银行监管原则大全11篇

银行监管原则篇（1）

（1）外国银行分行，这是外国银行在华设立的分支机构，从数量上看占主要部分。

（2）外国银行代表处，指外国银行在中国境内获准设立并从事咨询、联络、市场调查等非经营性活动的派出机构。因为其所从事的主要是非经营性活动，对其监管比较简单，本文不予讨论。

（3）中外合资银行，指外国金融机构同中国金融机构在中国境内合资经营的银行。

（4）外资银行：指依法在中国境内设立的总行在中国境内的外国资本的银行。从《条例》对设立外资银行的申请者的条件要求来看，[注释]此处的外资银行应理解为外国金融机构在华投资设立的子银行，也有称为附属行的，为和标题中的总称外资银行相区别，本文将此类银行称为外资子银行。

从这样四种形式来看，对其管理均涉及到对跨国金融机构的监管问题，这个问题极为复杂，即涉及到技术问题，也涉及国际间的协作问题。本文拟首先讨论近年来国际间所确立的对于跨国金融机构（主要是跨国银行）的监管合作原则，然后再分析其在我国的适用。

一、对跨国银行的监管原则

跨国银行是跨国公司的一种特殊形式，各国一般普遍接受联合国跨国公司中心在其提交的《世界发展中的跨国公司：第三次调查》中下的定义：“跨国公司是设在两个或两个以上国家的实体，它在一个决策体系下经营，各实体间通过股权或其他形式密切联系”。跨国银行在本世纪发展迅速，各国对它的监管一般是基于两大类原则。

（一）股权原则和母国监管原则

所谓股权原则是指股东有权对其资产进行监督和管理，并承担责任。依此原则，跨国银行的总行必须对其所设立的分行和子银行进行监督管理和承担责任。而按照国际公法上的国籍原则，一国对其国民的行为、利益或其他关系，不论发生在境内境外，均可以行使管辖权，即跨国银行的国籍国可对跨国银行行使管辖权，由此可以推出母国负责监管跨国银行的原则。

对跨国银行实行控股权原则有一定的特殊性。公司法一般规定总公司对其分支机构应承担民事责任；对子公司则仅以所投股份承担有限责任。依此，跨国银行母行对其在我国设立的分行应以其全部资产承担责任；但对其在我国设立的子银行和合资银行只承担有限责任。然而，普通公司法尚有对关联企业之间相互转移资产以逃避税收和债务的规制，而银行则本身既为经营货币的企业，在各个银行、企业之间货币的流入注出为当然之事，在此，对关联企业的限制就显得苍白无力了。很多国家因此禁止设立外资子银行，只准设立分支行，而允许设立子银行的国家也往往在立法中加重了母行的责任。如德国银行法为了保护德国境内债权人的利益，就在对外资子银行的设立条件中加重了总行的责任，要求（1）外国银行总行应提交保护说明书；（2）根据存款保护基金会的规定，要求外国总行提交赔偿保证书，保证赔偿该基金会为挽救子银行而可能遭受的损失。

（二）地方市场原则和东道国监管原则

地方市场原则引出的是东道国监管原则。外资银行在东道国活动，对东道国的经济秩序会造成影响，东道国家依据国际公法之领域原则当然有权对其进行管辖；另一方面，东道国为外资银行提供市场，可以直接了解当地金融市场和跨国银行分支机构的经营情况，由其对外资银行的日常经营情况进行监管比较方便和直接。

在现实经济生活中，正是上文所述的跨国银行之间的资产流动性和银行的特殊性致使这两大原则在实践中存在着严重冲突。如甲国的A银行在乙国设立分行，因分行不具有独立性，故应归甲国监管。但如A行总行破产，则依法在乙国的分行也应同时宣布破产清算。但如该分行在乙国吸收存款，则其破产对乙国的经济秩序影响极大，极有可能产生连锁反应，乙国对此决不会坐视不管，从而产生了管辖权的冲突。

正是鉴于1974年原联邦德国的赫斯塔特银行和美国的富兰克林国民银行的倒闭风波，由国际清算银行发起，十国集团和瑞士的中央银行在巴塞尔开会讨论对跨国银行的国际监督和管理问题。1975年2月成立了常设监督机构“银行管理和监督行动委员会”，简称巴塞尔委员会，又称库克委员会。1975年9月，该委员会达成了第一个文件，即《对银行的外国机构的监督》。一般称之为第一个“巴塞尔协议”。

该协议是对两大原则冲突的第一次调和尝试。该协议认为任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国和东道国都负有监管的责任，双方应当分工合作。协议规定东道国监督外国分行的流动性和外资子银行的清偿力；总行则负责其外国分行的清偿力，对于子行的流动性总行负道义上的责任。此外协议还要求监督当局之间互通信息，克服银行保密法的限制，允许总行直接检查其海外机构，否则东道国则代为检查。该协议在世界范围内产生了极大的反响，但由于对两大原则的平行使用，不分主次，也引起监管责任的含混不清。

1978年巴塞尔委员会颁布了“综合资产负债表原则”，确立了综合管理法，即把跨国银行的总行、国内外分行、子行作为一个整体，从全球角度综合考察其资本充足率、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中性及面临的风险。综合管理法的确立表明巴塞尔委员会逐渐偏向于以母国监管为主的原则，同时突破传统股权原则的限制，将分行和子行均统一到一起计算，考虑到了跨国银行业的特殊性质。

在综合管理法的基础上，巴塞尔委员会对巴塞尔协议进行了重大修改。1983年修改后的巴塞尔协议出台，一般称之为第二个巴塞尔协议。此协议规定，把分行的流动性由过去的东道国负责改为东道国和母国共同负责，即基于综合管理法，总行从全球角度管理其流动性；子行的流动性则仍由东道国负责管理。同时，也要求总行开具保函，保证对子行提供备用信贷。关于清偿力，其规定分行的清偿力由母国负责；子行的清偿力由东道国和母国共同负责。母行所以负责，当然仍是基于综合管理法。对于合资银行，则由东道国负主要责任，但如果外国银行占有多数股权，则仍应由东道国和母国共同负责其清偿力。对于外汇管理，则由母国和东道国共同负责，总行负责管理其全球的外汇头寸，东道国则只管理其境内的外汇交易。由此我们可以看到，第二个巴塞尔协议体现了“以股权原则为主，当地市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监管为辅”的总体思路，对监督责任的划分比较明确，比第一个巴塞尔协议有显著进步。

在此之后，巴塞尔委员会的努力成果又表现为1988年的《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》，一般称之为《巴塞尔报告》，它规定了对国际银行的资本充足率的统一要求，是对巴塞尔协议的具体化。

综合管理法当然也存在一些缺陷，主要表现在：

（1）综合管理法要求总行对海外分行和子行实行全面控制。母国对总行的监管往往和东道国的国内法，如关于银行保密等义务相冲突。1984年著名的香港美国大通银行案即为一例。[注释]

（2）综合管理法注重强调母国的监管责任。一方面，目前著名的跨国银行的母国多为发达国家，容易造成发达国家对发展中国家的侵害；另一方面，强调了母国监管责任，也会使东道国放松管制以吸引外资的进入，从而造成对外资银行的监管不力。

（3）综合管理法允许总行对其全球的分行和子行进行资金的内部调拨，这往往容易使东道国的有关管制落空；并且资金的内部转移也有可能对东道国的经济秩序、债权人利益造成损害。

尽管如此，综合管理法在目前仍不失为比较合理和全面的一种监管办法，为各国所采用。美国在1991年底通过的《加强外国银行监督法》规定：除非外国银行在其原籍国（母国）受到全面的监督，且承诺依美国金融管理机构之要求提供有关资料和信息，否则该银行不得在美国境内营业。同时还规定：外国银行在美分支机构与美国银行一样适用美国国内的银行法规；美国联邦储备局有权核准外国银行设立分支机构，命令其停止营业，或是对之实施金融检查。美国对外国银行的监管就是一个适当分配母国监管权和东道国监管权的好例证。而欧盟则一方面规定了各会员国金融机构应符合的最低标准，如最低资本额及经理、董事的任职标准等；另一方面采取“互相承认”原则，即各会员国（东道国）必须承认其他会员国就其金融机构所发之执照以及依该国法令所准许之营业项目。相比而言，欧盟的方法过于强调母国监管，但因过于放松东道国的监管，而不能同时保证跨国银行受到全面的监管。所以，欧盟目前亦拟采用类似美国的监管制度。

二、我国对外资银行的监管

从《条例》及其实施细则来看，我国对外资银行的监管部分吸取了美国《加强外国银行监督法》的优点。这主要表现在强调申请在我国设立各种外资金融机构的申请者，其所在国家或地区要有完善的金融监督管理制度。但从总体来看，我国是不承认以综合管理法为基础的第二个巴塞尔协议确立的母国监管为主的原则的。我国既允许设立分行，又允许设立子银行和合资银行，对业务范围未加区分。但只要求设立外国银行分行的，其总行要提供对该分行承担税务、债务的责任担保书。从监督管理上，我国区分子银行、合资银行与分行，对前两者有注册资本、资本充足率、同一贷款上限等风险管理要求；对分行则无这些要求。可见，我国是以普通公司法原理来对待这两类外资银行的，将前者作为独立法人处理，承认其总行只承担有限责任，而这一点，我们前面已谈过，是不符合跨国银行的特殊性质的。同时，我国如果过于强调东道国的监管，会在国际合作方同遇到困难，与强调母国监管的国际惯例相冲突，容易受到他国的对等对待，既不利于引进外资，也不利于我国银行在国际上的竞争。

总的来说，我国在对外资银行的监管方面，面临着两个矛盾：一是吸引外资的需要和加强监管的矛盾；二是作为东道国监管原则与母国监管原则的矛盾。第一种矛盾主要表现在一方面引进外资银行对我国会带来诸多利益；另一方面我国又担心外资银行可能带来的负效应而要对它进行监管，监管力度不够的话，负效应无法抑制；但如监管过于严格，在当今世界各国竞相放松金融管制的环境下，我国又会失去投资吸引力，达不到引进外资银行的目的。如何保持适度的监管，看来确实是一个难题。第二种矛盾是对跨国银行监管的基本矛盾，上面已着重讨论过，此处不再赘述。

银行监管原则篇（2）

关键词:原则导向监管 核心 基本条件 路径

银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSA)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。

原则导向监管与规制导向监管的区别

(一)原则导向监管

原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSA才明确提出转向原则导向监管。

需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本, 即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。

(二)规制导向监管

规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。

原则导向监管的核心

(一)原则导向监管更强调监管导向或效果

采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSA就此明确提出,FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。

