金融监管体制的分类大全11篇

金融监管体制的分类篇（1）

所谓机构监管，是指为履行政府监管职能而设立相应的监管机构，由不同的监管当局机构对不同的金融机构分别实施监管的一种金融监管方式。机构监管适用于分业经营。并由专门的金融监管法规对金融业中的银行、证券、信托和保险机构由不同的监管机构分别监管。比如我国就是典型的机构监管的国家。设立了中国银监会、中国证监会、中国保监会三家监管机构分别对银行和信托机构、证券机构、保险机构进行监管。比如我国现行的法律规定，中国银监会、中国证监会、中国保监会三家监管分局对银行和信托机构、证券机构、保险机构进行监管。对机构监管的界定其实包含着两层面涵义：其一。在总体的市场层面上，机构监管强调的是立法者应当将市场上所有的金融机构按行业类别加以分类。进而使不同的法律规范及监管规则适用于不同的金融机构；其二。在个体的机构层面上，机构监管则代表着必须将机构整体作为监管的对象。而无论其经营何种金融业务。

而所谓功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，具体讲，就是将金融监管从通常地针对特定类型金融业务(针对银行、证券公司、保险公司等不同金融机构实施监管)。转变为针对特定类型金融业务(针对银行业务、证券业务、保险业务分别加以监管)，而对“边界性”金融业务亦明确监管主体。同时加强不同监管主体间合作地监管制度。据说这个概念是由哈佛商学院地罗伯特・默顿教授最先提出来的。新加坡是第一个实现功能监管的国家，而美国1999年的《金融服务现代化法》最终确定了功能监管的框架。

二、机构监管和功能监管优缺点比较分析

相较于功能监管。机构监管的优点是专业性强，不同的金融业务具有不同的风险特质，由不同的机构来从事不同的金融业务，并根据其不同的风险特征确定不同的监管机构，采取不同的监管方式在一定程度上是一种有效率的制度安排。所以市场上各金融机构所经营的业务种类越专一，机构监管模式就越能有效率地划分各业别监管机构的管辖范围。可见。分业经营正是机构监管的核心基础。在这种经营模式下，严格的防火墙制度减小了各类金融机构间风险的传递。因而，在分业经营的模式下机构监管是一种非常有效的监管方式。另一方面，不论金融机构从事何种业务，要判断该机构的财务状况。就必须把包含所有业务的整体作为考察对象。机构监管便于对金融机构整体进行监管，减小系统风险。在这种结构法的监管模式中，金融体系被划分为银行、非银行金融、保险公司三个市场，在这三个市场上分别设立监管主体，通过市场进入、授权和登记等方法对金融机构进行监管，每个市场上只有一个监管者，他们执行所有的监管活动，防止了多头监管，在一定程度上降低了监管成本。

机构监管的缺点也是很明显的。随着金融产业组织形态的多样化，金融机构之间、金融机构与金融市场之间的界限逐渐模糊，这种监管方式就越来越失去作用。如果简单地按照金融机构的名称及其主要从事的业务进行分类实施监管，往往会形成“监管真空”。而如果同一个金融机构由多个部门同时监管，由于监管部门之间的分工问题，导致在实际运行中形成多重监管，造成监管效率较低。对金融机构的清偿能力和资产组合总体风险的控制和评价往往被忽视。而且。各个监管机构之间由于监管理念、监管目的、监管方式、下发指令的不同。需要金融机构上报多个不同的财务报表。加大了金融机构的行政支出成本。如果各个监管机构之间缺乏有效的协商联系，将会出现对金融风险判断上的不一致，使得金融机构在执行法令时出现左右为难的局面。容易造成金融混乱。

而相对于机构监管而言，功能监管亦有着明显的优势。首先，功能监管关注的是金融产品的基本功能，以此为依据制定的监管原则。能有效解决混业经营下金融创新产品的监管归属问题。有效避免了“监管真空”和多重监管造成的成本浪费。其次。功能监管强调跨产品、跨机构、跨行业的监管，使得监管机构不只局限于各自监管行业内部风险。还能够关注到同一金融机构或金融集团从事不同业务的整体风险。再次，功能监管能降低金融企业的被监管成本，被监管公司只根据产品业务类型需要选择与一家监管机构打交道就可以。提交一份审批程序、服从一套规则、接受一轮监察，大大降低了行政开支。最后，由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，所以功能监管也将更有连续性和一致性，能更好地适应金融业在未来发展中可能出现的各种新情况。

但是功能监管也有其缺点，也不能完全解决混业经营下的监管难题。随着金融创新的发展，很多银行、证券和保险的活动相互融合，彼此间功能上的区别变得模糊。又或者这些金融活动的经济功能可完全相互取代。这种情况下，以功能来划分监管者的权限就值得怀疑。而且，在功能监管模式下，管制机构功能的过度拆分，兼营多种金融业务的金融机构都必须同时遵守数个监管者的监管措施。也会给被监管者更多的成本。并且在监管目标不一致时，可能会带来个别金融机构的不稳定。

从目前来看，中国、法国都是典型的实行分业经营、分业监管的国家。由于严格的分业经营监管，有效地隔离风险在各类金融机构间的传播，在亚洲金融危机中我国能平安度过，这种严格分业经营监管模式可谓功不可没。但是由于区分严格，也阻碍了金融创新的发展，减少了利润增长的来源。

在实行功能监管的国家中，大概可以分为三种类型：美国式的伞式监管、澳大利亚式的双峰监管和英国式的统一监管。以美国为代表的伞式监管模式，是在机构监管的基础上发展起来的，主要是为了对金融控股公司进行监管。美联储是伞式监管人，是唯一一家能同时监管银行、证券和保险行业的机构，负责对金融公司的综合监管；同时，金融控股公司附属各类金融机构按照经营业务的类型而非机构接受不同行业主要监管人的监管。两类监管机构之间相互协调配合，为了避免重复监管，美联储不得直接监管金融控股公司的附属机构，且应尽量使用功能监管人的检查结果。但是这种监管体制复杂，容易造成职责不明。以澳大利亚为代表的双峰监管则是分为两大类监管机构，一类负责所有金融机构的审慎监管控制系统风险，另一类负责金融机构的信息披露和监管市场行为。双峰监管保证了监管的一致性，避免了交叉监管。降低了监管成本，又保留了一定

的监管竞争，但是可能会留下一定的监管真空。而以英国为代表的统一监管由一个唯一的机构负责所有金融监管领域。对金融业实行全面监管的机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以建议和借以开展工作的一般政策和准则的职能，相当于我国“一行三会”中的监管职能，有人曾形象地形容英国服务监管局FSA是一个监管的“大超市”。这种监管消除了多重监管和监管真空，提高了监管效率、降低了监管费用。适应了金融混业经营发展的趋势，从长远来看，对金融的发展是非常有利的。这种监管模式在德国这样自律性很强的国家里得到了很好的发展。但是缺乏监管竞争，容易导致官僚腐败。

三、对我国的启示

从以上分析，可以得出结论：首先。一个好的金融监管体制应该确保监管目标明确、运作独立、分工明确、能覆盖所有金融机构和功能领域，有效避免重复监管和监管真空，要有良好的协调机制，能应对各种风险，适应金融体系的不断发展，还要能避免自身的道德风险。其次，各种金融监管体制均有利弊，并不存在一个普遍适用的最优体制。尽管从理论上说。各种监管体制都对有效监管有着重要的意义，但也只是提供了一个制度环境，真正的有效监管还依赖于实际操作。最后，金融监管体制的选择必须考虑民族性格特征、金融机构性质以及国内经济制度等多方面的情况，根据本国经济、金融的发展状况和程度。适时调整和改变。必须全面分析金融监管体制调整所带来的成本收益，包括调整过程本身蕴涵的风险。在操作过程中需要审慎推进，避免对金融产业的发展产生不良影响，不能一蹴而就、急于求成。

金融监管体制的分类篇（2）

金融机构大行综合经营之道

目前金融机构的综合经营或“混业经营”，在我国现实生活中已大量存在。虽然综合经营的形式繁多，但归纳起来主要有三类。

一是通过成立金融控股公司或金融集团，持有多个金融机构股权，达到综合经营或“混业经营”。如中信、光大、平安等集团公司，这些集团分别相对控股和绝对控股银行、证券、保险、基金、期货、信托等金融机构。也有因实业公司投资金融业形成的金融集团，如山东电力集团和国家开发投资公司等。

这些综合经营或被称为“混业经营”的，并不是直接意义上的混业经营(即银行直接经营保险，实业企业直接经营金融业务等)，而是以股权持有的方式，通过跨行业投资间接实现综合经营或“混业经营”。

二是各类金融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售功能上的综合经营。即金融机构之间相互销售金融产品，如银行销售基金、保险产品，证券公司销售基金。或者是一集团内不同金融机构统一网页，共同营销产品。一些金融集团实现集团内金融机构数据的集中与统一处理。

三是各类金融机构共同竞争同一类性质的资产管理业务。目前各类金融机构出于各种原因或压力，都已纷纷将资产管理业务作为业务发展的重点之一，如银行的理财业务，证券公司的定向资产管理业务与集合资产管理业务，保险公司的分红保险、投资联结保险，信托公司各式各样的信托计划，基金管理公司的各类证券投资基金以及拟推出的客户委托投资计划等。虽然这些业务名称各不相同，具体操作上因各监管部门监管方式不一而导致业务方式不尽一样，但这些行为体现的都是“信托”原则，实现的都是相同的“代客理财”功能。从这一点讲，在这类业务方面，中国各类金融机构已真正实现了综合经营或混业经营。

综合经营风险需警惕

资产管理市场严重混乱状况有所收敛，但未根本扭转。当前，我国各类金融机构均已开展形式各异的资产管理业务，鉴于近几年实践中的惨痛教训，一些监管部门在监管理念与政策上已有所调整，正在趋于统一，但总体上看，各监管部门在资产管理业务监管上，在、法律依据、监管政策上仍缺乏统一协调。例如，在是否可以异地开展业务，委托理财的最低投资金额、最低收益保证，委托理财的人数限制，委托财产的单独设账，第三方托管等方面仍存在差异，严重的风险隐患依然存在。而且不同金融机构开展同一资产管理业务，受到宽严程度并不相同的监管约束，因此出现了严重的不公平竞争。

金融机构间关联交易增多，出现严重的风险传递现氟。综合经营的最大优势在于发挥协同效应，最大风险是如何防范不正当的关联交易引发的风险传递。目前随着金融集团的建立，金融机构之间以及与股东之间的关联交易逐步增多。由于我国目前对金融控股集团防范风险的防火墙制度尚未系统建立，随着金融机构之间业务联系的密切，关联交易自然增多，风险传递问题日益严重。如由于对证券公司的委托理财监管不力，导致证券公司挪用客户委托理财资金，已造成上百亿元的资金亏损，形成了系统性风险。由于监管层面始终缺乏对金融集团的协调监管，造成德隆系等实业集团巨额风险损失的产生，又进而将风险向多家金融机构传递。

外资金融集团对我国金融机构综合经营的影响。目前，有部分综合性的海外金融集团已通过各种渠道分别进入我国的保险、证券、银行等金融领域甚至实业投资领域，给我国分业经营政策带来很大冲击。例如汇丰集团在中国的银行业拥有上海银行8％的股权，拥有福建亚洲商业银行27％的股份，拥有交通银行19．9％的股权。在保险业，拥有平安保险19．9％的股权，拥有北京汇丰保险经纪有限公司24．9％的股权。在基金管理业，汇丰与山西信托投资公司成立合资基金管理公司，汇丰占股33％。几乎所有的持股比例，分别看都已达到我国对外资股东持股比例的高限，合计看已超出我国的有关规定。在我国目前监管部门缺乏对综合经营监管约束的背景下，具有综合经营优势的国外大金融集团大举入境，不仅对中国金融机构的经营形成巨大压力，而且此举本身的风险也不容低估。

