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的首要依据。

（三） 国家公务员的奖励、惩戒

国家公务员的奖励。国家公务员管理机构对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。对国家公务员的奖励，坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。国家公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争，有功绩的；在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；有其他功绩的。对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号，给予一定的物质奖励。对弄虚作假、隐瞒严重错误和有严重政纪或刑事犯罪记录的公务员获得荣誉称号的必须依法予以撤销。公务员法的配套法规应当就公务员奖励的程序作出具体规定。

国家公务员的惩戒。国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；对抗上级决议和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，欺骗领导和群众；贪污、资窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；挥霍公款，浪费国家资财；滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；泄露国家秘密和工作秘密；在外事活动中有损国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、迷信、等活动；违反社会公德、造成不良影响；经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；其他违反纪律的行为。国家公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。

行政处分分为：警告、记过、记大过|、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内做出处理决定。

公务员不服行政处分的申诉控告。国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关控告。受理国家公务员控告的机关必须按照有关规定作出处理。国家公务员提出申诉和控告，必须忠于事实。国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。

（四）国家公务员的职务任免、职务升降、交流、调任、转任、轮换、挂职锻炼、任职回避

国家公务员职务实行选任制、委任制，部分职务实行聘任制。选任制公务员在选举结果发生法律效力后即为公务员身份，此类公务员主要是依照宪法和组织法的规定产生的，在法律规定的任职期限届满未能连任、任期内辞职、被罢免、被撤职又无其他委任制或聘任制公务员职位转任的就不再为国家公务员身份。国家公务员管理机构和县级以上地方各级公务员管理机构及其工作部门按照规定任免权限和程序任免国家公务员。

国家委任制公务员有下列情形之一的，应当予以任职。新录用人员试用期满合格的；从其他机关及企业、事业单位调入另一国家机关或企业、事业单位任职的；转换职位任职的；晋升或者降低职务的；国其他原因职务发生变化的。

聘任制公务员的任职，在新的政府管理理念应当允许那些基于合同的聘任制公务员的存在，因此一旦国家基于聘任公务员的合同发生法律效力时，该公务员即与国家发生法律关系，担任某种公务员的职务。聘任制公务员的产生程序应当由国家颁布条例进行规定。

国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国

家行政机关内兼任一个实职。国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。有关国家公务员能构在何种机构兼职，兼职能否兼薪等应当由国家制订条例予以规定。

国家公务员有下列情形之一的，应当予以免职。转换职位任职的；晋升或者降低职务的；离职学习期限超过一年的；因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；退休的；因其他原因职务发生变化的。国家公务员担任不同层次领导职务的最高年龄，依国家法律规定。基于合同的聘任制公务员的存在，一旦国家基于聘任公务员的合同履行完毕时，该公务员即不再担任某种公务员的职务。

国家公务员的职务晋升，分为国家政务类公务员的晋升、国家业务类公务员的晋升、国家政党类公务员的晋升、国家企事业单位公务员的晋升。必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩。国家政务类公务员的晋升必须是依照宪法和组织法的规定，由原来的较低职级的公务员当选为人大、政府、法院、检察院的各种官员，使职务晋升的。晋升国家业务类公务员的职务，必须在国家核定的职务序列逐级晋升。个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升，但是必须按照规定在职数限额内进行。国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件。晋升国家业务类公务员的职务，应当按照规定报有关部门同意。晋升政党类公务员职务的必须依照各类政党的党纲和政党章程的规定，经党内选举或党组织的任命方可晋升。晋升企事业单位公务员职务须依照晋升较低一级企事业单位公务员德才状况，管理或经营工作实绩予以确定。

总结多年来我国公务员管理的经验，国家政务类、业务类、政党类、企事业单位公务员的晋升中实行系统内竞争上岗或在全社会公推公选产生任职候选人的做法应当在法律中得到肯定，另外公务员晋升也应当进行工作所需知识和管理能力的测试。公务员晋升的程序应当由国家通过法规予以规定。

国家业务类公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不用胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应当按照规定程序予以降职。政务类、政党类、企事业单位类公务员当选为较低职级的政务类、业务类、政党类、企事业单位类公务员的职位者应当为降职。对于被降职的公务员任免机关根据国家公务员职务的升降和年度考核结果，按照规定调整其级别和工资档次。

公务员的交流。国家公务员按照其同等职级可以在国家各类机关内部交流，也可以与企业、事业的工作人员进行交流。交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。国家机关每年应有一定比例的国家公务员进行交流。各级国家机关接受调任、转任和轮换的国家公务员，应当有相应的职位空缺。

调任，是指国家机关以外的工作人同调入国家机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。调入国家机关任职的，必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想水平、工作能力以及相应的资格条件。考核合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。国家公务员调出国家机关到企事业单位后，则成为企事业单位国家公务员。

转任，是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家机关或企事业单位内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。国家公务员转任，必须符合拟任职务规定的条件要求，经考核合格后，按照规定的程序办理。

轮换，是指国家机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换。国家公务员的职位轮换，按照国家公务员管理权限，由任免机关负责组织。

挂职锻炼，是指国家机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。国家公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系的同时又具有与挂职机关或企事业单位之间的法律关系。

任职回避。国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及上面所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。

（五） 公务员的辞职、辞退、退休

国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。国家可以根据实际情况在法律或法规中规定国家公务员三至五年的最低服务年限，未满最低服务年限的，不得辞职。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。一定职级或岗位的公务员辞职前应当接受审计。

公务员的辞退。国家公务员有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。公务员因公致残、患病或负伤、女性公务员在孕期产假和甫乳期内者，不得辞退。辞退国家公务员，由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。被辞退国家公务员、可以根据国家有关规定享受待业保险。

国家公务员辞职或者辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。辞职离开国家机关和被辞退的国家公务员，不保留国家公务员身份。

公务员的退休。除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：男年满六十周岁，女年满五十五周岁；丧失工作能力的。国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；工作年限满三十年的。国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。

（六）国家公务员的工资保险和福利

国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。国家公务员实行职务和职级相结合工资制。国家公务员的报酬主要由基本工资、津贴、补贴和奖金构成。国家公务员除基本工资外按照国家按照法律法规的规定公务员享受住房和医疗补贴或保险，国家对优秀的公务员发放年终奖金，享受地区津贴和边远地区或特殊岗位津贴等。国家公务员实行定期增资制度。凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资和发给奖金。国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

四、国家公务员的管理机构与法律责任

（一）人事管理机构的设立

当我们确定了公务员法应当调整的范围不仅仅是行政机关的人员还包括人大、法院、检察院的部分人员政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的管理人员时，现存的由人事部和各级地方人事部门作为人事管理机构将因管理领域和管理的权威等原因而不能适应。国外人事管理机构依其与政府行政组织的关系可分为三种类型：即部外制管理机

构（美国、日本为代表）在政府行政组织外设置独立地人事管理机构，地位超然，部易受到政党和行政长官的干涉，集中人力和财力对人事行政进行管理，其不足是人事权与行政权分离行政机关和行政首长往往部原配合；部内制管理机构法国、德国为代表）即在政府行政系统内设置人事机构，这种体制可防止职权上的矛盾又可避免工作上的重复，事权统一便于合作，从而增进效率。不足是各行政部门人事管理各自为政，管理标准不统一易发生行政首长以亲疏好恶用人；易于折中制管理机构（英国为代表）设置相对独立地人事管理机构，以克服单纯部外制或部内制的不足，兼采两者之长。

由于我们主张中国公务员的范围不仅限于行政机关的公务员，还包括人大、法院、检察院，政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的人员，在人事管理机构的设置上拟设立隶属全国人大和地方各级人大的公务员管理委员会。以超然的地位实施对各类公务员的管理。同时在各级各类国家机关内分设人事管理机构，以收统一管理和分类管理相协调之效果。

（二）国家公务员管理机构的法律责任

为加强对公务员权利的保障，为公务员惩戒设置司法救济的路径。就必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。我们应当承认在公务员管理领域中德国的“特别权力关系”的理论对中国产生的重大影响，“特别权力关系”是指某一领域的人没有普通人的法律地位，也不享有普通公民的一般宪法权利，国家机关与此领域的人员发生关系从而引发的争议可以不受司法监督。[15]我们必须摈弃将国家与公民的关系分为普通权力关系和特别权力关系的理论，事实上德国在1949年的德国基本法的第七条就规定，“所有教育均置于国家的监督之下”，第33条规定，“公职的权力必须考虑到官员制度的传统原则，加以明文规定。”到1972年联邦宪法法院的一个关于囚犯的判决彻底否定了“特别权力关系”。而中国在1989年颁布的行政诉讼法还作出公务员对行政机关对其任免奖惩等决定不可以向人民法院提起行政诉讼的规定。其后的国家赔偿法有了改变，即将制定的公务员法是一个从根本上改变因内部行政人事管理发生的争议，由行政机关系统内部处理的现状的契机。已经到了对于那些影响公务员身份、工资、福利等较重的处分，受惩戒的公务员可以向人民法院提起行政诉讼，进入司法程序进行审查的时候了。当然辅之以在公务员管理机构之外设人事争议仲裁委员会，可以使公务员的申诉权得到更好保障。

公务员管理机构违法的法律责任。法律责任突出的体现法的特征，法具有以国家强制力为后盾，不管人们的主观愿望如何，人人都必须遵守和执行，否则将招致国家的干预，受到相应的法律制裁，这是法律区别其他社会规范的最明显的特征。在法的实施过程中，国家机关包括国家行政机关不是随心所欲的，而是必须有法律依据并受法律约束。由于国家公务员管理机关的失职或滥用职权就应受到相应的法律制裁。在台湾公务员考试中命题错误即可得到救济。[16]在将来中国公务员法制定后的实施过程中，国家公务员管理机关的考录、培训、奖惩、升降职等活动没有法律依据或未顾及法律约束时，都是违法行为，面对这些违法行为必须追究其违法的法律责任。这样才能使公务员法的实施有保障。

中国正处在社会转型、体制转轨时期，公务员立法处治不同的制度设计和观点，公务员制度的完善亦是一个探索过程，学习国内外公务员管理的法治化经验，以行政效率的提高和行政能力的增强为目标的公务员立法可以造就一支高素质的公务员队伍。并成为国家法治建设的一个组成部分。我们不能期亟一部单行法律所能完成，而是根据各个不同领域的公务员管理的特征分别制定法律规则，并使这些规则相互协调，最终创制出完善的公务员法律体系。

[参考文献]

[1] 袁曙宏﹒全面推进依法行政实施纲要读本﹒[M] 北京：法律出版﹒2004﹒311－324﹒

[2] 许水德﹒常用考铨法律汇编﹒[M] 台北：台湾地区考试院﹒2001﹒3—324﹒

[3] 中国人事部：外国公务员制度﹒[M] 北京：中国人事出版社﹒1996﹒9－218﹒

注释：

[1]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年11月版，第78页。

[2]《外国公务员制度》，中国人事出版社96年版，第9－11页。

[3]同上书，第44页。

[4]同上书，第110页。

[5]同上书，275页。

[6]同上书，319页。

[7]同上书，370－371页。

[8]同上书，428页。

[9]同上书，487页。

[10]同上书，第185页。

[11]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年2月版，第196页。

[12]中国关于公务员的概念基本上与前苏联的定义相同，即所谓：“家工作人员是在国家组织中工作，根据任命、选举或其他法定程序在其中担任职务，享有相应职权……的苏联公民。”参见《苏维埃行政法》，群众出版社1983年版，第112页。

[13]皮纯协、张焕光：《现代公务员制度研究》，中国广播电视出版社1988年版，第8页。

工作任务管理方法篇（6）

中国正在制定的公务员法将成为国家法律体系的一部分，值此就必须研究公务员的概念，公务员法调整的范围以及公务员法的基本架构、公务员法的体系等，确定公务员的范围以进一步构建公务员法和完整的公务员法律体系，应当根据国家的法治现状，认真了解西方国家的公务员法律制度的成败得失，回答中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实问题。

形成于十九世纪中叶的公务员制度是作为政府公共行政管理的一种基本制度，也与国家政治制度密切相关，目前世界约有六十多个国家和地区实行公务员制度。

在当今中国总结公务员暂行条例实施十多年来的经验，将其上升为法律的讨论中，国家公务员的概念及公务员法的调整范围必然首先被提出来讨论的问题。

一、中国公务员的法律地位与公务员法调整的应然范围

在中国公务员依现行法律法规的规定是指国家行政机关中由人民代表机关选举或决定或由行政机关任命担任行政职务，行使国家行政权，执行国家行政公务的任现职除工勤人员以外的人员。行政机关与公务员的法律关系不是经双方当事人协商形成的，而是“法定”的。脱离这种关系的公务员是不存在的。这种关系基于两种事实而发生：（1）某公民按法律程序进入了国家公务员的队伍，在一定行政机关中担任了职务，从而享有并行使职权；（2）非公务员公民经有权机关授权而产生了职权，并依法行使该职权。行政机关与公务员的关系一经构成，便发生以下内容：行政机关的职权、职责、权限和优先权一概溯及公务员；公务员在分享行政机关职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担物进行“再分配”；公务员实施行政管理活动，在形式上必须以行政机关的名义，在实质上必须按行政机关的意志进行；公务员在这种形式和实质条件下所作的行为，所引起的法律后果由行政机关承受；行政机关对公务员的过错行为承担责任；行政机关有权要求公务员以自己的名义和按自己的意志活动。

国家公务员与个人或组织的关系是基于行政机关与公务员的关系而发生的。此种关系是单方形成的，与个人、组织的意志无关。公务员与个人、组织的关系表现为下列方面：公务员有权以行政机关的名义对个人、组织实施管理，并依采用各种强制手段；公务员有义务履行职责，保护个人、组织的合法权益，接受个人、组织的监督；个人、组织有服从和协助公务员所实施的国家行政管理活动的义务；同时享有建议、批评、控告、申诉、复议和诉讼的权利。

世界各国的公务员及公务员法调整的范围是不尽相同的，纵观世界各国公务员法所确定的范围，其中将公务员限制在最小范围的国家中公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。另一些国家公务员的范围中央政府中所有公职人员包括政务官和事务官。还有些国家公务员的范围是指中央和地方政府机关的公职人员、国会除议员的工作人员、法官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员。

日本在中央包括中央政府机关和国营企事业单位的官员或职员称为国家公务员，地方政府机关或国营企事业单位的官员或职员称为地方公务员，国家公务员和地方公务员又分为特别职和一般职，特别职是选举产生或须经国会表决任职的公务员，一般职公务员在日本又称为“文官”是由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员，范围广泛包括事务次官、局长甚至为次长、局长开车司机、国立大学的校长、教授、事务员。[1]

巴基斯坦公务员包括外交事物类、财会类、海关和货物税收类、税收类、军事领地和营地管理类、邮政类、电报工程类、中央工程类、情报类、贸易类、中央秘书类、一般行政备用官员类、经济联营类。[2]

新加坡将公务员分为行政管理类、专业类和部门三类。行政管理类包括直接参与部长制定政策的人，专业类公务员包括医生、教师、工程师和律师，部门类公务员主要是移民局的官员、警察、监狱官和消防人员。[3]

泰国公务员包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。行政机关公务员、法官、检察员、大学公务员、教师、政务类官员、曼谷特区公务员、国会公务员、省级行政部门公务员、自治区公务员、警察。[4]

法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如学校、医院等）公务员在概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员。在法国虽然公务员的范围比较宽泛，但不是所有公务员都适用公务员法。不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员，适用公务员法的公务员包括中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。[5]

德国公务员包括政府官员、医护人员、士兵、教师、清洁工、大学教授、公共游泳馆馆长、法官和火车司机、国营企业的领导人等。联邦行政法院认为，凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所、和基金会从事公务活动的人员都属于公务员范围。（如果一个公司是股份公司其董事长就不是公务员，如果一个公司是国营公司其董事长就属公务员）。[6]

瑞典的公务员包括中央、省、市三级政府官员外，还包括军队、警察、以及铁路、教育、卫生保健、社会福利等国营系统的雇员。[7]

加拿大的公务员包括联邦政府公务机构的工作人员和地方的公务员，并且分别管理。在联邦雇员中国防军事人员、非财政委员会管理的公司和独立机构的员工皇家骑警和穿制服的人员、国营企业的员工不属公务员。具体包括各部以及政府机构，中央机构及内阁和委员会的监督或执行机构，服务性的部（如服务部、公共工程部）制定规章的机构。[8]既包括管理人员又包括体力工人。还包括有些部属培训机构的管理人员和教师。

美国的公务员包括美国联邦行政机构中执行公务的人员，不包括国会的雇员和法官及法院的雇员。[9]

澳大利亚的公务员包括在联邦、州和自治地区政府部门以及海外机构中受雇的工作人员还可分为科学技术人员、高级管理人员、医护人员、园艺人员、消防人员、工程技术人员、行政管理人员、律师、劳工。[10]