(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任

原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSA特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSA是否批准其相关模型申请的第一位的要素。

(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通

随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(market practitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSA相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSA还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。

(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求

采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。

(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念

金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。

实施原则导向监管的基本条件

监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:

监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。

被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。

监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。

实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。

原则导向监管对我国银行业监管的启示

就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。

就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。

尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。

在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。

再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。

树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。

提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。

我国实施原则导向监管的路径

虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。

(一)提高银行业金融机构的风险管理能力

一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSA特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。

(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管

一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。

(三)提高监管和被监管人员的专业能力

一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSA做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。

(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设

目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。

(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境

目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。

参考文献:

1.Kaufrnan, G. and K. E. Scott,(2000),Does Bank Regulation Retard or Contribute to Systemic Risk, Working Paper

2.Kaufman G ,(2001),Macro-Economic Stability and Bank Soundness, Conference on Financial Reform and Stability: Systemic Issues

3.Keeley, M. C.,(1990),Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking, American Economic Review 80

银行监管原则篇（3）

一、原则监管与规则监管

随着金融市场的发展，金融监管模式不断演变，国际上现行监管模式以规则监管和原则监管为主。

（一）规则监管（Rule-based Regulation）：金融监管机构通过各种具体的规则对被监管者设定明确的权利义务，并以此保障各种金融业务运营的监管模式。

主要特点是：（1）监管规范体系中的规则居于主导地位，是监管机构实施监管的主要依据，原则性条文仅具有昭示监管目标的意义，一般不作为行政依据；（2）规则监管着重于规范过程和行为；（3）对监管者和金融机构而言，具体行为违法与否都是明确的、可预测的。

（二）原则监管（Principle-based Regulation）：基本行为准则或原则性条文在监管法律规范体系中占据主导地位，不设定具体的适用条件，也不直接规定被监管者的行为模式，而是通过概括性描述来规定特定的监管结果。

主要特点是：（1）原则性条文在建立和发展监管标准方面发挥基础性作用，甚至可以作为独立的执法依据；（2）是基于结果的监管，而非以过程为导向的监管。不再把监管重点放在界定被监管者所必须采取的程序和措施上，而是专注于被监管者试图实现的结果，并根据行为结果来判断是否符合监管要求；（3）是让被监管机构自行决定在经营中实现风险管理结果的最有效方式。

二、原则性监管的国际实践

原则监管的理念始于英国金融服务管理局（FSA）。《2000年金融服务和市场法案》授权FSA统一监管英国金融市场，并为其设立了监管目标和原则。为实现法定目标，FSA首创原则导向监管，并进行了大量理论探索和实践。在国际金融危机中，英国首推的以原则为基础的监管模式为英国金融体系抵御金融危机提供了有力支持，而规则监管暴露出刚性有余、弹性不足的弱点，使得以美国为代表的一些发达国家的金融体系遭受重创。危机后，全球范围内掀起了强化原则性监管的浪潮。目前英国、日本、美国等发达国家在金融监管领域都有着原则性监管的实践，分别代表三种不同的监管方式。

（一）英国。英国被认为是金融监管领域原则性监管的代表，早在2001年监管当局就在监管手册中列举了11项监管对象应当遵循的“商业原则”。2005年FSA制订了“更优监管行动计划”，在特定领域内实施更多严格的原则性监管，将不必要的、成本收益不匹配的规则进行了删除和修改。2007年4月FSA《原则性监管：关注重要结果》，提出将继续评估并简化监管手册中的规则，如果有可能将终止手册中具体的、过程导向的规则，更多依赖高位阶的、结果导向的原则和规则。2011年英国政府的《金融监管新方法： 改革蓝图》中明确指出，以目的为导向的适用和强制实施其制定的规则，要求监管对象的行为不仅符合规则的文字，还要符合规则的“精神”，同时审慎监管局必须在所制定的规则中包含简短的目的说明，以使监管对象理解规则背后的原理及其希望达到的结果。为建立新的监管协调机制，英政府2012年《金融服务法案》，规定了监管机构应该遵循“良性管理原则”（ principles of good governance），并对不同监管机构之间的监管协作作出了规定。英格兰银行行长马克・卡尼2014年在《包容发展： 创建系统性观念》主题演讲中指出，银行业标准评审委员会作为对现有银行监管制度的补充，将在审慎监管局和金融行为监管局高阶原则的基础上，设置独立的行为原则，用于指引利益冲突和道德模糊下的行为。

（二）日本。与英国更多强调原则性监管不同，日本更强调原则性监管和规则性监管的有机结合。2007年日本金融厅就提出了“更优监管”方案，其主要举措即实现规则性监管和原则性监管的最优结合，力求通过改善金融监管制度的质量，营造更具竞争力的监管环境。2008年金融危机以来，日本监管当局坚持两种监管并行，持续推进更优监管，希望借此优化整个监管框架。2009年日本金融厅表示日本将“继续保持规则和原则之间的适度平衡，同时充分考虑各国金融服务业现状及监管环境的不同， 这种最优平衡也会不断变化”。与业内主要金融机构代表广泛讨论后， 日本金融厅形成了14 项“关键原则” 以及39条关键原则分解。日本金融厅认为基于规则的监管可以确保可预见性，并消除对于金融机构来说过于霸道的监管行动；基于原则的监管可以鼓励金融机构的自愿行为并给予其业务管理最大的自由。因此规则性监管和原则性监管是相互补充而不是相互排斥的关系，在对大量的不特定金融机构规范某些共以及实施行政处罚方面应该使用规则性监管，而原则性监管更能激励金融机构健全内部控制和管理。

（三）美国。美国是规则性监管的代表，一直奉行的是严格的规则性监管。1993年美国颁布了《美国银行法》，这部法律奠定了美国银行业规范化和法制化发展的基础，之后相继颁布《联邦储蓄制度条例》、《证券交易法》、《投资公司法》、《威廉斯法》等法律，形成了全方位的规则监管体系。然而在严密的监管之下，美国还是爆发了波及全球金融稳定的次贷危机，监管当局认识到完全的规则性监管难以适应金融市场的变化，开始对此进行不断的反思和讨论。2007 年时任美联储主席的伯南克在亚特兰大联邦储备银行金融市场会议上发表主题演讲时指出，在监管和金融创新关系上，“中央银行和其他监管机构应该抵制为每个新类型的金融工具或机构设计特别规则的诱惑，而应该努力发展可以持续适用于整个金融部门的普遍的、原则性的政策，以满足明确的监管目标”。2009 年奥巴马总统签署了美国金融业监管白皮书，该白皮肯定了基于原则的监管方式。而在州一级的金融监管中，IMF 在2015 年4月《美国保险核心原则的详细评估报告》中也指出，“正在从主要依赖规则监管向更多的原则性监管和风险导向监管转变，但是这种转变需要时间并将面临许多障碍。”

三、当前我国外汇领域原则监管的实践及存在的不足

自2012年开始，我国逐步采用“了解客户、了解业务、尽职审查”的银行展业三原则来推进货物贸易、服务贸易、自贸区、跨国公司资金池、银行结售汇等相关领域改革，外汇管理由规则监管向原则监管的特征逐步显现。从我国引入原则监管的实践来看，体现了如下特点：

一是原则性监管的引入契合了外汇管理改革的思路。总体按照先经常、后资本，先对银行、企业实施微观主体管理，后实现跨境资本流动的宏观有效管理，最终促进贸易投融资便利化的思路。上述改革思路有助于向市场明确宣示外汇监管目标，降低监管标准的复杂程度，提升监管框架的稳定性和应变能力。

二是原则性监管的引入遵循了循序渐进的过程。由最初货物贸易改革中配套实施一项指引、一个细则明确银行具体操作要求，到逐步减少相关具体规范性操作要求，摒除过去大量繁琐的、具体的单证审核规则，给予被监管主体更大的自主空间，而不是机械对照和遵守规则，从而对市场发挥出更为积极的作用。

但在实践过程中，出现如下不足：

一是缺乏具体明确的配套制度和指引成为银行规避执行原则监管的借口。原则监管模式并非要求完全以原则取代规则，而是旨在提升原则监管在监管规范体系中的地位，在监管过程中更多依赖原则，减少对规则的运用。从发达国家的经验来看，在引入原则监管的过程中，也陆续制定了明确、具体的配套制度，从相关定义、实施情形、审查措施、银行内控、外部执法等多个角度，对原则监管赋予许多具体内容和要求，形成了基本完整的法律法规体系。目前我国原则监管实践中，相关配套制度还不够完善，缺乏必要的规则和指引，银行在具体操作时往往以此为借口规避执行。

二是银行内控制度与原则监管不相适应。鉴于真实性审核在外汇管理领域的核心地位，无论外汇管理体制如何改革和变迁，银行在重构和调整内控该制度过程中均需牢牢把握真实性重点，原则监管强调的也是业务的真实性和合规性。因此，银行在内控制度建设过程中细化和落实真实性审核制度，实际也是执行原则监管的过程，二者在内涵和外延上是高度吻合的。目前，银行内控制度的表述过于笼统和宽泛，对于外汇局有要求但对自身利益影响不大的领域，银行内控制度基本是原文转发外汇局要求，没有结合自身业务进行细化落实，可操作性不强，不能将真实性审核要求贯通于业务操作的各个具体环节。总体上，大多银行在思想和行动上未能与监管模式转变保持同步，其内控制度与外汇管理改革要求不相适应。

三是监督落实缺乏相应执行标准与具体罚则。在我国实践的各项原则监管文件中，对银行违反原则监管均明确了相应法律责任，但具体外汇检查工作中，对银行违反展业三原则行为面临“定性难、处罚难”问题。如《外汇管理条例》第四十七条规定，“金融机构办理经常项目资金收付，未对交易单证的真实性与外汇收支一致性进行合理审查的，由外汇局进行处罚。”该条款一定程度上为外汇局处罚银行经常项目业务中违反展业三原则的行为提供了依据，但总的来看，现阶段对银行违反原则的行为进行处罚在取证定性方面难度较大。

四、相关建议

从国际经验看，基于原则下的规则监管模式使得监管原则更清楚、监管规则更严密。因此，为适应外汇管理改革需要，结合我国实际，建议外汇领域有效监管模式构建考量以下两个方面：一是强化外汇管理部门的外部原则指导机制，辅以规则配套；二是强化被监管者内部自律机制，夯实原则监管落实基础。自此，内、外两方面促进银行业务从“形式审核”向“实质审核”转变，建立被监管者贯彻落实监管原则的内在长效机制，形成管理合力，实现对银行外汇领域的实质性监管。

