自然灾害的界定标准大全11篇

自然灾害的界定标准篇（1）

从实质意义上看,环境和灾害都是人与自然关系的不和谐问题,但有不同发生和发展的规律性,应采取不同的应对措施。从历史上看,自然环境的破坏或恶化是人类社会进入工业革命阶段的近代时期后长时间的累积发作过程,就像人体所患的慢性疾病,对它的认识和治理也需要较长的时间。而自然灾害是自古就有的经常性现象,通常是局部地区季节性的突然发生事件。自人类出现就要为了生存而同自然灾害作斗争,只是随社会的发展对灾害的认识和处理的方式也在逐步改善之中。

1 环境恶化是一种慢性病

近几十年来,由于人类活动引起的环境恶化越来越明显,若干国家普遍出现水、陆、空污染的加剧和疫病的多发。这些问题十几年前已引起全球的警惕,联合国等国际组织制定了一系列国际性的公约和法规,一些发达国家和发展中国家已开始了“亡羊补牢”样板式的行动。但是,目前多数国家仍然是采取缓慢的、局部的、甚至是等待的态度,尤其是经济较落后的国家和个别力图独霸世界的国家。例如,近日联合国环境规划署宣布,将于2030 年在世界范围内彻底停止生产和使用破坏臭氧层的化合物--氢氯氟烃,这比原计划提前了10年 ,但是也还要再作20 多年的努力和等待,而且都还要各国签约守信。该组织的一份全球“环境综合评估报告”指出,环境问题仍继续对人类生存构成严重威胁。诚然,要改善环境、修复环境,必须要有很强的经济支持,但是如今世界几乎都是在发展经济的汹涌浪潮中奔波,怕会造成强力发展社会经济与维护社会和谐前进失衡。目前关于环境的修复已是“迫不急待”,而社会的经济发展却大有“突飞猛进”、“康乐国家,喜于言表”的状况,甚至也还有“抛金无度”、“排忧乏力”的内惑。环境的治理,虽然要从空气中和水中排污做起,但沉淀于水底和陆地的污染物,特别是农林矿冶等可渗入土地深层的污染物却是长期破坏土壤的“定时炸弹”。总之,近几年环境的破坏发展迅速,就像由一系列慢发疫病,发展到多病集发,如不下大决心,那将是一系列慢性病行将触发的局面。

2 自然灾害是一种急性病

中国地处亚洲东部,山原高耸,江湖遍布;虽有美景,但美恶相伴;洪、旱、风、沙、震、火无律;数千史记、众灾白骨;吏政故国、难以为渡。新国初立、减灾急务;大旱饥民、实得国助;泛洪工治、力图排疏;防风避灾、官导民呼; 崩滑岩土、村民得悟;居地集城、暴灾新出;巨震之兆、尚求多路。

几千年的封建古国和半殖民地的旧中国时期,自然变异造成的死亡和灾民往往是成千上万,但官府的统治者,多是抚民拜天、济民乏力、清官爱民、赃官谋利。

新中国初建,人心振奋,三产复兴,但自然灾害仍不时发生,灾损仍很严重(见表1 、2) 。从表1 中1949 -1976 年所列的9 次巨灾,其中共有4 次洪水和1 次暴雨,这是27年内数量最多的灾类。其次是1959 -1961 年3 年全国连旱的大灾,死亡无计,约百万人以上。再就是1966 -1976 年,中国大陆东半部710 级以上地震连发十余次,其中有3 次造成5 千人以上死亡,特别是1976 年唐山大地震死人24 万以上。建国初期27 a 内洪水、干旱、地震这几类灾害共死亡300 万左右,直接经济损失近千亿人民币。

从表2 中1988 -2004 年所列的9 次巨灾,在16年内洪水5 次,台风3 次,旱灾1 次。其中还是洪水次数最多,台风灾害增多,但1 次干旱灾损则明显减低,也没有发生重大的震灾。这16年内,9 次巨灾共造成5 000 余人死亡,直接经济损失则高达1 664亿元人民币。

比较上述两个时段的灾情,前段死人300 万左右,约6 倍于后段,但直接经济损失,前段只3 次巨灾加起来约800 亿元,其余6 次加起来不足200 亿元。前后恰好明显地表现出,前期减灾能力的建设还是刚刚开始,比较薄弱,经济建设也还开始不久,加之社会动荡的影响,经济发展还很缓慢。而后期,20 世纪80 年代以来,由于社会发展和减灾能力的提高,明显地减轻了灾民的死伤,但直接的经济损失也高出了前段近5~6 倍。与美国、日本等发达国家相比,自然灾害造成的死伤人数与直接经济的反比关系则更为明显。

此外,必须要说明的是,前些年虽然取得了一些预报地震较成功的经验,但目前还没有充足的监测和机理性的预报能力,无论是宏观的地表现象,还是地下的微观动态,都还处于或然判断状态。笔者认为,对于人口密集、经济指数增长率高和可能有较高地震风险的大、中城市,

着实还要加强针对性的减灾预案和相应的防灾训练。 自然灾害,无论是可测的台风、可见的暴雨、可避的风沙和洪泛等等灾事,在现今减灾能力的条件下,都可能减轻灾害的一大部分,尤其是近年监测灾象和抗御灾情的工程措施已有了较好的工作基础,社会减灾组织和能力也有所提高,但是对于两三天之内灾情即要快速发作的形势下,必须要采取应急预案的有效行动,需要像对待急病发作的状态,施展方方面面的社会防灾与减灾的功能,尤其是对于大陆内有六百余座几十万人口以上的城镇,突然在几十秒钟之内遭受中、强地震,甚至是巨大地震,不免会造成几百、甚至几千、几万人以上的死伤,经济基础也会遭受种种破坏。这种急速发作的震灾,灾前预知的能力是薄弱的,灾时各类建设的抗御能力也不是高标准的。城市的领导者必须要在发展经济的同时,要更加关注危房,提高新建工程的适度标准,以求扩大减灾的效能,组织好应急预案,大力发挥自救和部队的快速营救,做好安抚灾民和社会的复兴工作[1 ] 。

3 关于综合减灾工作的构想

新中国成立后,针对各类重大自然灾害的发生,逐步成立了农业部、建设部、水利部、气象局、海洋局、地矿部、地震局、林业部等8 个单位兼职或专职从事减灾科技工作。在四五十年持久的努力工作中,它们都是以单部门的组织形式开展工作: ①开展关于单类灾事孕育的过程和灾害的机理性研究; ②建设相关的工程抗灾工作; ③开展非工程性防灾教育和演练; ④指导应灾的避灾行动; ⑤灾区领导启动各类救灾行动预案和组织; ⑥灾区政府负责灾后重建和社会复兴的安排。如此,减灾能力逐步提高,几十年来已取得了诸多减灾经验和对灾害机理的认识,减少了大量的灾事伤亡以及与GDP 直接相关的经济损失的比例。但是,多年来无论是关于多灾类孕育过程的监测和相关数据信息的采集,还是减灾科普教育和演练,以及减灾预案的设计,往往是由不同灾类、不同减灾部门分别组织开展,所以不免要发生多种减灾类别之间的重叠、浪费,甚至是数据、信息之间的不统

一,引起不同部门之间统计灾情、预测方向和预测强弱的差异。同时,多部门的独立减灾研究也会长期固守在传统学科较少交叉的桎梏之中。为此,1988 年地震局、气象局、水利部、海洋局、农业部、林业部和地矿部等7 个部门的科学家向科技部提出了组织自然灾害综合研究小组的建议,后经科技委、计委、经贸委三委办公厅协议,于1989 年正式批准了自然灾害综合研究小组,并立项开展“中国重大自然灾害与减灾对策”,于1994 年正式发表了《中国重大自然灾害与减灾对策》[2 ] ,继而于2004年正式发表《中国重大自然灾害与社会图集》[3 ] 。前者,是由7 个专业减灾部门的二十几位专家汇集各部门近50 a 观测研究的结果,集成全国各类灾情的总况图表和长期灾害史的综合年表。此间综合研究中提出了可以统一标度各类灾情强度的“灾度”概念,这是我国第一次以灾害死亡人数和直接经济损失两个指标来划定其中有一个指标达到巨灾标准即可列为巨灾,而任何灾情的巨、大、中、小等灾事的等级也可分别地给以界定。这是第一次走向自然灾害统一“灾度”的标准。此后,我们探讨了自然灾害社会学研究,以省域为单位和以灾情自然分区为单位,划定两类分区内多年、多类的灾度大小和灾事频率的等值线,从而划定自然灾害多年灾情的平均死亡数和直接经济损失平均值都可以分别标定的灾度,这是我们在2004 年发表的《中国重大自然灾害与社会图集》系统表达的综合灾情标度[ 425 ] 。

4 多灾相关的灾害链

多灾事件在时间上、空间上和在发生机理上密切相关的灾害链发,可以构成一个自然灾害链,这是一些自然灾害之间彼此成组发生的群发灾害链。目前我们可以举出3 组比较明确的自然灾害链: ①暴雨为主的灾害链; ②干旱为主的灾害链; ③地震为主的灾害链。

自然灾害的界定标准篇（2）

中图分类号：S42（252）：S512.1+1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2014）05-0127-05

1适用范围

本标准规定了小麦各生产风险因子的定义、表征指标及其计算方法、等级划分、数据采集的具体内容等。

本标准适用于山东省小麦气象灾害预警评估，黄淮海其他气候相近地区可参照执行。

2规范性引用文件

下列文件对于本文件的应用是必不可少的。凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于本文件。凡是不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

QX/T 81-2007 减产率 降水量距平百分率

3术语及定义

下列术语和定义适用于本标准。

3.1生产风险

指由于多种灾害因子造成的小麦区域产量低于预期正常产量所产生的随机不确定性。

3.2最高温度

一定时段内空气温度的最高值，常用的有日最高温度、月最高温度和年极端最高温度，单位均为摄氏度（℃）。

3.3相对湿度

在当时温度下空气中实际水汽压与饱和水汽压的比值，单位为百分率（%）。

3.速

空气水平移动所经过的距离与其所用时间的比值，单位为米/秒（m/s）。

3.5干热风日

在小麦扬花灌浆期间，某日内实际观测到的气象要素组合达到干热风发生的条件要求。

3.6小麦干热风灾害

在小麦扬花灌浆期间出现的一种高温低湿并伴有一定风力的灾害性天气，它可使小麦失去水分平衡，严重影响各种生理功能，使千粒重明显下降，导致小麦显著减产。

3.7小麦干热风类型

根据干热风气象要素组合对小麦的影响和危害的差异，对小麦干热风所作的分类。

3.8干热风天气过程

在小麦扬花灌浆期间，一次天气过程中出现1个或1个以上的干热风日。

3.9小麦干旱灾害

由于土壤干旱或大气干旱，小麦根系从土壤中吸收到的水分难以补偿蒸腾的消耗，使植株体内水分收支失衡，小麦正常生长发育受到严重影响乃至部分死亡，并最终导致减产和品质降低的现象。

3.10生育阶段的有效降水量

小麦某一生育阶段内，自然降水实际补充为小麦根层土壤中的净水量，以毫米（mm）表示。

3.11降水量

从天空降落到地面上的液态或固态（经融化后）水，未经蒸发、渗透、流失，而在水平面上积聚的深度。

3.12作物系数

小麦在不同生育期中的需水量与可能蒸散量之比值（KC）。

3.13小麦需水系数

小麦全生育期内蒸发蒸腾水量与收获的干物质量或产量之比，单位为毫米/千克（mm/kg）。

3.14生育阶段的土壤有效底墒

小麦某一生育阶段内麦田0～100 cm土层中凋萎湿度以上的土壤含水量，单位为毫米（mm）。

3.15生育阶段的需水量

小麦获得高产时某一生育阶段的植株蒸腾、棵间蒸发以及构成植株体的水量之和，单位为毫米（mm）。

3.16小麦需水临界期

小麦全生育期中因需水得不到满足，最易影响生长发育并导致减产幅度最大的时期。

3.17作物水分亏缺率

外界水分不能满足作物需水量的部分占作物需水量的比值，以百分率（%）表示。

3.18生育阶段的自然供水量

小麦某一生育阶段内的土壤有效底墒水、有效降水量及地下水供给量之和，单位为毫米（mm）。

3.19降水量距平百分率

某时段的降水量与常年同期气候平均降水量之差的绝对值占常年同期气候平均降水量的百分比，单位用百分率（%）表示。

3.20洪涝灾害

由于强降雨、冰雪融化、冰凌、堤坝溃决、风暴潮等原因引起江河湖泊及沿海水量增加、水位上涨而泛滥以及山洪暴发所造成的灾害称为洪水灾害；因大雨、暴雨或长期降雨过于集中而产生大量的积水和径流，排水不及，致使土地等渍水、受淹而造成的灾害称为雨涝灾害。由于洪水灾害和雨涝灾害往往同时或连续发生在同一地区，有时难以准确界定区别，所以常统称为洪涝灾害。

3.21风雹灾害

强对流发展成积雨云后出现狂风、暴雨、冰雹、龙卷风、雷电等所造成的灾害，因有时难以区别界定，统称为风雹灾害。沙尘暴所造成的灾害，也一并计入风雹灾害。

3.22晚霜冻害

晚霜冻害是指在冬小麦拔节期内，气温低于0℃或叶面温度低于-4℃时，就可能遭受霜冻害，但拔节后的日数不同，冬小麦的耐寒能力也不同，则其受害程度、部位和症状也不同。其中以拔节后10～15天小麦雌雄蕊分化期耐寒能力最差（即低温敏感期），此时出现低温，则受冻最重。

