金融监管的基本出发点大全11篇

金融监管的基本出发点篇（1）

文章编号:1003-4625(2010)10-0025-05 中图分类号:F830.2　文献标识码:A

一、问题的提出

在金融全球化、金融创新和金融混业经营趋势的“合力”推动下,许多国家的金融监管结构发生了或正在发生着明显的变化,而“功能监管”这一预示着金融监管格局未来发展趋势的全新理念也正在被越来越多的监管机构援引和认可。

正如中国人民银行行长周小川在2004年全国外资银行工作会议上指出的那样:“市场需求的不断变化和业务交叉性产品的不断出现,日益要求树立功能监管观念,适应形势,加强协调,功能监管和业务发展之间并不必然发生矛盾,随着经济发展,不论机构设立该由谁来审批,都不应阻碍有市场需求的业务创新。”我国的不同金融监管机构近年来适应形势变化的需要,变革监管原则,调整监管定位,加快了构建有效的监管协调机制的步伐。

从国际趋势来看,金融监管从分业监管走向统一监管,从机构监管走向功能监管,的确正在形成一种潮流。

1993年,当默顿和博迪首次提出“基于功能观点的金融体系改革理论”时,西方国家的传统银行业务正遭受来自证券业、保险和基金组织的侵蚀,修改《格拉斯一斯蒂格尔法》的呼声日高。此时,功能观点的提出正好为金融混业经营提供了最为有力的理论依据,并由此而脱生了功能监管的概念。

1995年,巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。

1999年,美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯一斯蒂格尔法》,并将“功能监管”以专章加以规定,预示着功能监管的理念将为更多的国家所接受。

然而,对于我们这样一个长期以“分业监管、机构监管”为监管分工基本思路的国家而言,顺应这一潮流究竟是出于何种考虑呢?客观地说,建立有效的金融监管体系是维护一国金融安全的必要前提。从世界范围来看,迄今为止,一个国家究竟选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径,没有一个统一的模式,完全取决于其经济、金融运行的内外部环境。

因此,原则上,如果一个国家选择某种金融监管模式能够尽可能防止或遏制系统性金融风险、提高金融监管的效力,那么这一金融监管模式对其而言就可以被认为是合理而有效的。从我国的具体国情来看,以分业为主导的、由“一行三会”所构建的机构监管格局,保证了在经济体制转型期内我国金融系统的稳定,为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范起到了积极作用。

但与此同时,这一监管格局也导致了几个市场的相互分割,切断了它们之间的有机联系和沟通渠道,因此难以形成高效化、一体化的金融市场体系。尤其是随着金融全球化和金融混业经营趋势的不断发展,金融监管的难度逐渐加大,解决这一问题的迫切性日益凸现。

在此形势下,对现行以机构监管为主的监管模式进行改革,逐步过渡到功能监管条件下的统一监管成为必然选择。从我国金融业发展的现状和趋势来看,走向功能监管已成为改革的方向,而目前“一行三会”的监管体系可以说为下一步的金融功能监管的实施准备了一个基本的平台。我国在建立了证券业监督管理委员会、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会之后,已经基本形成了功能监管的格局,为金融业的稳健发展和金融风险的有效防范发挥了重要作用。

正是在这样的背景下,本研究针对“基于金融混业视角的金融监管创新路径:功能监管论”课题展开深入探讨。本研究的主要贡献在于:从以论述功能监管的基本涵义为切入点,在分析功能监管的本质属性基础上,深入探讨了基于功能监管视角的金融监管特征,提出了基于功能监管视角的金融监管效能优势,

本研究成果将为我国金融监管部门制定切实有效的金融监管政策,从而确保我国金融体系安全运营的科学化实践,提供重要的决策参考,具有非常重要的理论与现实意义。

二、功能监管的基本涵义

功能监管(Functional of Financial Regulation)由美国金融学界首先提出,被金融监管当局和法学界所沿用。所谓功能监管,按照哈佛商学院金融学教授罗伯特・默顿及其研究小组的提法,就是基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。

默顿与博迪提出了两个假设:第一,金融功能比金融机构更稳定,即随着时间推移和区域的变化,金融功能的变化要小于金融机构的变化;第二,金融功能优于组织结构,即金融机构的功能比金融机构的组织结构更重要,只有机构不断创新和竞争才能最终导致金融体系具有更强的功能和更高的效率,即首先要确定金融体系应具备哪些经济功能,然后据此来设立或建立可以更好地行使这些功能的机构与组织。默顿与博迪等人的文章发表后,许多学者著文支持他们的观点,在金融监管研究领域也得到响应。其主要观点是基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管,这是因为:

第一,功能监管观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构,有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性,更能适应不同国家的需要,在金融日益国际化的情况下尤其有用。

第二,交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构所提供的产品和服务的界限,也降低了进入这个行业的门槛。尽管金融产品种类繁多,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,从功能监管角度进行监管的法规制定与执行更稳定,亦更有效。

第三,从功能监管角度进行监管,也减少了金融机构谋求“监管套利”(supervisry Axbi-trage)的可能性。

第四,从功能监管角度进行监管,有利于促进金融机构组织的必要的变革,与此同时又不必同时修改与之相关的监管政策或调整有关的监管机构。而从机构监管视角出发,监管机构的这种变动则是不可避免的。

默顿与博迪的功能监管思路对美国的金融监管产生了很大的影响。其主要原因是,这一观点提出

之日,正是美国的银行、保险和证券业逐渐重新融合之时。20世纪90年代以来,传统的银行业务正遭受来自证券业、保险业和基金组织的侵蚀,修改格拉斯一斯蒂格尔法的呼声日高。功能监管视角的提出为金融混业经营提供了最为有力的理论依据。因此功能监管视角一经提出,立刻得到学界的认可,并为监管部门所援引,进而由默顿等人率先提出功能监管的概念。Robe Rubin则这样描述:“功能监管是指这样的监管流程,一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管,无论这个活动由谁从事。其目的是提高监管流程的秩序和效益。”

三、功能监管的本质属性

首先,功能监管本质上是一种金融监管模式。现有关于金融监管讨论文献都在不同意义上使用金融监管模式的概念。广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排,包括相应的金融监管法规体系,金融监管主体组织结构,金融监管主体的行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构。本研究指广义的金融监管模式。一个国家在不同的历史时期选择什么样的金融监管模式,或处于同一历史时期的不同国家选择什么样的监管模式并不仅仅受法律环境制约,还受文化传统、金融结构等因素的影响。功能监管目前尚属于新兴的监管模式,产生于世界金融混业浪潮回归时期,在一些金融发达并鼓励竞争的国家得到金融立法的确立。

其次,功能监管是一种按功能划分监管权限的金融监管模式。按照分配监管权限的依据可以将金融监管模式划分为功能性金融监管和机构性金融监管两种。我国现行的就是机构性金融监管(Entity ofFinancial Regulation,又称为机构监管),即按照金融机构的类型设立监管机构,按不同金融机构划分监管对象,不同监管机构分别管理各自的监管对象,但某一金融机构类别的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动。如银行机构、证券机构、保险公司各自归属不同监管机构,但银行的监管机构却无权干预保险公司的银行业务活动。也就是说,机构监管是按监管机构的类别划分监管权限的。在功能监管框架下,政府公共政策关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能,而不是金融机构的名称。相应的,传统的按金融产品的业务类别将金融机构划分为商业银行、证券公司和保险公司的必要性受到动摇,金融机构互相融合,监管部门也走向统一。在统一的监管主体内部监管权限的划分以金融功能为基础,凡是同一种功能的金融业务无论由哪个机构从事,都按照同一的标准接受平等的监管。

最后,功能监管是由金融监管法确立并保障运行的金融监管模式。这也是功能监管的一个显著特征。金融监管法的目标可概括为三点。

第一,维护金融体系的安全与稳定。金融业是高风险行业,金融业危机的传递可能导致整个市场崩溃。因此,监管者的任务便是通过开业审查、日常监管、现场检查等措施促使金融机构在法定范围内稳健经营,降低和防范风险,以提高金融体系的安全性和稳定性。

第二,促进金融业开展公平竞争。在保证金融业安全和稳定的基础上,监管者要保护和促进金融机构的公平竞争,防范金融垄断,以此促进金融业不断提高服务质量和服务效率。

第三,保护投资者和存款人的利益。投资者和存款人对金融机构的信任和信心是金融市场生存和发展的前提,如果投资者和存款人投资和存款的安全得不到满足,投资者就会撤回其投资,进而引发金融危机。尤其是银行业,其资金主要来源于存款人的存款,而且客户存款的大部分已通过贷款和投资运用出去,其提供现金的能力受限制,一旦发生客户对银行的信任危机,即使银行具有足够的清偿能力,也会因客户的挤提而折价变现导致破产,挤提若在银行间传染,便会造成整个银行业的恐慌。证券业、信托业、保险业也是如此。只有金融监管通过种种措施达成维护金融安全与稳定及促进金融业公平竞争的目的时,投资者和存款人的信心才能维持和巩固,金融业才能发展,投资者和存款人的利益才能得到保护。

由此可见,金融监管法的三个目的是互相联系的,最终落脚点是维护投资者和存款人的合法利益。作为一种新型监管模式,功能监管充分体现了金融法治的现代金融理念。所有的监管安排,从监管主体组织机构的设立到监管流程的每一环节的实施都由金融监管法规范和调整。

四、基于功能监管视角的金融监管特征

首先,功能监管以官方的法制化监管为主,同时注重发挥行业自律和金融机构内控的作用。根据金融监管主体监管金融机构的行为方式及其与金融机构的相互关系,传统的金融监管模式分为自律式模式和法制化模式。英国是自律式模式的代表。历史上,英格兰银行监管的特点是一种以金融机构自律监管为主,英格兰银行监管为辅,而且其监管不是依据严格的法律法规,而是通过在一些金融发达并鼓励竞争的国家得到金融立法的确立。这种监管方式的优点在于方式灵活、较有弹性,缺陷在于人为因素比较明显。法制化金融监管模式则首推美国。无论是1929-1933年大危机后颁布《格拉斯一斯蒂格尔法案》,还是1999年通过《金融服务现代化法案》,美国的金融监管任务都由多个机构负责,每个机构各自依据一定的法规开展工作,各自的职责由法律明确规定。这种监管方式的优点在于监管标准明确且监管力度大,缺陷在于缺乏弹性且实施成本和维持成本相对较高。而功能监管是一种以法制化监管为主,同时通过激励机制以行业自律和金融机构内部控制为补充的新型监管模式。它既强调金融监管权的依法分配、依法行使、依法监督,从而克服了自律式监管模式人为因素明显的缺陷,又设计了以行业自律和金融机构内部控制为补充的激励机制,实现了降低监管成本和调动监管对象积极性的目标。

其次,功能监管在分配监管权限时按照“双峰”原则安排内设监管部门。所谓“双峰”原则是英国经济学家泰勒(Taylor)最早提出的,主张针对金融系统性风险设立审慎监管机构和针对金融机构机会主义行为设立按业务分工的监管机构。功能监管吸收了这一理论,将监管主体内设的主要监管部门按类别划分为两大类,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性金融风险;另一类负责对实现不同功能的金融业务的专业化监管,以此对金融安全实现双重保险。按功能监管理论设置的监管主体组织机构其实还包括第三类部门,即为协调各主要监管部门的工作而设立的协调性特设机构。

最后,与传统的机构监管相比较,功能监管的优势特征集中体现在有利于对金融混业经营和由分业向混业转变之过渡阶段的金融市场进行有效监管,主要表现在以下三个方面:

第一,传统的机构监管把现有的金融机构看做是给定不变的,公共政策和监管规则的目标是如何保护现有金融机构能够生存和发展下去;与之不同,功能监管则把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的金融制度结构上。政府监管部门制定

的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化,而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而,功能监管具有一定的超前性和可预见性,它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构或其他制度安排置于监管机构的监管之下,而不是像机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。

第二,由于金融体系的基本功能很少发生变化,因此按照功能要求设计的公共政策和监管规则更具有连续性和一致性,无须随制度结构的变化而变化,从而能够灵活地适应不同的制度环境,这对于多国监管合作来说具有特殊的意义。

第三,功能监管的一致性和连续性,减少了金融机构进行“监管套利”的机会主义行为,这种机会主义行为导致了资源的浪费,并使监管机构的监管无法充分发挥作用。作为一种理论和初期司法实践,功能监管还缺乏更细致深入的研究和实证分析,其缺陷还不十分明显,可以预见的是,如果监管协调机制不能顺畅高效地发挥作用,将会影响整个监管流程的效率和效益。

五、基于功能监管视角的金融监管效能优势

机构监管视角的金融监管是不可能使金融组织体系、金融市场和金融监管之间形成一个互相调节的功能耦合体,以适应金融发展的需要。只有功能监管视角的金融监管创新才能实现这个目标。在功能监管视角的监管框架下,金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能,并以此为依据设计金融的监管结构和监管规则,实行跨产品、跨行业、跨市场的监管,因而更能适应金融组织体系发展的要求。因此,与机构监管视角的金融监管相比,基于功能监管视角的金融监管效能优势在于:

(一)基于功能监管视角的金融监管有助于防范金融系统性风险

功能监管视角的金融监管着重预测在未来实现中介功能的组织结构。有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样,基于功能监管视角的金融监管把注意力集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上,其目标是促进金融机构、金融市场的构成与形式,根据经济发展的要求进行必要的变化,而不是试图保护和维持现有的制度结构,因而能有效地解决各种金融创新产品的监管问题,不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全,更有利于金融创新。

同时,由于金融混业的不断发展,金融风险将不再局限于单个行业,金融极易产生系统性风险。而功能视角的金融监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构对金融业实施整体监管,以总体评价和监管不同行业之间产生的系统风险,因此能有效地控制和防范金融风险,更有利于维护金融业的整体安全。