（一）外汇管理部门。强化原则指导，辅以配套相应规则，建立对被监管者外部评估、审计、检查的外部约束激励机制，确保被监管者主动、准确执行监管规范。从管理部门的角度监督银行，要求被监管者⑼饣慵喙茉则内化于自身管理制度与流程之中，将银行业务办理具体规则内化于外汇业务操作规程之中。

1、建立健全原则性监管外汇管理法规体系。对原有的监管法规进行大规模的梳理和调整，在删减繁多规范性条文的基础上，构建简明扼要、重点突出的原则性条文。新的法规体系应设定监管的总体目标，完善较为具体的原则监管标准，明确外汇管理部门的职责范围和执法权力，提高监管的前瞻性和灵活性，明确市场主体的职责与义务，引导监管对象自律，鼓励监管对象创新。同时，对于规则性监管的法规体系，建议规范金融机构的共，赋予原则性监管更多具体内容，便于监管对象理解和执行。如对于展业三原则的细化，建议明确银行尽职调查的权利义务、组织要求、实施措施情形、信息收集渠道以及未尽职调查的法律责任等内容。

2、重塑与原则性监管相适应的组织架构和岗位职责。引入原则性监管后，外汇局现有的监管框架应进行相应调整，逐步打破按照经常项目、资本项目业务线条进行划分的机构设置方式。就组织架构来说，可尝试按照主体监管思路对监管对象进行区分，将现有的监管力量分为三块，分别负责国际收支业务、金融机构业务和非金融机构业务，其中金融机构部分可再细分为国有银行组、股份制银行组、城市商业银行组等；非金融机构部分根据监管对象规模划分为大型组、中型组和小微型组。在分组过程中应考虑“前台审批、监测、后台监督检查”的思路，通过职能整合实现对涉外经济主体前中后台的全流程、一体化管理。就岗位职责来说，仍可延续并完善目前的“主体监管”、“分类管理”、“宏观引领微观”等监管思路。

3、丰富银行外汇业务合规性的监督检查等管理手段。（1）行使监督检查权。采用现有或已开发的业务数据监测平台，加大对银行非现场检查、现场检查的频次、力度，把条线管理的业务按照银行主体、企业主体、关联主体整合起来，及早发现苗头性、趋势性问题，对主体经营中的不当行为尽早警示、及时纠正，指导其完善内控管理。（2）构建奖惩机制。强化银行年度考核，对外汇业务合规、没有不良信用、主动发现报告异常交易的金融机构给予激励。比如对于考核评价级别高的金融机构，可降低非现场和现场检查的频率、给予更多的改革创新政策试点机会等，激发银行尽职审查、控制风险的内生动力。对于执行不力的违规银行，则根据违规程度轻重，采取诫勉谈话、情况通报、风险提示、业务指导、降级处理、罚款停业等方式进行惩处。（3）有效衔接原则性监管与事后检查处罚。明确违反原则监管处罚条款，以及银行违反原则行为的定性标准和处罚标准，从而满足事后检查和处罚过程中取证、定性、处罚等不同环节的需求。

（二）金融机构。转变观念，主动适应原则监管，从强化自律的角度，结合自身业务，积极制定符合原则监管的内控制度，包括管理流程、岗位职责、操作规程等，夯实落实原则监管的基础，真正把外汇管理政策传导落实到各操作环节和业务操作岗位，坚持自律经营。

1、完善内部控制机制。建议从内部控制管理入手，建立健全各项规章制度，细化责任主体，强化审核责任，形成银行内部强力的约束体系。（1）建立与原则性条款相适应的内控制度。将原则监管要求融入内控制度，从制度上明确尽职审核的要求。如在结售汇业务中落实了解客户原则时，不仅只满足于客户资格审核和资信调查，更要对基础交易的真实性和一致性进行审查；在落实了解业务原则时，摒弃目前照搬外汇管理规定原文、未细化具体操作规范的做法，通过深入了解掌握结售汇业务政策法规的核心，根据结售汇外汇业务的合规性，建立基于外汇基础交易审查的内控机制。（2）建立重点业务尽职调查报告负责制。如在落实尽职审查原则时，重点业务应更加强调责任主体，对责权进行有序、明确的划分，采取逐级负责，层层报告的责任落实制。（3）建立落实原则监管的风险评估制度。对业务不定期落实原则、实施原则监管情况进行分析评估，评估在内控合规建设、岗位设置、客户审查、交易记录保存与持续跟踪等方面落实外汇管理原则监管的具体情况，及时根据外汇形势和政策变化修订完善自身内控管理制度。

2、实施分类管理机制。以落实“展业三原则”为例，建议针对不同客户和业务实施不同的管理和审核方式，并根据监管要求和业务发展进行动态调整，以实现内部审核资源优化配置。（1）加强客户识别，根据信用风险程度对客户进行分类管理。针对不同的客户，详细规定需采集的客户信息类型、获取客户信息的渠道，以及所获信息的真实性。同时，运用大数据和信息集成技术对客户信用风险进行综合评估，将客户分为高信用等级、一般信用等级、重点关注类和限制类四个等级，分别采取不同的管理措施（见图1）。（2）加强业务管控，根据风险可控度对业务分类管理。制定每项外汇业务的业务流程、操作规程，重点提示易发风险点，运用风险管理模型和历史数据，对办各类业务的风险损失和违约违规情况进行统计分析，以此为据将各类业务按风险级别实施分类管理（见图2）。

五、结语

规则监管和原则监管主要是以监管法律规范体系中是规则性条文还是原则性条文居于主导地位为标准来划分的。两种监管模式都存在一定内在缺陷，而现代金融市场高度复杂，产品日新月异，单一监管模式未必能满足实践需求。因此，为适应外汇管理改革的需要，我国引入“展业三原则”，更加强调原则监管的同时并不放弃规则管制，而是要通过建立内外部约束机制，构建外汇管理部门总体原则指导下的银行规则自律的有效监管模式，监管者与被监管者共同作为，促进银行外汇领域业务健康发展，防止、避免、减少违法违规行为的发生，从而达到最终监管目的。

参考文献

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The Research on the Effective Combination of Principle-based Regulation

Mode and Rule-based Regulation Mode in Banks’ Foreign Exchange Field

银行监管原则篇（4）

四川大学经济学院， 四川 成都 610064

【摘 要】通过CoVaR实证方法利用4家国有银行和2家私有银行的股权收益率值求得中国银行相对其他银行的风险溢出值和各银行相对中国银行的风险溢出值、各银行相对整体银行系统的风险贡献度。结论：中国银行与招商银行的关联程度最高，中国银行与建设银行和工商银行的关联程度较低。同时招商银行对于银行系统的风险贡献率最高，说明了私有银行在发展私人业务上与投资民众联系更紧密。

【关键词】CoVaR法；风险贡献率；审慎监管

一、引言

随着2008年金融危机爆发以来，关于金融机构之间风险传播的研究也逐渐增多，尤其是银行等传统资机构在危机爆发时对于整个金融系统的风险传染贡献程度，而巴塞尔协议也将审慎性监管划为银行监管的主要形式。

在衡量监管必要性条件中，巴塞尔协议主要集中于考察金融机构的资本充足率，资产负债率和损失准备金率等指标。在理论上衡量审慎监管的必要性条件，Adrain和Brunnermeier（2008）的working paper中提到了利用计量条件风险价值的增量和其对总体风险贡献率来衡量。

二、本论文研究对象、数据处理和采用的原理

（一）研究对象和其数据选取

由于我国银行的特殊性，大规模的上市银行基本为国有，其对于整个银行系统的稳定性具有很大的影响力，所以本论文选取了中国几大国有银行。农业银行的上市时间较晚，数据的量不能满足本论文的实证需求，舍去农业银行，确定以中国银行、工商银行，建设银行和交通银行为研究对象。同时为方便计量，添加两家资本规模最大且上市时间较早的股份银行，招商银行和中信银行。

论文的数据选取范围：2008-20112年。受到财务数据报表限制，本论文研究数据的性质是季度数据。数据来源于国泰安数据库。

（二）本论文选取采用的原理方法

1、风险价值

本论文的计算基础是风险价值。风险价值指在一定的置信水平下，某一金融资产在未来一段时间内的最大可能损失：VaRa=inf {v|P（WT￡W-v）31-a}（公式1）。

其中a表示一定的置信度水平，WT表示T时刻期望财富量，W-v表示最大损失量及在险价值。

我们也可以采用Jorion（1996）[2]中提出通过数学的标准化计算可以得到一个计算VaR水平的公式：（公式3），其中 是标准化后的股票收益率分布，且其置信度水准是a。 是收益率标准差， 是计算的时间区间。

2、q分位数回归

（公式4）

公式4中，Qy（τ|x）为关于x的条件分位数，Qμ（τ）为随机扰动项的分位数。对于分位数回归模型，则可采取线性规划法（LP）估计其最小加权绝对偏差，从而得到解释变量的回归系数。得：（公式5）

本文中由于风险价值是定义在一定置信的度水平下的最小损失量，所以采用此回归方法。

3、关于CoVar方法的具体讨论

定义P（Xi

公式6表示在a的置信水平下如果i银行的风险价值为VaRia，则基于这一水准下的j银行的风险价值为CoVaRaji|xi= VaRia。

i对j风险溢出贡献率可用：ΔCoVaRj|iq = CoVaRj|iq -VaRj （公式7） 表示。

如果j表示的是整体银行的风险价值，则公式（7）就表示某一i银行对于银行系统整体的风险溢出贡献程度。

三、实证过程结果分析

（一）实证过程

在处理股权收益率时选择每季度结束日的收盘股价价，计算收益率公式为：Ln（Pt/Pt-1），其中Pt为计算日股票收盘价，Pt-1为股票计算日前一期股票收盘价。为增强计算准确率，将算得的收益率扩大十倍。选取95%的置信度水平，并且收益率服从正态分布，因此得到Za的值为1.658。利用公式（3）进一步得到各个银行单独的风险价值，留备用。本文以中国银行为例，见表1，得到中国银行对其他每家银行的风险溢出贡献和其他每家银行对于中国银行的风险溢出贡献。

（二）实证结果分析

单个银行对其他银行以及系统的风险溢出贡献中首先分析中国银行对于其他银行的风险溢出影响，在中国银行陷入困境时建设银行的风险价值最大，即建设银行此时风险绝对值是最大的，再之是招商银行，工商银行，交通银行和中信银行。再考虑中国银行对于风险溢出的贡献程度，中国银行对于招商银行的风险溢出贡献率是最大的，再之是交通银行，中信银行和工商银行和建设银行。这种风险溢出的贡献率程度最大化也说明两者银行之间的关联性是比较高的。

再之，分析每家银行对于中国银行的影响。发现如果当招商银行陷入困境时其对于中国银行的风险溢出贡献是最大的，其次是中信银行，交通银行，建设银行和工商银行。通过上述，得知国有银行之间的关联程度反而相对较低，而大型国有银行和大型的私有银行之间的关联度是非常高的。

若考虑每家银行对于整体银行系统的风险溢出贡献值，可发现招商银行的风险溢出贡献绝对值是最大的，其次则是交通银行，中信银行，建设银行，工商银行和中国银行。如果再进一步考虑风险溢出贡献的相对值即风险溢出贡献率。

另外一个方面也说明我国股份银行已经逐渐在实力和整体重要性上有赶上并且超越众多国有银行的趋势。实证对于审慎监管有一定的警示作用，即监管机构在选择那些重要性银行进行重点监测时应该考虑各方面因素，考察其风险的相对值而非风险溢出的绝对值，同时注重银行的业务与投资者等民众的紧密程度而非只是资产规模的大小。

参考文献：

[1]Jorion， Philippe， 1997， “Financial Futures： Risk Management”， Published by Irwin Professional， Chicago.

