公共事业管理的主体大全11篇

公共事业管理的主体篇（1）

社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。

二、公共事业管理主体的界定

从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:

1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。

2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。

3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、收入等筹措的资金。

4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征，这里不一一解说。

三、公共事业管理的学科属性和社会背景

1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科，因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢？目前，在教育部的学科分类中，将公共管理列为管理学的二级学科；在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中，则将公共管理归属为政治学，属于政治学其他学科。讨论其学科性质，是讨论公共事业管理的基本概念，特别是公共管理主体与客体的理论基础。

2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出，研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景，因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到，目前，学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择：一是中国现阶段公共事业管理的实际状况，二是中国公共事业管理改革（主要是指“政事分开”）的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择都有一定的内在合理性：前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性，体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质，也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性；后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性，体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样，从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择也都有一定的局限性：仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景，会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向；仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景，会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此，公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。

四、公共事业管理主体的本土化分析

从公共事业管理的学科性质与社会背景出发，可以得出对公共事业管理主体的认识：公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。

1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体，是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性，必须建立与使用公共权力。所以，公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理，需要不同等级的公共权力，但就全社会而言，只有政府才具有管理社会的公共权力。因此，政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体，这不仅是为了履行政府职能的需要，也是公共事业管理的必然要求，更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。

公共事业管理的主体篇（2）

收稿日期：2006―11―15

作者简介:任志安(1959―)，男,汉族,黑龙江省五常人,绍兴文理学院法学院教授、博士，主要从事行政管理体制及公共事业管理基本理论方面的研究。

理论研究分为应然和实然。实然研究以历史的和现实的经验事实为根据，对其研究对象的产生、演变、运作及其结果进行实证考察，其中主要以调查取证、分类归纳为基本方法，结论一般可由经验事实检验其真伪。应然研究虽然可以受到实然的启迪，但其间并不存在必然的逻辑联系，它以某些价值预设为前提，对其对象应当怎样及发展等价值规范的揭示，是以预设、思辨、演绎为基本方法的，其结论往往不能用经验事实给以最终的证实或证伪，但可以对其价值前提、或理路进行学理的批判和检视（当然实际研究中两者之间不是截然分开的）。按照马克思主义实践唯物主义的基本精神，要把应然与实然统一于实践，在实践的发展过程中不断实现应然本质的实然化和实然本质的应然化。简言之，应然只有向实然转化才有意义；实然只有体现应然的理念与精神才有发展方向和发展前途。

一、现代社会治理结构的分部职能

和谐社会是多元的、民主的、法治的社会，它包含三大方面：一是人与自然的和谐；二是人与社会的和谐；三是社会治理结构的和谐。现代社会治理结构分为三部分：即政府、市场和非营利性组织（包括非政府组织和非营利性机构）。非营利性组织一词至今还不是一个被严格定义的概念，因为其涉及的范围广泛，包含的组织团体种类繁多，因而相关的称谓错综复杂。国外有的学者曾列出了世界上48个称呼非营利性组织的名称，如“志愿组织”“非政府组织”、“免税部门”、“慈善组织”、“第三部门”、“民间组织”、“公民社会组织”、“社会中介组织”等等，这些不同的名称都只是强调了这类组织某一方面的特征。我国学者对西方非营利性组织进行了中国化的阐释，认为非营利性组织是指不以营利为目的，为社会提供公共服务的处于政府体系和企业部门之外的社会组织。我国非营利组织的主体是在民政部登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会，还包括其他不具备法人地位的各种非营利性、非政府的社会组织。我国庞大的事业单位体系也可以纳入广义上的非营利组织的范畴。现实中也存在一些营利性的培训机构却登记成为民办非企业单位，成为名义上的非营利性组织，这一方面加大了监管的难度，另一方面也制约了非营利组织的发展，同时为政府加大权力提供了依据。

我国的公共事业部门是非营利性组织的本土化部门。按照应然的研究，应该是社会治理结构中“三足鼎立”的较大的部门。公共事业的发展有利于社会重大问题和难题的解决；有利于动员、组织和支持公民参与社会经济活动，从而培养和激发公民的社会责任感和自主自立意识；有利于促进政府机构改革和政府职能转变；有利于促进社会主义民主政治建设；有利于促进国有企业的改革及其社会环境的改善等等。总之，有利于社会的进步和经济的可持续发展。从国家与社会的关系看，代表国家的政府的权力应该在公民社会的监督下受到制约和限制，政府要还权于公民社会，并扶持公民社会，逐步走向管理和服务的舞台，成为社会矛盾冲突的“缓冲器”和“减压阀”。我国“公共事业”的概念，实际上是计划经济体制下特有“事业”发展而来的，“事业”的基本内涵主要是指非政治、非经济的事务。

公共事业的基本内涵从政府与市场的关系中显露出来。政府与市场都能以自己的方式对社会资源配置产生作用，且各有所长所短。实践表明：市场不能形成有序的宏观经济和提供高质量的公共产品与公共服务，而这些方面或领域，作为社会公共部门核心的政府最能发挥其所长。针对“市场缺陷”，政府的职能主要是积极干预，进行宏观经济调控、社会管理和社会服务，保证社会的公共利益和社会公平。这其中的社会管理和社会服务与公共事业密切相关，其具体职能如下：一是提供公共物品，如国防、治安、公共教育、公共文化设施；二是政府通过补贴或直接投资基础研究、公共教育，通过直接管制手段防止污染，做好环保事业；三是通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产的再分配，解决公平以及社会经济发展战略问题；四是对涉及大众基本生活质量的水、电、煤气等传统的公用事业，以及通讯行业等进行特殊的管理。显然，政府要科学地界定其职能以弥补“市场缺陷”，在保证社会公共利益和社会公平时所形成了公共事务。

二、现实中我国政府是公共事业管理的特殊主体和核心。

现代社会公共事务的发展有两个趋势：一是非政治性公共事务有逐渐扩大的趋势。非政治性公共事务的扩大必然带来管理的需求，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构。因此，随着非政治性公共事务的增加，新增公共事务的基本的管理体制和规范必须制定，统筹管理这些公共事务也必然会增加政府职能的内容（但制定规范、统筹管理并不是直接插手公共事务，更不是把公共事务交给或操纵一部分利益集团做，表面上的下放权力）。二是公共事务的管理呈现出法律化和规范化的趋势。通过制定具体的法律法规明确公共事务的内容、公共事务管理机构的权限、公共事务管理的过程，使整个管理活动依法进行。依据公共管理的总体和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标。政府基本属性和职能以及当代公共事务变化发展的趋势，决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织是公共事业管理的特殊主体，也是公共事业管理的核心。政府是公共事业管理的规划者，决定着整个公共事业的发展目标、规模、方向，具有其他管理主体所不能比拟的权力；政府是整个公共事业管理体制的设计者，在公共事业的法律化、规范化管理中，制定相关法律法规来规范公共事业管理主体资格、各管理主体的基本地位、职责权限以及相互间的关系，促使整个管理体制良好运行；政府不仅是公共事业管理中的主体，还是其他公共事业管理主体的管理者。总之，政府在公共事业管理中身兼二职，即作为被管理者，接受相关法律法规和人民群众权力的约束与监督，同时与其他公共组织一道在职责范围内对公共事业进行管理，为公众提供公共服务。又作为管理者，监管其他公共事业管理主体的行为。因而有其存在的合理性。

实践证明：政府也不是万能的，作为与政府和企业并列的第三种力量――公共事业组织，可以承担起政府和企业都做不到、做不好或不便去做的事情。目前，在我国由于历史的传统资源、社会的文化背景和不发达的市场经济与民主政治，决定了公共事业管理的主体是政府和非政府组织及非营利性组织。由于我国正处在社会转型和发展时期，管制和服务同时并存，既要按照严格的规章制度进行“刚性管理”又要实行体现以人为本的“柔性管理”。虽然公共事务管理主要任务是服务，但管制又是不可缺少的，有时还要占有重要的位置，否则，服务社会、服务大众的任务就会丢掉。另外，我国的公共事业组织是在计划经济体制下建立起来的，曾经发挥了较大的作用。但随着社会转型其弊端也明显地表现出来，（如：服务面窄、浪费大、效率低下、监管不利、在资源争夺上，依赖政府“寻租”现象时有发生等等），所以要从“为社会公益目的”的使命和责任出发，以公共伦理的视角进行体制改革，在吸收管理学、经济学等学科成就的基础上，实现道德化的再造；在借鉴国外改革经验的基础上，建立符合世界潮流又体现我国国情的公共事业管理体制。面对公共事业管理的社会化、民营化和服务市场化的大趋势下，按照“宽口径、厚基础”的原则，公共事业管理专业的课程设置要涉及政治学、经济学、管理学、法学、社会学、技术和方法等多学科、多领域、多门课程，为学生奠定良好基础的前提下，照顾学生的意愿，自己选择方向。课程注重理论与实践相结合，重视实际操作、技能培养、应用性研究等环节，培养出熟练掌握公共管理理论和特定公共部门的政策法规，具有较宽广的知识面，能掌握和运用政治、经济、法律、外语、现代科技等方面的知识，掌握定量分析方法和计算机技术，具有较高分析和解决公共管理和公共政策问题的实际技能，同时具备一定的科研能力和教学能力，并具有良好的职业道德和敬业精神，最终为政府部门和非政府公共机构培养出在公共事务、公共管理和公共政策等方面的高层次、复合型、应用型人才。

