税务征收与管理大全11篇

税务征收与管理篇（1）

二、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

税务征收与管理篇（2）

现行的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，通过多年的征管工作实践和积极探索，效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善，提高了征管质量和效率，规范了税收执法行为，实现了税收收入的稳定增长，基本适应了经济发展的需要。然而，现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意等问题。随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO，特别是新《税收征管法》及其实施细则的颁布施行，税收征管的经济和法律环境都发生了深刻的变化，迫切需要建立一个与之相适应的、统一高效的税收征管机制。为此，国家税务总局制定了《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》，提出“实现税收征管的‘信息化和专业化’，建设统一的税收征管信息系统，实现建立在信息化基础上的以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的征管工作新格局”的新一轮征管改革目标。从改革目标可以看出，加速税收征管信息化建设推进征管改革的核心内容是实现在信息化支持下的税收征管专业化管理。构建这一现代化的税收征管模式，应从以下几个方面入手：

一、巩固多年征管改革成果，为现代税收征管模式的建立奠定基础。建立现代税收征管模式，应是对多年征管改革的发展和完善，通过多年的征管改革，各级税务机关积累了丰富经验、取得了丰硕成果、锻炼了大批的干部，所有这些都是推进征管改革的重要基础和宝贵财富，因此，应在调查研究的基础上对多年的征管改革成果给予足够的重视和保护，以发挥其应有的作用，减少浪费和投入，保持征管改革的连续性。推进征管改革，应以“依法治税、从严治队”为根本，坚持“科技加管理”的方向，巩固、提高、丰富和完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，在加速信息化建设的基础上实现税收征管专业化管理，大幅度提高征管质量和效率。

二、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

当然，征管部门的检查与稽查部门的稽查也是有联系的，主要表现在以下几个方面：一是征管部门的检查与稽查部门的稽查互相补充、互相支持。税务稽查是防止税收流失的最后一道防线，为打击和防范税收违法，防止税收流失，维护税收秩序筑起一道防洪大堤；而征管部门的检查主要是为防洪大堤做好基础工作，做好维护和修补。二是征管部门的检查往往为稽查部门提供案源，征管部门通过税务检查发现有重大偷税、骗税和其他严重税收违法嫌疑的，通过选案及时传递给稽查部门，成为稽查部门的案件来源之一。三是稽查部门通过稽查发现的问题，将有关情况反馈给征管部门，征管部门据此加强征管，并确定征管部门税务检查的重点，以提高征管质量。因此，征管部门和稽查部门在日常工作中应不断加强联系和沟通，特别是在选定检查对象后，要及时将检查计划连同待查纳税人清册传递给对方。除必要的复查和举报外，在一个年度内，稽查部门对征管部门已查的事项原则上不得再查；对稽查部门已查事项，征管部门原则上不得再查，实行一家检查共同认账，避免多头检查和重复检查。

三、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门，各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

税务征收与管理篇（3）

现行的“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的税收征管模式,通过多年的征管工作实践和积极探索,效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善,提高了征管质量和效率,规范了税收执法行为,实现了税收收入的稳定增长,基本适应了经济发展的需要。然而,现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽如人意等问题。随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO,特别是新《税收征管法》及其实施细则的颁布施行,税收征管的经济和法律环境都发生了深刻的变化,迫切需要建立一个与之相适应的、统一高效的税收征管机制。为此,国家税务总局制定了《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》,提出“实现税收征管的‘信息化和专业化’,建设统一的税收征管信息系统,实现建立在信息化基础上的以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的征管工作新格局”的新一轮征管改革目标。从改革目标可以看出,加速税收征管信息化建设推进征管改革的核心内容是实现在信息化支持下的税收征管专业化管理。构建这一现代化的税收征管模式,应从以下几个方面入手:

一、巩固多年征管改革成果,为现代税收征管模式的建立奠定基础。建立现代税收征管模式,应是对多年征管改革的发展和完善,通过多年的征管改革,各级税务机关积累了丰富经验、取得了丰硕成果、锻炼了大批的干部,所有这些都是推进征管改革的重要基础和宝贵财富,因此,应在调[！]查研究的基础上对多年的征管改革成果给予足够的重视和保护,以发挥其应有的作用,减少浪费和投入,保持征管改革的连续性。推进征管改革,应以“依法治税、从严治队”为根本,坚持“科技加管理”的方向,巩固、提高、丰富和完善“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的征管模式,在加速信息化建设的基础上实现税收征管专业化管理,大幅度提高征管质量和效率。

二、划清专业职责,构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位,特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性,没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责,各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此,应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能,并实行“征管、稽查外分离,征收、管理内分离”,一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为:

征收职能主要包括:受理申报、税款征收、催报催缴(窗口提醒)、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析;受理、打印、发放税务登记证件;负责发售发票、开具临商发票和征收税款;确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括:宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴(指直接面向纳税人的催报催缴)、发票管理(包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查)、减免抵缓退税审核、纳税评估(包括税务检查、税务审计)、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括:选择稽查对象、实施稽查,发票协查,追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下,税收征管业务流程借助于计算机及网络,通过专门设计的税收征管软件来完成。因此,要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上,根据工作流程,对应征管软件的各个模块设置相应的岗位,以实现人机对应、人机结合、人事相宜,确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定,税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门,对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉,必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面:一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有:按照稽查计划和选案标准,正常挑选和随机抽取的案件,征管部门发现疑点转来的案件,举报的案件,以及移交或转办的案件;征管部门的案件来源主要有:在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查,按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件,如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件,是专业性的税务检查,主要目的是查处税务违法案件;征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要,或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人,既具有检查的性质,又具有调查和审查的性质,目的是为了加强征管,维护正常的征管秩序,及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务

稽查有严格的稽查程序,坚持严格的专业化分工,各环节互相制约;征管部门的检查,方式灵活多样,程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行,只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理;征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

当然,征管部门的检查与稽查部门的稽查也是有联系的,主要表现在以下几个方面:一是征管部门的检查与稽查部门的稽查互相补充、互相支持。税务稽查是防止税收流失的最后一道防线,为打击和防范税收违法,防止税收流失,维护税收秩序筑起一道防洪大堤;而征管部门的检查主要是为防洪大堤做好基础工作,做好维护和修补。二是征管部门的检查往往为稽查部门提供案源,征管部门通过税务检查发现有重大偷税、骗税和其他严重税收违法嫌疑的,通过选案及时传递给稽查部门,成为稽查部门的案件来源之一。三是稽查部门通过稽查发现的问题,将有关情况反馈给征管部门,征管部门据此加强征管,并确定征管部门税务检查的重点,以提高征管质量。因此,征管部门和稽查部门在日常工作中应不断加强联系和沟通,特别是在选定检查对象后,要及时将检查计划连同待查纳税人清册传递给对方。除必要的复查和举报外,在一个年度内,稽查部门对征管部门已查的事项原则上不得再查;对稽查部门已查事项,征管部门原则上不得再查,实行一家检查共同认账,避免多头检查和重复检查。

三、建设“一体化”的税收征管信息系统,为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件,必须加快税收征管信息化建设的步伐,正确处理好信息化与专业化的关系,按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定,建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构,特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前,信息化建设的重点应放在信息网络建设上,加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网,按照“稳步推进,分批实施,讲求实效”的原则,市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网,县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网,并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台),接入三级广域网中,实现广域网上的数据和资料共享;同时,还应加快统一征管软件应用的步伐,注意统一征管软件的兼容性和差异性,充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别,经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况,逐步修改完善统一征管软件,以避免征管软件与征管实际不相适应,影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证,是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中,其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理,税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上,为纳税人提供方便、快捷的涉税服务;税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报,可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门,各单位的信息管理,包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息,通过网络能够准确、自动地汇总到数据库,实现税收征管内部数据汇总自动化,基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库,便于强化税收征管分析功能和管理功能,实现网络资源共享;上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排,及时传达到下级各部门、各单位,提高税收征管工作效率。因此,要根据集中征收的要求,在相应层级的税务机关建立数据处理中心,负责本地涉税数据和信息,特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

税务征收与管理篇（4）

二、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

税务征收与管理篇（5）

二、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

税务征收与管理篇（6）

二、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托。信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

当然，征管部门的检查与稽查部门的稽查也是有联系的，主要表现在以下几个方面：一是征管部门的检查与稽查部门的稽查互相补充、互相支持。税务稽查是防止税收流失的最后一道防线，为打击和防范税收违法，防止税收流失，维护税收秩序筑起一道防洪大堤；而征管部门的检查主要是为防洪大堤做好基础工作，做好维护和修补。二是征管部门的检查往往为稽查部门提供案源，征管部门通过税务检查发现有重大偷税、骗税和其他严重税收违法嫌疑的，通过选案及时传递给稽查部门，成为稽查部门的案件来源之一。三是稽查部门通过稽查发现的问题，将有关情况反馈给征管部门，征管部门据此加强征管，并确定征管部门税务检查的重点，以提高征管质量。因此，征管部门和稽查部门在日常工作中应不断加强联系和沟通，特别是在选定检查对象后，要及时将检查计划连同待查纳税人清册传递给对方。除必要的复查和举报外，在一个年度内，稽查部门对征管部门已查的事项原则上不得再查；对稽查部门已查事项，征管部门原则上不得再查，实行一家检查共同认账，避免多头检查和重复检查。

税务征收与管理篇（7）

【关键词】

地方税；税收征管；征管效率

一、我国地方税收征管模式现存问题分析

税收征管是税收管理体系的中心内容，它又集税款征收、税务管理、税务稽查、税源监控、纳税服务、信息化等内容为一体。税收征管工作通过全面系统的规定，既能保障国家财政收入，又起到保护纳税人合法权益的作用。

地方税征收管理是税收征收管理的具体运用。地方税收征管的目标、原则和征管内容与税收征收管理具有本质的一致性。但地方税收征收管理又有其特点，在税收征管机构设置和征管范围上有其特色。我国地税税收征管体系是随着分税制改革形成的。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，从1994年1月1日起，在原有税务机构基础上，分设了国家税务局和地方税务局机构，这标志着地方税收征管机构的独立成立。虽然在地方税收征管机构单独设立以后，国内税收征管力度进一步加强，对保障中央和地方的财政收入的稳定增长发挥了较为积极的作用，我国税收收入从1993年的3597亿元增长到2010年的73202亿元，但现行地方税收征管模式存在的问题也日益明显。