银行监管原则篇（5）

中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05

一、引言

随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。

一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-based regulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（principles-based regulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。

二、外汇管理转向原则监管的必要性分析

（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求

事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。

（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化

随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险

详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。

（四）原则监管有利于业务创新

外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。

三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题

原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。

（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平

英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

（二）实施原则监管不能放松监管要求

有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。

（三）实施原则监管是一个渐进过程

原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。

（四）原则监管应以结果为导向

实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”、“了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前，“展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。

四、相关政策建议

（一）加强商业银行内控建设

由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的 “展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。

（二）可以考虑实行分类监管

我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。

（三）严厉处罚违规的金融机构

对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。

（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才

原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。

参考文献：

[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.

银行监管原则篇（6）

一、我国在外资银行监管中存在的法律问题

(一)从现实情况看，我国现行外资银行法律、法规与我国金融业的对外开放要求还有一段差距，未能体现出国际规则应有的监管框架

1.对外资银行的监管立法未从国际合作与协调出发。巴塞尔委员会于2001年5月的《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》中强调了信息共享和持续协调，而我国外资银行监管立法是从本国的角度考虑的，对金融监管立法的全球化趋势及国际合作考虑欠周全。重新修订的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》只要求外资银行在市场准人、变动投资额或股权及市场退出时，提供所在国或者地区有关主管当局的监管意见，而在外资银行设立后的具体规范经营和风险防范以及与外资银行所在国监管当局之间的合作监管并未体现在立法中。

2.在对外资银行的监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采用何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中没有提及。

3.在我国的外资银行监管立法中，对外资银行不断推出的创新业务品种与经营模式缺乏法律约束力，既没有原则性规定，更谈不上具体操作办法。外资银行全新的业务品种(如高端客户外汇理财业务)以及先进的经营模式(如采取聘用营销人员外包形式推广某个人银行业务产品甚至外汇账户异地开立)等，对我国现有的法律法规及监管执法理念产生了不小的冲击，并引起了我国监管当局的极大关注及的争议。外资银行认为：这些业务品种是其在世界上大多数国家的通行做法，属于国际惯例，且我国法律对此并无明确规定，故在我国开展此类业务应该没有法律障碍。而我国监管当局通常只能以没有法律明文规定为由来禁止其开展这些创新业务。

(二)从立法角度来看，我国一方面缺少一部规范外资银行的基本法，另一方面已出台的法律法规对有些问题还留有空白点

1.缺少一部统一调整和规范外资银行的基本法。

在我国，对外资银行的监管主要依据的是国务院颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，没有进一步上升到法律层次的基本法，而对中资商业银行监管主要依据的是经全国人大审议通过的《商业银行法》。同一监管当局对外资银行和中资银行所依据的监管法律在效力层次上的不一致性，易使被监管者对监管当局监管的公平性和执法的可靠性产生疑问。

2.部门规范性文件繁杂、稳定性差。

自国务院2001年12月重新修订和颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》后，在一年多时间里，人民银行及其办公厅又制定并了一些法规和规章，如《外资金融机构管理条例实施细则》、《关于授权分行、营业部审核批准外资银行驻华代表处展期申请的通知》、《关于外资金融机构市场准人有关问题的通知》、《关于调整外资银行并表监管工作分工的通知》等。又如外资银行对国内的外汇贷款，仍被作为短期外债管理，这与调整后的外债统计口径不相符。这些不断修改、纷繁复杂的部门规章不仅法律效力低下，而且稳定性也较差。

3.法律、法规仍留有许多空白点。

我国对外资银行监管的在法律法规上仍留有空白点，如：外资银行出现清偿能力危机时，能否由我国监管当局对其进行接管；在外资银行出现支付危机时，能否对其适用中央银行的再贷款制度。诸如此类操作性较强的问题在对外资银行的监管法规中均未有规定，使监管当局在执法中不易掌握。

(三)从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的责任

1.法律赋予监管当局的权力和职责如何实施与分配未能体现。外资银行违法、违规经营后，我国的监管当局与其母国的监管当局对其如何处分，彼此所拥有的权力及职责分工没有明确规定，这极易造成监管的真空。

2.外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性。尤其是外资银行分行在我国违法、违规后，其母行是否应承担责任，以及彼此之间如何承担法律责任，都没有在法律上界定。

二、对策

(一)外资银行的监管立法应具有前瞻性、统一性，与国际法规接轨

一是在外资银行监管立法中应增加监管当局之间合作监管条款。这既是国际规则的要求，也是由外资银行业务经营与机构设置的跨国性所决定的。而与外资银行的这一特性相适应，监管法律中理应包括不同国家监管当局之间的沟通与合作条款。在实践中，新西兰的做法值得我们借鉴：该国监管当局每年与具有系统重要性的母银行所在国监管当局召开一次会议，就母银行经营状况、隶属区域的系统状况以及审慎监管和政策交换意见。该国监管当局还与其他提供有效信息的中央银行或国际金融组织保人只持经常的联系。故我国在外资银行监管立法中，应借鉴别国的先进理念，既能使我国立法具有前瞻性，又能符合国际组织所提出的监管要求，体现国际性。

二是从维护我国利益出发，当国内法律与国外法律发生冲突时，应优先适用我国法律。但在我国金融市场稳定受到或对我国债权人与债务人不利的情况下，可采取申请保留事项。我国《民法通则》第一百四十二条第一款规定“涉外民事关系的法律适用，依照本章的规定确定。”第二款规定“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”第三款规定“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例。”外资银行是根据我国法律、法规在我国境内设立的金融机构，应适用我国法律，但鉴于其业务经营的国际性，还应根据国际法原理进行规范，如银行贷款合同一般采取银行所在地法律，但若当事人在合同中未规定时，可适用最密切联系原则。

三是对于外资银行不断创新的业务需求，应在遵循我国现行法基础上，同时更新监管立法理念。外资银行在执法时实行的是“法无明文禁止即可为”，而我国在监管中一直以来是“法无明文规定即不可为”。可见，外资银行的业务创新与我国原有的监管立法和监管执法产生了法律理念上的冲突，这种冲突随着外资银行开放度的加大，会越来越明显。其实，所谓的国际惯例是指在国际交往中，经反复实践而逐渐形成的不成文的行为规则，而不是外资银行所称的其在大多数国家所适用的规则。因此，外资银行的业务创新首先应适用我国法律及对法律的解释，而不能将自己一贯的经营规则当成国际惯例，以此作为规避法律的借口，但同时，我们的监管立法也需更新理念，应仔细外资银行的创新业务，在法律法规中明确界定禁止经营的业务范围，尽量避免监管立法观念与外资银行执法思想的冲突及法律法规认识上的歧义。

(二)应加快对外资银行基本法的立法步伐及其相关法规、规章的调整

第一，首先应制定一部调整外资银行基本法律关系的法案《外资银行法》，提高外资银行的立法层次，增强法律的稳定性；其次，在基本法颁布实施的基础上，制定一系列与之配套的特别法如《外资银行监管法》、《外资银行市场退出法》等；再次，尽量避免出台过多的行政文件或内部通知，应加强法律、法规的建设，以增加监管当局执法的严肃性。

第二，可根据具体实践的需要，用司法解释等方式对已经制定的法律、法规经常进行拾遗补漏，使之不断趋于完善，增强监管当局执法的可操作性，避免出现监管中的漏洞。例如：为保护公众利益，限制外资银行风险的扩散，世界许多国家都规定了中央银行的最后贷款援助，用于解决外资银行的临时流动性困难，采取的形式大致有以下几种情况：一是加拿大、美国、意大利等国采取的中央银行提供抵押贷款措施，《美国联邦储备法》规定联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款；二是德国等实行的中央银行提供票据贴现模式。在这种模式下，多数国家的中央银行都要求银行申请票据贴现时，必须以合格票据为限。三是直接提供贷款支持。比利时法律规定，比利时国民银行可以提供短期透支以帮助外资银行解决暂时的流动性困难。由此可见，我国在外资银行监管立法时，宜根据我国国情，选择一种或几种手段作为中央银行对外资银行的最后贷款支持，解决其资金流动性，避免出现系统性风险。

(三)对不同国家之间的监管者权力和职责的划分以及被监管者责任的承担，应以法律的形式予以明确

银行监管原则篇（7）

一、我国在外资银行监管中存在的法律问题

(一)从现实情况看,我国现行外资银行法律、法规与我国金融业的对外开放要求还有一段差距,未能体现出国际规则应有的监管框架

1.对外资银行的监管立法未从国际合作与协调出发。巴塞尔委员会于2001年5月的《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》中强调了信息共享和持续协调,而我国外资银行监管立法是从本国的角度考虑的,对金融监管立法的全球化趋势及国际合作考虑欠周全。重新修订的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》只要求外资银行在市场准人、变动投资额或股权及市场退出时,提供所在国或者地区有关主管当局的监管意见,而在外资银行设立后的具体规范经营和风险防范以及与外资银行所在国监管当局之间的合作监管并未体现在立法中。

2.在对外资银行的监管立法中,没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下,当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时,可适用国际条约或国际惯例,但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时,应适用何国法律或应采用何种手段处理问题,在我国外资银行的监管立法中没有提及。

3.在我国的外资银行监管立法中,对外资银行不断推出的创新业务品种与经营模式缺乏法律约束力,既没有原则性规定,更谈不上具体操作办法。外资银行全新的业务品种(如高端客户外汇理财业务)以及先进的经营模式(如采取聘用营销人员外包形式推广某个人银行业务产品甚至外汇账户异地开立)等,对我国现有的法律法规及监管执法理念产生了不小的冲击,并引起了我国监管当局的极大关注及社会的争议。外资银行认为:这些业务品种是其在世界上大多数国家的通行做法,属于国际惯例,且我国法律对此并无明确规定,故在我国开展此类业务应该没有法律障碍。而我国监管当局通常只能以没有法律明文规定为由来禁止其开展这些创新业务。