4小麦干旱灾害预警指标及其量值计算

针对小麦干旱灾害比较严重的山东麦区，编制一套计算比较简便的等级指标，形成统一配套体系，以方便不同用户的使用。选取小麦生育阶段的作物水分亏缺率、降水量距平百分率作为小麦干旱灾害预警的致灾因子。

4.1作物水分亏缺率

依据农田水分平衡原理，小麦某一生育阶段的水分亏缺率可以描述为小麦生育阶段的自然供水量与需水量差的绝对值占需水量的百分比。

小麦某一生育阶段的作物水分亏缺率计算公式：

G=|W-E|1E×100%

式中：G――小麦生育阶段的水分亏缺率，单位为百分率（%）；W――小麦生育阶段的自然供水量，单位为毫米（mm）；E――小麦生育阶段的需水量，单位为毫米（mm）。

4.1.1小麦生育阶段的需水量小麦某一生育阶段的需水量计算公式：

E=KC×ET0

式中：KC――作物系数，小麦不同生育阶段的取值见表1，全生育期平均KC取0.85；ET0――可能蒸散量，采用联合国粮农组织推荐的FAO Penman-Monteith公式求得，单位为毫米（mm）。

4.1.2小麦生育阶段的自然供水量小麦某一生育阶段的自然供水量（W）包括三部分：生育阶段内的土壤有效底墒、有效降水量和地下水供给量。计算公式为：

W=W1+W2+W3

式中：W1――小麦生育阶段内的土壤有效底墒，单位为毫米（mm）；W2――小麦生育阶段内的有效降水量，单位为毫米（mm）；W3――小麦生育阶段内的地下水供给量，单位为毫米（mm）；

（1）小麦生育阶段内的土壤有效底墒（W1）

小麦生育阶段内某一厚度土层的土壤有效底墒。计算公式：

W1=（Wt-Wd）×ρ×h×0.1

式中：Wt――小麦生育阶段开始时的实际土壤湿度，单位为百分率（%）；Wd――凋萎湿度，单位为百分率（%）；ρ――土壤容重，单位为克/立方厘米（g/cm3）；h――土层厚度，单位为厘米（cm）；0.1――单位换算系数。

（2）小麦生育阶段内的有效降水量（W2）：自然降水中实际补充到小麦根层土壤水分的部分。计算见下式：

W2=P-V-Q-F

式中：P――实际降水量，单位为毫米（mm）；V――植物截留量，单位为毫米（mm）；Q――径流量，单位为毫米（mm）；F――深层渗漏量，单位为毫米（mm）。

在微雨的情况下，植物截留量可达3 mm左右。在山东地区，小麦生育期内降水量较小，强度也不大，故忽略径流量、深层渗漏量和植被截留量，近似取小麦全生育期的降水量为有效降水量。

（3）小麦生育阶段内的地下水供给量（W3）：地下水进入小麦根层中的水量。小麦根层底部界面上下某一厚度的地下水供水量（W3）。计算公式为：

Wb=（Wx×ρx-Ws×ρs）×h×0.1

式中：当Wb0时，

W3=（Wi+1-Wi）×ρs×h×0.1

式中：Wb ――小麦根层底部界面下层与上层土壤含水量的差，单位为毫米（mm）；ρx ――小麦根层底部界面下层的土壤容重，单位为克/立方厘米（g/cm3）；Wx ――小麦根层底部界面下层的土壤湿度，单位为百分率（%）；Ws ――小麦根层底部界面上层的土壤湿度，单位为百分率（%）；ρs ――小麦根层底部界面上层的土壤容重，单位为克/立方厘米（g/cm3）；h ――土层厚度，上下层取值相同，单位为厘米（cm）；Wi ――第i时刻小麦根层底部界面上层的土壤湿度，单位为百分率（%）；Wi+1 ――第i+1时刻小麦根层底部界面上层的土壤湿度，单位为百分率（%）。

对于北方麦区，在实际计算小麦供水量时，地下水供水量可忽略不计。

4.2降水量距平百分率

小麦生育阶段的降水量与常年同期气候平均降水量差的绝对值占常年同期气候平均降水量的百分率。可用于表征小麦生育阶段降水量较常年值偏少的程度，能直观反映降水异常引起的小麦干旱。某一站点小麦某一生育阶段的降水量距平百分率计算公式：

Pa=|P-P|1P×100%，P

式中：Pa ――小麦生育阶段的降水量距平百分率，单位为百分率（%）；P ――小麦生育阶段的降水量，单位为毫米（mm）；P――同期气候平均降水量，单位为毫米（mm）。

4.3小麦干旱灾害等级

依据小麦主要发育期、全生育期的作物水分亏缺率、降水量距平百分率，确定小麦干旱等级指标；其中作物水分亏缺率、降水量距平百分率均适用于山东麦区，将小麦干旱灾害等级分为轻旱、中旱、重旱、严重干旱四级，见表3。表4给出了小麦全生育期不同干旱等级相应减产率的参考值。

5小麦干热风灾害预警指标及其量值计算

小麦干热风是一种高温、低湿并伴有一定风力的灾害性天气，在山东麦区产量形成关键期极易发生。危害轻的年份，减产在10%以下，危害重的年份减产在10%～20%甚至20%以上。各地在进行小麦干热风灾害监测、预警和评估时，选择的致灾因子、确定的等级指标差异较大，时空可比性较差，不利于国家农业防灾减灾对策的制定和实施。

5.1小麦干热风指标

山东省小麦干热风主要是高温低湿型，采用日最高气温、14时相对湿度和14时最大风速组合确定干热风指标（见表5），在小麦扬花灌浆过程中都可能发生，一般发生在小麦开花后20天左右至蜡熟期。小麦受害症状为干尖炸芒，呈灰白色或青灰色，造成小麦大面积干枯逼熟死亡，产量显著下降。

5.2空气相对湿度

空气相对湿度为实际观测值。

5.3干热风年型等级指标

根据干热风指标判定干热风日，用干热风天气过程中出现的干热风日等级天数组合取得过程等级，用过程等级组合确定年型的轻重。

6小麦冻害指标

山东地区易发生初冬冻害、越冬期冻害、早春冻害和晚霜冻害。

初冬冻害一般由骤然强降温引起，常称为初冬温度骤降型冻害。11 月中下旬至 12 月中旬，最低气温骤降10℃左右，达-10℃以下，持续2～3 天，小麦的幼苗未经过抗寒性锻炼，抗冻能力较差，极易形成初冬冻害。 越冬期冻害是小麦越冬期间（12 月下旬至翌年2 月中旬）持续低温（多次出现强寒流）或越冬期间因天气反常造成冻融交替而形成的小麦冻害。一般分为冬季长寒型和交替冻融型两种类型，冬季长寒型是由于长期受严寒天气的影响而导致的小麦地上部严重枯萎甚至成片死苗；交替冻融型是进入越冬期的麦苗因气温回升而恢复生长，抗寒力下降，又遇到强降温而形成的冻害。当冬季有两个月以上平均气温比常年偏低2℃以上，最低气温在-15～-13℃的天数较多，无积雪麦田及积雪不稳定地区，易发生冬季长寒型冻害。 早春冻害是指小麦返青至拔节期间（2 月下旬至3月中旬）发生的冻害。返青后麦苗植株生长加快，抗寒力明显下降，如遇寒流侵袭则易造成冻害，此类冻害发生较为频繁且程度较重，是黄淮麦区的主要冻害类型。 晚霜冻害是小麦在拔节至抽穗期间（3 月下旬至4月中旬）发生的霜冻冻害，这一阶段小麦生长旺盛，抗寒力很弱，对低温极为敏感，若遇气温突然下降，极易形成霜冻冻害。形成的原因主要是由于气温回暖后又突然下降形成的霜冻。

本标准从最低气温、最低地表温度、最低叶面温度3个方面给出小麦冻害指标，见表8。

参考文献：

[1]中华人民共和国气象行业标准. QX/T 81-2007 小麦干旱灾害等级[S].北京：中国标准出版社，2007-09.

[2]中华人民共和国气象行业标准.QX/T 82-2007 小麦干热风灾害等级[S].北京：中国标准出版社，2007-10.

[3]安徽省质量技术监督局.DB34/T 782-2008 安徽省小麦苗情监测技术规范[S].2008-04.

[4]四川省质量技术监督局. DB51/T1034-2010 小麦品种抗白粉病性田间鉴定技术规程[S].2010-02.

[5]中华人民共和国国家标准.GB/T 24501.2-2009 小麦条锈病、吸浆虫防治技术规范 第2部分：小麦吸浆虫[S].北京：中国标准出版社，2009-10.

[6]霍治国，王柏忠，王素艳.西北牧区、春麦区的主要农业气象灾害及其指标[J].自然灾害学报，2003，12（2）：192-197.

[7]罗锡文，臧英，周志艳.精细农业中农情信息采集技术的研究进展[J].农业工程学报，2006，22（1）： 167-173.

[8]姜会飞，霍治国，潘学标，等.中国小麦生产的区域比较气候风险研究[J].自然灾害学报，2006，15（3）：58-65.

[9]中华人民共和国国家标准.GB/T 1.1-2009 标准化工作导则 第1部分：标准的结构域编写[S].北京：中国标准出版社，2009-09-29.

自然灾害的界定标准篇（3）

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.09.028

〔中图分类号〕G273.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）09-0140-05

当今世界，地球变异，生态恶化，导致自然灾害频发且破坏力逐渐加大，对于肩负维护历史真实面貌之重任的档案部门来说，自然灾害防治工作，任重而道远。发达国家如美国和日本，在档案自然灾害防治过程中，经过长期探索，积累了丰富的经验。美国三面临海，东临大西洋，西临太平洋，南面为墨西哥湾，大量的水汽经常向美国大陆汇集；而美国中部以广阔的平原为主，使得南北方气流可以直接汇合，从而产生强大的气旋。特殊的地理位置和地形条件使得美国飓风灾害频发，给包括档案部门在内的全国各个行业带来了巨大损失。而日本由于地处大平洋板块与亚欧板块交界处，板块之间经常碰撞挤压，使得地震灾害频发，档案部门在灾害中遭受的损失巨大。面对频繁发生的自然灾害，美国、日本等发达国家的档案部门依托国家雄厚的经济基础以及全球领先的科技实力，建立了一流的自然灾害防治体系，取得了较为显著的成效，并在长期的灾害防治实践中提高了危机防范意识。深入分析并总结美国、日本等发达国家档案部门自然灾害防治的举措，对于提升我国档案自然灾害防治水平和能力是不无裨益的。

1美国的档案自然灾害防治

1.1美国档案自然灾害防治的演变

自然灾害的界定标准篇（4）

中图分类号：F407文献标识码： A

1引言

危岩灾害是山区三大自然灾害之一。其灾害特点就有点多、面广，难以统一控制。其规模虽小，但其爆发突然、致灾严重，且具有极强的随机性，难以准确预测，常常防不胜防，危及人的生命、造成经济损失、产生社会不良影响。

2 现行规范对危岩灾害评估的规定

《地质灾害危险性评估规程》将危岩纳入不稳定边坡的崩塌体考虑，要求对危岩崩塌的评估，应调查陡崖的形态、岩性组合、岩体结构、结构面性状、危岩体被裂隙切割的程度、基座变形情况，分析危岩的形态、类型、规模及崩塌影响范围，评价其现状和不利工况下的稳定性，调查分析方法宜符合《滑坡防治工程勘查规范》（DZ/T0218-2006）及相关规范的要求。

规程中对危岩灾害的评价没有单独指标控制，北京地方标准《地质灾害危险性评估技术规范》（DB11T 893-2012）对不稳定边坡进行了定量指标控制。从危岩体物质组成上划分，对照规范要求，危岩体灾害属于岩体边坡破坏形式中的崩塌型。据此根据边坡岩体分类确定岩体类型，其评估定量划分如附录“G.4边坡工程等级划分表”，此表与《建筑边坡工程技术规范》（DB 50330-2002）“表3.2.1 边坡安全等级”一致。此表的适用范围为由边坡类型、边坡高度、破坏后果确定边坡的安全等级，不适用对危岩灾害的评估及预测。

再者由于危岩灾害特征的特殊性，对于孤立的危岩灾害划入不稳定边坡考虑，是不相适宜的。

3 危岩灾害的发育机理

3.1 危岩体的形成

危岩体由若干组结构面切割而成[4]，主要为岩层产状、软弱(夹)层、断层、褶曲、裂缝、临空面、侧边界、底界（崩滑带）所控制。其形成受构造、边坡卸荷、回弹等影响，在长期的风化作用下，侵蚀性裂隙发育，形成了危岩体的雏形。在重力及外应力长期作用下，危岩体沿潜滑面向下的分力大于结构面抗滑阻力时，产生失稳。

3.2 危岩灾害的诱发因素

危岩灾害的外部诱发因素主要由降雨、河流冲刷、地下水、风化侵蚀、地震、人类活动（地面及地下开挖、采掘，爆破震动等）。

4 危岩灾害的量化评估建议

4.1 危岩体的形成条件

其形成自身物质构成、地形地貌、降雨和地下水运动强度以及人类工程活动的影响。概括为三个基本条件：即物质条件、地形条件、外力条件。根据影响因素划定评分标准，并逐项打分。

表1 危岩灾害形成的必要条件

必

要

条

件 地形

条件 坡面坡度 平均坡面坡度一般大于25°。

坡顶坡度 平均坡顶坡度一般小于30°。

物质

条件 构造 断层、节理裂隙发育，岩体比较破碎。

岩性 出露软硬相间的岩层，胶结较差的地层，抗风化能力较弱的岩层。

外力

条件 重力侵蚀比较活跃，分布相对集中；水土流失、地面侵蚀较强烈，物理风化比较发育。降水、地下水运动。

4.2 危岩灾害易发程度数量化评分标准建议

根据岩层产状、软弱(夹)层、断层、褶曲、裂缝、临空面、侧边界、底界（崩滑带）、降雨、河流冲刷、地下水、风化侵蚀、地震、人类活动（地面及地下开挖、采掘，爆破震动等）制定打分表。