应然规范的批判性，只有在顺应历史规律的基础上才能发挥指导性的作用。作为公共事业管理主体地位政府来说，应该是如何促进和协调社会各方面的力量，包括公有部门、非公有部门、非营利组织或自愿组织共同努力来解决社会（公共事务）的问题，维护公共利益。在社会管理和社会服务领域要逐步退出或缩小掌握的公共权力，从无限、全能的政府走向有限、理性、民主、法治的政府，这是世界的潮流，是历史的“潮流”。当然这种多元异值的主体如何进行互动，混沌的环境中寻找相对稳定的秩序和机制是一个难题。但破解这个难题是一个多元主体的互动过程，政府的作用仍然是比较重要的。公共事业管理是公共管理的起点和归宿，它的兴起上个世纪末在西方国家有着深刻的背景和原因，即政府规模庞大和职能膨胀引发公众对政府的不满；经济因素与财政压力将改革提到议事日程；社会问题和政府失灵导致政府合法性危机，从而使“亲市场、反国家”的新和保守主义意识形态大行其道并产生了巨大影响。

三、公共事业管理的三个阶段

一是统治行政模式下的公共事业管理（即从阶级社会出现到大工业社会来临之前与农业社会国家管理相适应的模式）；二是传统公共行政模式下的公共事业管理（即与工业化社会的政府管理相适应的模式）；三是公共管理模式下的公共事业管理（即与后工业社会或信息社会相适应的模式）。农业社会治理依靠的是权术、权谋；工业化社会治理靠的是理性科层制（即法律关系基础上的社会治理），后工业社会或信息社会治理是一种全新的公共管理治理模式，依靠的是公共伦理素养下的协调与服务。20世纪70年代以来，西方许多学者从多角度、多侧面来研究这一治理模式。有的主张要运用管理的、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其部分进行规则管理和提供公共服务的职能；有的主张政府应像企业那样引入竞争机制，树立顾客意识；有的提出要以公共选择和交易成本理论为依据，政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性；以“理性人”的假定为依据，提出政府应实行绩效管理；以成本――效益分析为依据，提出对政府绩效目标进行界定、测量与评估等等，公共管理的理论模式，成为当代政府改革的最基本趋势。当代各国政府改革基本上是以公共管理的理论为基础进行的。尽管各个国家在改革和政策选择的侧重点不同，但是改革的主要诉求都体现在以下几点：一是主张在政府和市场关系上进行重新的定位，通过政府内部市场化和准商业化制度的设计，引入竞争机制，以提高政府提供公共服务的效率；二是主张在国家和社会关系上进行重新的整合，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任；三是主张在组织的运营方式上进行根本性的变革，把高度集权、等级制的组织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构。这就要求政府在行为评价的标准、控制手段以及行政组织文化等方面做出根本性的调整；四是主张强化国家的核心战略能力和竞争力。这就要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式应对外部环境的变化，并建立一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系。

总之，就是从以政府管理为核心的社会治理结构走向公共管理的社会化的治理结构。政府把一部分权力送回到公民社会，使社会治理结构趋于和谐。

与公共行政相对照，公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务，社会性是公共管理的基本内涵。公共管理要建立的就是一套以政府管理为核心的、以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。当前政府依然作为公共管理的基本主体从实然的角度看是可以接受的。随着公共管理主体的多元化，政府就会成为多元公共管理主体中的一元，公共管理就会作为一种新型的社会治理模式而被建立起来，这种模式就是公共管理的社会化模式。公共事业管理也就会走向它应然的轨道，即各自主体守住边界，各司其职、各尽其能，既相互依赖又相互约束、相互监督，共同实现权责利的优化配置，共同服务社会、服务大众。在应然的感召下，处理好公共事业管理主体中多元异质的复杂关系，建立一个整合多种力量的制度和机制，是我国公共事业管理的一项艰巨的任务。

公共事业管理的主体篇（3）

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制,建立起来的一种管理模式,并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来,公共事业管理体制都是处于政府控制的模式,这其中不仅包含了历史因素,还有一部分经济因素。主要的经济因素有:特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先,政府在选择适用模式的时候,由于一些历史原因,政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者,他们认为,只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务,然而,这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时,政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本,这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而,只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益,才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次,政府本身的管理能力是有限的,但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利,政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织,这样,不仅造成机构臃肿,还增加了政府的管理成本,造成了国家财力不支的状态。因此,由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责,不仅能对社会起到良好的控制作用,还能有效地节约管理成本,提高行政效率。最后,在计划经济体制下,事业单位对政府部门进行直接服务,社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务,而是为了获得政府部门的财力支持。因此,事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构,所以,事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性,或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要,或许是出于政治方面的考虑,或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益,政府部门可以通过对事业单位进行整改,比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

二、公共管理体制改革发展方向

公共事业管理的主体篇（4）

【关键词】

公共管理；体制改革；发展方向页

从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

一、公共管理体制改革主要模式

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

二、公共管理体制改革发展方向

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

三、结束语

总而言之，在对待国外的公共管理体制时，要保持“取其精华，去其糟粕”的态度，不能一味地推崇国外的公共管理体制，也不能一味地固守自己的公共管理体制。公共事业管理机制是构成我国社会管理机制的主要组成部分，公共事业管理机制和企业管理机制、国家行政管理机制及一些其他方面的管理机制是相互制约、相互影响、相互联系的。要想探索出一套适合我国发展的公共事业管理机制，必须依据我国的根本国情，这样才能确保我国公共事业管理机制的健康发展。

作者：韩康 单位：贵州省凯里学院学生处

【参考文献】

公共事业管理的主体篇（5）

从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。

 

一、公共管理体制改革主要模式

 

政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。

 

二、公共管理体制改革发展方向

 

从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。

 

社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。

 

三、结束语

 

公共事业管理的主体篇（6）

目前，刑法学界对贪污罪主体的认定仍存在着争议。1989年最高人民法院和最高人民检察院《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题解答》①颁布之前，分歧之前，分歧主要集中在对承包租赁企业及三资企业中贪污罪主体的认定。随着《解答》的颁布，各方意见渐趋统一，但分歧仍然存在。对贪污罪主体是否变成非特殊主体主要鉴于对全国人大常委会《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》②中的“其他经手、管理公共财务的人员”的不同认识，特别是三资企业中主体的认定仍然意见不一。

关键词：国家工作人员、委托、委派

根据《刑法》第三百八十二条规定：贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，也以贪污罪论处。与前述两类人员勾结，伙同贪污的以共犯论处。

根据《刑法》第九十三条规定，国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员。国家机关是指国家的立法机关、政府机关、司法机关、军事机关及中国共产党、民主党派中从事公务的人员。此外，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，也以国家工作人员论。

一、贪污罪主体的立法演变

1952年4月颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》③是新中国成立以来我国的第一个贪污罪的刑事立法。该条例规定的贪污罪主体是“一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员”，从当时的立法解释和司法实践情况看，国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，都是国家工作人员。另外，根据1957年8月的最高人民法院的一项司法解释，公私合营企业中的私方人员利用职权违法取利，也应以国家工作人员贪污罪论。

1979年7月7日颁布，1980年1月1日开始实施的新中国第一部刑法典——《中华人民共和国刑法》④规定的贪污罪主体是“国家工作人员”受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员。关于国家工作人员，该刑法典第八十三条规定为“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”由于当时仍处于社会主义计划经济阶段，所以国家工作人员的范围仍然很宽，特别是立法规定的“受委托从事公务的人员”和“其他依照法律从事公务的人员”，几乎包括所有在国家机关、国营企业、事业单位和人民团体中从业的人员，例如公共汽车的售票员，运输的押运员等，1985年最高人民法院、最高人民检察院联合作出司法解释，明确了贪污罪的主体可以是国家工作人员，也可以是集体经济组织的工作人员或其他受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员。

1988年全国人民代表大会常务委员会《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》第一条将贪污罪主体修改为：“国家工作人员、集体经济组织的工作人员或者其他经手、管理公共财产的人员”。这一修改，使贪污罪的主体概念更为简洁明确，“其他经手、管理公共财产的人员”的内涵完全可以包容“受委托从事公务的人员”，函盖面宽。

由此也可以看出，我国立法和司法解释关于贪污罪主体的内涵的变化，是与我国的政治、经济体制密切联系的。1997年3月修订完成的我国新刑法，适应这一变化，对于贪污罪主体又作了相应的调整。

二、我国现行刑法关于贪污罪主体的立法规定

1997年3月14日修订通过的《中华人民共和国刑法》即现行刑法，修订后的刑法将公司、企业工作人员侵占犯罪的主体、保险工作人员侵占犯罪的主体与贪污罪的主体区分开来。

1、国家工作人员。根据新刑法第九十三条的规定和我国的现行司法解释，国家工作人员包括以下几种类型。

（1）国家机关中从事公务的人员，指在国家机关中行使国家赋予该国家机关工作职权的人员，以及在这些国家机关中履行管理职责的人员。至于在国家机关中从事服务工作的工人、部队的一般战士，如果没有受委托行使国家机关的工作职权或管理职责，不应成为贪污罪的主体。

国家机关包括：①国家权力机关；②国家行政机关；③国家的审判机关；④国家的检察机关；⑤军队；⑥中共各级机关及派出机构；⑦中国人民政协会议的各级机关及派出机构；⑧直接属于国家机关、行使一定行政管理职能的企业、事业单位，如各级人民银行、律师协会、轻工业协会、盐业、烟草公司等。