(二)从立法角度来看,我国一方面缺少一部规范外资银行的基本法,另一方面已出台的法律法规对有些问题还留有空白点

1.缺少一部统一调整和规范外资银行的基本法。

在我国,对外资银行的监管主要依据的是国务院颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》,没有进一步上升到法律层次的基本法,而对中资商业银行监管主要依据的是经全国人大审议通过的《商业银行法》。同一监管当局对外资银行和中资银行所依据的监管法律在效力层次上的不一致性,易使被监管者对监管当局监管的公平性和执法的可靠性产生疑问。

2.部门规范性文件繁杂、稳定性差。

自国务院2001年12月重新修订和颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》后,在一年多时间里,中国人民银行及其办公厅又制定并了一些法规和规章,如《外资金融机构管理条例实施细则》、《关于授权分行、营业部审核批准外资银行驻华代表处展期申请的通知》、《关于外资金融机构市场准人有关问题的通知》、《关于调整外资银行并表监管工作分工的通知》等。又如外资银行对国内企业的外汇贷款,仍被作为短期外债管理,这与调整后的外债统计口径不相符。这些不断修改、纷繁复杂的部门规章不仅法律效力低下,而且稳定性也较差。

3.法律、法规仍留有许多空白点。

我国对外资银行监管的在法律法规上仍留有空白点,如:外资银行出现清偿能力危机时,能否由我国监管当局对其进行接管;在外资银行出现支付危机时,能否对其适用中央银行的再贷款制度。诸如此类操作性较强的问题在对外资银行的监管法规中均未有规定,使监管当局在执法中不易掌握。

(三)从权力与责任看,未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任

1.法律赋予监管当局的权力和职责如何实施与分配未能体现。外资银行违法、违规经营后,我国的监管当局与其母国的监管当局对其如何处分,彼此所拥有的权力及职责分工没有明确规定,这极易造成监管的真空。

2.外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性。尤其是外资银行分行在我国违法、违规后,其母行是否应承担责任,以及彼此之间如何承担法律责任,都没有在法律上界定。

二、对策

(文秘站:) (一)外资银行的监管立法应具有前瞻性、统一性,与国际法规接轨

一是在外资银行监管立法中应增加监管当局之间合作监管条款。这既是国际规则的要求,也是由外资银行业务经营与机构设置的跨国性所决定的。而与外资银行的这一特性相适应,监管法律中理应包括不同国家监管当局之间的沟通与合作条款。在实践中,新西兰的做法值得我们借鉴:该国监管当局每年与具有系统重要性的母银行所在国监管当局召开一次会议,就母银行经营状况、隶属区域的金融系统状况以及审慎监管和政策发展交换意见。该国监管当局还与其他提供有效信息的中央银行或国际金融组织保人只持经常的联系。故我国在外资银行监管立法中,应借鉴别国的先进理念,既能使我国立法具有前瞻性,又能符合国际组织所提出的监管要求,体现国际性。

二是从维护我国利益出发,当国内法律与国外法律发生冲突时,应优先适用我国法律。但在我国金融市场稳定受到影响或对我国债权人与债务人不利的情况下,可采取申请保留事项。我国《民法通则》第一百四十二条第一款规定“涉外民事关系的法律适用,依照本章的规定确定。”第二款规定“中华人民共和国

缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外。”第三款规定“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例。”外资银行是根据我国法律、法规在我国境内设立的金融机构,应适用我国法律,但鉴于其业务经营的国际性,还应根据国际法原理进行规范,如银行贷款合同一般采取银行所在地法律,但若当事人在合同中未规定时,可适用最密切联系原则。

三是对于外资银行不断创新的业务需求,应在遵循我国现行法基础上,同时更新监管立法理念。外资银行在执法时实行的是“法无明文禁止即可为”,而我国在监管中一直以来是“法无明文规定即不可为”。可见,外资银行的业务创新与我国原有的监管立法和监管执法产生了法律理念上的冲突,这种冲突随着外资银行开放度的加大,会越来越明显。其实,所谓的国际惯例是指在国际交往中,经反复实践而逐渐形成的不成文的行为规则,而不是外资银行所称的其在大多数国家所适用的规则。因此,外资银行的业务创新首先应适用我国法律及对法律的解释,而不能将自己一贯的经营规则当成国际惯例,以此作为规避中国法律的借口,但同时,我们的监管立法也需更新理念,应仔细研究外资银行的创新业务,在法律法规中明确界定禁止经营的业务范围,尽量避免监管立法观念与外资银行执法思想的冲突及法律法规认识上的歧义。

(二)应加快对外资银行基本法的立法步伐及其相关法规、规章的调整

第一,首先应制定一部调整外资银行基本法律关系的法案《外资银行法》,提高外资银行的立法层次,增强法律的稳定性;其次,在基本法颁布实施的基础上,制定一系列与之配套的特别法如《外资银行监管法》、《外资银行市场退出法》等;再次,尽量避免出台过多的行政文件或内部通知,应加强法律、法规的建设,以增加监管当局执法的严肃性。

第二,可根据具体实践的需要,用司法解释等方式对已经制定的法律、法规经常进行拾遗补漏,使之不断趋于完善,增强监管当局执法的可操作性,避免出现监管中的漏洞。例如:为保护公众利益,限制外资银行风险的扩散,世界许多国家都规定了中央银行的最后贷款援助,用于解决外资银行的临时流动性困难,采取的形式大致有以下几种情况:一是加拿大、美国、意大利等国采取的中央银行提供抵押贷款措施,《美国联邦储备法》规定联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款;二是德国等实行的中央银行提供票据贴现模式。在这种模式下,多数国家的中央银行都要求银行申请票据贴现时,必须以合格票据为限。三是直接提供贷款支持。比利时法律规定,比利时国民银行可以提供短期透支以帮助外资银行解决暂时的流动性困难。由此可见,我国在外资银行监管立法时,宜根据我国国情,选择一种或几种手段作为中央银行对外资银行的最后贷款支持,解决其资金流动性问题,避免出现系统性风险。

(三)对不同国家之间的监管者权力和职责的划分以及被监管者法律责任的承担,应以法律的形式予以明确

银行监管原则篇（8）

以法律的形式赋予银行监管机构独立监管权是国际通行做法。巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）认为，一个国家的银行监管当局能否对银行实施有效监管，在很大程度上取决于法律是否赋予银行监管当局“正式监管权力”，以及监管当局能否依据法律的授权充分、及时、公平、公正地行使相应的权力。在《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中，原则22具体体现了“正式监管权力”的内容。该原则强调：银行监管者必须以法律或法规为后盾，并掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求或当存款人的安全受到威胁时及时采取纠正措施。在紧急情况下，这些措施应包括撤销银行执照和建议撤销银行执照。

对监管者正式权力的阐述

监管当局行使监管权力必须有法可依；监管当局必须依法、独立行使监管权力；法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力；监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责

原则22主要包括四个方面的内容，概述如下：（一）监管当局行使监管权力必须有法可依。即任何监管职权都必须基于法律、法规的授权才能存在。否则，监管者无权对被监管对象实施任何监管手段、监管措施以及行政处罚。

（二）监管当局必须依法、独立行使监管权力。即监管者必须有充分的自，及时、充分行使法律赋予的各项权力，不受任何干扰（包括政府的行政干预）。

（三）法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力，以保护存款人和债权人，最终保护整个银行系统的稳定。纠正措施中既包括比较温和的处理，如当所发现的问题相对较小时，监管者可采取与银行管理层进行简单的口头或书面联系、特别报告、专项审计等非正式措施；也包括其他的挽救措施或整改措施；还包括其他具有惩罚性的处理，如有权力对银行的业务进行限制（如限制银行当前开展的业务，并停止批准其开办新业务或收购活动），对银行实现盈利的分配进行干预（限制或暂停向股东支付红利或其他收入），对银行的资产转让及购回自己的股权提出禁止性要求（禁止资产转让及购回自己的股权），具备有效的手段解决银行管理方面的问题（其中包括有权撤换银行控股方、银行管理层或董事，限制其手中的权力，并可在监管者认为适当的情况下将这批人永远逐出银行业）。在情况严重时，监管者应有能力对未达到审慎要求的银行进行接管。在极端的情况下，监管者可对不具备生存能力的银行采取严厉的强制处罚措施，参与该机构的重组或合并，直至最终吊销其执照，以保证整个银行系统的稳定。

（四）监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责。即法律必须明确对不作为以及滥作为的监管者要实施严格的监督和问责，即《核心原则》强调的“法律或法规对无故延误采取纠正措施的监管机构不能姑息”。

巴塞尔委员会认为，上述第（一）项、（二）项和第（三）项是一国监管当局有效行使其正式监管权力必须具备的内容，第（四）项则是对监管当局提出的更高要求，也是各国应努力实现的目标。

实施监管权力方面的进展

明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施；初步建立了监管机构及监管人员的问责制；加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度

2003年5月，中国银监会成立了巴塞尔核心原则自我评估小组。根据《巴塞尔核心原则评价方法》，评估小组对我国银行监管状况进行了自我评估。在对我国银行监管机构实施银行监管权力的评估方面，评估小组认为：

（一）近年来，我国的银行监管机构在实施监管权力方面做了大量工作，并按照法律、法规赋予的权限对有问题的机构采取一系列监管措施，并实施了有针对性的行政处罚。如对部分违法违规的银行采取了警告、责令限期改正、通报、下达监管意见书、限制增设分支机构、罚款以及取消相关责任人任职资格或建议银行给予其相应的纪律处分等措施，对问题特别严重的银行，采取了责令停业整顿、接管等措施（如汕头市商业银行），对严重资不抵债、救助无望的银行实施了关闭或撤销等较为严厉的处罚（如海南发展银行），最大限度地保护了被撤销及拟撤销机构的多数存款人的利益，阻止了金融风险的蔓延，为维护金融秩序的稳定和社会的安定起到了重要作用。

（二）《银监法》的颁布和实施，使我国银行监管者实施监管权力的状况较以前有一定的改善。主要体现在以下几个方面：一是重新明确了对银行机构实施监管的权力主体。银监会设立前，国家授权中国人民银行对银行机构实施监管，2003年4月，中国银监会设立后，全国人大常委会授权由中国银监会履行原由中国人民银行履行银行监管职责。2003年12月27日通过的《银监法》，又通过法律的形式授权中国银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，明确了监管机构的权利、应承担的责任和义务，同时对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，为银监会今后更有效地监督管理银行业金融机构奠定了法律基础。