加拿大和大利亚的公务员的范围远远大于美国公务员范围。美国行政机关中有些职位具有政策决定权力应具有较大的支配力以及其他一些例外情况，因而不受公务员法律限制。[11]

亚洲国家的公务员的范围一般都比较宽泛，其中以泰国为最包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。但是属公务员法调整动只是中央一级的公务员和王室特殊类公务员，甚至不包

括省级行政部门公务员和自治区公务员。日本公务员的范围广泛甚至包括为次长、局长开车司机，但由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员，而不调整特别职的公务员。他们的共同之处就是公务员法调整的范围是业务类公务员且一般包括国营企事业单位的工作人员（泰国还包括政务类公务员）。

欧洲多数国家公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共企事业机构的工作人员，只是法国还包括议会工作人员和法官和军官，但不是所有公务员都适用公务员法，不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员。他们的共同特点是公务员法适用于中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。而不仅是行政机关的公务员。

根据中国现行的《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员应概括为国家依法定方式任用的代表国家从事社会公共事务的管理，行使行政职权，在中央和地方各级国家行政机关中履行国家公务的人员，不包括各级国家行政机关中的工勤人员。所谓“法定方式”，是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。中国现行法律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、聘任、调任四种方式。所谓“法定程序”，是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这就意味着，国家公务员不包括国有企、事业组织的干部，不包括社会团体的工作人员，也不包括立法机关、司法机关的工作人员。[12]国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员，但在国家行政机关中工作的人员不都是国家公务员只有在国家行政机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机关中的工勤人员。

讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法治化，如何确定公务员的范围与该国的实际法律生活和社会生活相联系。那么中国现行的公务员概念应如何改造才能适应依法对公务员管理的需要呢？

公务员是国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关和国营企事业单位任职的除依法应当选举产生或人大常委会任免的人员。

中国公务员立法的现状是国家已制定了《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》、《教师法》、《医师法》、《监察法》以及几部组织法和选举法。国务院制定了《国家公务员暂行条例》，人事部制定了与《国家公务员条例》相配套的《暂行规定》和《实施办法》。各级各类由选举产生和人大常委会任免的官员（包括：人大代表、人大常委会组成人员、国家主席、国务院总理以及国务院组成人员、最高法院的法官和最高检察院的检察官，地方人大和政府的官员、法院的法官和检察院的检察官）人民警察、教师、律师都已有法律或法规来调整他们与国家以及他们相互之间的关系。

在目前公务员的范围里，现行法律规定还有些未调整的领域。例如，在各级人大、法院、检察院立任职的非经人大选举或人大常委会任免的人员，这些国家机关工作人员以及政党和政协的人员应纳入公务员法的调整范围。

国营企事业单位的管理人员与国家之间发生的是行政法律关系，担任的是国家公职，行政机关对外行使职权履行职责，一般都要通过国家公务员，直接与外部行政相对人发生关系的是国家公务员。他们依法产生后即代表行政机关行使职权、履行职责，行政机关对他们进行管理，激励他们积极执行公务，防止他们，与形成的这种关系即是国家公职关系。国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家。但国家的主体地位是由国家公务员所在的行政机关所代表的，因此，与国家公务员直接发生关系，作为公职关系的一方直接主体的是国家公务员所在的行政机关（包括国营企事业单位），而不是国家本身。公务员应当包括国营企事业单位的管理人员。一个确切的公务员法的概念应是调整国家一定范围公务员与国家发生的行政关系的法律规范系统。世界上多数国家都将国营企事业单位的管理人员作为公务员概念所涵盖的一部分。中国公务员不包括国营企事业单位的管理人员，而对企事业单位的公务员管理没有法律依据的状况亟待改变。

国外通过公务员立法建立起公务员制度主要有三种类型，一是制定公务员法后再制定各种补充法规、条例和实施细则，（瑞士、法国、德国、日本等国）；二是没有公务员法，只是制定一些单行法规、条例和规定（英国）；三是虽有公务员法，但事过境迁已被许多单行法规所取代（美国）。[13]

确定公务员法的调整范围应当考虑的主要因素有：一个国家的政党制度；国家对公务员管理的历史文化传统；当代世界对公务员依法管理的潮流；公务员法与现有的法律之间的协调。

在区分政务类公务员和业务类公务员，而且业务类公务员又应包括国营企事业单位的工作人员的前提下。因此我认为我国公务员法是调整一定范围业务类公务员与国家之间的行政法律关系。在调整内容上应包括：公务员的管理机构、公务员的权利和义务、公务员职位类、公务员的考试和录用、公务员的考核、公务员的奖励、公务员的纪律和惩戒、公务员的职务升降、公务员的职务任免、公务员的培训、公务员的交流、公务员的回避制度、公务员的工资保险福利、公务员的辞职与辞退、公务员的退休等。

另外虽有法律调整但是同类人员或相近人员规定却不尽相同需要整合。还应注意两个问题：一是注意公务员法与已有的法律相协调，再对公务员的一般要求上应当平衡国家公务员与立法人员、司法人员的规范，顾及《法官法》、〈检察官法〉的规定；同时应当平衡国家公务员与已有的单行的公务员法律相协调，顾及《警察法》、〈律师法〉、《教师法》、《医师法》的规定。

确定一个国家公务员的范围，应当根据这个国家对公务员管理的法治状况，依照中国现行法律法规规定的公务员的范围，中国的立法、司法、党派、工、青、妇的工作人员以及国营企事业单位（学校、科研院所、医院等）的工作人员不属国家公务员。但是中国经过十多年的公务员依法管理的实践，目前国家公务人员中除了国家行政机关的公务员被明确为国家公务员外，在立法机关、司法机关中从事辅或事务性工作的人员和国有企事业机构的管理人员（特别是由国家行政机关任命的人员）尚处于无法可依的状态。因此，完善对现有的行政机关公务员管理的法律法规，分别制定中国的立法机关、司法机关、党派以及国营企事业单位的国家公务人员的法律、法规是目前国家公务员立法的基本任务。

对于一个国家而言，公务员法部不应当仅仅是狭义上的一部单行的公务员法典，而应当是对公务员管理的一个法律法规体系，需要强调一个公务员法是一个法律法规乃至规章的集合，我们的任务应当是在公务员管理的基本规则确定后，制定一系列主从有序法律法规，并且关注中央与地方在公务员管理立法的权限的和谐行使。在德国现行的公务员法包括议会通过的32部法律，在我国台湾地区公务员法律也有《公职人员选举罢免法》、《公职人员任用法》、《公务员服务

法》、《公务人员保障法》、《公务人员俸给法》、《公务人员退休法》、《公务人员利益冲突回避法》、《公务员惩戒法》、《公务人员考绩法》《公务人员利益冲突回避法》、《公务人员抚恤法》等11部之多，且有配套法规270多部。事实上任何一个法治国家都不可能用一部公务员法解决公务员管理中的所有问题。这也凸现了我国公务员立法的艰巨性。

公务员法应当是将国家已有的宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法等整合的结果，公务员法制定后，与这些法律一起构成公务员管理的法律体系，使公务员的管理法治化。有一种观点是公务员法是公务员管理的基本法，我们认为是不正确的。在这种观点的指导下，力图用公务员法统辖国家公务员的所有领域是作不到的。因为，依现在的草案，各级人大常委会组成人员、法院的院长及法官、检察院的检察长及检察官、政府的首长及组成人员等在录用、考核、奖惩（如撤职、开除）等方面均无法适用，对上述人只能依组织法律“罢免”。就是说这部“公务员法”意图统领公务员管理，成为公务员管理的基本法是不现实的。公务员法只能调整目前还没有法律调整的国家公职人员。

公务员法应当是一个由宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法、公务员法作为法律层面，以国务院有关公务员管理的行政法规和地方有关公务员管理的地方法规以及国务院部委及地方公务员管理的行政规章一起构成的法律体系。

二、国家公务员的分类

依中国公务员暂行条例之规定，是不区分政务类公务员和业务类公务员上至国务院总理下到乡、镇政府的办事员一律为公务员均由该条例调整。但是，将国家公务员分为政务类公务员和业务类公务员两大类是世界的通例。政务类公务员通常是指通过选举或议会任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，如无重大过错可在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。[14]业务类公务员是通过考任、调任、聘任等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。在我国，这两类公务员没有西方国家政务类公务员与业务类公务员的严格界限。在实行现代公务员制度的国家，大多数实行公务员职位分类制度。虽然中国的《国家公务员暂行条例》也规定了职位分类制度：“各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升的依据。”但并不对公务员作政务类公务员和业务类公务员的划分。

政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位是不同，因而两类公务员与国家之间的行政法律关系亦不相同。在针对社会的行政管理法律关系中，政务类公务员代表行政机关，实行首长负责制以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系。与司法机关的关系是在行政政诉讼法律关系中，政务类公务员是作为行政机关的法定代表人与对方当事人和人民法院发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上，政务类公务员负有政治责任，其去留由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。对于政务类公务员的任免是根据我国宪法和地方组织法的规定进行的，今后的任务是进一步完善法律的有关规定，更重要的是认真发扬社会主义民主，真正使民主的真正制度得以实施。

业务类公务员可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生行政法律关系。行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以业务类公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。基于政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位的不同，就应当由不同的法律规范来调整。事实上公务员法只能调整业务类公务员，政务类公务员由业已存在的组织法来调整。

在我国还有必要区分国家机关的公务员与企事业单位公务员，时至今日我国在各类国家机关中任职的公务员中立法机关、司法机关从事辅或事务性工作的人员尚没有法律规范外，在各个企事业单位中任职的公务员亦没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，无论是企业还是事业单位的国家任命的管理人员均是为国家和社会经营资产或管理事业，这些人员应当是广义的国家公务员的组成部分，为国家管理企事业单位是重要的国家公务活动，因而这些人员理应为国家公务员，然而目前我国却没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，突出的问题是国有企事业单位的公务活动引发的纠纷不能由人民法院通过司法审查的途径来裁判，因而必须公务员立法时一并考虑对此类公务员作出规定（考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定）。

在区分政务类与业务类公务员、国家机关的公务员与企事业单位公务员的同时，还有必要区分国家机关公务员和政党公务员，在我国体系下执政党与参政党一起集中全国人民的意愿，在中国共产党和其他各个派以及统一战线的组织形式各级政治协商会议机关中任职的人员应当视为是特定的“公务员”，因而对这些“公务员”的管理亦应制定法律予以规范，考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定。

三、中国公务员法的基本架构

在宏观把握中国公务员依法管理的现状，正确定位中国公务员法的调整范围，以规范公务员管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、提高公务员的综合素质促进政府依法行政的历史进程为立法目标。对行政组织的各种工作进行分析、评价、分类，以确定占据某一职位的人应具备的条件和公务员应有的职权职责。建立职位分类制度，以工作为中心的人事管理制度，把千千万万复杂的工作职位，按照工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格这四个主要因素，划分若干类别，并划分为若干等级，以便做到对不同的专业人员有不同的管理方法，做到管理科学化。中国公务员立法的内容应当包括以下要点：

（一）公务员的义务和权利

公务员的义务是指公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的法律约束和责任。公务员在行政法律方面的权利是指作为行政法律关系主体之一的公务员能够作出一定行政或不作出一定行为的规范。依照现行法规规定，公务员有如下权利和义务：

公务员的义务：遵守宪法、法律和法规；依照国家法律、法规和政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤奋工作，尽职尽现，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。当前应当将诚实守信作为公务员的一项基本义务写进法律，以为诚信社会的营造起到示范作用。

公务员权利：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；获得履行职责所应有的权力；获工作报酬和享受保险、福利待遇；参加政治理论和业务知识的培训；对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告；依照规定辞职；宪法和法律规定的其他权利。其中应当强调的是获工作报酬和享受保险的权利是当前较为突出的问题，基层公务员的工资和规定的福利拖欠和保险的程度是法律应当着力解决的问题。

（二）公务员的职位、职级、录用、考核、培训

国家应当根据科学的公务员职位分类，设置公务员职位并与国家组织、编制立法（必须指出这方面国家立法同样是十分薄弱的）相配合，公务员的职位可以分为：国家行政机关公务员职位、国家权力机关公务员职位、国家司法机关公务员职位、政党类职位、企事业单位公务员职位，如何划分公务员的职位必须考虑与现行的法官法、检察官法、警察法、医师法、教师法等法律相配合。根据国家公务员管理积累的管理经验，上述公务员的职位又可分为领导职务和非领导职务，设立非领导职务是非常重要的，可以解决因领导职务的数额限制而使得那些具有管理经验和资历的公务员获得相应的职务和社会承认，从而调动公务员的工作积极性。与公务员法相配合的法规应当考虑根据实际情况适当扩大非领导职务职数的比重。

公务员的职级制度的要点是根据公务员的年资和所担任的职务来确定，长期以来我们比较多的批评论资排辈的年资晋级法，而事实上大多数国家公务员的职级确定的主要因素考虑是年资，这应当引起我们在公务员立法时的重视。当然公务员的工作实绩亦是确定公务员职级的重要考量，只是如何在相关的法规在确定能量化的标准是十分困难的。

国家公务员的录用是十分重要的制度，在我国应当区分担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用和担任各级各类领导职务的公务员的任用两个概念，因为无论是前者还是后者都是进入国家公务员队伍的主要方式。一般情况下主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用坚持公开、平等、竞争、择优原则，采用考试或严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。录用国家公务员，必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件，这些条件包括：年满18周岁具有政治权利的中国公民（是否一定要有中国公民的身份应当具有灵活性）、遵守宪法和法律、能够履行职务的身体条件。公务员立法应当考虑将省、市、县级不同的公务员录用条件和程序、方式、特殊职位的公务员的录用办法的确定权给予省级及其以下公务员管理机构。公务员录用的管理合理分工应当是：中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国家公务员管理部门负责组织。地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府公务员管理部门负责组织。新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，不予录用。至于其他担任主任科员以上领导职务的国家公务员的任用是通过任命公务员的职务实现的。

国家公务员的考核。国家公务员管理机构按照管理权限，对国家业务类公务员的德（包括廉政）、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。对国家公务员的考核，就当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。对于国家政务类公务员的德（包括廉政）、能、勤、绩进行定期考核，可以采取任职届中和届末考核的形式，结合家庭财产申报和任期内的经济审计结果给出考核结果。也要针对政党类、企事业单位类国家公务员的特点进行考核，对于考核的结果考核机构应当以书面形式通知公务员，对于考核结果有争议者可以有权申诉甚至可以设置向人民法院提起行政诉讼由司法裁判来解决。

公务员的培训。国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。国家公务员的培训，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教，讲求实效，着重提高管理能力的原则。国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训；一定职级以上的公务员的任职培训；晋升领导职务的任职培训；预备担任领导职务的公务员的培训等。根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。中央和各级党校、社会主义学院、国家和地方行政学院、各类经济学院以及其他培训机构按照有关规定承担政务类、业务类、政党类、企事业单位类国家公务员的培训任务。国家公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的首要依据。

（三）国家公务员的奖励、惩戒

国家公务员的奖励。国家公务员管理机构对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。对国家公务员的奖励，坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。国家公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争，有功绩的；在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；有其他功绩的。对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号，给予一定的物质奖励。对弄虚作假、隐瞒严重错误和有严重政纪或刑事犯罪记录的公务员获得荣誉称号的必须依法予以撤销。公务员法的配套法规应当就公务员奖励的程序作出具体规定。

国家公务员的惩戒。国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；，贻误工作；对抗上级决议和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，欺骗领导和群众；贪污、资窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；挥霍公款，浪费国家资财；，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；泄露国家秘密和工作秘密；在外事活动中有损国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、迷信、等活动；违公德、造成不良影响；经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；其他违反纪律的行为。国家公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。

行政处分分为：警告、记过、记大过|、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内做出处理决定。

公务员不服行政处分的申诉控告。国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者

向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关控告。受理国家公务员控告的机关必须按照有关规定作出处理。国家公务员提出申诉和控告，必须忠于事实。国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。

（四）国家公务员的职务任免、职务升降、交流、调任、转任、轮换、挂职锻炼、任职回避

国家公务员职务实行选任制、委任制，部分职务实行聘任制。选任制公务员在选举结果发生法律效力后即为公务员身份，此类公务员主要是依照宪法和组织法的规定产生的，在法律规定的任职期限届满未能连任、任期内辞职、被罢免、被撤职又无其他委任制或聘任制公务员职位转任的就不再为国家公务员身份。国家公务员管理机构和县级以上地方各级公务员管理机构及其工作部门按照规定任免权限和程序任免国家公务员。

国家委任制公务员有下列情形之一的，应当予以任职。新录用人员试用期满合格的；从其他机关及企业、事业单位调入另一国家机关或企业、事业单位任职的；转换职位任职的；晋升或者降低职务的；国其他原因职务发生变化的。

聘任制公务员的任职，在新的政府管理理念应当允许那些基于合同的聘任制公务员的存在，因此一旦国家基于聘任公务员的合同发生法律效力时，该公务员即与国家发生法律关系，担任某种公务员的职务。聘任制公务员的产生程序应当由国家颁布条例进行规定。