（2）国有公司、企业、事业单位和人民团体中从事公务的人员。国有公司、企业仅指国家用所有的公司、企业。国家参股、合资、合作的公司、企业，都不认为是刑法意义上的国有。国有的事业单位、人民团体，是指国家出资兴办的事业单位和人民团体，例如国立学校、医院、研究院、福利机构以及妇联、共青团等。

国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，是指在上述单位中从事经营、管理职责或履行经管单位财务职责的人员。例如公司、企业中的董事长、厂长、经理、会计、出纳、保管员、收款员、售票员、购销员等。

（3）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。非国有的公司、企业、事业单位、社会团体是指国有公司、企业、事业单位以外的各种公司、企业、事业单位以及各种依法参与国有资产投资形成的中外合资企业、中外合营企业、股份制企业等。委派人员不仅包括国有公司、企业、事业单位有投资而委派去的经营、管理人员，也包括没有国有资产投资，但为了加强对于非国有单位工作的指导、监督而委派的人员。委派人员不一定必须具备国家机关工作人员的身份，只要在受上述单位委派，代表上述单位的行使经营、督导等职权者即可。这些人员既包括由国有单位现有人员中派出的，也包括从外单位调入，或者从社会上聘用后委派到非国有单位从事上述公务的人员。

（4）其他依照法律从事公务的人员。这类人员是指依照宪法和行政法律、法规被选举，被任命从事公务的人员。这些人员包括：①各民主党派的专职工作人员，②人民陪审员，③农村的村民委员会、城镇的居民委员会等基层群众的自治组织中的工作人员，④由法律、法规授权行使行政管理职能的组织工作人员，如市场管理委员会的工作人员等，⑤受行政机关委托行使行政管理职能的组织的工作人员，如计划生育专管员、城市物业管理机构的工作人员等。

2、受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有资产的人员。这类人员本身不是国家工作人员，但受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的委托而管理、经营国有财产。受委托的方式可能很多，如承包、租赁、雇用等。

3、国有保险公司的工作人员和国有保险公司委派到非国有保险公司从事公务的人员。

4、国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员。

三、贪污罪主体的具体认定

目前，刑法学界对贪污罪主体的认定仍存在着争议。1989年最高人民法院和最高人民检察院《关于执行若干问题解答》①颁布之前，分歧主要集中在对承包、租赁企业及三资企业中贪污罪主体的认定。随着《解答》的颁布，各方意见渐趋统一，但分歧仍然存在。对贪污罪主体是否变成非特殊主体主要鉴于对全国人大常委会《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》②中的“其他经手、管理公共财物的人员”的不同认识，特别是三资企业中主体的认定仍然意见不一。

（一）贪污罪主体是否还是特殊主体

第一种意见认为，贪污罪主体正变成非特殊主体。

他们提出，我国法律对于贪污罪主体的规定是在不断变化的，1980年《刑法》对贪污罪主体的规定是：“国家工作人员”，“受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员”，1985年两高《解答》对贪污罪主体的规定是：“国家工作人员，也可以是集体经济组织工作人员或其他受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员。”1988年《补充规定》对贪污罪主体的规定是：“国家工作人员，集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员”。

1、刑法和《解答》中受委托从事公务人员中的“委托”，是指“受国家机关、企业、事业单位、人民团体的委托”，而《补充规定》的“其他经手管理公共财物的人员”，“其经手、管理”的依据则没有规定上述机关、单位或团体之限制，这样，《补充规定》对贪污罪主体的范围明显扩大了。比如：三资企业中、外资方（个人）委任、雇用或聘用国内、境外的中国籍或外国籍管理、经手公共财物的人员，对这些人员利用职务之便，侵吞、盗窃公共财物的行为是否可定为贪污罪，依《刑法》和《解答》显然相当为难，而依照《补充规定》则是理所当然的。

2、《刑法》与《解答》中的“委托”是国家机关、事业单位、人民团体对某个人的委托，即组织上对个人的委托关系，必须有行政上或法律上的正式的组织程序，甚至要有严格的文字规定，而《补充规定》的“其他经手、管理公共财物的人员”就没有这样的限制，因而可以理解为，除了正式的委托外，个人的，非正式的，程序不完备的委托，只要不是非法的，只要行为人实际上是经手、管理公共财物的人员，都可以成为贪污罪的主体。

比如，某单位领导人临时委托该单位某人看管一座仓库，此人在看管期间，利用便利，盗窃了数额足够定罪的公共财物，如果按《刑法》和《解答》只能定为盗窃罪，但依照《补充规定》就可定为贪污罪。

所以，这种观点认为，“经手、管理公共财物”是贪污罪主体的实质。有了这一实质，任何人只要其他要件具备，都可以成为贪污罪的主体，相反，没有这一实质，任何人的行为都不可能构成贪污罪的主体，包括国家工作人员和集体经济组织的工作人员在内。

第二种意见认为，贪污罪主体是特殊主体。

他们指出，《刑法》颁布以来，贪污罪主体的变化并不能就此说明“贪污罪主体已变成不是特殊主体”，而是更加完善。集体经济是我国公有制经济的一个组成部分，工作人员从事经济、行政管理活动属于公务活动。从司法实践看，集体经济组织中的贪污罪严重存在，对此《补充规定》已正式肯定了集体经济组织的工作人员属于贪污罪主体资格人员范畴，从而解决了刑法理论和司法实践上的分歧。《补充规定》中把“受委托从事公务的人员”修改为“其他经手、管理公共财手的人员”体现了立法技术上的科学性，“其他”二字明确地表明了贪污罪主体资格人员除国家工作人员、集体经济组织工作人员、还有其他人员，同时把这三类人员都限制在从事“经手、管理公共财物”的公务活动范围以内，强调三者客观方面都必须是“利用职务上的便利”，这说明贪污罪主体的“经手、管理公共财物”的活动是一种公务活动。

这种观点认为“其他经手、管理公共财物的人员”与“受委托从事公务的人员”是既有区别又有联系的。两高“解答”对“其他经手、管理公共财物的人员”的解释表明，一是没有把“其他经手、管理公共财物的人员”解释为“任何经手、管理公共财物的人员”，而是将其限制在一定范围之内，并以公务为内容；二是解释的具体内容分别属于“公有制企业”和“人民团体”范畴。中外合资、合作企业是对外开外过程中出现的一种新型的、带有公有制性质的“公有制企业”的特殊表现形式，而基层群众性自治组织应属于“人民团体”；三是这些人员实质上仍是“受委托从事公务”，如以经营权有权相分离为特点的公有制承包企业、承包人具有双重身份，他既是合同双方平等民事主体的一方；又是实际上受发包方单位委托从事管理企业的公务人员，因此公有制企业的承包人可以成为贪污罪主体，关键是他对公共财产拥有管理职权，而这种职权是来自发包方单位的授权委托。《补充规定》所规定的贪污罪表现为“主体”和“职务上的便利”相互制约、限制的立法意图，体现了职务型犯罪的实质特征，即“其他经手、管理公共财物的人员”只有“利用职务上的便利”侵犯公共财物才能构成贪污罪主体。

这种观点还认为，那种认为“其他经手、管理公共财物的范围比“受委托从事公务的人员”范围更为扩大，进而提出贪污罪主体已不是特殊主体的观点，是基于对“经手、管理公共财物“这个词的误解，似乎不管无论何种委托，只要不是非法的，都可以产生“职务”。职务是从事公务员的义务要件，并以执行相应的公务为内容，在刑事法律上是专指从事公务活动人员之身份，以及相应之职权和职责。它不仅具有确切的内涵和外延，也有其产生的特殊方式，或是根据法律、行政习惯以及合同而产生，即受法定单位或组织之委托从事公务而产生。除此之外，是不能产生具备刑事法律规范所指的“职务”的法律意义。《解答》在“其他”二字后面以“受委托”作限制，除前面上述原因外，还有两层意思：一是平等主体之间的委托不能产生带有“经手、管理公共财物”性质的“职务”：二是不经法定单位或组织的委托不可能产生与“经手、管理公共财物”相适应的“职务”。由于缺乏贪污罪的客观必备要件，即使具备主体资格，也不可能成为贪污罪主体；因而不能把“受委托”从事“经手、管理公共财物”的公务活动等同于“从事劳务、履行义务和公众服务”。

看案例《韩×等人盗卖机车柴油的贪污案》

韩×，某铁路局×机务段运转车间列车副司机，韩×伙同他人事先约定联络信号及出乘机车地点，当列车运行到该约定地点时，韩X将列车减速缓行，并打开车门，接应同伙携桶上车，把油桶灌满后从车上卸下。

铁路运输法院经公开审理认为，被告人利用担当机车司机的职务之便，勾结无业人员，盗窃本机车的燃用柴油，以贪污罪论处。

（分析）：韩X虽然是工人，火车司机，不是国家工作人员，但当他驾驶机车出乘，在从事体力劳动进行运输生产的同时，对其驾驶中的机车，包括机车燃用柴油，一方面加以使用和生产消耗，另一方面，又负有暂时保管、管理的职责，其工作具有劳务和管理的双重性质。