二是明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施。根据近年来监管工作实践经验，借鉴《核心原则》的相关条款，并参照其他国家和地区金融监管的实践，在我国银行监管机构原有的监管权力的基础上，《银监法》赋予监管者可视银行具体情况采取一系列监管措施和处罚措施的权力，原监管机构可采取的措施单一、手段较少的缺陷得到改善，监管者实施监管权力的状况较以前也得到一定的改进。《银监法》第四章、第五章的相关条款授权中国银监会有权根据银行的具体情况采取不同的监管措施和处罚措施，如授权银监会在一定条件下，采取递进的监管强制措施权力，这些措施既有对银行业金融机构的，也有对银行业股东的，还有对银行业金融机构董事、高级管理人员的，包括：（1）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；（2）限制分配红利和其他收入；（3）限制资产转让；（4）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；（5）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；（6）停止批准增设分支机构。又如授权银监会拥有对严重违法违规银行业金融机构的接管、撤销等行政强制措施权、拥有查询涉嫌金融违法行为人的存款或申请司法机关冻结违法资金权。再如授权银监会拥有对银行业金融机构违法行为的责令限期改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销其经营许可证等处罚权；对违法银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，责令银行机构给予纪律处分权、直接给予其行政处罚（警告、罚款）和取消其一定期限直至终身的任职资格、从业资格等权力等。

三是初步建立了监管机构及监管人员的问责制。《银监法》在授予银行监管机构充分的权力的同时，也考虑对其履行监管权力进行必要的监督和制约、防止权力的不当使用及滥用这一问题。《银监法》及《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序》、《银监会执法监察工作暂行办法》、《中国银行业监督管理委员会工作人员守则》等法律、规章、制度等均明确要求银监会要建立监督管理责任制和内部监督制度，对监管机构和监管人员执行国家法律法规、依法履行监管职责等情况进行规范、考核和问责，对银监会工作人员工作拖拉、相互推诿、不作为、滥作为甚至、违法行为规定了相应处理措施和应承担的法律责任等等。《银监法》还明确了国务院审计、监察等机关依法对银行监管机构实施外部监督等规定。

四是加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度。要求银监会履行监管职责时遵循依法、公开、公正和效率的原则，公开监督管理程序，如制定的规章在前公开向社会广泛征求意见、在银监会网站公布监管信息、要在限期内完成行政许可事项的审批工作并公开审批结果等等，增加社会公众对监管法规的制定及执行情况的了解，加强社会公众对银监会履行监管职责情况的监督。

进一步加强监管权力

建立和完善分类纠正和处置的制度安排；结合风险评价和预警结果，根据被监管对象的风险程度及合规经营情况，及时采取纠正与处置措施；加强对监管人员的监督、评价，落实问责制.

银行监管原则篇（9）

以法律的形式赋予银行监管机构独立监管权是国际通行做法。巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）认为，一个国家的银行监管当局能否对银行实施有效监管，在很大程度上取决于法律是否赋予银行监管当局“正式监管权力”，以及监管当局能否依据法律的授权充分、及时、公平、公正地行使相应的权力。在《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中，原则22具体体现了“正式监管权力”的内容。该原则强调：银行监管者必须以法律或法规为后盾，并掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求或当存款人的安全受到威胁时及时采取纠正措施。在紧急情况下，这些措施应包括撤销银行执照和建议撤销银行执照。

对监管者正式权力的阐述

监管当局行使监管权力必须有法可依；监管当局必须依法、独立行使监管权力；法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力；监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责

原则22主要包括四个方面的内容，概述如下：（一）监管当局行使监管权力必须有法可依。即任何监管职权都必须基于法律、法规的授权才能存在。否则，监管者无权对被监管对象实施任何监管手段、监管措施以及行政处罚。

（二）监管当局必须依法、独立行使监管权力。即监管者必须有充分的自，及时、充分行使法律赋予的各项权力，不受任何干扰（包括政府的行政干预）。

（三）法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力，以保护存款人和债权人，最终保护整个银行系统的稳定。纠正措施中既包括比较温和的处理，如当所发现的问题相对较小时，监管者可采取与银行管理层进行简单的口头或书面联系、特别报告、专项审计等非正式措施；也包括其他的挽救措施或整改措施；还包括其他具有惩罚性的处理，如有权力对银行的业务进行限制（如限制银行当前开展的业务，并停止批准其开办新业务或收购活动），对银行实现盈利的分配进行干预（限制或暂停向股东支付红利或其他收入），对银行的资产转让及购回自己的股权提出禁止性要求（禁止资产转让及购回自己的股权），具备有效的手段解决银行管理方面的问题（其中包括有权撤换银行控股方、银行管理层或董事，限制其手中的权力，并可在监管者认为适当的情况下将这批人永远逐出银行业）。在情况严重时，监管者应有能力对未达到审慎要求的银行进行接管。在极端的情况下，监管者可对不具备生存能力的银行采取严厉的强制处罚措施，参与该机构的重组或合并，直至最终吊销其执照，以保证整个银行系统的稳定。

（四）监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责。即法律必须明确对不作为以及滥作为的监管者要实施严格的监督和问责，即《核心原则》强调的“法律或法规对无故延误采取纠正措施的监管机构不能姑息”。

巴塞尔委员会认为，上述第（一）项、（二）项和第（三）项是一国监管当局有效行使其正式监管权力必须具备的内容，第（四）项则是对监管当局提出的更高要求，也是各国应努力实现的目标。

实施监管权力方面的进展

明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施；初步建立了监管机构及监管人员的问责制；加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度

2003年5月，中国银监会成立了巴塞尔核心原则自我评估小组。根据《巴塞尔核心原则评价方法》，评估小组对我国银行监管状况进行了自我评估。在对我国银行监管机构实施银行监管权力的评估方面，评估小组认为：

（一）近年来，我国的银行监管机构在实施监管权力方面做了大量工作，并按照法律、法规赋予的权限对有问题的机构采取一系列监管措施，并实施了有针对性的行政处罚。如对部分违法违规的银行采取了警告、责令限期改正、通报、下达监管意见书、限制增设分支机构、罚款以及取消相关责任人任职资格或建议银行给予其相应的纪律处分等措施，对问题特别严重的银行，采取了责令停业整顿、接管等措施（如汕头市商业银行），对严重资不抵债、救助无望的银行实施了关闭或撤销等较为严厉的处罚（如海南发展银行），最大限度地保护了被撤销及拟撤销机构的多数存款人的利益，阻止了金融风险的蔓延，为维护金融秩序的稳定和社会的安定起到了重要作用。

（二）《银监法》的颁布和实施，使我国银行监管者实施监管权力的状况较以前有一定的改善。主要体现在以下几个方面：一是重新明确了对银行机构实施监管的权力主体。银监会设立前，国家授权中国人民银行对银行机构实施监管，2003年4月，中国银监会设立后，全国人大常委会授权由中国银监会履行原由中国人民银行履行银行监管职责。2003年12月27日通过的《银监法》，又通过法律的形式授权中国银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，明确了监管机构的权利、应承担的责任和义务，同时对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，为银监会今后更有效地监督管理银行业金融机构奠定了法律基础。

二是明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施。根据近年来监管工作实践经验，借鉴《核心原则》的相关条款，并参照其他国家和地区金融监管的实践，在我国银行监管机构原有的监管权力的基础上，《银监法》赋予监管者可视银行具体情况采取一系列监管措施和处罚措施的权力，原监管机构可采取的措施单一、手段较少的缺陷得到改善，监管者实施监管权力的状况较以前也得到一定的改进。《银监法》第四章、第五章的相关条款授权中国银监会有权根据银行的具体情况采取不同的监管措施和处罚措施，如授权银监会在一定条件下，采取递进的监管强制措施权力，这些措施既有对银行业金融机构的，也有对银行业股东的，还有对银行业金融机构董事、高级管理人员的，包括：（1）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；（2）限制分配红利和其他收入；（3）限制资产转让；（4）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；（5）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；（6）停止批准增设分支机构。又如授权银监会拥有对严重违法违规银行业金融机构的接管、撤销等行政强制措施权、拥有查询涉嫌金融违法行为人的存款或申请司法机关冻结违法资金权。再如授权银监会拥有对银行业金融机构违法行为的责令限期改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销其经营许可证等处罚权；对违法银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，责令银行机构给予纪律处分权、直接给予其行政处罚（警告、罚款）和取消其一定期限直至终身的任职资格、从业资格等权力等。

三是初步建立了监管机构及监管人员的问责制。《银监法》在授予银行监管机构充分的权力的同时，也考虑对其履行监管权力进行必要的监督和制约、防止权力的不当使用及滥用这一问题。《银监法》及《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序》、《银监会执法监察工作暂行办法》、《中国银行业监督管理委员会工作人员守则》等法律、规章、制度等均明确要求银监会要建立监督管理责任制和内部监督制度，对监管机构和监管人员执行国家法律法规、依法履行监管职责等情况进行规范、考核和问责，对银监会工作人员工作拖拉、相互推诿、不作为、滥作为甚至、违法行为规定了相应处理措施和应承担的法律责任等等。《银监法》还明确了国务院审计、监察等机关依法对银行监管机构实施外部监督等规定。

四是加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度。要求银监会履行监管职责时遵循依法、公开、公正和效率的原则，公开监督管理程序，如制定的规章在前公开向社会广泛征求意见、在银监会网站公布监管信息、要在限期内完成行政许可事项的审批工作并公开审批结果等等，增加社会公众对监管法规的制定及执行情况的了解，加强社会公众对银监会履行监管职责情况的监督。

进一步加强监管权力

建立和完善分类纠正和处置的制度安排；结合风险评价和预警结果，根据被监管对象的风险程度及合规经营情况，及时采取纠正与处置措施；加强对监管人员的监督、评价，落实问责制.

