公共管理价值大全11篇

公共管理价值篇（1）

公共管理,作为一门应用型学科从传统的基础学科分化出来之后，就试图走向独立。独立的原因当然是处于社会变革的关键时期，它受到了前所未有的重视以及公共管理实践对于学科的需求。在公共管理独立发展过程中，面临两个关键问题,其一是明确学科的边界，即“我是谁”的问题;其二是确定学科规范性价值体系，“我应该怎么做”的问题。就第一个问题而言,公共管理的学科边界是相对明确的，就是社会公共事务。对于第二个问题,公共管理研究者们在公共管理的价值取向问题上没有取得一致认同，时而效率，时而公平，当二者出现冲突时，无所适从。公共管理理论的发展史和公共管理研究现状的派别林立、乱象丛生的事实就是明证®。反观经济学理论发展日臻成熟，并人侵至社会科学的各个领域，成为目前的“经济学帝国主义”，重要原因就是其价值取向的一贯延承性。对于价值取向，经济学自诞生之日起就是明确的，那就是效率。通俗的讲，经济学从来不讲“道德”，看似应该讲“道德”，应该秉持“公共性”的公共管理，价值取向提供了重要依据；法学是欧洲大陆公共行政的基础；哲学則用来研究政府官员的伦理问題；近期，经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门（包括政府与其他社会组织）的问題。

确没有取得一致认同。美国著名的政治学家罗伯特达尔早在1947年就撰文指出：“我们与一门公共行政学还相距很远。如果不具备下列条件，不可能建立公共行政科学：（1)清楚地确定规范性价值以及地位；（2)'较充分地认识到公共行政领域中人的性质，人的行为有较高的可预测性；(3)有一批比较研究，根据这些研究可能发现超出国界的历史经验原则和一般原理。”时过境迁，这个论述可能武断。但对于刚刚起步的中国公共管理来说,应该承认达尔提出问题的价值性。抛开后面的两个问题，公共管理理论必须承担为公共管理实践提供规范性价值取向的使命。如果不能承担这个使命，我们宁可说公共管理学并未诞生。“如果中国公共管理学不能为中国公共管理实践承担起提供规范性价值的使命，其在理论创立和实践指导上就难有作为。当然，这种规范性价值不是来自学者的主观设定，而是来自对现代政府原理、公共管理规律和现代社会发展的总体趋势的科学研究和准确把握。”

“公共管理的价值取向是衍生一系列公共管理体制改革理念、改革规则、改革手段的前提。改革开放30年来，我们确定了‘效率优先，兼顾公平’的发展观念。在一定程度上，公共管理的价值取向也偏向了效率。”管理理念、管理制度、管理手段及措施都优先地考虑了效率。当公共管理者挥舞着看似无所不能的“效率大棒”在各个领域特别是经济领域披荆斩棘之时，却陷人了现代公共治理的合法性危机之中。“地方政府公司化”就是以效率为首要价值取向的公共管理实践的一个精练回答。这个概念不仅在一定程度上解释了中国经济近30年取得的辉煌成就，也可以解释目前中国所面临的合法性危机，那就是地方政府醉心于经济增长或者经济利益，相对于份内的基本公共产品和服务的供给,要么简单粗暴，要么流于形式。著名的公共管理学者马骏坦言,在经验研究层面，我们对于中国公共行政的真实世界仍然知之甚少;从理论层面上看，我们并没有构建起能够准确地描述和解释现实世界的本土化的公共行政理论。结果使得我们无法获得其他社会科学同行的认可，也无法获得实践者的认同。严格地说，在过去的20多年中，中国行政学整体上并没有对我们这个处于巨大变革的社会所面临的重大问题作出建设性的贡献。同时，我们在规范理论上也是贫乏的，对于当代中国政府转型的许多根本性的大问题来说我们无力提供一个既适合中国特点又能构建一个美好社会的整体性的替代性方案”。

公共管理的价值取向是价值理性还是工具理性，效率还是公平的争论一直持续着，直至当前,似乎也难以看到这些争论停止的迹象。但无论从公共管理学科自身的发展还是从对公共管理实践的有效指导上，都迫切需要明确的公共管理的价值取向。在关键的社会转型期有必要重新审视该学科的价值取向，此种价值取向既可以有效地指导公共管理实践，又可以有效地解决公共治理的合法性危机。

二、公共管理中效率与公平关系的发展逻辑

自1887年美国行政学家威尔逊发表标志着公共管理学诞生的《行政学研究》一文开始，对公共管理价值问题的探讨，尤其是其中公平与效率的价值取向问题的探讨就一直没有停止过。在百余年公共管理理论的发展历程中，其价值取向在不断演变。“正是基于对若干基本行政价值的不同理解，形成了公共管理学发展的三大历史阶段”。当追溯其理论渊源时，很容易发现其价值取向的发展逻辑。

(一）古典管理理论时期

当把公共管理理论追溯至古典管理理论之时，很容易发现，古典管理理论创设的目的就是为了提髙企业中工人的工作效率。管理学家邓肯曾说过：“如果说人们把一个词与管理联系得最为紧密的话,那么这个词就是效率。事实上,科学管理运动……可以称为效率管理……正是人们对效率的渴望，才导致了近代管理思想的诞生。”w泰勒在1911年出版了《科学管理原理》一书后被公认为“科学管理之父”。科学管理理论的基本出发点就是提高劳动生产效率,科学的工作方法是管理中的“思想革命”，“思想革命”最重要的内容就是需要雇佣双方把视线从分享利润这块蛋糕转移开,共同想办法把“蛋糕做大”。他说：“管理的主要目的应该是使顾主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。因此，科学管理理论的主题就是提高工人的劳动效率和企业的效率。当公共管理理论溯及威尔逊，结论也很清晰。威尔逊作为公共行政学的鼻祖,在其开山之作《行政学之研究》中提升政府效率的追求一目了然：“首先政府能够适当地和成功地进行什么工作;其次政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”m层级官僚制理论的提出者马克斯韦伯从工具理性的角度出发，提倡一种不涉及价值判。

   (二）新公共管理理论时期

20世纪80年代以来,西方国家兴起了一场以民营化为取向，旨在推行绩效管理和“顾客导向”的政府改革思潮。这股思潮被称为新公共管理理论，它以“管理主义”作为金科玉律，把它视为政府改革的价值基础。主要观点是：“私人部门所强调的一些价值观念，其中最值得注意的效率问题在公共部门中应该受到重视。”W为解决“为什么公共部门总是比私人部门的效率更低”这个核心问题w,公共管理将管理学的理论思想引人公共部门。公共部门效率低于私人部门的管理效率，那就借鉴私人部门的管理办法来管理公共部门。因此新公共管理理论提倡公共部门应以市场或顾客为导向，汲取私营部门的管理方式和手段，如灵活的合同雇佣制和绩效工资制，对政府绩效目标进行界定、测量和评估,重视成本和收益分析等。

管理学家波利特指出，“新公共管理最核心的价值取向是有效验的3E:经济、效率和效能”™。从他的表述中能够看到，新公共管理理论相比于传统公共行政“效率至上”，拓宽了“效率”价值的内涵，实现了由效率至上向效率优位转变,在核心价值“效率”中融入了“效能”理念,这表明了公共管理学者们在关注实现效率的同时，也在考量公共管理部门其他多元目标的实现问题。著名行政学家胡德指出：“新公共管理很自然地明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资源与明确的目标相称这样的价值上，不过，那些价值的实现可能会以牺牲诚实和公平的交易、偏好的避免或对责任的追求为代价，或者可能会以牺牲安全保障、心情愉快和适应能力为代价。”U1]现在看来评价相当中肯,新公共管理在价值层面上导致公平、正义等民主价值的弱化，从而与西方国家“宪政”的基本理念相悖，其理论指导下的改革实践不可避免地出现了公共行政的合法性危机。总之，在新公共管理理论时期,其价值取向体现了“效率优位、兼顾公平”。

(三）新公共行政理论时期

尽管以新公共管理理论指导下的政府改革取得了骄人的成绩，但同时也招致了各种批评与质疑。以罗伯特登哈特为代表的一批公共行政学者在批评新公共管理理论的基础上，构建了一种崭新的公共管理理论即新公共服务理论。“从理论传承的视角来看,新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃和超越，它试图在承认新公共管理理论对于改进当前公共管理实践所具有的重要价值'并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。”131“新公共服务理论体现了公共行政的宪政理念，把公民、公民权和公共利益置于新公共服务的重要位置,这使它在对新公共管理批判的基础上实现了对其管理主义实质的超越。新公共服务理论认为公共行政的精髓在于“为公民服务以增进共同的利益”，强调行政人员服务于公民、追求公共利益、重视公民权和人的价值,将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的“卓越价值观”。从而将公共管理的平等、民主的价值观置于与效率同等重要的地位。

从以上的三个重要阶段看，公平与效率经过了“效率至上”、“效率优先、兼顾公平”、“效率与公平并重”的发展逻辑。公平与效率是公共管理价值体系中两个不可或缺的价值目标，注定了公共管理理论中的价值取向，不是实现其中任何一个目标，而是实现多元共同价值目标的问题。但困境是效率与公平在十分有限的场合可以实现共贏,而在多数情况下,促进效率，损害公平;促进公平，则损害效率。效率与公平在公共管理的实践中是否能并重？如果不能,公共管理者在“鱼与熊掌不能兼得”的困境下又该如何选择？

三、公共管理中"公平至上”的确立

公平一直以来是人类社会所追求的理想之一，即使不公平的情况处处存在，也不妨碍人类社会将之视为最高准则。在中国历史上，“等贵贱，均贫富”这个口号多次被书写在革命者的旗帜上，“不患寡，而患不均”的思想也在文化长河中源远流长。在西方国家,从柏拉图的《理想国》开始，公平就一直是人类的崇高理想[13]。本文无意追溯公平的词源，也囿于篇幅不去解读学界对公平的定义。公平可以理解为一种使动结构，意思是“公使之平”。在“神治”时期，“公”可以指“神”，也可以是“天和地”，是一种超自然力量。“平”就是平等、平均。在那个时期，人们寄希望于一种超自然力量（神、佛、老天爷等）可以让人们实现平等、平均。在“人治”时期,人们寄希望于皇帝、君主、权威者可以让人们实现平等。在“法制”时期，人们寄希望于法律可以让人们实现平等。公平就是在承认差别的基础上借助某种力量，从而实现无差别。这种力量在现代社会越来越多地指向以政府为主体的公共组织提供的公共管理。作为重要主体,政府在很大程度上就是上文提及的那个“公”，其最终的价值追求就是“平”。当然，公平作为首要价值取向有如下的三个重要原因。

(一)公共管理的本质特性——“公共性”

“公共性”是一个涵义极为丰富的概念，就整个社会的宏观层面，“公共性”是一个国家或者地区公民普遍的、共同的利益或者是社会发展中长期的、根本的利益。由此，衡量公共管理活动是否体现了公共性，那就看公共管理目的是否坚持和维护了公民的公共利益,政策制定与执行的出发点是否超越了政府的自利f明向，而考虑更为长远的整个社会的公共利益等。但什么是公共利益，谁的公共利益，谁来认定公共利益，如何分配公共利益？每一个人都是追逐私利的，每一个人都有自己的偏好，则需要一个普遍认可的公共选择机制将个人偏好整合成一个正确的社会偏好和公共利益。因此，公共性的获取及其保证，政治程序极其关键。它应该包含政策的制定、执行以及可能的结果是否具有开放性；公民是否能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商;公民的利益能否通过政治过程得到表达和整合，等等。

公共利益是公共管理的根本价值追求,公共利益是公共权力的运行所产生的结果，在现代社会不可否认的是民主的表达。民主的实质是就是尊重每一个平等的权利，“现实中的民主都建立在这样的原则上：不但平等者平等，对不平等者也要平等相待”。公众公共权力的运行达成共识的条件，很重要的一条就是公共利益能得以公平地分配。公共利益在社会生活中具体表现为公共物品和公共服务，公共性的实现必然要求合理而公平地分配公共物品与公共服务。否则，“如果不考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公平的理念,公共行政可能忽视全体公民的合法利益”_。那么，公共利益如何来分配才是公平的呢？对于这个问题,罗尔斯以“作为公平的正义”来予以解答。在解释正义的原则时，罗尔斯指出：“所有社会价值——自由和机会、收人和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”尽管罗尔斯有关于公平的观点受到了诺克等一些学者的批评，他们认为政府公平地分配公共利益损害公民的工作积极性，或者会伤害公民的正当权利。但不可否认的是，在现代社会中，如果不能改善弱者的命运,不能救济穷人，就是对公共性的背离。罗斯福说，“一个政府如果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作,不能把年轻人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那就不是一个能够存在下去，或是应该存在下去的政府”。

基于此,从宏观层面看，公共性就是一个国家或地区公民普遍的共同利益；从公共权力的来源上，必须体现个人偏好整合成社会偏好的公共选择机制与结果的合法性；在公共权力的行使上，必须体现为公开与公民参与。这一切行动的指引都来自于公民社会对公平价值的追求，或者说对公平价值的追求才使得公民社会正确地界定和分配公共利益，才能保证权力来源的合法性和权力行使的正当性。

(二）对公共管理理论缘起的质疑

论及公共管理理论的缘起，学者们的一致认同是公共行政学。公共行政学的前身是行政学，大家公认现代行政学的开山鼻祖是美国的威尔逊，顺理成章地威尔逊也成为公共管理理论的创始人，尽管也有学者认为怀特1925年出版的《公共管理研究导论》标志公共管理学的诞生，但并没有影响主流学者对公共管理理论起源的认同。但公共管理理论是否起源于行政学至少存在着如下的几点疑问。