(二)基于功能监管视角的金融监管可以实现监管功能模块化

鲍德温、克拉克曾指出,模块化使得企业能够驾驭日趋复杂的技术。通过把产品分解为模块这一子系统,设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性。不同的企业可以分别负责自己的模块,进而通过这种努力产生可以信赖的高质量产品。他们强调,“模块化”是组织设计复杂的产品或过程的有效战略之一。模块化可以帮助我们处理事物的复杂性,他使用手表的制造工艺作为例证:手表是由几百个零件构成的。如果你在模块化设计中,改变一个模块对其他部件的影响较小,通过把产品分解为模块这一子系统,设计者、制造者和用户都获得了很高的灵活性;而不同模块供应商可以同步进行模块的设计与制造,可以为系统的集成节约大量时间;而且通过模块的不同组合,形成形态多样化的产品。同样,模块化也可以运用在金融监管中,但只有在功能视角而不是在机构视角下才能进行。基于功能视角的金融监管功能模块化,就是不再根据金融机构的特征进行监管,而是着重于其金融业务的分类,划分为不同的功能模块,且不论涉及这些功能模块业务是何种类型的金融机构。通过这种金融监管功能模块化分解,如负责各种农村金融市场准入的模块、负责监督金融机构财务比率的模块等等。这样就把复杂的金融分解为不同的子系统(各个功能模块),各子系统相对独立地运作,体现着较强的灵活性与适应性,顺应了金融的发展态势。

(三)基于功能监管视角的金融监管有利于促进监管效率的提高

从功能监管的角度来理解,金融的发展过程实质上就是更有效率地实现金融功能的过程。与之相对应的基于功能监管视角的金融监管就应该为更有效率地实现金融体系的基本功能营造效率优先的监管理念。金融监管的效率就足达成金融监管目标的成本和收益的比较。金融监管的目标,一般意义上说,是维护一国金融体系的安全、稳定,具体而言,包括保护金融消费者即投资人和存款人的利益,创造和维护金融业公平竞争的环境,保护货币政策的顺利实施,提高金融资源的配置效率以促进经济发展。也就是说,金融监管效率就是指以尽可能低的交易成本促进金融资源进行最优配置以实现其最佳效用。戈德・史密斯把一国现存的金融工具与金融机构之和理解为该国的金融结构。功能视角的金融监管可以通过优化产业结构性的金融安排,动员储蓄资源,将其有效配置并直接作用于经济增长,提高经济增长的效率。同时,功能监管视角的金融监管有利于平衡货币政策在经济中的效果,促进各部门之间的资本流动,以便及时调整金融结构与经济结构,保障经济均衡协调发展。另外,由于金融交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,功能视角的金融监管有利于促进金融机构组织必要的变革,从而提高监管效率。

(四)基于功能监管视角的金融监管有利于金融创新

基于功能监管视角的金融监管需要按基本功能来重组监管机构,这样不仅要让传递同样风险和收益信号的金融产品、金融服务以及金融市场能够受到基本相同的监管,而且还要让经济竞争,而不是监管差异成为金融产品和服务、金融机构和金融市场取得成功的决定性因素。因此,基于功能监管视角的金融监管是有利于金融创新的,反过来,金融创新的发展使不同的金融机构业务日益交叉。而基于机构监管视角的监管不仅使交叉性新业务的推出要经过多个机构长时间协调才能完成,而且对这些交叉性业务的金融监管极易形成监管越权或监管真空等现象,因而只有在基于功能监管视角的金融监管注重监管体制与监管规则的连续性和一致性时,才能够更好地促进金融创新。

参考文献:

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金融监管的基本出发点篇（2）

【中图分类号】F832.1 【文献标识码】A

《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》对“金融”的简要解释为：“金融以其不同的中心点和方法论而成为经济学的一个分支。其基本的中心点是资本市场的运营、资本资产的供给和定价。其方法论是使用相近的替代物给金融契约和工具定价。”①参照一个对“金融”更为简洁的解释“跨期配置稀缺资源”②我们就能对“金融”概念有一个基本的了解。

“金融监管（financial supervision）意指对金融机构的经营者和经营行为的监管。”③具体来说，它“是指一个国家（地区）的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法律法规的授权，对金融业实施监督管理。”④

“金融监管的最主要目标有两个：一是尽力防止或制止系统性金融危机或金融市场崩溃的发生；二是保护知情较少者的合法利益。”⑤

金融监管体制的探索是建立在上述对金融和金融监管本质理解的基础上的，是以金融监管的主要目标为导向的。无论是三种标准金融监管模式―机构监管模式、功能监管模式还是目标监管模式之间，或是他国通过对标准模式的发展形成的“伞形”监管体制、“双峰”监管体制或是混业监管体制之间，并没有绝对的优劣之分。选择哪种监管体制或者如何探索最适合中国的监管体制取决于对中国金融行业发展程度的深入了解和对金融监管发展趋势的预判。

三种标准金融监管模式

金融监管模式是具体金融监管体制的标准化模型，各个国家的监管体制都是以监管模式作为蓝图构建起来的。即便是采用单一监管体制的国家只设立一个综合的金融监管机构，但是它的内部架构依然不可能脱离传统的监管模型。传统的金融监管模式主要有三类：机构监管（institutionregulation）；功能监管（functionalregulation）；目标监管（objectiveregulation）。

机构监管一般是指以金融机构的分类来区分监管者，例如银行业的监管机构监管银行、证券业的监管机构监管证券公司、保险业监管机构监管保险公司。作为一种历史上最简明有效的监管模式，机构监管有以下的几种优势：其一，有相对全面的监管覆盖。在法治市场中，金融机构都需要进行登记，所以只要金融机构符合某一个监管者监管对象的类别，就会被这种监管模式覆盖。其二，因为监管对象是一个金融机构整体而不是局限于某一种业务部门，所以有利于把握整个金融机构的运营风险，发现混业区域的违规问题。

功能监管的概念最早产生于美国。1999年美国颁布的《金融服务现代法案》首次提出了“功能监管”概念。意为相似的金融业务要由同一个监管者监管，例如银行业的监管机构监管银行业务、证券业的监管机构监管证券业务、保险业的监管机构监管保险业务。这种监管模式的优点在于：首先，每个监管者只监管其最专业和最熟悉的业务，这不仅提高了监管效率也保障了监管的质量。其次，类似的业务由同一监管者监管有利于建立统一的监管标准和原则，避免类似业务却有不同标准的监管。例如在机构监管模式下，银行业的监管机构对于银行业金融机构的某些涉及证券业务的监管标准可能就与证券业的监管机构对于证券公司的监管标准产生冲突。最后，功能监管有利于金融机构之间的平等竞争，保护消费者的利益。

目标监管一般是指面对业务种类多元化的金融市场一种更为直接和理想的监管模式。它的理念是根据最终的监管目标设计监管机构，“使金融监管的三个方面―系统监管，审慎监管和业务经营监管均能达到各自的目标”⑥。这种监管模式的优点在于：一方面，目标监管主旨明确，直击要点。无论是在机构监管模式或是功能监管模式下，总体的监管目标是分散在各个监管机构的监管制度中实现的，毫无疑问，经过这样的稀释，监管目标的明确性和主导性自然会有所下降。而目标监管模式是根据监管目标而设计监管机构，例如系统监管机构，审慎监管机构和业务经营监管机构，目的性和监管侧重自然清楚明确，监管效率自然提高。另一方面，目标监管模式根据监管目标不同设立各自独立的监管机构可以消除基于不同监管目标而产生的理念和制度之间的冲突。系统监管、审慎监管和业务经营监管是相互间区别度很高的监管目标，有各自不同的理念和监管文化，一个监管机构要从理念到制度完美统合不同的监管目标几乎是不可能完成的任务。而且随着金融市场全球化的加速，不同的监管目标之间的差异化会越来越明显，基于监管目标的不同设立不同的监管机构具有现实意义。

当今主要的金融监管体制

金融监管体制所需的设计是建立在以下制度基点的充分论证之上的：审慎监管与市场行为监管是否合并、中央银行的角色、各监管机构的政治独立性、监管竞争需求、监管权力制衡和如何更好地衔接国际金融监管合作等等。

金融监管体制的基本分类是混业监管和分业监管，各个国家的金融监管体制都是选择其中的一个方向或者走折中路线，然后参照三种监管模式设计出来。比较具有代表性的是英国的混业监管体制和美国的“伞形”监管体制。

混业监管体制也称为单一监管体制或集中监管体制，即只设立一个综合金融监管机构，对各类金融机构的银行业务、证券业务、保险业务等各种金融业务尤其是混业经营程度较高的金融集团的所有金融业务进行全面监管。英国的金融监管体制是其典型代表。英国于1997年合并了原有的各类金融监管机构，成立金融服务局（FSA），并于2000年颁布《金融服务与市场法》（FinancialServicesandMarketsBill， FSMB），进一步明确了金融服务局综合监管者的地位。虽然2010年6月，英国对其金融监管体系进行了变革，撤销金融服务局，由英格兰银行执行其大部分职能，但是并没有改变英国混业监管的基本体制。

混业监管体制的优势在于：首先，混业监管体制适应当今金融创新能力急剧增强，市场细分化和业务多元化显著的金融业发展趋势。随着全球化时代世界经济对于资本市场日益提高的金融服务要求，各种金融工具的创新和日益细分的业务类型蓬勃发展，混业监管可以涵盖所有的金融业务，从宏观上控制总体风险。其次，可以在一定程度上避免监管分割所导致的重复监管及监管对立，创造一个相对公平的监管环境。再次，混业监管体制可以产生规模效应，降低监管成本。最后，混业监管体制这种简洁的结构可以更好地明确金融监管机构的职能与责任。

混业监管体制的劣势在于：首先，混业监管体制只适合非常成熟的金融市场。其次，唯一的监管者就意味着缺乏竞争环境，无论是监管效率还是勤勉程度没有类似机构的比较就只能寄希望于自觉，这为的滋生创造了可能。最后，唯一的监管者这一状况本身就意味着高风险，一旦这个监管机构的制度和理念出现偏差和疏漏或者没有紧紧跟上金融市场出现的新趋势和新发展，那么某种程度的监管失效就几乎无法避免，因为没有另外的监管主体和监管系统可以对此进行补救。

“伞形”监管体制属于分业监管体制的改良体制，在分业监管的基础上为分业监管机构设置一个“伞顶”―牵头监管者。以美国为例，首先根据功能监管的模式进行分业监管，“在银行业领域，财政部货币监理局（OCC）、联邦储备银行（FRB）、储蓄性金融机构监管局（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）以及各州的银行局（SBD）共同负责监管。”⑦，证券业由证券交易委员会（SEC）监管，期货业由商品期货交易委员会（CFTC）监管，保险业由所在各州的保险监管局监管。在这些监管机构之上由行使中央银行职能的联邦储备理事会（FED）进行总体监管。美国拥有最为复杂的体制，“有100多家联邦或州立机构负责负责不同类别和层次的监管”。⑧

“伞形”监管体制的优点在于：首先，基于功能监管模式的分业监管设计可以发挥各类监管机构自身的专业性。其次，在监管机构之间产生监管竞争，有利于激励各个监管者的勤勉和高效。最后，在分业监管之上有牵头监管者的总体监管可以在宏观层面控制风险，协调监管中的冲突和矛盾。

当然，“伞形”监管体制也有其缺点，最大的问题就是整个体制非常繁琐和复杂。其一，整个监管体制需要精简集中，牵头监管者的权力需要得到加强。其二，监管范围除了传统的银行业、证券业和保险业之外，要把大量的金融衍生品纳入监管。

通过上述分析可以看到，无论哪种监管模式或监管体制都不是十全十美的，从各国的实践来看，采用哪种监管体制必须建立在各国自身的金融业发展水平和具体国情之上。

中国金融监管体制的选择

选择监管体制应当充分考虑该国的金融行业的融合性，包括跨业经营的法律障碍、监管机构的独立性、国家上层权力制衡机制等因素。这些因素决定了整个监管体制的基础与可行性。关于中国金融体制改革的建议目前大致可以分为两类：混业监管体制和“伞形”监管体制。

混业监管体制的建议主要体现在对于“大部制”的讨论，“整合金融监管资源，成立金融部一度呼声很高。”⑨具体而言，就是把银监会、证监会和保监会合并为一个类似英国金融服务局（FSA）的部门，对整个金融行业进行统一监管。混业监管建议的一个重要理由就是混业经营的必然性。混业经营已经逐渐成为全球金融市场的一种趋势。对于顾客来说，混业经营的金融机构可以提供更全面的金融服务，降低交易成本，满足个性化的需要。对于金融机构而言，混业经营可以拓展业务范围，通过多元化业务类型来分散风险，提高资源的利用效率。

但是回到前文关于混业监管体制的优缺点分析中我们就可以发现，实施混业监管体制的一个重要前提条件就是这个国家要有成熟的金融市场，以市场为主导的金融市场，英国、德国、日本等皆是如此。对于中国而言，金融市场发展不过三十余年，年轻与不成熟是毫无疑问的事实，而且由于种种原因，我们金融市场由政府主导的痕迹非常明显。在这样的现实情况下建立混业监管体制，那么其优势将大打折扣，而缺点―和缺乏风险控制将彻底暴露。中国是由国务院而不是央行在主导金融政策，而如果建立“金融部”或类似的机构自然也是在国务院的领导下，这样一来不仅仅是监管竞争的缺失，连监管者与监管对象之间的身份界限都将含糊不清，最终“教练”与“裁判”的身份再次合一，中国金融市场失去市场主导的可能。由此可见，中国实行混业监管体制缺乏现实条件。

其实除了混业监管体制，以分业监管中功能监管模式为基础的“伞形”监管体制也能适应混业经营的发展趋势。虽然美国的次贷危机给它的“伞形”金融监管体系敲响了警钟，但从这个体系自身来看，经过完善（主要是对“伞顶”监管机构的功能强化）的“伞形”金融监管体制依然是一种比较平衡的监管体制。而对于中国而言，选择“伞形”监管体制有以下的这些优点：首先，中国现有的监管资源可以在最大程度上得到有效的利用。中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会“一行三会”的监管体制才刚刚建立不久，在这样的情况下轻易改变整个监管体制，推倒重来确实有些草率。其次，中国金融机构的架构和运营模式比较多地参照了美国的经验，那么在监管体制方面的参照也是一种配套。中国的金融机构包括商业银行、证券公司和保险公司的设立和运营都参照了美国的很多经验，尤其是在金融控股公司这种混业经营公司的设计上直接借鉴了美国金融控股公司的模式，那么既然美国的“伞形”金融监管的体制对美国金融市场的监管基本是有效的，那么作为参照美国发展起来的中国金融市场继续向“伞形”金融监管体制发展也是符合逻辑的。最后，建立“伞形”监管体制适应当前中国金融市场的不成熟状态。“伞形”体制应当说是一种安全与效率较为平衡的体制，对于中国金融市场这样相对不够成熟而且需要尽可能快速发展从而满足全球化压力下经济发展所需要的金融服务和金融安全保障的金融市场而言，“伞形”监管体制是一种有较强适应性的体制。