国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。有关国家公务员能构在何种机构兼职，兼职能否兼薪等应当由国家制订条例予以规定。

国家公务员有下列情形之一的，应当予以免职。转换职位任职的；晋升或者降低职务的；离职学习期限超过一年的；因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；退休的；因其他原因职务发生变化的。国家公务员担任不同层次领导职务的最高年龄，依国家法律规定。基于合同的聘任制公务员的存在，一旦国家基于聘任公务员的合同履行完毕时，该公务员即不再担任某种公务员的职务。

国家公务员的职务晋升，分为国家政务类公务员的晋升、国家业务类公务员的晋升、国家政党类公务员的晋升、国家企事业单位公务员的晋升。必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩。国家政务类公务员的晋升必须是依照宪法和组织法的规定，由原来的较低职级的公务员当选为人大、政府、法院、检察院的各种官员，使职务晋升的。晋升国家业务类公务员的职务，必须在国家核定的职务序列逐级晋升。个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升，但是必须按照规定在职数限额内进行。国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件。晋升国家业务类公务员的职务，应当按照规定报有关部门同意。晋升政党类公务员职务的必须依照各类政党的党纲和政程的规定，经党内选举或党组织的任命方可晋升。晋升企事业单位公务员职务须依照晋升较低一级企事业单位公务员德才状况，管理或经营工作实绩予以确定。

总结多年来我国公务员管理的经验，国家政务类、业务类、政党类、企事业单位公务员的晋升中实行系统内竞争上岗或在全社会公推公选产生任职候选人的做法应当在法律中得到肯定，另外公务员晋升也应当进行工作所需知识和管理能力的测试。公务员晋升的程序应当由国家通过法规予以规定。

国家业务类公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不用胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应当按照规定程序予以降职。政务类、政党类、企事业单位类公务员当选为较低职级的政务类、业务类、政党类、企事业单位类公务员的职位者应当为降职。对于被降职的公务员任免机关根据国家公务员职务的升降和年度考核结果，按照规定调整其级别和工资档次。

公务员的交流。国家公务员按照其同等职级可以在国家各类机关内部交流，也可以与企业、事业的工作人员进行交流。交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。国家机关每年应有一定比例的国家公务员进行交流。各级国家机关接受调任、转任和轮换的国家公务员，应当有相应的职位空缺。

调任，是指国家机关以外的工作人同调入国家机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。调入国家机关任职的，必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想水平、工作能力以及相应的资格条件。考核合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。国家公务员调出国家机关到企事业单位后，则成为企事业单位国家公务员。

转任，是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家机关或企事业单位内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。国家公务员转任，必须符合拟任职务规定的条件要求，经考核合格后，按照规定的程序办理。

轮换，是指国家机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换。国家公务员的职位轮换，按照国家公务员管理权限，由任免机关负责组织。

挂职锻炼，是指国家机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。国家公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系的同时又具有与挂职机关或企事业单位之间的法律关系。

任职回避。国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及上面所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。

（五）公务员的辞职、辞退、退休

国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。国家可以根据实际情况在法律或法规中规定国家公务员三至五年的最低服务年限，未满最低服务年限的，不得辞职。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。一定职级或岗位的公务员辞职前应当接受审计。

公务员的辞退。国家公务员有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。公务员因公致残、患病或负伤、女性公务员在孕期产假和甫乳期内者，不得辞退。辞退国家公务员，由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。被辞退国

家公务员、可以根据国家有关规定享受待业保险。

国家公务员辞职或者辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。辞职离开国家机关和被辞退的国家公务员，不保留国家公务员身份。

公务员的退休。除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：男年满六十周岁，女年满五十五周岁；丧失工作能力的。国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；工作年限满三十年的。国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。

（六）国家公务员的工资保险和福利

国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。国家公务员实行职务和职级相结合工资制。国家公务员的报酬主要由基本工资、津贴、补贴和奖金构成。国家公务员除基本工资外按照国家按照法律法规的规定公务员享受住房和医疗补贴或保险，国家对优秀的公务员发放年终奖金，享受地区津贴和边远地区或特殊岗位津贴等。国家公务员实行定期增资制度。凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资和发给奖金。国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

四、国家公务员的管理机构与法律责任

（一）人事管理机构的设立

当我们确定了公务员法应当调整的范围不仅仅是行政机关的人员还包括人大、法院、检察院的部分人员政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的管理人员时，现存的由人事部和各级地方人事部门作为人事管理机构将因管理领域和管理的权威等原因而不能适应。国外人事管理机构依其与政府行政组织的关系可分为三种类型：即部外制管理机构（美国、日本为代表）在政府行政组织外设置独立地人事管理机构，地位超然，部易受到政党和行政长官的干涉，集中人力和财力对人事行政进行管理，其不足是人事权与行政权分离行政机关和行政首长往往部原配合；部内制管理机构法国、德国为代表）即在政府行政系统内设置人事机构，这种体制可防止职权上的矛盾又可避免工作上的重复，事权统一便于合作，从而增进效率。不足是各行政部门人事管理各自为政，管理标准不统一易发生行政首长以亲疏好恶用人；易于折中制管理机构（英国为代表）设置相对独立地人事管理机构，以克服单纯部外制或部内制的不足，兼采两者之长。

由于我们主张中国公务员的范围不仅限于行政机关的公务员，还包括人大、法院、检察院，政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的人员，在人事管理机构的设置上拟设立隶属全国人大和地方各级人大的公务员管理委员会。以超然的地位实施对各类公务员的管理。同时在各级各类国家机关内分设人事管理机构，以收统一管理和分类管理相协调之效果。

（二）国家公务员管理机构的法律责任

为加强对公务员权利的保障，为公务员惩戒设置司法救济的路径。就必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。我们应当承认在公务员管理领域中德国的“特别权力关系”的理论对中国产生的重大影响，“特别权力关系”是指某一领域的人没有普通人的法律地位，也不享有普通公民的一般宪法权利，国家机关与此领域的人员发生关系从而引发的争议可以不受司法监督。[15]我们必须摈弃将国家与公民的关系分为普通权力关系和特别权力关系的理论，事实上德国在1949年的德国基本法的第七条就规定，“所有教育均置于国家的监督之下”，第33条规定，“公职的权力必须考虑到官员制度的传统原则，加以明文规定。”到1972年联邦的一个关于囚犯的判决彻底否定了“特别权力关系”。而中国在1989年颁布的行政诉讼法还作出公务员对行政机关对其任免奖惩等决定不可以向人民法院提起行政诉讼的规定。其后的国家赔偿法有了改变，即将制定的公务员法是一个从根本上改变因内部行政人事管理发生的争议，由行政机关系统内部处理的现状的契机。已经到了对于那些影响公务员身份、工资、福利等较重的处分，受惩戒的公务员可以向人民法院提起行政诉讼，进入司法程序进行审查的时候了。当然辅之以在公务员管理机构之外设人事争议仲裁委员会，可以使公务员的申诉权得到更好保障。

公务员管理机构违法的法律责任。法律责任突出的体现法的特征，法具有以国家强制力为后盾，不管人们的主观愿望如何，人人都必须遵守和执行，否则将招致国家的干预，受到相应的法律制裁，这是法律区别其他社会规范的最明显的特征。在法的实施过程中，国家机关包括国家行政机关不是随心所欲的，而是必须有法律依据并受法律约束。由于国家公务员管理机关的失职或就应受到相应的法律制裁。在台湾公务员考试中命题错误即可得到救济。[16]在将来中国公务员法制定后的实施过程中，国家公务员管理机关的考录、培训、奖惩、升降职等活动没有法律依据或未顾及法律约束时，都是违法行为，面对这些违法行为必须追究其违法的法律责任。这样才能使公务员法的实施有保障。

中国正处在社会转型、体制转轨时期，公务员立法处治不同的制度设计和观点，公务员制度的完善亦是一个探索过程，学习国内外公务员管理的法治化经验，以行政效率的提高和行政能力的增强为目标的公务员立法可以造就一支高素质的公务员队伍。并成为国家法治建设的一个组成部分。我们不能期亟一部单行法律所能完成，而是根据各个不同领域的公务员管理的特征分别制定法律规则，并使这些规则相互协调，最终创制出完善的公务员法律体系。

[参考文献]

[1]袁曙宏﹒全面推进依法行政实施纲要读本﹒[M]北京：法律出版﹒2004﹒311－324﹒

[2]许水德﹒常用考铨法律汇编﹒[M]台北：台湾地区考试院﹒2001﹒3—324﹒

[3]中国人事部：外国公务员制度﹒[M]北京：中国人事出版社﹒1996﹒9－218﹒

注释：

[1]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年11月版，第78页。

[2]《外国公务员制度》，中国人事出版社96年版，第9－11页。

[3]同上书，第44页。

[4]同上书，第110页。

[5]同上书，275页。

[6]同上书，319页。

[7]同上书，370－371页。

[8]同上书，428页。

[9]同上书，487页。

[10]同上书，第185页。

[11]王名扬：《美国行政法》，中

国法制出版社1995年2月版，第196页。

[12]中国关于公务员的概念基本上与前苏联的定义相同，即所谓：“家工作人员是在国家组织中工作，根据任命、选举或其他法定程序在其中担任职务，享有相应职权……的苏联公民。”参见《苏维埃行政法》，群众出版社1983年版，第112页。

[13]皮纯协、张焕光：《现代公务员制度研究》，中国广播电视出版社1988年版，第8页。

工作任务管理方法篇（7）

深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕实现全面建设小康社会奋斗目标的总要求，坚持以人为本，按照野公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务冶的原则，将流动人口服务管理与租赁房屋服务管理有机结合起来，坚持在管理中体现服务、在服务中实施管理，坚持先易后难、稳步推进，坚持党委统一领导、政府依法行政、各部门齐抓共管、群众广泛参与，建立科学合理的长效服务管理机制，实现流动人口和出租房屋服务管理工作的规范化、制度化，为经济社会发展创造平安和谐的环境。

（二）工作目标

立足长远，将流动人口的服务管理工作纳入全市人口、社会发展计划。用2年左右的时间，建立健全各级流动人口服务管理机构，调剂增加人员编制，明确工作职责，基本建成适应流动人口服务管理工作需要的组织网络、制度体系、工作机制、经费保障机制和信息平台。切实做到野四个落实到位冶，即院组织落实到位、责任落实到位、措施落实到位、投入落实到位。通过加强对流动人口的服务管理，健全惠及流动人口的城乡公共服务体系和维权机制，使流动人口合法权益得到切实保障，预防、控制和有效打击极少数流动人员的违法犯罪活动。

二、工作措施

在流动人口服务管理中，要加强组织领导、健全制度机制、转变服务理念、创新管理模式，按照野以人为本、以房管人、分类管理冶的工作思路，切实提高服务水平、增强管理能力，保障流动人口合法权益，促进地方经济社会快速发展。

（一）加强和改进组织领导

流动人口的大量增加，是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是加快新型工业化、城市化进程，全面建设小康社会的客观需要。各级党委政府要把流动人口服务管理工作纳入本地区经济社会发展规划和年度计划，在制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在本地就业和居住的流动人口对公共服务的需要，逐步建立和完善覆盖流动人口的公共服务体系。加强和改进组织机构和工作方法，建立健全流动人口服务管理综合管理机构。各级服务管理机构在各级党委、政府的统一领导下开展工作。按照野以房管人冶的工作方针，成立市流动人口服务管理领导小组，领导小组由市综治办、公安局、房产局、规划建设局、城管执法局、工商局、劳动和社会保障局、民政局、教育局、卫生局、人口和计生委、财政局、司法局等部门为成员单位。领导小组下设市流动人口服务管理办公室(以下简称服务管理办)，承担流动人口服务管理的任务。办公室设在市社会治安综合治理委员会办公室，配备圆要猿名专门工作人员。各区县成立相应的领导小组并下设办公室，办公室主任由综治办主任兼任，下设副主任，主抓日常工作。区(县)为服务管理办配备圆名专职工作人员承担具体工作任务。乡镇(街道)服务管理办由乡镇(街道)综治维稳工作中心领导，主任由乡镇(街道)行政主要领导兼任，派出所所长和综治办主任担任副主任，配备员-圆名工作人员承担具体工作任务。社区(村)成立流动人口服务管理站(简称服务管理站)，由综治维稳工作站领导，站长由社区(村)主任兼任，派出所社区民警担任指导员，治保主任担任副站长。每个社区根据工作量安排工作人员员-圆名。城乡结合部流动人口比较集中并且租赁房屋数量较大的村服务管理站也安排员-圆名工作人员。各级流动人口服务管理工作人员可通过增加大学生见习公益岗位解决。同时，通过房产管理部门委托租赁房屋备案以及公安派出所社区民警牵头办理暂住证的方式，使服务管理站形成集人口信息采集、租赁房屋登记和办理暂住证为一体的一站式服务管理体系。全市其他村级服务管理站的建立，要循序渐进、突出重点。

（二）建立经费保障机制

流动人口服务管理作为社会治安综合治理和平安建设的一项重要工作，其工作经费应纳入市、区（县）两级财政预算，保障各级流动人口和出租房屋管理机构工作正常运转。即把全市流动人口纳入全市人口总数，安排综治和平安建设工作经费，并且提高人均数，具体标准院市级人均经费由目前的园、提高到30元1人，区（县）由目前的地方配套20元1人提高到30元辕人，自2010年起纳入财政预算。市、区（县）两级服务管理办建立严格的经费管理机制，将所增加的人均经费主要用于流动人口服务管理。区（县）服务管理办为乡镇（街道）服务管理办和社区（村）服务管理站确定经费标准，按期拨付工作经费和人员工资。市、区（县）两级综治部门和财政、审计部门加强对经费使用管理的监督，确保综治和平安建设经费专款专用。为进一步完善经费保障机制，配合有关部门做好房屋租赁税费工作，用于流动人口及租赁房屋的服务管理。

（三）建立健全信息系统流动人口和租赁房屋服务管理是信息化的管理，从流动人口、租赁房屋信息的采集，信息的日常动态管理，到对流动人口的服务，都离不开信息化这个平台。

新建立野社区（村）流动人口服务管理站、街道（乡镇）流动人口服务管理办公室、区（县）流动人口服务管理办公室、市流动人口服务管理办公室冶四级服务管理网络。使我市流动人口和租赁房屋的信息从社区(村)服务管理站、乡镇(街道)服务管理办一直汇总到服务管理办，便于全市掌握流动人口和出租房屋的信息和动态。通过这个信息共享平台，将流动人口管理、劳动用工、房产登记、教育培训、入学入托、基本公共卫生服务、医疗保险、计划生育、工商税务等各种主要社会活动信息进行关联整合，解决各部门人口信息系统互不兼容、重复建设的问题，实现对流动人动轨迹的动态掌握，实现各部门之间的信息资源共享，减少重复劳动，提高整体工作水平。

（四）制定相关的配套文件规定要逐步制定和修订完善流动人口服务管理工作的相关配套文件规定，如叶市流动人口服务管理工作实施办法曳、叶市城市房屋租赁管理

办法曳等，使流动人口和租赁房屋服务管理工作实现依法有序、科学有效管理。

（五）坚持以人为本，体现“善治”理念外来流动人口是的建设者、创业者，是野新

人冶，享有法定的公民权利。在重视管理的同时，必须以服务为先导，服务与管理并重，让流动人口住的安心，具有归属感。今后要逐步完善流动人口暂住证管理制度，淡化野户籍冶概念，强化野居民冶意识，并在社保、就业、教育、医疗、居住、文化建设等方面，提供综合服务，逐步实现由暂住证向居住证的转变，不断提高对流动人口的服务管理水平。

（六）严格执行“以房管人”方针，规范房屋租赁行为通过管好租赁房屋，达到掌握流动人口的目的。要通过制定出台房屋租赁管理办法，依法管理，将出租房屋的各类信息及时收集到社区（村）服务管理站，摸清出租房屋及租住人口的详细情况做到野区（县）不漏楼、楼不漏户、户不漏人冶，同时，按照野以人为本，以房管人，分类管理冶的思路，对不同区域流动人口采取不同的管理方式，按野用工单位冶、野建筑工地冶、野各类市场冶、野娱乐场所冶等不同分类方式，实行野以业管人冶、野谁用工谁负责冶，有针对性地进行管理，消除管理盲区，提高管理实效。加强对市区内从事房屋租赁的房地产经纪机构和租赁市场的监管力度，规范房地产租赁市场秩序。加强流动人口经营活动的管理，加大城市街面管理力度，规范流动人口的经营行为。

三、明确工作职责

市区（县）流动人口服务管理领导小组的职责是院负责对全市和区（县）流动人口服务管理工作的领导、指导和监督，研究解决重大问题，指导市区（县）流动人口服务管理办公室工作。