随着地方税收征管机构的单独设立，我国税务机关的税收征管成本急剧上升，税务机关人员几乎增长了一倍，相应的人员经费、办公经费、税收征管稽查费用也大幅增加。根据资料统计，1993年我国的税收征收成本率约为3.12%，从1994年开始上升，1996年征收成本率约为4.74%，其后持续增长到5%―6%[1]，与此同时，纳税人的纳税成本也相应上升，原本可以在一个税务机关办理的纳税事项可能需要到两个税务机关才能完成，在增加纳税人纳税成本的同时对我国纳税人的税收遵从度产生了一定的负面影响。

同时，我国地方税收征管部门受地方政府影响较大。虽然从理论上当地人大通过的财政预算具有法律约束力，但从地方实践来看，地方政府财政支出不断增长的现状要求各地的地方征收机关必须完成当地的税收增长任务，因此我国多年来，尤其是进入21世纪以来，税收收入增长长期高于GDP增长的不合理状况有很大程度是由于政府财政支出压力下的税收征管力度大幅增加所造成的。由于地方税收征管部门承受到财政巨大的税收收入任务压力，地方税收部门利用目前我国税制对国地税税款划分不仅合理的状况和国税部门或其他地区地税部门争抢税源也成为一些地区现存的重要问题。以营业税为例，在2009年改革之后，按照税法规定，建筑业纳税人分包之后不再承担代扣代缴营业税的义务，总承包商根据分包商开具的发票金额从应缴营业税款中进行扣除。但一些地区为了完成其税收收入任务，采取要求分包商提供实践中通常不需要提供的包括三大财务报表在内的含有许多苛刻条件的财务资料才允许分包商开具发票的方法以造成将税源留在本地并重复征税的现实，极大的增加了纳税人的负担，违反了依法征税的原则。

由于完成税收任务的需要，在实际征管过程中，地税部门可能会对纳税人的同一经营行为做出与国税部门完全不同的纳税要求或解释。以2009年改革后的增值税和营业税为例，对建筑业纳税人兼营营业税应税行为和货物或者非应税劳务的， 应当分别核算应税行为的营业额和货物或者非应税劳务的销售额，其营业税应税行为营业额，缴纳营业税，销售货物或者提供非应税劳务的营业额不交纳营业税；未分别核算的，由主管税务机关核定其应税行为营业额。由于新的税法规定纳税人建筑业兼营行为未分别核算的，分别由国税和地税主管税务机关核定其应税销售额或营业额。实践中常常就出现地方税收征管部门认定征税范围时与国税产生政策解释上的差异，造成税收征管行为与税收立法意图脱节的现象，影响了税法的稳定，加大了纳税人的税收负担。

当然，由于我国目前的地方税体系以小税种为主，税收种类较多，税源分散零散，涉税信息较多，也在一定程度上影响了我国地方税收征管的效率，造成税源流失状况，客观上加剧了纳税人实际税负的不公平现象。由于我国税收征管条件的限制，使得我国目前一些地方税种在立法上就存在与发达国家有较大的差异，增加了税收的不公平。如我国的房产税与发达国家按照房产的评估价值征税不同，是按计税余值和租金收入征税，无法享受房地产增值带来的房产税增收的好处，不利于使地方财政收入的实现，2011年初在上海和重庆试点的对居民住宅征收房产税的政策也因为税收征管因素的考虑，未根据房产的评估价值征税，而是依据房产的市场价值。

二、我国地方税收征管模式改革的条件分析

首先，随着我国多年来税收收入的高速增长，地方税收征管管理精细化的要求也越来越高，为了保证地方税收征管部门及时足额的完成年度财政预算收入的任务，就需要进一步改进我国地方税收征管体制，加强管理的标准化和科学化，为减少偷税漏税，维护税收公平和实现财政收入目标提供坚实的基础。

虽然我国税收收入增长迅速，但由于我国的特殊国情，目前我国大部分地方政府的财政收入的主要来源并非税收，而是以土地出让金为代表的“费”，由于政府的收费项目未能像地方税种一样受到法律的约束，因此客观上加重了纳税人的实际税负，对我国地方税收征管产生了负面影响。从税收立法理念来看，逐步将土地出让金取消，代之以房产税等地方税种才能更好的保障我国地方税收的征管。

我国税收征管的思想是“取之于民，用之于民”。随着近年来我国中央税收收入和地方税收收入的高速增长，我国纳税人的税收意识也普遍提高，尤其是纳税人权利保护意识得到极大的增强。从近几年“馒头税”、“房产加名税”等新闻不断的出现在人们眼前可以看出，税收对普通百姓的影响日益加强，而2011年5月26日我国个人所得税修正案草案征求意见满月时网络提交意见超过23万条的现实提醒我国的税收立法机构和征管部门纳税人权利意识的觉醒。在纳税人意识觉醒的时代，我国地方税收征管更需要与时俱进，将纳税服务意识提到首要位置，意识到地方税收征管部门是受国家委托为纳税人纳税提供服务的部门，通过优良的纳税服务进一步推进纳税人的税收遵从度。

早在1995年国家税务总局就提出的“以计算机网络为依托”的征管模式正在逐渐变为现实。随着20世纪90年代以来全球网络技术的迅速发展，我国地方税务机关征管的信息化进程加快，这既为我国各级地方税收征管部门提供了便利的征管条件，也为我国地方税收征管工作提出了更严峻的挑战，因为我国地方税收征管部门，尤其是基层部门仍然有部分人员遵循手工征管模式，而对现代化的信息征管方式了解不深，特别是企业生产管理、营销管理、物流管理、财务管理日益信息化的今天，电子征管手段的运用已经越来越成为地方税收征管部门的现实需要，需要强调的是，信息化手段的运用不仅仅指税收征管硬件系统，更重要的是征收人员运用信息化的意识和能力。

三、我国地方税收征管模式改革的路径选择

从发达国家的地方税收征管的实践来看，首先，需要使地方税收征管有法可依。许多国家的税收法律中都特别重视划分税务机关和纳税人的权力和义务，既要保障纳税人的合法权利，又要保障国家的财政收入顺利完成，这就需要在法律中对税务机关和纳税人之间恰当的税收征纳关系进行界定。就我国目前地方税收征管实践来看，完善法律中对国税和地税部门各自的职责分工和自由裁量权是当务之急。当然，使地方税收征管有法可依的前提是培养地方税源，合理划分中央与地方税种。在我国目前税制体系仍然是以流转税为主体的前提下，逐步将营业税合并到增值税中，并重新对中央和地方的税收收入比例进行一定的调整是重中之重，如若不在当今我国税收收入增长较为迅速但地方财政较大依靠“土地财政”的时候果断进行改革，未来的地方税收征管将面临更大的挑战和困难。

其次，地方税收征管部门的独立性是保障“依法征税”，避免各级地方政府行政干预税务机关的首要前提。由于发达国家议会对政府的制约作用较为明显，尤其是地方税种的独立的征税权力均是由地方议会税收立法所赋予的，通过代表纳税人权利的议会行使税收的监督权，保障了地方税收征管部门与地方政府的相对独立性。目前我国地方税收征管部门的独立性急待提高，这就需要进一步加强我国地方人民代表大会及其常务委员会的作用，逐步将目前地方税种主要由中央政府决定，地方政府在一定限度内进行调整的现状改变为地方税种主要由各地方人民代表大会决定，并由各地方人民代表大会监督地方税收管理部门实施，尽可能逐步弱化地方政府对地方税收征管工作的影响。

另外，就与我国国情更为接近的日本来看，税务制度是保持其较少的税收征管人员完成较高的财政收入的重要保证。随着经济的发展，纳税日益复杂，通过精通会计和税收核算或者精通税收法律和相应税收业务的专业人士税收业务的开展，能提高纳税人纳税的准确性，大大降低地方税收征管部门的征税成本和纳税人的纳税成本。由于我国目前税收专业人员仍部分存在良莠不齐，部分税收机构仍然与各级税收征管部门存在千丝万缕的“裙带关系”，通过税务制度立即解决各地方税收征管部门的现存问题并不现实。但随着目前我国税务师事务所的发展，尤其是国内2所5A级税务师事务所的挂牌，及国内税务人员素质的不断提高，通过进一步推进合理的税务制度提高地方税收征管效率，有效降低我国地方税务部门的征税成本和纳税人的纳税人成本是未来改革我国地方税收征管模式的必由之路。

西方发达国家地方税收征管体系较有效率的一个重要原因是现代化的征管手段。由于这些国家一般都建立了全国范围的税收信息处理系统，通过将纳税人的经营活动、信用评价等信息纳入税收监控网络和实现税务部门与银行、社会保险等部门的信息资源共享，基本实现了各个地方税收信息资料的共享和综合利用，有力的保障了地方税收征管目标的实现。正如前文所述，目前我国全国范围内的税收信息处理系统已经逐渐完善，但税收信息处理系统与银行、社会保险部门的衔接还有待进一步加强，同时国税部门和地方税收征管部门的信息交换制度也有待进一步完善。当然，地方税收征管部门人员素质的提高是关键，要真正实现我国地方税收征管手段的现代化，就要求地方税收征管部门加大业务培训力度，使税务人员切实掌握现代化征收手段，才能真正起到提高税收征管效率，降低地方税收征管部门征管成本和纳税人纳税成本的作用。

在纳税人自主申报纳税的基础上进行有效的税务检查是各国保障地方税收征管效率的有效手段。这就需要地方税收管理部门进行有效的纳税评估。随着我国目前各地方税收管理部门对纳税人纳税评估工作的有效推进，借助于电子计算机数据资料对纳税人纳税申报状况的准确评估，我国地方税务管理部门税收检查对象的选取标准和税收检查制度也日益完善，税务机关依照法定程序进行税务检查和取证的意识也深入人心。在信息化水平不断提高的今天，如何有效利用电子技术准确的获取和保存证据也成为地方税务管理部门需要认真研究的课题，只有不断提高税务检查的效率，才能对纳税人自行申报纳税的质量提供强有力的保障，以促进地方税收征管任务的圆满完成。

完善的信用机制是发达国家有效保障地方税收征管效率的前提基础。我国目前许多地方税务管理部门虽然通过公布欠税人名单等方式促进地方税收征管，但尚未与纳税人信用制度联系。目前我国金融系统对债务信用已经有了较为完善的体系，一旦公民出现信用违约情况很难继续获得银行贷款。要完善我国的地方税收征管体系，提高征管效率，就应该将纳税人税收违法行为与其信用机制联系起来，通过加大其融资等财务风险进一步推进纳税人的税收遵从度。

【注释】

[1]李传永.对重构我国中央和地方税制体系的思考 [J].财经论丛，1998（1）.