中国要建立“伞形”金融监管体制的最大难点是在于“伞顶”的选择，是强化中国人民银行的总体监管能力还是在国务院再新设立一个机构？从现实考虑，舍弃中国人民银行这个既存的总体监管者再去新设一个总体监管机构，然后重新梳理监管体制并非明智的做法。而直接加强中央银行的总体监管权限，以它作为总体监管者和协调者，以证监会、银监会和保监会作为平行的功能监管主体，是实现中国金融监管体制有机统一原则的合理方式。

结语

随着中国（上海）自贸区的建立，中国金融业的国际化进程再一次提速，作为中国金融业持续繁荣和健康成长的保证，中国的金融监管能否尽快完成监管体制的转型，能否适应中国金融业和世界金融业的发展趋势，是事关中国金融战略成功与否的重要环节。而且目前中国又面临如何尽快加入“跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）”组织，面临21世纪战略发展机遇期的重大挑战，金融监管作为贸易和投资双重自由化的核心监管领域，如何在体制和执行力方面寻找到最适合中国国情的监管体制，进而更顺利地嵌入全球金融监管体系已是迫在眉睫的重要问题。

希望笔者的一些浅析，能够和理论界的其他讨论声音一起，为中国金融监管体制应该如何转变发展的问题贡献自己的一点微薄之力。

（作者为厦门大学法学院博士研究生）

【注释】

①[美]彼得・纽曼，默里・米尔盖特，[英]约翰・伊特韦尔：《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》（第一卷上册），胡坚等译，北京：经济科学出版社，2000年，第27页。

②[美]兹维・博迪，罗伯特・C・默顿，戴维・L・克利顿：《金融学》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2010年，第3页。

③[美]弗雷德里克・S・米什金：《货币金融学（第九版）》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第630页。

④⑤⑦⑨郭田勇：《金融监管学》（第二版），北京：中国金融出版社，2009年，第1页，第13页，第82页，第95页。

金融监管的基本出发点篇（3）

2007年，美国次贷危机爆发进而迅速蔓延全球，对世界各国的经济稳定和金融安全造成巨大的影响和冲击，进而引发了人们对传统的巴塞尔资本协议提出的以资本监管为核心的金融微观审慎监管思路的质疑和反思。事实表明，片面强调以个体金融机构偿付能力为基础、专注于单个金融机构稳健经营的监管理念和实践已不能适应当代金融安全的客观要求，尤其对系统性风险的监控和防范无能为力，迫切需要加以改进。

一、金融宏观审慎监管与微观审慎监管的内涵和关系

（一）金融宏观审慎监管与微观审慎监管的概念

宏观审慎监管是当前金融监管改革中的核心问题，是指宏观金融管理当局为减少金融动荡给金融体系带来的经济成本，从金融体系整体而非单一机构角度实施的金融监管。宏观审慎监管以系统性风险为监管对象和以金融稳定为监管目的，将金融系统看作一个整体，其中包括银行业、证券业和保险业，全面地权衡风险和收益。

微观审慎监管是一种通过跟踪资本充足率、大额风险暴露、拨备覆盖率、不良贷款率等一系列监管指标的发展变化来监测和发现每个金融机构存在的风险，并通过非现场监管和现场检查的方式促进金融机构建设，只针对单个金融机构的稳健运营而进行的监管。微观审慎监管的基于一个逻辑：只要每个金融机构安全稳健，那么整个金融体系就安全稳健。事实上，这种逻辑被证明是站不住脚的，它直接表现出一种“合成谬误”。它没有考虑单个金融机构的失败会带来的外部性，即金融机构之间存在关联，单个金融机构为了保证自身稳健的审慎行为可能会导致风险在系统内的转移和传播，微观审慎监管在这方面没有予以考虑和重视。

（二）宏观审慎监管与微观审慎监管的关系

微观审慎监管和宏观审慎监管之间是一种互补的关系。一方面，宏观审慎监管和微观审慎监管的根本区别体现在监管目标，其他区别随之体现在监管措施和监管方式上，宏观审慎监管也并非微观审慎监管的简单加总。另一方面，宏观审慎监管作为微观审慎监管的补充和拓展被提出，二者同是金融审慎监管的两大支柱，可见二者之间不可割裂的关系（表1）。

首先，在监管目标上，微观审慎监管的目标是控制个体风险，避免单个金融机构的危机，保护消费者（存款者和投资者）的利益；宏观审慎监管的目标是防范系统性风险，确保金融体系的稳定性，减少金融危机带来的宏观经济损失。由此也可以看出，不管是微观审慎监管还是宏观审慎监管，防范风险、维护金融机构的稳定运营是它们共同的根本目标。

其次，在监管对象上，微观审慎监管关注具体金融机构的风险暴露情况；宏观审慎监管关注金融体系的整体稳定性以及个别金融体系内的大型系统重要性机构，而不过分关注其余单个机构是否稳健。随着现代金融市场的发展，一些非银行体系的出现产生了系统性风险，也成为宏观审慎监管的关注对象。

最后，在监管方式上，微观审慎监管自下而上实现监管，依赖于资本要求和会计准则，它关注单个机构的稳定性，然后将其汇总；而宏观审慎监管的运行机制更为复杂，包括监管和监测两部分，“监管”自上而下实现，使用的工具是部分或全部微观审慎工具之和，通过建立一个宏观审慎框架来减小系统的整体稳定性受到威胁，但不保证个体金融机构不发生危机，“监测”则侧重市场数据的搜集和分析、压力测试和预警系统等等。可见，宏观审慎监管在监管方式上对微观审慎监管做了有益补充，其监管工具也是互相交叉渗透的，但二者仍需要进一步丰富和完善监管手段。

二、金融宏观审慎监管实施的必要性及其挑战

（一）宏观审慎监管实施的必要性分析

国际货币基金组织认为金融监管缺陷是此次金融危机爆发的重要原因质疑，金融监管缺陷主要包括微观审慎监管偏差和宏观审慎监管缺位。作为全球最先进和完善的金融系统，美国、英国和欧元区的监管体系在这次危机中没有很好地发挥监管的职能作用凸显了传统微观审慎监管方式的不足。其问题在于：

1.片面重视微观审慎监管。过去历次金融危机都显示出宏观审慎监管缺位的问题。如今，各国和国际监管当局已经普遍认识和体会到破坏力巨大的系统性风险隐匿在原有的微观审慎框架之下，微观审慎机构难以识别此类风险，更无法防范此类风险跨机构和跨行业蔓延，而宏观审慎监管则能够弥补微观审慎的监管盲点。因此，宏观审慎监管成为各国加强金融监管力度、完善金融监管框架手段的不二选择。

2.微观审慎监管对顺周期性无能为力。在资本约束之下的信贷行为、宏观经济因素和宏观政策对违约概率的影响等等，都会引起金融机构、监管当局和政策制定者得顺周期性为。从单个机构的角度看，监管者只能看到个体是够稳健经营，却看不到系统内各个机构之间顺周期性为可能会带来的风险。顺周期对系统性风险有聚集和扩大的作用，而微观审慎监管对此是无法识别和控制的。只有在宏观审慎监管框架之下，通过对能体现系统内存在不稳定因素的指标监控，才能对顺周期性实现有效的预警和监控。

3.微观审慎监管无法有效监管对市场流动性。流动性常常是与市场预期和参与者的信心联系在一起的。传统的监管当中以银行的资产决定银行的流动性，没有与市场预期和参与者信心等因素挂钩。如果单从个体机构的资产比率和贷款比率，难以发现流动性风险。这就显示出宏观审慎监管的重要作用和必要性。

（二）金融宏观审慎政策实施面临的挑战

实行宏观审慎政策需要构建有效的宏观审慎监管框架，这是此次全球金融危机爆发之后国际金融监管界达成的共识，也是金融监管改革的主要内容。宏观审慎监管提供了监测和处理金融风险的总体框架，它能够从时间和空间两个层面，更为准确地检测金融系统性风险，减少系统性风险的生成、积累以及最终以危机的形式爆发所产生的溢出效应。

但与此同时，单纯地强调宏观审慎监管的而忽视微观审慎监管存在以下挑战：

1.高成本。主流的宏观审慎监管思路提出的开发宏观审慎监管工具、构建宏观审慎监管新框架以及新框架下政策的协调配合，这些都会大大增加个体金融机构和监管当局的监管成本。严格的监管要求也在一定程度上阻碍个体部门的经济活动，使经济复苏脚步放慢。

2.技术障碍。宏观审慎监管的核心问题在于引入对系统性风险的考虑。首先，系统性风险是一个关乎金融机构之间的相关性和金融体系与宏观经济的作用机制的问题，复杂而庞大，对系统性风险的识别和计量是一大挑战。其次，目前对于系统性风险的估计基本上基于市场数据，这些数据本身就自然具有亲周期性，这些数据尽管可以为解决空间维度的问题提供依据，却会带来时间维度的亲周期问题，因此，数据的可得性也是一大难题。

3.与宏观政策协调问题。宏观审慎监管的目标是整个金融系统的稳定，而目前监管部门的主要职能更多的是保护消费者的利益，二者存在一定冲突，协调二者需要在机构设置上有所改变，可能需要设置新的机构或者在原有机构内设立新部门，以加强信息交流和沟通。此外，宏观审慎政策的实行涉及包括监管部门、中央银行、会计准则制定部门和税收部门等众多部门，各部门有各自的主要目标，如何为这些部门分配职责，实现跨机构跨部门的协调配合是实现宏观审慎过程中需要解决的问题。

三、强化协调宏观审慎监管与微观审慎监管的建议

不论是微观审慎监管还是宏观审慎监管，单单采取其中任何一种都有失偏颇。既然微观审慎监管重点关注个体风险，而宏观审慎监管的核心是系统性风险，那么如何协调微观审慎监管和宏观审慎监管的关键在于采取何种措施兼顾个体风险和系统性风险。宏观与微观审慎监管的协调配合，可以达到相互促进，增进彼此的监管效果。

（一）基于微观监管层面的协调：重点完善个体金融机构的评估体系

1.调整微观审慎监管指标。在危急中，传统金融监管思路暴露出来的问题不仅出现在宏观审慎监管的缺失，微观审慎监管本身也存在问题，这些问题需要克服，而不是一味寻求宏观审慎方面的突破。微观审慎监管通过一些硬性指标来识别和判断金融机构的风险暴露状况，这是一切金融监管活动开展的基础,但在金融市场自由化的形势下，使用原有的各项指标和标准已经不能实现有效的监管，因此需要对微观审慎监管指标做出调整。比如各项指标的设定是否适应当前的市场对金融机构的要求，单纯依靠8%的资本充足率能否有效地覆盖风险暴露，金融机构的风险管理能力水平可否被引入作为考量其风险承担能力的指标以及如何引入等等。资本充足率仍是最为重要的微观审慎性工具。

2.引入宏观审慎监管指标。完善个体金融机构状况主要属于微观审慎监管范畴。金融机构的单体指标会随着宏观经济的状况得到正反馈或负反馈，但由于单体指标的有十分明显的亲周期性，由此采取的措施可能会进一步扩大系统性风险，因此，从宏观审慎监管角度评价单体金融机构状况变得十分必要。从宏观审慎监管角度评估系统性风险，就是要同时考虑正反馈和负反馈两方面因素，从逆周期的角度通过金融个体机构状况指标对系统性风险做出正确的判断和及时的调节，尤其是具有系统重要性的机构状况。关注重点包括资本充足率、杠杆比率、贷款损失准备率、不良贷款率和客户信用评级分布等。宏观审慎监管和微观审慎监管的监管对象不一致但也并不矛盾，正因为它们的监管目标一个在个体一个在整体，某种程度上可以更好地补充配合，以达到最佳的监管目的。

3.评估金融系统联结性。金融系统的联结性对系统性风险的产生和传播有重要作用。传统的微观审慎监管正因为过分强调注意力放在个体机构上而忽视个体机构之间的联结性，为系统性风险的最终爆发创造力有利条件。因此，在掌握单个机构的状况评估的基础上，还需要重点关注金融系统的联结性评估。金融系统联结性评估需要把握几个方面。一是评估一个金融机构发生风险的外部性，即会给其他金融机构带来的影响。二是评估各金融机构共同的风险因素。三是分析金融机构之间的关系，研究金融机构被卷入危机的可能性。四是研究单个金融机构由于直接或间接关联原因而违约的可能性。

（二）基于宏观监管层面的协调：重点建立健全宏观审慎监管框架

1.健全审慎监管法制建设，设立专门的宏观审慎监管部门。法律应该明确对宏观审慎监管的权力和职责。在我国，对于金融监管的法律法规仍侧重于微观审慎监管。《人民银行法》规定人民银行防范和化解金融风险维护金融稳定，主要明确人民银行在微观审慎监管领域的职责。《商业银行法》、《证券法》和《保险法》主要目的在于规范市场交易行为，保护消费者利益。这些法律是确立我国“分业经营，分业监管”模式的基础，但是在新形势下，需要进一步健全审慎监管相关的法律法规，为金融监管改革提供法律基础。有必要以法律形式设立专门的宏观审慎监管部门，明细部门的职责。

2.扩大监管范围，限制个体风险和系统风险在单个机构之间的转移。出于微观审慎角度，银行体系中存在着转移风险的动机。这一动机的后果是，单个金融机构行为具有趋同性，风险只被转移而不被平息，由金融系统和社会承担风险成本，诱发系统性危机。解决该问题的关键在于将金融审慎监管的范围扩大，把游离在传统审慎监管之外的影子银行系统等非银行金融机构纳入监管范围，金融机构行为的溢出成本内部化，消除转移风险的动机。这对风险监管指标、会计准则都会有一系列新的要求和改变，需要积极关注国际会计准则的最新进展。

3.实施动态资本要求和动态拨备制度。对于宏观审慎的资本要求的建议，主要分为一般准备和专项准备。一般准备具有逆周期性，采用反周期乘数，这个乘数根据宏观经济状况来确定，与信贷增长和杠杆、资产与负债的期限错配有关，对新协议基础的最低资本要求进行调整。另外，经济过热往往起源于个别部门，逆周期的资本要求还应该对这些特定部门进行设定，调整特定部门特定资产的风险权重，提高这些部门的信贷边际成本。专项准备具有亲周期性，根据已经出现损失迹象的资产进行提取，具有动态拨备的特点。这样，一般准备和专项准备之和为总拨备，这部分拨备既可以作为监管资本的一部分也可以独立于监管资本。根据《巴赛尔协议III》，增加了防护缓冲资本和反周期准备资本的要求。在此之外，可以尝试新增一个宏观审慎资本要求，以覆盖系统性金融风险。

4.完善流动性监管。流动性风险监管包含微观审慎和宏观审慎两个层次。微观层次上控制单个机构的流动性风险，需要分析银行资产负债表中的资产与负债期限的错配期；宏观层次上避免资本市场的流动性危机，要关注资本流动的数量和方向，监控国内和国际的金融市场状况。有必要在国际范围建立起统一的流动性监管框架，对金融机构的流动性风险管理提出具体的要求，保证商业银行持有足够的甚至更多的流动性高的资产。

参考文献：

（1）苏薪茗.全球金融危机与金融监管改革：解决之道[J].国际金融研究, 2010, (1):74-80

（2）谢平,邹传伟.金融危机后有关金融监管改革的理论综述[J].金融研究,2010,(2):1-17.