第一,公共管理学与行政学一个更关注决策问题,一个更关注行政效率问题。威尔逊基于对政府政策执行低效率的忧虑，提出了“政治一行政二分法”，从而创设了行政学，目的就是为了提高行政效率，他强调行政学的使命是力求政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务。但对于公共管理而言，最重要的不是执行，而是决策。西蒙曾经说过“管理就是决策”，从其论述中可见公共管理活动中决策的重要价值。执行可以追求高效率,而决策追求的绝不是高效率，而是民主化和科学化。显然民主化的决策不仅使决策更具科学化,而且更为重要的是平等地体现了参与人的权利与责任。公共管理学与行政学在如此重要的问题上并没有达成一致的认同，就认定公共管理学理论缘起于行政学理论多少有些勉强。

第二，从历史使命上讲，公共管理为公共领域纠正外部性、提供公共产品、维护公共秩序、解决公共问题，行政学理论旨在为公共部门实践寻求理论基础、探索方法技术以提髙行政执行效率。人类社会的行动可以概括为两类：一类是创造财富的行动’一类是创造有序公共生活的行动。前者的主体是家庭和企业，后者的主体是基于公共权力而形成的政治共同体——国家或政府w。在共同行动中，形成了两大管理体系：一是经济管理，二是公共管理。经济管理的使命是在资源稀缺和人类理性的前提下有效配置资源，用数学的语言可以概括为“约束条件下求极值”，本质上就是在约束条件下如何使得财富快速增长。公共管理的使命也是清楚的，那就是在约束条件下如何创建有序的公共生活。公共管理行为存在和维系的根本目的和合法性也在于为公众提供良好的公共秩序和公共利益。反观行政学的使命在于“探索公共行政学的元理论、分理论以及公共行政学方法技术论，以实践为导向，改进公共行政手段”。

第三,从价值取向上，公共管理与政治学同出一脉。公共管理承担了公共领域的治理,对公共领域的治理显然最重要的是实现有序的公共生活，实现有序生活的价值原则就是公平，在公共管理之本质特性公共性中已作论述。关于政治学的价值原则，亚里士多德早在2000多年前就指出：“政治学术是一切学术中最重要的学术，其终极的目的正是为大家所重视的善德，政治学中的善即是正义，正义以公共利益为依归，按照一般的理解’正义是某些事物的平等观念，其包括两个因素：事物与应该接受事物的人;相同的人就该配给相同的事物。”w所以，政治学的本质就是让公共权力和公共利益以平等的方式实现共享和共有。从这个意义上讲，无论公共管理如何发展，其内在的价值取向与政治学是一致的。从公共管理的发展历程看，两门学科对其影响巨大。其一,政治学为其提供了价值理性：公共权力的使用，公共利益的分享，公共空间的治理应该实现公平。其二,管理学为其提供了工具理性，通过管理学提供的方法、工具认为公共事务、公共空间可以实现科学治理。至于二者的影响，美国学者亨利的分析最为精辟：“如果说政治学对公共管理的演化和内在价值观有深刻的影响，那么管理学的影响没有这样大。管理学不像政治学那样与公共管理之间有血缘关系，管理学开始照顾公共管理时，公共管理已经进入了青春期。这并不是说管理学为公共管理创造了温暖、舒适的环境,并不是这样。政治学有时表现得更像一个专制的父母，管理学对待公共管理则更像一个心不在焉的大妈,不太清楚谁住在哪个房间，还常常忘记给他们吃饭。管理学对公共管理学有明确而有益的影响。影响之一就是推动公共管理发展新的管理学的方法论，它使公共管理学者重新思考公共管理中公共的意义。”

基于以上评判，公共管理学承担了政治学“创造有序生活”的使命，又汲取了政治学至髙的“善”的治理养分，可以说公共管理与政治学一脉相承。张康之也断言：“与其说威尔逊开创了行政学这门学科,不如说威尔逊是行政学的‘助产士’，因为从根本上来说，行政学的‘母体’仍然是政治学而并非是‘横空出世’。”管理学只不过是为公共管理学提供了实现目的的方法与方式，即使这些方式方法也被新公共服务理论学派所质疑。既然行政学和管理学不是公共管理的主要理论渊源，其所推崇的效率价值观，理应被重新审视，其在公共管理价值体系中的地位也应被重新评估。

(三）对将效率移植到公共管理中的疑问

行政学诞生之后，学者们把百余年的公共管理学史分为传统公共行政、新公共行政和新公共管理三个阶段,然后着力论述每一个分期的价值内容，但在论述公共管理的价值时,学者们引用其他学科的“效率”和“公平”术语的外壳，但却没有赋予它们在公共管理上的独特涵义。其结果不但招致其他学科的学者对公共管理学这门学科的独立性的质疑,也使公共管理的基本理论一直流于感性认识的浅薄状态出现这样问题的重要原因在于,公共管理直接把效率纳入其价值体系，缺乏对效率来源的追问，也缺乏对公平与效率关系溯源性的解读。

其一,效率作为一种价值观念，直到19世纪才进入公共领域。自由、平等、民主是近现代西方思想史中的三大主题,西方的文艺复兴真正开启了西方人思想启蒙的先河。在经济上率先实现自由市场经济，经济自由也导致人们在思想、政治上对自由的追求。自由也不是没有限度的，限度就是不侵犯别人的自由，本质上意为平等，即人与人享有一定的相互可尊重的不侵犯的等量的自由。每个人自由的基本前提是每个人的政治权利的平等，实现政治权利的平等依据是民主的表达以及民主的程序。在公共领域平等与民主是其主要的价值观念，效率并没有进人西方启蒙思想家和政治理论家的视野,而是直到19世纪，随着经济学的成熟和管理学理论的诞生,效率才成为重要的价值追求之一。

其二,就公共管理理论起源看，公平与效率的地位并不均等。溯及行政学发展的历史，政治一行政二分有其深刻的历史背景。在自由主义思想的影响下，西方国家普遍建立了三权分立制度，在国家的治理上主张对社会的放任。在这个时期，行政不能干预社会，不能插手公域的管理，仅仅作为政治的附庸，是政治实现统治的工具。西方近代政治家所追求的公平价值，通过政治制度实现，如三权分立、代议制民主等，行政学所追求的效率在行政学诞生之初，就被笼罩在公平价值之下。随着垄断资本主义的形成和外部性问题的突出，行政逐渐涉足于公共领域，发展成为公共行政，公共蕴含的公平精神依旧是行政的约束前提。从学科的研究逻辑看,对任何学科都有其约束前提,如经济学是在约束条件下求解效率最大化的问题，约束条件既包含资源的有限性,也包括经济活动所处的政治、法律、技术等环境条件的约束，并认为这些约束条件是给定的外生变量^公共管理学也需要秉持这样的研究逻辑,公共是其约束条件,公共是外生变量，在这样的约束前提下，公共管理追求“效率至上”或是“效率优先、兼顾公平”并无不妥。

其三，取自经济学中的“效率观”有其自身难以解决的缺陷。经济学对效率的主要解释为资源配置最优。经济学重要的命题是解决资源稀缺性与人类需求无限性之间的矛盾，解决这一矛盾可以从两个角度人手,一是降低人类的需求，如用道德、宗教的方式都可以降低人类的无限需求。人们常常说幸福就是知足，显然知足就是适当降低自己的欲望;二是尽可能多生产出人类所需的产品和服务。经济学并没有从第一个角度人手解决这对矛盾，而是假设人类的需求是无限的。那么解决这一矛盾体的唯一选择就是追求最大化的生产、交换和消费行为，即社会利益的最大化。经济学中用消费者剩余和生产者剩余之和——总剩余来衡量。经济学在假定市场充分竞争，也就是完全竞争市场的情况下，消费者和生产者在追求各自利益最大化的同时实现了社会利益最大化,这就是古典经济学中最为著名的理论“看不见的手”。经济学处理社会福利最大化的方式十分巧妙，它认为社会福利由两部分组成,其一是生产者的剩余,其二为消费者的剩余。生产者的剩余是收益减去成本,其实就是利润，利润可以用实实在在的货币来衡量。反观消费者的剩余是对物品主观评价减去支付,评价是消费者对购买到的物品和享受到的服务的心理感觉，这显然属于主观层面。把总剩余看成是主观层面的消费者剩余和客观层面的生产者剩余的加总令人质疑。更为关键的问题是，每个人的最优的累加是不是就是社会的最优？答案从公共经济学中的一个典型案例“公地悲剧”中很容易得到。在“公地悲剧”的案例中，每个养羊户追求自己利益的最大化,结果导致社会悲剧的发生。社会最优是要看一个人的利益是不是另外一个人的利益函数中的一个变量。但显然，在我们这样一个利益关系复杂的社会中，利益群体之间是互为外部性的。外部性问题和公共物品供给问题正是政府得以存在的重要理由，如果仅仅认同这样的效率观,而不进行重新界定和解读,公共管理有关效率的价值追求就值得怀疑。

其四，福利经济学认同的帕累托效率只是一种效率标准。福利经济学认为资源配置最优状态是帕累托最优状态，同时认同帕累托效率，即如果一项经济活动在不使一些人境况变坏的情况下，使得一些人的状况变好，则该项经济活动就被认为是有效率的。福利经济学从保护个人权利出发提出帕累托资源配置标准的意义在于,一个理智的社会应该在不损害某些人利益的基础上谋求使得另外一些人获益的社会改良途径。这似乎是公共管理者的理想,但现实很残酷，社会的治理常常需要“把富翁的一个苹果无偿地拿过来分给穷人”,也使得提出帕累托效率标准的意义仅仅存在理论中。

公共管理价值篇（2）

在党的十七大报告中指出：加快推进以改善民生为重点的社会建设，完善社会管理，促进社会公平正义。由此可见，社会公正不仅成为广大社会所呼吁的焦点，而且也被正式提上了决策者的议事日程，纳入了决策领域。

一、社会公正的源流与发展

（一）西方社会公正理论述评

社会公正的理论代表首先是古典自由主义的公正理论。对于古典自由主义者来说，市场经济条件下的社会公正不过是幻想而已。在他们那里，作为社会评判标准的唯一有价值的东西是由法治所定义的正义，或更严格地讲，是程序正义；任何其它试图对社会分配结果进行评判的企图都是非正义的。可见，古典自由主义的公正主要指的是程序公正与过程公正，不包括结果公正。可见，古典自由主义只看到了问题的一个层次，它对社会公正的排斥是片面的。

功利主义是19世纪以来对西方政治和经济思想影响最大的一个学说。罗尔斯之前的二百五十年，西方政治哲学正义理论的主导就是休谟创立的功利主义学说。它的核心是一个社会的法律制度如果能够满足社会成员的最大幸福，它的组织就是正确的和正义的。社会成员最大幸福的标准是一个社会总的福利大于个人福利的总和。功利主义的最大缺点是它无法解决资源的公平分配问题，针对这一缺陷，罗尔斯正义学说得到了很好的补充。在美国新政及当时社会分配的不公这一历史条件下，罗尔斯复兴了古典的正义思想，提出罗尔斯正义。他指出“正义的两个原则”的目的就是要实现分配的公平，使正义思想成为“作为公平的正义”。罗尔斯的分配正义理论是对古典自由主义的修正，同时也是对功利主义的补充。

罗尔斯对最平等的分配正义所作的理性辩护，已经达到了相当完整的层次，然而随着社会的发展及全球化时代的到来，对罗尔斯的批评与诘难相继出现。“作为公平的正义”所受指责最多的便是“无知之幕”，罗尔斯的这一设定使人完全处于信息匮乏的状态之下，其本身就是不公正的表现。对罗尔斯正义理论的旷日持久的争论使得分配正义动摇了理论根基。赫费的交换正义之说就在这种批判的基础之上得以提出。交换正义之说基本的理论假定即每一个人都作为平等的权利享有者。而分配正义中残疾人的弱智儿童是低人一等的。从其中我们可以看到交换正义的优势。

从以上西方的关于社会公正的理念的发展的思想脉络中，我们可以看到两种主要的公正理念的不断演进与发展。一种是注重程序的公正，如古典自由主义者们的唯一评判标准的法治正义，赫费的交换正义之说均是程序公正的发展；另一种注重结果的公正，这其中又有两种表现形式，功利主义倡导的是全社会成员总的幸福，是一种终级公正，罗尔斯倡导的分配正义强调分配给每个公民的结果最终正义。无论是哪一种公正的理念，均是在当时的历史背景与现实下学者们的思考与探索。中国的社会公正应如何定位，学者们对待社会公正的立场同样要站在现实的背景基础之上。

（二）社会公正的本质含义

社会公正的本质含义即包括两个方面：程序公正与结果公正。程序公正是最基本的公正，如果没有透明和公正的程序，这对公正将无疑是釜底抽薪，这一点我们可以用赫费的“交换公正”来替代；结果公正即由于每个人在诸如禀赋、能力等个人自身条件以及社会生活环境、机遇等社会条件方面不可避免地存在着种种差异，使得每个人的发展机会和发展潜力都各不相同，也就是说，结果的公正不仅包括罗尔斯的“分配公正”，还包括起点上的平等。尽管社会公正包括程序公正与结果公正，但并不意味着这两个方面处于相同的地位。事实上，程序公正是根本，而结果公正只是在面对市场经济发展不充分和制度失范条件下对程序公正的一种补充。

改革开放后的三十年，中国的市场经济发展如火如荼，市场经济的竞争规则为几乎所有的交换行为提供了一个约束机制，法治对这些交换行为以及其它社会关系进行了必要的规范，为人们创造财富尽可能的提供了充分的自由、公平竞争的制度环境，是抵制特权或强制性的行政垄断的天然力量。市场经济的发展事实上必然地要求中国走程序公正之路。但与此同时，市场经济带来的经济高速增长同时也带来了社会阶层结构的畸形，贫富差距的扩大，社会不公正现象屡屡出现。当然，并不是所有的不公正均来源于市场经济发育的不完全，也可能是制度的失范、政策本身的不公或寻租垄断现象的大量存在所造成的。不公现象事实上存在着，贫富差距也越来越大，有公正感的人都会感到触目惊心。可见中国的市场经济条件下仅注重程序公正是不够的，由于中国的特殊现实，必须要倡导结果的公正。