5 危岩灾害的危险等级评估建议

危岩灾害的危险性评估以危及人的生命、造成经济损失、产生社会不良影响为原则，划分危险等级。因此确定危岩灾害的影响范围是确定其等级的标准。建议采用定定量方法确定其影响范围。

5.1 历史调查统计法

危岩灾害发展具有其所在部位岩体性质较稳定的特点，在具有已发生的危岩灾害资料的情况下，对危岩体的纵向和横向范围进行统计，得出已发生危岩灾害波及最大影响范围。再通过调查分析现状危岩体的特征，根据危岩灾害发展趋势推测将要发生危岩灾害危岩体的影响范围。根据不同发生时间，分次统计同类危岩体在同一地点发生危岩灾害的影响范围，找出规律趋势，用于预测同一地点发生危岩灾害的影响范围。

5.2 试验公式法

对于无历史调查资料的，可采用落石简化计算方法[5]，危岩启动后落石在斜坡上的继续运动可简化为沿斜坡综合摩擦运动。根据功能原理，落石的势能变化等于动能变化和克服摩擦所做的功，假设石块不破碎，则有

式中：为落石在斜坡上任意位置处的速度(m/s)；

为危岩起始运动速度（m/s）；为各直线段斜坡的平均坡度（°）；为各直线段斜坡的垂直高度（m），可以代入；

为落石与坡面之间的综合摩擦角（°），可按平均坡度加1°计；

为各直线段斜坡长度（m）。

危岩落石在自然状态下=0，可估算和，即为落石最大水平运动距离，由此便可预测危岩落石威胁区域。

6 结束语

本文通过对危岩体的发育机理的分析，结合危岩灾害发展趋势的影响因素，提出了按照定量分析危岩灾害在地质灾害危险性评估中的建议。按照对危岩灾害中危岩体影响范围的界定，划定危岩灾害威胁范围内危及人的生命、造成经济损失、产生社会不良影响，确定危岩灾害的危险等级。供以危岩灾害作为地质灾害危险性评估的建议。

参考文献：

[1] 中航勘察设计研究院有限公司. DB11T 893-2012地质灾害危险性评估技术规范[S].2012.

[2] 中国地质调查局. DZ/T0218-2006滑坡防治工程勘查规范[S].2006.

[3] 中华人民共和国建设部. DB 50330-2002建筑边坡工程技术规范[S].2002.

自然灾害的界定标准篇（5）

中图分类号：C35 文献标识码： A

由于全球气候异常变化，世界范围内的降水、降雨量日渐增多，地质灾害隐患也在不断增加；特别是随着人类活动的加剧和活动范围的不断扩大，工程建设造成的地质性破坏越来越多。随着我国国民经济的快速发展，各种资源开发和工程建设活动等人类工程活动的力度也普遍增大，给我国本就十分脆弱的地质环境带来了巨大的压力，地质灾害的频度和规模有逐年增加的趋势。

1、岩土工程与地质灾害的内涵

人类起源于自然，又高于自然，人类自产生以来就一直在利用和改造自然。从原始人利用天然洞穴到学会挖土造屋，时至今日，人类已能够建造高达数百米的摩天大厦、高坝和巨塔。在此过程中，由于地基处理的需要，逐渐形成了一门学科技术D岩土工程。

地质工程学，是研究与解决从规划到竣工乃至工程运行后效的全过程的与地质有关的工程问题的科学。它把地质体乃至地质环境作为工程系统的组成部分来对待，这显然符合大系统工程学的思想，它包含岩土工程和地质灾害防治工程两个方面，但以后者对其特点的反映更为深刻。岩土工程是指工程建设中涉及岩土体的开挖与加固；地质灾害防治工程是对自然或人为作用产生的有害地质现象进行防范与防治。后者包含了更全面地对地质生态环境合理开发与管理的思想。

地质灾害是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命财产安全或使人类赖以生存和发展的环境、资源发生严重破坏的地质现象。《地质灾害防治条例》规定，地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。

2、我国地质灾害的特征与危害

我国地理位置独特，东邻世界最大的太平洋，西靠全球最高的青藏高原，南处世界最大的环太平洋构造带与特提斯构造带交汇处，地质构造复杂，地球生态环境多变，加之，又是人口众多的农业大国，经济较落后，承灾能力弱，所有这些叠加在一起，形成灾害类型多、分布广、频度高、强度大、影响面宽、损失严重的格局。

地质灾害的发生还导致破坏铁路、公路、航运、水库、堤坝和通信等工程设施，破坏土地资源、水资源、矿产资源、旅游资源和生态环境等。

地质灾害可分两大类：第一类主要是由自然因素引起的地质环境问题，又称第一环境问题，属自然地质灾害；这些灾害不以人类历史的发展为转移；第二类主要是由人为活动引发的地质灾害，称第二环境问题，属人为地质灾害。这些灾害常随社会经济的发展而日益增加，据地质灾害成因分析，全国50%以上的地质灾害发生的主要原因是人类行为，尤其是人类不合理地大量挖掘能源所造成的。

2.1滑坡

滑坡是指斜坡上的土体或岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震、人工切坡等因素的影响，沿着一定的软弱面或软弱带，整体地或分散地顺坡向下滑动的自然现象。

滑坡的诱因：

滑坡发生的规律：

2.2崩塌

陡坡上被直立裂缝分割的岩土体，因根部空虚，折断压碎或局部移滑，失去稳定，突然脱离母体向下倾倒、翻滚，堆积在坡脚（或沟谷）的地质现象称为崩塌。

崩塌的诱因：

2.3泥石流

泥石流是由于降水（暴雨、冰川、积雪融化水）产生在沟谷或山坡上的一种挟带大量泥砂、石块和巨砾等固体物质的特殊洪流，是高浓度的固体和液体的混合颗粒流。

泥石流的诱因：

地面塌陷是指地表岩、土体在自然或人为因素作用下向下陷落，并在地面形成塌陷坑（洞）的一种动力地质现象。

2.4地面变形

地面变形包括地面沉降、地面塌陷与地裂缝。目前中国发生地面沉降活动的城镇有70多个，明显成灾的有30余个，最大沉降量已将近3m。这些城市有的孤立存在，有的密集成群相连形成广阔的地面沉降带（区）。造成中国城镇地面塌陷原因有三：一是不合理地大量开采地下矿产资源引起的塌陷；二是表面岩溶活动引起的塌陷；三是大量抽取地下水引起地面下沉。

3、地质灾害防治工程的主要施工技术标准及防治措施

3.1主要的施工技术标准总结

地质灾害防治工程的最大特点是隐蔽性（如抗滑桩）、复杂性（如抗滑桩+锚拉+挡板+冠梁）和多样性（防治滑坡可采用桩，亦可采用挡土墙），以地下工程施工为工艺特点，因此与地基与基础工程和岩土工程具有十分相近或相同的工艺流程、施工工序和施工工法。涉及地质灾害防治工程施工的技术规范和标准主要有：

（2）各类工业与民用和市政工程建设项目的地基与基础、深基坑、高切坡、地基处理、基础病害工程防治等所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《建筑地基基础工程施工质量验收规范》（GB50202-2002）； （3）各类水利水电工程的土石方、地基与基础和岩土工程所涉及的技术规范和标准均可参考使用，如《水电水利工程预应力锚索施工规范》（DL/T5083-2004）；

（4）各类交通建设中所涉及的边坡、滑坡、危岩、塌陷和沉降等工程防治的相关技术标准和规范，如《公路隧道施工技术规范》）（JTJ042-94）。

3.2地质灾害防治工程实践

3.2.1做好防治工程设计

（1）根据致灾的成因确定主要防治途径；

（2）根据灾害的易发程度、防治目标确定防治工程的强度和工程量。

3.2.2地质灾害防治工程的主要工程措施

根据地质灾害防治工程勘查设计现行行业规范，国内防治地质灾害的主要工程类型有：排（截）水工程、支（拦）挡工程、加固工程、护坡工程、减载与压脚工程及搬迁和避让等，设计分别采用了对应的防治工程措施，见下表1所示。

3.2.3地质灾害工程实践

（l）工程防治措施

工程防治措施是防治地质灾害的重要组成部分，工程防治措施的适用条件及方式：大多数房后切坡造成的小型土质滑坡，选用滑坡后缘地表排水、前缘支挡或削方减载护坡等工程措施较为适应；对于中型以上滑坡，应根据工程地质勘察资料选择工程防治措施。

（2）生物防治措施

生物防治措施是指植树造林，种草护坡及合理耕牧。它具有应用范围广、投资省，能促进生态平衡，改善自然环境条件，防治作用持续时间长的特点，需较长时间才能发挥其效益。

（3）避让措施

①雨天避让措施。对灾害隐患点和变形斜坡，采取雨天临时避让措施，各镇在防灾预案的基础上编制安全转移预案，雨天对受威胁户一一作转移地点安排。应根据就近原则、转移地（接受户）不受地质灾害或其它灾害威胁的原则进行操作。

自然灾害的界定标准篇（6）

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0094-07

一、引言

近年来，各类特重大自然灾害频发引发人们反思――为什么在科技日益发达的今天，灾害造成的损失依然巨大甚至有日益严重的趋势？单纯依靠结构式减灾是否真正有效？在减灾领域中一直重视和信奉的是结构式减灾（structural mitigation），事实上并没有因为采取相应措施而降低灾害损失。有学者甚至认为结构式减灾只能治标而无法治本，非结构式减灾（non-structural mitigation）才是降低未来天然灾害损失的有效手段[1]，而逐渐成为西方减灾领域最前沿的议题，结构式减灾“神话与迷思”正在被打破。

非结构式减灾源起于巴罗斯（Barrows， H. E）将地理学中的生态分析应用于灾害研究。1942年，怀特（White， G. F）率先提出“防洪规划的地形力法”，指出美国政府在处理洪水灾害时不断加大对结构式减灾的投入，但灾害损失并没有因此而减少。为此，他提出了两个影响半个多世纪而至今一直未能被回答的问题：为什么这些面对灾害风险的努力比其他事情更为重要？尽管不断投资在这些努力上，灾害造成的社会损失还是不断增加？[2]1958年美国政府开始接受非结构式减灾理念，1966年众议院465号文件首次正式提出“非结构式措施”概念，1979 年三哩岛事件发生后，美国白宫要求将所有与灾害相关的联邦部门整合，开启了跨学科灾害研究的新局面。1993年美国密西西比河和密苏里河水灾爆发，由于结构式工程在洪水中被损坏而造成了严重损失，学术界才真正重视非结构式减灾，尤其是2009年莫拉克风灾已经完全扭转了过去过度依赖结构式减灾的状况。吊诡的是，这一国际减灾领域的前沿议题本应是社会科学界高度重视的研究，实际上重视的却是自然科学界或工程技术界，以“非结构式减灾”作为社会科学研究主题的论文非常少见。我国自古以来就重特大灾害频发，非结构式减灾理念也可以追溯到远古时期，如大禹治水的朴素的“疏导而非堵截”观，但是近代以来一直就侧重于结构式减灾，尤其是社会科学界对此很少有关注。

一般而言，减灾工具分为结构式与非结构式两大类。前者是指制订严格的建筑技术规范、改善耐震材料和建筑设计方法、技术、施工方法和修建公共减灾工程结构物作为预防手段以降低人和建筑物风险；后者则指采用社会结构性方法增强减灾能力，通过非工程和非技术层面规划、教育等途径进行减灾，而不是硬体的工程和技术，或者说是指不涉及物理建筑的减灾方法。灾害的发生永远不会终结，面对灾害关键是人类对待灾害观念及减灾观念的更新。只有采取符合自然规律的减灾行动并修正减灾方法，才能获得富有成效的减灾效果。同样，只有在减灾观念转变的基础上调整研究思路，变“与灾害抗争”为“与灾害共存”，才能更好推动灾害研究的深入。

二、结构式减灾悖论

长期以来，政府与民众都笃信结构式减灾，但是一味强调结构式减灾不仅成本高，而且容易让民众产生“安全无忧”的错觉，导致灾害防备意识降低和不愿疏散等负面后果，这一现象被称为“结构式减灾迷思”，学者皮尔克（Pielke，Jr. R.A）认为存在九个悖论。[3]借鉴于此，本文将从七个方面展开论述：

1.灾害可抗性悖论。人们大多相信人类依靠科学技术能抵抗天然灾害，事实上目前科技不仅无法阻止天然灾害发生，还具有延迟灾害发生时间、道德风险（moral hazard）、破坏生态环境和对灾害采取对抗思维等局限。[4]既然人类无法防止灾害发生，那么只有在顺应和尊重自然的基础上，配合地形地势特质推动减灾，才能发挥减灾最佳效果。为此，学术界逐渐形成了“我们无法防止灾害发生，只能与灾害共存”、“预防胜于治疗”、“减灾才是最根本且长效的灾害管理措施”等新共识。荷兰提出“与水共存”（Living with Water）、“还地于河”（Room for the River）以及英国“为水留下空间”（Making Space for Water）等理念，标志着非结构式减灾开始作为减灾政策的轴心。德、荷、法三国从曾经围垦河滩和对河道实施“裁弯取直”等工程措施到如今铲堤退堤、舍直取弯、还河道以原生态、自然蓄水和“退田还河”等转变，宣告了水利大国减灾政策的“大转变”。