银行监管原则篇（10）

以法律的形式赋予银行监管机构独立监管权是国际通行做法。巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）认为，一个国家的银行监管当局能否对银行实施有效监管，在很大程度上取决于法律是否赋予银行监管当局“正式监管权力”，以及监管当局能否依据法律的授权充分、及时、公平、公正地行使相应的权力。在《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中，原则22具体体现了“正式监管权力”的内容。该原则强调：银行监管者必须以法律或法规为后盾，并掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求或当存款人的安全受到威胁时及时采取纠正措施。在紧急情况下，这些措施应包括撤销银行执照和建议撤销银行执照。

对监管者正式权力的阐述

监管当局行使监管权力必须有法可依；监管当局必须依法、独立行使监管权力；法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力；监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责

原则22主要包括四个方面的内容，概述如下：（一）监管当局行使监管权力必须有法可依。即任何监管职权都必须基于法律、法规的授权才能存在。否则，监管者无权对被监管对象实施任何监管手段、监管措施以及行政处罚。

（二）监管当局必须依法、独立行使监管权力。即监管者必须有充分的自，及时、充分行使法律赋予的各项权力，不受任何干扰（包括政府的行政干预）。

（三）法律应赋予监管者针对被监管机构的不同问题采取灵活的、递进的纠正措施和处罚措施的权力，以保护存款人和债权人，最终保护整个银行系统的稳定。纠正措施中既包括比较温和的处理，如当所发现的问题相对较小时，监管者可采取与银行管理层进行简单的口头或书面联系、特别报告、专项审计等非正式措施；也包括其他的挽救措施或整改措施；还包括其他具有惩罚性的处理，如有权力对银行的业务进行限制（如限制银行当前开展的业务，并停止批准其开办新业务或收购活动），对银行实现盈利的分配进行干预（限制或暂停向股东支付红利或其他收入），对银行的资产转让及购回自己的股权提出禁止性要求（禁止资产转让及购回自己的股权），具备有效的手段解决银行管理方面的问题（其中包括有权撤换银行控股方、银行管理层或董事，限制其手中的权力，并可在监管者认为适当的情况下将这批人永远逐出银行业）。在情况严重时，监管者应有能力对未达到审慎要求的银行进行接管。在极端的情况下，监管者可对不具备生存能力的银行采取严厉的强制处罚措施，参与该机构的重组或合并，直至最终吊销其执照，以保证整个银行系统的稳定。

（四）监管当局行使监管权力应受到严格的监督和问责。即法律必须明确对不作为以及滥作为的监管者要实施严格的监督和问责，即《核心原则》强调的“法律或法规对无故延误采取纠正措施的监管机构不能姑息”。

巴塞尔委员会认为，上述第（一）项、（二）项和第（三）项是一国监管当局有效行使其正式监管权力必须具备的内容，第（四）项则是对监管当局提出的更高要求，也是各国应努力实现的目标。

实施监管权力方面的进展

明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施；初步建立了监管机构及监管人员的问责制；加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度

2003年5月，中国银监会成立了巴塞尔核心原则自我评估小组。根据《巴塞尔核心原则评价方法》，评估小组对我国银行监管状况进行了自我评估。在对我国银行监管机构实施银行监管权力的评估方面，评估小组认为：

（一）近年来，我国的银行监管机构在实施监管权力方面做了大量工作，并按照法律、法规赋予的权限对有问题的机构采取一系列监管措施，并实施了有针对性的行政处罚。如对部分违法违规的银行采取了警告、责令限期改正、通报、下达监管意见书、限制增设分支机构、罚款以及取消相关责任人任职资格或建议银行给予其相应的纪律处分等措施，对问题特别严重的银行，采取了责令停业整顿、接管等措施（如汕头市商业银行），对严重资不抵债、救助无望的银行实施了关闭或撤销等较为严厉的处罚（如海南发展银行），最大限度地保护了被撤销及拟撤销机构的多数存款人的利益，阻止了金融风险的蔓延，为维护金融秩序的稳定和社会的安定起到了重要作用。

（二）《银监法》的颁布和实施，使我国银行监管者实施监管权力的状况较以前有一定的改善。主要体现在以下几个方面：一是重新明确了对银行机构实施监管的权力主体。银监会设立前，国家授权中国人民银行对银行机构实施监管，2003年4月，中国银监会设立后，全国人大常委会授权由中国银监会履行原由中国人民银行履行银行监管职责。2003年12月27日通过的《银监法》，又通过法律的形式授权中国银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作，明确了监管机构的权利、应承担的责任和义务，同时对监管机构实施监管行为的权限、方法、程序和要求等加以限定，为银监会今后更有效地监督管理银行业金融机构奠定了法律基础。

二是明确规定了监管机构采取监管强制措施的权力，完善了监管措施。根据近年来监管工作实践经验，借鉴《核心原则》的相关条款，并参照其他国家和地区金融监管的实践，在我国银行监管机构原有的监管权力的基础上，《银监法》赋予监管者可视银行具体情况采取一系列监管措施和处罚措施的权力，原监管机构可采取的措施单一、手段较少的缺陷得到改善，监管者实施监管权力的状况较以前也得到一定的改进。《银监法》第四章、第五章的相关条款授权中国银监会有权根据银行的具体情况采取不同的监管措施和处罚措施，如授权银监会在一定条件下，采取递进的监管强制措施权力，这些措施既有对银行业金融机构的，也有对银行业股东的，还有对银行业金融机构董事、高级管理人员的，包括：（1）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；（2）限制分配红利和其他收入；（3）限制资产转让；（4）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；（5）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；（6）停止批准增设分支机构。又如授权银监会拥有对严重违法违规银行业金融机构的接管、撤销等行政强制措施权、拥有查询涉嫌金融违法行为人的存款或申请司法机关冻结违法资金权。再如授权银监会拥有对银行业金融机构违法行为的责令限期改正、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销其经营许可证等处罚权；对违法银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，责令银行机构给予纪律处分权、直接给予其行政处罚（警告、罚款）和取消其一定期限直至终身的任职资格、从业资格等权力等。

三是初步建立了监管机构及监管人员的问责制。《银监法》在授予银行监管机构充分的权力的同时，也考虑对其履行监管权力进行必要的监督和制约、防止权力的不当使用及滥用这一问题。《银监法》及《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序》、《银监会执法监察工作暂行办法》、《中国银行业监督管理委员会工作人员守则》等法律、规章、制度等均明确要求银监会要建立监督管理责任制和内部监督制度，对监管机构和监管人员执行国家法律法规、依法履行监管职责等情况进行规范、考核和问责，对银监会工作人员工作拖拉、相互推诿、不作为、滥作为甚至、违法行为规定了相应处理措施和应承担的法律责任等等。《银监法》还明确了国务院审计、监察等机关依法对银行监管机构实施外部监督等规定。

四是加强了社会监督力度，增加依法行政的透明度。要求银监会履行监管职责时遵循依法、公开、公正和效率的原则，公开监督管理程序，如制定的规章在前公开向社会广泛征求意见、在银监会网站公布监管信息、要在限期内完成行政许可事项的审批工作并公开审批结果等等，增加社会公众对监管法规的制定及执行情况的了解，加强社会公众对银监会履行监管职责情况的监督。进一步加强监管权力

建立和完善分类纠正和处置的制度安排；结合风险评价和预警结果，根据被监管对象的风险程度及合规经营情况，及时采取纠正与处置措施；加强对监管人员的监督、评价，落实问责制.

银行监管原则篇（11）

银行业监管法律体系的起步、成型与深化

我国银行业监管法律框架建设起步于20世纪80年代，在90年代初步形成。1986年，国务院颁布了《银行管理暂行条例》，标志着我国开始对银行业实行依法监管。《银行管理暂行条例》是对我国建国以来特别是党的十一届三中全会以来金融工作实践的总结，为当时规范各种金融关系、强化金融调控和管理发挥了重要作用。20世纪90年代以后，银行体制改革力度逐步加大，在把银行办成真正的商业银行，加强监管，保障金融体系的稳健运行的大背景下，我国于1995年颁布了《中国人民银行法》和《商业银行法》,

第一次以法律的形式确立了中央银行和商业银行的法律地位。以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。这些行政法规和部门规章，涉及银行监管的许多重要领域，规范了市场准入、从业资格、业务经营、公司治理、财务会计等监管事项。

以2003年监管体制改革为契机，银行业监管法律体系建设得到深化和提高。为顺应国内金融业发展的特点及专业化分工、分业监管的要求，银监会2003年4月正式成立。同年12月27日，全国人大通过了《银行业监督管理法》和对《中国人民银行法》、《商业银行法》两部法律的修改。《银行业监督管理法》是我国第一部关于政府专门监管银行业的法律，它反映了我国银行业监管的现实需求，借鉴了国际上银行业监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行监管法律的基本特征。可以认为，银监会的成立，以及《银行业监管法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》的制定与修改，标志着我国银行业监管法律体系构建步入全新的发展阶段。此后，以《银行业监管法》和《商业银行法》为基准，银行业监管规则制定的进程大为加快，银行业监管朝着规则体系化方向迈进。

第一，与WTO规则相接轨――“透明度原则”和“审慎性原则”指导下的市场准入监管立法。

2001年加入世界贸易组织时，我国政府对银行业市场准入的承诺主要包括：许可程序和条件不构成市场准入的壁垒，且对贸易的限制作用不超过必要的限度；人民币业务的过渡期安排，包括地域限制和客户对象限制；国民待遇，即入世后5年内取消限制所有权、经营权、外国金融机构法律形式和营业许可的任何非审慎性措施。同时，中国入世后，承诺开放领域的相关法律及其实施都要受到WTO相关法律框架的约束，特别是《服务贸易总协定》中的一般责任与纪律中的第二项（协定的第2条）规定了法制的透明度原则，要求成员方及时公布法律、法规和行政措施。

而从我国当时的状况看，银行业准入法规与WTO相关规定的要求相比尚存在诸多不足：一些具体监管实践中的行政许可事项，缺乏具体的审批标准和条件，程序不够公开、透明；法律文件缺乏系统性和一致性，对同一行政许可事项的条件、标准和程序规定，散见于各种规章、规范性文件中，有些规定的内容相互不一致；对内、外资银行机构采取不同的准入条件和标准，一些非审慎性限制准入条款存在于外资金融机构监管法规中等。

为全面履行入世承诺，逐步推进银行业的对外开放，同时贯彻《行政许可法》，完善行政许可规则，银监会制定了一系列新规章，改革和优化准入监管方式：一是出台了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》，取消了一批商业银行业务和高管人员市场准入的审批项目，降低了准入的门坎；二是制定了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，规定了境外金融机构可以向中资金融机构投资入股，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的禁止性规定；三是依据2006年11月11日国务院的《外资银行管理条例》，取消对外资银行的所有非审慎性限制，并鼓励外国银行设立或将境内分行转制为在中国注册的具有法人资格的银行，同时颁布《外资银行管理条例实施细则》放宽外资银行机构市场准入的标准，取消了外资银行增设分行的时间间隔要求，简化了独资、合资银行中国境内分行营运资金的档次，并相应地降低了最低营运资金限额要求；四是梳理整合各类市场准入管理法规，依据《行政许可法》精神，系统制定了《行政许可实施程序规定》及中资商业银行、合作金融机构、外资金融机构、非银行金融机构和农村中小金融机构等的行政许可事项具体实施办法，对银监会所有行政许可事项进行了细化明确，并简化了行政许可实施程序，规范了内部审批时限，提高了行政许可效率和透明度。