二、公共政策对社会公正价值的偏离

（一）公共政策的根本属性蕴含社会公正理念

公共政策，即“对全社会的价值作权威的分配”。戴维·伊斯顿的这一经典定义表明，公共政策主要是政策主体的一个分配的过程。从其分配的客体看，即全社会的价值；从其分配的性质来看，是具有权威性的分配。公共政策这两方面的内涵，便决定了公共政策具有公共性这一根本属性。

首先从分配的客体来看，公共政策是对全社会的价值也即对公共价值进行的分配。这里的公共价值不仅仅是一种公共生活的尺度标准，不仅仅是一种观念的存在，而是一个更加宽泛的概念，是一种物质与实体的抽象存在，它广泛的存在社会之中，从而使公共政策对它进行分配，从而实现其政策功能。更具体来讲，这种公共价值即社会的公共政治资源的选择，譬如说地位、尊重、安全、秩序、利益、权力、资源等等都是公共价值的表现形式。公共政策就是对公共政治资源的一个分配。公共政治资源，是公众在政治生活中地位的体现，它是属于整个社会主体的，而不是某些特殊利益团体的。当然，有些政治资源，譬如说权力，在社会的需要与发展的过程中，就经由人民之手而转向了他们的代表。但是，绝大多数政治资源，是需要公平的散布于公民之中的。因而公共政策便具有公共性，这种公共性是不容妥协的。公共政策的不容妥协的公共性就需要公共政策在分配这些资源与价值时，遵循社会公正，保护公共政治资源的公共性分配。

其次从分配的过程来看，公共政策的分配是一种具有权威性的分配。公共政策分配过程的权威性主要源于分配的主体即国家或政府。洛克曾说过，“国家是人们定立契约的产物，国家作为政治实体是人们让渡自己全部或部分的权利而组成的，国家权力正是来源于人们转让的自然权利，即公共权力的真正源头只能是人们转让的自然权利。”所以说，这种权威是建立在民主的基础之上的，它是一种民主的权威。作为最大公共机构的国家政府的权力是全体人民所授予的，它们利用的是民主的权力。因而必须代表全体公众的利益与价值。因而公共政策在分配的过程中同样具有公共性。从戴维·伊斯顿的这一经典定义中，我们可以看出，无论是公共价值的分配客体，还是民主的权威的分配过程都决定了公共性是公共政策的根本属性。而这一根本属性就决定了公共政策必须遵循社会公正的原则，以公正的态度来保证社会主体的各种价值的实现，而不能站在少数的立场上，也不能站在特殊利益团体的角度上，否则就会违背社会的主体利益，就使公共政策丧失这种站在民主基础上的权威，合法性也就荡然无存。

（二）公共政策对社会公正这一价值的偏离

1．1949年至1979年这一阶段的公共政策价值取向。1979年以前的30年，在意识形态化和计划经济体制的双重影响之下，社会对于个人只能是看重结果的均等、最终状态的相似，即“相似地获得”，而不是起点的平等，即“平等地进入”。这个时期的公共政策只偏向了起点的平等，而忽视了程序的平等与结果的平等，从另一方面来说，是只重视了社会公正的一方含义，即平等，而忽视了人与人之间的差别，只是字面意义上的社会公正。因而还是对公正的一种偏离。

2．1979年以来的公共政策价值取向。1979年改革开放以来，伴随着现代化进程以及市场经济进程，人们被赋予了更多的经济自由与政治自由，可以在市场经济规则下进行自由的选择，相对之前来说，程序公正得到了很大程度上的体现。但是程序公正并不彻底。许多的因素阻碍了市场的程序公正。比如说转型过程中的制度失范，它使制度转型向“坏”的市场经济发展，与建立一个健全的法治市场经济体制的目标并不相符合，从而有违程序公正的发展。另一方面，转型中中国的社会结构发生了剧烈的变迁，在这个市场转轨的阶段，国家领导人提出了“效率优先、兼顾公平”的指导思想，未顾公平，也或是没有足够的重视公平，从而导致公共政策选择的工具理性化。在这样的目标取向或者是发展观的引导之下，政府必然会只是重视经济政策而轻视社会政策，从而使中国在改革开放以来较长的一段时间，没有重视社会经济的协调发展问题，而是十分热衷于追求经济的高速度增长。这导致了中国的阶层结构畸形，中国主要社会群体呈现弱势化倾向，社会不公平感因此而加强，这就是结果不公正的体现。

政治学家李普塞特说过，“社会群体鉴别一个政治制度是否合法的依据，是看它的价值取向与他们的价值取向如何相吻合。”据此，社会群体鉴别公共政策的合法性也在于公共政策的价值取向是否与他们的价值取向相吻合，社会群体的主要价值取向因其社会性而当然归于社会公正。而在我国目前这种状态下，公共政策却偏离了社会公正这一社会群体的价值取向，势必使其不能得到公众的认同，这就需要我们现在重新回到社会公正这一价值取向与目标选择上来，建立新的政治认同，建立公正性的公共政策选择。

三、社会公正：公共政策价值的理性回归

（一）公共政策价值回归程序公正的路径选择

1．制度是程序性公正的首要保证。制度失范是社会不公正的主要原因，行政权力、垄断和既得利益阻碍了市场的发展和自由的公平竞争的环境的形成，分配不公，贫富悬殊问题的总根源在于制度，而不在于新生的市场经济，更不在于民众刚开始享有的有限的财产权和经济自由。公共政策要为市场经济提供良好的发展环境，必须要建立公正型的制度，改进市场经济竞争规则的不公平性，深化经济自由，从而让公正的竞争来调节不同社会阶层之间的财富的流动，实现真正的程序公正。

2．建立对权力拥有者的健全的监督机制。目前政府官员的寻租、腐败行为大量滋生，产权改革的国有资产大量流失，这是中国的政治权力与经济资本相结合所产生的不良现象。这一点除了用以上的制度加以归正外，还必须对权力建立有效的监督机制。目前社会中对权力尚没有有效的监督机制和制度，腐败者照样能滥用权力，因此我们实施的收入再分配政策的税收措施只能是打击了守法者、保护了枉法者，最终恰恰保护、施惠于那些非法暴富的人，而打击的正是合法致富的人。要知道，对那些仍然在位、握有权力的“、”们来说，因腐败而得到的非法收入根本不会曝光，自然也就不在征税范围内，所以任何税收手段都奈何不得。只有建立健全的权力监督机制，才能制止这种不合市场规则的不公正。

（二）公共政策价值回归结果公正的路径选择

1．在公共政策问题的提出上，强化弱势群体的问题诉求机制，保证了公共政策给予的起点公正。改革开放以来，中国的社会阶层日益分化，社会利益趋于多元化，导致各利益群体摩擦凸现。这就要求我们建立健全反映不同阶层利益要求的、渠道畅通、机构健全、结构完善的政治参与和利益表达机制，使各社会阶层都能平等地表达对政策问题的诉求，从而在公共政策上平等地体现各阶层和群体的利益。需要留意的是，弱势群体往往由于一些先赋的如性别、民族等以及自身无能力等原因遭到主流社会的排斥，在公共政策的制定中影响力越来越小，于是就会形成恶性循环。因此，政府有责任支持和帮助社会各阶层，特别是为弱势阶层建立正常而规范的利益表达机制，使他们的愿望能够通过正常的渠道及时表达出来，从而适时地解决相互之间的利益冲突，使社会公共秩序得到有效的维护。

2．尽快建立起对弱势群体的初级的社会保障政策。目标是建立起尽管水平很低但保障却较为普遍、能覆盖全社会最需要保障人群的网络。著名的转型经济学家G.罗兰德在《转型与经济学》中就说，即使有一定的贫富差距，但政府如果给穷人有基本的生活与医疗保障，人们仍然能够承受转型的压力；但如果政府没有给穷人的基本生活与医疗保障，即使贫富差距并不特别突出，穷人仍然会觉得这个社会不公平。由此可见，社会保障对于社会公正来说，虽然是杯水车薪，但对于缓解人们的不公正心态来讲，必不可少。

3．公共政策应消除在进行资源配置时的偏好，实现资源配置的平等化。我国目前的收入差距过大，一方面是市场机制按要素分配造成的收入差距，另一方面是政府管制失灵造成的。一般来说，对收入差距过大的常规政策即收入再分配，而在我国，这一政策效果却与西方国家大相径庭。原因在于收入再分配政策只能解决市场机制条件所造成的收入差距，却不能解决政府管制失灵所造成的收入差距。而政府管制的失灵所造成的收入差距的主要原因在于公共政策在进行资源配置过程中存在偏好。以教育政策为例，国家要求实行九年制义务教育，但城市中的义务教育经费由国家财政负担，农村中却主要由农民自己负担，城市学生的教育经费大约是农村学生的4倍，农村的九年义务教育普及率因此而不到50％，与城市已普及高中教育形成巨大差距。在市场经济中，教育程度高就意味着更多的选择和机会，许多学者的实证分析已经表明，教育收益率的提高，从而人力资本收益率的提高是导致居民收入差距扩大的重要原因。农村在教育政策方面的劣势，无疑会加剧城乡收入差距扩大。所以，公共政策必须消除在进行资源配置时的偏好，实现资源配置的平等化。

（三）公共政策回归社会公正价值的其它路径选择

1．培养公共政策主体的“文化忠诚”。如今，“忠诚”已成为现代企业文化的核心价值和行为准则，正是因为忠诚才使得企业员工为了企业的目标而努力，而甚至放弃自己的私得，从而使企业得到较大的发展。在公共政策的过程中，政策主体始终贯穿于其中，无论是制定、执行还是评估或终结，它的作用都非常大。因此，培育公共政策主体的忠诚文化势必会使得政策主体放弃自利性政策选择，而选择公共性政策。当然忠诚文化的培育不是一日而语的，是一个渐进的过程。我们不仅要在制度上加以保障，给予政策主体适当的利益选择。同时，也要增强一些理念上的学习。

2．用大众传媒来促进社会公正。新闻传媒往往能够将一些弱势群体中出现的事件加以传播，并引起社会的广泛关注，在传媒上进行公开的讨论和论辩，在此基础上，政府得以采取特定行为或政策来进行回应。如本世纪初被传媒高度关注的存在社会不公现象的“农民工收容遣送事件”，最终引起社会大众的普遍不满而导致政府对收容遣送制度的取消，使农民工的制度歧视得以消除。由此事件我们可以看见传媒的力量。新闻传媒往往由于其独立性，在维护社会公正方面有着意想不到的效果。我们必须重视这种力量并适时的加以运用。社会公正如若在大众传媒的推动下会减少甚多的阻力因素。

（四）公共政策回归社会公正可能的障碍及排除

公共政策回归社会公正，并非一朝一夕之事，不仅是时间上的考虑，更在于其存在着各方面的障碍：一是社会公正必然会损害既得利益团体的利益，他们势必会组成利益联盟来阻碍社会公正的实现；二是公共政策回归社会公正在很大程度上是对公共政策主体的考验，这同时也直接关系到政府的权威性；三是民众由于长久的不公正现象的存在可能对政府持有较高的期望值，却最终又归于失望的局面，从而在公正型政策实施的过程中不予配合。面对这些障碍，政府目前所作的只能是：采取措施消灭不正当利益团体的存在；加大对公共政策主体的“忠诚”理念培育，维护政府权威；尽可能的争取民众的广泛支持。

参考文献：

[1]罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版社,1988.61.

公共管理价值篇（3）

【作者简介】黄仁宗(1979-)，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，主要研究公共行政学、公共政策分析。E-mail：hrz2001@，Tel：010-62762849.Add:北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。

九届全国人大四次会议围绕我国即将进入全面建设小康社会、加速推进现代化新的发展阶段所面临的重大战略性、宏观性和政策性问题，审议通过了“十五”计划。作为中国新世纪的第一个五年计划，它不仅是中国启动现代化建设第三步战略部署的第一个五年计划，也是中国初步建立社会主义市场经济体制后的第一个中长期规划。从此，中国告别计划经济到市场经济的转型期，初步建立起社会主义市场经济体制。因此，九届全国人大四次会议实际构成了当代中国计划经济和市场经济的分水岭。相应地，当代中国公共行政也面临着转变政府职能和增强政府能力的现实需求。

本文认为，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了意义深远的重大变革，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。与以往诸次价值取向变革相比，本次变革具有崭新的社会背景和时代特征。

首先，以“九五”计划的胜利完成为标志，我国已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，人民生活总体达到了小康水平；作为行政体制改革的经济基础，社会主义市场经济初步建立；我国即将正式启动第三步战略部署，进入全面建设小康社会、加速推进现代化的新的发展阶段。

其次，我国加入WTO已是“大势所趋，大局已定”。中国入世谈判已经进入了最后阶段，我国同所有要求与中国进行双边谈判的成员基本上都达成了协议，正在与WTO中国工作组就中国入世的法律文件的起草进行多边谈判。

具体说来，当代中国公共行政价值取向的重大变革主要体现在以下五个方面，它们交相策动，共同引致了当代中国公共行政的价值变革，对于未来中国的行政发展和制度构建，具有重要的先导意义。

一公开性：从“暗箱行政”到“阳光行政”

所谓“暗箱行政”，亦即主要依靠政府官员的暗箱操作和双面手段来进行施政的一种行政理念和行政范式，它带有明显的马基亚维利主义色彩，主要适用于大众传媒和公民社会不发达的传统社会。暗箱行政往往是滋生腐败寻租等丑恶现象的温床。长期以来，我国法律很少规定行政机关有公开其文件、权力内容的义务和责任，逐渐形成了内部行政、秘密行政的习惯做法，客观上为行政机关公务人员贪赃枉法、幕后交易提供了“天然屏障”，起到了推波助澜的不良作用。前不久频频曝光的九江防洪“豆腐渣”工程，长江三峡水库移民安置款项挪用事件，其中很重要的一个原因就是招标过程和运作过程的暗箱操作。