2.灾害可预测性与不可预测性悖论。美国科学家盖勒的“地震无法预测”是著名灾害观点，他认为地震是一种“自组织临界现象”，在物理学中属于一种复杂系统，具有不可预测性。就目前科技和脆弱性评估水平而言，人们甚至还无法准确预测飓风、洪水、地震、海啸、滑坡和泥石流等自然灾害发生的时间和地点。不过，另外一些学者却对此持完全相反的观点，他们认为地震是有前兆的，现有的科技水平完全能够预警，中国地震界大多数专家持此看法。长期以来，灾害可预测性与不可预测性的论争一度成为世界性难题和悖论。

3.减灾能力与工业化同步悖论。随着工业化发展，人们对自然控制欲望也越来越强，普遍认为工业化程度越高，减灾能力就越强。事实上，水坝、堤防与建筑物耐震设计虽然在工业化进程中取得了长足进步，但并没有由此发展出绝对安全的灾害降低技术。况且结构式工程发展到一定标准后，遇到超出防灾标准的突发性灾害会增加工程失事的风险，这就是“灾害随机性与结构式减灾标准有限性之间的矛盾”。要完成防御百年一遇的灾害损失需要付出相当大的代价，但还有千年一遇、万年一遇甚至更大灾害的可能，这些都超出了结构式减灾抵御范围，都可能产生“工程失灵”、“技术失灵”和“工业化失灵”现象。而且，随着工业化发展，减灾工程会改变自然环境，从而导致环境失调与生态失衡的风险。

4.绝对有效性悖论。结构式减灾背后隐含着一个基本假设：只有它才是有效的减灾手段。学者托宾（Tobin， G.A）和蒙特斯（Montz， B.E）认为单纯依靠减灾工程会使普通民众产生错误的安全感，原本被认为有危险的地方在工程完工后被误认为从此没有危险，导致开发密度进一步增强，使得更多人口及资产暴露在危险区域，忽略了工程一旦失事会带来更大灾难，这就是著名的“堤防效应”（levee effect） 。[5]1927年，美国密西西比河洪水灾害爆发后，沿河兴建的堤防倒塌了一部分，结果造成200人丧生，700000人被迫转移，135000个建筑物倒塌。1979年，美国帕尔河上游罗斯巴内特坝水库大雨水满开闸泄水，中游水位受到下游水位的顶托，导致中游城市杰克逊市修筑的堤防无法抵抗突如其来的特大洪水，造成了该市百年一遇的灾害损失。2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）中的新奥尔良市本来已低于海平面且三面环海或邻河，已不适合继续进行高密度开发，然而政府与企业界却相信“人定胜天”，不断加高和巩固堤防，最终造成了美国有史以来最大的飓风伤亡。[6]

5.灾害损失评估完整性悖论。自然科学家大多认为通过量化手段能对灾害损失进行完整评估，他们侧重对建筑物和自然环境造成的直接影响进行评估，但灾害还会对更大范围的社会经济领域产生间接损失，这种损失往往被忽视。在社会经济领域评估中，直接损失包括死伤人数、受影响人数、建筑物受损和受害面积等，这些可以用量化指标和具体数据来说明，但间接损失主要是一些难以用数字来表示的状况，如工厂停产、学校停课、商业中断、公路、铁路和飞机等交通中断、停电、停水、生活冲击和民众心理影响等，自然科学家没能给出有价值的量化评估方法和依据。

6.防灾认知与减灾间接相关悖论。自然科学家大多将减灾与防灾认知分割开来，事实上，在没有改变民众灾害认知之前过度使用工程设施进行减灾，反而会进一步增加社会脆弱性。不加强民众灾害认知教育，不提高其认知水平，不与“处于危险中”的社会开展合作，结构式减灾效果不仅不明显，而且使用越多造成的灾害损失会越大。虽然防灾认知教育难以通过实证检验其效果，但越来越多的人已经认识到这是减灾过程中不可或缺的一环。从这个层面而言，防灾认知与减灾实践是直接而非间接相关。

7.灾害预测设施四处都有悖论。一般民众都觉得灾害预测设施遍布各地，但事实上并不是四处都有，在一些发展中国家乡村地区，由于经费不足和技术缺乏等原因，甚至出现普遍缺乏现象。例如，2005年南太平洋海啸造成重大伤亡的一个重要原因就是没有架设足够多的海啸观察站。而且，即便建立了灾害预测设施，由于配置不合理和“超负荷运转”等原因，当极端气象事件或其他天然灾害来临时，是否能如预期般正常发挥作用，是否考虑到了“功能性坍塌（functional collapse）”和人为操作失当等因素？[7]

三、结构式减灾与非结构式减灾比较

在国家、社区和家庭层面上利用结构式和非结构式减灾都有许多降低脆弱性的机会，随着现代减灾事业的发展，二者不断相互作用、相互渗透，越来越朝着综合化、整体化方向发展，二者既有区别，又有联系。

1.自然脆弱性与社会脆弱性的不同。结构式减灾从自然脆弱性视角解释减灾，注重减灾的“过程性”，强调通过技术控制将灾害危险降到安全标准以下。随着灾害研究的逐渐深入，脆弱性在人类社会进程中不断被放大，科学技术与灾害损失呈同步增加趋势，非结构式减灾因此强调任何科学技术都不能彻底防止灾害发生，灾害还涉及更为复杂的社会关系、社会组织和社会行为，只有改变或调整灾害影响方式和范围或者说只有重视社会脆弱性才能有效减灾。

2.集体风险与个人风险的不同。结构式减灾强调通过工程技术降低建筑物风险，保护对象是整个城市或某一地区的大片土地及其上面的人口和建筑物等，强调集体风险的降低而不考虑个别防护对象。非结构式减灾主张通过国家与社会共同分担灾害带来的社会风险，分散灾害对单一个体造成的损失，增加民众自我调适能力，关注的是小范围土地、少数人口、局部居住地区及设施等。由于目前还没有发展出绝对安全的减灾技术，无法分散灾害对个体造成的损失，因此，结构式减灾对个人风险的忽视受到了学者们的批评。

3.“管灾”与“管人”的不同。结构式减灾治理对象比较单纯，主要集中于“管灾”层面，主张通过提高人类制约和防范灾害能力而远离灾害侵袭，它总是试图通过控制灾害风险与危险源而非顺应灾害来降低风险，这是一种外在的灾害保护理念。非结构式减灾主要通过调整和约束人类行为、协调人与自然的关系来适应自然，增加人类对灾害的适应和承受能力，这是一种人与自然和谐相处的减灾观，目的是改变被保护对象特征而不是灾害特征，体现出明显的“管人”特点并可独立实施。

4.客观与主观的不同。结构性减灾将灾害视为纯粹给定的、独立于社会成员主观意识之外的“客观性现实”，致力于探究支配灾害的自然规律，强调在减灾过程中严格制定并执行各类减灾技术标准，从而使人类免受灾害冲击。非结构式减灾则将减灾视为个人意志建构出来的“主观性现实”，没有人类社会的存在，就不会有所谓灾害的出现，一切灾害都有人类社会的影子。因此，增强人们的能动性即提高灾害应对能力能达到减灾目的，避免结构式减灾片面的灾害控制观、抵抗观及对人类自我调适能力忽视的局限。

5.事后被动保护与事先主动预防的不同。结构式减灾主要通过工程技术手段使人类避免灾害再次冲击，但由于工程量大，一般都需要大量投资，因而实施困难大，过多使用这一事后补救性措施会减少人们事先预防的积极性与主动性。非结构式减灾则是在灾害可能发生之前，通过社会结构性方法主动适应而采取的一系列减灾措施，尽量避免防灾工程对生态环境造成的负面影响，主张人们主动调整与自然的关系，从片面对抗自然灾害到调整和规范人类行为以适应自然灾害的转变。

6.已开发地区与未开发地区适应范围的不同。二者在不同地区有不同适用性，以洪水灾害为例，在已开发地区结构式减灾方法是易于使用的管理策略。对于没有完全开发的地区，非结构式减灾则具有更好的效果，二者各有优缺点和适应范围。

二者的联系在于，它们的根本目的都是为了减少灾害损失，在减灾过程中仅仅依靠某一种减灾方式都无法有效降低灾害风险，虽然结构式减灾存在许多局限，但与非结构式减灾结合起来作为整体来看还是具有相当效益，海斯（Hayes， B. D）通过效益成本分析发现在结构式减灾中加入非结构式减灾措施，整体成效较全部用结构式减灾成效要高。[8]非结构式减灾也要通过结构性减灾的实施来达到降低灾害损失的目的，二者并不是对立或非此即彼的关系，而是相辅相成的，在双方共同作用下，减灾才能发挥最佳效果。

四、非结构式减灾介入政策及基本内涵

随着非结构式减灾重要性日益受到重视，如何确定有效的及探讨不同类型的减灾政策工具则成为非常重要的问题，也是社会科学定量分析面临的重要挑战，施沃恩等学者整理出多项减灾政策工具，如表1所示。

由于减灾重点、目的和各国实际情况等方面的不同，学者们提出了各种各样的减灾政策工具，一般性政策工具也因此众多，但其中的土地使用管理、征收制度、风险管理、灾害保险、财政金融、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等被视为一般性政策中的特殊政策，具有特别重要的地位和作用。

1.土地使用管理政策。这一政策主要通过规划土地使用、划定灾害潜在区中不易受灾区或灾害潜在区土地作低强度使用以降低灾害冲击，主要包括灾害分区管制、建筑规范、发展条例限制、地役权管理（Easement Management）和泛滥区管理计划等措施，其主要优点有，第一，减灾效益最高。不仅能让灾害发生几率下降，而且就长远而言也被公认为是所有策略中实质效益最高的方法，也是最常使用的土地减灾方式。一方面地方政府可以将限制发展成本转嫁到开发商或土地所有权人身上，另一方面，政府也已习惯使用这一工具。澳大利亚、新西兰和美国的实证研究表明，如果政府在灾前已经制定好土地利用计划，那么将会从随后的减灾行动中获得许多益处。[9]第二，能有效引导其他地方政策。政府通过建立不同的标准限制、处分或禁止灾害潜在区内的土地使用，帮助决策者、未来投资者和民众灾害风险性及限制的必要性，从而使密集开发项目避开危险地段，实现经济发展和减灾效果相结合的双重目的。第三，在安全性上远高于结构式减灾。它的目的不是减少和对抗灾害的发生，而是利用自然与社会条件去适应灾害，主要是改变土地空间配置和使用方式，从而调整灾害可能覆盖的区域。第四，它还具备其他社会目标功能。例如土地利用计划公布于众，通过保持与土地管理条例一致的行动，使公众得到的减灾教育比单独条例更为直接、更为有效。

2.征收政策。这一政策是指以政府经费或公益基金征收或购买民众位于灾害潜在区的土地与财产，并将之转移为不易受灾害冲击的其他用途，或对灾害隐患地区进行迁村或住房迁移等。同时，通过配备相关税务与财政手段（主要有土地税制和开发影响费两种）协调受损方和受益方利益，以间接方式影响土地使用。根据风险评估结果制定的征收标准，也可进一步强化个人灾害风险管理意识，戴勒（Deyle，R. E）和史密斯（Smith， R. A）指出这不仅有助于健全防灾减灾工作的财政防备体制，还可抑制环境敏感地区的开发，因此被视为有效的政策工具。[10]在美国，洪灾后的土地征收（buy-out）政策是主要的减灾手段，1993年，美国中西部密西西比河洪水灾害以来，联邦应急管理局（FEMA）制定了强制性的“赎买和迁移”减灾项目，到了1999年，38个州的近20，000件财产和一块地皮已被全部收购，表明了联邦政府转变减灾战略的决心[11]。

自然灾害的界定标准篇（7）

关键词：地质灾害 现状 预报 防治

0引言

地质灾害是指由自然发生或人为引起的地质作用给人民生命财产或国家建设事业造成的危害。近些年来，由于人类工程经济活动的迅猛发展，我国地质灾害发生的数量与规模日益增大，已成为影响社会环境安全和经济建设效益的重长问题，受到国家的很大重视。

1地质灾害防治工作的目的与任务

地质灾害防治工作的根本目的是保护地质环境安全，促进社会经济发展；其总的任务是预防地质灾害发生，制止地质灾害发展，减少地质灾害损失。

2地质灾害的成因分析

地质灾害的形成原因有两个含义，一是致灾地质作用的发生原因，二是受灾对象与致灾，本文系在“湖北省地质矿产局地质灾害防治工作培训班”上的讲演稿.地质作用的遭遇原因。灾害大小主要决定于受灾对象（人、物、设施）的数量和价值。致灾地质作用的成因分析，须从两方面进行，一是变形地质体的自身稳定条件（内因、质因），二是引起地质体变形破坏的动力因素（外因、诱因）。破坏动力有天然与人为两者的重要区分。受灾对象与致灾作用遭遇的原因也有主动与被动两种不同情况。主动遭遇是指先有致灾作用的危险，后有人、物、设施进驻，可称为物趋灾型；被动遭遇是指先有人、物、设施存在，后有致灾作用发生，可称为灾趋物型。受灾对象处于致灾作用的危险区内（不论主动或被动），就有了遭灾的危险，但最终是否成灾和成灾的大小，还要看临灾前是否充分利用了躲避（撤离）的机会。

3地质灾害防治的基本途径

地质灾害防治的正确逻辑思路应该是逆其形成之道而行之，也就是杜绝、减少其形成与发展的条件。针对上述地质灾害的形成原因，地质灾害防治工作的基本途径可归结为：1.预防致灾地质作用的发生与发展。如果致灾作用的形成主要是其自身稳定条件太差所致，那么主要防治途径就是设法补强其自身稳定性；若主要是外加的动力破坏所引起，那么主要防治途径就是制止或减缓这种破坏作用。2.预防和减少受灾对象与致灾作用的遭遇机会，一方面要尽可能避免或减少在可能影响人、物、设施的安全的地方，搞容易引起致灾作用发生的工程活动；另一方面避免或减少在有致灾作用危险的地方，增加进驻人、物、设施。同时，对面临遭灾危险的人、物、设施，要尽可能在致灾作用发生之前，作最大限度的撤离，以减少灾害损失。