（3）巴曙松,王景怡,杜婧.从微观审慎到宏观审慎：危机下的银行监管启示[J].国际金融研究, 2010, (5):83-89.

（4）项莉.宏观审慎监管与微观审慎监管的动态平衡[J].华北金融, 2010, (6):58-60.

（5）朱小川.宏观审慎监管的国际趋势及对我国的启示[J].南方金融, 2010, (3): 35-37, 48.

（6）成家军.宏观审慎监管：概念、特点与政策框架[J].金融研究, 2009, (7):8-12.

（7）苗永旺,王亮亮.金融系统性风险与宏观审慎监管研究[J].国际金融研究, 2010, (8):59-68.

（8）Davis, E.P & D. Karim. Macroprudential regulation-the missing policy pillar[R]. Keynote address at the 6th Euroframe Conference on Economic Policy Issues in the European Union, 12th June 2009.

金融监管的基本出发点篇（4）

世界金融衍生品市场视野下的我国金融衍生品市场

(一)金融衍生品的形成及发展

金融衍生产品是相对于基础性金融产品而言的，其价值的决定依赖于对基础性产品标的资产价格走势的预期。在金融市场中，基础性金融产品既可以是货币、股票、债券、外汇等金融资产，也可以是金融资产的价格，如利率、外汇汇率、股票价格指数等。金融衍生品的出现，是在国际金融市场上，金融资产价格发生剧烈波动，基础产品市场交易利差大幅变化的情况下，满足投资者保值、赚取有关资产差价(套利)或投机等种种需求的结果。

弗兰克J法博奇认为，“一些合同给予合同持有者某种义务或者对一种金融资产进行买卖的选择权。这些合同的价值由其交易的金融资产的价格决定，相应地，这些合约被称为衍生工具”。巴塞尔银行监督委员会认为，金融衍生品是一种合约，该合约的价值取决于一项或多项背景资产或指数价值。1992年，在启动金融期货20年后，诺贝尔经济学奖得主默顿米勒将金融期货的推出誉为“过去20年里最重要的金融创新”。

笔者认为，金融衍生品是指从“基础性金融工具”或“传统金融工具”中衍生出来的新型金融工具，即根据某种相关的金融资产预期的价格变化而进行定值的金融工具。其突出的特征在于其合约性价值的存在。基础性金融工具主要有三种形式:利率或债务工具的价格;外汇汇率;股票价格或股票指数。这些基础性金融工具的衍生品主要包括金融期货、金融期权、互换和远期和约等。

(二)我国金融衍生品的市场现状

20世纪90年代初，金融衍生品市场随着我国金融体制的市场化改革开始出现。1990年后，我国开始引入期货市场及外汇期货、股指期货、国债期货、权证交易等，大部分因缺陷过多而被迫中断试点(见表1)，暴露了我国金融衍生市场的一些问题，如法规不健全、信息披露不规范、市场监管不严格等。

由于金融衍生品独特的风险转移和价格发现等功能，不断受到市场追捧并发展壮大。随着我国加入WTO、汇率制度的改革和股权分置改革的逐步推进，我国市场经济体制的逐步健全，适应经济新形势的发展需要，近两年我国逐步增加了金融衍生品品种，试点次级抵押贷款、资产证券化、黄金期货等品种，并准备推行融资融券、股指期货等金融衍生品。但金融衍生品在推动金融市场发展的同时，也带来了巨大风险。随着全球金融危机的进一步加剧，我国金融衍生品市场问题也逐步暴露，从2008年南航JTP的末日疯狂到高德炒金事件，都给投资人带来了一定的灾难。

金融衍生品发展中监管理论的策略选择

自由资本主义时期，资本主义世界信赖自由市场，政府“守夜人”角色似乎更加符合民众的需要，但是随着经济危机的发生，民众开始寄希望于政府的监管。尽管金融监管的历史不长，但是监管和市场的论战却从未止息。赞同性理论希望强化管制来规避金融风险，否定性理论则希望以市场的方式来解决金融风险。

赞同性理论包括:早期的抑制民众过分投机于金融资本的动机理论;20世纪30年代金融危机爆发带来的市场失灵论和公共利益理论;市场先天的缺陷如自然垄断、社会福利损失、外部效应、信息不对称等问题需要政府干预的社会利益理论;基于金融行业本身风险控制的金融风险理论;基于法律存在缺陷而监管的法律不完备论等。

从发达国家的情况看，各国都重视对金融衍生品市场的监管，并根据本国具体情况，建立了具有特色的金融衍生品市场监管模式。而如何使得金融监管卓有成效?分析研究金融监管的否定性理论也会给我们带来一定的启示:

金融监管否定性理论主要包括特殊利益论和社会选择论。特殊利益论信奉市场经济和放任主义，认为监管政策反映的是参与政治过程中的各种利益集团的要求，监管是为被监管的行业利益服务的，因此监管面临着多方面的成本和道德风险，监管对于问题的解决是无益的。社会选择论是在特殊利益论的基础上发展而来，这一理论将经济学中的市场概念移植到行政决策中，把监管认定为具有自利性行为的理性的“经济人”，对于集团间的利益讨价还价之后的财富再分配，因而“政府不一定能纠正问题，事实上反倒可能是某些问题恶化”。

客观地说，两种否定性理论假说都存在着一定的合理成分，同时在实践中，各国在金融监管中也曾经出现过一些类似于理性“经济人”为自身谋求利益的情形，这些情形的发生对于政府监管信用构成了巨大的威胁，这种源于外部的道德性风险必须控制在一定的范围内。

在世界监管理论发展的过程中，也加入了一些其他因素的考量。最具代表性的观点有两种:

第一种考量为金融监管经济合同理论。金融交易包含着金融机构和金融消费者之间、金融机构和监管者之间、监管者和社会之间显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，设计得好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险;反之，则可能在金融活动中产生系统性风险。

第二种考量为金融监管的成本和收益博弈。大多数国家对监管机构的直接成本都有比较可靠的数据。但对可能是更大一块的成本——即对施加于被监管对象所造成的额外负担却没有数据可利用。所以精确计算监管的成本和收益几乎是不可能的，但它的意义却是现实的:监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断，偶尔的监管失灵是否可以视为监管体系加重了社会成本;以消除监管失灵为目的的增强监管是否得不偿失。

我国金融衍生品市场监管现状及对策分析

(一)我国金融衍生品市场监管现状

法规体系建设不完善。法律是监管的基础，目前我国金融衍生品方面的立法相对滞后，且政出多门。现行的与金融衍生品有关的法规，基本上都是各监管机构针对具体的衍生产品制定的，缺少统一的金融衍生品监管法律，缺乏衍生品交易和风险管理的相关指引，尤其不能有效应对金融衍生品风险具有跨系统、跨部门蔓延的特性。

监管主体过于分散。目前，我国金融衍生品市场是多头管理，央行、银监会、证监会等都在各自领域负责相应机构金融衍生业务的监管。由于部门分割，既形成在许多领域的重复监管，也存在一定的监管真空。各监管机构之间尚缺乏统一的协调机构，同时也缺乏共识的战略规划。

行业自律组织作用不明显。我国目前金融衍生品市场中的行业自律组织有中国期货业协会和中国银行间市场交易商协会，分别成立于2000年12月和2007年9月。由于缺乏管理部门的有效授权，行业自律作用得不到充分有效的发挥，金融衍生品市场的宏观管理手段以管理部门的行政手段为主，协会自律管理手段不足。

(二)完善我国金融衍生品市场监管的对策建议

1.加强金融衍生品市场监管的法制建设。第一，市场准入制度是指对开展金融衍生品业务的金融机构、金融市场交易者、从业人员资格以及进入市场交易的金融衍生品合约等的最低要求。第二，风险监控制度指金融监管当局依照既定量化检查标准、定性控制目标及风险综合控制等规定，对金融机构从事金融衍生品交易的风险进行监督和管理的法律制度。第三，信息披露制度是保障市场机制充分发挥作用的基本金融监管制度。从规范披露内容和披露形式两方面着手，提高信息披露的有效性，促使衍生品交易的公开、公正和公平，提高透明度。第四，危机救助和退市法律制度是为了维护金融体系的安全和稳定，及时化解、处置、救助既有风险的法律制度。必须建立金融机构预警机制和存款保险制度，这在对外资金融机构的监管和保护我国投资者利益方面尤其重要。

2.强化国内金融监管权力的整合和协作机制的建设。我国金融监管体制的安排是多头分业监管体制。目前我国金融监管机构主要有银监会、证监会、保监会和中国人民银行四家，其分工有着制度上的安排。《证券法》第179条第8款规定:“国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理”。银监会、证监会、保险监督管理委员会(以下简称保监会)于2004年6月28日颁布的《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》授权监管机构负责对外联系，并与当地监管机构建立工作关系;要求银监会、证监会、保监会密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商，并建立定期信息交流制度。但由于这些规定过于原则，缺乏明确的操作细则，实践中代表交流和协作的联席会议也没有实现。

对于金融衍生品市场更高层次的监管，笔者认为，首先，应该由国务院分管金融工作的副总理代行管理协调职能，构筑以副总理为核心的纵向管理机制和横向的协调机制，从而推动金融监管工作的联动性;其次，应该加强监管机关的自我控制，以最大程度的削弱理性“经济人”的可能性。

3.加强国际间监管力量的协作机制建设。随着金融危机不断深化，国家单边采取措施显然已经不适应形势的需要，急需国家间监管力量的联动性不断增强。而实践中，政府间金融衍生品交易监管合作是规则导向的，主要通过双边或多边条约、谅解备忘录进行。由于国际组织颁布的规则通常采取软法的方式，我国对这些国际通行的监管标准审慎、合理的采纳，可促进我国重新审视国内衍生市场的内在属性和风险管理状况，在一定程度上弥补衍生交易监管体制的不足并为国际监管协调奠定基础。

总之，在金融衍生品被喻为“金融野兽”的今天，维护全球金融安全应当是金融衍生品市场监控法律制度的出发点和落脚点。金融市场无论走得多远，都要有法律法规相陪伴。我国应不断摸索国内监管力量的合理调配、国际监管力量的分工合作等系统性问题，以期构建我国金融监管法制的新格局。

参考文献:

金融监管的基本出发点篇（5）

中图分类号：F831.1 文献标识码：A 文章编号：1006－3544（2012）01－0019－05

美国是世界第一经济强国，国内金融机构众多，金融市场规模很大，相应地，美国也建立了较完善的金融监管体制。 美国的金融监管堪称是世界上最为复杂的监管体系，其监管机构众多，监管法律纷繁复杂。1999年通过的《美国金融服务现代化法案》，正式宣告美国实行混业经营， 但美国的金融监管组织架构却没有太大的调整， 美国进入了混业经营分业监管的时期。2007年美国次贷危机发生以后，美国最终于2009年通过了《多德弗兰克法案》，根据该法案除了出台一些限制金融业混业经营的条例之外，还设立了金融稳定监管委员会， 增加了金融监管机构之间的协调和沟通， 在一定程度上顺应了美国金融业混业经营的局面。那么，2000年以来，美国的金融监管有效性如何？ 金融监管质量是提高了还是降低了？ 本文通过总结既有理论提出了一种衡量金融监管有效性的新方法――金融监管指数分析方法，并基于这种方法对美国金融监管的有效性进行总体的衡量和判断。

一、研究背景

研究背景之一来自于目前世界各国正在进行的金融监管改革。针对2008年发生的世界金融危机，世界各国都正在或即将进行金融监管体制改革。 但现有理论对金融监管体制的比较多采用定性的分析框架， 其基本思路是通过不同监管体制之间的优缺点比较来做出评价。 但定性比较很难做出有说服力的结论，且很难对金融监管改革的效果进行评价，而且缺乏前瞻性， 使得各国金融监管往往滞后于金融业的发展，从而使金融监管改革呈现“危机导向型”的特征。 本文想通过构建金融监管指数对金融监管体制进行定量研究， 进而为金融监管改革提供理论依据。另外，本文还希望通过金融监管指数的构建动态监测各国的金融监管质量， 并希望在金融监管水平大幅下降的时候提出预警， 进而使得金融监管改革更具有前瞻性。

研究背景之二来自于对美国金融监管改革进行评价的需要。2000年至2007年，美国金融监管方面没有做出很大调整，进而引致了席卷全球的金融危机。2009年美国通过了《多德弗兰克法案》，该法案是否起到了大家所期待的效果， 目前还没有一个有效的定量评价方法。

鉴于以上两点， 本文依据各国金融监管的目标构建了金融监管指数分析框架， 并利用这一分析框架对2000～2008年美国的金融监管有效性进行衡量与评价。

二、 金融监管有效性及其衡量问题的理论综述

所谓有效，按照《现代汉语词典》的解释，就是“能实现预期目的”，以此，我们可以将金融监管的有效定义为：“能实现预期的金融监管目的”。关于金融监管有效性及其衡量主要包括两个问题： 第一是金融监管是否有效；第二是金融监管有效性如何衡量。