【参考文献】

[1]邓子基.地方税系研究[M].北京：经济科学出版社，2007.

[2]徐正云.借鉴国际经验完善我国地方税征管体系[J].涉外税务，2007.10.

[3]陈巍.完善地税系统税源管理的对策研究[D].东北大学，2009.

[4]李明辉.论我国确立地方税收立法权的必要性[J].黑龙江科技信息，2010 . 11.

税务征收与管理篇（8）

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局。

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

税务征收与管理篇（9）

二、建设“一体化”的税收征管信息系统，为现代税收征管模式的建立提供依托

信息化是推进征管改革、建立现代税收征管模式的突破口和前提条件，必须加快税收征管信息化建设的步伐，正确处理好信息化与专业化的关系，按照新《税收征管法》第6条“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”的规定，建立“一体化”的税收征管信息系统。“一体化”的税收征管信息系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。当前，信息化建设的重点应放在信息网络建设上，加快建立覆盖省、市、县的地税城域网、广域网，按照“稳步推进，分批实施，讲求实效”的原则，市一级地税机关应建立以中小型机为主的城域网，县一级地税机关应建立以服务器群为主的城域网，并配备一定数量的计算机(平均每2人应配备1台)，接入三级广域网中，实现广域网上的数据和资料共享；同时，还应加快统一征管软件应用的步伐，注意统一征管软件的兼容性和差异性，充分考虑到城乡有别、税源的集中与分散有别，经济发达与经济发展相对滞后有别的实际情况，逐步修改完善统一征管软件，以避免征管软件与征管实际不相适应，影响征管效率的提高。

1.建立数据处理中心。数据的集中是实现税收征管信息化管理的重要保证，是实施科学管理的基础。“集中征收”的关键是税收信息的集中，其实质应是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行处理，税务机关在准确地掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务；税务机关通过数据处理中心可以获得政府管理部门的各种经济信息和情报，可以监控各项税收征管和职能的执行情况。税收征管内部各部门、各单位的信息管理，包括税务登记、发票领购、纳税申报、税款征收、税务检查等数据信息，通过网络能够准确、自动地汇总到数据库，实现税收征管内部数据汇总自动化，基层征管单位也可以通过网络随时查询上级税务机关相应的数据库，便于强化税收征管分析功能和管理功能，实现网络资源共享；上级税务机关可以迅速把有关指示和工作安排，及时传达到下级各部门、各单位，提高税收征管工作效率。因此，要根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心，负责本地涉税数据和信息，特别是申报征收信息的采集、分析和处理。

2.加强信息交换。利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。

三、划清专业职责，构建信息化支撑下专业化管理的税收征管新格局

1.建立专业化分工的岗位职责体系。国家税务总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革工作的总体目标是“实现税收征管的信息化和专业化”。专业化是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。因此，应按照职责明确的原则将税收征管的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能，并实行“征管、稽查外分离，征收、管理内分离”，一级稽查运行的征管模式。征收、管理、稽查三系列的具体职能可划分为：

征收职能主要包括：受理申报、税款征收、催报催缴（窗口提醒）、逾期申报受理与处理、逾期申报纳税加收滞纳金、逾期税款收缴与处理和税收计划、会计、统计、分析；受理、打印、发放税务登记证件；负责发售发票、开具临商发票和征收税款；确保信息共享和工作配合。

管理职能主要包括：宣传培训和咨询辅导、税务登记核查和认定管理、核定征收方式和申报方式、核定纳税定额、催报催缴（指直接面向纳税人的催报催缴）、发票管理（包括购票方式的核定、领购发票的审批、印制发票的审核、发票审验、发票检查）、减免抵缓退税审核、纳税评估（包括税务检查、税务审计）、重点税源管理、零散税收征管、税收保全和强制执行等。

检查职能主要包括：选择稽查对象、实施稽查，发票协查，追缴税款、加收滞纳金、行政处罚的审理决定及执行、税收保全和强制执行等。

在信息技术的支持下，税收征管业务流程借助于计算机及网络，通过专门设计的税收征管软件来完成。因此，要在赋予征收、管理、稽查各系列专业职责的基础上，根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜，确保征管业务流和信息流的畅通。

2.明确征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系。根据《税收征管法》第54条规定，税务机关有权对纳税人、扣缴义务人进行税务检查。作为税务执法主体的征管部门和稽查部门，对纳税人、扣缴义务人都拥有税务检查权。为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，必须明确征管部门的税务检查与稽查部门的税务稽查的区别和联系。

征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的区别主要有以下四个方面：一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的

案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查的。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。

当然，征管部门的检查与稽查部门的稽查也是有联系的，主要表现在以下几个方面：一是征管部门的检查与稽查部门的稽查互相补充、互相支持。税务稽查是防止税收流失的最后一道防线，为打击和防范税收违法，防止税收流失，维护税收秩序筑起一道防洪大堤；而征管部门的检查主要是为防洪大堤做好基础工作，做好维护和修补。二是征管部门的检查往往为稽查部门提供案源，征管部门通过税务检查发现有重大偷税、骗税和其他严重税收违法嫌疑的，通过选案及时传递给稽查部门，成为稽查部门的案件来源之一。三是稽查部门通过稽查发现的问题，将有关情况反馈给征管部门，征管部门据此加强征管，并确定征管部门税务检查的重点，以提高征管质量。因此，征管部门和稽查部门在日常工作中应不断加强联系和沟通，特别是在选定检查对象后，要及时将检查计划连同待查纳税人清册传递给对方。除必要的复查和举报外，在一个年度内，稽查部门对征管部门已查的事项原则上不得再查；对稽查部门已查事项，征管部门原则上不得再查，实行一家检查共同认账，避免多头检查和重复检查。

四、重组征管业务流程

税务征收与管理篇（10）

税收征收管理，实质上是一个行政执法过程。因此，税收征纳各方只有按照法定的方式、方法和步骤来进行自己的征纳税活动，依法行使征税权力和履行纳税义务，才能形成规范、有序的征纳关系和良好的税收征纳环境。当前，按照发展社会主义市场经济的总要求，我国正在积极建立统一、公平、法治、开放的税制。[①]为了保障新税制的有效实施，进一步加强和改进税收征管工作，适应加入WTO和推进依法治税的需要，必须对我国现行的税收征收管理法律制度进行改革和完善，构建统一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障，以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。

一、我国现行税收征管法律制度的形成、现状和问题

（一）我国现行税收征管法律制度的形成。

我国现行税收征管法律制度是随着新中国的建立和改革开放的发展而逐步形成的。依据税收征管的立法情况，可以把这一过程分为三个阶段。

第一阶段，无专门立法阶段。这一阶段自建国至1986年4月21日颁布《税收征收管理暂行条例》前。为了统一全国财经政策，前政务院于1950年1月颁布了新中国成立后的第一部统一的税收法规，即《全国税政实施要则》。《全国税政实施要则》是一部综合性的税收法规，不仅对货物税、工商业税等14种税的实体问题进行了规定，而且还规定了高度统一的税收管理体制，即税收立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中央，税收的减免权大部分由中央政府掌握，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导等。因此，《要则》是一部“实体”与“程序”规范不分的法规。由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，税收的宏观调控和组织财政收入的职能被忽视，税收法制不健全，《要则》颁布后的很长时期一直没有制定专门的税收征管法，有关税收征收管理的规定分散在各个实体税收法规之中，税收征管的程序法律制度处于“分散”状态。

第二阶段，统一立法阶段。这一阶段自1986年4月21日至1992年12月31日，即《税收征收管理暂行条例》的实施阶段。为了改变税收征管制度分散、混合、不规范的状况，适应当时正在进行的税制改革，1986年4月21日国务院颁布了《税收征收管理暂行条例》。《条例》的颁布，标志着我国税收征管制度开始单独立法，初步实现了税收征管制度的统一化和法制化，对于促进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了积极作用。但由于历史的原因，《条例》存在不少缺陷：一是税收征收管理法律、法规的适用不统一、不规范；二是税收行政执法权薄弱；三是税收征管法规不适应经济形势发展的要求；四是对纳税人权利的保护和税务人员执法的制约不够；五是税收征收管理暂行条例的法律效力有待提高等。

第三阶段，开始进入法治化阶段。这一阶段自1993年1月1日起《中华人民共和国税收征收管理法》正式实施至今。1992年9月4日七届全国人大常委会第二十七次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，于1993年1月1日起施行，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议对个别条款作了修改。《税收征收管理法》是我国调整税收征纳程序关系的第一部法律，是税务机关税收征管的基本法。为了保证《税收征收管理法》的有效实施，国务院以及财政部、国家税务总局又颁布了《税收征收管理法实施细则》、《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《发票管理办法》、《税务稽查工作报告制度》等。这些法律、法规和规章的制定、颁布与实施，使税收征管的各个方面和环节基本做到了有法可依，我国税收征管工作开始步入法治化轨道。