各级流动人口服务管理办公室以及领导小组成员单位必须明确职责，落实责任。

（一）各级流动人口和租赁房屋服务管理办公室（站）职责市（区、县）办公室职责：1、贯彻执行国家、省、市关于流动人口和房屋租赁服务管理的法律法规和政策，并结合我市实际制定相应管理制度和办法。2、负责辖区流动人口和租赁房屋管理的组织协调和监督检查工作。3、对辖区流动人口和租赁房屋管理队伍进行监督管理。

街道(乡、镇)办公室职责：1、指导服务管理站做好流动人口及房屋租赁服务管理等方面的法律、法规、政策的宣传和咨询工作。2、协助市、区（县）做好对服务管理站工作人员及经费的保障工作。3、及时汇总并上报各服务管理站流动人口及租赁房屋信息。4、完成上级流动人口和租赁房屋服务管理部门安排的其他工作。

社区(村)服务管理站职责：1、负责辖区流动人口的普查登记和信息采集工作。建立普查制度，实行人来登记，人走注销。2、由公安派出所社区民警牵头，受理暂住人口信息申报登记手续，办理发放叶暂住证曳。3、协助公安民警做好流动人口的治安管理和安全防范工作。4、做好对租赁房屋业主和租住人员的法制宣传教育。5、协助计生部门做好计划生育工作，发现违反法律政策怀孕和生育人员，及时通报计生部门。6、完成上级安排的其他流动人口服务管理工作。

（二）领导小组成员单位职责

综治部门：综治部门是流动人口和租赁房屋服务管理的牵头主管部门，主要职责是协调相关部门全面推进流动人口和租赁房屋服务管理。建立流动人口和租赁房屋服务管理考核制度，指导、督促、检查流动人口和租赁房屋服务管理措施的落实。协调做好流动人口工作的宣传教育、维权服务等工作。

公安部门：1、负责全市流动人口的社会治安管理，加强对租赁房屋的治安和消防管理，与租赁房屋业主签订叶治安责任书曳，依法查处租赁房屋业主、用工业主和流动人口中违法违规行为。2、加强流动人口落脚点及活动场所的治安监管，负责流动人口暂住登记、暂住证发放和信息采集及其他日常管理工作，不断完善户籍管理制度。3、按照一般流动人口常规管理、重点流动人员重点管理、高危流动人口跟踪管理的要求，做到分类管控、突出重点，发现和打击流动人口中的违法犯罪活动。4、加快警务综合信息平台建设，规范暂住人口和

旅店业旅客信息的采集录入、查询、比对工作。5、负责对流动人口叶暂住证曳、叶婚育证明曳的查验。

工商部门：l、在申办工商营业执照时，查验流动人口叶暂住证曳和叶婚育证明曳。2、依法依规查处租赁房屋内无证无照、制售假冒伪劣产品及其它违法经营行为，查处取缔非法房屋租赁中介机构，对以租赁房屋为经营内容的企业，依法进行登记，严格把关。3、对集贸市场的外来务工经商人员进行职业道德法律法规教育，增强外来从业人员遵纪守法和依法维权的能力。

劳动和社会保障部门：1、负责制定流动人口就业政策，指导流动人口合理就业。2、创新流动人口就业管理机制，推行流动人口录用备案、就业登记和劳动合同管理制度。强化用工单位对流动人口就业管理服务和社会保障、维权的责任和义务。3、为各级流动人口服务管理机构安排公益岗位身份的工作人员。

民政部门：1、加强对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作。2、充分发挥流浪未成年人救助保护中心作用，改善流浪未成年救助保护条件，为他们提供更加个性化的服务。

规划建设部门：1、加强建筑市场用工单位流动人口的服务管理，掌握从业人员信息。2、负责查处暂住人口进行的乱搭乱建、违法建房行为。

城管执法部门：1、整治乱搭乱建影响市容的行为。2、依法查处违法占道经营行为。

卫生部门：为流动人口提供基本医疗卫生服务，实施计划免疫、疾病预防控制和孕产妇、儿童系统保健管理等基本公共卫生服务。

计生部门：1、坚持流动人口计划生育以现居住地管理为主、户籍地配合的原则，实现流动人口与户籍人口野同宣传、同管理、同服务、同考核冶，强化综合治理，有效控制流动人口政策外生育。2、查验流动人口婚育证明，掌握流动人口计生信息，查处流动人口违法生育行为。3、在查验婚育证明时查验流动人口叶暂住证曳，并及时向公安机关通报人口信息和可疑情况。4、做好流动人口计划生育服务管理，督促落实流动人口计划生育各项技术服务措施。

教育部门：1、制定流动人口子女义务教育阶段入学办法。2、制定义务教育阶段在校流动人口子女学籍管理办法，保障流动暂住人员子女享受教育的权利。

房产管理部门：l、制定租赁房屋管理规范性文件和租赁合同示范文本，检查、指导出租房屋服务管理工作。2、委托市流动人口服务管理机构对辖区内房屋出租进行登记、备案、管理，掌握租赁情况和承租人信息。

财政部门：按照财政管理体制规定，将流动人口管理工作所需经费纳入市、区(县)两级财政预算，为开展工作提供经费保障。

四、工作要求

（一）加强领导，落实责任。各地区、各部门要站在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识改进和加强流动人口和租赁房屋综合管理工作的重要性、紧迫性，切实增强责任感、使命感，把流动人口和租赁房屋综合管理工作摆上重要议事日程，加强领导，完善措施，做到野六有冶，即院有机构、有人员、有场所、有投入、有制度、有效果，全面提高流动人口服务管理工作水平，维护人民群众的合法权益，维护全市社会和谐稳定。

（二）齐抓共管，综合治理。流动人口和租赁房屋服务管理工作涉及方方面面，各有关部门主要负责人是本部门流动人口和租赁房屋服务管理工作第一责任人，要按照分工，认真履行职责，互通信息，研究对策，加强联系，形成合力，确保工作到位。同时，要认真总结本部门流动人口和租赁房屋服务管理工作经验，建立健全流动人口和租赁房屋服务管理组织机构、协管力量、经费保障、工作措施等长效机制，推动流动人口和租赁房屋服务管理工作走上法制化、规范化轨道。

工作任务管理方法篇（8）

一、关于2010年公务员管理工作的基本情况

过去的一年，在党中央、国务院和各级党委政府的正确领导下，公务员管理工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，不断改革创新，扎实推进制度建设、队伍建设和基础建设，各项工作取得显著成效。

（一）围绕中心服务大局充分发挥了职能作用。我们自觉把公务员管理工作放在全党全国大局中谋划和推进，积极主动地为党和国家中心工作服务。一是紧扣国家大事要事，及时开展了抗冰冻雨雪灾害表彰工作，出色完成了全国抗震救灾评审表彰的有关工作，积极参与了北京奥运会和残奥会总结表彰活动，受到了中央和国务院领导同志及各方面的好评。二是根据中央要求，积极配合有关部门推进司法体制改革，以国务院、国办名义分别下发了《国家安全机关组织管理条例》、《规范公安机关人民警察职务序列的意见》，并以部名义下发了《监狱劳动教养机关人民警察参照公安机关实行分类管理制度和单独警察职务序列有关问题的意见》，对全国160余万人民警察实施了分类管理。三是贯彻落实xx指示精神，加强基层政法机关公务员队伍建设，会同有关部门为中西部14个省区市基层和艰苦边远地区公安机关招录4000人进入公安院校学习，推进了政法院校招录培养体制改革试点工作。

（二）改革创新攻坚克难在解决难点问题上取得突破。我们围绕解决公务员管理工作多年来存在的难点问题、薄弱环节，深化改革，大力攻关，在诸多方面取得新进展。一是依法考录、科学考录和公平考录呈现新局面。认真执行公务员录用规定，年内全国行政机关共招录约9万名公务员。在中央机关招考中探索分类考试，提高了考试的科学性。严厉打击考试作弊行为，净化了考试环境。坚持正确的用人导向，加大从基层录用公务员的力度，中央和省级机关录用有基层工作经历人员的比例达到50%以上。考录工作得到了中央领导同志的高度肯定。二是分类管理和聘任制试点工作深入推进。研究制定了行政执法类公务员管理试点方案，会同工商总局在上海等6省（市）工商行政管理系统部分单位开展试点工作。在深圳、浦东新区、温州市和证监会开展了公务员职位聘任制试点工作。草拟了专业技术类公务员管理暂行规定和聘任制公务员管理办法。三是国家荣誉制度建设取得阶段性成果。调研总结了全国表彰奖励工作有关情况。根据中央领导同志指示精神，起草了国务院荣誉称号条例（送审稿）、国家勋章和荣誉称号法（送审稿），并上报国务院。四是公务员统计和管理信息系统建设工作开始启动。建立了组织部门牵头，组织人事部门分工负责的公务员统计工作机制，研究确定了2010年的统计指标体系，开展了自XX年以来的第一次公务员常规统计。另外，为加强政府自身建设，提高政府效能，积极探索开展了政府绩效评估工作，部里确定的五个联系点积累了经验，其他地区也进行了较有成效的尝试，为进一步深化这项工作奠定了基础。

（三）巩固成果夯实基础为推动公务员管理工作向纵深发展创造了条件。我们高度重视巩固公务员管理工作取得的成果，并不断加强基础建设。年初，向党中央、国务院专题报告了公务员法实施工作情况。之后，我们着重抓了四项工作：一是公务员登记工作由集中组织登记转入日常登记。在集中组织登记工作告一段落后，我们妥善处理了一些历史遗留问题，初步建立了日常登记的工作机制。二是参照管理集中审批工作基本结束。按照部里要求，各地加大了参照管理集中审批工作的力度，开展了市、县两级参照管理的集中审批，重点开展了参照单位实行公务员制度的入轨工作。三是公务员法配套法规建设取得明显进展。会同中组部制定印发了公务员奖励、调任、职务任免与职务升降、申诉、培训、新录用公务员任职定级等6个规定。起草了辞职规定、辞退规定、公务员录用考试报考者违纪违规行为处理办法等配套法规。会同有关部门研究制定专项处分规章，进一步完善了公务员纪律惩戒政策法规体系。积极推进行政执法人员资格制度建设。各地对部里已颁布的配套法规，陆续制定了实施细则并予以。四是深入开展公务员培训工作。初任培训统一模式基本形成，参训率达到100%；以处、科两级为重点，有序地推进了任职培训；有针对性地开展了专门业务培训和技能训练；普遍开展了不同内容的在职培训。进一步加大了对口培训力度，及时开展了支援地震灾区恢复重建培训工作。 [1]

（四）树立形象强化素质自身建设得到进一步加强。我们抓住机构改革的契机，不断加强自身建设，努力形成一支有战斗力的公务员管理队伍。新局组建伊始，我们即按照建设“模范部门”、“过硬队伍”和“四个形成”的要求，配强领导班子，充实干部队伍，建设追求卓越、科学管理、团结和谐的机关文化，开通国家公务员局门户网站，开展公务员管理业务学习，加强基础建设，努力塑造公务员管理部门的新形象。各级公务员管理部门努力提升业务水平，不断改进工作作风，自身建设得到明显加强。按照中央的统一部署，我们还深入开展了学习实践科学发展观活动，认真组织了学习培训、专题调研和解放思想大讨论，深入梳理了工作中存在的突出问题，形成了改进工作的思路，提出了整改措施。公务员管理机构的加强和公务员管理队伍的壮大，为开创公务员管理工作新局面提供了可靠的组织保障。

公务员管理工作的成绩，是在党中央、国务院坚强领导下取得的，是部党组和各级党委政府高度重视、各有关方面大力支持的结果，是各级公务员管理部门和公务员管理战线同志们不懈努力的结果。回顾一年来的工作，我们深切感到，要做好公务员管理各项工作，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持用科学理论指导公务员管理工作的新实践；必须坚持围绕中心，服务大局，在大局中找准位置，发挥作用；必须坚持以改革创新的精神和求真务实的态度，切实推动工作深入发展；必须抓好自身队伍建设，努力建设一支政治强、业务精、作风正、形象好的公务员管理队伍。

在充分肯定成绩的同时，我们还要清醒地看到存在的问题和不足：公务员法配套法规的立法进度还不能适应形势发展的要求；公务员分类管理的整体格局尚未形成；公务员录用、竞争上岗考试和年度考核的科学性还需进一步提高；公务员管理的基础数据比较缺乏，公务员管理部门的自身建设还要进一步加强。我们必须充分认识这些问题，以高度的责任感和紧迫感切实加以解决。

二、关于2010年公务员管理工作的主要任务

今年是新中国成立60周年，是深入学习实践科学发展观，积极应对国内外严峻经济形势挑战，推动党和国家事业实现新发展的关键一年，广大公务员在保增长、保民生、保稳定的中心工作中承担着十分艰巨的任务。因此，公务员管理工作必须有新的更高的要求。2010年工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕全面实施公务员法，以完善公务员制度和加强公务员队伍建设为主线，以加快配套法规建设进程、完善科学选任机制、加强公务员队伍管理、夯实工作基础为重点，扎实工作，开拓进取，不断提高公务员管理的科学化、民主化和制度化水平。根据以上总体要求，我们在年初印发了2010年行政机关公务员管理工作要点。这里，我再强调五点。

（一）大力推进公务员制度建设。公务员法及其配套法规和相关政策规定，构成公务员管理的制度体系。健全和完善这个体系，任重道远，务必下大力气抓好。

要加快公务员法配套法规建设进程。按照急需先立、成熟即立的原则，经过几年的不懈努力，已陆续出台了10个配套法规。我们承担的尚未出台的法规，有的已通过部务会审议，有的正在征求意见，有的已有成形的稿子，要继续抓紧工作，争取早日出台。部里相关部门承担起草的工资、退休等配套法规，也在调研和论证之中。今年配套法规建设的任务是：会同中组部研究制定公务员辞职、辞退规定，录用考试报考者违纪违规处理办法，录用特殊职位体检标准；研究起草公务员回避、转任规定，新录用公务员试用期管理办法，违反公务员法责任追究办法等规章。与此同时，还要会同相关部门研究制定公务员专项处分规章，推进行政执法人员资格制度建设。各地、各部门要结合实际，贯彻落实好已经出台的配套法规，并配合做好其他配套法规的调研和起草工作。

要积极推进分类管理和聘任制制度建设。这是公务员管理工作向纵深发展的重要步骤。要按照统筹规划、试点先行、科学稳慎的原则，加强对试点工作的指导，适时扩大试点范围，不断深化试点内容，及时总结试点经验，加快推进专业技术类、行政执法类和聘任制公务员管理办法的起草工作，逐步建立分类管理制度和聘任制公务员管理规范。地方和部门进行相关工作的试点，要报经中央公务员主管部门同意后再行实施。

要抓好相关政策的制定工作。在做好配套法规建设的同时，还要根据形势发展的要求，制定一系列政策规定，补充、完善和落实相关法规。要与中组部共同研究制定加强公务员日常登记管理工作的办法，完善从基层和生产一线招录公务员的政策、出台公务员考试考务规范和标准。要会同公安机关研究制定贯彻落实规范人民警察职务序列意见的方案。要积极研究劳动模范管理工作的意见，搞好公务员奖励、考核政策与处分、工资等政策的衔接。深入落实中央新一轮大规模培训干部工作的部署，下发加强行政机关公务员培训工作的意见。会同中组部针对参照管理中的有关问题，进一步加强调研，明确相关政策。

（二）积极完善公务员管理机制。建立并运行一套科学的管理机制，对规范有序高效地推进公务员管理工作至关重要，我们要着重在完善四个机制上下功夫。 【2】

第一，完善公务员进入机制。进入公务员队伍，有录用、调任、选任、公选和聘任等途径。其中，录用和调任是主要途径。在录用方面，要坚持“凡进必考”，重点做好三项工作：一是切实做好中央机关和各省年度公务员考录工作，科学命制试题，严密组织考务。特别是地市级以上机关要加大从有基层工作经历的人员中录用公务员的比例。要会同有关部门做好基层政法机关招考工作。二是净化考试环境，严肃考试纪律，严厉打击公务员考试作弊行为，对考试作弊形成高压态势，坚决遏制考试作弊的歪风。公务员考试作弊的，永不录用。三是着眼于提高考试录用的科学化水平，启动一批科研项目，建立考试测评基地，组建公务员考试录用专家委员会，推进考务机构建设。在调任方面，要严格执行公务员调任规定，根据机关工作需要，选调优秀人才，改善队伍结构，增强机关活力。

第二，完善公务员任用机制。要认真执行公务员职务任免升降规定，严格按照标准、程序和条件开展任用工作。要不断完善竞争上岗制度，规范竞争上岗程序和范围，根据职位特点，科学设计笔试、面试试题，提高考试的规范性和针对性，及时总结和交流竞争上岗工作的经验。要健全公务员日常登记和非领导职务设置备案制度，实现对公务员任用的动态管理。