暗箱行政是与现代民主政治背道而驰的。列宁指出：“‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”[1]（p448）因此，现代民主政治必然要求政务公开。没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，所谓公民最大限度地参与国家事务就无从谈起。

近年来，随着互联网络的诞生和扩张，暗箱行政的技术基础和社会基础被逐渐颠覆。美国未来学家尼古拉·尼葛洛庞帝在其著名的《数字化生存》一书中指出：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的讯息，每个信息包都可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。……正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。讯息还是传送出去了，不是经由这条路，就是走另外一条路出去。”[2](p274)在这个数字化的空间中，政府通过信息的专有权对公众进行控制已成昨日黄花，信息的传播与交流日益呈现出多元化、多中心态势。

从技术基础来看，网络化简化了监督信息反馈的传输通道，避免了信息反馈过程中的失真，从而使政府得以更便利、更广泛地收集社会各阶层的意见和偏好，获得及时准确的信息反馈。网络的快速信息传递大大加快了公众的信息反馈速度和政府对问题的回应速度，实现了公民和政府之间没有中间环节的直接沟通。

从社会基础来看，网络化扩大了公民的政治参与，促进了公民社会的发育和壮大。在民主社会中，每个公民都有权获得与自己利益攸关的政府信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它相关的政治信息。这就要求上述政治信息能够通过传媒及时为公民知晓，以便公民有效地参与公共决策和监督公共管理。

因此，从暗箱行政到阳光行政的转变是大势所趋。所谓“阳光行政”，又作透明行政，亦即政府和公共部门的一举一动都放在阳光下，无时无刻不在受到公众的审视和评判这么一种行政理念和行政范式，它带有明显的现代民主主义色彩，随着大众传媒尤其是电视机的普及和网络的扩张以及公民社会的壮大应运而生。

阳光行政是克服腐败的良方。美国大法官布兰代斯指出，“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”[3]（p151）近年来，很多国家制定了严格的确保阳光行政的法律，如美国的《情报自由法》和《阳光下的政府法》等，要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件，接受社会监督。同时建立财产申报制，公开公务员的财产收入，增加行政工作透明度，保证每个公务员时刻处于严密的社会和舆论监督之下。这些做法在事前防腐方面收到了良好成效，值得借鉴。

在中国，从暗箱行政到阳光行政的价值取向转变集中体现在九届全国人大四次会议通过的“十五”计划的制订上。本次制定“十五”计划，政府不再采取以往由计划部门提出框架，社会参与修改的做法，而是面向全国启动了为“十五”计划献计献策活动，用征文形式向社会公开征集对“十五”计划的意见和建议，吸收国内外各界人士，共同参与，反复讨论，形成建议，鲜明地体现出了参与性、透明性、公开性和包容性的价值取向。但是，关于五年计划由全社会公开参与制订，由于缺乏配套的制度平台，因而它更多的是一种政策选择而非成熟的制度规范。

我国即将加入WTO，尤其需要法律法规较高的透明度和可预见性，在涉外经济活动中，所有相关政策法规都要在媒体上公布，同时还要提高制定与执行政策程序的透明度。统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证各社会主体能够随时了解政策法规的立改废。在这方面，中国政府以司法公开为突破口，正式开始了从暗箱操作到政务公开的全面制度变革。在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中明确宣告：“最高人民法院的裁判文书，已逐步在媒体和网络上公布。”在报告中并不太起眼的这一小句话，却意味着中国在维护司法公正，推动司法公开的进程中向前跨进了一大步。公布裁判文书，就意味着不能有黑箱操作，意味着把案件的每一个细节，包括案件判决的内在逻辑关系、审理人员思路的明晰水平、适用法律的恰当、量刑的准确程度等，都放在阳光下。

从暗箱行政走向阳光行政，对于中国公共行政的未来发展具有极其重要的作用和意义。具体说来，阳光行政至少有以下意义：（1）政府如政绩突出，可以展示政府绩效，增强政府合法性；（2）政府如遇到问题或施政不当，可以借此袒露政府的苦衷和难处，获得公民的谅解；（3）利于公民监督和公民参与，实现公民的知情权，是现代民主的标志；（4）自我加压，促进政府廉洁增效；（5）信息公开，利于理顺部门关系。

二责任：从非完全责任到完全责任

现代民主政府必然是责任政府，而责任政府必然要求责任行政。我国宪法规定：人民是国家一切权力的所有者，人民通过人民代表大会形式国家权力；国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。还规定：一切国家机关和国家工作人员都必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这就从根本上规定了政府对国民负责的法政原则。可见，我国关于责任行政的宪法原则是明确的和完全的。

然而，“执行一部宪法变得比制订一部宪法更要困难的多。”[4]（p4）尽管已经颁布了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，但我国至今仍缺乏确保责任行政的系统完整的法律体系；又由于我国在行政理念上“常常混淆社会主义的正当的公民权利与崇高的共产主义精神之间的界线，用国家至上、集体至上否定个人的合法的利益与要求”，[5]（p496）仍然带有“国王不能为非”的国家豁免主义色彩，因此，从实证的角度看，我国公共行政仍然是非完全责任的行政。以政治责任为例，在我国，政府官员承担政治责任，并无一套系统完备的制度体系。习惯做法往往是轻者受到群众或者上级的批评，做出检讨，被责成更改政策或纠正行为；重者自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员做出行政处分，极少由人大来监控实施。

近一年来，我国公共行政开始注入完全责任理念，政府责任意识不断加强。自2000年以来，国务院建立了重大事故问责制，相继组织了四起重大事故调查组，处理了3-24江西萍乡烟花爆竹、上栗县爆炸事故，武汉空难，9-27贵州水城矿务局木冲沟煤矿瓦斯煤尘爆炸事故和11-24山东省烟台海难事故。

今年3月27日，重庆市颁布了《重庆市人民政府关于开展安全生产大宣传、大检查、大整顿工作的通知》，规定：对于一年内发生一次性死亡10人以上事故两次或发生死亡30人以上事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给予相应的行政处分；因管理不到位，严重的或失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。[6]这是中国第一个提出“引咎辞职”的省级政府政令，表明中国政府正在告别集体负责但实际上谁都不负责的状况，其意义无疑是深远的。但是，正如北京大学张国庆教授所言，由于缺乏配套的制度平台，现在的引咎辞职“从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度”。[7]

在九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在高法工作报告中提出要“全面推行领导干部引咎辞职制度，对发生重大违法案件负有直接责任的领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换”。这是我国法院对人民做出的勇于承担政治责任的庄严承诺，表明我国政府的责任理念已经开始从政策取向的选择转向制度平台的配套。

官员的政治责任就是要对选出他的民意机关负责，这种责任是宽泛的、不特定的，在某种程度上，它较法律责任更能对官员加压和制约，使之克尽职守。当然，法律责任也是不可或缺。它要求官员要依法行政，否则就要承担行政责任、民事责任和刑事责任。政治责任代替不了法律责任，法律责任也代替不了政治责任，二者并行才能实现对官员的有效制约与监督。长期以来，我国对于违法乱纪的官员，依法追究其法律责任已属常事，但使其承担政治责任的却少有耳闻。

此次法院系统主动提出要承担政治责任，其可贵之处不仅在于表明了中国政府惩治司法腐败、确保公正廉洁的决心，而且唤醒了宪法中沉睡已久的政治责任制度。让官员承担政治责任，是强化人民监督的一种有效机制。多一份责任和监督，自然会多一份廉洁和尽职。3月15日在就江西万载芳林小学爆炸事件答记者问时，朱镕基总理强调：“绝对不能允许学生和未成年的儿童进行有生命危险的劳动。如果因此导致危害他们的生命安全，一定会把县长、乡长、镇长立即撤职，并且依法追究他们的刑事责任，对于省长也应该给予行政处分。我们一定会实现对人民的承诺。”这是我国政府对各级政府官员就其辖区内所发生的重大事件承担法律、政治责任的郑重声明。它同时也昭示：建立以引咎辞职为核心的政治责任制度，不仅是人民法院的事，也是人民政府、人民检察院的事。这必将成为中国公共行政全面走向责任行政的重要标志。

三施政：从规制到治理

学界多持日本学者植草益的观点，认为规制是指“社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。”[8]（p2）这个定义侧重的是一种经济性规制。在笔者看来，似应对规制做更广泛的理解。所谓规制，亦即公共权威对一切社会活动主体的行为实施的微观规定和具体限制，其理论预设是：公共权威居于社会支配地位。中国传统行政带有浓厚的规制色彩，主要表现为全能主义（totalism）的施政方式。全能主义政府就是“一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。”[9]（p17）在规制盛行的全能主义行政体制中，政府职能极度膨胀，微观管理过多，宏观治理则过少，最终侵蚀了公民社会的成长基础，导致了社会的泛政治化和公众的萎靡不振。

在建国后长期的计划经济体制下，政府“看得见的手”渗入社会的各个层面，公民的居住、迁徙、偏好、择业甚至恋爱婚姻的自由权都被户籍、各种票证、组织生活、行政禁令或许可令严格地规制，这种规制在十年“”浩劫中发挥到了极致。

改革开放以后，随着放权让利政策的实施，政府逐步从社会经济领域退出，泛政治化和过度规制的现象开始改观。尤其是近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进更是加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大增强。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。

所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政的一种施政理念，其目的在于公共利益的最大化。具体说来，从规制到治理的转变体现在：

（1）从指令到引导。

这种转变突出体现在我国21世纪开局五年的发展纲领——“十五”计划中。与以前相比，“十五”计划不再提生产刚性指标，少有政府的发号施令，注重让企业和市场在资源配置中发挥基础性作用，国家只提长远设想，进行产业政策引导。同时，“十五”计划中指标本身的变化也颇能体现政府理念从指令到引导的转变。这种变化可概括为“少”、“软”、“新”。“十五”计划的指标设置从上一个五年计划的105个减少到近40个；新的五年计划首先考虑市场的需要，重视经济增长的质量和效益，而不是像过去那样追求高速度。这些变化集中反映了中国经济发展的主题和结构调整的主线。

（2）从审批到备案。

朱镕基总理在“十五”计划纲要的报告中指出，要“进一步实行政企分开，切实转变政府职能，减少行政性审批”，引起了与会代表和社会舆论的强烈共鸣。

行政审批是权力作用于经济的表现。尽管随着市场经济的发展，我国审批制度有所变化，但仍有不少突出问题，直接阻碍着改革的深入和经济的发展。有关统计表明，现在省级政府部门实际承担的审批事项多达2000余项，企业登记注册前审批事项仍然超过300项。一个建设项目从立项到开工，要经过一、二十个部门审批，盖上几十个、上百个公章，一年半载办不成一件事，一些部门还暗箱操作，成了花钱的“无底洞”，人为的障碍依然太多。

因此，行政审批制度改革是我国加入WTO，建立统一、公平、规范、有序的市场体系的需要，也是打破计划经济条件下全能政府模式，减少政府权力寻租机会的需要。改革行政审批制度，就是要减少行政审批，变审批为备案；改革行政审批制度，就是政府从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。传统体制下，政府部门习惯于行政干预、暗箱操作，现在不得不放弃某些权力，清理并公开行政审批依据，减少行政审批许可事项，改革审批方式，这是一个“自我革命”的过程，但这个痛苦的过程必须经历，只有脱胎换骨，才能焕发生机。

但是，目前审批制度改革尚处于探索阶段，应结合各地实际，逐步进行，而不可一哄而上，全面取消所有的审批项目。然而，从审批行政到备案行政的制度变革，却是一个正确的宏观思路和发展趋向，应该坚持推进。

四反腐：从遏制到标本兼治

作为当今世界各国都无法回避的一大社会毒瘤，腐败被定义为“滥用公共的权力以谋取私人的利益”[10]（p4）它肆意侵吞公众利益，极大地败坏社会风气，造成道德沦丧和社会动荡。因此，同志在“十五”大报告中指出：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“在党内绝不允许腐败分子有藏身之地。”

在过去的一年里，党和政府进一步加大了反腐倡廉的力度。最高人民检察院检察长韩杼滨在今年的工作报告中指出，2000年的反腐行动尤其是一些大案的查处，有力地震慑了犯罪。各级检察机关去年共立案侦察贪污贿赂、渎职犯罪案件四万五千余件，查处省部级以上干部七人，厅局级干部一百八十四人。

通过这些大案的曝光和处理，震慑了一部分图谋犯罪的腐败分子，腐败案件在金融、建筑和政府采购领域已呈下降势头。然而，这仍然仅仅侧重于对腐败的事后治理和遏制，治标而不治本。事实上，2000年反腐行动的真正意义在于：它使各级政府纷纷加强了对自身的治理、整顿和改革，中国政府的反腐策略正逐步转变到标本兼治的轨道上来。这是一年来反腐理念的最大转变，也是一年来反腐斗争的最大收获。

中国政府领导人在本次人大会上表示，将从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节入手，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部制度。根据政府经济学相关原理，市场经济中腐败行为的高发区包括“一是政府定价，对价格实行行政管制。二是政府的特许权。三是政府的关税和进口配额。四是政府订货。”[11]（p357-358）因此，政府决定从管权、管钱、管人等容易滋生腐败的环节，着力改革行政审批制度、财政管理制度和干部人事制度，实为釜底抽薪的正确举措。

在本次人大会上，指出，要通过立法和监督，从源头上遏制腐败，既要治标，更要治本，标本兼治，使廉政建设法制化。尉健行强调，各级党委和政府要以邓小平理论和同志“三个代表”重要思想为指导，坚持标本兼治，进一步加大从源头上预防和治理腐败的力度，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。不难发现，从认真实践“三个代表”重要思想的要求，到加大查办大案要案力度；从继续纠正部门和行业不正之风，到改革体制预防和治理腐败；从推进民主政治建设，到实施党风廉政建设责任制，都昭示着一个事实：我国反腐败斗争的力度正在加大，开始注重构建配套的制度平台，力图从源头上预防和治理腐败。正如中纪委常务副书记曹庆泽所说，目前，我国的反腐败斗争正在走向从侧重治标到标本兼治、逐步加大治本力度的轨道上来。[12]