（二）我国税收征管法律制度的现状与特点

1、初步建立了税收征管法律体系。《税收征收管理法》通过后，国家和各地方又相继制定了与征管法配套实施的法规、规章和规范性文件，从而大体形成了以税收征收管理法为“龙头”和“母法”，以税收征收管理各专门法和单行法为重要组成部分的税收征管法律框架。表现在：第一，税收征管综合性方面，制定了《税收征收管理法》（1992年）、《税收征收管理法实施细则》（国务院1993年）、《关于贯彻实施税收征收管理法及其实施细则若干问题的意见》（国家税务总局1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知》（1997年）、《税收征管业务规程》等。第二，税收征管体制方面，制定了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知》（1996年）等。第三，税务管理方面，制定了《税务登记管理办法》（国家税务总局1998年）、《发票管理办法》（财政部1993年，经国务院批准）等。第四，税款征收方面，制定了《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》（1997年）、《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国务院1998年）等。第五，税务稽查和税务行政处罚方面，除了国家制定的《行政处罚法》（1996年），还制定了《税务稽查工作规程》（国家税务总局1995年）、《税务稽查工件报告制度》（国家税务总局1995年）、《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）》（国家税务总局1996年）等。第六，税务争议的解决方面，除了国家制定的《行政诉讼法》（1989年）、《国家赔偿法》（1994年）、《行政复议法》（1999年），还专门制定了《税务行政复议规则（试行）》（国家税务总局1999年）、《税务行政应诉工作规程（试行）》等。第七，税务方面，制定了《税务试行办法》（国家税务总局1994年）等。第八，打击税收犯罪方面，1997年通过的新《刑法》中专门涉及税收犯罪的就有14个条文，并在第三章第六节中单独规定了“危害税收征管罪”一节等。

2、统一了内外税收征管制度。《税收征收管理法》第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适应本法。”从而使我国此前内外有别的税收征管制度实现了统一，相对于企业所得税等少数实体税种现在依然实行的内外两套税法，在税收程序法上率先实现了“国民待遇”。这不仅有利于促进企业之间的公平竞争，也有利于扩大对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。

3、明确了税收立法权。税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规的权力，有关税收立法权的分配问题是税权和税收法定主义的核心内容。《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一。这就形成了我国目前集中统一的税收立法权体制。

4、赋予了税务机关必要的行政执法权。根据新时期税收征收管理的需要，借鉴国际上税收征管的通行做法，《征管法》设定了必要的税务行政执法权。表现在：第一，

赋予税务机关采取税收保全措施和税收强制执行措施的权力。第二，将出境人员清缴税款制度扩大到适用各种税。第三，明确了税务检查权的范围等。

5、建立了对税务机关的执法制约制度。《征管法》规定税务机关不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征或者少征税款，并对征税权的委托作出严格限制。强调税务机关在实施税收保全措施、强制执行措施以及进行税务检查时，必须严格遵守法定的程序，履行必要的手续。对税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，要给予行政处分等。

6、对纳税人的合法权益提供了必要的保护。现行税收征收管理法在规定了税务机关的征税权力和纳税人的纳税义务时，也明确了纳税人享有的合法权益。主要表现在：第一，规定了税款延期缴纳制度。第二，建立了采取税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度。第三，延长了纳税人申请退税的法定期间。第四，赋予了纳税人对复议的选择权等。

7、建立了税收法律责任制度。《征管法》和《刑法》对偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为的构成要件和处罚标准都作了明确、具体的规定，为税务行政执法和税务司法工作的开展提供了法律武器。

8、确立了税务制度。

（三）我国现行税收征管法律制度存在的问题

现行税收征管法律制度、特别是《税收征收管理法》是在我国刚刚提出建立社会主义市场经济的1992年颁布的，距今已8年了。随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，经济和社会各方面都发生了许多变化，税收征管也出现了机构分设、税制简化等新情况、新形势，现行税收征管法律制度已经不能适应加强税收征管，推进依法治税的需要。其存在的问题主要有以下几个方面：

1、税收征管法律体系不够完善，法律效力有待提高。现行税收征收管理法作为综合性的税收程序法典，它不可能对税收征收管理的各个方面都作出详细、可操作性的规定；目前有关税务管理、税务稽查、税务等的规定都是由国家税务总局制定的部门规章，不仅法律效力不高，内容也不规范。应抓紧制定和完善专门的《税收征管体制法》、《税务稽查法》、《税务法》、《发票管理法》、《税务争议救济法》等。

2、税收征管的基础管理制度不够健全，税务管理存在一些漏洞和不足。表现在：第一，税务登记在法律上缺乏有效的制约机制，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，漏征漏管现象比较严重。第二，税务登记与纳税人银行存款之间衔接不够，不少纳税人在银行多头存款，税务机关难以掌握纳税人应税经营情况。第三，现有的发票管理规范不够健全，违反发票管理的处罚措施尚待完善。第四，纳税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实践中零申报、负申报增多；一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴等。

3、税收征管工作中面临的一些新情况在法律上缺乏明确的规定。现行征管法未明确税收优先原则，致使在一些经济纠纷、企业重组、企业破产中国家税款难以得到有效保护；随着会计电算化的普及、电子商务的发展，应制定相应的税收对策和征管制度；应对税控装置的推行和使用作出规定；现行滞纳金制度的合理性和适用范围需要重新考量等。

4、税款征收、税务检查和税务行政执法不够规范、有力和完善。表现在：第一，税收保全和税收强制执行措施的适用范围过于狭窄。第二，税务检查效力不强，没有对税务检查的法定程序作出具体、详细的规定，税务稽查法律地位不明确。第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定。

5、未明确、全面规定纳税人的权利，税收征管中侵犯纳税人合法权益的现象时有发生。

6、法律责任不够严密、完善。罚款等行政处罚的幅度过大，没有规定下限，税务机关的自由裁量权过大；一些重要的征管法律规范没有“制裁”部分，税收征管实践中不少法律规定难以落到实处等。

7、税收征管法与相关法律存在一定的冲突。现行征管法实施以来，我国陆续制定了行政处罚法、行政复议法，修订了刑法、会计法等，现行征管法需要与这些法律相衔接。例如，一些税务机构执法主体资格需要明确；征管法中的偷税概念与刑法中的规定存在差异，需要修改等。

8、税务争议的救济和司法保障需要加强和改善。一方面，现行征管法给纳税人提供解决税务争议的途径和方法不够完善，影响了对纳税人合法权益的保护；另一方面，法律没有赋予税务机关打击税务违法犯罪行为的专门执法手段，没有建立税务警察、税务法庭等税务司法保障机关，税务执法手段的刚性不强等。

二、税收征管法律制度改革的必要性与原则

（一）现行税收征管法律制度改革的必要性

1993年1月1日中华人民共和国税收征收管理法施行以来，我国的税收征管法律体系不断健全。税收征收管理法在加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、科学化、规范化，发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，使现行征管法立法的经济基础发生了根本性的变化；新税制日益完善，税收征管改革也在深化；依法治税正在积极推进，纳税人的权利保护意识在不断增强；我国正面临加入WTO的新形势等。因此，为强化税收征管，维护税收征管秩序，充分发挥税收的职能作用，改革和完善现行税收征管法律制度已刻不容缓。

1、改革现行税收征管法律制度，是保障新税制有效实施的需要。1994年，我国进行了新一轮的大规模、全方位的工商税制改革，调整、规范了税制结构，初步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的，流转税与所得税并重、中央税与地方税既自成体系又有机结合，符合国际惯例的复合税制体系。但现行征管法和发票管理办法都是在税制改革前制定的，难以适应新税制和税收征管的需要。例如，征管法对发票、特别是增值税专用发票的管理需要进一步完善。

2、改革现行税收征管法律制度，是强化税收征管、深化征管改革的需要。目前，我国税务机关正在推行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，但征管法却与征管改革存在“两张皮”现象。一方面，征管改革的一些成果在征管法上得不到体现，找不到依据，致使其难以迅速推广和普及，如统一纳税人识别号、电子申报等；另一方面，征管法的有些规定不够科学、合理，与征管改革的基本精神明显相悖，如征管法关于纳税申报的规定不利于自行申报制度的建立和推广。因此，必须尽快改变征管法落后于征管实践的状况。

3、改革现行税收征管法律制度，是规范税务行政执法，维护纳税人合法权益，推进依法治税的需要。行政处罚法、行政复议法等法律的颁布实施，广大纳税人法律意识的提高，对税务行政执法提出了更高要求。必须对现行税收征管法律、法规中关于税务行政处罚设定的种类、标准、实施处罚的法定程序等，进行清理和修改，以改进和规范税务机关的执法行为，切实保护纳税人的合法权益。

4、改革现行税收征管法律制度，是适应加入WTO的需要。入世后，大量外资企业将在更广泛的领域进入我国，国内企业也将更多地走出国门，资本、技术、人员交流将更为广泛，现行针对跨国企业和跨国经营活动的税收征管将面临巨大挑战，我们必须研究改进和加强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。

（二）税收征管法律制度改革的基本原则

当前，我国立法机关和有关实际部门正在修改和完善税收征收管理法。我们认

为，为了建立并完善符合社会主义市场经济的税收征管法体系，在改革和完善税收征管法律制度时，应重新认识并坚持以下原则：

1、依法征管原则。在税收领域，税收法定主义是税收和税法的最高法律原则，与税收史上的“无代表则无课税”思潮和“议会保留”密切相关。税收法定主义具体包括课税要素法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。可见依法征管原则是税收法定主义的重要内容，它要求税务机关必须严格依据法律的规定征收，不得擅自变动法定课税要素和法定征收程序。[②]坚持依法征管原则，要求有关税收征管的规则必须由国家的法律加以确定，要提高税收征管的立法层次。在税收征纳过程中，征纳主体的权利义务和征纳程序必须在法律上作出具体、明确的规定；没有法律依据，税务机关无权决定开征、停征、减税、免税、退税、补税。这是依法治税方针的必然要求，它有助于税收征管行为的法治化，减少税务执法的随意性，维护纳税人的合法权益。

2、效率原则。税收征管是国家组织财政收入的一项主要行政管理活动，因此，只有尽量降低征收成本，才能提高税收行政效率，充分实现税收功能。税收征管效率原则，要求国家征税应以最小的税收成本去获取最大的税收收入，使税收的名义收入与实际收入的差额最小。税收成本包括两个方面，一方面是税收征收费用，即征税机关为征税而花费的行政管理费用；另一方面是纳税人因纳税所支出的各种费用，如税务费、纳税申报的交通费等。坚持税收征管效率原则，要求我们在建构税收征管制度时，应考虑以下几个问题：第一，税收征管程序在明确、可操作的前提下，应尽量简化。第二，有关制度和模式的设计应多样化，以适应不同情况。例如，纳税申报就应允许采用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。第三，按照科学合理、统一协调的要求，建立反映税收征管客观规律的税务登记、纳税申报、税务、税款征收、税务稽查等现代税收征管制度。第四，积极应用现代科技手段。在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，要想提高税收征管的质量和效率，必须用法律手段推动征管方式从传统的人海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。为此，要大力实施科技兴税战略，在增值税征管中积极推行“金税工程”。