4地质灾害的预报与防治

4.1在地质灾害发生前如发现各种征兆时，预测预报能较容易进行

我们有意识地采取有益监测手段，密切注意灾害的动态变化。灾害发生时间可较准确的预报，其准确程度可达到月、日，甚至小时，即通常所说的灾害临发前的预报，一般只适用于滑坡、崩塌等斜坡变形的地质灾害的预报。地质灾害的引发有各种各样的影响因素，在这些因素与灾害发生的时间之间建立联系的难度较大。实际上，前者为定性的而后者为定量的，它们是不同范畴的概念，如何将前者定性因素转化为后者定量数据，除应对当地历年发生的灾害进行回访和数理统计外，很重要的是经验的分析和逻辑推理，没有在理论上形成标准的尺度。

除此之外，气象因素是诱发地质灾害的主导因素之一，要真正把握灾害发生规律和准确预测预报灾害的发生时间、规模和破坏程度，就必须考虑两个问题：其一是该地区降雨量多大的情况下可能产生何种类型、何种规模的地质灾害，这就必须了解以往该地区发生过的滑坡、泥石流等地质灾害的成灾临界雨量。临界雨量确定后，也只能说明该地区各种地质灾害在临界雨量响应下可能产生灾害，还无法确认何时发生灾害。要预测预报何时会发生灾害，则应结合气象预报然而气象预报准确度不高。小区或降雨量的准确预报更困难。在山区，特别是暴雨，往往受小气候和地形的控制而有很大的差异，山前、山腰和山顶的雨量突然下雨迥然相异；分水岭两侧的雨量也有差异，同时，灾害的发生总是相对滞后于气象因素。这些情况，都给灾害产生的时间的预报带来困难。而自动雨量计的设置远未能满足灾害预报的需要，雨量计的管理也是薄弱环节。

4.2地质灾害的防治工程是防、治结合，以防为主的系统工程

现在学术界对此存在两种观点：荷载支护体系观点和地质体改造观点，并引入大量的新技术和新方法，如“3S”地质灾害三维防治技术、模型模拟定量计算法等。但现阶段我国在地质灾害防治工作中通常采用不同的技术手段和工作程序，即钻探、物探、测试手段和地质体改造技术、计算机辅助设计技术和灾害勘察阶段、可行性研究阶段、设计阶段、施工图设计阶段、施工阶段和施工过程及结果反馈检查阶段。根据施工中出现的新问题更改、完上施工方案，最终达到灾害治理的目的。过去，施工设计方案常常要耗费大量的人力、物力和时间，现今由于大量的地质体改造技术和计算机辅助设计结合技术日趋完善，防治方案设计较过去更有效、更合理。

当前常用的方案设计软件主要是基于GIS、CAD和freehand技术辅助设计软件，例如理正岩土、天正设计软件及其各种附加载件、MapGIS、Arc Info等软件。结果反馈阶段主要是通过自检和建立监测和管理实现的。自检的实质是防治设计和技术优化过程的一个环节。建立是通过监理工程师在设计和施工过程中对建设方提出意见、建议，发现问题及时通告建设方，以及时改进和决策。管理是一项政府行为，它由政府相关职能部门负责，政府职能部门不负责灾害治理的具体技术问题，只对项目立项、技术要求、经费预算与使用、项目进展和质量进行控制性管理。其中专家或专家顾问团是地质灾害防治工程管理部门的参谋和建设方施工指导人员，有其特殊的角色地位。

4结束语

地球表层和深层环境已经成为包括中国在内的世界各国研究的重要内容之一，相信随着科学技术的进步，天体--地球表层环境--地球深层环境变化耦合时空预警、预报和防治体系将为人类与地质环境和谐共存奠定基础。

参考文献：，

自然灾害的界定标准篇（8）

1.2农业旱灾风险分析原理与方法风险的最基本理解是“可能存在的一个或多个后果”[13],虽然不同学科对于风险有不同的定义,但风险总是与“损失或破坏、不利后果或人们(即风险承担者)不希望出现、不愿意接受的事物”的潜在威胁相联系,且潜在威胁的出现具有不确定性。在灾害学中,通常认为自然灾害风险是由致灾因子的危害性(Haz-ard)、承灾体的暴露性(Exposure)和脆弱性(Vulnerability)3个要素以及由此导致的灾情共同组成的宏观结构[14-16]。西部干旱协调委员会(WesternDroughtCoordinationCounci,lWDCC)将旱灾风险定义(droughtrisk)为干旱危害强度、频度及承灾体脆弱性综合作用产生的潜在负面影响[17]。即旱灾的风险是某一地区一段时间降水短缺和该地区脆弱性和暴露性共同作用的产物[2],可用公式表示如下:DRI=DHI×DVI(1)式中,DRI为干旱灾害风险指数;DHI为干旱危害度指数;DVI为干旱脆弱度指数。该研究将根据上述公式,在对湖南省干旱灾害危害性和脆弱性分析的基础上进行农业干旱灾害风险的综合分析及定量评价。

1.2.1农业旱灾危害性评价。在自然灾害学研究中,危害性是指致灾因子对人类和财产构成的潜在威胁[18]。因此,可将农业旱灾的危害性理解为干旱对农业生产造成的潜在威胁。旱灾的强度取决于水分的亏缺度、持续时间及其影响的空间范围[19]。旱灾致灾因子危害性分析是对干旱进行识别,对其强度、频度进行分析,并确定区域内各种强度干旱发生的概率。该研究用标准降雨指数SPI分析旱灾的时空格局及强度。SPI由McKee提出,用来确定有降雨量记录的任何地区特定时间尺度的降雨异常事件[20]。在众多干旱指数中,标准降雨指数SPI是一种基于多种时间尺度降水概率的干旱指数,由于其使用简单、可靠性高而被广泛用于干旱识别和旱情监测[21-22]。SPI通过求算给定时间尺度的累积概率,使其能够在多个时间尺度上进行计算,从而使SPI不仅可用于监测短时期内的水分变化,如对农业生产有重要影响的土壤水分变化,而且还可以监测长时期的水分动态,如地下水供给、径流量等[23]。由于短时期内的水分变化对农业生产具有重要影响,该研究将以3个月尺度的SPI对湖南省农业旱灾的危害性进行分析计算。SPI的计算方法是用Γ概率分布函数拟合每一台站的历史降雨时间序列,即:g(x)=1βαΓ(α)χα-1e-x/β(2)式中,x>0为降雨量;α>0为形状参数;β>0为尺度参数;Γ(α)为gamma函数。α、β用极大似然估计法求得:α=14A(1+1+4A3)(3)β=xα(4)A=ln(x)-∑ln(x)n(5)式中,n为降雨序列的长度。于是,给定时间尺度的累积概率可计算如下:G(x)=∫x0g(x)dx=1βαΓ(α)∫x0xα-1e-x/βdx(6)由于gamma函数不包含=0的情况,而实际降水量可以为0,所以累积概率表示为:H(x)=q+(1-q)G(x)(7)式中,q是降水量为0的概率。然后将累积概率函数H(x)转换成均值为0、标准差为1的标准正态分布函数,得出SPI。根据SPI值的大小可将干旱状况划分为4个等级(表1)。旱灾危害性同时取决于旱灾强度大小和发生频率高低,旱灾强度越大,频率越高,危害性越大。该研究将不同强度等级的干旱赋予不同的权重(表1),同时将每一强度干旱等级发生频率划分为4个等级(权重的确定及等级的划分参照文献[24]),构建干旱危害性模型如下:DHI=(MDr×MDw)+(SDr×SDw)+(VDr×VDw)(8)式中,DHI为干旱危害性指数;MDr为中等干旱发生率等级;MDw为中等干旱权重;SDr为严重干旱发生率等级;SDw为严重干旱权重;VDr为极端干旱发生率等级;VDw为极端干旱权重。(由于轻度干旱对农业生产的影响较小,因而该研究未作考虑)。利用Kringing插值方法对湖南省气象站3个月尺度的SPI及每一等级干旱强度的发生率进行空间插值,插值过程在ArcGIS软件中实现。根据研究需要,将插值得到的栅格结果按县市进行区域统计,得到不同等级干旱发生率县域分布图。最后根据公式(8)将不同等级干旱发生率分布图叠加,进行空间计算,并用自然断点法(naturalbreak)将计算得的值从低到高划分为4个等级,得到湖南省农业旱灾危害度分布图。

1.2.2农业旱灾脆弱性评价。承灾体的脆弱性水平是影响灾害风险大小的基本因素之一。通常,风险载体相对于某风险源的脆弱性愈低,该风险载体遭受损失的可能性愈小,相应地其所载荷的来自该风险源的灾害风险就可能愈小;反之愈大。依据国内外灾害理论可将农业旱灾脆弱性定义为:农业易于或敏感于遭受干旱威胁和损失的程度[11]。脆弱性的影响因素众多,包括社会、经济和环境等各个方面,脆弱性的定量评估通常通过选取一些社会、经济和环境脆弱性因子来进行。刘兰芳等对湖南省农业脆弱性进行了综合分析和定量评价[11],其评价指标体系的建立、评分标准的界定以及指标权重的确定是当前旱灾脆弱性研究的范式,具有很高的科学性,因此,该研究将直接采用其计算给出的湖南省88个县市的农业旱灾脆弱度,利用ArcGIS技术将脆弱度指数按行政区划空间化,然后用自然断点法(naturalbreak)重新划分为4个等级,得到湖南省农业旱灾脆弱度分布图。

1.2.3农业旱灾风险评价。根据公式(1),利用ArcGIS将湖南省干旱危害度分布图和农业干旱脆弱度分布图叠加,进行空间计算,得到湖南省农业旱灾综合风险分布图,并按风险度高低用自然断点法划分成4级。

2结果与分析

2.1湖南省农业旱灾危害性分析由图2可知,中等干旱(a)、严重干旱(b)和极端干旱(c)在空间上表现出截然不同的格局。中等干旱主要发生在湖南省的东北部、南部和西南部,中部和西北部地区较少发生;严重干旱主要集中在湖南省的北部和西部少数地区,南部地区发生频率较低;极端干旱则主要分布在湖南省西部和南部,而东北地区很少发生。从湖南省降雨地域分布来看,澧水上游区、雪峰山区、五岭山区和湘东北山地丘陵区属降雨高值区,洞庭湖平原、衡阳丘陵、沅水上中游山间盆地属降雨低值区[7],结合干旱事件可知,湖南省干旱的发生与降雨分布无明显联系,降水量大的地区也可能是干旱易发区,而干旱易发区不一定是降水量小的地区。图2(d)是利用公式(8)对中等干旱、严重干旱和极端干旱进行空间计算得到的湖南农业干旱危害度分布图。图中显示,湖南省农业干旱危害度在空间上表现出显著的东西分异。高危害度地区主要分布于西部和南部的少数地区,从西向东,危害度不断降低,低危害度区主要分布于东部和中部。袁华斌等的研究指出,邵阳、衡阳、永州、郴州、娄底、怀化、湘西土家族苗族自治州、张家界市所属的山区县市是湖南省农业旱灾易发区域[10],可见,湖南省干旱危害性高的地区也是旱灾易发地区。

2.2湖南省农业旱灾脆弱性分析刘兰芳等对影响湖南省农业干旱脆弱性的自然环境系统和社会经济系统进行了细致的分析[11],并在此基础上选择降水量、蒸发量、水利化程度等9个涵盖自然环境和社会经济在内的指标,采用赋予指标权重和分级打分的方法对湖南省88个县市的农业旱灾脆弱性进行了综合评价,并利用GIS技术进行旱灾脆弱性区划。结果表明,湘中衡邵盆地和湘西北山地是农业旱灾严重脆弱带,湘南山地为强度旱灾脆弱带,沅麻盆地为中度旱灾脆弱带,洞庭湖平原和湘东北山地旱灾脆弱性较小。在此基础上,笔者根据其计算结果将各县市农业旱灾脆弱度重新划分为4级(图3),其中无值区域为省辖市的城市分区[11]。从行政区划上看,湖南省农业脆弱度高的地区主要分布于张家界、湘西土家族苗族自治州、邵阳、永州、衡阳及郴州境内。

自然灾害的界定标准篇（9）

灾害对社会经济的发展具有重大的负面作用，影响着企业的生存和发展。伴随着灾害的频发和破坏力的加剧，在经济发展中如何加大防灾救灾投资力度，企业如何建立长效机制参与灾害管理、承担相应的社会责任等问题已成为社会各界特别是企业关注的焦点。

一、企业灾害社会责任成本的内涵及其构成

政府是灾害事件的管理者，在整个灾害管理过程中起主导作用，企业基于各种政治动因、经济动因、伦理动因，应当也必须承担起相应的社会责任，为履行社会责任必然要付出相应的代价。企业承担相应灾害社会责任是其应尽的义务，这在某种程度上代表了企业管理当局的认知态度、责任意识以及是否具有积极的价值取向。

灾害管理是运用管理学的理论和方法，研究如何充分发挥防灾救灾最大效能，使协调防灾救灾的各种活动科学化，使预防或减轻灾害损失方法合理化。在灾害管理中，企业无论是作为致灾体或受灾体，还是慈善救助，在灾前预防、灾时控制、灾后救援中，都有应尽之责，都会发生相应的社会责任成本。灾害管理中的企业社会责任成本即企业为承担灾害管理的社会责任而发生的价值牺牲或付出的经济代价，主要包括在安全生产、公共卫生、环境污染等灾害中企业作为致灾体或受灾体所承担的人、财、物的付出，以及在灾害中企业进行的公益性捐赠等，本文将其简称为“企业灾害社会责任成本”。企业灾害社会责任成本的构成内容，可以按照不同的标准进行分类。