加快金融监管协调制度的建设

目前我国现实经济生活中已经存在由大量金融机构综合经营所累积的巨额风险。只是每当单个金融机构出了事，基于分别监管的原则，分别处置风险，无人统计与计算因集团控股导致的总体风险量和风险的相互传递量。因此，当务之急是在我国目前根本改变分业经营、分业监管原则条件还不充分成熟的条件下，尽快建立对金融集团控股的有效监管措施，建立适合我国目前状况的金融监管协调机制。根据我国金融机构目前综合经营现状和金融市场的进一步发展趋势，当前总的监管思路应该是：“在坚持分业监管原则的同时，实现部分业务逐步向功能性综合监管的过渡”。

为此，首先应明确对于目前银行、证券、保险机构的三大传统基本业务，各类金融机构仍应严格遵守“分业经营”的原则。虽然我国已经出现金融控股公司以及金融机构之间出现相互投资的现象，但这仍然还仅限于股权投资，是一种跨行业的投资，并不是严格意义上的三大业务的融合与混业，因此分业监管仍能基本适应当前我国金融业的发展需求。其次，从国际经验看，加强行业监管是综合监管的基础。我国目前金融监管的能力仍然较低，有必要坚持一个时期的分业监管，从而进一步提高监管部门对各行业的监管能力。第三，目前中国金融机构的综合经营主要体现为金融集团控股下的间接综合经营和三大传统金融业务之外的资产管理业务。此两大特征不仅是中国金融业发展与深化的必然，而且也是当前尽快解决中国金融机构经营压力，提升民族金融业竞争力的急迫需求。因此，有关部门应顺应这个发展趋势，在风险可控的前提下，鼓励金融机构创新，通过渐进性方式逐步实现综合经营。与此相对应，我国的金融监管制度安排也应做出相应的调整。在坚持分业监管的前提下，视金融业务的发展情况，局部择机走向功能性综合监管。

制定对金融控股集团监管的相关制度

我国金融业近几年的教训表明，尽管金融控股集团实现的只是间接综合经营，但大量金融风险的产生往往是因为政府疏于对金融控股集团层面的关注与监管。为此，应尽快制定对金融控股集团的监管制度，明确监管主体与监管内容。考虑到外资金融集团综合经营对我国金融系统可能产生的影响，不论母公司(控股公司)的注册地是否在中国境内，只要是实质控制中国境内两类

不同金融机构以上的境外机构，就应认定是金融控股集团，要求单独成立金融控股公司，除对其属下单个金融机构进行分业监管外，还需对金融控股集团进行监管。今后，为降低金融控股集团内股权不透明造成的风险，应要求其采取一定的措施保证其股权结构简单、透明。如果仅仅拥有两个金融机构的股权但尚未达到实质性控制，应由监管机构确定是否必须单独设立金融控股集团。

一般来说，银行发生危机，对一国金融体系的损害最大，为此各国对银行的监管最为严厉，对金融控股集团的监管也是意在防止银行体系遭受不必要的危险。有鉴于此，金融控股集团监管主体的选择可遵循以下原则：只要金融控股集团内拥有银行，不论是否实质控制，都由银监会作为该金融控股集团的监管主体；如果金融控股集团不拥有银行，则根据集团主要资产的性质，确定主监管者，由证监会或保监会担任监管主体。

在具体监管操作上，金融控股集团的监管主体不对金融控股集团内单个金融机构进行监管(原监管机构负责监管的金融机构除外)，但必须对金融控股集团进行并表监管，重点监控金融控股集团的资本充足率、风险集中度和关联交易。

对当前蓬勃发展的各类金融机构资产管理业务，应尽快统一游戏规则

鉴于我国各金融机构都已经从事并相互大规模竞争同一的资产管理业务，这些业务的运行机制、监管思路也大致相同，但法律依据、监管政策又不完全一致。为此，对这类业务可先实现功能性的综合监管。可由国务院副秘书长牵头，会同人民银行、银监会、证监会、保监会共同出台《金融机构开展资产管理业务管理办法》(简称《管理办法》)，统一游戏规则，防范金融风险。《管理办法》应依据信托的基本原理对这些资产管理业务进行规范。各监管部门根据所管辖金融机构开展资产管理的特征，在《管理办法》的基础上，可出台具体的管理细则。

尽快建立分层次的监管协调平台

当前有关监管部门已经建立的协调平台，一是从关闭金融机构需求出发而设立的，二是更多地侧重于信息交流的联系会议制度。但是，如上所述，随着金融机构各种综合经营业务的拓展，综合经营与分业监管的矛盾将日益突出，为防止金融监管制度出现阶段性的不适应金融业发展的问题出现，有必要确立具有长效的分层次的监管协调制度，以确保分业监管向功能性综合监管的逐步过渡。

建立金融危机处置协调机制。当发生金融危机或重大金融突发事件时，对金融危机或突发事件实施有效及时的“危机管理”。金融机构综合经营后，大量的风险通过金融集团内对冲分散后，有时可表现为金融集团经营更加稳定。但一旦风险爆发，其突然性、破坏性又往往比未实现综合经营更为严重。为了应对这种突发、巨大的金融危机，有必要在国务院层面建立金融危机处置协调机制。可由分管金融副总理挂帅，人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会参加，必要时公、检、法、宣传部等部门共同参与，建立金融危机处置协调小组，处置突发性的金融危机。眼下主要负责处置历史积累的高风险金融机构问题。

金融监管体制的分类篇（3）

中图分类号：F832　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2010)06－0056－05

一、我国农村金融监管存在的主要缺陷

(一)农村金融监管制度价值定位模糊

从国内外实践来看，金融监管的目标价值主要不外乎在经济安全与经济效率之间摇摆。经济安全是一切经济活动的基本前提，是指一个国家的经济及基本经济秩序以及经济主体在经济活动中利益或行为的保障程度及其遭受损害的可能性。我国的金融业监管历来崇尚安全第一，体现在农村金融监管上更是如此。从1996年打击非法金融开始，到亚洲金融危机后强行关闭大量存在的农村基金会都凸显出政府压制民间金融，扶持商业性金融和政策性金融的决心。诚然，对农村民间金融的抑制在一定程度上保证了农村金融市场风险的降低。但是长期的金融约束政策并没有促使农村金融市场走向繁荣，商业金融机构的不断撤出和农村信用社在农村信贷市场上的主宰地位反而导致了农村金融发展的低效率。同时。暗涌于地下的许多民间金融组织仍然不断滋生壮大。不受监控的借贷行为在突破传统的血缘、地缘和亲缘的约束下必然造成风险的无限放大，最终导致了诸如福建福安市标会倒闭的恶性事件。

由此，效率价值开始在农村金融监管中逐步得到体现。随着监管部门不断降低农村金融机构的市场准入标准，新型的金融机构不断涌现，市场竞争日益激烈，市场主体的主动性和积极性也将被调动起来。有学者就提出了以农村金融的自由化来推动效率价值和公平价值的实现，监管部门为了激活农村金融市场也以非常规的速度发展新型农村金融机构，某些地方政府为了推动本地农村经济的发展也大张旗鼓地组建数量众多的小额贷款公司，一时间效率至上的呼声又卷土重来。但是，“金融自由化并不可怕，可怕的是金融监管立法没有从遵循事物的本质(即金融安全)出发来对管制性的规则进行精雕细刻。”没有把握好金融自由化的度，一味追求金融业的效率价值，在当前我国金融监管资源有限的情况下也会诱发风险。侵损安全价值。经济安全和经济效率两大价值范畴之间有着很微妙的关系，过分张扬和追求其中一种价值会消减另一种价值的彰显。在价值发生冲突时监管部门如果在价值选择上不能合理考量、理性分析的话就很容易陷入以往那种“一管就死，一放就乱”的怪圈。

(二)农村金融监管方式陈旧

1、合规性监管的不足之处日益明显。合规性监管是指通过行政手段，对银行执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行为，维护银行业内秩序。目前我国农村金融监管的合规性监管理念正受到以下因素的冲击：我国农村金融监管法律制度严重落后，现有行政法规和规章对于规制农村金融市场已显不足，与此同时新型农村金融机构的不断出现更加导致了相关法规的不完备性。尽管国家尽量加快立法速度。但是由于农村金融的复杂性和金融组织的多样化导致了立法和执法、司法在一定程度上必然的脱节。合规性监管着眼点在于维护国家法规、政策的严肃性，是一种静态、消极和刚性的监管方式，无法有效地动态追踪金融企业的风险，已难以适应新形势下农村金融监管的需要。

2、统一监管的缺陷渐已浮现。以往由于农村的金融机构主要为存贷款的银行类企业，所以对于此类企业监管部门采用了比照商业银行监管标准的统一监管的理念。但是，首先，由于“三农”具有天然弱质性，容易受到自然环境变化的冲击和市场价格波动的影响。银行业金融机构在服务“三农”过程中，相对风险大、成本高、收益低，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾，如果机械依照商业银行监管标准，简单照搬形成农村银行业金融机构监管各项指标，则是不科学不可持续的。其次，我国地域辽阔，农业经济发展特点各异，农作物品种、生产季节、加工工艺差异极大，金融服务要有针对性。这客观上也要求必须有差异化的金融监管措施。再次。农村金融机构所处地域的不同、类型的不同、管理水平的不同、业务创新度的不同、信贷资金流向的不同等诸多因素都使得农村金融机构表现为多样化和类型化，各类金融机构发展的路径和目标诉求均有所不同，因此对其的监管标准理应区别对待。如目前对不同的农村金融机构规定的资本充足率存在偏高、偏低情况。对农村信用合作社和小额贷款公司没有设立资本充足率的要求。最后，保险、证券等其他外来金融企业也开始向农村渗透，整齐划一的统一监管的模式肯定无法保证这些企业的健康发展。尽管目前在监管政策上，政府对农村金融机构在最低注册资本、存款准备金、资本充足率等方面有着比商业银行更低的要求，但是还不够细化，有些措施也值得商榷，需要继续完善。

(三)农村金融监管立法滞后

现今我国金融监管法规中没有专门针对具有自身独特属性的农村金融所颁布的基本法律、法规，而是主要着眼于商业银行和城市金融环境，没有顾及社区金融机构和农村金融的特点。这样做不但忽视了农村金融市场和一般商业金融迥异的特点和这几年农村金融市场风起云涌、日新月异的变化，而且用大量的原则性强、低位阶的政策法规来调整农村金融主体之间的法律关系，效力弱化，缺乏指导性，有时候彼此之间还会发生冲突，减损法规的权威性，消减其应有的作用。

目前我国农村金融市场还主要以信贷市场为主，存贷款机构发挥着重要的作用。随着农业银行网点的逐步撤并和农业发展银行业务的萎缩，具有合作性质的农村信用社在农村金融市场中当仁不让地扮演着中流砥柱的角色，事实上拥有一定的垄断地位，因此对农信社进行专门性立法很有必要。自2003年以来，对于农村信用社的改革形成了银监会、地方政府和省联社的多头管理体制，如何厘清各方责权利需要尽快解决，所以对相关法律的规范和指引提出了较高的要求。但是目前我国没有专门的合作金融法律，仅靠相关的“办法”和“指引”并不足以承担此重任。

截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，银监会还推出了未来3年内再设1300家新型农村金融机构的计划，改革的步伐逐渐加快。但是如果没有健全和完善的法律。有时可能欲速而不达。自2007年试点以来，银监会相继颁布了、《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等一系列文件，但是大多为暂行的部门规章，有的甚至只是规范性文件，法律效力较低。新型农村金融机构属于社区