关于监管是否有效存在着两种截然相反的理论：监管有效说和监管失灵论。监管有效说以金融监管的公共利益理论为代表， 监管失灵论以监管俘获说为代表。

金融监管的公共利益理论（Stigler，1971；Becker和Stigler，1974）建立在政府拥有充分信息、为社会整体福利服务以及具有完全信用三个假设基础上，认为金融业高负债经营的行业特点决定其脆弱性，且由于市场存在信息不对称、交易成本、不完全竞争和搭便车行为等， 私人不可能去监管那些实力雄厚的金融机构，只有通过政府对金融机构的监管，才能够克服市场失灵所带来的负面影响， 改善金融机构的治理水平，从而提高金融运行的效率，维护金融体系的稳定。 金融监管公共利益理论的基本思想主要体现在以下两个方面： 一方面积极鼓励政府参与银行的经营和管理，实现对金融的直接控制，另一方面通过增强政府金融监管的权力， 发挥政府在金融监管中的作用，可以弥补市场失灵所带来的问题。

监管俘获说（Becker，1983；Tullock，1967；陆磊，2000）认为监管与公共利益无关，监管机构不过是被监管者俘获的猎物或俘虏而已。 这派理论的主要观点是： 政府作为一个拥有自己独立利益的特殊市场主体，它并不能最大化社会的福利。一方面，政府的金融监管政策往往会被少数既得利益集团所左右，因为利益集团为了自己的利益必然有积极性采取各种手段影响政府的金融监管政策，这样，金融监管机构最后常常被俘获。另一方面，政府对金融机构的过多管制行为进一步增加了市场中寻租的机会，破坏了市场的正常竞争秩序，这就不利于金融的长期发展。因此，要充分发挥竞争和开放机制在金融监管中的作用， 防止既得利益集团对金融发展的抑制。

虽然在理论上存在着监管有效说和监管失灵论，但从实践上来看，目前各国对金融监管的必要性基本达成了共识， 且各国基本都建立起了金融监管机构。根据统计 [1] ，世界共有192个国家建立了金融监管机构。

既然金融监管是必要的， 那么金融监管的效果如何呢？这就引出了另一个问题，金融监管有效性的衡量问题。目前理论界较为常用的衡量金融监管有效性的模型主要有两个： 金融监管成本-收益模型和成本有效性分析模型。

金融监管成本-收益模型（秦宛顺、靳云汇、刘明志，1999）的主要思想是：金融监管都存在着一个有效边界的问题， 如果金融监管位于有效边界上或附近的一个区域内， 那么它就可以产生正的综合效应；如果金融监管超过了有效边界或区域，或者离边界很远， 那么它就很有可能会产生负的综合效应。 长期以来人们一直在努力寻找能够有效分析金融监管效率，界定金融监管有效边界的量化方法。成本-收益分析法是目前理论界研究这一问题运用得最多的方法。 金融监管的成本-收益分析其结果实际上就是一个金融监管的效率问题， 即用最低成本实现监管收益的最大化。但它存在的较大问题是：在现实中要计算监管的收益和由于没有实施监管而造成的损失是徒劳的， 因为这种收益和损失是假想中的，只具有理论上的意义，而难以量化。同时，各国的金融还受到其他因素的影响， 无法全部由监管的成本和收益来反映。 成本收益分析只是在理论上论证了如何寻找优化本国的金融监管， 在实际操作中缺乏执行性。

鉴于成本-收益模型的缺陷性， 成本有效性分析模型（刘宇飞，1999）随即替代产生了。这种方法的基本思想就是在无法确定监管项目的具体收益大小时，可以用目标的完成程度取而代之，并计算出该收益与付出的成本之间的比例。 如果能够同样有效地完成目标，成本较小的方案要优于成本较高的方案。因此， 可以用有效程度与成本之比的最大化替代原有的成本-收益分析下收益与成本的最大化目标。在这种分析方法下， 虽然金融监管的收益仍难以量化，但由于其运用目标完成的程度（即监管的有效程度）替代了金融监管的收益，因此较为巧妙地避免了金融监管收益难以确定的难点， 从而在总体上能运用其来判断金融监管是否有效。但它存在的问题是：一个国家金融监管目标往往是多重的， 目标的完成程度的测度较为困难， 目前还没有较为成熟的量化分析方法。

鉴于以上两种方法的固有缺陷， 本文在成本有效性分析的基础上， 提出金融监管有效性衡量的新方法：金融监管指数分析方法。

三、金融监管指数分析框架的构造及建立

从监管目标来看， 世界三大监管组织都制定了各自领域的监管规则，具体如表1所示。

从表1可以看出，银行监管过程较为强调安全性和公平性；证券监管强调安全性、效率性和稳定性；保险监管强调安全性和公平性。 之所以银行监管和保险监管不加入效率性指标， 主要因为效率性和安全性存在矛盾，特别对于银行业来说，由于存在系统性风险的传染主要载体， 所以各国一般较为避讳提金融效率问题。但由于发展经济是各国的首要目标，而一个有效率的金融体系是经济发展的必要因素，所以，总结起来，金融监管的目标总体应该包含三个：稳定性、效率性和公平性（蒂米奇・威塔斯，2000）。 安全性是指金融监管要确保金融系统的安全，避免金融风险的集聚、扩散和蔓延；效率性是指金融监管要确保金融系统的效率， 促进金融系统的发展； 公平性是指金融监管过程中要强调对金融消费者的保护，确保公平对待金融消费者。这三个目标主要针对金融市场不完备性的三个方面，如表2所示。

虽然金融监管主要有三个目标，但本文认为，公平性目标从属于安全性目标和效率性目标，因为公平性目标涵盖于安全性和效率性目标之内，假如一国金融业未实现公平性，则从长期来看，该国金融业的安全性和效率性都会受到损害。

根据金融监管的安全性和效率性这两个目标， 我们构建了一套金融监管的指标体系，具体如表3所示。

一般来说， 金融体系的安全性将直接影响宏观经济的稳定， 所以本文在指标体系的设计中引入了代表宏观经济稳定的三个指标，即通货膨胀率、CPI、银行不良资产比率来代表金融体系的安全与稳定性。而金融业效率主要包括银行的效率和股票市场的效率，所以，本文引入了4个金融效率指标：银行存贷比、银行一般管理成本、银行收入成本比和股票市场交易额占GDP比重，由此来代表金融业效率。

由于安全性目标和效率性目标存在替代关系，且这两方面的因素受各个经济或金融指标的影响，而这些指标由于单位和性质的不同， 无法直接进行横向比较， 所以我们需要将这些不同质的指标进行标准化处理， 然后采用主成分分析法挑选出对金融监管指数影响最大的几个主要因素， 并确定这些因素在金融监管指数中所占的权重， 计算出金融监管指数。 最后通过比较金融监管指数的变化来进行金融监管有效性的衡量。

四、 美国金融监管指数的建立及金融监管有效性的衡量

为了计算金融监管指数， 必须对其所包含指标的基本数据进行收集和整理。 我们选取了美国2000～2008年的金融业安全性和效率性指标相关数据（见表4），各数据计算方法及来源如表5所示。

由于主成分分析需要各指标之间同向， 所以给通货膨胀率、CPI、银行不良资产率、银行一般管理成本、收入成本比加上负号，并将数据进行标准化，如表6所示。

运用SPSS软件进行主成分分析，得到方差解释程度表和成分矩阵，如表7、表8所示。

根据前一部分对金融监管指数各影响因素的分析， 运用主成分分析法确定各影响因素的权重。通过方差解释程度表（表7）我们可以看到，前2个因子对于总方差解释程度达到87.401%， 根据累计方差大于75%的原则， 故选取前2个因子代替所有7个因子进行估计。以前两个因子反映金融监管的总体情况，用Y1、Y2表示，每个主成分变量都是7个标准化变量的线性组合，其表达式为：

Y1=（-0.689）×Z’1+0.662×Z’2+0.989×Z’3+0.564×Z’4+0.916×Z’5+0.915×Z’6+（-0.874）×Z’7

Y2=0.419×Z’1+0.732×Z’2+（-0.039）×Z’3+（-0.766）×Z’4+0.065×Z’5+0.377×Z’6+0.149×Z’7

然后将标准化的原始数据矩阵与贡献程度向量相乘得到各主成分得分， 最后将各主成分得分按照其方差贡献率加权平均得到综合得分（即金融监管指数），如表9所示。

则美国2000～2009年金融监管指数的变化情况如图1所示。

五、研究结论及政策建议

如图1所示，2000~2009年， 美国的金融监管指数总体呈现下降趋势，其中2000～2006年，美国金融监管指数呈现区间震荡格局，2006年以后，美国金融监管指数呈现大幅下降趋势。2001～2002年，美国的金融监管指数较低， 主要是受到2001年网络股泡沫破灭，加之后来的安然公司财务造假、世界通信公司财务欺诈、施乐公司财务虚报案件，极大地打击了美国投资者的信心， 影响了美国的金融监管质量。2002年美国通过的《萨班斯-奥克斯利法》加强了对上市公司的监管，并强化了美国证监会的监管职能，使得美国的金融监管指数有所提高。2007年，由于受到次贷危机的影响，美国的金融监管指数不断下滑，说明美国的金融监管已经完全不能适应其金融业的发展要求，于是2009年美国通过了《多德弗兰克法案》，希望能够加强和改善美国的金融监管，但从目前的数据来看，还没有见到明显的效果。

综合本文得到的理论和实证研究结论， 结合当前的形势和美国金融监管的现状， 我们提出如下政策建议:

1． 美国应该密切关注其金融监管指数的变化，在金融监管指数出现拐点并呈现下降趋势时， 应该立即采取措施，加强其金融监管力度，确保金融业的稳定，防范金融危机。2001～2002年，美国金融监管指数呈现下降趋势，美国立即出台了《萨班斯-奥克斯利法》加强了对上市公司的监管，致使美国的金融监管指数止跌回稳， 并逐步呈现上升趋势。 但2005年，美国金融监管指数出现拐点，并逐步呈现下降趋势的时候，并未引起美国政府足够的重视，且并未采取有效措施改善其金融监管， 最终导致了2007年的次贷危机。虽然美国于2009年通过了《多德弗兰克法案》，希望加强并改善其金融监管，但为时已晚。

2． 金融监管要与金融业发展相适应， 在金融业经营体制发生变化的时候， 金融监管也要做出相应调整，否则将会制约金融业的长远发展。美国于1999年11月通过了《金融服务现代化法案》，正式确立了混业经营制度，但在同期，美国的金融监管并未做出相应调整，致使金融监管与金融业发展不匹配，致使过去十年来，美国的金融监管指数总体呈现下降趋势，其金融监管质量不断下降，最终导致了次贷危机。

3． 在金融监管发展的过程中， 要注重金融安全性和效率性的平衡，不能顾此失彼，而应该尽量做到协调、均衡。2000年以来，美国金融业实现了混业经营，而其金融监管主要强调效率优先的原则，而忽视了金融业的安全与稳定， 这导致了美国金融企业的高杠杆性经营，并最终引起了次贷危机。

参考文献：

［1］Robert Pringle，2010. How countries supervise their banks，insurers and securities markets 2010［M］. Central banking publications.

［2］蒂米奇・威塔斯. 金融规管――变化中的游戏规则［M］． 上海：上海财经大学出版社，2000．

［3］秦宛顺，靳云汇，刘明志. 金融监管的收益成本分析［J］．金融研究，1999（10）.

［4］叶永刚，张培. 中国金融监管指标体系构建研究［J］．金融研究，2009（4）.

［5］江春，许立成. 金融监管与金融发展：理论框架与实证检验［J］．金融研究，2005（4）.

［6］陆磊. 信息结构、利益集团与公共政策：当前金融监管制度选择中的理论问题［J］． 经济研究，2000（12） .

［7］刘宇飞. 国际金融监管的新发展［M］. 北京：经济科学出版社，1999.

［8］Becker，G. and G. Stigler，1974. Lawenforcement，malfeasance，and the compensation of enforcers［J］． Journal of Legal Studies，3（Mar）：1-18.

金融监管的基本出发点篇（6）

金融监管理论的发展与其所处经济金融形势密切相关，其脉络更是体现了各经济学派在不同时期的统治地位。本文从各经济学派所论述的金融监管理论出发，结合国际金融危机的特点，综合经典和前沿的学术思想，对金融监管理论进行归纳与评述。

自由主义经济学派与金融监管理论

（一）古典自由主义经济学派的金融监管理论

古典自由主义经济学派是应运自由资本主义时代的来临而诞生的。它们认为资本主义是一个理想的社会，“自由放任和国家不干预经济生活是最好的政策”（高鸿业，2002）；坚信“看不见的手”的力量与市场机制的完美。

随着金本位制度逐渐崩溃所导致的货币流通混乱，当“建立中央银行以统一货币的发行和解决银行挤提的问题”成为讨论的焦点时，要不要金融监管引发了各经济学派的争论。对此，古典自由主义经济学派的代表人物亚当・斯密提出“真实票据”理论，认为“只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货问题”，也不会出现“银行挤提”等问题。

“看不见的手”和“真实票据”理论虽然与现代意义的金融监管理论有较大的差距，但在当时背景下，其与“通货学派”在实施货币管理和防止银行挤提等问题上的争论是当时金融监管理论关注的重点。据此，我们有理由认为，“看不见的手”和“真实票据”理论构成了早期自律型金融监管的理论基础。

然而，随着20世纪30年代资本主义大萧条的到来，古典自由主义经济学派真实票据理论和货币中性理论在争论中衰落和终结。但“看不见的手”的经典理论仍然影响着后来金融监管理论的发展，而有效市场假设（EMH）和自由银行制度就是其中的代表。

有效市场假设是现代金融理论的核心命题和主流金融理论的奠基石，它体现了经济学家们一直梦寐以求的完全竞争的均衡思想。有效市场假设理论依赖于以下基本假设：一是市场参与者是理性的，他们总是追求自身效用的最大化；二是即使出现了非理性的情况，但这种非理性也会由于市场的随机性而相互抵消；三是即使这种非理性不能抵消，但由于金融市场的价格波动是随机和独立的，因而必然是短暂和微小的（Fama， EugeneF.，1970；兹维・博迪，罗伯特・C・莫顿，2000）。

由此我们可以看出，“有效市场假设”实际上是亚当・斯密“看不见的手”在金融市场的延伸，与古典自由主义经济学派可谓一脉相承。在这种理论的指导下，只有金融市场是自由竞争的，那么金融监管的目标就可以通过市场自动调节来实现。