第三，完善公务员退出机制。公务员队伍有退休、调出、辞去公职、辞退、开除和解聘等六个出口。要按照公务员法的规定，切实做好公务员的退休工作。根据法规建设进程，推进辞职、辞退工作开展。加强行政机关公务员处分条例执行的督促检查，对受到开除处分的，及时清理出公务员队伍。结合聘任制试点，规范聘任制公务员的解聘条件和程序。同时，要依法维护公务员的合法权益，完善救济渠道，做好申诉控告和聘任制公务员人事争议仲裁工作。

第四，完善激励约束机制。要科学合理地设置公务员的职业发展空间，完善公务员工资分配制度，积极实施表彰奖励，激发公务员工作的积极性和创造性；同时，要健全公务员惩戒制度，实行严格管理，约束公务员的施政行为。切实做到激励有效，约束有力。

（三）切实加强公务员队伍建设。公务员队伍建设，直接关系到党的执政能力，关系到人民群众根本利益，关系到我们事业的兴衰成败。公务员管理部门必须把加强公务员队伍建设作为一项根本任务，扎实有效地抓好落实。

要抓好思想道德建设。xx提出的德才兼备，以德为先的用人标准，抓住了当前干部队伍建设的关键。公务员队伍建设中的“德”，即指公务员的政治品德，职业道德，家庭美德和社会公德，每位公务员都应模范遵守。加强思想道德建设，就要教育公务员坚定理想信念，执政为民，求真务实，清正廉洁；就要引导公务员树立良好的道德风范，引领社会风尚；就要突出公务员考核评价中“德”的内容，把公务员的思想道德素质作为用人的首要依据。要推行新录用公务员宣誓制度，增强新录用公务员全心全意为人民服务，为祖国繁荣富强努力奋斗的荣誉感、使命感和责任感。

要抓好能力建设。公务员队伍的能力，决定着政府的管理和服务水平。公务员录用要突出能力测试，合理设置科目，提高命题水平，使公务员队伍的素质在进口上就有一个高起点。公务员培训要着重能力培养，初任培训着力提高适应机关工作的能力，任职培训着力提高胜任领导工作的能力，专门业务培训着力提高业务工作的能力，在职培训着力提高公务员的综合素质。公务员任用要突出选贤任能，使品德好、能力强的公务员得到及时合理的使用。要特别注重通过工作实践提高公务员的能力，这是公务员增强本领最便捷、最可行、最有效的途径，必须充分利用这种途径，加强公务员队伍的能力建设。

要抓好作风建设。公务员队伍的作风，一直是人民群众比较关注的问题。要在公务员队伍中开展形式多样的教育实践活动，树立社会主义核心价值观，摒弃官僚主义、形式主义，弘扬求真务实、密切联系群众的优良作风，引导广大公务员脚踏实地干事创业，全心全意为人民服务，争做人民满意的公务员。今年，我们将会同中组部等部门，在全国范围内开展第七届“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰活动。

当前，要特别重视抓基层公务员队伍建设。基层公务员是公务员队伍的主体，他们与人民群众的联系最直接、最密切，党的路线方针政策要通过他们才能最终落到实处。我们要注意倾听基层公务员的呼声，关心他们的工作和生活，努力解决他们的各种实际问题，充分调动和发挥他们的工作积极性。要加大基层公务员的培训力度，使他们开阔思路，拓宽眼界，提高能力。要提高基层公务员的奖励比重，对政治素质好、工作实绩突出、人民群众公认的优秀基层公务员要及时予以表彰奖励。要引导和鼓励高校毕业生报考基层、艰苦边远地区的公务员职位，切实解决基层公务员短缺问题。要做好在优秀村干部、大学生村官、三支一扶、选调生等在农村工作的人员中考录乡镇机关公务员的工作，优化基层公务员队伍的结构。各级行政机关要注重从基层公务员中选拔优秀人才充实队伍，切实解决基层公务员的流动问题，形成来自工农和生产一线的干部培养链。 「 3

（四）认真做好政府表彰奖励工作。表彰奖励工作是公务员主管部门的一项重要职责，我们要切实履行好。要加快国家荣誉制度建设，积极配合有关方面做好国家勋章和荣誉称号法、国务院荣誉称号条例的论证修改工作，力争尽早出台。要严格执行部级荣誉称号表彰计划申报审批制度，做好组织评选和表彰奖励工作。要配合有关部门做好清理规范评比达标表彰活动。要围绕庆祝建国60周年，积极开展针对国家和省部级荣誉称号获得者的走访慰问、疗养等活动。此外，还要做好《汶川特大地震抗震救灾志.英模人物卷》的编纂工作。

（五）扎实搞好公务员管理工作的基础建设。基础建设是我们开展工作的重要前提和保证，对于我们新组建的机构来说尤为重要，必须从一开始就高度重视，切实抓好。一是开展公务员管理课题研究。各级公务员管理部门要围绕基础理论和热点难点问题，组织力量重点攻关，争取形成一批有价值的研究成果。二是做好公务员统计工作。要按照中组部、人社部和国家公务员局的统一部署，做好2010年度公务员统计数据的逐级报送、审核汇总工作。研究完善2010年度公务员统计指标体系，探索开展公务员专题统计调查工作。三是建设全国公务员管理信息系统。要配合中组部研究全国公务员管理信息系统建设的工作机制，着手启动公务员管理信息系统建设工作。各地都要把这项工作摆上重要工作日程，加快步伐，上下联动，共同推进。

三、关于做好今年工作的几点要求

今年的工作任务十分繁重，各级公务员管理部门要迎难而上，积极进取，奋力拼搏，确保各项工作任务落到实处。

（一）加强组织领导。在这次机构改革中，公务员管理部门是加强部门，我们要充分认识中央关于组建新的公务员管理机构重大决策的意义，统一思想，加强领导，认真做好新机构组建期间的各项工作。关于做好新机构的组建工作，蔚民部长还要提明确要求，我们要认真贯彻落实。在此，我强调三点：一是已经组建新机构的地方，要抓好工作谋划，加快融合步伐，迅速开展工作，实现规范管理和高效运转。二是新机构尚处于组建阶段的地方，要配合有关部门制定好“三定”规定，理清职责，保留骨干，配强力量，尽快完成组建工作。三是没有组建新机构的地方，也要充实力量，加强公务员管理工作。总的讲，要通过这次机构改革，健全机构，明确职责，建立队伍，为公务员管理事业的长远发展奠定坚实的基础。

（二）突出工作重点。我们在工作中要善于抓重点，通过重点工作带动整体工作的开展。国家公务员局党组在全面部署工作的基础上，进一步研究决定，年内要重点抓好九项具体工作，这就是：公务员法配套法规和国家荣誉制度建设、第七届“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰活动、基层公务员队伍建设、2010年度中央机关及其直属机构公务员招考工作、推进公务员考录工作科学化、做好新一轮大规模培训公务员工作、推进竞争上岗工作、推进分类管理和聘任制试点、开展公务员统计和管理信息系统建设。各地、各部门要齐心协力，共同做好这些工作。同时，要紧密结合自身实际，认真梳理出本地、本部门的重点工作项目，明确工作目标、完成时限、落实措施、责任单位和人员，确保各项重点工作任务的圆满完成。

工作任务管理方法篇（9）

中国正在制定的公务员法将成为国家法律体系的一部分，值此就必须研究公务员的概念，公务员法调整的范围以及公务员法的基本架构、公务员法的体系等，确定公务员的范围以进一步构建公务员法和完整的公务员法律体系，应当根据国家的法治现状，认真了解西方国家的公务员法律制度的成败得失，回答中国公务员立法过程中急需解决的理论和现实问题。

形成于十九世纪中叶的公务员制度是作为政府公共行政管理的一种基本制度，也与国家政治制度密切相关，目前世界约有六十多个国家和地区实行公务员制度。

在当今中国总结公务员暂行条例实施十多年来的经验，将其上升为法律的讨论中，国家公务员的概念及公务员法的调整范围必然首先被提出来讨论的问题。

一、中国公务员的法律地位与公务员法调整的应然范围

在中国公务员依现行法律法规的规定是指国家行政机关中由人民代表机关选举或决定或由行政机关任命担任行政职务，行使国家行政权，执行国家行政公务的任现职除工勤人员以外的人员。行政机关与公务员的法律关系不是经双方当事人协商形成的，而是“法定”的。脱离这种关系的公务员是不存在的。这种关系基于两种事实而发生：（1）某公民按法律程序进入了国家公务员的队伍，在一定行政机关中担任了职务，从而享有并行使职权；（2）非公务员公民经有权机关授权而产生了职权，并依法行使该职权。行政机关与公务员的关系一经构成，便发生以下内容：行政机关的职权、职责、权限和优先权一概溯及公务员；公务员在分享行政机关职权、优先权和分担行政机关的职责、权限时，行政机关有权对分享和分担物进行“再分配”；公务员实施行政管理活动，在形式上必须以行政机关的名义，在实质上必须按行政机关的意志进行；公务员在这种形式和实质条件下所作的行为，所引起的法律后果由行政机关承受；行政机关对公务员的过错行为承担责任；行政机关有权要求公务员以自己的名义和按自己的意志活动。

国家公务员与个人或组织的关系是基于行政机关与公务员的关系而发生的。此种关系是单方形成的，与个人、组织的意志无关。公务员与个人、组织的关系表现为下列方面：公务员有权以行政机关的名义对个人、组织实施管理，并依采用各种强制手段；公务员有义务履行职责，保护个人、组织的合法权益，接受个人、组织的监督；个人、组织有服从和协助公务员所实施的国家行政管理活动的义务；同时享有建议、批评、控告、申诉、复议和诉讼的权利。

世界各国的公务员及公务员法调整的范围是不尽相同的，纵观世界各国公务员法所确定的范围，其中将公务员限制在最小范围的国家中公务员仅指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。另一些国家公务员的范围中央政府中所有公职人员包括政务官和事务官。还有些国家公务员的范围是指中央和地方政府机关的公职人员、国会除议员的工作人员、法官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员。

日本在中央包括中央政府机关和国营企事业单位的官员或职员称为国家公务员，地方政府机关或国营企事业单位的官员或职员称为地方公务员，国家公务员和地方公务员又分为特别职和一般职，特别职是选举产生或须经国会表决任职的公务员，一般职公务员在日本又称为“文官”是由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员，范围广泛包括事务次官、局长甚至为次长、局长开车司机、国立大学的校长、教授、事务员。[1]

巴基斯坦公务员包括外交事物类、财会类、海关和货物税收类、税收类、军事领地和营地管理类、邮政类、电报工程类、中央工程类、情报类、贸易类、中央秘书类、一般行政备用官员类、经济联营类。[2]

新加坡将公务员分为行政管理类、专业类和部门三类。行政管理类包括直接参与部长制定政策的人，专业类公务员包括医生、教师、工程师和律师，部门类公务员主要是移民局的官员、警察、监狱官和消防人员。[3]

泰国公务员包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。行政机关公务员、法官、检察员、大学公务员、教师、政务类官员、曼谷特区公务员、国会公务员、省级行政部门公务员、自治区公务员、警察。[4]

法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如学校、医院等）公务员在概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员。在法国虽然公务员的范围比较宽泛，但不是所有公务员都适用公务员法。不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员，适用公务员法的公务员包括中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。[5]

德国公务员包括政府官员、医护人员、士兵、教师、清洁工、大学教授、公共游泳馆馆长、法官和火车司机、国营企业的领导人等。联邦行政法院认为，凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所、和基金会从事公务活动的人员都属于公务员范围。（如果一个公司是股份公司其董事长就不是公务员，如果一个公司是国营公司其董事长就属公务员）。[6]

瑞典的公务员包括中央、省、市三级政府官员外，还包括军队、警察、以及铁路、教育、卫生保健、社会福利等国营系统的雇员。[7]

加拿大的公务员包括联邦政府公务机构的工作人员和地方的公务员，并且分别管理。在联邦雇员中国防军事人员、非财政委员会管理的公司和独立机构的员工皇家骑警和穿制服的人员、国营企业的员工不属公务员。具体包括各部以及政府机构，中央机构及内阁和委员会的监督或执行机构，服务性的部（如服务部、公共工程部）制定规章的机构。[8]既包括管理人员又包括体力工人。还包括有些部属培训机构的管理人员和教师。

美国的公务员包括美国联邦行政机构中执行公务的人员，不包括国会的雇员和法官及法院的雇员。[9]

澳大利亚的公务员包括在联邦、州和自治地区政府部门以及海外机构中受雇的工作人员还可分为科学技术人员、高级管理人员、医护人员、园艺人员、消防人员、工程技术人员、行政管理人员、律师、劳工。[10]

加拿大和大利亚的公务员的范围远远大于美国公务员范围。美国行政机关中有些职位具有政策决定权力应具有较大的支配力以及其他一些例外情况，因而不受公务员法律限制。[11]

亚洲国家的公务员的范围一般都比较宽泛，其中以泰国为最包括行政部门的官员、司法官员、立法官员以及国有事业单位的工作人员。但是属公务员法调整动只是中央一级的公务员和王室特殊类公务员，甚至不包括省级行政部门公务员和自治区公务员。日本公务员的范围广泛甚至包括为次长、局长开车司机，但由《日本国家公务员法》和《日本地方公务员法》调整的除特别职公务员以外的所有公务员，而不调整特别职的公务员。他们的共同之处就是公务员法调整的范围是业务类公务员且一般包括国营企事业单位的工作人员（泰国还包括政务类公务员）。

欧洲多数国家公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共企事业机构的工作人员，只是法国还包括议会工作人员和法官和军官，但不是所有公务员都适用公务员法，不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员。他们的共同特点是公务员法适用于中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。而不仅是行政机关的公务员。

根据中国现行的《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员应概括为国家依法定方式任用的代表国家从事社会公共事务的管理，行使行政职权，在中央和地方各级国家行政机关中履行国家公务的人员，不包括各级国家行政机关中的工勤人员。所谓“法定方式”，是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。中国现行法律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、聘任、调任四种方式。所谓“法定程序”，是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这就意味着，国家公务员不包括国有企、事业组织的干部，不包括社会团体的工作人员，也不包括立法机关、司法机关的工作人员。[12]国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员，但在国家行政机关中工作的人员不都是国家公务员只有在国家行政机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机关中的工勤人员。

讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法治化，如何确定公务员的范围与该国的实际法律生活和社会生活相联系。那么中国现行的公务员概念应如何改造才能适应依法对公务员管理的需要呢？

公务员是国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关和国营企事业单位任职的除依法应当选举产生或人大常委会任免的人员。

中国公务员立法的现状是国家已制定了《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》、《教师法》、《医师法》、《监察法》以及几部组织法和选举法。国务院制定了《国家公务员暂行条例》，人事部制定了与《国家公务员条例》相配套的《暂行规定》和《实施办法》。各级各类由选举产生和人大常委会任免的官员（包括：人大代表、人大常委会组成人员、国家主席、国务院总理以及国务院组成人员、最高法院的法官和最高检察院的检察官，地方人大和政府的官员、法院的法官和检察院的检察官）人民警察、教师、律师都已有法律或法规来调整他们与国家以及他们相互之间的关系。

在目前公务员的范围里，现行法律规定还有些未调整的领域。例如，在各级人大、法院、检察院立任职的非经人大选举或人大常委会任免的人员，这些国家机关工作人员以及政党和政协的人员应纳入公务员法的调整范围。

国营企事业单位的管理人员与国家之间发生的是行政法律关系，担任的是国家公职，行政机关对外行使职权履行职责，一般都要通过国家公务员，直接与外部行政相对人发生关系的是国家公务员。他们依法产生后即代表行政机关行使职权、履行职责，行政机关对他们进行管理，激励他们积极执行公务，防止他们滥用职权，与形成的这种关系即是国家公职关系。国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家。但国家的主体地位是由国家公务员所在的行政机关所代表的，因此，与国家公务员直接发生关系，作为公职关系的一方直接主体的是国家公务员所在的行政机关（包括国营企事业单位），而不是国家本身。公务员应当包括国营企事业单位的管理人员。一个确切的公务员法的概念应是调整国家一定范围公务员与国家发生的行政关系的法律规范系统。世界上多数国家都将国营企事业单位的管理人员作为公务员概念所涵盖的一部分。中国公务员不包括国营企事业单位的管理人员，而对企事业单位的公务员管理没有法律依据的状况亟待改变。

国外通过公务员立法建立起公务员制度主要有三种类型，一是制定公务员法后再制定各种补充法规、条例和实施细则，（瑞士、法国、德国、日本等国）；二是没有公务员法，只是制定一些单行法规、条例和规定（英国）；三是虽有公务员法，但事过境迁已被许多单行法规所取代（美国）。[13]