型或区域性金融机构，与传统的商业银行有较大差别，其市场准人和退出都有其自身特色。如果不对其进行专项、高阶和详细立法，则会加大其经营风险。对于像合会、私人钱庄等我国传统农村民间金融组织更是没有法律文件进行规范，这涉及到农村民间金融如何合法化的问题。

(四)农村民间金融游离于监管之外

1997年后由于维护农村金融安全的需要，我国对农村民间金融总体上持否定的态度，在关闭了大量的农村基金会后，许多农村民间金融组织转入了地下活动。“草根金融”的顽强生命力，被正规金融拒之于门外的农民和中小乡镇企业迫切的融资需求，都使得农村民间金融起到越来越重要的作用。但是目前国家对农村民间金融的监管极不到位，除了运用《合同法》、《担保法》和《最高人民法院关于民间借贷的司法解释》等法规来规制私人借贷外，就是沿用《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》对农村民间金融组织进行打击，以堵为主，扼杀了农村金融市场的内生性成长和自我创新。与我们国情较有可比性的印度，其民间的土钱庄就被纳入了正规金融体系之内监管，美国纽约州的《放款人条例》、日本的《无尽业法》也都使对农村民间金融的监管有法可依。

民间金融在通过各种人缘、地缘关系收集农户和中小企业‘软信息’方面具有优势，这样在向农户和中小企业提供贷款方面就具有了信息优势，从而使得其广泛存在。但同时也存在一些局限性：高利率加大了借款人的生产成本，影响了农村经济主体的发展后劲；大量资金“体外循环”，削弱了正规金融机构的中介效应，干扰了中央银行对社会信用总量的调控，加大了金融体系风险；许多农村非正规融资导致大量纠纷甚至暴力犯罪，造成了严重的社会后果。因此，如何将民间金融纳入监管范围，去其糟粕，取其精华，是一个需要深入研究的课题。

(五)没有形成多元化、多层次的监管体系

1、政府监管没有形成合力。首先是银监会和人民银行之间存在权力划分的模糊性问题。银监会无法迅速、高效地掌握一些重要的经营信息和财务数据来对农村金融机构进行风险管理。其次，银监会和地方政府之间出现了一定的监管真空。譬如对农村信用社的省级联社，由于银监会监管链条过长，导致监管效率损耗严重，出现了省级联社对基层社过度干预的情况。还有像一些地方政府实际上由县级工商局监管当地的小额贷款公司，省级政府的监管名存实亡。

2、农村金融机构的内控制度没有完全建立起来。对于风险的防范，监管机构是外因，金融机构才是内因。在金融风险的控制上金融机构内控是第一道防线，而金融监管只是最后的防线，只限于提供农村金融的公共安全网和防范系统性风险。而我国农村金融监控则呈现出逆向结构。金融监管首当其冲，金融机构的内控成了最薄弱的环节。由于企业的不成熟、员工素质较低和基础设施的落后，许多农村金融机构的内控制度出现了诸多的问题：没有内控文化氛围，内控机构既不独立也不权威。没有现代化的法人治理结构和权力制衡机制，授权信贷制度和交叉检查制度不完善，财务管理混乱以及内控综合评价体系的不科学。

3、农村行业金融自律组织的稀缺。我国目前农村金融行业的自律组织只有2005年成立的中国银行业协会农村金融工作委员会，但是由于成立时间较晚，其职权范围难以有效触及县域农村金融区域，同时也没有专门针对农村金融企业特色的内部规章、行业公约和奖惩措施，还难以充分发挥行业自律组织的作用。

4、社会监管的缺失。社会监管包括社会中介监管和社会舆论监管。由于各种条件限制，我国农村金融企业接受监管部门认可的会计师事务所和审计师事务所对企业财务报告的真实性进行审计的情况还未成常态，使得社会中介监管的效力难以发挥，再加上没有有效的信息交流和信息披露机制，社会舆论监管更是无从谈起。

(六)金融监管力量薄弱，分布不均衡

目前对于农村金融监管的资源投放不足，造成监管力量较为薄弱，分布不均衡：第一，在信息社会里，发达的电子信息化是保障监管效率的利器。而在我国中西部欠发达农村，既缺乏先进的监管技术手段，又没有充足的监管人员，同时监管人员的专业技能和个人素质也参差不齐，常导致监管的延误与低效。第二，监管资源被重点投放在经济发达的县域地区，落后的基层村级农村缺乏监管资源的配置。第三。新型农村金融机构发展迅速，但是对其监管刚刚起步，尚未成熟，往往只顾及准入监管，业务层面的管理还尚付阙如。最后，目前我国保险业和证券业在县域缺乏监管主体。因缺乏监管，农村保险市场秩序甚为混乱。

二、改革与完善我国农村金融监管制度的具体构想

(一)矫正农村金融监管制度的价值定位

现今主导农村金融监管制度构建和实施的单纯追求经济安全的价值观已被一以贯之地运用多年，对农村金融市场的改革产生的负面效应日趋明显。我们应转变观念，从追求安全价值转向安全与效率并重的价值观。表面上安全与价值在很多时候显现出彼此矛盾和冲突的一面：追求安全可能导致监管措施严厉化，从而市场效率得不到提升；追求效率又有可能放松对市场准入、产品创新、内控制度建设等一系列导致金融风险产生的因素的掌控。实际上安全与效率在一定程度上也是互补的：一方面，保证市场的安全对于效率的提高有百利而无一害，牺牲安全去追求的高效率可能只是昙花一现，不能持久；另一方面，没有效率或低效率的金融市场即使再安全也是不健康的，垄断扼杀了竞争，古板吞噬了创新。所以尽量建构融安全与效率天然为一体的农村金融监管制度乃是我们的必由之路。

某些情况下，农村金融市场的复杂性决定了安全与效率的取舍在一定时点势必鱼与熊掌不可兼得，像对于风险较大、形态极为多样化、活跃度高的农村民间金融，在监管时应以安全价值为优先考虑，先行建构制度，打好基础，不急于求成地追求效率。不过，价值主体和社会需要的多元性和多层次性经常决定了监管部门在处理价值冲突时的两难境地。

(二)改进农村金融监管方式

1、由以合规性监管为主向以风险性监管为主转变。风险性监管是在合规性监管基础上的审慎性监管，把防范金融风险放在首要位置，是动态、积极的监管。当前，监管机构应主要完成下列几项任务：第一，制定出合理的风险权重系数。构建科学的风险评测体系，通过对农村金融机构的资本充足率、不良贷款率等指标实时监控以达到维持金融机构资产质量和减少呆坏账的产生，规模较大、机制完善的农村金融机构可比照商业银行实施五级贷款分类制。第二，有效结合现场监管和非现场监管。我们既要重视现场监管的指引性和促导性，也不能忽视现场监管的强制性和应急性。尤其是众多农村中小金融机构的不成熟和信息交流的障碍使现场监管仍有其重要性。第三，完善农村金融机构的信息披露制度。对于经营上的重要数据和重大事件要及时披露并向监管部门呈报。最后，建立健全农村金融业

的风险预警机制，通过设定科学的预警指标体系、迅捷的金融机构材料上报制度和有效的评估系统和传导机制以防患于未然。

2、构建以统一监管为基本原则的分类监管模式。统一监管标准与实施分类指导的关系实际上就是矛盾的普遍性和特殊性的关系问题。“统一监管标准，是顺应银行业发展趋势，依法、公开、公正监管和提高监管效率的必由之路”。但是农村金融与城市金融的差异化和农村金融内部的分化使得分类监管实属必要。今后应在如下几个层次实施分类监管：第一，按照东、中、西部区域的经济发达程度不同分类监管。第二，按照机构的性质不同分类监管。存款类和非存款类金融机构，政策性、商业性和合作性金融机构，银行、证券、保险机构。这些不同类型的机构都应实施分类监管。第三，按照金融机构的风险状况和管理水平的不同分类监管。这一点可参照我国证券行业的分类监管措施。第四，对农村信用社的省联社和基层社也要分类监管。

(三)完善农村金融监管法规

目前我国农村信用社改革主要采取了农业股份制银行、股份合作制银行和省级联社制三种模式。针对绝大多数农信社改革采取的省级联社模式，全国人大应尽快制定《农村信用社法》，对此类农村信用社的法人治理、市场准入、市场退出、财务指标、高管任职资格等做出妥善的规定，以不断壮大农村信用社这支农村金融市场的主力军。

有关新型农村金融的法律法规位阶较低、内容简单、原则性强和可操作性差，这些弊病与其试点工作的开展有着密切的关系。在监管部门准备大规模发展新型农村金融机构之际，在条件许可下应制定较高位阶的法律法规来加强监管的效力，如可制定《村镇银行法》或《社区银行法》对较为成熟的新型农村金融机构进行规制。对于处于摸索阶段、各方面还不成熟的金融机构也可细化现有规章制度，加强其可操作性。

此外，时移世易，农村金融市场的变化极快，如不及时动态地调整法律法规，对农村金融机构的监管就可能出现刻舟求剑式和教条主义般的机械操作。我国应根据农村金融环境的变化和农村金融机构自身发展的成熟度审时度时地调整相关法规中的某些监管指标或标准。

(四)对符合条件的农村民间金融合法化

国际农业发展基金在其研究报告中指出：中国农民从民间金融机构得到的贷款大约是从正规农村信贷市场上得到的贷款的四倍。农村民间金融合法化、正规化和系统化的重要性可见一斑。农村民间金融组织良莠不齐，鱼龙混杂，对其合法化和正规化要遵循“堵疏结合”、“加强监管和鼓励竞争”的理念：首先，要合理界定民间金融和非法金融的界限，通过制定像《放贷人条例》等相关法规和对《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等规章的修订，将现有的农村民间金融组织分类，对于像采取诈骗、投机、非法集资、放高利贷的方式的地下金融要严格禁止和取缔。避免对农村金融市场的伤害。其次，要在一定程度上进一步降低农村金融市场准入的标准，继续允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场，可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织。这些组织经过实践的证明风险较小，在适度的监管下会焕发出更大的活力。再次，对于新纳入监管体系的民间金融组织可在资本充足、会计准则、信息披露等方面适当放宽，但是对其信用风险、操作风险和市场风险仍不可掉以轻心。最后，对于符合条件的互合作金融机构可鼓励其向正规营利性机构转化。

(五)建立多元化、多层次的监管体系

1、促使监管机构之间形成合力。首先，银监会的基层监管办与人民银行的基层分支行要形成有效、迅捷的协调机制和联动办法，彼此之间要做到信息的共享和业务的协作。同时，农村金融市场已不再局限于信贷市场，保险、证券等业务也开始向农村渗透，加强与证券、保险等其他金融监管部门的互通有无和协调监管也很有必要。其次，银监会基层部门与地方政府的合作监管也应增强。

2、农村金融机构应加强内控机制建设。要强化内控文化氛围。建立独立和权威的内控机构，通过产权制度的改革构建现代化的法人治理结构和权力制衡机制，完善审慎的授权信贷制度，开展岗位交叉检查，建立权威的内部监察与稽核制度。

3、扩充现有的中国银行业协会农村金融工作委员会，将其升级为专门为广大农村金融企业服务的自律性组织，各地也可根据农村金融企业类型和业务覆盖范围的不同，在监管部门和当地政府的指导下建立代表本行业集体利益的金融工会，通过信息资料的搜集与共享、代表会员同政府沟通等多种措施协助政府监管。