火车司机从其“保管、管理公共财物”的职责来说，其身份就是受本企业委托从事公务的人员，因而可以成为贪污罪的主体。

（二）对中外合资、合作企业中贪污罪主体的认定

一是国家工作人员，由中方投资者派到合资、合作企业内担任董事长，正、副厂长，正、副主任或其他管理人员，此类国家工作人员可以视为“受委托从事公务”的人员，二是由外方投资者委派（或由投资者本人出任）的合资、合作企业的正、副董事长等职务，由外方投资者根据合同委派的，到职后实质是对企业整体负责，而不是单独对聘用者负责、可以说是“受企业委托”，但由于合资、合作企业的业务活动既涉及到国有利益，又涉及私人利益，如果把这些人的活动贴上“公务活动”的标签，实属牵强，所以不能硬性把此类人员视为“受委托从事公务”的人员，这与国家工作人员依法维护公民个人的合法权益所进行的公务活动是不能相提并论的。三是合资、合作企业在境内招聘的各级管理人员；这类人员若聘于合资、合作企业，如上所述，一般不应视为“受委托从事公务”的人员。若是受聘于独立行使所有权的合作的中方，则不论其身份是国家工作人员，还是非国家工作人员，应该当作受委托从事公务的人员。四是合资、合作企业在境外聘请的管理人员或者有管理专业的人员，这类人员情况比较复杂，具体情况应当具体分析。

（三）关于承包企业中贪污罪主体的认定

1、对于转承包人能否构成贪污罪的主体，要看转承包人有无经过原发包方同意（包括事后追认）。

2、承包人委托、聘请的经营者成为财物管理人员是经过原发包方同意（包括事后追认），属于受委托从事公务的人员，可以成为贪污罪的主体。

3、劳务型承包在原则上，发包方与承包方均是集体经济组织或承包方是集体经济组织，发包方是个人，承包方虽与发包方之间没有行政隶属关系，是两种民事主体，但由于其本身是集体经济组织，承包人及其内部的管理人员，依其行政法律关系，必然是“集体经济组织工作人员”或“经手、管理公共财物的人员”，应视为贪污罪的主体。

案例分析

被告人王某，男，某工厂工人，在帮助某村购置设备中，其村为其预付车费、食宿费，但没有报酬。王某见到设备厂长说：“我们村也要办厂买设备，我抽俩钱，你把价格提高点。”厂长将8000元价格抬至14000元，该村在不知情的情况下以14000元买走设备，王某从该厂提走6000元占为已有。

本案焦点在于被告人王某是否属于受委托从事公务，是否具备主体资格。

贪污罪主体是特殊主体，包括三部分特殊主体：国家工作人员；集体经济组织工作人员；其他经手、管理公共财物的人员。这三部分主体有个本质特征是依照法律从事公务，如果受委托从事公务，即可构成贪污罪的主体。公务是指在国家机关、企业、事业单位、人民团体中从事组织、管理、监督的活动。公务受所有制性质决定，私营企业或个体企业中不存在公务，公务活动具有管理性质，且有一定职务和职称的人进行，职务取得一般通过选举、任命等形式进行。受委托从事公务是指受国家机关、企事业单位、人民团体等委托从事组织、监督、管理的活动。而委托必须有明确的意思表示，并且因为委托而形成隶属关系。

被告人王某行为不属于受委托从事公务，某村找到王某帮助，这是一种民事上的帮助关系，即帮忙办事；王某进行的不是公务，双方关系是平等的，与该村不存在隶属关系。王某为该村买机器，该村支付车费、食宿费是应该的。在购买中王某只起到引路、介绍作用，至于购买什么机器，买哪个厂的，价格多少，付款由某村支部会议决定，王某没有这个权力和职责。他所进行的活动没有组织、管理、构不成贪污罪主体。所获6000元属于欺诈而得的非法财物，应予以返还给某村。

（四）关于贪污罪犯罪主体共犯的认定

全国人大常委会《关于惩治贪污罪、贿赂罪的补充规定》第一条第二款规定：“与国家工作人员、集体经济组织工作人员或其他经手、管理公共财物的人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。”相同主体的共同贪污，应将主犯与从犯区别对待，同时应根据各自罪责承担相应的刑事责任。

根据《刑法》第383条第3款的规定，不同主体的共同贪污，应定性为贪污罪，伙同贪污的行为人，虽然单独不能构成贪污罪的主体，但在此应定为贪污罪的共犯。国家工作人员在国内公务活动或对外交往中接受礼物，依照国家规定应当交公而不交公，数额较大的，按照贪污罪定罪处罚。（限于篇幅及本文主题，这里不讨论国家工作人员在对外公务活动中接受礼物的情形）

（五）贪污罪主体认定的思考

从法律条文的规定案例分析：贪污罪主体仍然是特殊主体。

1、所谓“其他经手、管理公共财物的人员”只是通过一定的法律形式，即依法接受国家机关、企业、事业单位、人民团体和其他具有法人资格的社会组织的委托之后，才具有经手、管理公共财物的人员。

2、“受委托”是刑法意义上的“受委托”，有别于民事法律隶属关系，委托内容具有公务性。

3、承包关系中，发包方的委托包括三个方面。

（1）委托人身份合法（2）有一定委托手续（3）有委托事项

社会主义社会是以公有制为主体的人民当家作主的社会，大多数国家工作人员是全心全意为人民服务的公仆，廉洁奉公是国家工作人员应有的品质。但由于剥削阶级意识的后期影响，腐败现象在少数人员中还是存在的，改革开放以来，每年都有一批贪污犯罪分子被惩处，其中也包括极少数副部级以上干部。严厉打击贪污犯罪现象，乃是社会主义中国的一项基本国策，我们必须毫不妥协，坚持不懈狠狠地消灭社会腐败的顽疾。 注释：

①文中《解答》均指《关于执行若干问题解答》

②文中《补充规定》均指《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》

③《中华人民共和国惩治贪污条例》于1952年4月18日中央人民政府委员会第十四次批准，1952年中央人民政府公布

④《中华人民共和国刑法》于1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会会议通过，1979年7月6日全国人民代表大会常务委员会第五号公布，1980年1月1日起执行。

参考书籍：

①贪污贿赂罪，刘生荣等著，中国人民公安大学出版社，北京，1999年

②经济犯罪热点问题研究，李卫红著，北京大学出版社，北京，1996年

③案例刑法学，黄河主编，中南工业大学出版社，长河，1999年

④刑法学分论论点要览，何泽宏主编，法律出版社，北京，2000年

公共事业管理的主体篇（7）

前言

目前，我国的发展思路已经转向了以人为本、全面协调可持续的科学发展，公共事业在国家发展中的地位凸显。国家也正在积极进行公共部门和行政体制改革，以促进公共事业部门的发展。就当前我国各项改革的实际进程和状况来看，在实现新、旧事业管理体制转轨转型的过程中，我们依然面临着一系列的改革难题和障碍。只有排除这些改革障碍，解决这些难题，才能实现既定的改革目标。

1.对于通过公共提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类事业部门提供的产品具有纯粹公共产品的属性。一方面，私人部门不愿意介入到这些领域；另一方面，由于这些公共事业部门对于提供的产品和服务具有垄断性质，这种情况下如果放任公共事业部门自己定价的话，那么它会定得比较高。提供的公共产品和服务也会出现不足。因此，从外部改革的角度分析，对于这类事业部门，政府部门要继续对这类事业部门的公共财政投入，以防止供给不足现象，还有相关部门必须对这类产品的提供制定统一的供给机制，使得全民能够享受到这类产品和服务消费的效用；最重要的是，要建立与公共事业部门改革相适应的体制和机制。从内部改革的角度分析，由于这类公共事业部门具有很强的政府垄断性，因此必须对内部员工建立健全科学有效的绩效考核、晋升、分配、工资晋级、退休制度以及社会保险制度等，激活企业内部的激励机制。

2.对于通过市场提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类公共事业部门提供的产品具有准公共产品的性质①。因此，对于这类公共事业部门的改革，可以适当引入市场中的竞争机制，借鉴市场中企业与企业之间的竞争原理，对这类公共事业部门的改革方向是要在政府引导下的竞争。因此，从外部改革的角度分析，主要是建立与这类公共事业部门政府引导下的市场化经营相适应的体制，比如政事分开，分类管理，定价市场化等等。从内部改革的角度分析，由于是政府引导下的市场竞争，因此公共事业部门内部要建立类似企业的组织模式，完善专业技术职务评聘制，建立职业资格制度，提高公共事业部门的营利能力。

3.对于通过混合提供的方式提供公共产品的公共事业部门

由于这类公共事业部门的经营，政府与私人组织具有很大的合作空间，两者也都非常积极参与这类公共事业部门的改革和经营，因此，对于这类公共事业部门改革可以采用公私合作制②。在深化我国事业管理体制改革的过程中，可以针对不同的情况，分别采取不同的财政政策：对于那些应当产业化，而且可以立即实现产业化的公共事业，应将其尽快转化为企业，完全视同企业对待，按建立现代企业制度的要求进行转轨改制，财政不再供给事业经费；对于那些应当产业化，但一时又难以实现产业化的公共事业，可以先明确其市场化的改革目标，视同企业对待，并将原有的事业经费拨款转变为其企业经营政策性亏损补贴，分步进行改革，逐步减少财政资金供给方式，分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高公共事业的工作效率和事业经费的使用效益 。

4.深化我国公共事业单位改革的具体政策

4.1分类改革，大力调整公共事业结构

按照改革后公共事业的性质定位，清理、甄别现有公共事业，从总体上收缩规模、调整结构，是公共事业改革的第一步，也是关键性的一步。总的调整思路是：第一，能够撤销的在做好相关善后工作的基础上坚决撤消。第二，目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的公共事业，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性公共事业，应明确转变为市场中介组织。第三，把国家财政全额拨款的公共事业减少到最必要的限度。依此原则，对现有全额拨款的公共事业，通过合并、重组形式进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款公共事业，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款公共事业中，也可以通过剥离相关公益事务，或者通过政府有偿委托进行相关公益的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。