根据中央的提法，“反腐败标本兼治，就是三句话，即教育是基础，制度是保证，监督是关键。”[13]依笔者的理解，应重点作好三个方面工作。首先，重塑社会主义官德。既要对政府官员加强邓小平理论和“三个代表”重要思想的世界观教育，提高其政治素质，又要加强行政道德和行政伦理教育，增强其拒腐防变的免疫力。其次，全面实施制度创新，从源头上预防腐败。比如，要尽快改变行政审批过多的局面。在这方面，一些省市已经做了较好的尝试，如北京、广东、辽宁、山西等地，把行政审批项目该取消的取消，该下放的下放，该备案的备案，确实需要审批的项目，要尽可能多的进入市场机制，实行公开、公正、公平的原则。最后，建立监督制约机制，增加施政透明度，堵塞产生腐败的漏洞。

五、治国：从法治到法德并举

自中共“十五”大上总书记提出“依法治国，建设社会主义法治国家”以来，法治取代人治开始成为中国政府的治道主范式。所谓“人治”，亦即产生于小农经济基础之上，由最高掌权者的个人偏好决定国家走势、管理国家社会的治国之道。相对于人治而言，“法治”则是产生于近代市场契约经济基础之上，以法律而非个人作为国家最高权威的治国之道。然而，徒法不足以自行。法治只是政府治道可选范式中的一种，其作用仍然是有限的：（1）法律在总体上只能涉及人的外部行为，无法涉及人的内心世界；（2）法律只能调整人的部分行为，而非全部行为；（3）法律的评价标准是按介于君子和小人之间的大众设定的，它并不能强迫多数人去达到少数先进人物所能达到的圣贤境界。

从发生学的意义上讲，法治的源头和基础是德治，人类绝大多数法律规范都是从风俗习惯、道德规范中提炼出来的，良好的法律源自良好的美德。早在2000多年前，亚里士多德就指出：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[14]（p199）可见，法治不仅指法律获得普遍的服从，而且法律本身应是良法而不是恶法。质言之，法治本身就有一个价值判断和内心体验的问题。法治的奏效说到底还是根源于人们的内心体认。法律不被信仰，那就徒具法治的外壳而缺乏精神的实质。

正是基于这种考虑，在2001年年初召开的全国宣传部长会议上，明确提出“以德治国”的重要思想，并把“以德治国”作为一项重要的治国方略加以强调。他指出，“要坚持不懈地加强法制建设，依法治国；同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”[15]“依法治国”和“以德治国”相辅相成，互为补充，共同构成当代中国政府治道的两个可选范式。法治以其权威性和强制力规范社会成员的行为，本质上是一种它律机制；而德治则以其说服力和劝导力提高社会成员的内省认知以规范其行为，本质上是一种自律机制。法治属于政治建设，属于政治文明；德治属于思想建设，属于精神文明。两者虽归属不同的范畴，但都是管理国家、治理社会所必需的重要方式。现代国家固然需要依法治国，但同时也需要以德治国，尤其在具有儒家文明强大传统的东方社会更是如此。

因此，中国政府提出的“以德治国”新理念，把政府治道阐释为“法德并举”，对于恢弘行政道德和行政伦理，鼓励中国公民社会的自管理和自教育，进而实现国家与社会、政府与公民之间的良性互动，具有极其深远的意义。

综上所述，以九届全国人大四次会议为标志，当代中国公共行政价值取向发生了重大的变化。与以往诸次变革相比，本次变革是在新的社会背景下进行的，因而具有了新的内涵，它不仅包括公共行政理念的转变，还包括公共政策选择、公共权力定位和政府治道范式的变革。但是，本次变革除制度规范和治道范式外，还包括相当多的非稳定性政策选择，因此，其成果很难说会全部坚持下来。新的内涵并不就是好的内涵。所谓“新”，既包含时间层面的，又包含价值层面的。要把本次变革的新内涵从时间层面上升到价值层面，就要构建系统配套的制度平台，把实践检验为正确的政策选择上升为成熟的制度规范。然而，中国公共行政要真正走向一种全新的行政范式，达致对社会需求的完全契合，尚须假以时日，而不可一蹴而就。

【参考文献】

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公共管理价值篇（4）

中图分类号：C93-05 文献标识码：A

马克斯・韦伯的科层制理论是20世纪影响最深远的理论之一，它表述的是责任为中心的权力服从关系的科层制组织。而传统的公共管理就是以“政治与行政”二分和科层制理论为基础的，管理的主体则体现出传统政府部门的一元化特征，在具体的管理活动中就具有行政活动的科学化、行政行为的效率化、行政组织的等级化、公务人员的价值中立等特点。这种公共行政范式下，效率至上成为社会的主导价值观，社会的公平、正义价值观处于从属地位，甚至被漠视。对此韦伯和哈贝马斯都提出了不同的人文救治和价值补救的方法，如加强政治认同、提升领袖的个人魅力和商谈伦理。

然而要打破各个领域的价值分离，使得价值理性与科学理性融为一体，并不是从形式上改变就可以做到，这就催生了20世纪后期国家治理到社会治理范式的根本性转变。这一转变导致了公共管理的主体由传统的政府部门一元转变为政府组织与非政府组织共同参与的多元。并且，公共管理伦理超越了职业道德，因为它的学科基础不是社会分工，而是社会分群。①这就意味着其管理是从人作为一个完整的个人其生活与职业活动统一的角度去理解而不仅仅是其社会分工所致。因而公共管理伦理并不致力于为公共管理活动确立具体的道德行为规范，而是探讨管理伦理的内在价值及制度化的可能性或道德规范生成的机制。

目前我国对公共管理伦理的研究主要集中在几个方面：其一，对公共管理伦理的学科性质界定及本身特征和关系的分析，如何历宇和张康之；其二，对公共管理伦理的内涵和理论的研究；如韩升、赖海燕和曹望华；其三，对我国公共管理伦理的实践操作过程的研究，如黄恒、杨贵春和苗月新。此外，也有对公共管理伦理的维度、发展过程和从道德角度分析的研究，然而可以说我国的公共管理伦理研究还处在初级阶段，尤其是对公共管理伦理的内在价值的探讨还有很大的挖掘空间。

公共管理不仅是管理性的利益分配领域，更是价值追寻的领域，因为其“公共性”是管理过程中的基本特点，其产生就与某种伦理价值联系在一起，这就要求公共管理主体拥有基本的伦理观念和价值追求。其体现出来的是非对错、公平正义、善恶取舍的行为选择存在于社会治理的全过程，法律制度作为社会的规范和最后的底线总是滞后和低于现实生活的要求，这也要求公共管理伦理必须要有其明确的内在价值。

自古以来都存在着公平与效率的义利观之争，这可谓是公共管理伦理的前身。公平与效率作为两个基本元素相当于伦理学中的正当和善，对正当和善的关系处理的不同态度形成了伦理学上的两大流派，即目的论和义务论，对公平和效率关系处理的不同态度形成了公共管理伦理的传统和现代区别。

传统的公共管理伦理准确来说是行政伦理，继承了新古典经济学对人性的“经济人”假设，将各种行政组织和行政人员都看作是理性的经济人，以追求自身利益最大化为首要目的，忽略价值、文化、道德甚至是人的主观意识形态及人与人之间创造性的互动。它淋漓尽致地体现了人的理性层面，但是却忽视了人也是社会人，需要在价值、文化及人际关系中寻找到基本的认同和归属。用马克思主义的伦理学解释就是传统行政伦理，只看到了人的自然属性，而致使了人社会属性的缺失。因此，传统的行政伦理更多的是对行政管理对象的一方提出要求，而忽略了两者之间的价值需求。

特里・L・库珀说“吉尔曼和刘易斯强调在与民主、市场以及职业科层制度紧密相关的领域，存在着（下转第221页）（上接第218页）共同的基本价值观――是以较抽象的形式表现出来的。”②这种表达着基本的价值取向的抽象形式可以说就是指现代的公共管理伦理，它建立在以市场经济和民主制度为导向的公共管理的基础之上。从这个意义上来说现代公共管理伦理不可避免地要对效率、公平、自由和民主进行设计，保证市场经济和民主政府运行的同时呼吁人自身价值的回归。因此，管理必须在自决权、自由、诚实、信任和稳定上建立共识，即在公共管理过程中管理主客体具有自由选择的权利，并且建立在诚实信任和稳定的关系之上。然而在共识的基础之上还存在着管理过程中的公共利益和个人利益的抉择及人们终将面临的公平和效率之间的选择。而罗尔斯的“作为公平的正义”（justice as fairness）做了一个很好的诠释，也是公共管理伦理应采取的价值取向。“正义之所以成为社会基本结构的主要问题，是因为正义对一个社会结构的影响是自始自终而又十分深刻的，它是社会制度的首要价值，是组织良好的社会的判断标准。”③此处的正义正是以公平作为一种优先的价值衡量准则。这就确定了公共管理伦理价值取向的公平性优先，一方面意味着平等地分配基本的权利和义务，在制度表现方面体现为对基本权利和义务没有在个人之间作出任何任意的区分和社会生活利益的冲突要求之间有一恰当合理的平衡；另一方面允许出现社会和经济的不平等，在出现差别的情况下，要求其结果能给每一个人尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，并且在机会公平平等的条件下的职务和地位向所有人开放，这将满足社会福利的最大化。

公平正义作为现代公共管理伦理的内在价值或许并不全面，然而将其作为公共管理伦理的基本价值取向是可取的，甚至可以说公平正义是公共管理伦理最重要的内在价值。公共管理伦理的内在价值还需要在适应现代市场经济和民主社会发展的过程中不断地被丰富和填充。值得一提的是，现代意义上的公共管理伦理多是以西方的价值体系为中心所构建的，这意味着在未来还需要不断地挖掘其多元化的价值内涵。

注释

① 张康之.公共管理伦理学的基础和特征[J].东南学术，2002（5）：147-149.

② 特里・L・库珀.世界转型中的公共管理伦理标准[J].中国人民大学学报，2002（6）：21-22.

③ 罗尔斯.正义论[M].中国社会科学院出版社，1988.

参考文献

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[6] 韩升，李善营.公共管理伦理的理论与实践[J].新疆社会科学，2006（6）.

公共管理价值篇（5）

艺术通过一定的外部形象表现出内在的价值要求。公共管理形式上的价值可以通过人员的外在形象以及建筑物的特征等表现出来。政府建筑物的外部特征对公共管理艺术价值的体现有重要的影响，政府机关建筑物的独特风格可以更好的体现其内在的艺术形象。管理人员的穿着打扮、言谈举止以及办事效率等方面都可以较好的体现出公共管理艺术价值的存在，从而给人们一种良好的印象。

（二）公共管理艺术价值在行为上的表现

公共管理者行为的艺术价值可以在日常的工作中得到较好的体现，公共管理者在日常的行为中以人民群众的利益为基本出发点，从而体现出管理者履行职责所蕴含的艺术美学价值，这就需要管理者在行政行为的过程中要以文明的素养要求自己，以传统的美德灌输自己，从而体现行为上的艺术价值。

（三）公共管理艺术价值在精神上的体现

精神上的艺术价值是管理者公共管理的最高追求，同时也是艺术价值在公共管理当中的核心体现。如果失去内在的精神美，日常的公共管理就失去了最基本的道德底线。公共管理的艺术价值主要体现在以下三个方面：第一，道德美。公共管理的道德价值对整个社会的文明进步起着重要的推动作用，行政人员在日常的管理过程中要以高尚的道德情操规范自己的执法行为，体现艺术价值的魅力。第二，价值美。价值美要求管理者要切实维护人民群众的切身利益，不断维护社会公平正义，实现行政职责的艺术价值。第三，精神美。管理者要充分体现人文关怀的艺术魅力，体现公共管理者的仁厚心态和助人为乐的精神风貌。

二、提高艺术价值在管理中的有效方法

（一）改革创新提高管理机构的艺术形象

只有通过对公共管理现状进行切合实际的改革，满足社会各方面发展需要，才能不断改变管理者传统的外在形象，并通过结构的变革，改变传统的机构运行方式，提高政府机构的办事效率，从而体现政府机构亲民、爱民和灵活化的办事风格。通过设立“政府超市”“服务答应”等服务形式加强对群众的服务力度。通过不断提高政府服务的质量，体现管理机构的艺术价值。此外，管理者要在衣着、言谈举止等方面能够较好的体现公共管理艺术价值，提高管理服务者的形象。通过变革和创新的方式对政府形象进行改进，这也是提高公共管理艺术价值的重要环节，让人民群众能够从日常服务中感受到管理的艺术价值之美。

（二）美德的提升推动公共管理艺术价值的体现

公共管理的艺术之美代表的是政府的美德，而政府管理者的言行举止都会对社会产生重要的示范作用，政府管理者美德的提升应建立在高尚道德的基础之上，不能只重视经济的发展，而忽视几千年来传统美德的发展。政府管理者不仅要较好地履行自己的公共职责，还要有建设美德之邦的责任感，从而带动整个社会风气的提升。

（三）改变行为方式，提高艺术价值

公共管理者的行为方式因其所在环境的不同而带有权威性和政策导向性，对社会风气的形成就有强烈的推动作用。其行为的外在表现不仅代表自身的行为状态，更代表政府的外部形象，因此管理者行为水准和思维方式的提高对整个社会精神风貌的形成具有重要的影响效果。要使管理者的行为方式能够较好的体现其内在的艺术价值，就应实现其行为方式向文明的方向转变，从而促进社会良好风气的形成。