奥地利学派的哈耶克是新自由主义思潮的代表人物之一，但就其金融监管理论“自由银行制度”而言，其核心观念是强调市场的作用，认为只有自由市场才能做出最佳决策，政府监管必然导致权利滥用，进而出现货币危机和银行体系的低效率。按照其逻辑，没有必要进行金融监管，甚至于各国中央银行都可以撤销。这与“看不见的手”、“有效市场假设”的理论逻辑是基本一致的。因此，哈耶克的“自由银行制度”可以视为古典自由主义经济学派自律型金融监管理论的后续发展。

（二）新自由主义经济学派的金融监管理论

新自由主义兴于20 世纪70 年代的“滞胀”。“滞胀”一方面宣告了凯恩斯主义宏观经济学派经济理论的破产，另一方面也促成了以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想的复兴。

在金融监管理论方面，新自由主义经济学派的金融自由化理论主张解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，放松对金融机构的过度严格管制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。金融自由化理论对金融监管理论的发展与实践均形成较大影响。

麦金农和肖从金融压抑现象总结出经济发展与金融发展的关系：经济发展是金融发展的前提和基础， 而金融发展则是推动经济发展的动力和手段。由此，他们进一步提出，在建立银行准入机制和保障金融业自由竞争的前提下，金融自由化有利于经济的发展；实现利率市场化和减少政府对金融的干预，能促进“金融深化”。至此麦金农和肖形成了系统的“金融压抑”和“金融深化”理论；并由此提出了系统的金融改革和金融深化的基本模式。

随着金融自由化理论在拉美国家实践的失败，麦金农对“金融压抑”和“金融深化”理论进行修改和完善，并于1991年出版了《经济自由化的顺序―向市场经济过渡中的金融控制》，提出对实行经济市场化而言客观上存在一个最优次序问题，财政政策、货币政策和外汇政策如何排次序是极其重要的。在该书中麦金农对政府干预进行了妥协，提出转轨国家政府的职能―“金融控制”理论，即发展中国家在进行金融自由化改革应适当控制节奏， 循序渐进。

2008年爆发的国际金融危机，标志着新自由主义经济理论、政策主张和思潮的全面衰落与终结。这是由于以下两方面的原因：一是新自由主义经济学派鼓吹放松金融管制，但并未过多强调金融创新。虽然放松金融监管，不可避免地导致了各类金融机构和非金融机构卷入金融创新的浪潮；但是，更多的金融创新是在各类金融机构和非金融机构追求高额利益的驱动下进行的。二是新自由主义经济学派复兴的自由主义经济理论，没有否定市场固有的缺陷，也没有对政府的金融监管进行全面否认与摒弃，而是要求政府金融监管的范围、手段和方式等方面作出必要的调整。

凯恩斯经济学派与金融监管理论

凯恩斯经济学派源于20世纪30年代的全球大危机。全球大危机的爆发极大的冲击了资本主义的经济体系和金融体系，由于重视财政政策和主张国家干预，凯恩斯主义成为当时的主流经济学。在凯恩斯经济理论的指导下，金融监管理论研究以维护金融体系安全和弥补金融市场的不完全为目标，从而获得了长足的发展。

凯恩斯经济学派金融监管的理论基础是市场失灵和金融体系的脆弱性。前者从政府干预和导致市场失灵的因素出发，论述金融监管的必要性，在此基础上，形成了金融监管的负外部性理论、公共利益说和自由竞争悖论等理论；后者则从金融体系的内在属性出发，形成了系统性的金融脆弱性理论。

（一）市场失灵

市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。市场失灵的原因主要包括公共产品、垄断、外部影响和非对称信息。从金融监管角度来看，导致市场失灵的因素在金融业同样存在，因此形成了负外部性监管理论、公共利益说等金融监管理论。

1.负外部性金融监管理论。外部效应指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的，有益的影响被称为外部效益、外部经济性或正外部性；有害的影响被称为外部成本、外部不经济性或负的外部性。金融体系对经济既可能产生正外部性，也可能产生负外部性。当金融行为中的私人收益低于社会收益时，就产生金融正外部性；当金融行为中的私人成本低于社会成本时，就产生金融负外部性（吴竞择，2003）。金融机构的负外部性效应是指金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。从金融监管角度来看，由于金融机构的负外部性导致金融市场失灵，政府不能放任金融机构自由竞争和完全依赖自律管理。2008年国际金融危机的爆发，正是各国金融监管放松下金融机构的过度金融创新所导致的。

2.公共利益说。公共产品具有非排他性（很难将某个人排除在公共产品所带来的好处之外）和非竞争性（多增加一个享用这种产品的人的边际成本为零），而稳定、有效和公平的金融体系无疑具有公共产品的特性。但是，公共产品的“搭便车”问题，银行挤提传染性问题以及系统性风险问题，将有可能导致金融市场的失灵，引发金融风险并导致金融危机。因此，政府通过金融监管可以达到两个目的：一是通过防范市场失灵来提高银行运营的效率，以增进社会福利；二是降低金融业的系统性风险来保持金融体系这一公共产品的稳定，从而维护消费者的利益，确保经济发展的稳定，这就形成了公共利益说中要求政府进行金融监管的理论基础。

3.自由竞争悖论。自由竞争悖论是从市场垄断和自由竞争的角度来阐述金融监管的两难困境，即金融业的高度垄断会在效率和消费者福利方面带来损失，并对社会产生负面影响，这就需要政府通过监管消除垄断，保障金融体系的稳定运行；另一方面，金融机构高度激烈的自由竞争将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。自由竞争悖论提出的真正意义在于跳出了早期金融监管理论所争论的“要不要监管”问题，而关注于金融监管的有效性及效率问题。

（二）金融脆弱性理论

金融机构脆弱性的具体表现包括：短借长贷和部分准备金制度导致了金融机构内在的非流动性；在资产负债表中，主要是金融资产而不是实物资产、主要是金融负债而不是资产净值，这在金融机构之间存在着相互依赖的网络；存款合同的等值和流动性形成了在萧条时期提取存款的激励（D.W Diamond，P.H Dybvig，1983）。金融系统的脆弱性使得政府监管具有极端的必要性，因为只有政府的干预才能防止或挽救金融系统的严重危机。

关于金融脆弱性理论的研究最早可追溯到马克思（K.Marx，1894），他首先提出了“银行体系内在脆弱性假说”；美国经济学家凡勃伦（T.Veblan，1904）从经济周期角度来分析金融脆弱性；欧文・费雪（Irving.Fisher，1933）提出“债务―通货紧缩”理论（The Debt-Deflation Theory，DDT），从经济周期的角度来解释银行体系的脆弱性；凯恩斯（John Maynard Keynes，1936）在奈特“不确定性思想”的基础上进一步发展，认为未来是无法预知的，并且人们的预期也有可能发生很大变化，这种预期与投资形成的不稳定关系会影响金融市场的发展；金德尔伯格（C.Kindleberger）（1978，1994）从经济周期长波理论来解释信贷市场的脆弱性，并首先引入了国际金融监管和经济人的非理等。

但金融脆弱性理论的系统性研究源于美国经济学家海曼・明斯基（Hyman.P.Minsky）。在“滞涨”和经济全球化金融自由化的背景下，由于凯恩斯经济理论在解释经济危机的乏力，明斯基从金融体系自身出发，于1982年在《金融体系内在脆弱性假说》一书中系统阐述了“金融脆弱性假说”，认为银行的高负债经营是金融脆弱性的主要原因。

明斯基的金融脆弱性假说引发了诸多经济学家对金融脆弱性研究。Diamond和Dybvig（1983）提出了著名的D-D模型，认为存款者流动性要求的不确定性以及银行资产较之负债更缺乏流动性的矛盾是金融脆弱性的主要原因，由此提出了政府部门应提供存款保险制度和最后贷款人机制；克瑞格（J.A.Kregel，1997）的“安全边界说”认为银行家运用了不恰当的评估方法是信贷市场脆弱性的主要原因。

政治经济学派与金融监管理论

20世纪70年代的“滞胀”极大的影响了金融监管理论的发展，除上文所述的新自由主义经济学派的金融自由化理论、凯恩斯经济学派的金融脆弱性理论外，政治经济学派从质疑政府监管能力、监管水平的角度建立了政府掠夺论、特殊利益论和多元利益论，即金融监管的私人利益说理论。而其后的管制失灵理论（包括管制供求论、管制寻租论、管制俘获论和管制成本论等）可视为政治经济学派金融监管理论的后续发展。

（一）私人利益说

1.政府掠夺理论。政府掠夺理论（Roe，1990、1996）认为任何管制和监管都是由政府推行的，都是政治家一手策划的。因此，政府和政治家的行为模式是了解银行业管制出现的关键，政府和政治家并非像人们所想象的那样是社会利益的代表，他们有自己的利益和自己的效用函数，并且与社会利益有着很大的差异，也就是说政府行为很可能具有严重的“内部性”特征。政府进行金融监管的目标并不是或者不仅仅是公共利益的最大化。

政府掠夺理论最早提出了对传统金融监管必要性理论的质疑，认为金融监管的直接目标不是“公共利益说”和“金融脆弱性”理论所宣称的那样控制各种市场失灵、控制物价水平和投资水平、为经济增长打下宏观经济基础、保护存款者的利益、防止各种金融风险的传染，以及保证金融体系的健康和资源配置效率的最优等，而是自身收益（政治收益和经济收益）的最大化。

2.特殊利益理论和多元利益理论。特殊利益理论和多元利益理论（佩茨曼，1976）是在政府掠夺理论的基础上发展出来的。他认为政府是由许多政党和利益集团组成的，金融监管是利益集团通过政治斗争而形成决策的产物。

私人利益说从政治经济学视角重新审视了金融监管产生的原因，与经典经济学派的金融监管理论比较，其特点在于通过将政治纳入金融监管制度的分析，可以从动态的角度把握这些工具和制度演变的动力机制以及产生的政治过程；另一方面，也开创了金融监管研究的新视角，为以后的金融监管研究奠定了理论基础。

（二）管制失灵理论

1.管制供求理论。私人利益说理论认为金融监管是一种产品，一种借助政府的强制力量来向特定的个人或集团提供利益的产品。因此，金融监管同样也受到供求规律的支配，而现行的金融监管体系与制度安排是供给与需求两种力量相互作用的结果。

Stigler（1971）首先从供求角度来分析金融监管的相关因素。在需求方面，金融领域存在市场准入、对金融机构业务活动限制等；在供给方面，政府部门提供一种管制存在着成本。正如其在《经济管制理论》一文中所指出的：管制或许正是一个产业所积极寻求的东西。它通常是该产业自己争取来的，它的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的；管制只不过是财富在不同利益集团之间的转移而已（Stigler G.J，1971）。

因此，一个政党在决定是否支持某项监管活动时，首先考虑的往往是这一行动是否有助于自己当选或再当选。因此，需求管制的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源”。此外，波斯纳（Posner）等对该理论做了进一步完善，指出行业监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在了为被监管集团的利益和损害消费者利益上。监管在给被监管者带来一定的好处的同时，也增加了他们的成本。需要指出的是，由于金融监管的供给和需求难以计量，管制供求理论从某种意义上讲是难以实证的。

2.管制寻租理论。管制寻租理论是寻租理论在金融监管领域的适应性发展。寻租理论由克鲁格（Krueger，1974）提出，他将“那种利用资源通过政治过程获得特许权，从而损害他人利益，使自己获得大于租金收益的行为”定义为寻租，进而形成了寻租理论。管制寻租理论认为，政府管制加剧了市场中的寻租机会，产生了政府及其人的租金创造和抽租，使市场竞争更加不完全和不公平，所以，通过政府管制来纠正市场失灵是理想化的、不现实的，越是金融管制广泛的国家，寻租问题越普遍。寻租的结果是造成了不公平，在管制者获得利益的同时，降低了金融效率。因此，提高金融效率的直接、普遍、有效途径是放松金融管制，削弱金融管制中的金融寻租土壤。

3.管制俘获理论。管制俘获理论在政府掠夺理论基础上进一步研究了政府供给金融监管的后续结果：管制机构会逐渐被它所管制的行业所控制和主导；而被管制对象则利用它来给自己带来更高的收益。从逻辑上讲，任何管制措施在实施之初一般是有效的，但由于资本主义制度是由大企业或大资本家控制的，而作为资本主义制度的一部分，管制措施会随着时间的推离而被大企业或大资本家所俘获，从而为其带来更高的收益，这就是伯恩斯坦（Bernstein）的“管制机构生命周期理论”。

4.管制成本论。管制成本论认为，当贯彻实施管制条例过程中所耗费掉的资源成本有可能大于实现监管目标后的收益，或者运用机会成本的概念来判断管制过程中所耗费的资源原本可以有更好的、更合算的用途，以及能够带来更大的收益时，实施监管是不合算的。此外，过于严厉的金融监管会削弱金融机构的竞争力，妨碍金融中介的创新，也会加大金融监管的成本。

后续的监管竞争理论、社会选择理论等只是私人利益说或管制失灵理论的后续发展，但从根本上讲，均未突破上述理论论述的范畴，而只是对上述理论某一方面的研究深化。

私人利益说和管制失灵理论是从监管者自身固有缺陷角度出发来研究对金融监管效果的负面影响。但这些理论没有完全否认金融监管的必要性，而只是要求放松金融监管。从各经济学派金融监管的理论来看，金融监管理论的发展脉络基本可以从“市场调节”、“市场失灵”和“管制失灵”的角度来理解，但局限性在于没有解决市场和管制双失灵并存下的金融市场问题。

信息经济学派与金融监管理论

凯恩斯经济学派从市场失灵角度提出金融监管的必要性理论，而市场失灵的原因之一为非对称信息，即信息的不对称性。信息不对称（asymmetric information）指信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即有些人对关于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些。信息的不对称性理论研究始于美国经济学家阿克尔洛夫（Akerlof）以旧汽车市场交易模型为基础分析“逆向选择”，后来又衍生出道德风险理论和委托―理论。

在不确定性研究基础上发展起来的信息经济学突破了古典自由主义经济学派、凯恩斯经济学派关于信息充分的假设前提，市场信息的不完备和不对称是市场失灵的重要原因所在。金融领域普遍存在着信息不对称现象，如承保人与保险人、存款人与银行、银行与贷款人之间的信息不对称，并由此产生了阿克尔洛夫提出的“柠檬问题”，即金融市场中的逆向选择与道德风险造成金融市场失灵。这就导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信息问题而陷入困境。然而，搜集和处理信息的高昂成本，往往又是金融机构难以承受的。因此，政府及金融监管当局就有责任采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称。据此，信息经济学派的金融监管理论主要侧重于对金融市场中的信息不对称性、金融市场的不完全性研究，具体包括金融约束理论、金融中介理论等。