确定公务员法的调整范围应当考虑的主要因素有：一个国家的政党制度；国家对公务员管理的历史文化传统；当代世界对公务员依法管理的潮流；公务员法与现有的法律之间的协调。

在区分政务类公务员和业务类公务员，而且业务类公务员又应包括国营企事业单位的工作人员的前提下。因此我认为我国公务员法是调整一定范围业务类公务员与国家之间的行政法律关系。在调整内容上应包括：公务员的管理机构、公务员的权利和义务、公务员职位类、公务员的考试和录用、公务员的考核、公务员的奖励、公务员的纪律和惩戒、公务员的职务升降、公务员的职务任免、公务员的培训、公务员的交流、公务员的回避制度、公务员的工资保险福利、公务员的辞职与辞退、公务员的退休等。

另外虽有法律调整但是同类人员或相近人员规定却不尽相同需要整合。还应注意两个问题：一是注意公务员法与已有的法律相协调，再对公务员的一般要求上应当平衡国家公务员与立法人员、司法人员的规范，顾及《法官法》、〈检察官法〉的规定；同时应当平衡国家公务员与已有的单行的公务员法律相协调，顾及《警察法》、〈律师法〉、《教师法》、《医师法》的规定。

确定一个国家公务员的范围，应当根据这个国家对公务员管理的法治状况，依照中国现行法律法规规定的公务员的范围，中国的立法、司法、党派、工、青、妇的工作人员以及国营企事业单位（学校、科研院所、医院等）的工作人员不属国家公务员。但是中国经过十多年的公务员依法管理的实践，目前国家公务人员中除了国家行政机关的公务员被明确为国家公务员外，在立法机关、司法机关中从事辅助性或事务性工作的人员和国有企事业机构的管理人员（特别是由国家行政机关任命的人员）尚处于无法可依的状态。因此，完善对现有的行政机关公务员管理的法律法规，分别制定中国的立法机关、司法机关、党派以及国营企事业单位的国家公务人员的法律、法规是目前国家公务员立法的基本任务。

对于一个国家而言，公务员法部不应当仅仅是狭义上的一部单行的公务员法典，而应当是对公务员管理的一个法律法规体系，需要强调一个公务员法是一个法律法规乃至规章的集合，我们的任务应当是在公务员管理的基本规则确定后，制定一系列主从有序法律法规，并且关注中央与地方在公务员管理立法的权限的和谐行使。在德国现行的公务员法包括议会通过的32部法律，在我国台湾地区公务员法律也有《公职人员选举罢免法》、《公职人员任用法》、《公务员服务法》、《公务人员保障法》、《公务人员俸给法》、《公务人员退休法》、《公务人员利益冲突回避法》、《公务员惩戒法》、《公务人员考绩法》《公务人员利益冲突回避法》、《公务人员抚恤法》等11部之多，且有配套法规270多部。事实上任何一个法治国家都不可能用一部公务员法解决公务员管理中的所有问题。这也凸现了我国公务员立法的艰巨性。

公务员法应当是将国家已有的宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法等整合的结果，公务员法制定后，与这些法律一起构成公务员管理的法律体系，使公务员的管理法治化。有一种观点是公务员法是公务员管理的基本法，我们认为是不正确的。在这种观点的指导下，力图用公务员法统辖国家公务员的所有领域是作不到的。因为，依现在的草案，各级人大常委会组成人员、法院的院长及法官、检察院的检察长及检察官、政府的首长及组成人员等在录用、考核、奖惩（如撤职、开除）等方面均无法适用，对上述人只能依组织法律“罢免”。就是说这部“公务员法”意图统领公务员管理，成为公务员管理的基本法是不现实的。公务员法只能调整目前还没有法律调整的国家公职人员。

公务员法应当是一个由宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法、公务员法作为法律层面，以国务院有关公务员管理的行政法规和地方有关公务员管理的地方法规以及国务院部委及地方公务员管理的行政规章一起构成的法律体系。

二、国家公务员的分类

依中国公务员暂行条例之规定，是不区分政务类公务员和业务类公务员上至国务院总理下到乡、镇政府的办事员一律为公务员均由该条例调整。但是，将国家公务员分为政务类公务员和业务类公务员两大类是世界的通例。政务类公务员通常是指通过选举或议会任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，如无重大过错可在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。[14] 业务类公务员是通过考任、调任、聘任等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。在我国，这两类公务员没有西方国家政务类公务员与业务类公务员的严格界限。在实行现代公务员制度的国家，大多数实行公务员职位分类制度。虽然中国的《国家公务员暂行条例》也规定了职位分类制度：“各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升的依据。” 但并不对公务员作政务类公务员和业务类公务员的划分。

政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位是不同，因而两类公务员与国家之间的行政法律关系亦不相同。在针对社会的行政管理法律关系中，政务类公务员代表行政机关，实行首长负责制以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系。与司法机关的关系是在行政政诉讼法律关系中，政务类公务员是作为行政机关的法定代表人与对方当事人和人民法院发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上，政务类公务员负有政治责任，其去留由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。对于政务类公务员的任免是根据我国宪法和地方组织法的规定进行的，今后的任务是进一步完善法律的有关规定，更重要的是认真发扬社会主义民主，真正使民主的真正制度得以实施。

业务类公务员可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生行政法律关系。行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以业务类公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。基于政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位的不同，就应当由不同的法律规范来调整。事实上公务员法只能调整业务类公务员，政务类公务员由业已存在的组织法来调整。

在我国还有必要区分国家机关的公务员与企事业单位公务员，时至今日我国在各类国家机关中任职的公务员中立法机关、司法机关从事辅助性或事务性工作的人员尚没有法律规范外，在各个企事业单位中任职的公务员亦没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，无论是企业还是事业单位的国家任命的管理人员均是为国家和社会经营资产或管理事业，这些人员应当是广义的国家公务员的组成部分，为国家管理企事业单位是重要的国家公务活动，因而这些人员理应为国家公务员，然而目前我国却没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，突出的问题是国有企事业单位的公务活动引发的纠纷不能由人民法院通过司法审查的途径来裁判，因而必须公务员立法时一并考虑对此类公务员作出规定（考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定）。

在区分政务类与业务类公务员、国家机关的公务员与企事业单位公务员的同时，还有必要区分国家机关公务员和政党公务员，在我国宪政体系下执政党与参政党一起集中全国人民的意愿，在中国共产党和其他各个民主党派以及统一战线的组织形式各级政治协商会议机关中任职的人员应当视为是特定的“公务员”，因而对这些“公务员”的管理亦应制定法律予以规范，考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定。

三、中国公务员法的基本架构

在宏观把握中国公务员依法管理的现状，正确定位中国公务员法的调整范围，以规范公务员管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、提高公务员的综合素质促进政府依法行政的历史进程为立法目标。对行政组织的各种工作进行分析、评价、分类，以确定占据某一职位的人应具备的条件和公务员应有的职权职责。建立职位分类制度，以工作为中心的人事管理制度，把千千万万复杂的工作职位，按照工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格这四个主要因素，划分若干类别，并划分为若干等级，以便做到对不同的专业人员有不同的管理方法，做到管理科学化。中国公务员立法的内容应当包括以下要点：

（一）公务员的义务和权利

公务员的义务是指公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的法律约束和责任。公务员在行政法律方面的权利是指作为行政法律关系主体之一的公务员能够作出一定行政或不作出一定行为的规范。依照现行法规规定，公务员有如下权利和义务：

公务员的义务：遵守宪法、法律和法规；依照国家法律、法规和政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤奋工作，尽职尽现，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。当前应当将诚实守信作为公务员的一项基本义务写进法律，以为诚信社会的营造起到示范作用。

公务员权利：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；获得履行职责所应有的权力；获工作报酬和享受保险、福利待遇；参加政治理论和业务知识的培训；对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告；依照规定辞职；宪法和法律规定的其他权利。其中应当强调的是获工作报酬和享受保险的权利是当前较为突出的问题，基层公务员的工资和规定的福利拖欠和保险的程度是法律应当着力解决的问题。

（二） 公务员的职位、职级、录用、考核、培训

国家应当根据科学的公务员职位分类，设置公务员职位并与国家组织、编制立法（必须指出这方面国家立法同样是十分薄弱的）相配合，公务员的职位可以分为：国家行政机关公务员职位、国家权力机关公务员职位、国家司法机关公务员职位、政党类职位、企事业单位公务员职位，如何划分公务员的职位必须考虑与现行的法官法、检察官法、警察法、医师法、教师法等法律相配合。根据国家公务员管理积累的管理经验，上述公务员的职位又可分为领导职务和非领导职务，设立非领导职务是非常重要的，可以解决因领导职务的数额限制而使得那些具有管理经验和资历的公务员获得相应的职务和社会承认，从而调动公务员的工作积极性。与公务员法相配合的法规应当考虑根据实际情况适当扩大非领导职务职数的比重。

公务员的职级制度的要点是根据公务员的年资和所担任的职务来确定，长期以来我们比较多的批评论资排辈的年资晋级法，而事实上大多数国家公务员的职级确定的主要因素考虑是年资，这应当引起我们在公务员立法时的重视。当然公务员的工作实绩亦是确定公务员职级的重要考量，只是如何在相关的法规在确定能量化的标准是十分困难的。

国家公务员的录用是十分重要的制度，在我国应当区分担任主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用和担任各级各类领导职务的公务员的任用两个概念，因为无论是前者还是后者都是进入国家公务员队伍的主要方式。一般情况下主任科员以下非领导职务的国家公务员的录用坚持公开、平等、竞争、择优原则，采用考试或严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。录用国家公务员，必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件，这些条件包括：年满18周岁具有政治权利的中国公民（是否一定要有中国公民的身份应当具有灵活性）、遵守宪法和法律、能够履行职务的身体条件。公务员立法应当考虑将省、市、县级不同的公务员录用条件和程序、方式、特殊职位的公务员的录用办法的确定权给予省级及其以下公务员管理机构。公务员录用的管理合理分工应当是：中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国家公务员管理部门负责组织。地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府公务员管理部门负责组织。新录用的国家公务员，试用期为一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，不予录用。至于其他担任主任科员以上领导职务的国家公务员的任用是通过任命公务员的职务实现的。

国家公务员的考核。国家公务员管理机构按照管理权限，对国家业务类公务员的德（包括廉政）、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。对国家公务员的考核，就当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。对于国家政务类公务员的德（包括廉政）、能、勤、绩进行定期考核，可以采取任职届中和届末考核的形式，结合家庭财产申报和任期内的经济审计结果给出考核结果。也要针对政党类、企事业单位类国家公务员的特点进行考核，对于考核的结果考核机构应当以书面形式通知公务员，对于考核结果有争议者可以有权申诉甚至可以设置向人民法院提起行政诉讼由司法裁判来解决。

公务员的培训。国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。国家公务员的培训，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教，讲求实效，着重提高管理能力的原则。国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训；一定职级以上的公务员的任职培训；晋升领导职务的任职培训；预备担任领导职务的公务员的培训等。根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。中央和各级党校、社会主义学院、国家和地方行政学院、各类经济学院以及其他培训机构按照有关规定承担政务类、业务类、政党类、企事业单位类国家公务员的培训任务。国家公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的首要依据。

（三） 国家公务员的奖励、惩戒

国家公务员的奖励。国家公务员管理机构对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。对国家公务员的奖励，坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。国家公务员有下列表现之一的，应当予以奖励：忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争，有功绩的；在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；有其他功绩的。对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号，给予一定的物质奖励。对弄虚作假、隐瞒严重错误和有严重政纪或刑事犯罪记录的公务员获得荣誉称号的必须依法予以撤销。公务员法的配套法规应当就公务员奖励的程序作出具体规定。

国家公务员的惩戒。国家公务员必须严格遵守纪律，不得有下列行为：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；对抗上级决议和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，欺骗领导和群众；贪污、资窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；挥霍公款，浪费国家资财；滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；泄露国家秘密和工作秘密；在外事活动中有损国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、迷信、等活动；违反社会公德、造成不良影响；经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；其他违反纪律的行为。国家公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。

行政处分分为：警告、记过、记大过|、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内做出处理决定。

公务员不服行政处分的申诉控告。国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关控告。受理国家公务员控告的机关必须按照有关规定作出处理。国家公务员提出申诉和控告，必须忠于事实。国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。

（四）国家公务员的职务任免、职务升降、交流、调任、转任、轮换、挂职锻炼、任职回避

国家公务员职务实行选任制、委任制，部分职务实行聘任制。选任制公务员在选举结果发生法律效力后即为公务员身份，此类公务员主要是依照宪法和组织法的规定产生的，在法律规定的任职期限届满未能连任、任期内辞职、被罢免、被撤职又无其他委任制或聘任制公务员职位转任的就不再为国家公务员身份。国家公务员管理机构和县级以上地方各级公务员管理机构及其工作部门按照规定任免权限和程序任免国家公务员。

国家委任制公务员有下列情形之一的，应当予以任职。新录用人员试用期满合格的；从其他机关及企业、事业单位调入另一国家机关或企业、事业单位任职的；转换职位任职的；晋升或者降低职务的；国其他原因职务发生变化的。

聘任制公务员的任职，在新的政府管理理念应当允许那些基于合同的聘任制公务员的存在，因此一旦国家基于聘任公务员的合同发生法律效力时，该公务员即与国家发生法律关系，担任某种公务员的职务。聘任制公务员的产生程序应当由国家颁布条例进行规定。

国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。有关国家公务员能构在何种机构兼职，兼职能否兼薪等应当由国家制订条例予以规定。

国家公务员有下列情形之一的，应当予以免职。转换职位任职的；晋升或者降低职务的；离职学习期限超过一年的；因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；退休的；因其他原因职务发生变化的。国家公务员担任不同层次领导职务的最高年龄，依国家法律规定。基于合同的聘任制公务员的存在，一旦国家基于聘任公务员的合同履行完毕时，该公务员即不再担任某种公务员的职务。

国家公务员的职务晋升，分为国家政务类公务员的晋升、国家业务类公务员的晋升、国家政党类公务员的晋升、国家企事业单位公务员的晋升。必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩。国家政务类公务员的晋升必须是依照宪法和组织法的规定，由原来的较低职级的公务员当选为人大、政府、法院、检察院的各种官员，使职务晋升的。晋升国家业务类公务员的职务，必须在国家核定的职务序列逐级晋升。个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升，但是必须按照规定在职数限额内进行。国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件。晋升国家业务类公务员的职务，应当按照规定报有关部门同意。晋升政党类公务员职务的必须依照各类政党的党纲和政党章程的规定，经党内选举或党组织的任命方可晋升。晋升企事业单位公务员职务须依照晋升较低一级企事业单位公务员德才状况，管理或经营工作实绩予以确定。

总结多年来我国公务员管理的经验，国家政务类、业务类、政党类、企事业单位公务员的晋升中实行系统内竞争上岗或在全社会公推公选产生任职候选人的做法应当在法律中得到肯定，另外公务员晋升也应当进行工作所需知识和管理能力的测试。公务员晋升的程序应当由国家通过法规予以规定。

国家业务类公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不用胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应当按照规定程序予以降职。政务类、政党类、企事业单位类公务员当选为较低职级的政务类、业务类、政党类、企事业单位类公务员的职位者应当为降职。对于被降职的公务员任免机关根据国家公务员职务的升降和年度考核结果，按照规定调整其级别和工资档次。

公务员的交流。国家公务员按照其同等职级可以在国家各类机关内部交流，也可以与企业、事业的工作人员进行交流。交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。国家机关每年应有一定比例的国家公务员进行交流。各级国家机关接受调任、转任和轮换的国家公务员，应当有相应的职位空缺。

调任，是指国家机关以外的工作人同调入国家机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。调入国家机关任职的，必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想水平、工作能力以及相应的资格条件。考核合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。国家公务员调出国家机关到企事业单位后，则成为企事业单位国家公务员。

转任，是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家机关或企事业单位内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。国家公务员转任，必须符合拟任职务规定的条件要求，经考核合格后，按照规定的程序办理。

轮换，是指国家机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换。国家公务员的职位轮换，按照国家公务员管理权限，由任免机关负责组织。

挂职锻炼，是指国家机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。国家公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系的同时又具有与挂职机关或企事业单位之间的法律关系。

任职回避。国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及上面所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。

（五） 公务员的辞职、辞退、退休

国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。国家可以根据实际情况在法律或法规中规定国家公务员三至五年的最低服务年限，未满最低服务年限的，不得辞职。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。一定职级或岗位的公务员辞职前应当接受审计。

公务员的辞退。国家公务员有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的；因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。公务员因公致残、患病或负伤、女性公务员在孕期产假和甫乳期内者，不得辞退。辞退国家公务员，由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。被辞退国家公务员、可以根据国家有关规定享受待业保险。

国家公务员辞职或者辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。辞职离开国家机关和被辞退的国家公务员，不保留国家公务员身份。

公务员的退休。除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：男年满六十周岁，女年满五十五周岁；丧失工作能力的。国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；工作年限满三十年的。国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。

（六）国家公务员的工资保险和福利

国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。国家公务员实行职务和职级相结合工资制。国家公务员的报酬主要由基本工资、津贴、补贴和奖金构成。国家公务员除基本工资外按照国家按照法律法规的规定公务员享受住房和医疗补贴或保险，国家对优秀的公务员发放年终奖金，享受地区津贴和边远地区或特殊岗位津贴等。国家公务员实行定期增资制度。凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资和发给奖金。国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