金融监管体制的分类篇（4）

就目前县域监管体系而言，对于系统性金融风险的防范，还存在亟需理顺的几个问题。

一是监管机构设置不合理，存在监管缺位问题。随着经济快速发展，县域金融机构由原来的三类发展到六大类：一类是由银监会监管办和人民银行县级支行负责监管的各大商业银行在县域的分支机构、农村商业（合作）银行、股份制银行，以及新型的村镇银行、农村资金互助社。二类是证监会监管的证券公司。三类是由保监会监管的保险公司。四类是由地方政府金融局监管的小额贷款公司、融资担保公司。五类是由地方政府商务局负责监管的典当行和拍卖公司。六类是部分地区由农委牵头、与民政部门协同监管的农民资金互助合作社。目前证监会、保监会金融监管机构没有县一级建制，难以对县域保险、证券机构及其业务情况进行全面监测、统计，县域证券业、保险业监管缺位，致使银证、银券、银保等跨行业合作业务缺乏日常监督，蕴含系统性金融风险。

二是监管主体依托的法律滞后，存在责权不清问题。中央监管部门的人民银行、银监会监管办与地方政府三个监管部门之间，金融监管法律设定的界限不够清楚、责权不够明晰，且新型微小金融机构（组织）监管无法律依据，同时各监管部门又缺乏协调配合，导致出现中央监管部门之间和地方监管部门之间“趋利避害”的金融监管乱象。“趋利”往往导致多头监管，而“避害”则易导致监管真空。突出表现在三个方面：一个方面是地方非专业监管主体由于缺乏专业监管人才而难以胜任监管工作，没有形成规范的金融监管体制。另一个方面是县金融局、商务局、农委和民政部门无法制约束，从最大限度获取资金支持地方经济发展等因素考虑，客观上存在新型微小金融机构（组织）发起人任职资格把关不严、工作人员的聘用和培训管理不规范等问题，存在潜在风险。再一个方面是依法行使中央权力的县级人民银行与银监会监管办的法律界限不够明确，宏观、微观一起抓，存在重复监管和监管有效性不足等问题。

三是县域金融业快速发展与金融监管不匹配，形成监管资源严重不足。以牡丹江为例，县域总的金融监管人员在25至40人之间，县域金融机构（包括微小金融机构和组织）总数在200个以上，机构遍布整个县域，远的要一天车程。县域银行机构50多家，高管人员18人左右，风险防控任务由银监会监管办承担责任。可悲的是在权限设置上银监会监管办没有现场检查权、高管人员审核权和违规处治权，且人员只有2至4人。县级人民银行与银监会监管办事处一样，存在人员少任务重的尴尬局面。地方金融局、商务局、农委、民政局监管专职人员均在2至3人之间，分别管理10个、20个、100个以上的金融微小组织，且没有金融专业人员，同样存在监管人少事多，监管不到位的问题。

突围路径：理顺县域监管体系

从对上述问题的调查分析来看，其原因无非是县域金融监管体系没有理顺好，缺少法律支撑、缺少行业监管主体、缺少监管主体间的相互协调配合机制，为此，提出建议如下：

金融监管体制的分类篇（5）

一、我国金融监管体制的发展现状

1998年以后，我国的金融监管主要采取的是分业监管的模式，即“一行三会”的机构型监管格局（详见下表）：

表1:我国目前的金融监管组织体系

金融监管的原因 自然垄断 外部效应 信息不对称

金融监管的目标 保证公正公平竞争 维护金融机构的稳定性 保护存款人和投资者的利益

金融管理的具体目标 系统稳定（清算、支付系统） 审慎维护 市场规则、消费者、投资者保护

监 管 者 中央银行 银监会 保监会 证监会

监管内容 支付系统、清算系统等 存贷款业务 保险业务 证券业务

监管对象 银行、保险公司、证券公司 银 行 保险公司 证券公司

二、我国金融监管体制的有关问题

（一）功能型监管趋势与机构型监管的矛盾开始显现

一是多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利”（supervisory arbitrage，即被监管对象利用“监管真空”逃避监管），若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使监管对象难于服从；二是由于每一个机构监管者都要对其监管对象所从事的众多业务进行监管，就必须针对每一类业务分别制定并实施监管规划，这对社会资源而言是一种浪费。三是当各金融机构提供类似的金融服务和产品时，如果受不同监管者的管辖，那么潜在的监管程度及相关服从成本就可能存在很大差别，这将导致某些金融机构在获得“制度补贴”的同时，另一些金融机构面临越来越低的利润边际。从这个意义上讲，机构型监管将难以解决不同金融机构之间的公平竞争问题。

（二）监管机构信息沟通不顺畅，监管信息不够透明

目前，金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态，金融监管信息不透明主要表现在：“一行三会”的监管信息系统处于分割状态，不能实现监管信息共享；金融监管信息实行定时报送制度，使得金融监管信息收集效率很低；金融机构报送数据存在人为调整，虚报、瞒报现象屡有发生；缺乏社会监督中介机构如会计师事务所、审计师事务所对金融机构报表、资料的真实性审查等等。

金融监管组织体系还不健全，整个体系仍按计划管理模式设置，“一行三会”虽各有分工，但是相互之间仍存在职责不清、相互扯皮的问题，有时出现职责冲突，有时出现监管“真空”，从而降低了整个金融监管的效率。我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强，许多银行都开办有证券、基金业务，这就使得原有的机构型监管模式难以发挥作用，出现金融监管“真空”。

（三）监管目标多元化，一定程度上影响了监管效能

事实上，当前我国金融监管目标是既要保障国家货币政策和宏观调控的有效实施，又要承担防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系安全稳定、促进金融业健康发展，金融监管目标具有多重性和综合性，使得被监管机构疲于应付各类监管机构的监督检查，客观上弱化了金融监管目标，制约了金融监管的功效。

（四）监管法制环境较为薄弱，立法滞后，执法不严

具体表现为：一是金融监管立法仍然滞后。《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等金融监管领域的基本法律至今没有与之相配套的实施细则；一些重要领域仍然处于法律监管的真空状态；有些法律、法规、部门规章和规范性文件的规定并不协调，甚至存在严重冲突；盲目移植、照搬照抄、脱离实际的规定仍然存在。二是基层金融监管机构执法不严、违法不究的情况也屡见不鲜，现实工作中对各金融机构的处罚并不到位。

（五）监管内容和方式比较单一，影响监管效能发挥

主要体现为：一是重市场准入，轻市场退出。目前的金融监管大多对金融机构、金融业务的市场准入进行严格限制，而在问题金融机构的处理上缺少详细的可操作的市场退出规定。二是重现场监管、轻非现场监管。现场监管虽然能够比较细致地了解、发现那些从金融机构公开的财务报表和业务资料中难以发现的隐蔽性问题。但是，它本身也存在许多不足，如：风险监管不足，随意性、非规范性较大，人力不足以及重复检查并存等等。三是重合规性监管、轻风险性监管。现行金融监管的主要内容是对金融业市场准入、业务范围、资本状况等是否符合法律法规的合规性监管，而对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。

（六）监管人才缺乏，人才培养机制有待进一步深化

目前，基层金融监管机构人员综合素质有待于进一步提高。原因有二：一是金融监管涉及到复杂的专业知识，好多金融监管机构的工作人员都是从学校直接走上工作岗位，对被监管的金融机构的内部运作缺乏深入的了解；二是金融监管的对象――金融行业是一个高薪行业，基层金融监管机构难以吸引监管精英，许多监管人员将监管机构作为跳板，频繁向被监管机构跳槽。

三、完善我国金融监管体制的建议

（一）顺势而为，乘势而上，实施功能型监管模式

目前，我国正处在国际金融改革的关键点上，金融业发展迅速，在原来严格的分业经营的基础上又出现了一批以光大集团和中信集团为代表的金融控股公司，银行、证券、保险的业务交叉现象已经客观存在，现有的分业金融监管已经明显滞后于这一现象。种种迹象表明：机构型监管模式的后期发展瓶颈特征已经显现，结合美英当前金融体制改革和我国金融发展的实际，我们应该顺势而为、乘势而上，有计划、有步骤地实施功能型监管。

（二）加强协调，内部联网，实施监管类信息共享

一是由人民银行科技司牵头，实施“一行三会”内网监管信息系统的联网，实现“一行三会”内部对各金融机构各类监管信息的资源共享；二是强化金融监管信息的报送执行制度，改变当前要求“各金融机构报送信息难、报送信息慢”的不利局面（在笔者调查走访过程中，95%的金融监管机构工作人员反映此类现象客观存在）。三是强化金融机构报送数据的把关，引入社会监督中介机构对金融机构报表、资料进行真实性审核，切实提高各类数据的统计、报送质量，为宏观经济、金融决策提供含金量更高的各类基础数据。

（三）捋顺机构，顺畅关系，实施监管类机构改革

目前，“三会”的金融监管好比是“防火”，而作为最后贷款人的央行则好比是“救火”，不让救火的机构参与对防火过程的监管，这本身就是一种缺陷。从美英金融监管改革赋予央行更多的实际和我国的人民银行现有分支机构的组织和人员规模来看，我国并不适宜马上整合“三会”组建一个统一的监管大部门，而是应当设计一种过渡性的金融监管体制。可在“三会”分别履行各自的金融监管职责的基础上，设立“金融监管管理委员会”，由中国人民银行行长担任“金融监管管理委员会”主任，“三会”主席分别兼任副主任，人民银行分支机构牵头建立地方金融监管协调联席会议制度，“金融监管管理委员会” 定期召开会议，人民银行为联席会主持人，其他三家监管机构为副主持人，各类金融机构为成员，协调全国的金融监管和稳定工作。在该体制之下，人民银行负责实施对整个金融系统的总体监管，“三会”则依照不同类型金融业务实施分业监管。

（四）完善立法，强化执法，优化监管的法制环境

一方面，进一步完善现有的《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《商业银行法)、《保险法》、《证券法》等金融监管领域的基本法律，及时出台相关实施细则，完善对一些重要领域但仍然处于法律真空状态的监管。

另一方面，适时酝酿出台《中国金融业监督管理法》，坚持“先立法、后统一”的原则，美英此轮金融改革在赋予央行更多职能的同时都出台了相应的法律。“先立法、后统一”的好处在于，立法的过程同时也是一个权力再分配的妥协过程。一般而言，漫长的立法程序最终会产生一个协调综合了多方利益的成文法出来，这种利益的妥协性实际上是对统一监管之后各种复杂利益冲突的提前化解，便于将来金融监管工作的有利开展。

（五）浓缩内容，改进方式，发挥金融监管的实效

一是将货币政策的目标与金融监管的目标统一起来。人民银行在制定和执行货币政策时，只有全面了解各金融机构的经营状况，才能使宏观货币政策与保护存款人利益、保障金融机构合法权益结合起来，切实增强货币政策的有效性和金融监管目标的全局性。

二是建立市场退出机制，在金融机构的风险暴露时，“一行三会”的监管不仅可以借助于行政手段来化解金融风险，而且可以切实发挥市场的资源配置作用，进一步化解系统性金融风险。

三是强化非现场监管，在“一行三会”内网监管信息系统联网的基础上，真正实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变、从一次性监管向持续性监管的转变，进一步提高整体风险监管的水平。

（六）强化实践，完善福利，发挥人才的基础作用

一是建立金融监管机构工作人员到被监管机构实习和轮岗锻炼机制。“一行三会”的工作人员除参加系统内任职前的专业培训外，还应根据将来的工作岗位要求去相应的金融机构实习，让监管机构工作人员对被监管对象有更为深入的了解。

二是金融监管部门也可以根据金融行业的特点，优化监管机构选人、用人机制，改善监管机构人员薪酬福利。一方面，优化监管机构选人、用人机制，可以吸纳被监管机构的业务骨干加盟金融监管机构的队伍，或者定期选派人员到被监管机构挂职学习、锻炼；另一方面，改善薪酬福利还可以减少监管机构人才的流失，同时消除监管机构工作人员跳槽之前与被监管对象私下结盟的潜在不利影响。

参考文献

[1]王烨敏.我国金融机关的变迁和新形势下的选择.浙江财经学院.