3、程序正义原则。程序正义是在法律活动中，为了保障当事人的基本人权和实现法治而必然提出的要求。它使程序法从仅仅作为实现实体法的工具地位中摆脱出来，赋予法律活动作为“过程”本身也同样具有独立价值。程序正义要求我们必须承认当事人在程序活动中享有基本的程序性权利，程序应当是在公开、公正、理性和效率的情况下进行的，这样才能鼓励当事人积极和“富有意义地”参与程序中的对话、选择和妥协。[③]税收征管法律制度是税收程序法，但现行《征管法》中有关税务行政执法程序的规定，不仅数量少、分散，而且对一些重要的程序缺乏规定，使纳税人在纳税和税务争议中无所适从，增加了税务人员执法的随意性。依据程序正义原则，在税收征管中，应当建立回避制度、说理制度、听证制度、时效制度等，完善税务管理、税款征收、税务行政处罚、税务争议救济等程序。

4、强化税务机关执法权和保护纳税人合法权益并重原则。税收具有强制性、无偿性、固定性，税收征收管理是税务机关的行政执法活动，税收征管权是公法上的一种权力。为了保证税款的及时、足额收缴入库，税务执法权必须具有较强的刚性和约束力。现行征管法在税收征管权的规定上尚有不完善的地方，例如税收保全措施和强制执行措施的适用范围过窄，对银行等部门不履行协助义务缺少处罚手段等。因此，加强征管权力，深化税收基础管理，对于解决当前税收征管中存在的“疏于管理，淡化责任”现象，保证国家税收不受侵犯具有重要意义。另一方面，纳税人作为税收征管中的一方主体，在依法履行纳税义务的同时，也享有相应的权利。长期以来，我们一直强调纳税人的纳税义务，对纳税人的权利规定的不多，重视的不够。随着民主、法治、人权运动的发展，纳税人权利保护的要求会越来越高；从根本上说，纳税人是税收的源泉，保护纳税人也就是保护税源。因此，我们应当在征管法中确立依法保护纳税人合法权益的原则，对纳税人享有的申请减税、免税、退税权，税务法律政策的知情权，接受服务权，争议救济权，保密权，赔偿权等作出明确规定。同时，要加强对税务机关的执法监督，建立税务执法责任制度，增强税务人员为纳税人服务意识。税收征管法应在强化税务机关征管权与保护纳税人合法权益之间进行平衡和协调，为征纳双方建立良性互动关系提供法律保障。

5、借鉴国际通行规则原则。目前，经济全球化、法治化正在深入发展，各国经济制度、法律制度也在相互借鉴、合作和融合，我国不久将加入WTO，因此，必须按照世贸组织的规则，加快法律改革的进程，在享有入世带来权利和利益的同时，应履行自己的义务和“承诺”。在税收领域，除了要继续完善税制外，应加速我国税收征管法律制度国际化改革的步伐。第一，规范税收征管程序。要推行专业化征管，健全纳税自行申报制度，强化税务稽查，扩大税务等。第二，加强税收征管科技化建设。要加大税收征管的科技含量，充分利用计算机手段，逐步建立网上征税系统，探索和建立反跨国偷税、避税的手段和机制，保障国家经济安全。第三，增强税收法律的透明度，完善税务争议的解决制度。要在提高、统一税收征管立法的基础上，建立税收法规公告制度；加大税收法律统一实施的力度，切实解决税收执法中收“人情税”、“关系税”或收“过头税”的问题；为税务争议的当事人提供有效的救济途径，加强执法监督，建立对税务行政执法的司法审查制度等。

[④]

三、加强税收征管立法，建立健全与社会主义市场经济公共财政相符合的税收征管法体系

（一）税收征管法体系的概念。

税收征管法或税收征管法律制度，是指调整税收征收与管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称，这是从广义上、实质意义上理解的税收征管法，是与规定税收实体内容的各税种法相对称的税收程序法。狭义上、形式意义上的税收征管法，是指1992年9月4日颁布、并于1993年1月1日施行的《中华人民共和国税收征收管理法》。税收征管法体系，是指由不同层次、各种类别的税收征管法律规范所构成的有机联系的统一整体。[⑤]当前，按照建立社会主义市场经济的总目标，加速建立并完善适应社会主义市场经济公共财政的税收征管法体系，是税收法制建设的一项重大而紧迫的课题。

（二）税收征管法体系的构成和内容。

从纵向上看，税收征管法体系是由不同层次的税收征管规范性文件组成的，它们是与税收征管立法权相对应的，包括宪法、税收法律、行政法规、规章、地方性法规等。最高渊源是宪法中有关税收征管的规定。税收基本法是对国家税收政策和税收制度作出具有普遍指导意义规定的税收“母法”，其中有关税权划分、税务机关的设置和职权、税收征管体制、纳税人的权利和义务、税收征管基本原则和程序等规定，是税收征管法的重要内容。税收征管法是对有关税收征管中的原则、制度、程序等做出全面规定的税收征管综合法，是规范税收征纳程序活动的最重要的法律。税收征管法规和规章，或是对税收征管法律中的规定进行具体化和明确化，或是对征管中的专门性问题做出规定，在征管工作中具有较强的可操作性。

从横向上看，税收征管法体系是由调整不同种类税收征管关系的法律规范组成的。根据税收征管法律规范内容的不同，可以把它分为税收征

管体制法、税收征收管理法、税务争议救济法等。税收征管体制法规定的是税收征管权的设定和划分、税收征管体制、税务机关的设置、职权和管辖范围等，它在税收征管法体系中居于基础和主导地位。税收征收管理法是关于税收征纳具体制度和程序的规定，包括税务管理、税款征收、税务检查、法律责任、税务、税务监督等，是税收征管法体系的主干，居于主体地位。税务争议救济法是为税收征管中因有关税款征收、税务管理、行政处罚等而产生的争议提供救济手段的规定，包括税务行政复议、税务行政诉讼、惩治涉税犯罪的司法保护制度等，在税收征管法体系中居于保障地位。

（三）建立税收征管法体系应注意的问题。

1、提高立法规格，增强征管法效力。我国现行征管法中，只有《税收征收管理法》是由全国人大常委会制定的法律，行政法规中也只有《征管法实施细则》等少数法规，其他大量的都是由国家税务总局等主管部门制定的规章。现行征管立法效力过低，公民依法纳税意识淡薄，税收法治化环境有待改善等问题的存在，已严重影响了税法的贯彻执行。我们认为，税收征管法是程序性法律，应有较高的立法层次，税收征管综合法和专门法原则上都应由全国人大及其常委会制定法律，法规和规章只能对征管法的规定予以解释、补充和具体化。

2、注意法律的可操作性，提高立法质量。征管法是税收征纳活动的操作规程，因此，征管法的规定必须明确、具体、严谨，应具有较强的操作性。要提高立法技术，改变目前征管立法中存在的概念不明确，用语不规范，结构散乱的问题。

3、修改和补充并用，适当注意法的前瞻性。对现行征管法中已有规定但不够完善的，及时进行修改；对征管实践中已经出现但缺乏规定的，应建立并补充进来，减少法律的空白点。要结合征管改革实践，借鉴国际通行规则，适当提高立法的前瞻性，以增强征管法的稳定性。

4、注意与其他法律的衔接，提高征管法体系的协调性和统一性。不仅要注意与各实体税法的衔接，特别是在税务稽查、税务争议救济的立法中，要与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、刑法等法律衔接好，尽量消除法律冲突，增强税收征管法体系自身的协调统一性。

四、税收征管法律制度改革与完善的内容

（一）税收征管体制法律制度。

1、我国目前尚无专门的税收征管体制法，有关这方面内容的规定散见于宪法、政府组织法、税收征管法以及国务院关于实行分税制财政管理体制的决定等法律法规中。我国早在1959年就由前政务院了《全国各级税务机关暂行组织规程》。因此，抓紧制定税收征管体制法，填补在这一领域立法的空白，就成为一项紧迫的税收立法任务。在改革税收征管体制法律制度时，有三种方案可供选择：第一，修改现行的《税收征收管理法》，将有关税收征管体制的内容补充进去；第二，制定《税收基本法》，统一规定这方面的问题；第三，制定单行的《税收征管体制法》，专门规定税收征管体制问题。我们认为，第一种方案现实可行性较强，立法难度不大，但这是一种短期行为，不能从根本上解决问题。第二种方案的优点是把税收征管体制立法与整个税收立法综合考虑，但由于税收基本法涉及的问题很多，税收基本法难以在近期通过。第三种方案是比较理想的选择，它能把税收征管体制问题集中在一部法律中规定，既有权威性又有可操作性。

2、根据2000年3 月15日通过的《中华人民共和国立法法》第8条的规定，有关税收基本制度的规定只能由全国人大及其常委会制定法律。据此，税收征管基本制度应以法律来规定，这有利于统一执法，增强税法的刚性。但地方可就税收征管中的具体问题、特别是在局部地区开征的地方税制定实施办法，以增强征管法的适应性。

3、按照分税制财政管理体制的要求，明确国税、地税机构设置的区域、级别和权限。需要指出的是，各级税务机关设置的直属机构、分支机构，如无法律的特别规定或批准机关的特别决定，一般应视同其隶属机关的内设机构，这有利于规范行政执法行为。

4、对税务、海关、财政等部门的税收征管权作出明确划分。为了避免重复征管、执法不公，要对国税、地税的管辖范围作出具体规定。赋予税务机关有限的联合或委托征管权，以解决国、地税共管企业的税收征管问题。

（二）税务管理法律制度。

1、扩大税务登记的范围。根据现行征管法第9条的规定，税务登记只限于从事生产经营并领取营业执照的纳税人，对其他纳税人税务登记的范围和办法，国务院至今未做出规定。近年来，我国纳税人性质和税源发生了很大变化，未领取营业执照从事生产经营、非从事生产经营的纳税人大量存在，且呈大幅度增长趋势。因此，应扩大税务登记范围，将领取营业执照从事生产经营以外的部分纳税人也纳入登记范围，可以考虑办理临时税务登记证，对扣缴义务人办理扣缴税款登记证。