第二，与国际先进监管经验相衔接――“风险为本、审慎监管”原则指导下的持续监管立法。

1988年的《巴塞尔协议》确立了资本充足率监管标准，以科学反映和衡量银行抵御风险的能力；2006年的《新巴塞尔协议》进一步把资本充足性要求、监管审查机制和市场约束作为实现有效监管的三大支柱，体现了银行监管思想和方式上的重大进步；2006年修订后的《有效银行监管核心原则》则系统规定了有效监管体系应遵循的25条原则，其中13条原则（第6～18条原则）属于银行审慎监管原则。参照以上国际标准，并借鉴英美等发达国家金融监管当局的最佳做法，银监会成立伊始即提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的新监管理念：坚持法人监管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解；坚持以风险为主的监管内容，注重对风险的早期识别、防范和控制；坚持促进银行内控机制的形成和内控效率的提高；增强银监会依法履行职责的透明度。

以上述监管新理念为基点，银监会先后制定和出台了一系列金融监管规章和规范性文件，初步形成了以各项审慎经营规则为主要内容的风险监管的主要规则体系。例如，为加强法人机构资本监管，银监会先后出台了《商业银行资本充足率管理办法》、《关于将次级定期债务计入附属资本的通知》、《商业银行次级债券发行管理办法》等规定；又如，为引导机构健全内控管理，银监会先后出台了《商业银行内部控制指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》、《银行业金融机构内部审计指引》、《商业银行授信工作尽职指引》等数个规定；再如，为引导机构加强风险识别、防范和控制，银监会先后出台了《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行合规风险管理指引》、《商业银行压力测试指引》、《商业银行个人理财业务风险管理指引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》、《贷款风险分类指引》、《小企业贷款风险分类办法（试行）》等50余件对各类风险强化管理的指导性规定。

第三，与国内改革发展需要相适应――以“放松管制、强化监管、引导改制、促进创新”为特色的全面监管立法。

为促进国内银行业稳健发展，银监会坚持宽严结合的立法原则，实现了放松管制基础上的有效审慎监管。针对以往银行业部分领域管制过严问题，银监会采取了如下放宽管制的法律调节措施：一是部分降低银行业务和高管人员准入要求，如取消了商业银行业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案，放松了对部分新业务的准入限制，取消了高管人员平调任职资格审核和部分高管人员任职资格的限制等；二是开始放松商业银行服务价格管理，银监会通过与发改委联合相关规则，实施国家指导价与商业银行自主定价相结合的服务定价方法，拓展了商业银行服务定价的自主空间。在部分放松管制的同时，银监会加强了对银行业的风险监管指引和规范。在现行银行业监管规则中，有160余件监管规则主要针对银行业审慎经营与风险管理，从而建立了较为系统、完整的风险监管规则体系，凸显了银行业风险监管的专业性与科学性。

为促进国有银行的机制变革，立法引导实现国有银行改革和推动公司治理完善双重目标。长期以来，由于国有金融资产出资人缺位、政企不分等因素影响，我国国有商业银行未建立起科学有效的公司治理结构，激励约束机制不健全，难以实现自主经营，整体竞争力弱。加入世界贸易组织后，为应对外资银行挑战，切实提高中资商业银行竞争力，银监会推动各方面加速国有银行公司治理完善。在国务院再次向中行、建行、工行注入资本金基础上，积极为国有商业银行引进具有先进管理技术的境外战略投资者，加快银行公司治理结构完善。同时，了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》、《关于推动公司治理结构建设制定银行重组改制方案的通知》等一系列规范性文件，促使商业银行建立有效的内部权力（利）制衡和权责利制约机制，使商业银行所有者及各利益相关者的权益得到均衡的制度安排。

为推动银行业提高竞争力，并促进各类金融机构的机构调整与业务创新，银监会先后出台了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《商业银行金融创新指引》等规定来引导和激励金融业务创新；制定和修改了《汽车金融公司管理办法》、《汽车金融公司管理办法实施细则》、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《企业集团财务公司管理办法》等规章规范各类金融机构的机构整合和经营管理。

为完善金融体系，丰富国内银行业机构类型，填补农村不发达地区金融服务空缺点，推动国内银行业形成健康有序的竞争局面，了6项管理规定和工作指引以规范村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村中小金融机构的准入与经营管理。

目前银行业监管法律体系的组成和表现。经过20余年的艰苦努力，我国已经初步地建立了以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为核心，以金融违法行为处罚、外资银行管理等方面的行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的，现代意义的银行业监管法律体系。这一体系的层次框架包括：法律与相关法律二十多部；行政法规与相关行政法规十余部；规章二十多部；规范性文件五百余件；相关司法解释七十多件；银行业监管国际协定二十余件等。银行业监管规则的体系化构建，为我国银行业监管的有效运行，提供了较为完整的法律规则依据；为我国银行业稳健和长足发展，提供了最为牢靠的制度保障。

构建银行业监管法律体系与处理好五方面关系

构建银行业监管法律体系的过程，实际上是一个深刻认识银行业市场主体、经营行为、竞争关系、银行监管、金融调控、外部生态环境极其复杂的相互关系的过程。在这一过程中，我们始终以科学发展观为指导，以实事求是的态度，努力争取处理好以下五方面的关系：

监管约束与促进银行发展的关系。我国银行业监管法律体系，是在计划经济向市场经济转轨的过程中，逐步构建起来的。在这一过程之中，一方面，政府管制范围需要逐步缩小，变成一个有限权力的政府，而更多的自将逐步还给银行和市场，市场自由化是银行改革的基本方向。另一方面，政府由过去的直接干预经济，逐步通过制定规则间接管理经济，即充当规则制定者和仲裁者，同时，我国银行市场化发展不过30年，需要政府扶植。所以，正确处理监管约束和促进银行业发展的关系，把握监管尺度，成为监管法律体系构建中需要平衡的首要问题。

国外经验借鉴与国内实践总结的关系。银行业经营和银行业监管，基本都是舶来品，银行业监管法律体系也大体如此。一方面，我们要积极借鉴巴塞尔委员会制定的相关文件，认真研究各国银行监管的法律法规，以吸取各方监管精华为我所用；另一方面，制定的相关法规又要立足国内银行业经营发展实践，以及目前银行监管现状和国家法律体制，不能逾越当前发展阶段。

原则性监管与规制性监管的关系。原则性监管主要是对银行监管设立原则性的目标，由银行自行确定实施的具体措施。而规制性监管强调法律的精细性，对行为目标、程序、手段都进行详细规定，两种监管思路各有长短，在法规上体现出不同的特点。但无论是原则性监管法规还是规制性监管法规，都应重视银行业法规体系的发展与完善，以及规则的合法性、针对性与科学性。

金融创新和金融稳定的关系。当前，金融创新在各国方兴未艾，层出不穷，国内银行也大力开展各项创新业务，以提升银行竞争力。金融创新一方面提升银行盈利空间，一定程度能防范单体机构风险，但是另一方面，金融创新可能突破现有法律，其合规性受到质疑，也可能会加剧整体金融风险。我国银行并非单纯商业化机构，且涉及面广，在发展的同时，必须确保稳定。所以，银行监管法规必须平衡金融创新和金融稳定，确保稳定前提下的创新。

树立监管权威和规范行使权力的关系。监管者是银行业监管法律体系的制定者和执行者，要树立监管权威，确保令行禁止。但是，现代行政机关的权力必须受到法律制约，否则不当行使权力会消解监管权威，侵犯银行合法利益。所以，法规一方面要对监管者充分授权，确保监管有效性，另一方面，要对监管者权力行使进行有效制约，确保权力与责任相适应，规范行使权力的相关法规已成为银行监管法律体系的不可分割的重要组成部分。

完善银行业监管法律体系的三个设想

让私法成为金融体系中约束市场主体的主导法律制度

私法是调整平等的民事和商事主体之间权利义务关系的法律规范，自治是其根本特征。私法自治的应有之义在于：在民事和商事关系的范围内，只要不违反法律，当事人的意思表示一致就在当事人之间发生法律效力，而法律应尊重当事人的意思表示，不得随意干预。私法具有其深厚的自治基础。中国改革开放三十年的一大成就或任务就是重建了中国以私法自治为核心的公民社会。随着主体意识的觉醒，私法的作用将进一步得以显现，三十年的改革已经积聚起足够的力量和能力使私法在中国再次勃兴，这一趋势将不可避免地深刻影响中国银行业法律制度的发展。首当其冲的即是我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度。我国商业银行过去存在的基础性问题，主要表现在：一是国有金融资产出资人缺位。在国有商业银行中，国有金融资产一直处于出资人缺位的状态，这决定了国有商业银行的公司治理结构难以得到完善，而且无法摆脱政府对经营管理直接或者间接的干预和影响。二是政企不分。1997年亚洲金融危机后，为防范金融风险，国家对国有商业银行补充了资本金，剥离了不良资产，也借鉴国际先进经验在商业银行风险控制、财务管理、人事激励等方面进行了多项改革，但由于没有建立科学的公司治理机制，没有真正从责、权、利明晰的角度去约束银行所有者和经营者，国有银行依然是政企不分，其经营管理和人事制度深受政府的控制和影响，难以实现自主经营。这些都反映了我国在进行市场主体制度设计与执行过程中，没有按照私法原理明确主体权利与义务的结果。未来几年，法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面，在深刻理清社会关系的基础上，做出更具有创造性的规定，在私法层面真正确立银行在市场中的商事主体地位，保护其自治权利，维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。

以开明开放的准入制度优化金融中介、解决供需矛盾

银行占有并牟利的资源其实是社会的经济资源。经济资源的稀缺性导致垄断的暴利和寻租行为的发生，破坏了市场的平等性和竞争性。我国银行业的准入门槛相较其他发达国家高，这在改革初期是合理的，因为有实力、懂经营的市场主体不多，容易导致金融市场的混乱，提高市场准入可以减少银行风险损失。但是过高的准入门槛也容易导致市场垄断，从我国现有银行看大多具有政府背景，金融机构之间无论从服务上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上具有惊人的相似性，同质化情况严重，供给动力不足，银行业进入的门槛限制也是造成银行“懒惰”的原因之一。因此如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面，放松准入管制一直是国际政府管理的趋势，这对于银行业的发展也至关重要，金融机构的丰富一是可以使优质资本进入银行业，提高中国银行业的发展实力，另一方面使各类金融机构可以提供不同的产品，实现服务的多样化，从而解决金融市场供需矛盾。