4.2创新机制，强化公共事业内部管理

在通过分类改革对现有公共事业压缩规模、调整结构、规范职能、恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进公共事业内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。

公共事业改革的市场化发展模式主要在以下四个层面上进行：

（1）投资主体的多元化。包括两层含义，一是开放公共事业投资领域。二是对各类投资主体开放，彻底改变单一的政府投资模式。一方面将现有公共事业企业的国有存量资产向国内外资本进行整体或部分转让；另一方面鼓励各类投资主体投资新的公共事业项目，形成增量资产投资主体多元化格局。

（2）公共事业的协作发展即公共部门或私人部门建立一种合作伙伴关系。具体形式表现为政府参股、租赁、承包和授权经营。政府参股分为政府控股和入股。政府控股是针对那些具有举足轻重地位的项目。政府入股主要是向私人部门提供资本和分散私人投资风险。政府参股的比例随着改革的推进而进行变化。

（3）管制的创新。公共事业的性质与特征决定了政府对其管制的必要性和重要性③。而市场取向的改革与管制在某种意义上来说又是相互矛盾或冲突的。因此，我们必须在政府对公共事业的管制方面有所创新，由过去反竞争的限制性管制角色转变为赞成竞争的管制角色。政府在公共事业领域管制的创新具体表现为：一是制定符合实际并有利于竞争的市场准入标准；二是制定质量、安全、环境等标准和其他相关的规则；三是实行弹性的价格与收益率管制，以微利或非营利为参照系，控制价格上下浮动的幅度；四是规则、规章制定程序上的公开化、透明化。

结论

综上所述，公共事业管理要建立适应社会主义市场经济体制的企业组织形式，打破福利型、行政型公共事业体制，对公共事业企业进行公司制改造，实行企业化管理，建立现代企业制度，大胆探索公共事业产业化的路子，最终提高公共事业企业提供物品或服务的效率与质量，达到大力发展公共事业，满足公众日益多样化、不断提高的消费需求目的。

参考文献及注解：

公共事业管理的主体篇（8）

中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0009-02

一、管办分离下公益性事业单位政府监管的现状

管办分离是我国事业单位改制的重要手段，管办分离的宗旨在于强化事业单位的公益性职能，确保公共服务的公共性和高质量。管办分离将事业单位的行政职能剥离；将部分私人可以举办的公共服务划归社会和企业举办；保留其专业性的公共服务职能成为独立的法人组织以提供公共服务。公益性事业单位是传统体制的事业型单位在剥离行政职能和除却私人举办职能后的事业单位的概念。而公益性事业单位的政府监管呈现传统与改革相结合的监管模式。

1.事业单位体制改革中新型监管制度的应用。管办分离的事业单位改革已经深深地影响着我国政府职能转变和机构改革，行政职能的回归和政府干涉范围的缩小都对政府的监管职能提出了较高要求。传统的事业单位体制在逐步地松动，政府对事业单位的统治与管理的模式逐步转变为新型的政府监管模式，确保公益性事业单位的社会主义方向和公共服务的高效供给。政府对公益性事业单位监管理念由原来对其附属部门的监管转变为对独立运行社会组织的监管；监管手段由原来的行政干预手段转变为现在的规则制定方式，通过完善的法律制度体系来约束和规制公共服务市场主体之一的公益性事业单位。

2.财税、人事制度逐步完善，监管注重公益事业单位的独立性。传统事业单位的改革困境在于改革后的事业单位的资金来源断裂与人事关系破裂所造成的问题。管办分离以后的公益性事业单位，政府鼓励其构建独立的法人治理体系，财政制度由原来的全额拨款改由现行的差额拨款，并在其运行中提供优惠的税收政策；人事制度由原来的公务员统一管理改由现在的参公管理，并赋予其考录的自主性。现行的财税、人事制度保障了公益性事业单位的运行基础，更加注重公益性事业单位的独立性和公共性。

3.传统观念严重制约着管办分离和事业单位监管的落实。传统的行政思想包含着政府行政干预的管制思维、事业单位的公务员待遇思维、社会大众的笼统国家概念等等。第一，政府的干预思维使得管办分离的利益点和职能减少，政府的政绩能力和管辖范围的缩小严重影响着部分行政人员的利益，不愿事业单位的管办分离，将自身的职能仅限于监管层面。第二，事业单位内部认为管办分离，使其丧失了部分重要职能，人员的社会地位和福利降低，利益大幅减少，抵制管办分离和政府监管成为该政策落实巨大障碍。最后，社会大众笼统的将事业单位的改革认为是政府机构改革和职能转变的内部问题，缺乏全面的了解和认同，使得事业单位管办分离后的政府监管缺乏一定的舆论支持。

4.公益性事业单位的监管法制体系不健全。管办分离后，政府对于事业单位管理的角色和地位发生了重大转变，政府成为管理者而非承办者，规则体系的制定成为政府监管的主要职能和手段。当前形势下，我国公益性事业单位监管的专项法律仍处于空白形态，不完善的替代性法律和政府规章成为政府监管的主要依据。政府的监管制度缺乏独立体系，对公益性事业性单位的监管依赖政府对社会组织和非营利组织的管理制度。同时，监管的配套制度未能充分考虑管办分离后事业单位人员的基本需求，配套制度的缺陷导致政府对公益性事业单位的监管难以落实。

二、管办分离下公益性事业单位政府监管的必要性分析

就目前我国公益性事业单位监管的情况来说，管办分离之后政府对于公益性事业单位的监管是具有必要性的。

1.我国公共市场监管体制不健全，监管必不可少。我国公共服务的提供集中于政府及其政府的附属单位，在管办分离之前，事业单位是我国公共服务提供的最主要主体。也就是说，我国公共服务的提供者主要是广泛意义上的“国家”，社会组织和私人提供在公共领域微不足道。而我国独特的公共服务提供形态使得政府成为运动员，同时也是自身的裁判员。公共服务市场监管缺乏有效的法律体系、制度保障和部门规章；监督的内容不明确、责任不清晰，并主要依靠行政强制的手段；监管的观念落后，经验监管至上，监管缺乏科学性和可行性，监管的质量较低，没有良好的公共服务市场运行的环境。因此，在没有完备监管体系支撑下的公益性事业单位的政府监管是必需的而且是必不可少的。

2.深化政府职能转变和机构改革，强化政府监管职能的体现。首先，监管可以弥补政府在相关公共领域内的不足，提高公共服务的质量。管办分离之后的公益性事业单位具有较强的专业性和公共性，致力于专业范围内的公共服务是其主要职能。一方面，公益性事业单位的纯公共性，很好地弥补了传统政府职能下，政府干预过多所导致的公共服务领域的政府失位、政府缺位情况。另一方面，政府对其监管体现了政府职能转变的主要趋势，由传统的管制型政府转向现代的治理型政府，用监管代替干预，用合作代替管制。其次，减少了政府的财政和工作压力。随着管办分离的深化和政府监管职能的加强，公益性事业单位的政府预算支出逐步减少，自筹经费的渠道畅通，进而减少了政府对于公共支出的财政压力。另外，管办分离以后的监管工作量相对于之前的全盘干预并亲力举办的工作量是明显较少的，政府对公益性事业单位的主要工作在于监管，而非承办公共服务。因此，政府在管办分离后的财政与工作压力大为减轻。最后，解决政府机构冗杂和人事编制压力过大的问题。管办分离和政府职能转变使得事业单位进行自身改革，最明显之处在于事业单位的机构变化：由传统意识下的“大政府”逐渐转向现代意义下的“小政府”（主要是指机构和人员的变化），公益性事业单位的机构也出现相同的变化，政府的机构减少，职能整合更好的解决了机构繁杂的问题。与此同时，分离后公益性事业单位的人事编制成为独立的体系，不再占用国家公务人事编制，独立的法人治理体系、自主的人事任免制度都为原有的人事编制制度带来极大的活力。加之机构数量减少，职能部门职能弱化所带来的人事变动等等都很好地缓解了政府人事编制的问题。

3.促进事业单位改革，巩固管办分离的现有成果。一方面，加强政府对于管办分离后的公益性事业单位的监管，使得政府角色发生了重大变化：政府集中于公共服务市场监管规则的制定，政府对于公益性事业单位监管促进了政府监管制度的完善，确保政府监管体系的制度化建设，为现行事业单位改革提供保障。另一方面，致力于监管职能建设的政府，通过自身职能转变，采取适应时代要求的政府监管手段，培育多元的对公益性事业单位监管主体，是对于管办分离下事业单位改革成果的巩固。同时，此类方法和手段的运用很大程度上也促进了现行事业单位的改革，为其提供了可借鉴的经验。因此，政府对于公益性事业单位的监管是必要的。

4.有助于管办分离后公益性事业单位的机构和人才队伍建设。政府监管而不是政府干预，管办分离以后的事业单位建设需要符合政府监管的要求。而公益性事业单位的法人治理机构成为满足政府监管的要求，监管要求下的事业单位法人治理结构，使得公益性事业单位成为独立自治的社会组织，使其脱离原有政府部门的官僚模式的组织结构形式更具有专业性和公共性。通过组织建设提高公共服务提供的质量和能力，进而推动事业单位改革并促进公共服务市场的规范化建设。