按成本目的分，企业灾害社会责任成本可分为防灾责任成本和救灾责任成本。防灾责任成本是指企业发生的与防灾相关联的各种费用支出以及与防灾相关联的投资总和，它包含与防灾相关联的管理成本、耐震化投资、制定恢复企业正常经营和日常业务的战略计划编制费用，以及与防灾相关联的研究费、员工培训费、物资储备费用等。救灾责任成本是指企业在灾中和灾后与减灾相关联的各种支出与投资总和，包含企业各种减灾措施的实施，灾中对灾区捐赠的款物、技术上的支持，灾后为受灾者提供就业岗位、培训机会，以及为灾区的可持续发展创造条件的各种支出。

按成本内容分，企业灾害社会责任成本可分为安全生产责任成本、公共卫生责任成本、环境责任成本和救灾捐赠支出等项目。安全生产责任成本是指企业预防与处置一切与安全生产有关的事故所发生的成本费用，具体内容包括安全设备购置、隐患处理、安全培训及保险、人员和财产赔偿等费用。公共卫生责任成本是指企业在应急处理某些突然发生，造成社会公众身心健康严重损害的公共卫生事件中物资和人力资源等支出。环境责任成本是指企业在国家监管范围之内，由企业自己提供资金或服务于劳动环境的改善而发生的可货币化计量的各种消耗。如企业为防治环境污染、恢复生态环境而购置环保设备、支付的人员工资、按国家规定缴纳的污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费等环境保护费用而发生的各项支出。救灾捐赠支出是指企业向灾区捐赠款物等各种形式的捐赠支出。

按成本构成分，企业灾害社会责任成本可分为防灾救灾物资投资额、人力资源责任成本和支付的相关费用等项目。防灾救灾物资投资额是指企业用于防灾救灾方面的物资投资额。人力资源责任成本是指企业为防灾救灾而发生的人力资源的耗费。支付的相关费用包括企业支付的环境保护费用、赔偿费用、诉讼费用、罚款和救灾捐赠款等。

值得注意的是，企业灾害社会责任成本除了上述显性成本外，还有隐性成本，即难以看到、难以估计的成本。隐性成本主要表现在：一是道德成本，指违道德的消极的甚至对社会有害的行为代价，即不遵守社会责任承担原则应付出的成本代价。如企业偷排污水、废气，以致污染环境，该成本有时是相当巨大的，甚至是致命的，随之而来的诉讼等成本支出是显性的，而其对企业声誉的损害带来的成本支出则是隐性的。二是风险成本，指在生产经营过程中由于观念、管理等对于社会责任的忽视而在未来可能发生的不必要的额外支出。道德成本与风险成本往往是联系在一起的。

二、企业灾害社会责任成本管理路径探析

面对日益复杂的自然环境、管理环境和竞争环境，企业灾害社会责任成本控制正在经受前所未有的严峻挑战。要使企业灾害社会责任成本管理行之有效，需要政府有关部门乃至社会相关领域的大力支持。只有从战略角度扩展到宏观层面，将微观深入和宏观拓展有机结合，才能形成合力，切实加强企业灾害社会责任成本管理。

（一）加快企业灾害社会责任成本管理的法制化进程

1.完善企业灾害社会责任成本管理的相关规定。

（1）尽快出台企业灾害社会责任成本的核算制度。为加强企业灾害社会责任成本控制，我国相关法律规范陆续作出了一些企业灾害社会责任成本的核算规定，但这些核算规定较零散、不完整、不系统，而且存在量化标准不清、核算方式不明、难以操作等问题。因此，有必要尽快出台企业灾害社会责任成本的核算制度，规范企业灾害社会责任成本核算体系，为我国企业进行灾害社会责任成本核算提供统一的规范和依据。

现阶段，财政部应进一步明确《企业财务通则》的相关具体规定，规范我国企业在灾害管理中应承担的社会责任成本的量化问题。如为推动企业切实履行社会责任，应适当加大安全生产、清洁生产、污染治理、地质灾害防治、生态恢复和环境保护保证金比例，明确规定防灾基金的提取办法等，努力做到尽可能使企业既尽到社会责任，又不损害股东权益，有利于实现企业与社会的协调发展。与此同时，以《企业会计准则——基本准则》为依据，制定关于企业社会责任的具体准则，其中对企业灾害社会责任成本的确认、计量和报告作出具体规定。为便于理解和执行，在《企业会计准则——应用指南》中，增加相关会计科目和会计报表的设置，规定其核算内容和主要账务处理。这不仅是为企业灾害社会责任成本的核算提供规范，而且是规范企业灾害社会责任成本信息披露的基础。

（2）完善企业灾害社会责任成本的信息披露制度。

首先，充实企业灾害社会责任成本信息披露的内容。目前企业普遍面临着安全生产、环境污染、自然灾害较多等一系列的社会经济问题，企业披露的灾害社会责任成本信息至少应当包括前述企业灾害社会责任成本分类中所涉及到的具体内容。

其次，完善企业灾害社会责任成本信息披露的方式。指导企业由只是采用文字叙述方法在表外以附注形式披露企业社会责任信息逐步过渡到增设相关会计报表披露相关信息，从而实现财务信息与非财务信息相结合，达到充分披露包含企业灾害社会责任成本信息在内的企业社会责任信息的目的。

再次，可借鉴西方国家自愿与强制披露相结合的方式进行灾害社会责任成本信息的披露。基于我国国情，企业灾害社会责任成本信息的披露可考虑率先在上市公司或重污染行业中选取企业进行试点，积累经验，逐步普及。

2.加强对企业灾害社会责任成本管理的激励与监督。

（1）在税收等方面支持企业履行灾害社会责任。在相当长的一个阶段，灾害社会责任的履行应是“政府引导”为主，相应地，政府应加大对企业履行灾害社会责任的支持力度，进一步出台相关激励政策，对积极履行社会责任的企业在税收、用电用水用地、融资贷款等方面给予扶持。

（2）有效实施对企业灾害社会责任成本信息的第三方审计。要制定企业社会责任报告的审计标准，明确审计对象、审计范围和审计主体，设计科学合理的审计方法和程序，统一由会计师事务所或审计机关对企业灾害社会责任成本信息进行审计。

在加快企业灾害社会责任成本管理法制化进程的同时，应加强政府的指导监督，主要依靠各级财政部门即主管财政机关进行。政府的指导监督是多方面的，包括及时研究防灾会计中出现的新问题，通过法规或规章，明确提出企业灾害社会责任成本核算、披露和审计等要求，督促相关专业协会发挥作用，监管企业灾害社会责任成本信息的披露和等。

（二）开展企业灾害社会责任成本的内部控制

基于管理会计视角，按照管理会计技术与方法创新的内在要求，分析和认识不同管理会计工具应用时的逻辑联系、互补性及其整合效应，将相关管理会计工具进行整合，能够提高其应用效果。笔者尝试将管理会计的控制杠杆和平衡计分卡引入企业灾害社会责任成本控制。

1.引入Simons 的控制杠杆，为开展企业灾害社会责任成本的内部控制提供一个有效平衡价值创造与管理控制之间压力的架构。1995年，哈佛商学院工商管理教授罗伯特·西蒙斯（Robert Simons）在他的《控制的杠杆》一书里构建了一个控制杠杆体系，如图1所示。该体系的基点是企业战略，四个分支系统是：信念系统、边界系统、诊断性控制系统和交互式控制系统。核心价值观受到信念系统的控制；要规避的风险受到边界系统的控制；战略不确定因素受到诊断性控制系统的控制；关键绩效变量受到交互式控制系统的控制。四个系统是对企业战略进行控制的关键杠杆。Simons为企业管理人员提供了一个有效平衡价值创造与管理控制之间压力的架构。四个系统同时运用，互相补充，环环相扣，发挥最佳效果，使组织内部的制约关系保持平衡。

在灾害管理中，将基于伦理的企业社会责任与Simons构建的管理控制的四个系统有机地加以融合，有助于创新企业履行社会责任的路径，优化企业履行社会责任的行为，全面体现企业履行经济、法律与伦理责任的状况。通过有效开展企业灾害社会责任成本控制，力求灾害损失的最小化，从而实现企业长远的经济与社会效益。企业灾害社会责任成本控制体系如图2所示。

信念系统，在任何组织中都一定要有其位置，组织通过控制承诺来确保员工共享组织的愿景、核心价值、使命、信条及宗旨等。它具有贡献社会的意愿，传达着组织的核心价值和使命。在灾害管理中，基于信念系统控制，培养团队认同和共同责任的意识，企业应将社会责任意识嵌入企业的核心价值观中，确立战略的社会责任伦理理念，将履行社会责任作为企业的发展战略之一并予以目标化，着眼于企业的长远发展，这样有利于企业履行社会责任的行动。

边界系统，又称为道德系统，就是制定商业规则，明确员工不能操作的风险区域。也是每一个组织所必须明确的、并要为每一名组织成员所知晓的规范，如组织的行动规范、事先定义的战略规划方法以及运营指南等。边界系统是提高利益相关者相互信赖的系统，其实质是对行为加以限制的否定系统，它与信念系统构成了一个对立统一体。在灾害管理中，与信念系统配合，有关边界系统控制主要体现在以下两个方面：确定必须遵守的最低限度，制止各种道德违反行为；自主决定道德准则的目标值，进一步提高其可靠性。

诊断性控制系统，是指通过富有成效的方式实现控制的目标。它在企业管理中的地位非常重要，能够对企业产出进行优化，包括：输出测度、评价标准、激励系统以及回报系统。诊断性控制系统是正式的信息系统，管理人员利用该系统监控组织取得的绩效，并纠正与预定绩效标准的偏差。在边界系统中运用成本收益分析法、弹性预算法等方法确定的企业灾害社会责任目标成本，都要通过诊断性控制系统，评估成本支出效果和社会责任效果，修正弹性预算变量，从而达到成本控制的目的。

交互式控制系统，是指基于战略创新，促进学习、开展企业交流与沟通的活动。企业可以通过它来跟踪蕴藏于企业的新创意、激发新的学习活动，以便做出面向未来的准确定位。它包括将企业的流程数据融入交互管理系统，与员工面对面地交流沟通，对来自下属的数据、假设或行动方案提出挑战。在企业基于灾害管理、履行社会责任的战略实施过程中，存在诸多不确定因素，任何不确定因素都会对企业灾害社会责任成本产生重大影响。因此，对通过诊断性控制系统诊断出来的企业灾害社会责任成本控制战略和管理上的问题，运用交互式控制系统，我们应重视并及时开展企业灾害社会责任成本信息的交流与沟通，以促使企业整个组织上下集中关注与履行社会责任战略相关的不确定因素，注入创新压力，激励全体员工积极参与其关键绩效变量的解读、质疑和讨论，提供建议。通过高度互动的辩论和对话，往往会形成新的想法，以便企业在灾害管理中适时对履行社会责任的战略进行调整，更好地履行社会责任。

2.基于平衡计分卡，为企业灾害社会责任成本控制构建一个具有多元绩效评价指标体系的逻辑框架。将平衡计分卡（简称BSC）引入企业灾害社会责任成本控制，其核心是从企业灾害社会责任成本控制的战略目标（基于信念系统和边界系统）出发，将企业灾害管理的工作任务和决策转化为多维度的、相互联系的目标，然后再将目标分解，分别从财务、利益相关者、内部流程管理、学习和发展四个维度诠释企业灾害社会责任成本的控制目标，构建一个多元绩效评价指标体系的逻辑框架。BSC四个维度的绩效评价关键指标如下：

财务维度评价指标包括安全生产责任成本、公共卫生责任成本、环境责任成本、救灾捐赠支出、企业收入、企业利润。为便于开展成本构成分析，在每项成本中需详细列明该项成本中企业防灾救灾物资投资额、人力资源责任成本以及支付的相关费用。利益相关者维度评价指标包括：利益相关者满意度、利益相关者受灾害损失减少情况。内部流程管理维度评价指标包括：防灾救灾流程规范情况、防灾救灾物资调度情况、防灾救灾人力资源调度情况，具体指标有：建筑物耐震化率、自动灭水灭火设备的导入率、电源及线路备用率、灾后目标恢复时间等。学习与发展维度评价指标包括：员工接受防灾救灾培训时间、接受防灾救灾培训的员工比例、员工人均提出灾害管理建议的数量、员工人均提出灾害管理建议被采纳的数量、防灾救灾信息系统的建立与完善情况、有关防灾救灾的国内外交流支出。

BSC四个维度的具体指标可根据企业在灾害管理中履行企业社会责任的实际情况作相应的调整。上述四个维度不是相互独立的，而是一条因果链，展示了绩效和绩效动因之间的关系。在BSC的逻辑框架下，绩效目标是通过各维度指标的相互驱动来实现的。BSC仍然重视实现财务目标，但是也兼顾了财务目标的绩效驱动因素。基于BSC的企业灾害社会责任成本绩效评价指标体系可以综合关注经济与非经济因素、短期与长期因素、外部与内部因素、结果与动因因素等。通过以上四个维度的具体指标的实际数值与设定的标准（可以是行业标准或历史标准）进行比较，可以较好地诊断企业灾害社会责任成本控制战略和管理上的问题，并进一步结合激励系统纠正偏差。