2、加强工商行政管理机关与税务机关在税务登记上的配合。目前的税务登记是以工商登记为前提的，但实践中很多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。解决这一问题有以下三种方案可供选择：第一，将税务登记与纳税人识别号区分成两种制度，要求纳税人在办理工商登记前必须到税务机关领取唯一的纳税人识别号，否则不予办理工商登记。税务登记可以有所变动，纳税人识别号则终生不变。第二，应明确规定工商行政管理机关在为从事生产经营的纳税人办理完营业执照后，有义务向税务机关定期通报办理注册登记、核发营业执照的情况，并规定工商行政管理机关不履行义务的法律责任。第三，纳税人在工商行政管理机关核准后，应先到税务机关办理税务登记，纳税人凭税务登记证件向工商行政管理机关领取营业执照。

3、将税务登记与对纳税人银行账户的管理衔接起来。当前，纳税人在银行多头开户的现象非常普遍。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，不仅难以检查纳税人的税收违法行为，即使发现了违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。修改征管法时，应建立税务和银行账户联合登记制度，规定纳税人需凭税务登记证件方可向金融机构开立基本存款账户和其他存款账，并应将其全部账号向税务机关报告；金融机构应在纳税人账户中登录税务登记证件号码，并同时在税务登记证件中登录纳税人的账户账号。金融机构应定期向税务机关通报纳税人开立账户情况；税务机关了解纳税人账户情况时，有关银行应予配合。

4、加强发票管理。发票是税务机关控管纳税人的基本手段，管发票就是管税。现有的发票管理规范不够健全、完善，应从以下几个方面进行修改：第一，在征管法中明确规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督；单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。第二，发票管理应单独立法。我国现行的《发票管理办法》是经国务院批准、由财政部颁布的，法律效力低；现行发票管理办法是在新税制实施前颁布的，难以适应形势发展的需要，特别是缺乏有关增值税专用发票的规定。鉴于发票管理的重要性以及它与账薄、凭证管理的相对独立性，我们认为应单独制定一部发票管理法。第三，加大对违反发票管理行为的处罚力度；运用发票管理手段，制裁税收违法行为，规定纳税人实施税收违法行为，不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或停止向其发售发票。

5、推广税控装置，加强税收监控。从国外加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，

方便税源监控，保护消费者权益，打击偷逃税行为。建议在征管法中规定国家逐步推广税控装置，纳税人有义务安装、使用税控装置。

6、完善纳税申报。第一，明确规定纳税人和扣缴义务人有自行申报纳税的义务。第二，增加申报方式，允许纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报，也可以采取邮寄、数据电文或者其他方式办理纳税申报。第三，合理安排申报期限。我国各实体税法规定的申报期限都在次月10日前，但多数纳税人的实际申报期限往往集中在8、9、10这三天，给税务管理带来不便。因此，征管法应对纳税申报时间作出原则规定，并授权税务机关根据当地情况可进行适当调整。

（三）税款征收法律制度。

1、确立税收优先原则和税收承继制度。第一，国家税收作为公法上的债权，应享有优先于私法上普通债权的一般优先权，这是各国法律的通行规则。我国《民法通则》、《民事诉讼法》、《公司法》等法律中也涉及到这方面的内容，但现行《税收征收管理法》对这一重要原则缺乏规定。现实经济生活中，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中，国家税收得不到有效保护的问题相当突出。因此，征管法中应确立国家税收优先原则，规定税务机关征收税款，税收优先于无担保的普通债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质权、留置权。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。第二，为了防止企业重组中规避纳税，应建立税收承继制度，规定纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务承担连带责任。第三，对欠缴税款的纳税人处分财产的行为进行必要的限制。规定欠缴税款较多的纳税人在处分其不动产或大额资产之前，应当向税务机关报告。对于纳税人长期拖欠税款，又不积极行使自己的到期债权，或者以无偿转让财产或低价转让财产的方式，逃避偿还欠缴税款的，税务机关可行使代位权、撤销权。

2、完善滞纳金。第一，正确认识滞纳金的性质。税收在本质上是一种特殊的债，应遵循债的一般原理。根据民法原理，返还债务时除了偿还债的本身外，还应返还债的孳息。在纳税义务发生之后，税款所有权已转归国家；纳税人逾期缴纳税款相当于占用了国家资金，除依法补缴税款外，还应加收占用税款期间所产生的孳息。对于纳税人偷逃税款，其制裁措施应通过实施罚款等处罚手段，而不应再同时处以相当于处罚性质的滞纳金。因此，滞纳金应定位于补偿性质的地位，兼具适当的处罚性质。第二，合理确定滞纳金比例。现行征管法规定纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，按日加收千分之二的滞纳金。千分之二的滞纳金，相当于年息73％，执行中纳税人难以承担，税务机关实际上也收不上来。依据滞纳金的补偿性质，滞纳金比例以略高于银行贷款利息比较合理。据此，我们认为滞纳金可规定为万分之五，相当于年息18.25％。第三，现行征管法第40条未明确规定对偷税行为在追缴税款的同时，能否加收滞纳金，修改征管法时应对这一问题作出明确规定。

3、扩大税收保全措施和强制执行措施的对象和范围。现行征管法规定的税收保全措施和强制执行措施只适用于从事生产经营的纳税人、扣缴义务人，范围过于狭窄。为了发挥税收强制执行的震慑力，应将税收保全措施和税收强制执行措施扩大到所有纳税人、扣缴义务人、纳税担保人，并规定现金和有价证券也在查封、扣押之列，这有利于个人所得税的征管。但范围和对象扩大后，有可能会影响到公民的基本权利，应对其加以必要的限制；税务机关实施强制措施时，必须严格遵守法定的程序，要经过较高级别的税务机关领导批准；个人维持基本生活必需的住房和用品，不在税收保全措施和强制执行措施的范围之内。

4、从严控制延期纳税。现行征管法对延期纳税的适用条件未作出明确规定，延期纳税的审批权限也过宽，执行中存在较大的随意性，有些延期纳税实际上往往转化为欠税。修改时，应从提高延期纳税的条件和审批权限上来从严控制，即纳税人必须在出现重大自然灾害等不可抗力并需经省以上国家税务局、地方税务局批准方可延期。

5、完善税务机关的应纳税额核定权。为了有效推行自行申报纳税制度，应增加规定纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的，税务机关有权核定其应纳税额。

（四）税务稽查法律制度。

1、明确税务稽查的法律地位。新的征管模式推行后，稽查已成为税收征管工作的重中之重。但我国现行征管法只规定了税务检查，没有提到税务稽查，其概念和法律地位并不明确，这不利于稽查工作的开展。依据征管法的规定，我们认为税务检查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务的情况进行检验、核查的活动，其目的是监督纳税人是否遵守税法和国家财务会计制度，有无实施偷逃税等税收违法行为。税务稽查则不仅包括上述活动，而且还对查出的税收违法行为依法给予处罚，即除了行使检查权外，还行使征管法和行政处罚法赋予的行政处罚权。将税务检查权和处罚权同时赋予税务机关内部的一个机构（稽查机构）行使，使稽查工作具有连续性、系统性，有利于提高稽查效率。

2、扩大税务检查的适用范围，增大检查权的刚性。第一，目前，纳税人的生产经营场所与财务核算场所分离的现象十分普遍，由于现行征管法没有规定税务机关可以进入财务核算场所进行税务检查，税务机关检查人员被拒之于财务核算场所之外的现象时有发生。应赋予税务机关有权进入纳税人、扣缴义务人的财务核算场所，检查有关纳税资料。第二，税务机关在对纳税人以前年度的纳税情况进行检查时，经常发现纳税人有逃避纳税义务的行为，待税务机关查清后，纳税人已经预先将财产转移、隐匿，使税务机关无法追缴税款。根据现行的征管法，税务机关只能在有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为时，才能对其采取税收保全措施。因此，应增加规定税务机关在税务检查时可以采取税收保全措施。第三，现行征管法对违反税务检查的行为没有规定制裁措施，使征管法规定的纳税人应依法接受、协助税务检查的义务很难落到实处。应增加规定纳税人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，税务机关有权予以处罚。第四，为了给税务机关调查税务违法案件提供必要的手段，解决税务行政强制执行中的执行难问题，应赋予税务机关搜查权。

3、对税务稽查的基本程序作出规定。税务稽查是税务机关依法对税收违法行为给予行政处罚的一项重要执法活动，直接涉及到相对人的权益，因此，税务机关必须严格遵循法定的程序，做到依法行政。现行征管法对税务检查程序的规定几乎是空白，只有表明身分这一项内容。修改征管法时，应按照与行政处罚法相衔接的原则，将税务稽查实践中行之有效的程序规则上升到法律，明确规定查处税收违法案件，除适用简易程序外，应经过立案、调查取证、告知与听取意见（听证）、审查、决定、执行等程序；建立表明身份、说明理由、告知权利、回避、调查与审查分开、罚款决定与罚款收缴分离等制度。

4、根据当前税务机关机构设置的现状，对各种级别和类型的税务机关的执法主体资格做出明确规定；对税务法规、规章中不符合行政处罚法中关于行政处罚设定权的规定进行清理；鉴于税收违法行为的特点和税务执法的实际情况，适当延长税务行政处罚的追责时效。

（五

）税收征管法律责任制度。

1、完善偷税的概念及其法律责任。现行征管法关于偷税手段的规定与新刑法偷税罪中的规定不一致，修改征管法时，应将“经税务机关通知申报而拒不申报”规定为偷税手段。在法律责任中明确规定对纳税人偷税的，税务机关在追缴其不缴或者少缴的税款时，应追缴滞纳金。

2、增加罚款处罚下限的规定。现行征管法规定，对偷、欠、抗、逃、骗税等税收违法行为给予偷逃税款5倍以下的罚款。由于没有处罚下限的规定，税务机关的自由裁量权过大，为少部分税务人员办关系案、人情案提供了方便，影响了税法的刚性。据统计，在税务机关查处的税收违法案件中，罚款仅占查补税款的10％左右，处罚率过低。因此，修改征管法时，应对罚款的下限作出明确规定，并对税收违法行为区分较轻、较重分别给予不同的处罚，为税务机关贯彻执行国务院制定的“加强征管，堵塞漏洞，清缴欠税，惩治腐败”的税收工作方针，发扬“铁面无私、铁石心肠、铁的手腕、铁的纪律”的“四铁”精神，提供法律保障。