[2] 蓝文兴.中国人民银行海口中心支行. 胡余平.中国人民银行澄迈县支行.当前金融监管存在的问题及对策.

金融监管体制的分类篇（6）

中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）01（b）-0000-00

在全球经济一体化的形势之下，金融行业逐渐向自由化与创新的方向发展，可以说，综合经营是当前社会金融行业发展的必然趋势。大量的实践可以证明，综合经营有利于促进金融行业的发展与创新，同时也有利于提高国内外的金融业监管体系变革工作的进程。在新形势的驱动下，我国金融行业的发展必须以综合经营为必然途径。当前，我国金融行业的监管方面存在一定的弊端，无法完成我国金融行业进行发展的需求，使得我国金融行业的市场竞争力有所降低。

1 当前我国金融监管模式所存在的问题

1.1缺乏有效的沟通协调机制

在具体的实践过程中，相关监管部门之间的协调会议的召开并没有周期性与规律性，并且，由于其不具备公开性使得监管协调会议的权威性有所下降。与此同时，银监会、证监会与保监会之间相互独立，彼此之间无相互约束的权利与义务，三者并没有资源共享的平台，这就使得信息资源无法进行及时沟通，严重影响着金融监管工作的进行。

1.2 对金融风险控制存在盲区

当前，在对金融行业的产品进行监管的过程中，对于跨行业的金融产品缺乏明确的权责分类与定位，这就使得在具体的监管工作中，各个监管部门出现责任不明，重复监管，甚至是无人监管的情况，严重影响着监管的工作效率。与此同时，金融行业的主要三家监管部门欲进行对各个产业根据业务的性质与特点分类经营与监管，在进行分类监管过程中，存在较多的弊端，如缺乏监管主体等问题。

1.3 对金融的创新缺乏有效支持

金融行业的各监管部门为提高金融监管效率，欲主张进行分业监管的工作模式，因此，在具体的兼顾工作过程中，监管部门意图控制其所监管的金融单位的经营范围与内容，对于一些具有创新性与开拓性的产品采取抗拒的态度，以期减少监管的工作压力与风险，通过实践可以证明，该种方式严重阻碍了金融行业的发展，使得我国的金融行业无法得以有序的综合经营，在全球的市场经济竞争的过程中，逐渐处于底端。

1.4 金融全球化趋势对分业监管模式提出了挑战

当前，无论国际与国内的金融体系都具有不稳定性，在当前金融全球化与一体化的形势之下，市场的竞争也就愈加激烈，因此，各金融行业为提高经济效益而不断拓宽自身的经营范畴，在实际的工作过程中，对其所经营的产品与经营方式进行不断地创新，以开拓其经营范围，这就使得全球的金融体系的风险性日益增长，金融危机所产生的消极影响也就日益严重，金融行业的交易结构变得更加复杂，由此可以得出，对于我国的金融监管工作带来了较大的冲击，增加了我国监管部门的工作难度。

2 综合经营趋势下我国金融监管变革路径

2.1建立金融监管协调委员会

建立健全的金融监管协调小组，监管的主体主要是由银监会、证监会与保监会，以及人民银行与财政部等部门构成，在进行实际的管理过程中，金融监管协调小组应当由国务院的专管领导进行直属领导，包括宏观与微观两个方面的工作内容.在实际的工作过程中，应当加强金融行业监管协调小组与金融协调委员会（由银监会、证监会、保监会以及人民银行、财政部组成）之间的沟通与合作，在此过程中，应当充分调动各监管单位的工作积极性，使得对于金融行业中所出现的问题能够及时制定有效的策略与决定，通过不断地实践与完善，建立健全的沟通协调机制。

2.2 建立健全的主监管制度

在进行实际监管的过程中，为避免各监管部门出现权力争夺、监管内容重复与交叉的情况，应当通过法律的制定来对各个监管部门的职权进行明确规定，明确规定其监管范畴与监管力度，在具体的实施过程中，根据各个金融行业的不同性质与特点进行分类，并确定其直属的监管部门。在明确规定各部门的监管职能的同时，也确定主要监管部门的地位，与此同时，加强主要监管部门与附属监管部门之间的联系，建立健全的信息共享平台，以方面日常各个监管部门之间的沟通与交流，以及信息资源的共享。在此期间，应当建立应急事件的绿色通道，将具体的操作程序进行简化处理，在实践时根据以上原则，对于监管工作中所出现的不足之处给予及时的补充与完善，以推进金融监管工作的有效进行。

2.3 完善功能性的监管

借鉴先进的功能监管思想，对我国的金融行业进行全程监管，有效规避风险并且完成市场公平竞争的目标。在金融行业进行综合经营的形势下，对金融行业的全程进行科学的风险预测和监管，以避免金融行业中过多风险的堆积甚至是金融危机的出现。在具体的金融行业中，具有不同的经营产业类型，而不同的产业类型在实际的经营过程中有可能会出现相同或类似之处，这就使得监管的难度加大，因此，必须完善功能性的监督，根据功能监管的具体理念，根据具体问题给予与之对应的解决方法，从而推动稳定的金融秩序。

2.4 加强监管能力的建设

如上文所述，在实际的监管工作中，综合经营的方针使得当前我国的金融行业的监管工作日益复杂，监管难度也与日俱增，这就要求相关监管部门必须立足于宏观的视域，拓宽自身的监管观念。与此同时，相关金融监管部门必须对金融行业综合经营过程以及所出现的问题进行实时监测，以得到对当前金融行业综合经营过程中所面对风险的信息，并对其进行有效地分析与排查，从而完成有效规避风险的目标，在相应的工作完成后，根据实际情况，进行系统地分析与总结。并且，应当加强金融监管人才队伍的建设。在此过程中，对监管人员进行定期的培训，以提高其专业的业务能力，强化其道德观念，从而将其培养成为各方面素质协调发展的复合型人才，以更好地完成当代金融行业的监管工作目标。

3 结束语

综上所述，根据当前我国金融行业的监管工作所出现的问题，本文认为，应当从建立金融监管协调委员会、建立健全的主要监管制度、完善功能性的监管以及加强监管能力的建设四个方面进行监管工作的改革，根据功能性的监管理念，制定各项规章制度，以进行有效的进行分业监管与混业监管工作。

参考文献

金融监管体制的分类篇（7）

1 次贷危机引发金融危机

自2007年夏天美国次贷危机爆发以来,美国资产价格泡沫依次破灭,众多持有次级房贷的银行和与之相关的金融机构纷纷破产,金融产品风险及流动性短缺进一步扩散,从而引发了全球主要金融市场的持续动荡。房地产业持续低迷、房价暴跌、抛售银行股、银行提挤现象加剧,使得短短数月内,华尔街五大投行三家倒闭两家改制,正式宣告次贷危机演变成为金融危机。时至今日,本次金融危机的破坏力已扩至全球,并严重和持续地摧残了实体 经济 ,有学者将目前的状况描述为经济危机。

2 对美国金融监管体系的 总结 与检讨

金融监管体系是一个国家金融竞争力的重要构成因素之一,美国金融业能够领先其他国家和地区,从另一侧面表明它的监管体系基本适应了市场 发展 ,并具一定优势。美国的金融监管体系是一种典型的分权型多头监管模式,也被称为伞式监管+功能监管体制,是功能监管和机构监管的混合体。在这个监管体系中,存在多种类型、多种层次的金融监管机构,换言之,美国实行的是一种介于分业监管与统一监管之间的金融监管模式。其中,金融持股公司实行伞式监管制度,美联储为其伞式监管人,负责对公司的综合监管;同时,金融持股公司又要按所经营业务的种类接受不同行业监管人的监督。伞式监管人和功能监管人的共同作用,促进了美国金融业的繁荣。

然而,随着金融全球化和混业经营的发展,金融产品创新加速、交叉出售、风险传递加快,原先的监管体系也暴露出越来越多的问题,本次金融危机就是最好的例证。笔者认为美国现行的金融监管体系存在以下不足:

(1)“双重多头”的监管模式容易出现监管重叠与真空。监管重叠是由于监管机构众多,对某一行为均具有监管权力而发生的现象。监管重叠最大的弊端就在于在监管过程中会产生不必要的内耗和监管资源浪费,但理论上可通过合理权力划分的方式得到解决。而监管真空是指所有监管机构的职权都无法触及某些金融风险。由于美国的金融监管体系中并不存在一个法定的统一最高监管组织,因此在类似于分业监管模式下“各管其一”的机构设置,极易使得各监管部门在金融混业经营的环境下,出现对某些金融市场行为,尤其是对一些金融衍生产品的监管出现空白。因此,貌似全面监管的“双重多头”机构设置事实上是存在监管重叠和盲区的。

(2)金融监管制度落后于金融创新的发展。金融业的全面发展和金融产品创新步伐的加快,对金融监管体制的发展提出了新的要求。遗憾的是美国金融监管体制并未适时地进行调整,从而在日益激烈的市场竞争环境中、在没有足够金融风险管控的情况下,金融机构不断开拓市场和开展新兴业务实质上变成了积累危机的行为。美国分散的监管体制决定了在风险蔓延的过程中,并没有机构对此负责,现有的监管体系与各类金融市场联系日益紧密的发展趋势并不适应,加之监管者面对市场新的变化和发展由于没有相关法规的明确授权,使原本具有优势的分散监管体制反而成为一种缺陷。

(3)监管机构本身职责并未履行到位,次贷源头贷款质量监督缺乏。在次级贷款发放时,特殊客户层没有抵押资产、没有连带保证,监管部门只是事后对贷款机构的财务状况进行判断,并未职履行事前监管的相应职责。由于这类贷款机构都积极介入资产证券化进程,因此财务状况很难及时反映其贷款质量,因此直到最后资金链断裂时,监管当局才能意识到风险的存在。

金融监管体制的分类篇（8）

一、金融监管的作用

综合世界各国金融领域广泛存在的金融监管，金融监管具有深层次的原因和意义。

首先，金融市场失灵和缺陷。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率。主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断，规模不经济及外部性等问题。金融监管试图以一种有效方式来纠正金融市场失灵,但实际上关于金融监管的讨论，更多的集中在监管的效果而不是必要性方面。

其次，道德风险。道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济体制下，存款人(个人或集体)必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款，因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言，金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补充。

第三，现代货币制度演变。从实物商品、贵金属形态到信用形态，一方面使得金融市场交易与资源配置效率提高，一方面导致了现代纸币制度和部分储备金制度，两种重要的金融制度创新。

最后，信用创造。金融机构产品或服务创新其实质是一种信用创造，这一方面可以节省货币，降低机会成本，而另一方面也使商业性结构面临更大的支付风险。金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何对金融机构无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。金融的全球化发展将使一国国内金融危机对整个世界金融市场的作用表现的更为直接迅速。

因此，金融监管对于维护良好的经济金融秩序、优化资金配置、提高金融运行效率、保证货币政策的有效实施、促进社会经济健康发展有着十分重要的作用。主要体现在：

(1)维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。

(2)确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。

(3)金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。

(4)银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。

(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。

(6)金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息

二、金融监管存在的问题

现阶段的金融监管目标可概括为：防范和化解金融风险，维护金融体系稳定与安全；保护公平竞争和金融效率的提高；保证金融业稳健运行。笔者认为我国金融监管中主要存在下列问题。