（四）提升管理者的艺术能力和艺术修养

管理者的艺术能力和艺术修养在一定范围内是指公共管理的艺术能力和艺术修养。公共管理者在日常处理问题中，处置问题的艺术能力和艺术效果直接关系到所在环境的公共艺术价值，自身的言谈举止在一定程度上也关系到政府的形象，在公务办理过程中所表现的对待事情的责任感以及内在的奉献精神也是公共管理艺术价值的重要体现。公共管理者只有具备高尚的道德修养，才能在实践中充分体现其自身价值。所以，加强管理者的艺术修养、提高其处置公共事务的能力是实现公共价值的有效途径，需要管理者把公共管理工作作为一项艺术的具体实践来看待，从而真正做到个人公共管理水平的提高。公共管理者还需要不断树立为人民服务的职业精神，将自身的理想和人民群众的迫切需要相结合，从而在一定程度上真正做到艺术价值和艺术美的完美体现。

公共管理价值篇（6）

公共价值观是以公共部门为主体的价值观念，是在公共部门全体职员具体价值观的基础上形成的，是对具体价值观不断总结分析后塑造的共同价值观，是公共部门人格化的象征。公共部门人力资源管理是公共部门对内部人力资源进行规划、获取、使用、评估、培训、薪酬、奖惩、维护的价值观念、政策规定与管理实践的总和。公共价值观贯穿人力资源管理全过程，对公共部门和职员的行为取向具有决定性作用。

《西游记》中的孙悟空在唐僧的带领下，历尽艰辛和磨练，终于到达西天，求得大乘佛法真经。取经路上，孙悟空神通广大，本领高强，一路降妖伏魔，保唐僧平安，对取得真经居功至伟。但是，孙悟空在拜唐僧为师前是何等人物，那里服得师父管教，不但经常与唐僧顶撞，更是犯下嗔戒和杀戒。唐僧无奈，只得向观音菩萨求来一个紧箍，每当孙悟空不服管教，就念动咒语，紧箍就越收越紧，猴子疼痛难当，只得乖乖服管。当唐僧师徒历尽劫难，取得真经之后，在如来面前接受封赏，孙悟空因为功劳卓越被封为斗战胜佛。此时孙悟空道是已经成佛，请求唐僧将紧箍去掉，唐僧道：“当时只为你难管，故以此法制之。今已成佛，自然去矣，岂有还在你头上之理！你试摸摸看。”孙悟空一摸，紧箍果然消失了。

孙悟空的紧箍真的消失了吗？这正是需要我们去思考的问题。其实，那个紧箍还在！只是从有形的束缚肉体的紧箍变成了无形的束缚思想的紧箍！不管紧箍存不存在实体，都在规范着孙悟空的行为，从而使其符合佛教的行为准则与规章制度。孙悟空在取经途中，每当做了违反佛家行为规范的事情，都会被紧箍咒折磨得痛苦不堪，为了不被惩罚，只能老实的遵守佛家的行为规范，渐渐的，就把那些约束行为的制度变成了潜意识的行动指南，潜移默化地被佛家的价值观影响到了自己想问题、做事情的出发点，最终接受并适应了佛家的价值观体系要求，而不再需要紧箍咒的约束。用佛家的话说是“修成了正果”。联想到公共，我认为当一个公共价值观形成以后，人力资源管理者的任务就是把每位职员都“修成正果”。当职员认可了公共价值观时，他们做事的时候就会自觉地遵循这一价值观所缔造的价值标准，到那时，职员的行为就已经不再需要再靠制度来约束了。当然，要实现这一目标，公共部门和职员主客观方面都要付出努力，并且把基于公共价值观的人力资源管理理念有效地应用于公共管理的全过程。

综上所述，我们可以总结出公共价值观与人力资源管理的一些关系：当公共价值观念已被成员接受时，外部约束已不再重要；人力资源管理的核心是价值观管理，组织成员统一的价值观念是团队成功的根源，优秀团队管理必须对成员的价值观进行塑造；对于职员的培训主要在于改造其价值观，教育培训是树立公共价值观的主要手段。

在知识经济社会，不论是职员的知识水平还是职员的活动空间和自由度都在不断的增加和拓展，仅仅依靠规章制度已经无法对职员进行有效的的管理。人力资源管理者的作用就是要采用育才导向型的管理方式，将价值观的灌输贯穿于制度管理和行为规范中，实现基于价值观的人力资源管理。

在公共部门中，公权力掌握在公职人员手中，国家制定的法律法规和大政方针由公职人员执行，在社会价值的权威性分配中起着重要的作用，其行为的过程和结果，直接关系到公共部门的公共形象和合法性，因此，在公共部门的人员甄选、培训、任用、激励等方面对价值观念的要求显得尤为重要。

一、基于公共价值观的人员选拔

在多数公共部门中，人员招聘的条件主要还是落人的能力、学识以及经验是否能匹配本单位的事物需求上，而人员的价值观念是否与公共部门的价值观念一致，却很容易被招聘方忽视。如果招聘到的人员，价值观与公共部门的价值观发生抵触，公共部门将不得不花费极大的经历和费用将该人员的价值观进行改造。因此，为了减少因价值观相抵触造成职员的不合理流动，为公共部门形成统一价值观创造良好的条件，就应该从源头开始，即在选拔人员的过程中引入价值观念的考察。

二、基于价值观的人员培训

在现代化程度较高的西方公共部门里总是把公共价值观念的灌输作为人力资源培训的重要内容。以某个公共部门为例，其主官将他所推崇的五条价值观印刷在像名片一样的卡片上，赠送给每一名职员，这种做法值得借鉴。除了正规的培训上课，公共部门还可以通过各种会议、发放有关书籍资料等形式，来贯彻和宣传公共价值观，不但使职员对单位的背景、历史沿革以及当前环境有所了解，更重要的是，能使职员们了解、熟悉单位的文化以及单位所坚守的价值观念。

三、基于价值观的人才任用

公共部门以推行符合部门要求的价值观为本，在人员的奖励和提拔上，应该不但要考虑那些工作能力强，业绩突出的员工，更应首先考虑那些拥护并认真贯彻单位价值观的人。公共部门在人员提拔上，员工的工作业绩和能力是基本考察项目，员工的价值观念是否与单位价值观念相一致，是重要考察项目，因为价值观是否一致能体现出员工对单位是否诚信和忠诚。在现代公共部门中，人员价值观被摆在如此重要的位置，是因为它不仅影响着个人与其所在部门，还会对整个单位的价值体系产生着微妙的影响。

四、基于价值观的人才激励

我们时常会听到一些抱怨工作多的言论，还会发现有些是被领导多次督促，被动无奈地工作，好像完成职责工作是不得已而为之的现象。表面看是人员激励的问题，如果仅仅通过外在激励（物质激励与精神激励）的方法是远远不够的，作用不可能长久，因为人的欲望是无止境的。而在基于价值观的领导理论中，强调的是尊重人的自我意识，将个人利益与单位利益挂钩，从而保护职员个人的利益，进一步实现职员的自我价值。卓越的公共价值观能激发职员为公共更高的目标去拼搏、去奉献。在以价值观为本的公共部门管理下，单位对职员的激励方式应改从以外在激励为主向以内在激励为主转变。单位作为价值观认同的人聚集并且实现各方价值的平台，要将“打工者”转化为“追随者”，因为“追随者”相对于被动地接收规章制度的要求的“打工者”来说，完成任务是主动的，履行职责完全出于自愿，对单位具有高度的承诺，因此，当职员在价值观上对单位形成了高度认同感，其所做出的努力将大大超出岗位责任所要求的范围。与“打工者”相比，“追随者”才是公共部门真正需要的。公共部门通过不断地向职员灌输共同价值观，提出公共愿景，激发“追随者”们实现公共愿景的工作热情，从而解决激励不足的问题。

参考文献：

公共管理价值篇（7）

公共管理价值取向是以观念形态反映出来的公共管理在社会生活中的价值，是人们对公共管理活动满足其需要的一种理性期望，是带有某种倾向性的价值观念。公共管理价值取向作为一种社会意识，它反映社会公共生活的客观存在，体现了社会公共生活的内在矛盾。矛盾是事物存在的根本方式，公共管理的价值取向上也存在矛盾，是由人们现实生活中需求和利益存在一般与个别的矛盾引起的。辨证分析这些矛盾，对我们深刻认识和正确处理社会公共生活中复杂的问题大有裨益。

1、公共管理和新公共管理的价值取向

传统公共管理（公共行政）的效率原则一直是经济学的主导价值观。公共行政一直视效率为其追求的终极目标。因而有人把效率公共行政管理主义范式的主要价值取向。公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成。在公共行政理论的另一基础，即官僚制理论那里，等级森严的体制之所以被设计出来，乃是为了使行政机关更有效率地工作。以目前的社会形势看来，上下服从，命令统一本身就是效率的保障。新公共管理运动是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖，转而更多地通过经济理性主义的途径给予管理主义新的释意而持续性地探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮，这一运动直接催生了现代公共管理理论。与传统公共行政追求效率原则不同，新公共管理实现从效率优位向绩效优位转移，以经济学理论和私营部门管理范式为基础，注重结果和管理者的责任，从而实现政府施政的基本价值取向，把经济、效率、效能作为新公共管理理论的追求也是他的价值所在。

2、公共管理取向的功能与作用

2.1对公共管理行为的影响

具有自觉公共管理意识和进取公共管理思想的人，能够成为当机立断、独立思考的公共决策者和坚定、灵活的决策执行者；反之，则成为优柔寡断、固步自封的决策者和僵化、拖拉的决策执行者。开放型的公共管理文化氛围，会使公共决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；相反，封闭型的行政文化氛围则会使决策者因循守旧，唯书唯上，思想僵化。民主型的公共管理文化氛围，会使公共决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性；相反，专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断，刚愎自用。晦暗型的行政文化氛围会使决策者心胸狭隘，争功讳过，造成行政风气腐败。

2.2对公共管理观念的影响

公共管理人员是公共管理活动的主体，在公共管理活动过程中，公共管理文化环境对公共管理人员的观念起着直接的决定作用，社会成员进入公共管理活动领域后，不可避免地带有原有公共管理文化影响下各种积极或消极的因素，并在一定的公共管理体系内和具体的公共管理活动中形成特定的思想观念，如，高高在上，遇事推委，不求有功，但求无过，为政不廉，任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。

2.3对公共管理体制的影响

任何具体的公共管理组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的公共管理需要、公共管理条件和资源状况制约着人们的选择，而且公共管理主体对公共管理方式、组织制度和管理模式的认同与否，亦决定着这一选择。这种主体认同过程，就是传统公共管理文化与新生公共管理文化成分在同一意识形态下的合力过程。在客观因素大致相同的情形下，人们会因公共管理文化的差异而选择不同的组织形式，而在客观因素基本相异的条件下，人们亦会由于公共管理文化间的同一性而选择相同的组织形式。

3、公共管理价值取向的实现途径

3.1转变政府的管理理念

要实现公共利益这一管理价值取向，我国的政府首先要强化公共服务的职能，树立“以人为本”的管理理念，实现由权力本位向服务本位、官本位向民本位的转变。其次，地方政府还需要在三个方面转变观念：一是必须摒弃之前“以物为本”、只注重经济增长忽视人和社会全面发展的观念，要转变为以人为中心而不是以物为中心的管理理念，把满足人的根本需求作为管理和发展的目的，切实保障人的根本利益，让全社会的人民都能享受到改革发展和现代化建设的成果。二是调整政府管理的价值取向，将实现公共利益放在首位。政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高全体公民的生活质量。三是将公共利益作为管理的成果和政绩的评定的标准。建立注重社会实效和公众满意程度的地方政府政绩评价制度和评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看经济指标，更要注重社会与经济是否协调发展，人民的利益是否真正得到满足。

3.2构建共同管理的社会机制

和谐社会管理的价值取向决定了社会机制的客观要求，为发展新的管理模式指出了方向。在我国之前的计划经济和市场经济初期阶段，政府进行管理所使用的社会机制主要有两种：政府管制或市场调节。这两种机制在一定时期和一定程度上满足了人们的需要，但同时又带来了市场失灵和管理效率低下的问题。基于这种双重失灵，和谐社会中的管理要求政府、市场和社会要有协调的配合，实现一种共同管理状态下的社会机制。这种共同管理的社会机制强调的不是一整套具有权威性的正式制度，而是把重心放在人民的根本利益上，协调相互冲突的各种利益，使之统一在公共利益之中。其次，它既不靠传统官僚制度自上而下的管制，也不完全听任市场机制的操控，它的运行机理在于强调管理者和公民的对话与合作，以达到交换信息、减少冲突、增强监督等目的，使管理者在和人民群众的目标一致的状态下进行公共事务的管理。

4、结束语

公共管理的价值取向涉及公共管理者的理想、信念、行政态度和心理偏好等观念和意识层面的东西，它决定公共管理“应该怎么做”的问题，也决定了公共管理的行为选择、行为模式、政策选择和制度建构等层面的内容，因此公共管理价值取向的研究和明确具有重大的理论意义。本文是对公共管理价值体系研究中公平与效率关系的重新审视。公共管理常常思考的一个问题是“既要把蛋糕做大，又要把蛋糕分好”，如果同时实现多元的目的，自然皆大欢喜。但在公共管理的实践中，不可否认的是，在多数场合这两个目标是相互矛盾的，一方面，为了提高效率有时必须忍受更大程度的不公平；因此，在思考上述问题之前，需要首先思考的是“是做蛋糕，还是分蛋糕”。即使是在“做蛋糕”之时，也不妨在“怎样做蛋糕”之前思考“做谁的蛋糕”的问题。