3、增加规定扣缴义务人的法律责任。现行征管法第47条规定，扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款。这样规定，一是扣缴义务人承担的法律责任过轻，二是没有明确纳税人是否应当继续履行纳税义务。修改时应对扣缴义务人增加规定处以罚款等法律责任，并明确由税务机关向纳税人追缴税款。

4、增加对银行和其他金融机构的处罚规定。现行征管法尽管赋予了税务机关查询、冻结、扣缴纳税人银行存款的权力，但由于缺乏相应的法律责任的规定，在实际执行中，一些金融机构不配合税务机关依法履行职责，有的甚至帮助纳税人转移资金的现象突出。为了加大银行等单位的协税护税力度，征管法有必要对银行或者其他金融机构拒绝接受税务机关依法检查纳税人、扣缴义务人存款账户，或者拒绝执行税务机关作出的冻结存款或者扣缴税款的决定，或者帮助纳税人、扣缴义务人转移存款，造成税款流失的，规定给予相应的罚款等法律责任。

5、对纳税人未按照规定使用税务登记证件，或者转借、涂改、损毁、买卖、伪造税务登记证件的；纳税人、扣缴义务人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，导致其计税依据虚假等违法行为，分别增加规定相应的法律责任。

（六）税务法律制度。

目前，我国的税制正在日益健全，税法越来越专门化、精细化，“申报、、稽查”三位一体的征管方式也在逐步推行。在新的形势下，进一步扩大税务范围，规范税务行为，培育税务市场，是实行税收征管公开化、社会化，促使税收征纳关系向法治化、规范化方向发展的迫切需要。世界上大多数发达国家十分重视税务立法，日本有1942年《税务大法》、1951年《税理大法》，德国有《税务咨询法》，法国、韩国也有相应的税务法，为税务的法治化提供了保障。我国的税务立法十分滞后，现行的《税收征收管理法》及其《实施细则》只在个别条文规定了税务的合法性和法律责任。1994年国家税务总局颁发的《税务试行办法》仅仅是个部门规章，并且停留在“试行”阶段。因此，应尽快制定税务法，对税务的宗旨、原则、业务范围、师资格的取得、机构的设置、人的权利义务、法律责任等作出全面、具体规定。根据业务的特点，建立师行业协会管理制度；建立税务援助制度，为经济困难的纳税人提供无偿税务服务等。

（七）税务监督法律制度。

1、在税收征管实践中，由于片面强调纳税人要依法纳税，忽视了税务机关及其工作人员必须严格依法行政的重要性，以致税务机关及其工作人员滥用职权、随意执法、有税不征、变通税收政策等侵害国家利益和纳税人合法权益的现象时有发生。因此，在加强税收征管、强化税务执法力度的同时，需要加强税务监督法律制度建设，避免滥用职权、滋生腐败、侵犯群众利益。

2、建立健全内部监督管理制度。内部监督在税收执法监督体系中具有重要作用，是一种主要的监督形式。修改征管法时，应明确规定各级税务机关要建立健全内部监督管理制度，上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督，各级税务机关应当对其工作人员执行法律、法规和廉政自律准则的情况进行检查，实行税收执法回避制度等。

3、建立和完善税务行政执法责任制。应在法律上对税务行政违法行为的概念、种类、构成、处分等作出明确规定，建立岗位目标责任制、领导责任制、执法过错责任追究制、违法违纪责任追究制等税收执法责任体系。要通过执法检查、廉政建设等多种形式，严格执法督查，确保各项责任制度落到实处。

（八）税务争议救济法律制度。

1、税务争议救济法律制度，是指为在因税务机关的具体行政行为侵犯纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务当事人的合法权益，而与税务机关发生争议时提供救济途径的法律制度，包括税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿等。完善税务救济法律制度，对维护纳税人合法权益，保障和监督税务机关依法行政，推进依法治税具有重要意义，也是我国当前加强税收征管法律制度建设的一项重要内容。

2、修改因征税问题发生的税务行政复议的提起条件。根据现行征管法第56条第1款的规定，纳税人同税务机关在因纳税问题上发生争议时，必须先缴纳税款和滞纳金，然后才能提起行政复议。我们认为这一规定不够合理：第一，税务机关拥有独立的强制执行权，如果纳税人、扣缴义务人不缴纳或解缴税款及滞纳金，税务机关完全可以通过行使强制执行权来迫使其缴纳税款，没有必要用限制诉权的方式来收缴税款。第二，如果税务机关的征税决定的确有违法或不当之处，而当事人又因税务机关征税过多而无力缴纳，或因有特殊困难而不能按期缴纳，此时，当事人既不能申请复议又不能直接申请诉讼，在这种情况下，税务机关的征税行为将得不到审查，当事人所受的不法侵害也无处寻求救济。这显然是对当事人诉权的变相剥夺，与行政救济的初衷相悖。

3、取消在复议和诉讼期间税务行政处罚停止执行的规定。根据《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的规定，行政复议和诉讼期间，不停止具体行政行为的执行；《行政处罚法》第45条也规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。可见，行政处罚在复议和诉讼期间，以不停止执行为原则。但根据现行《税收征收管理法》第56条的规定，税务行政处罚在复议和诉讼期间应停止执行。我们认为，行政处罚在复议和诉讼期间不停止执行，是行政处罚法确立的一项基本原则。税务机关在税收征管过程中作出的处罚行为与其他处罚行为相比并无多大特殊性，规定税务行政处罚在复议和诉讼期间停止执行理由不够充分。

4、延长直接提起税务行政诉讼的起诉期限。《行政诉讼法》第39条规定，直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出；但根据《税收征收管理法》第56条的规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服，直接向人民法院提起诉讼的期限仅为15日。实践中由于各种原因，当事人在如此短的期限内难以及时提起诉讼，常常因程序上的原因而使自己的诉权得不到保障。

（九）惩治涉税犯罪的司法保障制度。

由于税收直接调节国民收入的分配与再分配，处于各种利益和矛盾的焦点，加上征管工作中的某些漏洞，我国偷税、抗税、骗税、利用发票犯罪等各种涉税犯罪依然十分严重。税收工作是一项专业性、

技术性很强的专门工作，我国的税收法律、法规、政策也越来越健全和复杂，因此，为了有效地惩治涉税犯罪，必须对我国现行办理税务犯罪案件的体制进行改革，建立具有中国特色的税务司法制度。目前，国际上有两种税务警察体制，一种是意大利、俄罗斯的独立税务警察体制，另一种是德国、荷兰等国家的税务违法案件调查局体制，他们在打击税务犯罪中都发挥了较好的作用。我国新修订的《海关法》确立了在海关内部设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，为打击走私犯罪提供了有力保障。我们认为，我国应借鉴德国等国家的税务警察体制，在税务机关内部建立统一的税务警察。因此，建议在修改征管法时，明确规定税务警察机构在侦查涉税犯罪案件时，行使侦查、拘留、执行逮捕、预审职能。同时，为了提高办理涉税犯罪案件起诉、审判的效率和水平，也可考虑在检察院和法院内部设立税务检察室、税务法庭。

    注释：

[①] 金人庆，《人民日报》，2000年4月20日。

[②]课税要素法定原则是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定；课税要素明确原则是指课税要素必须由法律尽量作出明确的规定，以避免出现歧义。参见张守文：《论税收法定主义》，《法学研究》1996年第6期。

税务征收与管理篇（11）

中图分类号：810.422 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0073-04

研究纳税遵从问题不仅要从纳税人行为的角度展开研究，同时也不能忽视征税人的行为对纳税人遵从行为的影响，包括税务人员本身的素质水平、税务机关征管模式与征管手段、税务机关的征管与处罚力度、税制简便程度等等。所以，税务机关征管与税制因素也影响着纳税遵从，包括稽查概率、处罚率、税务人员执法水平、纳税服务、税制简便程度、征管模式与手段等。

一、税收征管模式与纳税遵从

税收征管模式是税务机关根据经济社会形势的发展，按照税收立法要求，从税收工作实际出发，在一定税制条件下为了实现税收征管职能，对税收征管中相互制约、相互联系的税收征管组织机构、征管人力资源、征管手段、征管方式等进行有机组合所形成的规范的税收征管方式，是一定时期税收征管工作的目标定位。征管模式与纳税遵从息息相关，因为好的征管制度能提高征管质效，促进纳税人遵从度上升，反之则带来征管质量下降，税收流失严重，纳税人遵从度下降。

改革开放以来我国的征管模式经过了以下几个阶段[1]：

1. 1978-1987年，我国实行的是“一员进厂，各税统管，集征管查于一身”的全能型、保姆式的管理模式，即由税务专管员固定到户，“征、管、查”三权高度集中，管理的技术手段主要靠传统的手工操作。这种征管模式是与当时经济成分单一、税制相对简单、征管资源不足相适应的。由于实行的是“保姆式”的征管模式，税务人员上门收税，纳税人的税收意识不强，纳税人的自愿遵从度也很低。

2. 1988-1996年，我国实行的是“征、管、查两分离或三分离”的税收征管模式。伴随着1994年的税制改革，我国税制逐步由单一税制向复合税制转变，原来“一员进厂，各税统管”的征管模式逐步暴露出权力约束缺位、执法不严等问题，迫使税收征管模式做出调整，开始探索分权制约的税收征管模式。1988年我国开始选择部分地区试行“征、管、查两分离或三分离”税收征管模式，1991年向全国推开，初步实现税收征收权、管理权、稽查权的分离与制衡，传统全能型管理制度逐步向按税收征管职能分工的专业化管理制度转变。此阶段管理的技术手段同样主要靠传统的手工操作，但由于“征、管、查”逐步分离，税务机关执法逐步规范化，纳税人的遵从度也逐步上升。