一是人民银行定位不清晰，影响了央行参与、指导金融业整体监管的作用发挥。跨市场金融产品的迅速发展，模糊了分业监管的边界，也使得分立的监管难度在加大。与此同时，人民银行在制定和执行货币政策、担当最后贷款人角色过程中，缺少与“三会”的合作机制，无法切实保证货币政策的执行效果。从金融机构收集的大量数据和信息，也存在重复采集、多头采集和信息一致性差等问题。由于职责限制，浪费了人民银行在金融监管和金融风险化解上所具有的其他机构无法比拟的分支机构布局优势。

二是金融监管成本和效率不匹配。我国监管效果不尽人意，消极金融现象时有发生。主要原因包括：金融机构资产质量、经营水平的限制、渐进式经济体制改革对“弱金融”的过度依赖，还包括自上而下的金融改革方式、监管宽容的存在致使市场惩戒机制不力，金融机构自我约束、自我管理机制不健全，金融同业工会等行业自律性组织在我国也极为少见，社会监督机构对金融机构的监督和检查缺乏自。监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少，难以发挥应有效能。

三是多头监管问题。首先，多个监管主体之间在监管标准上不可避免地存在差异，造成在某些领域出现监管重合，在某些领域又出现了监管真空，例如金融机构同业存放、系统类法人机构资金往来等非同业拆借融资行为监管问题，商业银行设立基金管理公司进入货币市场问题，都面临这样的监管困境；其次，由于监管主体都依据各自的监管原则制定监管规则，在保证各自监管有效性的同时，势必牺牲了监管效率，提高了监管成本；第三，多头监管的存在，使得没有一个“有权”机构能够负责整个金融市场和金融体系的风险，最佳的监管时机往往会在沟通、协调过程中被错过。金融监管受外部因素影响问题。中国金融体制改革从一开始就是在政府控制下的自上而下的改革。从中国人民银行独立行使中央银行职能、专业银行分设，再到政策性银行的成立，无不都是在政府的推动下完成。也正因为在金融体制改革中有政府的参与，从而极易产生寻租行为与内部人控制的问题。金融机构的寻租行为，甚至包括与地方政府协同的寻租行为，加大了金融监管的难度，降低了金融监管的效率。

四是“监管有余、创新不足”问题。在现行分业监管制度下，银行参与证券业务被限制，一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场立足，影响到证券机构的运作及策略，证券市场表现出很强的短期投机性和不稳定性。与此同时，大量衍生金融产品则受到严格的监管限制，金融机构对于金融创新的动力不足，制约了我国金融的发展

三、改进金融监管的建议

发挥央行监管优势，整合金融稳定、金融服务和金融监管资源。央行在参与金融监管活动中，无论是宏观稳定性调节，还是微观审慎性监督，都具有其不可替代的优势。此次金融危机提醒我们：在市场失灵、集体失去理性时，必须、且只能由政府出手进行全局性的干预，中央银行作为国家的银行、最后贷款人，是最能够以超越金融业的角度审视金融体系，进而实施有效风险处置的部门。比较可行的改革方式，是对原有监管机构进行整合，按照统一监管、功能性监管的思路，由人民银行牵头建立“金融监管委员会”，下辖银监局、证监局、保监局、外管局，甚至可进一步打破按照被监管主体类型划分监管机构的传统，分存款类、授信类、信托类、投资银行类、保险类、类等业务种类对应监管部门，有效填补监管盲区，解决分业监管中政策协调和配合问题。“金融监管委员会”的职能定位与“货币政策委员会”相对，前者负责金融监管，后者研究和制定货币政策，两者共同服务于维护金融稳定的总体目标。

金融监管体制的分类篇（9）

为应对日益加剧的市场竞争，满足客户多元化的金融服务需求，在金融全球化和金融创新的推动下，金融综合化经营的趋势愈来愈明显。自1999年美国颁布《金融服务现代化法案》以来，欧美等发达国家的金融体系逐步实现了混业经营和混业监管的模式，大型金融机构大多选择了金融控股公司的经营形式。金融控股公司虽然能获得综合经营中规模经济和范围经济的好处，但由于金融控股公司业务涉及银行、证券、保险等多个领域，内部复杂的股权关系、组织结构、关联交易等使其存在的金融风险积聚、金融脆弱性的特点更加明显。在当前我国金融业仍实行分业经营、分业监管的体制下，银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险分业监管，对金融控股公司的监管法律基本空白，监管重叠或监管缺失的现象不可避免。因此，全面分析我国金融控股公司发展现状及存在的问题，研究与之相适应的监管模式具有重要的现实意义。

一、我国金融控股公司发展现状

我国金融控股公司的形式呈现出非规范化及复杂化的特点。从类型上看，目前我国金融控股公司可概括为五大类。

1、纯粹的金融控股公司。这类金融控股公司的母公司不经营具体业务，而是全资拥有或绝对控股银行、证券、保险等金融机构或工商企业。如中信控股公司、中国光大集团、平安保险（集团）公司、中国银河金融控股有限责任公司等。

2、实业控股公司。随着我国企业投融资体制逐步市场化，只要企业符合对金融企业的投资入股要求，《公司法》不管制对金融企业的投资。随着我国金融机构增资扩股，产业资本控股金融机构形成实业控股公司的现象逐渐增多。如山东电力集团投资形成的鑫源控股公司、海尔集团控股青岛商业银行、东方集团投资包括金融保险在内的六大产业等。

3、以金融机构为主体的金融控股公司。这类公司的母公司是经营某种金融业务的银行、信托、证券或保险公司，通过子公司直接参与另一种或多种金融业务，这类机构最典型的是银行控股公司。如三大国有商业银行在境外设立独资或合资投资银行，向金融控股集团转变。

4、政策性金融控股公司。包括以下三种情况：一是以四大金融资产管理公司（长城、信达、华融和东方）为主体设立或控股的证券公司、基金公司；二是2003年国务院出资成立的中央汇金公司，代表国家行使对国有商业银行等重点金融企业的出资人的权利和义务，保证国家注资的安全和获得合理投资回报，不从事日常商业性经营活动；三是地方性金融控股公司，一般以一家地方性商业银行或非银行金融机构为主体，设立涵盖多种金融领域的金融控股公司。

二、我国金融控股公司外部监管的困境

1、金融控股公司监管的法律缺失。目前我国的金融法律主要是以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律、法规及部门规章组成的法律群，其对金融控股公司既无明文规定，也无明文禁止。这为我国金融控股公司的产生和发展提供了空间，也导致金融控股公司外部监管的法律缺失。

2、金融分业监管体制造成对金融控股公司的监管缺失、重叠。在当前一行三会金融监管体制下，各监管机构分工明确，但监管文化、监管重点、监管方法各不相同，由于金融控股公司尚属交叉地带，存在监管缺位问题。我国各监管机构除了监督行业的规范经营、防范金融风险外，还肩负着促进该行业国内金融机构发展的重要职责。监管机构一方面通过完善制度来规范业内经营行为，另一方面尽量创造比较宽松的环境，鼓励被监管对象积极创新业务，拓展业务范围。监管单位竞相出台有利于本行业发展的管理办法，客观上形成了一定程度的监管竞争，容易导致相同业务监管规则各异，有悖于市场经济公平竞争的基本原则。一方面存在着监管竞争，另一方面分业监管导致对金融控股公司的业务监督存在诸多空白，控股公司的信息披露又极不充分，极易导致关联交易、违规越权操作等。

3、现行金融分业监管体制难以有效监管金融控股公司关联交易。金融控股公司通过关联交易，有利于各种协同效应的发挥，实现资源的最优配置。关联交易的诸多操作手法使金融控股公司各成员的财务报表的真实性存在疑问。由于金融控股公司法人治理结构、管理架构与内部交易构造复杂，而集团与各子公司、子公司与子公司之间信息交流的程度及准确性缺乏统一的标准，相关业务的财务处理口径存在差异，合并报表很难完整、准确地反映集团财务状况。在分业监管下，国内对金融控股公司存在监管空白，缺乏强制按时报送财务信息、资本状况的制度安排，各监管单位仅掌握集团内相应行业子公司的相关数据，缺乏对集团整体风险的把握。外部债权人、股东以及其他利益相关者很难准确评价集团的经营业绩，及时把握整体风险状况。

关联交易使相关风险在集团内部转移，不当的关联交易往往导致金融机构的风险总量进一步聚集，并通过风险传递效应损害集团的稳定。内部机构间的资金融通是关联交易中最常见的问题：控股公司成员或关联股东通常以低于市场利率水平的优惠条件从银行调度资金，相关贷款手续不齐备，无担保或风险评估不充分。通过不当关联交易所融资金在运用上常常存在问题，例如：用于集团成员（包括股东）房地产业务或其他长期投资，流动性风险增大；向集团证券子公司提供资金，为其客户在股票市场安排过桥贷款或高比例杠杆融资；基金公司动用资金，维系集团内证券公司所发行证券的二级市场价格；资金被集团内其他金融机构用于他途。如果一个部门出现影响偿付能力的财务危机，集团其他成员将被迫救助，从而产生更多的资金往来，风险传递将会给集团带来严重影响。

4、金融控股公司资本金重复计算与监管缺位。我国银行、证券、保险业监管单位对行业内的资本充足率有一定的要求，并有相应措施促使其达到资本标准。但由于金融控股公司成员间相互持股，股权结构复杂，资本金常被重复计算，根据单个资本衡量办法计算的集团整体资本常常被高估。主要表现在：同一笔资金作为资本金被母、子公司多次出资，导致集团账面合并资本大于实际偿付能力；控股公司股本存在少数股东权益，在计算资本充足率时，若将报表全部合并而不是按照投资比例部分合并，资本重复计算将掩盖集团资本不足的实质；如果集团财务杠杆率高，相当部分的股本是集团以债务形式转移至子公司，相关风险进一步加入；如果集团内部未接受监管的机构持有金融子公司的股份，出资不实或资本金转移现象将导致资本不足的问题更加严重。资本不足作为控股公司潜在的金融风险并不为各外部监管机构监控。

国内金融领域实行分业监管，各监管部门缺乏有效机制协调对金融控股公司的监管；核实金融控股公司资本金的监管责任未落实，无法准确判断或监控金融控股公司整体资本充足状况，更无法对资本金不足的控股公司采取强制措施。尽管单个监管部门可以做到对监管单位的资本金进行有效监管，但对集团公司资本金的风险监控仍相当不足。2008年2月18日银监会《银行并表监管指引（试行）》，对银行控股公司的资本重复计算问题做了十分有益的尝试。

5、产业资本控股金融机构的监管缺失。产业资本投资甚至控股银行、保险、证券等金融机构的速度呈现加快态势，但当前我国对这类公司没有监管，也没有法律约束，极易引发系统性金融风险。德隆系、农凯系等经营风险的暴露就是危险的信号。

三、加强与完善我国金融控股公司外部监管的建议

1、逐步完善金融控股公司监管法律体系。只有具备框架清晰的金融控股公司风险监管法律体系，才能保证其在预定的法律框架下稳健运行。虽然有关机构在三年前就酝酿金融控股公司的立法，但金融控股公司的单独立法涉及金融基本法和分业经营制度的重大调整，出台《金融控股公司法》的时机还不成熟。可借鉴日本的经验，先行修改所有与金融控股公司设立有冲突的经济、金融法条款，然后汇总成《金融控股公司整备法》，待时机成熟再推出《金融控股公司法》。