公共管理价值篇（8）

技术创新的内容有新发明和新创造所取得的研究成果的相关过程，也就是新的技术成果一般是从开发研究与市场的推广全部过程技术创新过程中总结为管理的问题:其主要体现在要素的组合方法创新和要素的创新，以及相关要素产品的创新从而构建创新性的公共管理要素的创新是企业在实际运用过程中针对现有的资源要素合理地进行分配，主要内容有人员、材料和设备等要素的组合方法的创新包含生产的工艺和生产过程中的组合、产品的创新是对产品结构品种和效用等方面的创新过程，三方面共同协调推进公共管理的构建，实现公共管理的价值

1.2制度的创新

制度创新是指建立或使用新制度组织结构和运行的规范的安排，例如:国家现行的经济体制，企业组织的形态和运行机制，制度的创新过程也是管理的实现过程在现有的国有化经济战略性的重组环节中，以及企业所建立的制度进程中，都在进行组织化的革命，并且开始步入攻坚阶段公共管理制度的创新实现不仅仅是从生产资源方面开始，还是对人们的拥有的使自己或者是他人的损益权利并且企业是市场主体，在经营机制中的创新主要是自主经营、自我发展、自负盈亏和自我约束的经营，这也是市场经济管理价值的构建

1.3组织的创新

社会组织和经济组织需要根据形势变化而进行组织创新其次，从生产函数的企业观念转变，组织创新不单单是技术创新需要从技术创新转移到组织本身上，并且正确的看待组织创新，在将组织的自身为组织创新中心时，需要对管理人员修正的组织机构奖励办法、沟通能力、技术转变和工作环境入手，改变管理人员行为这两种观念均是传统组织理论组织的创新是一个循序渐进的过程，应该从创新角度对组织进行改革，在组织进行创新时需要及时掌握适度原则，但是组织活动不能过于频繁，这样会使组织经常处于不利的动态状态，会影响组织目标的实现和功能的发挥

2公共管理的价值表现

2.1法律性

在进行公共管理之前需要建立相应的法律法规体系，主要包括:管理主体的行为规范和管理客体的规范性公共管理的价值的表现还体现在法律法规内容的整体性上，对公共管理的各个方面进行明确、可操作的规定，使管理机构规范自己行为

2.2行政特性

通过行政命令的运用公共管理机构进行公共政策与管理权限的控制，依据行政方式进行指挥、组织、监督与调控，并且对公共事业的相关活动进行直接的控制与干预

公共管理价值篇（9）

为了对新公共管理理念批判的内容有一个更为深刻的认知，本文将首先对新公共管理理念的相关内容进行介绍，并在此基础之上对相应理论批判的内容进行了研究。

(一)新公共管理理念的内容

新公共管理是相对于西方代议制民主制度建立之后所形成的，由专业文官对社会进行管理的公共管理制度。新公共管理理论认为，由于专业化的官僚队伍内部不能够运用市场价格机制进行资源配置，并且不以利润最大化目标为运营目的，因此存在着低效率的问题，应当在公共产品的供给过程当中引入市场价格机制，对政府部门进行民营化，从而实现公共产品供应效率的提升。

首先，新公共管理思想旗帜鲜明的将现代文官政府作为自己的批判对象，认为现代代议制民主制度之下的文官政府具有低效率的特征。自西方经济学理论当中出现公共选择理论的内容以来，政府在公共行政当中所具有的内在问题就日益被人们关注。著名经济学家、政治学家唐斯在其著作《官僚制的内幕》当中，就对官僚制为特征的文官政府所具有的内在问题以及其产生根源进行了剖析。文官政府由于能够取得的外部支持相对恒定，因此新进入的人员能够获得的利益相对较少，这使得大量的优秀人才并不倾向于进入行政部门，这直接导致了行政部门当中充斥着保守者，而行政部门内部的管理人员也逐渐将组织的运作行为和组织的运作目标分离开来。文官政府内部的人员希望能够掌握更多的资源，从而扩大自身的影响力，因而这些文官就往往倾向于扩张自己的部门，这直接导致了行政部门普遍存在人浮于事的现象。

其次，新公共管理理论的提出者普遍认为，公共管理活动当中存在的问题的直接根源是公共管理部门没有价格机制作为引导资源配置的工具和杠杆。利润、成本和价格等变量在企业实际运营的过程当中，始终都具有支配地位，但是在公共部门的运营当中，这些变量并不会直接的发挥作用。公共部门的决策者往往倾向于通过扩大自身控制的资源，从而获得自身利益的最大化。在部门扩张当中所带来的公共部门的运营成本上升的问题，并不在公共管理部门的考虑范围之内，而政府部门并不追求自身利润，但公共产品的供给本身又难以完全的被价格等因素引导。公共产品的实际价格的提升，最终并不会带来供应数量的大幅增加，公共产品当中的相当的部分也不能够被有效的定价。这些原因都造成了公共部门脱离市场价格机制，运营成本高昂等问题。在以市场和效率为导向的学者眼中，这种现象应当被扭转和纠正。

最后，新公共管理理论事实上提出了一整套依靠市场机制提供公共产品，从而取代政府和文官队伍的制度设计。对相应的部门的私营化是这一政策的核心内容，而将私人资本作为公共产品的提供方，则是这一制度设计的核心理念。新公共管理理论将公共产品作为和私人物品一样的一种商品，提出用价格机制引导其配置，用成本收益机制决定厂商的内部经营措施和管理模式。因此，在某种意义上来说新公共管理理念体现着新自由主义思潮的特征。

从上面分析可以看出，新公共管理理念从政府部门对价格机制和成本利润机制缺乏敏感性的问题出发，提出现代文官政府在效率方面的缺失，并要求以市场机制和利润机制引导公共资源的配置，并最终实现公共产品供给的有效化。

(二)对新公共管理理论的批判

在新公共管理理论被提出之后，批判之声就在学术界广泛出现。对新公共管理理念的批判，主要集中于对市场内部的自发性的怀疑，对私人和公共物品的边界的争议，以及对社会公平价值的强调等方面。

首先，对市场自发性问题的怀疑是对公共管理理论批判的主要方面。市场的自发性是市场当中的主体由于利润最大化目标，而容易产生违反法律和公共道德的问题。西方社会由于经历市场经济时代的历史相对较长，对市场当中存在的利用信息优势进行逆向选择，做出败德行为的问题认识比较深刻，因此存在大量学者反对将公共产品交由企业提供的现象。在现代电子信息技术广泛传播的背景之下，产品的相关信息不能够为消费者所广泛认知，这使得公共产品的提供者能够用各种方式欺骗消费者，从而谋取暴利。因此，利润最大化目标能够以一种破坏力较大的方式，直接影响到社会整体的公共利益。而由于企业内部的信息保密制度的限制，公共机构事实上也难以对相应的企业施以有效的监督。市场自发性的问题要求公共行政力量对市场当中的主体进行监督和约束，而新公共管理理论当中，用企业取代政府的思路，将直接取消掉非市场因素在经济活动当中的制约机制。如果市场当中的监督机制也被市场机制本身内涵化，监督行为就会同样被价格机制所取代。公共部门当中原本存在的寻租问题，最终也会被企业之间的交易行为所取代。

其次，对私人物品和公共物品的划分也始终都是公共部门的私营化的重要影响因素。公共产品具有非排他性和非竞争性的内在特征，边际成本近乎不存在的特质，使得均衡产量难以被推导出。而非排他性也就使得价格机制并不能够有效发挥作用，不能限制产品的使用事实上也就不能够为产品定价，公共产品的提供因此只能够通过政府的力量，但是如何划分好公共物品和私人物品，这在目前的学术界范围内依旧具有较大的争议，这使得公共部门的私营化迟迟难以被推动。伴随着信息时代的来临，众多的公共信息和社会经济信息已经成为一种企业经营决策所必须的资源和生产要素，而企业本身又具有根据自身的信息优势采取欺诈行为和欺诈策略的内在动机。公共部门掌握的相关信息事实上正是一种公共资源，如果这些资源被盲目的转化为可供出售的产品，市场秩序本身就会遭受到极大地挑战。但是相应的信息资源事实上又是企业决策所需要的要素，因而企业愿意对相关资源赋予一定的价格。如何区分信息资源和与之相类似的公共资源的产品属性，截止至目前仍然没有明确的认识。

第三，新公共管理理论当中对社会公平的轻视，也是倍受社会公众所垢病的一个问题。新公共管理论的核心是将公共服务产品按照市场化的方式定价，这种定价模式将直接影响社会当中的中低收入者消费公共产品的能力。对于一些维持最低生活标准所需要的社会福利性质的公共产品而言，市场定价机制的实施，无异于剥夺了他们当中的大多数人消费公共产品的能力。西方政治哲学和社会学理论当中所强调的社会公平的基本含义，主要集中在过程公平和机会公平等方面。新公共管理理念强调的价格机制和私营化，会使得很多社会下层人士的子女丧失获得教育的机会，并最终使他们丧失改变自己命运的能力，机会均等的理念将无法被实施，最终社会阶层将可能出现固化的风险，社会稳定也将难以保证。事实上这种风险本身也是直接限制市场经济和市场机制本身运作的一个重要问题，如果这种教育机会的丧失转变为一种贫穷在不同世代之间继承的直接诱因，社会不同阶层的转化和流动就会变得越来越缓慢，甚至最终趋于停滞。在此背景之下，出于维护社会稳定的目的，保证资源供给的公平性和公正性事实上就是唯一的选择，而这两种特性事实上又是市场机制所欠缺的。

综上可见，市场机制本身存在的不公平、不稳定和外部性等特征，是目前学者对新公共管理理论大为批判的一个重要内在原因和视角。市场机制本身的局限性是市场机制不能够取代公共部门的直接根源。公共部门固然存在低效率和官僚化的问题，但是在主要的批评者看来，这些问题所造成的效率损失较之于市场调节公共产品最终带来的社会不稳定的风险而言，仍旧是可以接受的。

二、对新公共管理批判的价值根源

新公共管理理论的逻辑起点是目前公共管理活动当中由于存在着大量的官僚机构，因此存在着严重的效率低下和机构膨胀的问题，应当通过对公共服务部门的市场化，用企业的运营模式向社会推广相应的公共产品。但是由于对市场机制本身的公平性等方面的缺陷的考虑，一些批判者提出了与市场化主张截然相反的观点。明确这些批判者的逻辑起点，能够帮助读者更好的分析新公共管理理论当中存在的内在缺陷和公共管理领域内的思想动态。

(一)对人文主义精神的不懈追求

人文主义是引导西方社会由中古时代进入到近代和现代社会的重要社会思潮。强调人本身的价值和尊严是人文主义精神的重要内容。人文主义强调人的一切活动事实上都要以服务于人为目标，这在西方宗教改革运动和启蒙运动当中，都具有相当重要的地位。可以说人文主义精神的核心内容一直贯穿着西方近现代社会政治思想的发展历程。人文主义精神当中对人的内在价值的重视，事实上正是众多学者对新公共管理提出批判的一个重要逻辑起点。

人文主义要求人类的一切活动最终都要服务于人自身的利益。而现代新公共管理批判理论事实上着重强调了公共管理领域目前存在严重的非市场化问题，效率低下，资源浪费，官僚结构庞大。但是由于这种由政府主导的公共产品提供模式，事实上能够给社会当中的大多数成员带来一个底线的公平和保障，人本身的价值和尊严得到了尊重，为人本身的尊严和价值损害一定的经济效益在很多学者看来是值得的。人文主义所体现出来的以人本身的价值和尊严为人类社会发展的最终目标的核心思想，事实上正是这些反对者和批判者们的逻辑上的内在出发点。

(二)对人权和公民权的重视和强调

人权和公民权是现代西方政治哲学理论当中的两个核心命题。人权和公民权的概念当中的核心内容正是人本身应当具有的平等权利。平等是西方政治哲学当中突出强调的观念，人生活在社会当中，依靠着同其他人之间的一种契约关系，才能够保证人之间具有一种相互结合的关系。人的相互结合是人的价值得以实现的重要条件，是社会当中的每个个人的权利都应当被保护，并通过法律等外在制度条件形成受到维护的公民权利的逻辑起点。

正是因为对每个个体的尊重，对人的平等权利的肯定，西方政治学者和社会学者反对以价格的变动配置，维持社会稳定和人的最基本生活的社会公共产品资源。价格机制本身以人能够付出的价格的大小来决定是否对社会当中的各个个体提供产品，但是人的平等地位事实上不能够用金钱的多少来衡量和破坏。因此，公共产品的提供，事实上不能按照市场机制的运行规律用价格等因素作为资源配置的主要机制。对人权和公民权本身的尊重，事实上正是现代市场机制得以建立的基础。现代市场机制本身是通过资产阶级革命才建立的，现代资产阶级革命当中以个人的权利和平等的观念对抗封建王权和特权，这使得资产阶级得以掌握政权，并建立起现代市场经济体系。但是如果市场经济本身的缺陷限制了市场经济体系本身的发展，则市场经济体系应当依赖公共管理活动，通过市场以外的力量纠正市场自身的失效。

事实上，人权和公民权本身正是市场机制运行的基本条件。只有法律上的平等，才能够保证劳动力转化成为商品，在市场上自由流动。但是如果市场机制的过度扩张直接影响到了公民权利本身，则市场制度就在蕴藏着毁灭自身的风险。西方众多的学者就是通过这样的分析范式来对新公共管理理论加以批判的。从市场经济体系本身的构建历程和构建基础出发，反对市场机制的滥用是这种思路的基本内容。

(三)对社群生活的回归

新公共管理理论当中具有非常明显的个人主义精神的特质。从个体出发，以个体的利益最大化为目标是新公共管理理论的突出特点。这种充斥着工具理性思想的认知方式，事实上在将公共生活和个人生活混为一谈，用个人的功利主义行为取代集体活动当中的利他主义取向是新公共管理理论当中所包含的内在问题。

公共管理价值篇（10）

政府在本质上，是一种为公民和社会共同利益服务的组织，是一国公共利益或公共意志的集中体现。正是这种“公共利益”代表的性质，决定了其职能首先应当是公共职能，亦即通过制定公共政策、有效开展公共管理为国民提供公共产品和服务，实现公共利益。总理在2007年政府工作报告中指出，今年要集中抓好三项工作，其中之一就是“要加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务的能力，着力解决好人民群众反映强烈的问题。”可见，加强政府公共管理、增强公共服务能力是政府转变职能，加强自身改革和建设的重要目标。