政府监管的另一个好处在于促进管办分离后公益性事业单位人才队伍的建设。一方面，分离后的事业单位秉承法人治理结构下的组织建设，具有较强的自主性和科学性，专业提供公共服务的宗旨促使部门自身注重人才队伍的建设，无论是专业技术人员还是组织的管理人才，都注重组织的内部培育。另一方面，通过政府给予公益性事业单位的自主性权力，使其在人员的任用上具有较强的自主性，使得人才广泛进入公共服务市场，增强公益性事业单位的人才素质。此外，政府监管提高中注意培育社会人才和专业性的技术人才，通过社会培训和高等教学提高在公共服务领域尤其是公益性事业单位领域的人才，以充足其人才队伍的深度与厚度，为公益性事业单位的建设提供必要的支持。

5.监管更好保证了公共服务提供的质量，维护了公共服务市场的秩序。政府对于公益性事业单位的监管具有其他行业监管的一般共性：保证质量和维护行业秩序。现行事业单位制度下公共服务的提供存在着诸如公共资源浪费，公共服务提供不公平，公共服务提供空白等问题和现象。管办分离旨在解决好公共服务提供的明晰化、公共化及公平性的问题。加之政府对于公益性事业单位的监管更是为了促进监管对象的服务宗旨得以实现，更好地提供专业性和必不可少的社会公共服务。因此，政府的监管能保证公益性事业单位作为社会主体的性能与本质的稳定，以更好地提供公共服务，保证公共服务提供的质量。

公共事业管理的主体篇（9）

（一）地方政府不敢大胆实施创新方案

在地方政府绩效考核制度下，追求经济增长成为其考核的重要内容。这种直接的政府行为导致部分地方政府对科技、教育、文化、卫生等事业发展以及如何保障充分就业、机会均等、社会公平、环境优良等事业的创新环节不引起足够的重视。新中国成立以来，由于我国实行城市优先发展的战略，政府把大量的公共资源投入到城市，对农村的倾向性很小，那么，对农村公共事业创新管理的投入就少之又少。加之，我国新农村公共事业管理正在不断地建设完善中，在关于新农村公共事业创新管理的经验并不多，也并没有太多的先前的新农村公共事业的管理的例子和成套的理念方法，使政府不敢去尝试创新而选择了循规蹈矩。也或许是担心承受新事物变化而带来的风险，都可能导致这种局面的产生和发生。

（二）决策层自身的弊端

我国自上而下的决策体制，使农民与政府之间信息严重的不对称。新农村政府工作人员，特别是决策层围绕其自身的利益及其偏好发展公共事业，决定其发展的模式和规模，这导致新农村的公共品和公共事业的供需结构失衡，，导致公共资源的浪费和效率的低下，使后面的新农村公共事业创新管理变为不可能。除此之外，在新农村建设过程中我国的公共产品供给和公共事业发展的筹资主体主要是政府，且通过市场和其他等渠道筹资的长效机制还未永久建立起来，发展农村公共事业的资金很难有个人筹集，基本都是决策层一言定之，这严重约束了农村公共事业管理的创新发展。

（三）监督体系不够完善

农民由于自身文化知识、技能水平的限制，不仅缺乏民主监督的意识，而且缺乏民主监督的能力，因此对新农村公共资源的创新筹措缺乏监督管理意识。只重视基础设施的建设不重视基础设施的维护、缺乏规范有效地使用和管理的监督体系，使本来就来之不易的公共资源不能被创新性、合理性的利用。

二、新农村公共事业创新管理现状解决途径

（一）完善新农村公共事业管理的创新机制

新农村公共事业创新管理不仅是缓解农村现实问题的需要，而且是根本改变农村发展模式、贯彻落实科学发展观的更高需要。为改善农村生产生活条件和整体面貌、全面推进社会主义新农村建设的重大决策的实现，就必须要按照公共管理均等化等原则，完善新农村公共管理的创新机制，加快新农村公共事业发展，提高新农村公共服务水平。同时，完善农村公共基础设施建设、完善农村教育、优化政府公共服务职能，增强政府公共服务能力、及时公共信息，随时为广大农民的生活和参与到社会经济、政治、文化活动的能力提供保障和条件，这既是新农村公共事业创新管理发展的基本方向，也是政府职能转变的主要内容。

（二）完善城乡均衡发展的公共事业创新管理制度

公共事业管理制度的一元化是新农村公共事业创新管理制度绩效不高的根本原因。要想大力发展新农村公共事业，完善城乡均衡发展的公共事业创新管理制度是十分必要的。除此之外，完善与市场经济相适应的地方政府农村公共事业创新管理体制，这样就能使地方政府对新农村公共事业的创新管理的实现由微观管理向宏观管理的转变，由高度集权管理向多元治理的转变，由强制管制向服务管理、创新管理转变。

（三）拓展和开阔新农村公共事业发展的融资渠道

要想拓展和开阔新农村公共事业发展的融资渠道，地方政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等一系列惠农政策，积极调动乡镇企业增加对农村公共产品生产的大量投入。同时，非政府组织在增加农村公共产品的资金投入不足等方面，发挥着越来越重要的作用。政府还应该积极鼓励和正面引导非政府组织的发展壮大，特别是要加大舆论的正面引导的作用，让更多的社会资金通过非政府组织这条途径进入新农村公共产品的供给环节，进而加快新农村公共事业管理的发展步伐。

公共事业管理的主体篇（10）

我国自1999年由东北大学、云南大学首批招收公共事业管理专业本科生以来，至今对有关该专业的较完善、较统一的教学规范仍未确定，各个高校在对公共事业管理专业的人才培养目标专业方向、课程设置、实践教学环节建设、教材建设及师资队伍建设等一系列问题上，都还存在较大的认识分歧。其主要原因在于该类专业人才的就业岗位没有实现专业初创时的预期目标，大量本科毕业生并未进入公共事业管理领域就业。本文在充分讨论公共事业管理专业人才培养现状的基础上，对该类专业的教学模式给出了改进方案。

1 我国公共事业管理专业人才培养现状

国外高校并没有“公共事业管理专业”，与此相应的概念是“非政府部门管理”、“第三部门管理”等所谓社会公共事务管理，而其设置的本科专业，一般只在大学的政府管理学院、公共管理学院或管理学院开设相关的课程，或建立相应的研究机构[1]。

我国高校公共事业管理专业建设的研究重点集中在教材建设方面，最具影响力的有中山大学教授王乐夫主持的教育部“十五”规划课题“公共管理学科建设”，以及东北大学娄成武教授、云南大学崔运武教授的相关课题。南京农业大学整合公共管理一级学科下各个专业资源，成立了高等农业院校中的第一个“公共管理学院”。从国内主要研究结果来看，争议最为突出的是高等学校培养该类专业人才的“出口”定位不清晰，人才培养目标模糊，主要表现在三个方面。

1.1 “变异”与“超前”论

认为我国所谓的公共事业管理是从国外“第三部门管理”研究中嫁接过来的，是针对中国特有的事业单位而展开的专门研究，具有“变异”特征。虽然国外早有“第三部门管理”研究热潮，但由于我国“第三部门管理”并不发达，受体制因素制约，事业单位改革进展缓慢，因而大兴“公共事业管理”研究，特别是大规模培养公共事业管理专业人才，与人才实际需要相比，实属“超前”。该观点主张公共事业管理专业应主要培养以“考研升学”为主要目标的“知识发展型”人才。但由于目前我国研究生专业设置目录中没有“公共事业”方向，只有行政管理、公共管理、公共政策、教育经济与管理等相近专业，因此培养知识发展型公共事业管理专业的人才，存在着“考研升学”障碍。

1.2 “准公务员”论

认为我国大规模培养公共事业管理专业人才，就是以培养进入“公务员”队伍的准公务员为主要就业目标，这是适应转型时期建设服务型政府的需要，也是适应我国事业单位改革的需要。一些学者对我国现有公务员队伍进行调查后认为，目前公务员队伍中具有大学本科学历的不足20%，且多没有管理类专业背景。

目前公共事业管理专业人才就业岗位出现分流现象，不是政府不需要这类人才，而是我国事业单位改革和公务员制度建设滞后的体现，是体制性问题。但事实上，从公共事业管理专业毕业的本科生进入公务员队伍的规模并不引人注目。我国公务员考试中并未设置“公共事业管理”专业门槛，考试中行政管理专业比公共事业管理专业更具优势。这样看，公共事业管理专业培养“准公务员”的目标也难以实现。

1.3 “泛管理人才”论

持这种观点的人认为，公共事业管理专业的培养目标可以比较宽泛毕业生在工商管理、企业管理、经济管理等领域寻找就业机会，是十分正常的现象，它反映了公共事业管理专业学科基础的宽广性。但从多数高校实际运行的公共事业管理专业本科培养计划来看，由于缺乏工商管理、企业管理或经济管理等专业领域相关的实践教学环节训练，该类专业毕业生在这些领域内的专业技能不强，因而其就业率受到明显影响。所以，把公共事业管理专业人才培养成为适应众多管理领域的“泛管理人才”，从专业角度而言，是不适合的。

2 公共事业管理专业人才培养的要求

针对以上我国公共事业管理专业人才培养的现状，在当前和未来的专业人才培养和教学模式上，应注意以下几点培养要求。

2.1 注重公共事业事业管理人才培养的专业性

按照教育部的规定，公共事业管理专业毕业的学生应该至少能够“在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门”工作，这些部门所涉及的行业，工作岗位就已经十分广泛，在学生四年的大学教育培养中已经很难成为这么多领域的通才。因此，有必要在该专业学生培养的过程中注重某一方面的专业化教育，以提高学生自身能力和专业水准。