（一）金融约束理论

受东亚发展经验的启发，赫尔曼、穆多克、斯蒂格利茨（1997）和青木昌彦在信息经济学分析框架下提出了“金融约束”理论，他们认为：金融市场中的信息不对称会使金融机构随时因信息问题而陷入困境，而搜集和处理信息的高昂成本往往使个人或经济单位难以承担，因此政府应该在金融监管方面采取措施来改进金融市场信息问题。“金融约束论”中所主张的金融监管与“金融抑制论”中所描述的政府监管有所不同，它强调政府通过一系列金融政策创造租金机会，租金为银行的持续运营创造了一个利润流，使银行有动力积极地监督企业，确保贷款得到最有效率的使用。

尽管“金融约束”理论肯定了政府监管在解决信息问题的能力和作用，但该理论的适用环境是要求有一个“仁慈、正义、理性”的政府。换言之，在一个缺乏民主法制、利益集团和政治势力过于强大的国家，“金融约束”理论被滥用、成为政府设租寻租工具的风险比较大。

（二）金融中介理论

金融中介理论以金融市场的不完全性为出发点，重点关注金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。金融中介理论包括著名的D-D模型和功能观的金融监管理论。

Diamond和Dybvig（1983）的“银行挤提模型”（即D-D模型）以及Calomiris和Gorton（1991）证明的“先到先取”原则，揭示了银行面对挤兑的两难选择：投资短期资产就不能实现其期限转换的功能；而持有长期资产就会面临流动性不足和破产的威胁。这时，建立存款保险制度或由政府扮演最后贷款人的角色可以实现这个问题的“合理均衡”，挤兑就不会发生。它们的理论给金融监管对金融机构保持流动性的要求提供了理论依据，成为支持建立存款保险制度的理论基础。

Merton和Bodie（1993，1995，2000）提出的功能观的金融监管理论认为基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。因此应该首先厘清金融的基本功能再进行相应的金融监管，这在一定程度上可以提高监管者的专业能力，并降低监管者与被监管者在信息上不对称的程度。功能观的金融监管理论为美国金融混业经营提供了最为有力的理论依据。1999年美国国会通过《金融服务现代化法案》以取代《格拉斯―斯蒂格尔法》，是功能观点的一大成就。1995年巴塞尔委员会在为银行设置全球性的证券资产组合的资本标准时采纳了功能观点。需要指出的是，作为一种理论模式，功能观的监管理论目前仍处于理论探寻阶段。

行为金融学和复杂学科与金融监管理论

在经济学理论中，行为金融学和复杂科学的产生背景完全不同，前者是心理学与金融学的交叉学科，后者是物理学在经济研究领域的应用。但是，两者对于金融市场和金融监管的基本理念有较多的相似或重合点，具体包括：市场参与者不是完全理性的；现实世界的复杂性和不确定性导致经济系统的演化是非线性的；非理性和非线性有可能导致市场长期处于非均衡状态。这种非理性、非线性和非均衡的状态动摇了经典经济学一般均衡和有效市场的假设前提，这恰好动摇了传统金融监管理论的基础，质疑了金融监管的必要性。

但是，行为金融学和复杂学科在非理性、非线性和非均衡的市场条件下，进一步阐述了无论处于“正常”时期还是处于危机时期，金融监管都是必要的。

首先，非理性偏差导致的市场低效性无法通过市场自身来解决，因此政府的监管是必要的，它是提高市场有效性和公正性的保证（Robert A. Prentice，2005）。

其次，非理性和非均衡的金融市场具有内生的不稳定性，缺乏政府监管会引发系统风险。人类认知偏差引发的市场行为带有明显的规律性和系统性，它经常性地导致金融市场产生泡沫，这是行为金融学的非理性泡沫模型和羊群行为理论的明确观点。

最后，金融监管是拯救危机的必要手段。Shiller（2008）认为，金融危机爆发后，最直接的影响就是市场参与者的信心受到威胁，心理传染容易引发严重的正反馈效应，使得金融危机迅速蔓延并波及实体经济，从而引发全面的经济危机。金融系统的非线性特征使得危机的演化速度非常快，演化方向难以预测，“在监管当局缺位的情况下，金融市场注定会崩溃”（索罗斯，2008）。因此，政府迅速有力的救助是必需的（Ott.，1991；Day，1994；Shiller，2008）。

总的来看，行为金融学和复杂学科提示了金融系统内在的非有效性和不稳定性，把研究视角从传统的“理性范式”向“行为范式”演变；从“机构的、动力性的研究方法”向“基于人的行为的、心理的研究方法”演变；从“线性”的向“非线性”的研究演变，这就提供了一个全新的视角来考察金融市场的效率和监管问题。但是，行为金融学和复杂学科关于金融监管理论的研究仍存在两个方面的问题：一是没有形成统一的理论解释框架；二是以心理学研究为基础，根据研究对象的特点对行为人的态度进行假设，这样的研究前提其合理性遭到质疑。

结论

第一，金融监管理论研究的发展历程，是金融监管理论相对于经济、金融危机的适应性调整，这种调整一方面突出显示了各经济学派在不同历史时期所处的地位，另一方面也客观反映了金融监管理论的研究较为薄弱，远落后于金融监管的实践。

第二，当前金融监管理论发展脉络，体现了“市场调节”、“市场失灵”和“监管失灵”的思想逻辑。金融监管理论研究，也从不同角度、不同主体的行为进行分析，提出了具有针对性的金融监管思路与方法。但是，如果分析在2008年金融危机中金融监管存在的问题，我们会发现当前的金融监管理论不能很好的解决市场、政府“双失灵”下的金融问题，这对金融监管理论的发展提出了新的挑战。

第三，信息经济学、行为金融学和复杂学科的金融监管理论，是在不确定性条件下发展起来的。它们突破了传统经济学关于理性经济人、信息充分等假设前提，因而更符合当前宏观经济运行的真实情况，也符合金融监管改革发展的方向，即通过制度设计与流程再造，来解决金融监管中存在的诸多信息不对称问题。

参考文献：

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5.傅立文，何卫江.现代金融监管理论与发展中国家监管制度选择[J].上海金融，2005（4）

金融监管的基本出发点篇（7）

中图分类号：F832　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2010)06－0056－05

一、我国农村金融监管存在的主要缺陷

(一)农村金融监管制度价值定位模糊

从国内外实践来看，金融监管的目标价值主要不外乎在经济安全与经济效率之间摇摆。经济安全是一切经济活动的基本前提，是指一个国家的经济及基本经济秩序以及经济主体在经济活动中利益或行为的保障程度及其遭受损害的可能性。我国的金融业监管历来崇尚安全第一，体现在农村金融监管上更是如此。从1996年打击非法金融开始，到亚洲金融危机后强行关闭大量存在的农村基金会都凸显出政府压制民间金融，扶持商业性金融和政策性金融的决心。诚然，对农村民间金融的抑制在一定程度上保证了农村金融市场风险的降低。但是长期的金融约束政策并没有促使农村金融市场走向繁荣，商业金融机构的不断撤出和农村信用社在农村信贷市场上的主宰地位反而导致了农村金融发展的低效率。同时。暗涌于地下的许多民间金融组织仍然不断滋生壮大。不受监控的借贷行为在突破传统的血缘、地缘和亲缘的约束下必然造成风险的无限放大，最终导致了诸如福建福安市标会倒闭的恶性事件。

由此，效率价值开始在农村金融监管中逐步得到体现。随着监管部门不断降低农村金融机构的市场准入标准，新型的金融机构不断涌现，市场竞争日益激烈，市场主体的主动性和积极性也将被调动起来。有学者就提出了以农村金融的自由化来推动效率价值和公平价值的实现，监管部门为了激活农村金融市场也以非常规的速度发展新型农村金融机构，某些地方政府为了推动本地农村经济的发展也大张旗鼓地组建数量众多的小额贷款公司，一时间效率至上的呼声又卷土重来。但是，“金融自由化并不可怕，可怕的是金融监管立法没有从遵循事物的本质(即金融安全)出发来对管制性的规则进行精雕细刻。”没有把握好金融自由化的度，一味追求金融业的效率价值，在当前我国金融监管资源有限的情况下也会诱发风险。侵损安全价值。经济安全和经济效率两大价值范畴之间有着很微妙的关系，过分张扬和追求其中一种价值会消减另一种价值的彰显。在价值发生冲突时监管部门如果在价值选择上不能合理考量、理性分析的话就很容易陷入以往那种“一管就死，一放就乱”的怪圈。

(二)农村金融监管方式陈旧

1、合规性监管的不足之处日益明显。合规性监管是指通过行政手段，对银行执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行为，维护银行业内秩序。目前我国农村金融监管的合规性监管理念正受到以下因素的冲击：我国农村金融监管法律制度严重落后，现有行政法规和规章对于规制农村金融市场已显不足，与此同时新型农村金融机构的不断出现更加导致了相关法规的不完备性。尽管国家尽量加快立法速度。但是由于农村金融的复杂性和金融组织的多样化导致了立法和执法、司法在一定程度上必然的脱节。合规性监管着眼点在于维护国家法规、政策的严肃性，是一种静态、消极和刚性的监管方式，无法有效地动态追踪金融企业的风险，已难以适应新形势下农村金融监管的需要。

2、统一监管的缺陷渐已浮现。以往由于农村的金融机构主要为存贷款的银行类企业，所以对于此类企业监管部门采用了比照商业银行监管标准的统一监管的理念。但是，首先，由于“三农”具有天然弱质性，容易受到自然环境变化的冲击和市场价格波动的影响。银行业金融机构在服务“三农”过程中，相对风险大、成本高、收益低，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾，如果机械依照商业银行监管标准，简单照搬形成农村银行业金融机构监管各项指标，则是不科学不可持续的。其次，我国地域辽阔，农业经济发展特点各异，农作物品种、生产季节、加工工艺差异极大，金融服务要有针对性。这客观上也要求必须有差异化的金融监管措施。再次。农村金融机构所处地域的不同、类型的不同、管理水平的不同、业务创新度的不同、信贷资金流向的不同等诸多因素都使得农村金融机构表现为多样化和类型化，各类金融机构发展的路径和目标诉求均有所不同，因此对其的监管标准理应区别对待。如目前对不同的农村金融机构规定的资本充足率存在偏高、偏低情况。对农村信用合作社和小额贷款公司没有设立资本充足率的要求。最后，保险、证券等其他外来金融企业也开始向农村渗透，整齐划一的统一监管的模式肯定无法保证这些企业的健康发展。尽管目前在监管政策上，政府对农村金融机构在最低注册资本、存款准备金、资本充足率等方面有着比商业银行更低的要求，但是还不够细化，有些措施也值得商榷，需要继续完善。

(三)农村金融监管立法滞后

现今我国金融监管法规中没有专门针对具有自身独特属性的农村金融所颁布的基本法律、法规，而是主要着眼于商业银行和城市金融环境，没有顾及社区金融机构和农村金融的特点。这样做不但忽视了农村金融市场和一般商业金融迥异的特点和这几年农村金融市场风起云涌、日新月异的变化，而且用大量的原则性强、低位阶的政策法规来调整农村金融主体之间的法律关系，效力弱化，缺乏指导性，有时候彼此之间还会发生冲突，减损法规的权威性，消减其应有的作用。

目前我国农村金融市场还主要以信贷市场为主，存贷款机构发挥着重要的作用。随着农业银行网点的逐步撤并和农业发展银行业务的萎缩，具有合作性质的农村信用社在农村金融市场中当仁不让地扮演着中流砥柱的角色，事实上拥有一定的垄断地位，因此对农信社进行专门性立法很有必要。自2003年以来，对于农村信用社的改革形成了银监会、地方政府和省联社的多头管理体制，如何厘清各方责权利需要尽快解决，所以对相关法律的规范和指引提出了较高的要求。但是目前我国没有专门的合作金融法律，仅靠相关的“办法”和“指引”并不足以承担此重任。

截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，银监会还推出了未来3年内再设1300家新型农村金融机构的计划，改革的步伐逐渐加快。但是如果没有健全和完善的法律。有时可能欲速而不达。自2007年试点以来，银监会相继颁布了、《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等一系列文件，但是大多为暂行的部门规章，有的甚至只是规范性文件，法律效力较低。新型农村金融机构属于社区

型或区域性金融机构，与传统的商业银行有较大差别，其市场准人和退出都有其自身特色。如果不对其进行专项、高阶和详细立法，则会加大其经营风险。对于像合会、私人钱庄等我国传统农村民间金融组织更是没有法律文件进行规范，这涉及到农村民间金融如何合法化的问题。

(四)农村民间金融游离于监管之外

1997年后由于维护农村金融安全的需要，我国对农村民间金融总体上持否定的态度，在关闭了大量的农村基金会后，许多农村民间金融组织转入了地下活动。“草根金融”的顽强生命力，被正规金融拒之于门外的农民和中小乡镇企业迫切的融资需求，都使得农村民间金融起到越来越重要的作用。但是目前国家对农村民间金融的监管极不到位，除了运用《合同法》、《担保法》和《最高人民法院关于民间借贷的司法解释》等法规来规制私人借贷外，就是沿用《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》对农村民间金融组织进行打击，以堵为主，扼杀了农村金融市场的内生性成长和自我创新。与我们国情较有可比性的印度，其民间的土钱庄就被纳入了正规金融体系之内监管，美国纽约州的《放款人条例》、日本的《无尽业法》也都使对农村民间金融的监管有法可依。

民间金融在通过各种人缘、地缘关系收集农户和中小企业‘软信息’方面具有优势，这样在向农户和中小企业提供贷款方面就具有了信息优势，从而使得其广泛存在。但同时也存在一些局限性：高利率加大了借款人的生产成本，影响了农村经济主体的发展后劲；大量资金“体外循环”，削弱了正规金融机构的中介效应，干扰了中央银行对社会信用总量的调控，加大了金融体系风险；许多农村非正规融资导致大量纠纷甚至暴力犯罪，造成了严重的社会后果。因此，如何将民间金融纳入监管范围，去其糟粕，取其精华，是一个需要深入研究的课题。