2、加强监管机构之间的沟通。在分业监管的情况下，为避免监管真空，应注重建立监管机构之间的高效率沟通协调机制，特别要注意对金融控股集团内部核心公司的监管。对于金融控股公司可能出现的紧急性金融风险，不同的监管机构事前应做出预警性的恰当安排。如果监管机构缺乏及时有效的沟通合作，那么金融控股公司可以通过各种手段以负债资金投资子公司，可以通过各种手段以被银行审查合格的公司为载体从银行融通大量资金，也可以通过各种手段以金融性公司和非金融性公司进行市场的投机，极易引发金融市场投机泡沫。应由国务院牵头使银监会、证监会、保监会的信息沟通和联席会议制度具有制度性约束。

3、要关注金融控股公司的资本充足水平及其波动状况。资本是保护债权人免受金融机构经营失败和偿付能力风险的缓冲器，也是盈利能力的象征。在金融控股公司体制下，母公司与子公司间的资本容易出现重复计算的情况，特别是金融控股公司的母公司和下属公司之间复杂的互相持股，可能会在资本充足问题上隐藏风险。由于金融控股公司内部可能会形成一系列复杂的投资、借款、担保等信用链条，只要有一子公司经营不慎，其风险就可能迅速传播到母公司或其他子公司。因此，确立适合不同金融控股公司的度量方法，科学计量资本充足率，准确评价其总体健全程度很重要。目前可行的办法是参考银监会制定《银行并表监管指引（试行）》的做法，证券、保险监管部门出台类似的规定，对各自监管领域的金融控股公司母公司提出资本金要求。

4、建立及时有效的信息披露机制。应要求金融控股公司对组织结构和重大的内部交易进行披露，特别是那些将对集团财务健康带来不利影响的内部交易，并监测这些内部交易的规模和水平。另外，由于金融控股公司在不同国家和地区、不同行业从事不同的业务，适用的会计准则、会计年度存在很大差别，不利于及时、准确地掌握集团的会计财务信息，因此，应在金融控股公司的会计并表准则和税法方面制定清晰的规则，增强内部交易的透明度。

5、加强对产业资本控股金融机构的监管。对同时控股两类不同金融机构的企业集团，应以设立控股公司的方式进行整合；对于控股存款类金融机构的非金融企业，应由监管机构视同金融控股公司进行监管；对于非控股类的金融投资，应由监管机构视不同情况对投资主体提出相应的监管要求。

【参考文献】

[1] 陈金荣：浅析我国金融控股公司主要问题及监管建议[J].上海金融，2007（1）.

[2] 张纲：我国金融监管联席会议制度研究[J].海南金融，2005（6）.

金融监管体制的分类篇（10）

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721014

1金融监管体制的基本内涵及重要意义

凡“体制”问题必涉及机构之设置、职权之划分，金融监管体制亦不例外，它是指金融监督管理机构的设置及其职责、权限的划分的制度设计。具体而言，金融监管体制要解决的问题是设置哪些组织机构来对金融业进行监管，监管的对象包含哪些，监管的形式和途径的规范以及监管主体和监管对象的责任承担的规范。

当今，多国在大力推进金融监管体制革新，以期在促进本国金融市场自由化、国际化的前提下尽可能地规避风险，保持金融业的稳健发展。2017年，总理在我国《政府工作报告》中首次提出 “稳妥推进金融监管体制改革”的科学主张。[1]可见，我国政府目前高度重视金融监管体制的改革，期待其以“壮士断腕的决心”革除传统监管体制暴露出的诸多弊病，金融监管体制的改革对维护国家金融安全、保障人民合法经济利益有着重要的理论与现实意义。

2不同金融监管体制模式比较分析

各国金融监管体制虽不尽相同，但各种金融监管体制按照监管机构的组织体系可总体划分为三种模式，其中有些模式又可细分为不同的类型。

21高度集中统一的金融监管模式

高度集中统一的金融监管模式即在国家层面设立单极金融监管机构，统管本国的金融机构、金融市场以及金融业务。此类型代表国家有北欧的挪威、丹麦、瑞典，亚洲的日本、韩国、新加坡等。但值得强调的是，从纵向角度看，其中部分国家是在某一特定历史阶段属于此种金融监管模式。

以日本为例：从纵向角度分析，日本的金融监管模式经历了由高度集中统一的金融监管体制发展为分业监管，最后转型为混合金融监管体制，所以从严格意义上讲，1998年改革前的日本才属于高度集中统一的金融监管体制。

1998年改革以前，大藏省（暨财务省）是统揽金融监管大权的行政部门，其下设银行局（其下设“保险部”监管保险业）和证券局。[2]其形式虽然类似分业监管，但实质上，银行业、证券业、保险业等监管机构只是形式上的分工而无实质上的分权，实权统归于大藏省，所以这一阶段的日本采取的是较为典型的高度集中统一的金融监管模式。

日本在1998年实施《金融监督厅设置法》，这标志着其在国家意志层面肯定了金融专项监管的重要性，这也为后来设立专门金融监管机构“金融监督厅”提供了法律保障。这次机构调整，使总理大臣掌握了金融监督厅长官的任命权，并且使金融监督厅继受了原属大藏省的诸多金融监管权力。改革后，大藏省拥有的职权主要限于证券业，以及对政策性金融机构的监管。

22分业监管模式

分业监管模式是指由数个金融监管机构共同实施监管并且对监管效果承担责任，各国一般会设立专门的监管机构，分别在银行、证券、保险业务领域进行监管，一方面，这些监管机构是一个有机联系的监管组织体，另一方面，也分别掌握了某业务领域的实质监管权，彼此相互协调配合。在这种模式下，还可以细分为两种类型：一种是单层多头的金融监管体制；另一种是双层多头的金融监管模式。

以中国为例。我国属于典型的采用单层多头式金融监管体制的国家。即以“一行三会”加外汇管理局等机构来负责金融监督管理工作。同时，《中国人民银行法》对我国的金融监管协调机制做了宏观层面的设定。[ZW（]《中国人民银行法》第九条规定：国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。[ZW）]现阶段我国主要的协调制度是金融监管协调部际联席会议制度。

但这种部级联席会议实质上是一种“软机制”，它并无明确的法律地位，其所达成的意见更无法律约束力，更多依靠的是各机构的协调与自觉配合，央行在其中主要是召集人的角色。r且在实施过程中，曾出现长达四年的停滞状态，后又因为国务院的批复而重新启动，可见这种协调机制的力度较弱，我国若想克服现阶段分业监管暴露出的弊端，就亟须加以完善或建立新的统筹协调机制。

23混合金融监管模式

这种金融监管模式是在金融混业经营的时代背景下孕育而出的，它适应了金融业发展的需要。具体分析，又可以分为“牵头式”和“双峰式”两种类型。“牵头式”监管体制可谓“一极多峰”，是指在国家设置一个牵头监管机构，统揽各分业监管机构，并且协调不同监管机构的工作。其典型代表国家是巴西。“双峰式”监管体制的原理是依据金融监管目标和不同的对象在不同领域设置两头机构分别实施监管。[ZW（]具体而言，其中一类机构的监管对象是金融机构和金融市场，另一类机构针对的是金融机构的合规性管理，并侧重于保护金融消费者利益。[ZW）]这种类型的代表国家有澳大利亚、荷兰、奥地利等。

231“牵头式”监管体制

以巴西为例。国家货币理事会在巴西金融监管体系中处于最高决策地位，它的协调机制促进了监管部门之间的信息共享与沟通交流，其统管机构包括巴西央行、证券交易委员会、私营保险监管局等。中央银行是巴西金融监管体制中的牵头机构，除证券交易所、保险和养老金机构等少数机构外，其余均受中央银行监管。在央行内部又专设“监督管理局”，该局负责现场检查、非现场检查、打击非法外汇交易和非法金融犯罪、金融系统信息管理。[3]这种监管机制使巴西金融监管部门的职能与责任得到了进一步的明确。

232“双峰式”监管体制

以澳大利亚为例。1997年，澳大利亚开展金融监管体制改革，逐步形成了“双峰式”的金融监管体制，由澳大利亚金融体系调查委员会推动，成立了审慎监管局、证券和投资委员会。审慎监管局的主要职责是进行宏观审慎监管，其主要目的是预防金融风险，保证金融业整体上的健康发展；证券和投资委员会的主要职责是监管金融机构的市场行为，其主要目的是对金融消费者的合法利益进行保护。在此体制下，国家财政部主要起到协调者的作用，一方面，对储备银行行长、审慎监管局、证券和投资委员会董事会成员的任命起到一定作用，其拥有提名权[4]；另一方面，财政部统筹协调监管局和委员会，必要时可以直接接入其监管工作，直接影响到方针政策的制定和执行。

3对中国的启示

一方面，从制度建设上来看，我国现阶段仍属于单层多头的分业监管模式；另一方面，从经济发展状况和市场趋势来看，金融混业经营虽然处于初级阶段，具有局部性、小规模和试点性的特点，但也已然成为现实，并且具有深度发展的趋势。这就造成了“制度”与“市场”存在一定程度的不匹配性。毋庸置疑，金融混业经营是世界各国金融业发展的必然选择，尽管很多国家仍处在分业经营的阶段，但最终还会殊途同归，中国自然也不例外。在“互联网+”的时代浪潮下，金融混业网络平台的出现与发展无疑加速了我国金融混业经营的发展进程。如果我国金融监管理念、方法和体制不能随金融发展状况而革新，则必将故步自封。所以我国在金融混业经营的发展浪潮中，更应当在改革上未雨绸缪。

31协调宏观审慎政策与金融监管体制改革的关系

宏观审慎政策的重要性主要表现在其能够弥补传统金融监管体制的缺陷。从宏观角度看，传统货币政策主要是维持物价稳定，但即便居民消费价格指数在形式上呈现稳定走势，但金融市场、资产价格实际上的波动也可能较大。价格稳定并不等于金融稳健。从微观层面来看，传统金融监管体制注重针对金融个体的监督管理，但在金融领域，有时“1+1”未必等于2，一些个体的健康发展并不必然构成整体金融市场的稳健运营，金融危机爆发的周期性以及金融机构个体之间关联的密切性，都会导致整个金融业在一定时间和地域的危机。

所以，现在我金融监管领域最大的灰色地带就是对金融业各方监管进行整体性的协调，换言之，在制定落实货币政策和实施个体监管之间，缺乏宏观角度的风险评估与应急机制，因此，协调宏观审慎政策与金融监管体制改革的关系是必须把握的关键点。

32加强市场行为监管，落实金融消费者保护

金融消费者与金融机构相比显然在金融市场中处于较为弱势的一方，但金融市场的健康稳定发展无疑需要金融消费者的广泛参与。在现实金融市场交易中，金融消费者往往因为信息不透明、市场操纵、违法套利、欺诈等活动而受到实质损害或需承担较大的风险，所以金融监管体制的设计和运行应当更加注重对于金融消费者合法利益的保护。加强对金融消费者的保护已经成为世界各国的通识，特别是在金融危机爆发后。[ZW（]2009年，美国国会通过《金融消费者保护机构法案》，这为次年设立金融消费者保护局提供了法律保障。南非通过了《公平对待消费者倡议》。俄罗斯颁布并修订《自然人银行存款保险法》，在法律层面明确了金融消费者的市场地位并逐步提升了对其保障的法律标准。[ZW）]

一方面，我国应在法律层面落实对金融消费者的保护。我国在保护金融消费者方面的法律有十分严重的缺位现象。如何让决策者和金融消费者不再受到既得利益者的“绑架”是一个严肃的命题。金融消费者保护的立法终究是利益的博弈，但在我国现阶段金融机构明显占据强势地位的情形来看，必须建立健全和完善这方面的立法和执法规范，至少需要国务院组织制定统一的行政法规。另一方面，应设置专门负责保护金融消费者合法利益的机构。目前“一行三会”内部均设有相关保护金融消费者的组织体，如将这些内设机构整合改组成统一的市场行为监管机构，便可以健全金融监管框架，为落实金融消费者保护提供组织机构保障。[5]