四、国家公务员的管理机构与法律责任

（一）人事管理机构的设立

当我们确定了公务员法应当调整的范围不仅仅是行政机关的人员还包括人大、法院、检察院的部分人员政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的管理人员时，现存的由人事部和各级地方人事部门作为人事管理机构将因管理领域和管理的权威等原因而不能适应。国外人事管理机构依其与政府行政组织的关系可分为三种类型：即部外制管理机构（美国、日本为代表）在政府行政组织外设置独立地人事管理机构，地位超然，部易受到政党和行政长官的干涉，集中人力和财力对人事行政进行管理，其不足是人事权与行政权分离行政机关和行政首长往往部原配合；部内制管理机构法国、德国为代表）即在政府行政系统内设置人事机构，这种体制可防止职权上的矛盾又可避免工作上的重复，事权统一便于合作，从而增进效率。不足是各行政部门人事管理各自为政，管理标准不统一易发生行政首长以亲疏好恶用人；易于折中制管理机构（英国为代表）设置相对独立地人事管理机构，以克服单纯部外制或部内制的不足，兼采两者之长。

由于我们主张中国公务员的范围不仅限于行政机关的公务员，还包括人大、法院、检察院，政党以及统一战线的组织形式各级政协的公务员和国营企事业单位的人员，在人事管理机构的设置上拟设立隶属全国人大和地方各级人大的公务员管理委员会。以超然的地位实施对各类公务员的管理。同时在各级各类国家机关内分设人事管理机构，以收统一管理和分类管理相协调之效果。

（二）国家公务员管理机构的法律责任

为加强对公务员权利的保障，为公务员惩戒设置司法救济的路径。就必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。我们应当承认在公务员管理领域中德国的“特别权力关系”的理论对中国产生的重大影响，“特别权力关系”是指某一领域的人没有普通人的法律地位，也不享有普通公民的一般宪法权利，国家机关与此领域的人员发生关系从而引发的争议可以不受司法监督。[15]我们必须摈弃将国家与公民的关系分为普通权力关系和特别权力关系的理论，事实上德国在1949年的德国基本法的第七条就规定，“所有教育均置于国家的监督之下”，第33条规定，“公职的权力必须考虑到官员制度的传统原则，加以明文规定。”到1972年联邦宪法法院的一个关于囚犯的判决彻底否定了“特别权力关系”。而中国在1989年颁布的行政诉讼法还作出公务员对行政机关对其任免奖惩等决定不可以向人民法院提起行政诉讼的规定。其后的国家赔偿法有了改变，即将制定的公务员法是一个从根本上改变因内部行政人事管理发生的争议，由行政机关系统内部处理的现状的契机。已经到了对于那些影响公务员身份、工资、福利等较重的处分，受惩戒的公务员可以向人民法院提起行政诉讼，进入司法程序进行审查的时候了。当然辅之以在公务员管理机构之外设人事争议仲裁委员会，可以使公务员的申诉权得到更好保障。

公务员管理机构违法的法律责任。法律责任突出的体现法的特征，法具有以国家强制力为后盾，不管人们的主观愿望如何，人人都必须遵守和执行，否则将招致国家的干预，受到相应的法律制裁，这是法律区别其他社会规范的最明显的特征。在法的实施过程中，国家机关包括国家行政机关不是随心所欲的，而是必须有法律依据并受法律约束。由于国家公务员管理机关的失职或滥用职权就应受到相应的法律制裁。在台湾公务员考试中命题错误即可得到救济。[16]在将来中国公务员法制定后的实施过程中，国家公务员管理机关的考录、培训、奖惩、升降职等活动没有法律依据或未顾及法律约束时，都是违法行为，面对这些违法行为必须追究其违法的法律责任。这样才能使公务员法的实施有保障。

中国正处在社会转型、体制转轨时期，公务员立法处治不同的制度设计和观点，公务员制度的完善亦是一个探索过程，学习国内外公务员管理的法治化经验，以行政效率的提高和行政能力的增强为目标的公务员立法可以造就一支高素质的公务员队伍。并成为国家法治建设的一个组成部分。我们不能期亟一部单行法律所能完成，而是根据各个不同领域的公务员管理的特征分别制定法律规则，并使这些规则相互协调，最终创制出完善的公务员法律体系。

[参考文献]

[1] 袁曙宏﹒全面推进依法行政实施纲要读本﹒[M] 北京：法律出版﹒2004﹒311－324﹒

[2] 许水德﹒常用考铨法律汇编﹒[M] 台北：台湾地区考试院﹒2001﹒3—324﹒

[3] 中国人事部：外国公务员制度﹒[M] 北京：中国人事出版社﹒1996﹒9－218﹒

注释：

[1]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年11月版，第78页。

[2]《外国公务员制度》，中国人事出版社96年版，第9－11页。

[3]同上书，第44页。

[4]同上书，第110页。

[5]同上书，275页。

[6]同上书，319页。

[7]同上书，370－371页。

[8]同上书，428页。

[9]同上书，487页。

[10]同上书，第185页。

[11]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年2月版，第196页。

[12]中国关于公务员的概念基本上与前苏联的定义相同，即所谓：“家工作人员是在国家组织中工作，根据任命、选举或其他法定程序在其中担任职务，享有相应职权……的苏联公民。”参见《苏维埃行政法》，群众出版社1983年版，第112页。

[13]皮纯协、张焕光：《现代公务员制度研究》，中国广播电视出版社1988年版，第8页。

工作任务管理方法篇（10）

机关档案工作是机关行政管理的一个组成部分，其职责与任务确立，必须按照依法依规原则来明确。

1.1 法定职责与任务的一般性规定。法定职责与任务的一般性规定，是指档案法律法规和规章中有关机关档案工作的原则性规定。这些一般性规定，是对机关档案工作职责与任务的最基本要求，是各机关档案工作必须执行的一般性要求。

1.2 法定职责与任务的特殊性规定。是指专业法律法规和专业规章中对系统内、专业内机关档案工作的一些原则性规定。是对系统内、专业内机关档案工作职责与任务的特殊性要求，也是系统内、专业内各机关档案工作必须执行的特殊性要求。

1.3 职责与任务的行政性规定。职责与任务的行政性规定，是指国家档案行政主管部门和上级业务、行业主管机关对机关档案工作职责与任务的具体要求。这些要求相对于法律法规和规章来说，对机关档案工作的规定性要求更具体，更符合本机关和本行业档案工作的实际情况。

对于一个机关来说，在确定本机关档案工作的职责与任务时，要充分了解上述三方面规定。原则上系统内、专业内无行政性规定的，以法律法规和规章中一般性和特殊性规定为准。系统内、专业内有行政性规定的，原则上以行政性规定为准，因为这些专业、行业的行政性规定更符合系统内、专业内机关档案工作实际，更具有针对性。但鉴于有些行政性规定形成时间的原因，难免会产生行政性规定滞后于法律法规和规章一般性、特殊性规定的情况，这就需要在行政性规定的基础上，以法律法规和规章的一般性、特殊性规定作补充，来完善本机关档案工作的职责和任务。当行政性规定与法律法规和规章的一般性、特殊性规定相冲突时，应当请示上级业务主管和行业主管机关给予答复，上级业务主管和行业主管机关无答复的，应以法律法规和规章的一般性、特殊性规定为准。

2 立机制

按照《档案法》、《机关档案工作条例》有关规定精神，机关档案工作应实行统一集中管理机制，即在一个机关内，对其内部机构及其所属单位的档案工作实行统一管理，对机关各类载体的档案实行集中管理。统一集中管理机制包含四个方面的含义：

2.1 统一管理网络。就是在一个机关内形成对档案工作实行统一领导、统一管理机构的有效管理格局。实行统一领导，就是机关内要明确一位领导统一主管机关档案工作，并在此基础上，组建机关档案工作领导小组，统筹机关档案工作发展规划和任务；解决档案工作所需的人、财、物等实际问题；协调机关内部各部门和所属单位的档案工作。统一管理机构，就是机关内要建立统一的档案管理机构――机关综合档案室，明确其职责和任务，防止机关内档案工作机构重叠，工作各自为政情况的发生。

2.2 统一管理制度。制度是管理机制有效运行的保障，没有统一的管理制度，再好的管理机制也很难有效地运行，可见，统一的档案管理制度对机制的运行是多么的重要。具体到一个机关来说，就是由机关综合档案室根据档案法律法规、行政规章和党的方针、政策，制定统一的档案管理规章制度，以机关正式文件形式，供机关内设机构和所属单位执行。

2.3 统一监督指导。对机关内部和所属单位档案工作进行监督指导，是《档案法》赋予机关档案部门的职责，是必须履行的职责。只有认真履行监督指导职责，才能够实现对机关档案工作的有效组织和管理。

2.4 集中统一管理全部档案。对机关形成的全部档案实行集中统一管理，是《档案法》、《机关档案工作条例》对机关档案工作的最基本要求，也是有效组织和管理机关档案工作，充分发挥机关档案作用的自身内在需求。因此，对于一个机关，无论产生形成多少门类和载体的档案，都应按照要求由机关综合档案室实行集中统一管理。

要有效地组织和管理好机关档案工作，就必须有强有力的组织管理和协调机制，来保证机关档案工作各项职责与任务的有效实施。实践证明，如果没有一个强有力的组织管理和协调机制，仅靠机关档案部门和档案员自身的努力，是做不好机关档案工作的，也很难实现对机关档案工作的有效组织和管理。

3 建机构

建立与机关规模、职能活动相适应，设置合理的档案工作机构，是有效组织和管理好机关档案工作，保障管理机制有效运行的核心动力和重要推手。

3.1 建立机关档案工作领导小组。建立机关档案工作领导小组，明确领导小组职责，是实现本单位档案工作统一领导、统筹规划、有效组织和管理的基本保证。机关档案工作领导小组的主要职责有以下几个方面：一是定期召开机关档案工作协调会议，研究解决机关档案工作中遇到的问题；二是负责机关档案工作发展规划、计划、规章制度的审核，组织档案法规、方针政策和业务规范文件的学习、贯彻和落实；三是负责机关档案鉴定、销毁和受限档案利用的审批工作；四是监督检查本机关文件归档和档案的接收、移交工作；五是负责本机关档案工作内调外联工作。

3.2 设置机关综合档案室。机关综合档案室是对机关档案工作实行有效组织和管理的具体执行部门，是机关档案工作法定职责与任务的具体承办机构，也是集中保管机关全部档案的保管场所。设置机关综合档案室包括以下几方面内容：一是明确机关综合档案室职责与任务。二是选择合适档案保管和办公场所。三是配置相应档案保管保护设施和设备。机关应根据保管档案的需要，配置足量的档案柜架；根据机关档案工作需要，配置必要的档案保护和数字化设备，以利于综合档案室工作开展。四是配置专兼职档案员。机关专兼职档案员是机关综合档案室职责和任务的具体执行者，配备好档案专兼职工作人员关系到机关档案工作职责和任务能否落实好、实现好的关键所在。

4 定制度

机关档案工作制度是机关有关档案工作的工作规范和准则。具体到一个机关，主要包括三方面内容：

4.1 综合性档案工作制度。综合性机关档案工作管理制度是指对机关档案工作总体性进行纲领性规范的原则性规定。主要包括三方面的内容：一是本机关档案工作领导体制、管理机制、发展规划等方面的原则性规定。如，机关档案工作发展规划、机关档案工作实行统一集中管理原则等。二是机关综合档案室和内设机构职责任务、管理权限及专兼职档案员任职要求方面的原则性规定。如，专兼职档案员任职条件、综合档案室职责等。三是对机关档案工作内容、范围、形式及相应保障措施的原则性规定。如，机关档案工作规范化管理标准、档案灾害应急方案等。综合性档案工作制度都是一些原则性规定，其具体的措施需要在业务性档案工作制度中完善和细化。

4.2 业务性档案工作制度。业务性档案工作制度包括一般性规定和专门性规定两个方面。一般性规定也就是平时说的机关综合档案室七项制度，即，文件归档制度、档案保管制度、档案利用制度、档案鉴定制度、档案统计制度、档案保密制度、档案移交制度。专门性制度是指针对机关档案工作各环节工作的一些具体性规定，如，档案库房管理制度、电子文件归档制度、会计文件归档制度等，此类制度是对综合性档案工作制度的具体细化和补充。各机关可根据本机关业务的不同，制定出符合本机关档案工作实际的各种管理制度，以利于机关档案工作的规范化管理。

4.3 辅档案工作制度。辅档案工作制度是指为保证机关档案工作有效组织和管理的一些行政性规定。如，档案员岗位责任制、机关档案工作目标任务考核办法等。

制定机关档案工作制度是有效组织和管理机关档案工作的重要手段，是机关档案工作形成持续发展长效机制的重要保证。实践证明，没有有效的制度约束机制，就谈不上对机关档案工作的有效组织和管理。

5 规范化

实行规范化管理是有效组织管理机关档案工作应有之义，是组织管理好机关档案工作的内在要求。

5.1 工作管理制度化。用统一的管理制度来覆盖机关档案工作的各个管理环节，使之成为机关各项管理制度的有机组成部分，是机关档案工作规范化管理的重要前提，也是形成机关档案工作规范化管理约束机制的重要保证。

5.2 工作环节程序化。工作环节程序化是实现机关档案工作规范化管理的关键措施。工作环节程序化，就是将机关档案工作各个工作环节，按照其内在的逻辑关系，编制成具有相对确定程序的过程。对机关档案工作实行程序化管理，并不是一蹴而就的事，要在充分调研分析各工作岗位任务、职责权限以及本岗位与其他岗位关系基础上，绘制各岗位程序化运行图，并编制运作说明，使各岗位档案员清楚自己的工作任务、职责权限，明白自己的管理行动线路，了解自身岗位与其他岗位之间的协作事项，通力合作，只有这样，才能将机关档案工作程序化管理贯彻到底。

5.3 工作质量标准化。工作质量标准化就是将机关档案工作各个环节用统一的标准来衡量，使所做的每一项工作都有章可循，协调统一。一个机关如果没有统一的质量标准来衡量，各内设机构自行其是，会造成工作上的混乱。如，各内设机构归档电子文件格式不统一、著录项目不一致等，就会导致电子档案检索和利用上的困难，使原来的工作成为无效的劳动。由此可见，尽管机关内各部门的工作环节和工作内容不同，但其衡量工作的质量标准必须是相同的。要对机关档案工作实行规范化管理，就必须通过制定和贯彻各种标准，使机关内各部门的分工合作有一个统一的准则和依据，成为其不可缺少的纽带。

6 勤督导

工作任务管理方法篇（11）

项目管理方(乙方)：

签 订 日 期：

合同内容

委 托 方(甲方)：

项目管理方(乙方)：

根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程项目管理试行办法》及其他有关法律、行政法规，遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则，双方就本项目的工程管理服务事项协商一致，签订本合同。

第一条 工程概况

1.1 工程名称：居然德胜家居广场

1.2 建设地点：茵特拉根广场

1.3 建设内容：室内外装修

1.4 预计的建设工期：60天

第二条 项目管理工作范围

2.1 设计管理

内容包括平面功能的审核审定、对设计进度和设计质量进行跟踪管理。

2.2 变更管理

内容包括对设计文件质量的控制、在项目的设计管理、进度管理以及合同管理。加强与业主方、设计方、施工方及相关部门的协调沟通，尽量减少项目变更的发生。一旦发生设计变更，应加强技术把关，审核设计变更的必要性和科学性。

2.3 施工管理

内容包括依托监理单位对施工质量的监督管理，侧重对监理单位的监

督、协调施工现场各方的关系。

2.4 资料管理

根据建设过程资料专业性、及时性等特点，应按照国家有关建设工程资料管理的规定，对工程管理过程中有保存价值的各种文字、图表的声像等有关材料进行搜集、积累、整理和归档，直到工程管理过程完成，移交形成一整套文件档案。

第三条 项目管理服务费及其服务期限

3.1 项目管理服务费

经双方友好协商，本合同的项目管理服务费用为人民币： 万元整( 万元)

3.2 服务期限：预计的项目建设工期

3.3 支付方式

3.3.1 本合同生效后 个工作日内，甲方支付项目管理服务费总额的 %，计 万元。

3.3.2 阶段性验收后且经甲方审查通过后 天内，甲方支付管理费总额的20%，计 万元;