一、“公共利益”内涵的厘定

公共利益和大众福社一直是社会进步和文明发展的关注焦点和产物，也是一般法律所追求的基本目标，在我国努力推行依法治国、依法管理的新的历史时期，公共利益当然成为公共管理及其政策的核心价值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指谁的利益?《牛津高级英汉双解词典》解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。英美法系和大陆法系国家对公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策，主要指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益与社会福社纳人考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力”。在大陆法系国家，与“公共政策”相关的概念是公共秩序，也称公序良俗。

我国宪法所涉及的公共利益大体上有以下含义：1)公共利益是社会共同体的基础和各种利益的整合，反映宪法价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务；2)我国宪法的公共利益，凸现国家作为公共利益维护者的功能，所有规定公共利益的规范中，以国家为实施公共利益的主体，从而确立了国家的地位；3)内容上，突出以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，强化了公共利益的工具性价值；4)公共利益、社会利益与国家利益既紧密相连又各自区别。性质上，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。公共利益与社会利益之间的界限主要在于社会利益具有功利性与排他性，社会利益不一定代表公共利益的要求；5)公共利益与民法、合同法等法律中的社会公共利益是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的指导原则，发挥价值示范作用。

应该说，“公共利益”是一个高度抽象、范围宽泛和含义复杂的概念，如何明定、判断一直见仁见智，众说纷纭，概括国内外学界的主要意见，大多认为，理解和运用公共利益应坚持如下六条判断标准：1)合法合理性必须具有法律依据，才可能对基本权利加以克减和限制，故必须法律保留和法律优先；2)公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者；3)公平补偿性运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观。

二、公共利益的实现途径

社会转型向政府的公共管理提出了挑战。政府公共管理在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新，是渐进地进行的。其表现形式是政策替代，逐渐替代原先旧公共政策。正是这些政策替代，逐渐引发了政府公共管理的转变，其变革轨迹是：从无限政府向有限政府转变，从管理政府向服务政府转变，从权力和责任相脱离的政府向民主参与的责任政府转变。目前，一些基层政府本着有利于转变政府职能，强化公共服务；推进基层民主政治建设，有利于培育发展民间组织进行着改革和探索。这些探索不是简单地对现有管理体制进行修补增减，而是将政府的组织重建、职能转变、流程再造、管理更新进行有机结合。应该说，这一探索符合社会发展的基本规律和趋势，为实现政府改革与构建和谐社会找到了一条新的道路。现在，公民对政府的期望已经变得越来越明确：公共管理必须走向民主化和公开化；重视社会公民的参与；强调与他人共享权力，使公民真正得到所需要的公共服务。公共管理的精髓和追求目标，就在于“公众”的利益。

党的十六大和十六届三中全会提出，要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。这为我们如何认识、解决这个问题提供了一个清晰的思路。现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共产品与公共服务，才能证明其存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。可见，建设公共服务型政府与政府转型目标模式存在着内在一致性和契合性。作为政府转型的目标，建设公共服务型政府对我国政府的施政理念、政府职能、管理方式、绩效标准方面均提出了新的要求。这种转变的动力不仅来自于政府自身变革的需要，而且也来自社会、企业和公民的意愿诉求和互动。首先，施政理念要转变。在社会主义市场经济条件下的中国，施政改革不仅是政府行为方面的改进，更是行政理念方面的变革；实现政府转型，不仅意味着公共服务型政府目标模式的确立，更意味着政府施政理念的全面更新。因为只有具备了全新的施政理念，建设一个高效廉洁、法治透明的服务型政府才会拥有必要的前提和基础。只有首先改变过去长期形成的“管制”理念，才能有效促进政府职能转变，才能真正推进政府组织结构及其权力配置的改进，才能真正促进公务员的行为方式和观念的转变，才能真正建立以公众为导向的“公共服务型政府”。这就意味着政府公务员首先要在思想观念层面进行深刻的变革，要彻底改变过去强调行政审批、行政干预和行政收费等“管”的习惯，而转变为“服务协调”、“责任民主”、“依法行政”、“科学决策”。

众所周知，公共管理和政策不仅要合乎法律程序，还要合乎社会价值取向。因为合乎法律程序的政策，其实质意义上并不一定就具有合法性。从公共政策的来源看，公共政策源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。因此，公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，必须以公共利益为其价值取向。显然，大众所关注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其价值取向。社会的发展和道德取向总是要为大多数人谋利益，促进大多数人的发展，因为每个政府为维护其合法性，都不得不考虑大多数民众的利益。从公共管理的本质来看，公共管理作为服务和增进公共利益的手段，是对社会利益的权威性分配，本质上是社会利益的集中反映，这就决定了公共管理必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。为了实现公共利益，必须从如下方面加强公共管理，制定公共政策：

(一)进一步转变政府职能

公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”，为此，政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身着重要“为经济建设服务”变为为公共利益服务。也就是说，政府要履行好公共管理职能，必须搞“瘦身运动”，进行公共服务供给的市场化改革。当然，我国公共服务供给机制改革不能脱离特定的国情和具体的生态环境。由于我国的市场还不成熟、市场运行的机制和规则不完善等因素影响，我国公共服务市场化改革不能象西方市场经济成熟国家那样全面铺开，而应该是一个循序渐进的过程。当前现实而可行的做法是，应该逐步建立起以政府供给为主，其他供给主体共同参与的一主多元的公共服务供给体制〔’。这样，我国政府一方面继续成为公共服务的供给主体，另一方面又不再垄断，而是适当地寻求私营部门和第三部门的参与。一旦解决了政府垄断导致效率及质量低下的问题，我们也就寻找到了解决一直以来我国政府公共服务中存在的供给重经济建设服务、轻社会服务的问题的途径，即政府作为公共服务供给的主体将以提供关乎社会稳定的社会服务为主，而其他主体以提供经济建设服务为主。

(二)坚持政府行为法定化

公共管理价值篇（11）

一、从社会文明的蕴意看政府的职能定位和价值追求

社会文明的概念有广义和狭义之分。广义的社会文明是指人类实践所创造的不同社会阶段和不同社会内容的文明，是人类社会的开化状态和进步程度，是人类改造主客观世界而获得的一切积极成果的总和。从时间维度上看，它表现为原始文明、农业文明、工业文明和信息文明；从空间框架上看，它表现为物质文明、政治文明、精神文明、生态文明等的总和。广义的社会文明是“一个包括经济、政治、文化等方面在内的社会整体性概念”。

狭义的社会文明仅指以社会为本位的文明进化状态，是通过社会建设达到社会和谐所取得的文明的进步程度和发展状态，是社会主体文明、社会行为文明、社会关系文明、社会制度文明和社会结构文明等的逻辑互动和有机统一。马克思认为：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”这里的社会生活就是狭义的社会领域，狭义的社会领域创造的文明就是此语境中的社会文明。

马克思和恩格斯创立的唯物史观从实践的角度来理解人类社会的历史，使我们真正找到了破译文明之谜的密码。恩格斯指出，“……文明是实践的事情，是一种社会品质。这就揭示出了文明的最基本属性为实践性，实践本质上使得人的活动“对象化”，从而达到人类价值的自我印证。这个“对象化”的成果就是人类社会文明。文明既然是人类生产实践的产物，那么，它就会受社会形态制约而具有社会性。文明是社会的文明，而非单个个体的文明。个人不能游离于社会和社会文明而单独存在，正是由于社会文明，社会成员才成为文明的人。总之，文明是一个充满价值追求的概念，是人类社会发展的内在尺度，是合乎人性的生活方式。

社会实践的形式丰富多彩、多种多样，其中最重要的是以下五种：物质生产实践、精神生产实践、处理人与人的关系即改革社会关系的实践、在物质生产实践基础上进行的生态生产实践以及从事社会建设达到社会和谐的实践。由此派生出由五种文明组成的整体文明，或称为文明系统，即物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明。这五种文明并不是彼此割裂的，而是互相联系、互相促进，都有自己独特的功能，都不能彼此替代，它们对立统一于整个社会文明的大系统之中。在这个系统中，物质文明、精神文明、政治文明、生态文明分别为社会文明提供物质基础、精神动力、政治保障、生态支持，而社会文明反过来又为物质文明、精神文明、政治文明、生态文明提供充分的社会条件。

党和政府对社会文明的认识是随着中国特色社会主义建设进程的推进而逐步加深的。邓小平提出物质文明和精神文明要“两手抓，两手都要硬”，即“两个文明建设”的问题。随着我国经济体制改革进入攻坚阶段，民主政治的建设任务空前凸显，提出政治文明的建设任务，物质文明、精神文明和政治文明在空间上完成构架。随着工业化的高歌猛进，带来了日益严重的生态危机，于是人类开创了生态文明这一全新的文明形态来改善人类的生存状态。党的十七大正式把建设生态文明写进报告，生态文明建设上升为国家战略。在党和政府提出“构建社会主义和谐社会”这一崭新执政理念和重大战略的宏大背景下，社会文明的概念便合乎逻辑地呼之欲出，社会文明建设问题凸显出来，社会建设在现代化事业中不可或缺的地位也愈加显现。

当前我国正处于深刻的社会转型和社会变迁之中，如何进一步整合多元利益主体的力量，为现代化事业增添动力，是一个必须关注的重大现实问题。在以物质文明、精神文明、政治文明为取向的战略发挥重要作用的同时，各种社会问题依然繁多，民众对公平正义的呼声空前强烈，社会文明建设的任务空前凸显。这显然需要党和政府突破原有的思维，切实解决以民生问题为核心的社会建设这一历史性课题，而解决这一问题的关键路径就是党和政府大力建设社会文明。党和政府敏锐地意识到了这一问题，在党的十六届四中全会上提出构建社会主义和谐社会的战略构想，强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。

在党的十七大报告中，强调在经济发展的基础上，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。由此可以看出，党和政府虽然并没有正式提出社会文明的概念，但强调社会和谐、社会建设和社会文明本质上是统一的。马克思主义强调社会有机体，强调人的本质是社会关系总和，强调社会共同体、自由人的联合体，都蕴涵着社会文明的概念。在党和政府把建设物质文明、精神文明、政治文明、生态文明明确提出来并将其作为宏观战略时，社会文明也必须得以明确和深化，从而形成物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明在空间上的完整架构，各自发挥其应有的功能和作用。“应该把社会文明纳入整个文明体系之中，不应当让它继续游离在文明机体之外，或分散或附属在其他文明之中。否则，就无法发挥社会文明应有的作用和优势”。

社会文明建设任务的凸显已成为政府公共管理的中心议题和重要课题。政府需要继续深化行政体制改革，政府职能转变的重点是要致力于促进社会文明建设，政府管理的价值诉求要定位于社会文明的建设。党的十六大以来，政府深化体制改革的重要做法就是“转变政府职能，把社会管理和社会公共服务摆在更加突出的位置”。政府努力向服务型政府的模式转变，增强对社会建设的回应性，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为社会文明建设提供政治保障和公共服务。社会文明与政府公共管理也并不是单向的关系，而是互相促进、相得益彰。社会文明的增量增长与良性发展有利于推动政府公共管理的完善，改善政府形象，推动政府公共管理职能的积极转变。

二、建设社会主义和谐社会需要政府主导的社会文明建设

建设和谐社会与建设社会文明是内在统一的，二者都是社会主义的重要特征和目标追求，互相联系、互相促进。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设

的决定》中首次完整地提出了构建社会主义和谐社会的战略构想。构建社会主义和谐社会，是我们党立足新的国情、党情、世情而提出的重大命题和战略思想。和谐社会本质上是社会系统中各个部分、各个要素处于互相协调的美好状态，它实际上是一种宏观性和整体性思考的战略。如果把和谐社会的内涵分为广义和狭义，我们就更能深刻地把握社会文明与社会和谐的逻辑关联。广义的和谐社会是指整个社会领域包括政治、经济、文化、生态、社会生活等在内的各要素的协调互动和有机统一，这实际上和广义的社会文明是内在一致的；狭义的和谐社会是专指与政治、经济、文化领域并列的社会生活层面的重点以民生发展、社会建设、社会管理为内容的各要素的协调状态。这和社会文明又本质地黏合在一起。

建设社会主义和谐社会是一项艰巨的系统工程，这种艰巨性需要党和政府发挥主导作用，需要党和政府动员和整合市场、公民社会的力量，群策群力、众志成城、系统规划。在党和政府工作中，需要对政治文明、物质文明、精神文明、生态文明和社会文明进行科学规划，形成五大文明建设协调发展、相互促进的良性发展局面。社会文明呼唤和谐社会建设，没有和谐社会建设就没有社会文明的进步。同时，社会文明促进新的社会生活观念、社会生活方式、社会交往方式的形成，促进公民社会的健康发育和社会组织的良性运作，促进社会各种资源的优化配置，促进社会活力的激发和社会效率的提高，促进政府管理体制的创新和管理能力的提高，促进社会事业的蓬勃发展，从而强有力地推动着和谐社会建设。公平正义是一个国家和社会文明进步的重要标准，是社会文明建设的内在尺度，也是社会主义和谐社会的核心价值。正如罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”把公平正义从和谐社会的特征要素中单独抽出来，探讨其与社会文明的关系，足以显示社会文明与公平正义的关系。

社会公正是指在一定的社会范围内，通过社会基本制度的正义安排，使得社会成员能享受到基本权益的合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。社会公正的实现本质上要求社会关系的和谐，特别是社会各阶层的利益关系得到协调和均衡，同时还需要完善社会结构。而社会关系的协调和社会结构的完善都是社会文明建设的题中应有之义，因为社会文明从内容和结构上涵盖社会关系文明和社会结构文明。