4结论

纵观各国金融监管体制的发展演变，可以发现有部分国家经历了从高度集中统一的监管模式到分业监管再到不完全统一监管的改革过程。这看似是金融监管制度的演变，实则蕴含着金融发展层级由低到高的内因。比较各国的金融监管体制及其演变脉络，不难发现这样三条规律：改革围绕着不断调整中央银行的职能定位而展开；金融业经营模式的变化影响着金融监管体制的选择；金融监管目标的不同对金融监管体制产生影响。

金融监管体制改革必须充分借鉴发达市场经济国家的成功经验，但是，改革亦不能东施效颦。基于现在各国基本国情，特别是金融业发展状况存在较大差异，加之各种金融监管体制模式、改革方案都可能各有利弊，所以金融监管体制的改革不能“一刀切”，更不能为了改革而改革。但纵观各国金融监管体制的发展演变历程，不难发现大致

都经历了从高度集中统一监管到分业监管再向混合金融监管演变的过程，这也许为把准改革脉络提供了有利的参考。对于我国而言，现阶段金融监管体制改革的最优方案应该是一种在现有的体制框架内，既强化了中国人民银行的监管统筹力，又增强了各相关职能机构执行力、配合度的改革措施，这样亦可以最大限度地减小改革的阻力。

参考文献：

[1]范逸文论我国金融监管体制的改革[J].财经界，2016（4）：26-27

[2]罗清日本金融的繁荣、危机与变革[M].北京：中国金融出版社，2000

金融监管体制的分类篇（11）

一、国内现状

由于经营经验不足，监管缺失，制度不完善等问题，我国的金融控股公司存在很多风险隐患，整个金融业的监管依然扮演着消防警察的角色，缺少对金融业较为完善的包括事前监管、事中监管，事后监管的风险监管体系。考察我国金融业监管评级体系，只要在银行业的监管中有体现。在制定并《股份制商业银行风险评价体系（暂行）》、《外资银行风险评价手册》和《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》等基础上，2005年12月2日在银监会第41次主席会议上，刘明康主席主持会议，会议原则上通过了《商业银行监管评级内部指引》，意在整合商业银行监管评级体系，健全商业银行风险监管核心指标，加强和改进风险监管工作。我国商业银行监管评级为“CAMELS+”的评级体系，即通过对商业银行资本充足率、资产质量状况、管理状况、盈利状况、流动性状况和市场风险状况等六个单项要素进行评级，在此基础上加权汇总得出综合评级，并结合其他具体因素的性质及其对银行可持续发展的影响程度，对综合评级结果做出精细调整。此外，证券业根据《证券公司风险控制指标管理办法》（2006）、《证券公司监督管理条例》（2008）、《证券公司风险处置条例》（2008）规定，建立起以遵循净资本为核心的风险控制指标体系。诚然，我国金融业已经开始重视风险监管，但是，由于人才、经验、资金、技术等因素的缺乏，金融业的风险监管水平较发达国家而言还是比较落后的。

二、国际经验

（一）美国的RFI/C（D）评级体系

美国联邦储备委员会重视银行控股公司的风险管理问题，90年代中后期引入了对银行控股公司的风险管理评级概念，但是并没有在当时银行控股公司主要监管评级体系BOPEC（Banksubsidiaries、Othersubsidiaries、Parent、Earnings、Capital）中得到直接阐释。为了更好地满足金融监管实际需要，美联储于2004年12月修订了针对银行控股公司，包括金融控股公司的监管评级体系，将BOPEC修改为更具有前瞻性的RFI/C（D）。在RFI/C（D）监管评级体系中，基于对管理和财务状况的评级以及对存款类子公司未来潜在风险的评估，每一个银行控股公司都被赋予了一个综合评级C，意在对银行控股公司进行全面的综合性的评估。RFI/C（D）的主要组成部分包括风险管理R（RiskManagement）、财务状况F（FinancialCondition）、母公司和非存款类子公司对存款类子公司的潜在影响I（potential Impact of the parent company and nondepository subsidiaries on the subsidiary depository institutions）、存款机D(Depository Institution)、存款机D（DepositoryInstitution）。为了给评价风险管理提供统一框架，并且银行机构风险管理和控的有效性，风险管理R由四部分组成，包括董事会和高级管理人员的监管；政策，程序和限制性规定；风险监控和管理信息系统；内部控制。财务状况F也包括了四部分，即对银行机构资本质量的评估、资产质量、收益、流动性。潜在影响I将对存款类子公司产生明显负面影响的可能性作为重点。存款机D反映主监管者对存款类子公司的评价，这与在BOPEC评级体系下银行评级一样。美国RFI/C（D）的监管评级体系充分体现了风险监管的理念，动态地分析了金融控股公司的整体状况，并对不同类型和规模的金融控股公司进行了区分对待，此外，对存款类子公司依然沿用运主银行监管者的CAMELS评级结果，避免了监管的重叠。

（二）英国的ARROW评级体系

英国金融服务局（FSA）使用ARROW（AdvancedRisk-ResponsiveOperating Framework）评级法来进行以风险为本的监管。ARROW的评级法代表着高级的，风险敏感的操作体系并基本覆盖了我们所面临公司特有的内部所有风险。ARROW帮助FSA将法规目标集中在主要的风险上，通过对资源分配产生影响而有效地使用有限资源，使用适当的监管工具应对风险问题，即ARROW在法规目标与监管活动两者间建立了联系，以识别主要的风险，测量风险程度，缓解风险并检测风险管理过程。ARROW包括三部分，即公司型ARROW（ARROWFirms），主题型ARROW（ARROW Themes）和内部风险管理（InternalRiskManagement）。公司型ARROW和主题型ARROW是FSA用来管理外部资源产生风险的两种基本方法。公司型ARROW方法适用于评估和处理某一公司或者公司联合体的风险。相比之下，当某一问题在很多公司、某一部门甚至整个市场发生时，适用主题型ARROW方法。在ARROW中FSA考虑了七种会影响监管目标的风险，包括金融失败（FinancialFailure）、操作失误或者管理不当（Misconductand/ormismanagement）、消费者知情权（Consumerunderstanding）、市场欺诈或欺骗（Marketquality）、市场滥用（Marketabuse）和洗钱（Moneylaundering）。经过两年，FSA于2006年修订了ARROW，新修订的ARROWⅡ使FSA在评估金融机构时更好地沟通，更加有效地管理风险，增加了回应风险的均衡性与一致性，促使监管人员提高监管技能和监管知识储备。对风险模型的大幅度改动更好地对不同领域中的风险进行了对比，允许更好的风险对比，使得我们可以将资源可靠地投入到最大风险的领域中。ARROWDE风险模型既包括横向维度，也包括纵向维度。从横向上来说，风险被划分为三个基本种类：与金融机构在和零售消费者和市场直接交互行为而相关的风险，与金融机构内部过程相关的风险，与金融机构财务稳健性相关的审慎性风险。从纵向上来说，风险群体归结为四类：经营风险、控制、监督与管理和缓解。与CAMELS关注被监管机构经营结果不同，ARROW关注对风险过程进行评估的程序和方法。ARROW的程序可以细分为准备风险评估阶段、风险可能性评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确认和调整阶段、风险沟通阶段、跟踪评估阶段和新的评估循环阶段。

三、建议与措施

虽然我国目前金融业实行分业经营，分业监管，但金融业的综合经营一直暗流涌动，根据初步统计，我国已经出现了100多家事实上从事综合经营的金融控股公司（按照50%的绝对控股权和持有股份50%以下相对控股，但是拥有认识，财务，经营决策等实际控制权的标准）。尽管我国当前银行业已根据《商业银行监管评级内部指引》建立了商业银行“CAMELS+”监管评级体系与包括风险水平、风险迁徙、风险抵补三个层次风险监管核心指标；证券业已根据《证券公司风险控制指标管理办法》（2006）、《证券公司监督管理条例》（2008）、《证券公司风险处置条例》（2008）规定，建立起以遵循净资本为核心的风险控制指标体系，但是针对金融控股公司却缺少非常必要的监管评级体系。此外，因为存在不同的风险指标体系，比如银行业遵循《商业银行风险监管核心指标》中提出的风险水平、风险迁徙和风险抵御三大类指标及指标值（其中包括一级指标15个、二级指标8个：风险水平类指标包括流动性风险指标、信用风险指标、市场风险指标和操作风险指标；风险迁徙类指标包括正常贷款迁徙率和不良贷款迁徙率；风险抵补类指标包括盈利能力、准备金充足程度和资本充足程度），而根据《证券公司风险控制指标管理办法》（2006）、《证券公司监督管理条例》（2008）、《证券公司风险处置条例》（2008）规定，证券业遵循的是以净资本为核心的风险控制指标体系。所以，构建金融控股公司的监管评级体系，很有必要对银行业、证券业、保险业风险监管指标进行甄选和整合，从而提炼出针对金融控股公司的风险指标体系。

借鉴国际先进国家对金融控股公司的监管评级体系，我们可以确立以风险为本的监管原则，认识到风险监管存在政策周期，可将风险监管的政策周期划分为三个阶段，即风险评估、风险管理、风险评价，并在各个阶段重视对风险的沟通问题。在风险评估中，我们可以采用环境影响评估（EIA）方法，对风险进行定量评估。在风险管理中，应该强调监管影响分析的重要性，可以采用成本效益的分析方法，通过分析和比较风险监管的成本与收益，确定出哪些金融风险值得监管，并进一步确定出风险监管的程度与水平，从而更加科学地制定出风险监管的法律法规。此外，对金融控股公司的风险监管可采取现场检查与非现场检查相结合的方法，现场检查要形成固定制度，并根据金融控股公司的资产规模可以采取不同的监管方法，如对大型金融控股公司可派监管小组，确定固定的联系人，而对小型金融控股公司可以采取较为灵活的方法，在非现场检查中要重视监管评级，可借鉴美国的做法建立CAMELS和RFI/C（D）相结合的监管评级体系，借鉴RFI/C（D）中动态评估方法，重视风险管理水平和非存款类子公司对存款类子公司的潜在影响，全面考察金融控股公司整体情况，不仅要预测未来的财务走向，更要真正地衡量出金融控股公司整体的安全性和稳健型经营水平，及时发现风险管理隐患。此外，我们也应该借鉴英国金融服务局（FSA）ARROW评级体系中的对风险过程和评估程序与方法的关注：在准备评估风险阶段科学合理地确定风险评估的范围和具体的评估对象；在风险可能性评估阶段，既要考察金融机构外部环境风险，也要考察金融机构特定的风险；在制定风险控制方案阶段，要有明确的监管目标和过程以及可行性的方案，可采取多种监管措施达到预期效果；在内部确认和调整阶段，监管机构应该进行充分论证，确保风险评估结果的准确性和风险控制方案的可行性；在风险沟通阶段，作为金融控股公司的监管者应该与银监会、证监会、保监会就相关问题充分沟通，定期召开风险监管与沟通的联席会议，建立信息共享机制，获取有效的信息反馈，通过有效地协调好部门利益最大化地减少风险控制方案推行的阻力；在跟踪风险评估阶段，相关部门应该对风险控制方案的执行情况跟踪监测，尤其要对风险是否有很大可能恶化进行监控。

参考文献：

1、车迎新.金融控股公司的公司治理、风险管理和监管[M].中信出版社,2009.

2、凌涛,张红梅.金融控股公司监管模式国际比较研究[M].上海三联出版社,2008.