（三）通过相关市场、行业的发展，为企业灾害社会责任成本管理提供可靠的保障

1.增加社会责任投资在资本市场中的份额。作为企业的内生变量， 社会责任投资（简称 SRI）对企业及会计工作产生的影响值得管理会计工作者关注，一些观点将这种影响定位在如何有效地管理企业社会责任风险。因为不同于传统的企业价值观，面对外部社会可能带来的巨大影响，需要企业从内在化的角度，基于企业经营活动的整体来把握企业社会责任。笔者认为，倡导SRI，运用资本的力量，影响管理者决策，强化企业社会责任风险控制，优化企业社会责任风险管理，最终结果是提升企业的价值。因此，SRI的发展，不仅能促使更多的企业履行社会责任，实现长期可持续发展，而且也将实现投资者的投资初衷，在投资获利的同时，对社会作出贡献。在现阶段，我国要发展SRI产品，不仅需要专家学者积极开展研究，更需要政府的积极推动，包括对于企业社会责任方面的评价体系的完善。

2.将完善灾害保险机制列为保险业改革和发展的重要内容。

（1）逐步建立国家政策支持的巨灾保险体系，完善巨灾风险分散转移和补偿机制。目前，我国的巨灾风险管理主要采用的是以中央政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的模式，还没有建立专门的巨灾保险体系。有关资料表明，2008年“5.12”汶川地震造成直接经济损失达到8 400多亿元，其中财产损失超过1 400亿元，而投保财产损失不到70亿元，赔付率只有5%左右，远低于国际36%的平均赔付率水平。随着巨灾损失增加，建立巨灾保险体系的必要性更加凸显。从企业履行灾害社会责任的层面看，建立国家政策支持的巨灾保险体系，可以大大减轻企业的救灾捐赠压力，有助于企业灾害社会责任成本的控制。

（2）强化保险事前防范与事后补偿相统一的机制，提高保险服务水平。目前，我国已经建立起较为完善的国家灾害应急体系，但由于保险覆盖面还较低，灾害损失的补偿水平不高。保险是风险管理的重要方式，对企业的长期可持续发展至关重要，因此，企业要增强借助保险转移风险的意识，提升参保率。从保险业的改革和发展来看，要更好地发挥保险服务功能，提高保险服务水平。国务院颁发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确指出：“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系。不断提高保险机构风险管理能力，利用保险事前防范与事后补偿相统一的机制，充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理。”当然，完善灾害保险机制涉及到保险公司、政府、企业之间的利益协调和商业机制的建立，这需要保险公司、政府、企业等各方面多年的共同探索和努力。

（注：本文系江苏省教育厅2011年度高校哲学社会科学基金项目《基于灾害管理的企业社会责任成本研究》的阶段性成果；项目编号：2011SJD790015）

参考文献：

自然灾害的界定标准篇（10）

(一)一般性国际人权公约

国际人权公约是国际法中的“硬法”，它对于缔约国具有国际法上的法律约束力。由于《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》皆包含了关于住房权的规定，并且这两个公约乃是“国际人权”的重要组成部分，得到了世界上绝大多数国家的批准，因此这两个公约无疑是自然灾害下住房权保障法律框架中最重要的组成部分。

除上述两公约之外，自然灾害下住房权法律框架显然还包含其他一些国际人权公约，这些公约中都包含了住房权的规定。比如，《消除一切形式种族歧视国际公约》(1965年)规定，缔约国应保证人人有不分种族肤色或民族或人种在法律上一律平等的权利，尤其需要享受的权利中明确指出了住房权(第5条);《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979年)第14条要求保证农村妇女有权享受适当生活条件，尤其是住房卫生等方面;《儿童权利公约》(1989年)不仅在第16条规定儿童的住宅不受任意或非法干涉，还在第27条规定儿童有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水准，缔约国在必要时在需要时要在食物和住房等方面提供物质援助和支持方案;《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(1990年)第43条规定移徙工人在住房保障方面享有国民待遇;《残疾人权利公约》(2006年)第28条规定，残疾人有权获得包括食物、衣物和住房在内的适当的生活水平，并不断改善生活条件。

然而，必须指出的是，上述国际人权公约大多只是采取一般性地授予权利和设定义务形式，其重心在于正常情况下的权利保障，并没有包含关于自然灾害下住房权保障的专门性规定。因此，尽管它们是自然灾害下住房权保障的“硬法”，也是灾民捍卫住房权的最终法律依据，但是从具体操作的层面来看，这些国际人权公约显然还需要一些专门性的国际标准和操作规程来辅助。

(二)联合国关于自然灾害下住房权保障的软法性文件

正是考虑到单纯依靠一般性国际人权公约产生的困难，联合国逐步制定了一系列软法性国际人权文件，这些文件虽然缺乏直接的法律约束力，但是它们都为自然灾害下的人权保障提供了具体的标准和操作规程。在住房权保障方面，主要包括以下软法性国际人权文件:

1．《国内流离失所者指导原则》

1991年，第46届联合国大会第182号决议通过了《国内流离失所者指导原则》。该原则的根本目的在于针对全世界国内流离失所者的具体需要，确定了国内流离失所者的一些权利和保障，确保任何人不被强迫迁移，保证他们在流离失所以及在返回原籍地定居和重新融合的过程中可获得保护和援助。正如学者指出的那样，“该原则虽然没有法律效力，但是在很多地方被当成法律引用。”［4］由于自然灾害乃是引发流离失所现象的重要原因，并且该原则中也提及了国内流离失所者的住房保障问题，因此该原则无疑是自然灾害下住房权保障的重要根据。

2．《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》

《归还难民和流离失所者住房和财产的原则》由联合国促进和保护人权小组委员会第2005/21号决议通过。由于该原则乃是有关难民和国内流离失所者返回时归还住房和财产问题特别报告员保罗•塞尔吉奥•皮涅罗起草，因此该原则又被称为“皮涅罗原则”。该原则的制定原因在于全世界有几百万难民和流离失所者仍然处于岌岌可危和不稳定的生活状态，根本目的是为了保障所有难民和流离失所者都有权安全和有尊严地自愿返回其原来住所和土地。由于该原则中并未明确提及自然灾害，因此对该原则是否适用于灾民曾有争议，但是由于自然灾害乃是流离失所的重要原因，并且归还难民和流离失所者住房乃是该原则的根本目的之一，因此，在联合国人类住区规划署、难民高级专员以及人权高级专员编著的“皮涅罗原则执行手册”中，强调把所有流离失所者纳入原则的适用范围中，并且明确提到了自然灾害。

3．《关于自然灾害中人员保障的业务准则》

《关于自然灾害中人员保障的业务准则》是联合国机构间常设委员会2006年通过的重要文件。该文件由联合国秘书长境内流离失所者人权问题代表瓦尔特•凯林负责起草，其根本目的是在联合国框架内为灾民人权提供一个概念框架，为人道主义救援工作提供人权指南和人权评价标准。为了进一步完善自然灾害中灾民的人权保障，联合国机构间常设委员会2011年根据实践经验和反馈意见对该准则进行了进一步修正，增加了关于灾害预防的规定。由于住房权保障是该指南中的重要组成部分，因此该文件当然也是自然灾害下住房权保障的重要依据。

4．《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议(A/HRC/RES/19/4)

该决议由人权理事会2012年3月第52次会议上未经表决获得通过，决议是在审议住房权问题特别报告员拉克尔•罗尔尼克的报告基础上形成的。与前面几个文件不同的是，该决议的根本目的在于加强自然灾害的住房权保障，其主要内容也只是自然灾害下的住房权保障，其他权利保障并非此决议考虑范围。

二、自然灾害下住房权保障的国际标准

综观国际人权公约、联合国经济社会文化权利委员会“第4号一般性意见”以及前述四个“软法性”的国际人权文书，针对自然灾害下可能出现的住房权风险，我们发现自然灾害下的住房权保障应遵守以下几个原则，并履行相应的人权义务。

(一)自然灾害下住房权保障的基本原则

1．最大努力原则。尽管《经济、社会与文化权利国际公约》第2条已经要求国家逐步实现公约中的权利，但是逐步实现并非是怠于行动的理由。为了防止国家怠于行动，该条还要求国家尽最大努力实现公约中的人权。住房权作为《经济、社会与文化权利国际公约》中规定的人权，国家对该项权利的保障也应该坚持最大努力原则，即使在自然灾害下也不例外。事实上，这一原则在自然灾害下人权保障的专门性人权文件中也有所体现，比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，“确保将永久性重新安置的情况控制在最低限度，只有在用尽所有替代方式和干扰较小的备选办法后和在明显存在公共安全问题的情况下使用，重新安置应遵守国际法。”

2．比例原则。自然灾害无疑会给人权保障带来一定困难，但是如果没有进入紧急状态，国家便不得对各项人权进行克减，只能基于公约承认的理由对权利进行限制。即使要对其人权义务进行克减，必须严格根据国际人权公约的相关规定进行。当前来看，《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定在紧急状态下国家可以克减人权义务，但是生命权等诸项权利不得克减。并且，人权的克减应该以必要为限度，遵守比例原则。《经济、社会与文化权利国际公约》并无克减的相关规定，因此在自然灾害造成的紧急状态中，国家亦不得克减此类人权的保护义务。由于住房权乃是《经济、社会和文化权利国际公约》中规定的人权，因此即使进入紧急状态，亦不能克减住房权的相关义务。

3．不歧视原则。不歧视原则乃是人权保障的基本原则，自然灾害期间的住房权保障也应遵守这一原则。该原则要求，在自然灾害期间乃至灾后重建过程中，皆必须平等对待各位灾民，不得因年龄、身

份、种族、肤色、健康状况、性取向等歧视灾民。综观自然灾害下住房权保障的法律框架，我们发现这一原则几乎得到了所有文件的确认。比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，“确保所有受影响的人，不论其灾前的保有权地位如何，可不受任何歧视地平等获得住房”，“尊重不歧视和性别平等的原则”。

4．照顾弱者原则。尽管不歧视和平等乃是自然灾害期间住房权保障的基本原则，但是这并不排除在自然灾害期间给社会弱者给予更多倾斜。因为，妇女、儿童、残疾人和老人等作为脆弱群体，其在灾害中面临的危险更大，因此国家在执行住房权保障的措施时，应该对这些群体予以更多倾斜，这样更符合人权与人道的基本原则。这一原则当前得到了众多国际人权文件的承认，比如，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》决议要求，“适当优先注意使处境最为不利和处于弱势地位的人实现其适足住房权，包括重建房屋和提供替代住所”，“确保恢复原状、补偿、重建和修复方案承认那些没有个人或正式登记财产所有权的人的保有权，特别考虑处于最弱势地位的人，采取措施支持他们收回或以替代方式获得适足住房或土地。”

(二)自然灾害下住房权保障的国家义务

根据国家人权义务类型学说，国家在人权保障上负有尊重、保护和实现义务。①＊其中尊重义务主要要求国家自身避免侵害人权的行为，保护义务要求国家保护人权免受其他人或者社会组织的侵害;实现义务要求国家积极创造机会、提升个人的人权实现能力，在个人因自身条件限制确实无法实现人权时，直接提供基本生活必需品。人权义务类型学说为履行国家人权义务指明了方向，也为国家人权保障水平确立了标准。尽管“第4号一般性意见”并未采取国家人权义务三类型学说来分析国家的住房权义务，但是人权理事会关于《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议却明确要求各国在灾后背景下“尊重、保护和实现适足住房权”，这一规定无疑彰显了联合国对自然灾害下住房权三种义务类型的认同，正因如此，自然灾害下国家人权义务以及保障标准也可以按照这三个类型展开:

1．尊重义务。自然灾害住房权保障的尊重义务主要关系到住房权中的自由权，也就是说国家负有不侵害这些自由的义务。这些尊重义务主要体现为对住房自由的尊重以及对住房保有权的尊重。在住房自由方面，尊重义务要求国家不得强迫驱逐和骚扰灾民。“第4号一般性意见”中已经规定住房所有人享有免遭强迫驱逐和骚扰的自由，在灾害情况下，国家同样负有不强迫驱逐的义务。然而，为了保障灾民的安全和健康，国家可以进行强迫驱逐，只不过强迫驱逐的时间不得长于当前情况所需，这一点已经得到了《国内流离失所者指导原则》和“皮涅罗原则”的确认。在住房使用权方面，尊重义务要求国家不得任意侵占和剥夺灾民住房和其他财产，无论对住房的使用权是建立在所有权还是租赁的基础之上，住房权都应得到国家和他人的充分尊重。因此，即便是在自然灾害情况下，国家也不应该没收或剥夺住房权利人的保有权尤其是流离失所者的住房保有权。根据《关于自然灾害中人员保障的业务准则》的规定，只有在缺乏替代性住所并且不再绝对必要时，才能占有未用的私人财产，相关私人财产的所有人有权获得补偿。

2．保护义务。保护义务要求国家保护灾民的住房权免遭其他个人和组织的干涉，这些义务不仅118体现在灾民的住房自由权层面，也体现在灾民的住房权资格层面，它不仅关系到住房权的人身维度，也关系到住房权的财产维度。从人身角度来看，国家的保护义务要求国家在自然灾害时期应尽力阻止和防范其它个人和组织侵害住房自，防止强迫驱逐，同时也应保护灾民住房隐私等权利。在财产维度，国家有义务防止灾民住房被他人侵占、破坏和损毁，同时国家也有义务保护其给灾民提供的住房救助受到他人侵犯。《国内流离失所者指导原则》的“原则29”规定，有关当局有责任和义务帮助返回或者重新安置的国内流离失所者尽可能收回他们在迁移时留下或者被没收的财产和所拥有的物品。如果不能回收这些财产或者所拥有的物品，有关当局应提供或帮助这些人士获得适当的赔偿或者另外形式的公平补偿。为履行自然灾害时期的住房权保障义务，国家应该建立和健全住房、土地和财产登记制度，设立相应的救济程序。《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也要求需要占用私人财产时，国家需要为各方当事人提供正当程序保障。