2.2 满足学生自身发展的要求

在专业培养的过程中，按照“最近发展区”理论:教学只有着眼于学生能力的“最近发展区”才能有目的推动学生身心的积极发展，唤起学生不断追求新目标的需要、兴趣和意向。在发展、变化的思想指导下编制的教学目标，应能体现“发展水平”和“最近发展区”的能级转换、梯度渐进，不断开掘更新的“最近发展区”，从而促进学生获得大限度的发展[2]。学生进入公共事业管理专业这个平台之后，首先是学生认识、了解这个专业，在这个基础之上，学生才能够根据自己的特点深入、潜心这个专业，最后才会热爱这个专业。

2.3 满足个性化创新人才培养的要求

创新的特征落实到教育环节上就是根据每一个学生的个性发展要求提供与之相适应的教育服务。公共事业管理专业对学生的培养要重视每一个学生的成长发展，处理好教学的公共性和培养的个性化的矛盾，为学生成才创造条件、提供机会。公共事业管理本身是一个正在发展中的专业，充分考虑学生的需要，让学生的个性与教学相结合是公共事业发展的需要。同时，公共事业管理专业学生个性的发展也给公共事业管理专业的发展注入了新的活力。

2.4 满足学生职业生涯规划的需要

现在各个高校都在强调要对学生进行职业生涯教育。“职业生涯”教育的特点是:注重个体的特别性;强调教育过程的终身性;要求学校、家庭、社会教育的整体性;面向教育个体的全面性，避免歧视;突破传统，注重培养实际性的职业能力;注重促进学生的发展和特殊才能的充分发挥[3]。“职业生涯”教育理论的前提条件就是针对受教育个体的特殊性，这与我们国家传统倡导的“因材施教”的观点是不谋而合的。

2.5 满足用人单位选择的需要

面对“千人一面”、“广谱抗菌”的培养模式，用人单位早已经提出了自己的异议，同时这样一种培养模式也给用人单位招聘选择时带来了很大的选择成本。

突破这样的培养模式，让大学重现自由发展的时代是教育工作者的义务和责任，尤其是公共事业管理这样的新专业，本身就给学生的个性发展留下了广阔的空间，因此更加应该采取多种形式让学生多层次、多元化地凸现个性，也给用人单位更加丰富的选择。

3 公共事业管理专业人才培养模式的改进

公共事业管理专业迄今未能对其专业建设的一些基本问题形成共识，教育部公共管理教学指导委员会多次召开相关高校专家学者讨论，也一直未能形成较为规范的专业课程体系，这给人才培养方案的制订带来一定困难。因此，在人才培养教学模式上有必要确定该专业的核心课程，以利于高校根据自身教育资源优势，培养出具有校本特色的公共事业管理专业人才。

3.1 确定多元化的人才培养目标

公共管理人才的社会需求与我国公共管理部门改革进程密切相关，应针对各种公共管理部门人才需求的实际要求，加强专业能力训练和公共服务能力培养。同时要增强学生对管理类相关专业课程的选修自由度，提供更丰富的专业实践机会，以适应更广泛的就业需求。各办学单位要在充分进行人才需求调研的基础上，根据自身的教育资源优势，确立灵活的培养目标。例如，由文化事业管理专业为基础发展起来的公共事业管理专业(文化事业管理类)，可将文化传播学作为学科基础，主要培养文化事业管理型人才，充分发挥教学经验成熟、就业定位明确、教育资源充足的优势。科技类高校依托技术优势，主要培养面向科技事业领域的公共管理专业人才，这种培养方式也有其发展空间，符合当前我国提高科技服务能力、加快信息化建设的时代要求，且有利于办出公共事业管理专业的特色方向。

3.2 建立合理的人才培养方案和完整的教学保障体系

在人才培养方案中，课程建设是基础。高校应努力在课程模块设计、主干课程规范、校本课程开发及课程建设等方面打造特色。教学保障体系中，公共事业管理专业当前最困难的是师资队伍和实践教学基地建设，尤其需要充实具有在公共部门特别是事业单位工作经验的教师充实到该岗位，以实际经验指导学生理论学习。在教学实践基地建设方面，既要重视校内教学实验室基础设施的建设，又要重视与事业单位、政府机关或大中型企业管理部门合作，建立校外合作教学实习基地。

3.3 重视实践教学环节的培养

在实践教学环节上，应充分把握机会，总结教学经验，避免学生的实践目标不明确，学生参加积极性不高，抵触接触社会的心理。:进一步对学生进行实践教学重要性教育与引导，使之高度重视，树立实践思想意识，积极充分利用假期时间参加社会实践活动，增强动手能力的培养与训练。

强调课程实习是专业实习的前提和基础，建立制定实习计划与实习大纲——实习指导书——制定实习模块、计划构架——具体分工——实习方案——实习材料——成绩评定等一套完整的工作流程，责任明确，任务清晰，组织管理到位。

4 结论

我国公共事业管理专业人才培养方法及教学模式的改进尚需在不断总结实际经验的基础上逐步完善并成熟，针对目前我国该专业人才培养的现状，本文作了初步的探讨，提出了人才培养的具体要求和教学模式的改进措施，并将在今后的实践教学环节中给予尝试并积累经验，以期完善公共事业管理专业的课程体系建设。

参考文献

公共事业管理的主体篇（11）

关键词:

地方院校;应用型人才;公共事业管理专业;课程设置

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，以及随之而来的经济结构调整对人才需求的影响，许多地方院校都把人才培养模式的转变作为推进高等教育教学改革的核心内容，应用型人才培养成为地方院校人才培养模式的主要定位。公共事业管理专业是许多地方院校开设的一个应用性很强的专业，也是一个自1998年才开设创办的较新专业。该专业的人才培养目标，就国家层面而言是“培养具有一定马克思主义理论素养和现代公共精神，具备现代公共管理理论、技术与方法等方面知识以及应用这些知识的能力，能在文化、体育、卫生、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事业务管理和综合管理工作的复合型人才。”地方院校的人才培养一般是为促进地方发展服务，培养高素质的应用型人才是地方院校的普遍选择。公共事业管理专业已创办十余年，但经过这十几年的摸索，目前这一专业的发展现状并不乐观，专业开设的效果与其开办的设想与初衷相去甚远，地方院校的公共事业管理专业建设面临着人才培养目标定位不清、课程设置缺乏特色、实践教学开展不够、学生就业竞争能力不足等诸多问题。认真探讨这些问题，进一步确立培养目标，明确专业定位，完善课程体系，对促进地方院校公共事业管理专业建设与发展具有十分重要的意义。

一、地方院校公共事业管理专业构建应用型人才培养模式的意义

应用型人才是一种专门的人才类型，在人才培养中强调将专业知识和技能应用于专业社会实践，注重提高知识应用能力，有着广泛的社会需求。应用型人才培养模式对社会经济的发展有着重要的意义，是各地方院校高度重视的一种人才培养模式，也是地方院校公共事业管理专业人才培养应该采取的人才培养模式。

(一)应用型人才培养是地方院校实施国家人才培养计划的体现进入21世纪，我国高校的人才培养模式基本上可以分三种类型:以通识教育为主的学术型人才培养模式、以通识教育与专业教育相结合的应用型人才培养模式、以专业教育为主的技能型人才培养模式。《关于深化教学改革，培养适应21世纪需要的高质量人才的意见》中指出，高等教育要根据社会实际需要，以培养面向基层的技术应用、技术管理和服务的各类应用型人才为宗旨。而教育部早在《关于做好2011年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》中，也从就业的角度指出，本科教育要更加重视培养应用型人才。这些文件都为地方高校的人才培养方向与质量提出了明确具体的要求。这些对高校学生培养总体目标完整而科学的表述，充分体现了新时期对大学生能力的综合要求。地方院校公共事业管理专业的应用型人才培养模式正是顺应了这些要求，是对国家人才培养计划的落实与实施。

(二)应用型人才培养模式有利于地方院校公共事业管理专业的发展随着我国社会的转型，社会领域日益扩大，社会事务日趋繁杂，公共事业已不再局限于原来的科技、教育、文化、卫生、体育等方面，早已扩展到公共安全、基础设施、社会救助、环境保护、社会管理等公共领域。其服务的对象涉及到各个领域、各个行业、各个部门的公众。这些都要求公共事业管理专业人才具备较强的学习能力、创新能力、实践能力、交流能力和社会适应能力。地方院校公共事业管理专业人才培养目标为符合社会需要的“宽口径、厚基础、多方向”的应用型人才。这样培养出来的学生能力强，就业好，能满足社会发展对公共事业管理专业人才的需求，社会对地方院校乃至整个公共事业管理专业就会有较高的评价，从而推动地方院校公共事业专业的发展。

(三)应用型人才培养有利于促进地方经济与社会的发展公共事业管理专业涵盖科、教、文、卫、体等众多领域，是一个需要众多领域管理知识作支撑的应用性强的专业。而这也使得公共事业管理专业人才的需求更加广泛而紧迫。只有运用应用型人才培养模式对地方院校的公共事业管理专业进行建设，加大对学生应用知识能力的培养，才能培养出地方经济与社会发展所需要的专业人才。地方院校要根据自身的类别与层次以及所在的地区现状，主动适应地方经济与社会公共事业的发展需要，以更好地服务社会公共事务为中心，开设地方特色课程，为地方培养具有宽厚理论基础、实践能力较强的不同层次的应用型人才。人力资源是发展的源动力，人才资源只有与地方经济与社会发展相互协调、相互结合才能发挥其巨大效应。公共事业管理人才不仅给地方带来管理相关的专业知识和技能，还有助于推动地方教育、科技、卫生、艺术、体育等各项公共事业的发展。