3. 1997-2002年，我国实行了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”（以下简称“30字”征管模式）的现代税收征管改革。1997年国务院批转了国家税务总局深化税收征管改革的方案，确立了“30字”征管模式。此阶段管理的技术手段从传统的手工操作向广泛应用计算机转变，计算机开始应用于税收管理的主要环节。此阶段强调纳税人到税务机关“自行申报纳税”，纳税人的税收意识逐步增强，再加上税务机关不断提高纳税服务质量与水平，通过更优质高效的纳税服务，增强纳税人的遵从能力和意愿，纳税人对税法的遵从度也大幅上升。

4. 2003-2008年，国家税务总局针对税收征管工作中存在的“淡化责任、疏于管理”问题，对原“30字”征管模式加以完善，突出了“强化管理”，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的“34字”新征管模式，逐步形成税收征管的科学化、精细化的战略模式。这一阶段税收征管改革在技术手段上把计算机技术引入税收征管的各个环节，使我国的税收征管由传统的手工操作向现代税收管理转变，堵塞了税收征管的漏洞，不仅纳税人的自愿遵从度大幅提高，而且强制性遵从度不断上升。

5. 2009年至今，在原来“34字”新征管模式的基础上，国家税务总局党组提出“信息管税”的思路，并开始部署税源专业化管理试点。信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决税务机关和纳税人信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，进而提高税收征管水平。税源专业化管理是指根据纳税人的实际情况和税源特点，运用信息化手段和先进的管理方法，对不同税源实施科学的分类管理方式，细化管理分工，优化资源配置，完善运行机制，达到提高征管质效、管住管好税源的目的。自此，我国税收征管朝着专业化、信息化、精细化、科学化的方向迈进。随着税收征管模式的变革，征管机构设置也逐步规范，人事改革也实现了协调并进，征管质量与效率得到了极大提高，纳税人对税法的遵从度日益提高。当然，随着经济社会的发展变化，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务不断创新，税收征管的复杂性和工作难度明显加大，必须不断创新税收征管工作思路和理念，才能不断提高纳税人的税收遵从度。

二、税务机关执法、服务水平与纳税遵从

税务机关的执法与服务水平也是影响纳税遵从的重要因素，它与纳税遵从高度正相关。也就是说，税务机关执法与服务人员的素质越高，执法与服务的水平越高，纳税人的纳税遵从度越高，而且高素质的征管人员可以减少税收腐败行为，提高税务机关的形象，从而影响纳税人的行为。OECD（经济合作与发展组织国家）的税收遵从理论认为，“遵从”=“执法”+“服务”，也就是说，实现纳税人遵从的途径主要靠执法和服务。税务机关的执法态度越好、执法水平越高，纳税人偷逃税的机会就越少，纳税人的遵从度就越高。税务机关的纳税服务越规范，纳税服务水平越高，纳税人的自愿遵从度就越高。对于无知性不遵从的纳税人，就要通过税务机关的税法宣传和税法普及，增强纳税人意识，因为纳税是公民的一项法定义务。对于情感性不遵从的纳税人通过优化办税流程，简化办税程序，提供多种申报缴纳方式，进一步改革和完善税制，减轻纳税人的税收负担等，使纳税人从情感上由“不愿意缴纳”变为“自愿缴纳”[2]。对于自私性不遵从的纳税人，一方面要通过加强税法宣传，让纳税人知晓“依法纳税是每个公民应尽的义务”，另一方面通过严格执法，加大处罚力度，从制度设计上强化纳税人的遵从行为，使他从被动遵从转为主动遵从。通过执法和服务都能达到提高纳税人遵从度的目的，但服务和执法相比较，可能付出的成本更低，效率更高，而且通过服务的方式促进纳税遵从更有利于构建和谐的征纳关系，从而有利于和谐社会的构建[3]。过去，税务机关往往是从纳税人不遵从的结果去倒推纳税人不遵从的原因，进而再通过“执法”和”服务”来规范纳税人的纳税行为，这样费时费力。税务机关应从导致纳税人不遵从的原因入手，通过优质高效的纳税服务，增强纳税人的遵从意愿，提高纳税人的遵从能力，从而规范纳税人的纳税行为，这将大大降低税务机关的征税成本和纳税人的遵从成本，最终在纳税服务过程中提高税务机关的征管效率，也同时提高纳税人的税法遵从度。

三、稽查概率、处罚率与纳税遵从

Allingham和Sandmo（1972）在所得税逃税模型中开始对罚款率和稽查概率与纳税遵从的关系进行了研究。他们认为，罚款率和稽查概率的提高将使纳税人减少逃税活动，也就是说，税务机关通过加强征管，加大稽查力度，提高罚款率，至少能促使纳税人“被动遵从”。纳税人往往是在与税务机关的征管博弈中选择遵从或是不遵从。

图1反映了税务机关和纳税人行为的博弈结果。其中，t代表税率，为正的常数。w为纳税人实际所得，为外生变量，纳税人知道而税务机关不知道。π为税务机关对未申报所得征收的罚款率，π>t>0。x代表纳税人向税务机关的申报所得，0≤x≤w。c代表税务检查成本。在税务机关和纳税人行为的博弈中，纳税人有两种选择，遵从（纳税）或不遵从（逃税），税务机关针对纳税人的遵从或不遵从行为也有两种选择，不稽查或稽查。在纳税人完全遵从税法的情况下，此时纳税人向税务机关申报所有所得，如果税务机关实施稽查，则纳税人税后收益是[（1-t）w]，税务机关获得的收入是[tw-c]；如果税务机关不实施稽查，则纳税人税后收益是[（1-t）w]，税务机关获得的收入是tw。在纳税人不遵从税法即逃税的情况下，如果税务机关实施稽查，假设此时纳税人通过少申报方式逃税，而税务机关又能通过稽查查出纳税人的实际所得，则纳税人税后收益是[（1-t）w-π（w-x）]，税务机关获得的收入是[tw+π（w-x）-c]，如果税务机关不实施稽查，则纳税人税后收益是[w-tx]，税务机关获得的收入是tx。

如果纳税者选择诚实纳税，因为tw>tw-c，此时税务机关的最优策略是不稽查；如果税务机关不稽查，因为w-tx>（1-t）w，此时纳税人的最优战略应是逃税；倘若纳税人逃税，因为tw+π（w-x）-c>tx，则税务机关将选择稽查；在税务机关稽查时，因为（1-t）w>（1-t）w-π（w-x），纳税人的最优战略是依法纳税，如此等等，没有一个战略组合构成纳什均衡。但是这里存在一个混合战略纳什均衡，即参与人以某种概率分布随机地选择不同的行动。

假定税务机关分别以ρ和（1-ρ）的概率选择稽查和不稽查，纳税人以γ和（1-γ）的概率不遵从和遵从。给定ρ的情况下，纳税人选择遵从的预期收益为：（1-t）wρ+（1-t）w（1-ρ）

纳税人选择不遵从的预期收益为：[（1-t）w-π（w-x）]ρ+（w-tx）（1-ρ）

如果纳税人选择遵从的预期收益等于不遵从的预期收益，即

（1-t）wρ+（1-t）w（1-ρ）=[（1-t）w-π（w-x）]ρ+（w-tx）（1-ρ）

解得两者相等时的概率ρ=t/（t+π），如果税务机关稽查的概率ρt/（t+π）时，则纳税人的最优战略选择是纳税遵从；如果税务机关稽查的概率ρ=t/（t+π）时，纳税人随机地决定遵从或不遵从[4]。

由此可以看出，税务机关实施的稽查概率、处罚率影响着纳税人的遵从行为。

四、税制因素与纳税遵从

税制因素也影响着纳税遵从，首先，税率的高低影响着纳税人的遵从行为。虽然早期Allingham和Sandmo（1972）认为税率对申报收入的影响是不确定的。后来又有很多国内外学者探讨过税率与纳税遵从的关系，多数人认为，税率越高，纳税人遵从度越低，而且税率的级次越多会增加税制的复杂程度，从而增加了纳税人的遵从成本。原因在于，从拉弗曲线来说，税率和税收收入呈现一个倒U型关系（见图2），图中X轴代表税率，Y轴代表税收收入，OAB曲线即是拉弗曲线。拉弗曲线说明，当税率为零时，税收收入也为零，随着税率的升高，税收收入也逐步提高，当税率达到C点时税收收入达到最大化，此时再提高税率的话，政府税收收入不但没有上升，反而随着税率的上升税收收入逐步下降，最终达到零。因为税收收入=税基×税率。随着税率的逐步升高，纳税人觉得难以承受时，会将他的经营领域从税率高的行业转到税率低的行业，或者千方百计从纳税领域转到不纳税的领域，甚至转到地下经济，最终导致税基缩小，从而使税收收入下降。取图2中AC之间任何一点作一条与X轴平行的直线，它与拉弗曲线有两个交点，一个交点对应的低税率在OC之间，另外一个交点对应的高税率在CB之间。这两个不同的税率对应的税收收入（即OD）是相同的，但税务机关的征管成本是不一样的，因为高税率带来征管难度加大，必然使得征管成本上升，这说明，税率越高，不仅纳税人遵从度越低，而且税率越高，税务机关的征管成本也随之上升，但税收收入不一定随之提高。既然这样，干嘛不采用低税率呢，图中阴影部分即为拉弗，即政府在设计税率时要尽量避免把税率落在此区间。拉弗曲线说明，税率和税收收入不是完全呈正比例关系。

其次，税制是否简便也影响着纳税遵从。往往一国的税制越繁琐，纳税人越无所适从，而且，税制越繁琐，纳税人的纳税遵从成本越高，根据前人的研究，纳税遵从成本与纳税遵从成反比，所以税制越繁琐，纳税人的遵从度就越低。正因为如此，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革”。所以，“简税制、宽税基、低税率、严征管”成为我国2003年之后新一轮税制改革的目标，而且把“简化税制”放在第一位。因为税制越简化，纳税人遵从度越高，纳税人遵从度高了，税收收入也就稳步提高。

参考文献：

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[2]韩晓琴.论当前优化纳税服务的重点及需要处理的关系[J].扬州大学税务学院学报，2006（4）：29-32.

[3]王 华.税法宣传是提高纳税人遵从度的重要途径[J].扬州大学税务学院学报，2010（3）：23-25.

[4]马拴友.税收流失的博弈分析[J].财经问题研究，2001（6）：3-8.

Research on the Relationship of the Features of Taxpayers and Taxation Compliance

Han Xiaoqin