3．实现义务。自然灾害下国家对住房权的实现义务主要体现在住房救助上，该义务要求当灾民没有并且无能力获得适足住房时，国家应该为灾民提供临时性居所。比如，《国内流离失所者指导原则》的“原则18”要求，“不论何种情况，国家当局应在最低限度内不歧视地向国内流离失所者提供并确保他们安全地获得:不可缺少的食物和饮水;基本宿处和住房;适当的衣着;不可缺少的医疗条件;有关当局负有主要义务和责任创造条件以及提供方便，允许国内流离失所者自愿地、安全地在保留其尊严的情况下返回他们的家园或习惯住所，或在国内另外地方自愿重新定居”;“皮涅罗原则”第3节确立的基本原则中，不仅指出人人有权享有适足住房的权利，而且要求各国采取积极措施，缓解难民和流离失所者住房条件不利的状况。此外该原则第4节还要求国家在必要时请求其他国家或国际组织给予必要的财政或技术援助，以促进难民和流离失所者在安全和有尊严的情况下有效地自愿返回。

除了上述两个以保护流离失所者为重心的原则之外，《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议以及《关于自然灾害中人员保障的业务准则》也都对自然灾害下的住房权实现义务进行了明确规定。根据《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议，国家应“确保采取适当措施，为无能力自己维持生计者提供适当的替代安身场所”。［7］与《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议稍有不同的是，《关于自然灾害中人员保障的业务准则》不仅规定了实现义务，而且对如何履行实现义务给予了非常详细的规定，它不仅要求给灾民提供安全和平尊严的住所，而且指出帐篷和集体避难中心应该最后考虑和采取的措施。此外，它还清晰地阐释了灾民住房的适足标准，具体包括可提供性(数量和质量上充分)、可获得性(不加歧视地提供给需要者、人人包括体弱者能够安全获得、所有受益者知晓)、可接受性(符合接受者的文化习俗、年龄和性别等)、可调适性(提供的物品能适应灾害的不同时期的不同需求)。尽管该原则提到的适足住房标准与“第4号一般性意见”的相关规定看起来并无实质差别，但是它与“第4号一般性意见”的相关规定并非完全一致，在充分考虑自然灾害下人权保障的特殊困难的情况下，该原则曾经将维持人的生存作为衡量危机时期食物、水和住房是否适足的标准。［8］但是，单纯将维持生存作为衡量适足的标准，不仅忽略了住房权所包含的生命存活之外的尊严和文化等因素，也可能使一些国家在本可以更好地保护住房权的情况下，故意将住房权的实现义务停留在最低标准上。正因如此，在其2011年的修正本中，该原则明确要求自然灾害下国家对食物住房等基本生活必需品的提供，不仅要能保障人的存活，而且要符合国际公认的人权标准。

三、自然灾害下住房权保障的国内执行机制

上述国际标准代表了国际社会对于自然灾害下住房权保障的共同理想，这一理想的实现不仅需要个人、社会组织以及国际组织的积极努力，更需要国家的全力执行，因为得不到实现的人权只是镜中花水中月，除了观赏没有其他的应用价值。国家作为自然灾害下住房权保障的最大的义务主体，理应积极履行保障义务，这不仅是国家对其公民的承诺，也是国家对整个国际社会的承诺，同时也是衡量国家正当性的重要标准。然而，必须引起重视的是，国家的住房权保障义务终需依靠人来执行，人在道德上的脆弱性以及国家利益重要性的无限放大，再加上自然灾害下住房权保障的困难性，都会使国家轻视住房权，将自然灾害下的住房权保障停留在空谈的层面上，或者总是以资源有限、力不从心为由来搪塞灾民。正因如此，任何国家都应建立自然灾害下住房权保障的国内执行机制，督促国家切实履行相关义务。尽管这一机制可能包括众多环节和成分，具备国家意志性和国家强制性的法律理应成为国内执行机制的核心部分，正因如此，这一国内执行机制应该是一个以法律为基础，包含立法、执法与司法多个环节的综合机制。

(一)健全自然灾害下住房权保障立法

立法乃是法制运行的起点和基础，正因如此，衡量一个国家履行人权义务的水平时，对人权的法律承诺乃是反映政治意愿的重要指标。［10］当前来看，自然灾害下住房权保障的立法主要牵涉到两个方面:首先，住房权的国内法确认。尽管住房权乃是众多国际人权公约中确立的重要权利，并且，当今世界也已经有许多国家通过宪法和其他法律确认住房权的地位，但是无可否认的是，仍有部分国家没有承认甚至反对住房权。对这些国家而言，要想履行自然灾害下住房权保障的国际标准，当务之急是通过宪法或者其他法律确认住房权的基本权利地位，为自然灾害下住房权保障提供宪法依据。其次，实行灾害立法的人权主流化，将住房权保障纳入救灾法律体系中。随着自然灾害的日益增多，许多国家加强了灾害立法。但是，令人遗憾的是，多数国家的灾害立法并没有将人权置于核心地位，这样的做法不仅可能加剧弱势群体的人权脆弱性，也可能造成新的人权危机，并且阻碍救灾工作的顺利进行。为了加强自然灾害下的住房权保障，我们不仅需要将人权保障作为救灾立法的重要指南，而且需要把住房权保障纳入救灾法体系中。具体的做法是，在相关灾害立法中，通过专门条款规定自然灾害下灾民享有获得适足住房的权利，然后参照自然灾害下住房权保障的国际法律框架，规定灾民享有住房的自由和资格，比如:住房免受任意破坏，住房隐私权，住房保有权、流离失所灾民的住房归还权以及灾民在住房重建时获得国家援助的权利等。为了加强灾害的事先预防和事中应对，国家的灾害法律还应要求国家建立以人权保障为核心的灾害应急机制和预防机制。

(二)自然灾害下住房权保障的行政执法

古语云，“徒法不足以自行”。自然灾害下住房权保障不仅需要完善的立法，还需要严格的执法。在我看来，这一环节国家主要做好以下三方面的工作:首先，灾前预防。国家应根据相关立法加强灾前预防工作，比如对于地震多发区的学校和其他公共住房的建设应该有更严格的标准，并明确违法者的相关责任。其次，在灾害发生应对时，国家应该根据相关法律规定，严格保障灾民的住房权，阻止和防范他人侵害灾民的住房使用权和隐私权，防止任意驱逐。同时，在灾后重建过程中，应该遵守灾后重建中的法律规定，根据灾害法规定的条件和程序给需要者提供必要的住房援助。

(三)自然灾害下住房权的司法保障

司法乃正义的最后一道防线，自然灾害下的人权与正义的维护需要司法保障。通常而言，自然灾害下住房权纠纷包括以下四类事项:首先，住房被人为破坏或者住房隐私权被破坏者的权利救济;其次，流离失所的灾民要求返还被侵占住房的诉讼;再次，住房权保障的平等权救济，即国家在自然灾害下住房保障时实行基于性别、种族和民族等方面的歧视，没有平等对待各方主体;最后，灾害发生后要求国家履行提供义务的救济，即灾害造成一些人无力维持基本生存，不能获得住房等生活必需品。尽管对于包括住房权在内的经济社会文化权利的可诉性问题，学界一直有着争论，但是自然灾害下住房权纠纷的前述两项争议，其可诉性并无争议，因为这两类事项完全可以在财产法和侵权法中找到具体法律根据;对于第三类事项，由于可以根据平等法或者反歧视法来解决，因此可诉性也并无太多困难。至于第四项争议，由于它可能牵涉到资源分配，并且由于缺乏具体操作标准，可能被以违背分权原则并且不具有可操作性为由而否认其可诉性。在我看来，无论理论上的怀疑是否正确，南非审理的格鲁特鲍姆一案已经用实际行动打破了这一怀疑，证明了住房权的可诉性。此外，《关于自然灾害中人员保障的业务准则》设立的“危机状态下保障存活”的适足标准，也足以化解自然灾害下获得住房援助权的可诉性困局。

自然灾害下住房权的可诉性只是为司法保障提供了可能性，要加强自然灾害下住房权的司法保障，国家应确保两点:首先，保障灾民诉诸法院之机会，这不仅需要国家保障灾民自己诉诸法院的权利，也需要健全公益诉讼机制，确保其他公益组织能够提起关于灾民住房权保障的公益诉讼;其次，保障灾民得到及时的、公正的和不偏私的审判。这不仅需要国家保障司法独立和司法公正，还要提高司法效率，这些都是自然灾害下住房权司法保障的前提条件。然而，必须指出的是，自然灾害下的住房权保障并不一定完全符合公正审判的全部程序条件，一个明显的例证就是因地震等重大自然灾害的影响，无法组成适格的法庭进行及时的审判。尽管如此，在自然灾害的住房权诉讼中，法院应该尽最大努力确保审判的公正性。

自然灾害的界定标准篇（11）

【关键词】1：5万地质灾害调查 录入系统 空间图形 坐标出界

1：5万地质灾害调查成果包括地质灾害详细调查报告、实际材料图、地质灾害易发程度分区图、地质灾害危险程度分区图、地质灾害防治规划建议图、地质灾害搬迁场址建议分布图、地质灾害详细调查数据库和地质灾害隐患点防灾预案等大量资料；调查成果以电子文档、MapGis图件、Access数据库、图片及多媒体文件等多种格式存储。

为了配合在全国开展的1：5万地质灾害调查成果的录入和使用，保证录入数据的标准化、规范化；为了方便部级、省级和县级地质灾害管理部门及业务部门对成果资料的查询、浏览、统计和分析，根据成果资料的特点和相关性，开发了1：5万地质灾害调查录入系统（以下简称录入系统）。

录入系统对空间图形库图层划分、命名、属性结构、图元编号、工程文件命名，地质灾害数据库的结构以及其它信息化成果的提交格式均进行了规定。

录入系统是基于Windows开发的单机版信息管理系统。为全国、省、县三级用户实现了1：5万地质灾害调查成果资料的汇总集成、查询、浏览、统计、数据更新和输出等详实而直观的管理功能，提供了1：5万地质灾害调查数据管理的自动化、规范化和信息化服务。

1 1：5万地质灾害调查录入系统空间图形的生成

1：5万地质灾害调查的主要图件有实际材料图、地质灾害易发程度分区图和地质灾害防治规划建议图。图件基础内容包括基本地理、基础地质、水文地质、工程地质等图类，每一个图类均根据相应的属性信息的独立性，分成点、线、区文件作为独立的图层按照相应编码命名。以上基础图层矢量化以1：5万地形图为基础，通常以MAPGIS软件生成1：5万标准图框校正而来。

接下来，再在基础图类的基础上实现地质灾害图类的矢量化。地质灾害图类主要包括，调查路线、调查点、地质环境点、测绘点、勘察点、地质灾害点，以及各专题图层分区等。

地质灾害图类按图层也严格按照MAPGIS软件经过1：5万标准图框校正以及投影变换投点等操作生成。

最后空间图形各图层生成后在录入1：5万地质灾害调查录入系统中，要以工程文件的方式录入，工程文件以*.mpj格式进行提交。

2 空间图形中地质灾害点出界原因分析

空间图形录入1：5万地质灾害调查录入系统后，在用录入系统检查子系统纠错过程中，有时会出现部分或全部地质灾害点出界的情况。

经多方验证和不断尝试，分析具体出界原因有三：

（1）前期地质灾害图类矢量化、校正，以及灾点投点过程中，没有严格按照MAPGIS软件要求的步骤进行。这样导致的结果就会出现全部灾点出界的情况；

（2）部分县市会存在坐标跨带的问题。例如陕西省咸阳市彬县跨18和19两个带号。两个带分界处存在一个梯形缺口。在图形校正过程中，需要以一个带号为基准进行图形校正。如果没有严格按照步骤校正，就会出现部分灾点甚至全部灾点出界现象；

（3）如果以上两点问题均不存在。经检查还是有出界现象。那么可能是图件地图参数不匹配。通过修改坐标图层地图参数可以很好解决此问题。

3 MAPGIS地图参数修改操作方法

打开MAPGIS主界面，进入输入编辑子模块。打开需进行编辑的工程文件。在左侧工作台空白处点击鼠标右键，在弹出的对话框中选择“修改地图参数”选项。再在弹出的“工程地图参数转换/设置”对话框“操作对象的选取栏”点选“选取部分文件项”，然后在右侧选择地图参数图层文件名。选好后，点击左下角“地图参数内容设置”栏“进行设置”按钮。弹出“设置地图参数”对话框。点击“单位及比例尺”下拉菜单。“水平垂向单位比”选择“相同”；“水平单位”选择“毫米（mm）”；“水平比例尺”填写“50000”。然后再点击“坐标系”下拉菜单，点击“坐标系设置”按钮，弹出“输入投影参数”对话框。“坐标系类型”选择“投影平面直角”项；“投影带类型”选择“6度带”；“投影带序号”根据实际情况选择相应的带号，点击确定按钮。回到“设置地图参数”对话框，点击确定按钮。再回到“工程地图参数转换/设置”对话框，点击确定按钮。在最后弹出的对话框中点击“Yes”按钮。保存图层文件和工程文件。再将图件重新录入系统进行检查即可。

4 讨论

经过1：5万地质灾害调查空间图形录入中地质灾害点出界问题探讨，我们有如下体会：

（1）1：5万地质灾害调查空间图形录入中地质灾害点出界是普遍存在的问题。

（2）通过进一步开发录入系统升级程序，加强录入系统和MAPGIS软件的兼容度，或许可以更好更彻底的解决地质灾害点出界问题。

参考文献

[1]1：50000地质灾害调查信息化成果技术要求[J].中国地质环境监测院，2010.