3.3.3 竣工验收后，甲方支付管理费总额的20%

第四条 项目管理方(乙方)的责任与义务

4.1 乙方权利

4.1.1 乙方有对工程规模、设计标准、规划设计向甲方提出合理化建议的权利。

4.1.2 乙方有对施工工艺设计和使用功能要求等向甲方提出合理化建议的权利。

4.1.3 乙方有对工程设计中的技术问题，按照安全和优化原则，向设计单位提出建议的权利。

4.1.4 按照保质保量、保证工期和降低成本的原则，乙方有权会同监理审核工程施工组织设计和技术方案，同时上报甲方。

4.1.5 乙方在甲方授权下，可对施工、监理及大宗材料(设备)采购会同规定的义务提出变更。如果由此影响工程费用或质量、或进度，则这种变更需经甲方事先批准。

4.1.6 乙方有权拒绝甲方提出的本合同约定之外或违反国家相关法律、法规、政策的要求。

4.2 乙方义务

4.2.1 乙方应严格按照程序，按建设规模、建设内容和建设标准实施组织管理，认真履行项目管理合同，实现过程工程进度、工程质量及安全目标。

4.2.2 乙方应严格按照规定的工作范围和内容完成项目管理工作，收集相关资料，编制并向甲方报送工程进度报告。

4.2.3 项目管理过程中若发生重大伤亡及其他安全事故，乙方应负责紧急处理，做好善后工作，及时通知甲方。

4.2.4 乙方管理本项目期间，负责协调各参与单位之间的关系。并从维护甲方利用出发，维持或改善周边关系。

第五条 争议解决

在合同执行过程中引起的争议，应当协商解决，如未能达成一致，可提交行政主管部门协调，协调不成可向当地仲裁委员会仲裁。

第六条 合同生效

合同订立时间：

合同订立地点：

本合同双方约定：双方签字盖章后生效。

本合同一式 份，具有同等法律效力，双方履行完本合同的责任和义务后自行失效。

第七条 乙方免责条款

7.1.1 乙方对甲方的决策不承担责任。

7.1.2 乙方对甲方在工程实施过程中的投资决策及资金拨付决策对工程项目造成的影响不承担责任。

7.1.3 因不可抗力对工程项目建设造成的影响，乙方不承担责任。

第八条 双方签字盖章

委托方(甲方)： 项目管理方(乙方)：

(盖章) (盖章)

地址： 地址：

项目管理服务合同范文二建 设 地 点：

委 托 方(甲方)：

项目管理方(乙方)：

签 订 日 期：

合同内容

委 托 方(甲方)：

项目管理方(乙方)：威海绿苑园林工程有限公司

根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《建设工程项目管理试行办法》及其他有关法律、行政法规，遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则，双方就本项目的工程管理服务事项协商一致，签订本合同。

第一条 工程概况

1.1 工程名称：

1.2 建设地点：

1.3 工程规模：

1.4 建设内容：

1.5 工程总投资：

1.6 预计的建设工期：

第二条 项目管理工作范围

2.1 设计管理

内容包括设计任务书的编制、平面功能的审核审定、对设计进度和设计质量进行跟踪管理。

2.2 招投标管理

内容包括对设备、建安工程的招投标管理。所发生的额外费用由甲方承担。

2.3 合同管理

内容包括合同的签署、履行、变更、索赔和争议解决等。

2.4 变更管理

内容包括对设计文件质量的控制、在项目的前期对项目的策划、设计管理、进度管理以及合同管理。加强与业主方、设计方、施工方及政府相关部门的协调沟通，尽量减少项目变更的发生。一旦发生设计变更，应加强技术把关，审核设计变更的必要性和科学性，并完善设计变更的有关手续，避免不必要的纠纷。

2.5 施工管理

内容包括依托监理单位对施工质量的监督管理，侧重对监理单位的监督、协调施工现场各方的关系。

2.6 投资管理

主要内容包括审核施工过程中的变更费用，进行成本控制管理和竣工结算管理等。

2.7 资料管理

根据建设过程资料专业性、及时性等特点，应按照国家有关建设工程资料管理的规定，对工程管理过程中有保存价值的各种文字、图表的声像等有关材料进行搜集、积累、整理和归档，直到工程管理过程完成，移交形成一整套文件档案。

第三条 项目管理服务费及其服务期限

3.1 项目管理服务费

依据国家有关规定, 经双方友好协商，本合同的项目管理服务费用为人民币： 万元整( 万元)

3.2 服务期限：预计的项目建设工期

3.2.1 若非甲方原因导致建设工程逾期，从而导致服务期延长，乙方不应追加服务费，且应承担相应的违约责任。

3.2.2 若非乙方原因造成建设工程逾期，且逾期时间超过6个月，乙方应追加服务费。

3.3 支付方式

3.3.1 本合同生效后14个工作日内，甲方支付项目管理服务费总额的 %，计 万元。

3.3.2 乙方提交初步设计文件且经甲方审查通过后7天内，甲方支付管理费总额的20%，计 万元;

3.3.3 乙方完成主要设备及施工招标后7天内，甲方支付管理费总额的20%，计

第四条 委托方(甲方)的责任与义务

4.1 甲方权利

4.1.1 甲方有对工程规模、设计标准、规划设计的认定权。

4.1.2 甲方有对设计使用功能要求和工艺设计要求的认定权。

4.1.3 甲方有权对工程变更的审批权。

4.1.4 甲方有权对工程施工、设备采购等专业工作单位招标工作进行全程监督和审核，有权对乙方合同谈判进行监督，有权对乙方制订的合同进行审核。

4.1.5 甲方有权对项目管理工程质量和施工进度进行监督，参与项目管理项目建设过程中的阶段性验收和竣工验收。

4.1.6 甲方有权依法对项目管理单位进行检查和监督，并对乙方违规行为予以查处和纠正。

4.1.7 如甲方发现并有充分的证据证明乙方在建设过程中出现严重的违规现象或无法继续履行其职责时，甲方有权按合同向乙方追究违约责任。

4.2 甲方义务

4.2.1 甲方负责审批项目初步设计等文件。

4.2.2 甲方负责按规定办理投资许可证。

4.2.3 甲方应协调乙方与项目相关的政府行政主管的关系。负责提供过程必要的项目建设条件和良好的外部环境。

4.2.4 甲方协助乙方办理各项建设手续，负责缴纳规划、城市管理和相关政策费用。

4.2.5 甲方应按本合同的规定按时足额向乙方支付服务费。

4.3 甲方责任

4.3.1 甲方应全面实际的履行本合同约定的义务，任何未按合同约定履行或未适当履行、行为，应视为违约，并承担相应的违约责任。

4.3.2 因甲方责任使项目建设发生变化、暂停或终止，而造成乙方实际损失的，因按照附加工作、额外工作报酬记取方式调整项目管理酬金，同时委托方应承担相应的赔偿责任。

4.3.3 因不可抗力导致本合同不能全部或部分履行，甲乙双方协商解决。

第五条 项目管理方(乙方)的责任与义务

5.1 乙方权利

5.1.1 乙方有对工程规模、设计标准、规划设计向甲方提出合理化建议的权利。

5.1.2 乙方有对施工工艺设计和使用功能要求等向甲方提出合理化建议的权利。

5.1.3 乙方有根据国家相关规定的程序选择专业的工作单位权利。

如果乙方有相关招标资质，则允许乙方在征得甲方同意的前提下，进行招标工作，相关费用由甲方承担。如果乙方有相应监理资质，则允许乙方在征得甲方同意的前提下，开展监理工作，相关费用由甲方承担。

5.1.4 乙方有对工程设计中的技术问题，按照安全和优化原则，向设计单位提出建议的权利。

5.1.5 按照保质保量、保证工期和降低成本的原则，乙方有权会同监理审核工程施工组织设计和技术方案，同时上报甲方。

5.1.6 乙方在甲方授权下，可对施工、监理及大宗材料(设备)采购会同规定的义务提出变更。如果由此影响工程费用或质量、或进度，则这种变更需经甲方事先批准。

5.1.7 乙方有权拒绝甲方提出的本合同约定之外或违反国家相关法律、法规、政策的要求。

5.1.8 乙方有权取得项目管理服务酬金，乙方开展项目管理工程中，因甲方原因而受到损失的，可向甲方索赔。

5.2 乙方义务

5.2.1 乙方在履行合同义务期间，应遵守国家相关法律、法规和政策，维护甲方的合法权益。

5.2.2 制定项目管理大纲、项目管理实施规划。

5.2.3 乙方在甲方的监督下，负责组织专业工作单位招标工作，签订相关合同，报有关部门备案。

5.2.4 乙方应严格按照国家基本建设程序，按批准的建设规模、建设内容和建设标准实施组织管理，认真履行项目管理合同，实现过程建设投资、工程进度、工程质量及安全目标。

5.2.5 乙方应严格按照规定的工作范围和内容完成项目管理工作，收集相关资料，编制并向甲方报送工程进度和管理工作报告。

5.2.6 项目管理过程中若发生重大伤亡及其他安全事故，乙方应负责紧急处理，做好善后工作，及时通知甲方。

5.2.7 乙方管理本项目期间，负责协调各参与单位之间的关系。并从维护甲方利用出发，维持或改善周边关系。

5.2.8 甲方提供的设施和物品，属于甲方的财产。在项目管理工作完成或终止时，乙方应将其设施和剩余的物品移交给甲方。

5.3 乙方责任

5.3.1 乙方为项目建设期内的责任单位。在责任期类，应该履行约定的义务。甲方未能履行项目管理合同或未能完全履行项目管理合同，由甲方承担违约责任，有不要可追究其法律责任。

5.3.2 乙方不得为追求投资节约而擅自缩小工程范围、降低工程质量标准、增大概算投资，否则应该承担相应的违约责任。

5.3.3 乙方对建设过程中的安全、健康与环境负有监督、管理的责任。

5.4 项目管理机构

5.4.1 乙方应根据本项目的建设规模和技术要求建立和健全与该工程建设管理相适应的组织机构，选派项目管理人员。

5.4.2 在服务期限内，项目管理机构人员应保持相对稳定，以保证服务工作的正常进行。乙方可根据工程进展和业务需要对项目管理机构人员作出合理调整。

5.5 项目管理经理

5.5.1 项目管理经理经授权并代表甲方履行本合同，全面负责本项目的项目管理工作。项目管理经理需要离开现场应取得甲方同意，并指定一名有经验的人员临时代行其责任。

5.5.2 在紧急情况下，且无法与甲方代表取得联系时，项目管理经理有权采取必要的措施保证人身、工程和财产的安全，但须在事后48小时内向甲方代表送交书面报告。

5.5.3 乙方需更换项目管理经理时，提前14天书面通知甲方，并征得甲方同意。同时，甲方有权以书面形式通知更换其认为不称职的项目管理经理，乙方在接到更换通知后14日内指派新的项目管理经理。

第六条 违约责任

6.1 甲方违约

当发生下列情形时：

(1)甲方未按合同约定按时支付项目管理服务费，而又未给出合理解释;

(2)因甲方责任使项目建设发生变化，而造成乙方实际损失的;

(3)甲方资金不能按时到位影响工程进度;

(4)甲方不履行合同义务或不按合同约定履行义务的其他情形。 甲方承担违约责任，赔偿因其违约给乙方造成的经济损失，顺延延误的工期。

6.2 乙方违约

当发生下列情形时：

(1)因甲方原因不能按合同约定的工期或顺延后的工期竣工;

(2)乙方原因工程质量达不到质量标准;

(3)未经甲方同意，乙方擅自更换项目经理，或项目经理长期不在岗位的;

(4)乙方不履行合同义务或不按合同约定履行义务的其他情形。 乙方承担违约责任，赔偿因其违约给甲方造成的经济损失。

第七条 争议解决

在合同执行过程中引起的争议，应当协商解决，如未能达成一致，可提交行政主管部门协调，协调不成可向当地仲裁委员会仲裁。

第八条 合同生效

合同订立时间：

合同订立地点：

本合同双方约定：双方签字盖章后生效

本合同一式八份，具有同等法律效力，双方履行完本合同的责任和义务后自行失效。

第九条 乙方免责条款

9.1.1 乙方对甲方的决策不承担责任。

9.1.2 乙方对甲方在工程实施过程中的投资决策及资金拨付决策对工程项目造成的影响不承担责任。

9.1.3 因不可抗力对工程项目建设造成的影响，乙方不承担责任。

第十条 双方签字盖章

委托方(甲方)： 项目管理方(乙方)：

(盖章) (盖章)

地址： 地址： 法定代表人：

开户银行：

帐号：

邮编：

电话：

传真：

法定代表人： 开户银行： 帐号：

项目管理服务合同范文三聘请方(甲方)：

受聘方(乙方)：

甲、乙双方在自愿、平等、互利的基础上，就甲方聘请乙方为甲方投资开发的****科技园项目的项目管理咨询顾问，提供全程管理咨询服务事宜，经协商一致，于20xx年5月【 】日在【 】签署本合同书，以资共守。

第一条 项目概况

1、项目名称：****科技园项目

2、项目位置：**高新技术产业开发区内

3、项目建设用地：约300亩

第二条 服务范围

甲方聘请乙方为项目管理咨询顾问，为甲方投资开发的****科技园项目提供全程管理询服务，服务范围包括但不限于：

1、项目定位及发展战略决策规划。

2、项目投资咨询及项目可行性研究。

3、项目前期、工程施工、规划验收等全程的管理咨询服务。

4、协助甲方完成项目开发过程中政府相关部门行政审批手续。

5、负责处理项目开发过程中与政府相关部门协调沟通事宜。

6、协助甲方完善企业管理制度，包括薪酬设计、营销策划等。

7、其他与该项目有关的咨询服务。

第三条 乙方服务人员

乙方承诺由 本人为主带领其他员工共同完成本合同书约定的服务事项，经甲方同意，乙方可指派其他人员协助完成服务事项。

第四条 服务年限

自本合同书签订之日起至****科技园项目通过整体验收并取得房屋所有权证书之日起三十日止。

第五条 服务费、服务费的结算和支付

在乙方严格按本合同书约定提供服务的基础上，双方同意分阶段计算并按下列约定的付款条件支付给乙方服务费：

第1阶段：协助甲方于****年**月**日前，至迟于****年**月**日前完成****科技园项目设计方案行政审批工作，甲方于****科技园项目设计方案行政审批通过后【 】日内向乙方支付服务费人民币【 】元。

第2阶段：协助甲方于****年**月**日前，至迟于****年**月**日前完成****科技园项目施工图审查工作，甲方于****科技园项目施工图审查通过后

【 】日内向乙方支付服务费人民币【 】元。

第3阶段：协助甲方于****年**月**日前，至迟于****年**月**日前取得建筑工程施工许可证，甲方于取得建筑工程施工许可证后【 】日内向乙方支付服务费人民币【 】元。

第4阶段：甲方于****科技园项目建设工程竣工验收备案后【 】日内向乙方支付服务费人民币【 】元。

第5阶段：甲方于****科技园项目取得房屋所有权证书后【 】日内向乙方支付服务费人民币【 】元。

双方知悉并确认：

1、上述费用为乙方提供****科技园项目全程管理咨询服务的服务费用总额，除上述服务费外，乙方不得要求甲方另行支付任何费用。乙方在咨询服务过程中支付出的任何费用，由乙方自行承担。

2、上述第3阶段、第4阶段和第5阶段的服务费，在甲方应向乙方支付之日转化为乙方购买****科技园项目房屋的预付款，房屋由甲方在****科技园项目可销售房屋中指定，房屋销售价格以甲方取得****科技园项目房屋所有权证之日为评估基准日进行评估确定。如双方最终就房屋买卖事宜无法达成一致，甲方应在房屋买卖事宜无法达成一致后十日内将应支付给乙方的服务费支付给乙方。

3、乙方应在甲方支付每阶段的服务费前向甲方提供正规合法的发票，否则甲方有权拒绝付款，并不承担逾期付款的违约责任。

第六条 双方的权利和义务

1、甲方应恪守本合同书约定，按本合同书的约定支付服务费用。

2、乙方应恪守本合同书约定，本着诚信原则，尽最大努力完成本合同书约

定的服务内容。

第七条 保密

双方知悉并确认，在本合同书签署及履行过程中所获悉的对方包括但不限于书面、口头等信息，均为对方的商业秘密，任何一方均应严格保密，未经对方同意，不得以任何形式向任何第三方进行披露。本保密条款永久有效。

第八条 违约责任

1、甲方逾期支付服务费用的，每逾期一日，应按应付未付金额的万千分之一向乙方支付违约金。

2、乙方未能按本合同书第五条的约定完成各阶段服务工作的，每逾期一日，乙方应按该阶段服务费千分之一的标准向甲方支付违约金;逾期十五日以上的，违约金标准加倍;逾期三十日以上的，甲方可单方解除本合同书，对乙方已经提供的本阶段的服务无需支付服务费，同时乙方应赔偿由此给甲方造成的损失。

第九条 争议解决

因本合同书或本合同书履行过程中发生的争议，双方应首先协商解决，协商不成的，应向甲方所在地人民法院提起诉讼。

第十条 其他

1、本合同书未尽事宜，由双方另行签署书面补充合同，补充合同为本合同书的重要组成部分;

2、本合同书经双方法定代表人签字并加盖单位公章之日起生效;

3、本合同书壹式贰份，双方各执一份，具有同等法律效力。