二、地方院校公共事业管理专业应用型人才培养课程设置中存在的问题

课程设置问题是当前公共事业管理专业面临的一个大问题。目前大多数院校，无论重点院校还是地方院校公共事业管理专业开设的课程主要有社会学、管理学、政治学、经济学等公共基础课，管理经济学、管理信息系统、公共部门人力资源开发与管理、公共组织学、公共部门危机管理、社会保障与社会福利、公共事业管理概论、会计学、应用统计学、财务管理、公共行政学、行政法学、公共关系学、市政管理学、管理定量分析、公共经济学、公共政策学等专业课程。这样的课程设置对地方院校培养应用型人才而言，存在着种种问题。

(一)课程设置难以体现专业特色目前许多地方院校公共事业管理专业课程设置存在很大的随意性，存在着较为严重的趋同化现象，造成“人有我也有”的局面。教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员曾经提出公共管理类学科课程体系的四大平台课程为管理学、公共管理学、公共经济学、公共政策学。公共事业管理专业的四小平台课程为公共事业管理学、组织行为学、公共财务管理、公共部门人力资源管理。许多地方院校根据这些核心课程来制定公共事业管理专业的人才培养方案，却忽视自身的专业优势和专业特色。公共事业管理涉及的范围比较广泛，涵养了文教、科技、卫生、市政管理、社区管理及社会保障等，如何把课程设置与相关学科结合起来而又不致失去自己的地方院校特色已成为该专业发展的一个重要问题。

(二)课程体系设置不合理目前地方院校公共事业管理专业的课程设置一般包括管理学、经济学和政治学等多门学科内容，这样庞杂的课程设置体系，由于专业核心课与专业基础课的关系没有理顺，不利于学生把握专业方向。此外，课程门类之间在结构比例方面也不合理，有的课程开设过多，有的开设过少。比如目前管理学的课程包括管理学、公共管理学、公共事业管理学、公共部门人力资源管理、非营利组织管理、行政管理、市政管理、危机管理等等，管理课程设置过多，没有针对不同专业方向的学生开设不同的管理学课程。而有的专业课程如财务管理方面既有会计学又有财务管理学，对专业的针对性不是很强，毕竟公共事业管理专业并不是着重培养财务方面的人才。

(三)课程设置重理论轻实践高等学校的人才培养质量，既要接受学校自身高等教育内部质量特征的评价，又要接受社会对高等教育外显质量特征的评价。公共事业管理专业培养的学生应该是应用型的，是能够适应社会与经济发展对其要求的。因此地方院校公共事业管理专业课程设置应该并且必须与社会实践联系起来。但从我国目前的情况来看，地方院校公共事业管理专业在课程设置上往往重理论而轻实践，只看到其基础课程和专业理论课程，而看不到其实践的部分。理论性课程设置过多，不能满足社会对于应用型人才的需求。造成社会不清楚本专业的学生究竟能干什么，学生自己也不明确自己能做什么，教学与社会需求严重脱节。同时，由于公共事业管理的公共性，会涉及到一些保密工作，也使得一些单位不方便接收实习生。这样就更增加了公共事业管理专业的学生实习实践的难度，即使能够找到实习、实践单位，也只能是“打杂”，达不到实习、实践的目的，无法真正学到相关知识与经验。

三、完善地方院校公共事业管理专业应用型人才培养课程设置的建议

课程体系是人才培养的核心内容。能否搞好公共事业管理专业的课程设置，关系到公共事业管理专业设置的成败。地方院校公共事业管理专业应立足应用型人才培养，大力服务地方，在课程设置上充分体现其专业性、应用性。

(一)课程设置规范化公共事业管理作为教育部规范设置的一个应用型专业，其课程设置要在坚持“厚基础、宽口径、多方向”的基础上，遵循规范化原则，各地方院校的公共事业管理专业主干课程应包括公共管理学、公共经济学、公共政策学、公共部门人力资源管理、公共组织财务管理、社会调查理论与方法等课程。还要将课程设置与培养方向联系起来，严抓公共事业管理专业的特色课程，根据不同的专业方向侧重不同的课程，加强各门课程之间的联系，处理好主干课程与辅修课程、专业课程与基础课程、理论课程与实践课程之间的关系，使专业课程设置更加规范化，进而形成具有专业特色的学科交叉与融合的课程体系。

(二)课程设置社会化培养应用型人才的地方院校公共事业管理专业课程设置必须突出应用性，在课程设置上应该密切联系社会，与社会接轨。教研人员要定期进行市场调查，预测市场发展趋势，及时增设市场急需的应用性课程学习，以便更好地服务于当地经济建设和社会发展。同时，加强实践教学环节，培养、训练学生的知识应用能力和创新能力，是地方院校实现公共事业管理专业应用型人才培养目标的有效手段。有学者认为公共事业管理专业课程应该包括四大类:公共理论课群(约占总学时的15%)、人文基础课群(约占总学时20%)、专业和专业基础课群(约占总学时25%)、能力和方法培养课群(约占总学时40%)。各地方院校要加大对公共事业管理专业学生实践的投入力度，包括各种实践实验设备、调研资源、基地建设等的投入，为学生的社会实践活动提供良好的平台。在实践课程设置上，调整增加模拟教学、沙盘演练、科研训练、毕业实习、毕业论文、科研、直接参与实践等环节的内容。

(三)课程设置本土化地方院校最核心的优势资源在于其地方性，地方院校的生命力就在服务于区域经济、社会发展。地方院校主要由地方财政拨款供养的，所以其办学定位通常以服务地方经济与社会发展为目标，为地方培养人才，为地方经济和社会发展服务。根据地方发展的现状，专业方向设置应紧密与当地的发展相联系，结合学生的就业方向，开设与之相应的课程内容，设置地方特色专业限选课。地方院校的公共事业管理专业要积极转变观念，理性分析各自的优势与劣势，充分发掘自身优势，主动适应地方社会公共事业发展需要。地方院校应组织力量，加强对本生正规教育。他们的创业教育主讲请个体户或刚毕业不久创业成功的大学生，他们的经历强调操作性，更有实践意义。总体来看，国外有效的创业教育有两大特点:一是强调实践性，要求学生走出校门、参与社会，并且这个过程从中学乃至小学就开始了，而不是我们在大学课堂上这样照本宣科。二是他们的老师都有实践经验，课程也有实践性。同时，他们的创业教育目标是让学生具有创业意识和创业精神，善于用企业家的思维方式去考虑问题，而不是自己去创办企业。一个人有了企业家的思维方式，在此基础上的创业，成功率就高了许多。无论他创业与否，对个人、对社会都会有极大的好处。相反，如果我们培养的学生缺乏企业家思维方式，即使创办企业也会磕磕碰碰，难以成功。针对我国大学创业教育课老师缺乏实战经验的问题，我们可以借鉴国外有效的创业教育模式，通过把企业家请到知名大学讲课，采用MOOC等开放模式，可以更大规模、更广泛的把最好的教育资源进行推广，并通过QQ讨论组等方式进行在线讨论，通过创业课打开学习者的视野，这种教育模式相比传统的课堂教学其本身就是一种创新。

(三)注重创业实践，让学生在实践中发现自我实践相比纯粹理论课程在培养企业家中更实在也更有效。作为大学生，做任何事情之前都要做充分的准备，知道自己能做什么。有些学生并不知道自己究竟适合做什么。即使要创业，也不知道自己适合干哪一行，也不了解自己已经具备了哪些条件，就纵身跳入商海，这样的创业成功率当然极低，浪费大量精力和资金。另外，创业课也不是培训所有人都能成为企业家，更多的是让学习者更好地了解自己，让天生有创业能力的同学更好的认识自己。可以通过先练习，先行动，再听讲，通过行动定义自我，发现自己到底是否适合创业，如果确实不适合创业的学生就不要再浪费太多的时间在自主创业上。比如，准备从事科研创新方面的在校学生，在研究的进行过程中可能会发现科研领域并不是每个人都适合参与的，这部分学生更需要走出校园，迈向社会，去接受社会教育，比如参与机器人科普教育等，在这个过程中，那些不太擅长科研、有较强活动和组织能力的同学可能会很适合服务类，这样他们的活力就会被充分调动起来，积累人脉和经验，有了这些前期创业准备，以后走向真正的创业路，其成功的概率会提高很多。有鉴于此，对于大学生创业来说，在没有多少资金，也没有多少经验积累的情况下，最后从现有的行业大类中去进行细分，看这些细分后的传统行业中有没有通过适当的创新就能开辟的新领域，这个领域要是自己比较了解并能够驾驭得了。如果有这里就有创业机会，就是自己的优势所在。另外，最好是选择从启动资金不多，人手配备要求不高的项目做起，慢慢地积累经验，这样更容易成功。如果能去企业实习或打工几年，先积累相关的管理和营销经验就更好了。

参考文献:

［1］李远煦．社会创业:大学生创业教育的新范式［J］．高等教育研究，2015(3)．

［2］王左丹，侯永雄．大学生创业教育认识的不足及其路径研究［J］．华南师范大学学报(社会科学版)，2014(4)．