(五)没有形成多元化、多层次的监管体系

1、政府监管没有形成合力。首先是银监会和人民银行之间存在权力划分的模糊性问题。银监会无法迅速、高效地掌握一些重要的经营信息和财务数据来对农村金融机构进行风险管理。其次，银监会和地方政府之间出现了一定的监管真空。譬如对农村信用社的省级联社，由于银监会监管链条过长，导致监管效率损耗严重，出现了省级联社对基层社过度干预的情况。还有像一些地方政府实际上由县级工商局监管当地的小额贷款公司，省级政府的监管名存实亡。

2、农村金融机构的内控制度没有完全建立起来。对于风险的防范，监管机构是外因，金融机构才是内因。在金融风险的控制上金融机构内控是第一道防线，而金融监管只是最后的防线，只限于提供农村金融的公共安全网和防范系统性风险。而我国农村金融监控则呈现出逆向结构。金融监管首当其冲，金融机构的内控成了最薄弱的环节。由于企业的不成熟、员工素质较低和基础设施的落后，许多农村金融机构的内控制度出现了诸多的问题：没有内控文化氛围，内控机构既不独立也不权威。没有现代化的法人治理结构和权力制衡机制，授权信贷制度和交叉检查制度不完善，财务管理混乱以及内控综合评价体系的不科学。

3、农村行业金融自律组织的稀缺。我国目前农村金融行业的自律组织只有2005年成立的中国银行业协会农村金融工作委员会，但是由于成立时间较晚，其职权范围难以有效触及县域农村金融区域，同时也没有专门针对农村金融企业特色的内部规章、行业公约和奖惩措施，还难以充分发挥行业自律组织的作用。

4、社会监管的缺失。社会监管包括社会中介监管和社会舆论监管。由于各种条件限制，我国农村金融企业接受监管部门认可的会计师事务所和审计师事务所对企业财务报告的真实性进行审计的情况还未成常态，使得社会中介监管的效力难以发挥，再加上没有有效的信息交流和信息披露机制，社会舆论监管更是无从谈起。

(六)金融监管力量薄弱，分布不均衡

目前对于农村金融监管的资源投放不足，造成监管力量较为薄弱，分布不均衡：第一，在信息社会里，发达的电子信息化是保障监管效率的利器。而在我国中西部欠发达农村，既缺乏先进的监管技术手段，又没有充足的监管人员，同时监管人员的专业技能和个人素质也参差不齐，常导致监管的延误与低效。第二，监管资源被重点投放在经济发达的县域地区，落后的基层村级农村缺乏监管资源的配置。第三。新型农村金融机构发展迅速，但是对其监管刚刚起步，尚未成熟，往往只顾及准入监管，业务层面的管理还尚付阙如。最后，目前我国保险业和证券业在县域缺乏监管主体。因缺乏监管，农村保险市场秩序甚为混乱。

二、改革与完善我国农村金融监管制度的具体构想

(一)矫正农村金融监管制度的价值定位

现今主导农村金融监管制度构建和实施的单纯追求经济安全的价值观已被一以贯之地运用多年，对农村金融市场的改革产生的负面效应日趋明显。我们应转变观念，从追求安全价值转向安全与效率并重的价值观。表面上安全与价值在很多时候显现出彼此矛盾和冲突的一面：追求安全可能导致监管措施严厉化，从而市场效率得不到提升；追求效率又有可能放松对市场准入、产品创新、内控制度建设等一系列导致金融风险产生的因素的掌控。实际上安全与效率在一定程度上也是互补的：一方面，保证市场的安全对于效率的提高有百利而无一害，牺牲安全去追求的高效率可能只是昙花一现，不能持久；另一方面，没有效率或低效率的金融市场即使再安全也是不健康的，垄断扼杀了竞争，古板吞噬了创新。所以尽量建构融安全与效率天然为一体的农村金融监管制度乃是我们的必由之路。

某些情况下，农村金融市场的复杂性决定了安全与效率的取舍在一定时点势必鱼与熊掌不可兼得，像对于风险较大、形态极为多样化、活跃度高的农村民间金融，在监管时应以安全价值为优先考虑，先行建构制度，打好基础，不急于求成地追求效率。不过，价值主体和社会需要的多元性和多层次性经常决定了监管部门在处理价值冲突时的两难境地。

(二)改进农村金融监管方式

1、由以合规性监管为主向以风险性监管为主转变。风险性监管是在合规性监管基础上的审慎性监管，把防范金融风险放在首要位置，是动态、积极的监管。当前，监管机构应主要完成下列几项任务：第一，制定出合理的风险权重系数。构建科学的风险评测体系，通过对农村金融机构的资本充足率、不良贷款率等指标实时监控以达到维持金融机构资产质量和减少呆坏账的产生，规模较大、机制完善的农村金融机构可比照商业银行实施五级贷款分类制。第二，有效结合现场监管和非现场监管。我们既要重视现场监管的指引性和促导性，也不能忽视现场监管的强制性和应急性。尤其是众多农村中小金融机构的不成熟和信息交流的障碍使现场监管仍有其重要性。第三，完善农村金融机构的信息披露制度。对于经营上的重要数据和重大事件要及时披露并向监管部门呈报。最后，建立健全农村金融业

的风险预警机制，通过设定科学的预警指标体系、迅捷的金融机构材料上报制度和有效的评估系统和传导机制以防患于未然。

2、构建以统一监管为基本原则的分类监管模式。统一监管标准与实施分类指导的关系实际上就是矛盾的普遍性和特殊性的关系问题。“统一监管标准，是顺应银行业发展趋势，依法、公开、公正监管和提高监管效率的必由之路”。但是农村金融与城市金融的差异化和农村金融内部的分化使得分类监管实属必要。今后应在如下几个层次实施分类监管：第一，按照东、中、西部区域的经济发达程度不同分类监管。第二，按照机构的性质不同分类监管。存款类和非存款类金融机构，政策性、商业性和合作性金融机构，银行、证券、保险机构。这些不同类型的机构都应实施分类监管。第三，按照金融机构的风险状况和管理水平的不同分类监管。这一点可参照我国证券行业的分类监管措施。第四，对农村信用社的省联社和基层社也要分类监管。

(三)完善农村金融监管法规

目前我国农村信用社改革主要采取了农业股份制银行、股份合作制银行和省级联社制三种模式。针对绝大多数农信社改革采取的省级联社模式，全国人大应尽快制定《农村信用社法》，对此类农村信用社的法人治理、市场准入、市场退出、财务指标、高管任职资格等做出妥善的规定，以不断壮大农村信用社这支农村金融市场的主力军。

有关新型农村金融的法律法规位阶较低、内容简单、原则性强和可操作性差，这些弊病与其试点工作的开展有着密切的关系。在监管部门准备大规模发展新型农村金融机构之际，在条件许可下应制定较高位阶的法律法规来加强监管的效力，如可制定《村镇银行法》或《社区银行法》对较为成熟的新型农村金融机构进行规制。对于处于摸索阶段、各方面还不成熟的金融机构也可细化现有规章制度，加强其可操作性。

此外，时移世易，农村金融市场的变化极快，如不及时动态地调整法律法规，对农村金融机构的监管就可能出现刻舟求剑式和教条主义般的机械操作。我国应根据农村金融环境的变化和农村金融机构自身发展的成熟度审时度时地调整相关法规中的某些监管指标或标准。

(四)对符合条件的农村民间金融合法化

国际农业发展基金在其研究报告中指出：中国农民从民间金融机构得到的贷款大约是从正规农村信贷市场上得到的贷款的四倍。农村民间金融合法化、正规化和系统化的重要性可见一斑。农村民间金融组织良莠不齐，鱼龙混杂，对其合法化和正规化要遵循“堵疏结合”、“加强监管和鼓励竞争”的理念：首先，要合理界定民间金融和非法金融的界限，通过制定像《放贷人条例》等相关法规和对《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等规章的修订，将现有的农村民间金融组织分类，对于像采取诈骗、投机、非法集资、放高利贷的方式的地下金融要严格禁止和取缔。避免对农村金融市场的伤害。其次，要在一定程度上进一步降低农村金融市场准入的标准，继续允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场，可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织。这些组织经过实践的证明风险较小，在适度的监管下会焕发出更大的活力。再次，对于新纳入监管体系的民间金融组织可在资本充足、会计准则、信息披露等方面适当放宽，但是对其信用风险、操作风险和市场风险仍不可掉以轻心。最后，对于符合条件的互合作金融机构可鼓励其向正规营利性机构转化。

(五)建立多元化、多层次的监管体系

1、促使监管机构之间形成合力。首先，银监会的基层监管办与人民银行的基层分支行要形成有效、迅捷的协调机制和联动办法，彼此之间要做到信息的共享和业务的协作。同时，农村金融市场已不再局限于信贷市场，保险、证券等业务也开始向农村渗透，加强与证券、保险等其他金融监管部门的互通有无和协调监管也很有必要。其次，银监会基层部门与地方政府的合作监管也应增强。

2、农村金融机构应加强内控机制建设。要强化内控文化氛围。建立独立和权威的内控机构，通过产权制度的改革构建现代化的法人治理结构和权力制衡机制，完善审慎的授权信贷制度，开展岗位交叉检查，建立权威的内部监察与稽核制度。

3、扩充现有的中国银行业协会农村金融工作委员会，将其升级为专门为广大农村金融企业服务的自律性组织，各地也可根据农村金融企业类型和业务覆盖范围的不同，在监管部门和当地政府的指导下建立代表本行业集体利益的金融工会，通过信息资料的搜集与共享、代表会员同政府沟通等多种措施协助政府监管。

金融监管的基本出发点篇（8）

一、引言

金融是现代经济的核心。1720年, 英国《泡沫法案》(The Bubble Act) 颁布，标志着金融监管*制度形成。一般认为, 金融监管与一般公共监管的理论基础是大体相同的, 它可以形容为：为防止金融市场失效而产生的连锁负外部效应, 进而危及宏观经济的稳健。自20世纪80年代以来，自由化、一体化以及信息技术的进步使西方主要发达国家国家金融体系发生了深刻的变革，普遍进行了金融监管结构改革，形成了结构明晰、分工明确、协调合作的适应金融业发展创新的新型监管结构。我国加入WTO后，金融对外开放的步伐明显加快，取得了举世瞩目的成就，从2006 年1 月起, 我国对外开放全部的金融服务市场。然而，随着国际金融综合化、一体化的发展和我国改革开放的深入推进，金融业的混业经营有着不可逆转的趋势，这对我国对现行的“分业经营、分业监管”体制提出了严峻的挑战。面对挑战，如何加强和创新我国金融监管工作，提高金融监管效率，增强金融竞争力，有效防范和化解金融风险，成为需要我们正视和思考的重要课题。

二、我国金融业监管的现状评析

20世纪80年代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定，已成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管是伴随着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。大体上经历了以下几个主要阶段：

第一阶段：1985年～1993年，中央银行行使金融监管职能的起步阶段。

这一阶段是中国人民银行专门行使中央银行职能的初期，是主要依靠行政手段管理金融的一段时期。 在这一时期，中国人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上， 对中央银行金融监管工作重视不够，金融监管的作用发挥不是很理想。

第二阶段：1994年～1997年，金融监管进入有法可依阶段。

1994年各级人民银行按照中央指示，切实加强金融监管，严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场及个别地方出现的非法集资等问题。中央银行从监管实践中深深体会到，要保证金融监管的权威性和超脱性，切实增强监管实效，维护良好的金融秩序，必须使金融监管有法可依，以法律为保障。开展依法监管，才能取得好的监管效果，因此，于1994年我国先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融监管法规。1995年，全国人大先后通过了《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《保险法》 《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律。两年时间我国金融法制建设大发展的时期，标志着我国金融监管开始走上有法可依的轨道。

第三阶段：1998年至今，金融监管体制改革深化阶段。

这一时期金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证监会、保监会、银监会相继成立、分别负责证券业、保险业、银行业的监管。人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，1999年，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行，建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。

经过20多年的建设和改革，我国金融市场的规模日益壮大，金融市场运作、监管等方面的理论研究水平和实践能力不断加强，同时，我国政府在国内金融市场逐步发展的同时也营造了一个比较稳定、相对有效的金融监管架构，形成了以财政部、中央银行、银监会、保监会、证监会、以及各行业自律组织（官方性质）等为主的金融监管架构。各金融监管机构的职权划分情况参见下表。

表 我国各金融监管机构的职权划分

结合表我们不难看出，由于我国当前的金融业以分业经营为基本运作形式，因而便出现了分业监管的监管架构的现状。我国选择目前的分业监管体制，是在我国金融业整体水平较低，为有效控制金融风险而在实行金融业分业经营的现实基础之上产生的。这种体制对提高监管对象的专业化，监管的连续和细致，风险的预警和化解有独到的效果。

三、混业经营给金融监管部门带来的新挑战

美国于1999年正式出台并实施了《金融服务现代化法案》，标志着整个国际金融体系开始由分业经营走向混业经营，基于金融产品和金融机构之间的界线随着金融体系的发展和成熟而日渐模糊（Richard K. Ambrams And Michael W. Taylor, 2000）。而我国自东南亚金融危机之后，为了确保金融体系的安全与稳定、完善金融风险管理体系，加快了金融监管体系的改革步伐，在不断完善金融监管法制、改进监管手段的基础上，对金融监管的组织框架进行了重大调整，相继成立了证监会、保监会和银监会，形成银行、证券与保险分业监管的格局。然而随着我国金融体系市场化改革的逐步深入及入世后金融市场的全面开放，金融机构的多元化、国际化经营趋势日益增强，使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战。2003 年修订实施的《商业银行法》第四十三条已修改为:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。国家另有规定的除外。”这项修改虽然确定了我国金融业在短期内仍然继续实行分业经营，但显然已经为金融机构今后的混业经营留下了适当的发展空间。

我国现行的金融监管组织体系是以金融行业划分的分业监管模式，银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管。这种监管模式有利于明确监管者职责，提高监管的专业化技术，集中控制金融市场风险。但是，“分业经营、分业监管”体制也存在着自身不可消除的缺陷。另外，虽然我国金融业目前实行的是严格的分业监管，但是银行、保险与证券等业务之间已经出现了相互渗透的现象，同时国内也出现了一些混业经营的金融控股集团，如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这对分业监管提出了新的挑战。面对混业经营的趋势，我国采用的分业监管所面临的主要问题有：

1.采用“分业经营、分业监管”的优点之一是使各类金融机构的业务更加专业，这样既便于内部管理又有利于货币当局的外部监管, 可以从总体上提高金融机构的运营质量，降低系统性金融风险。但是随着金融业的蓬勃发展，银行、证券、保险之间的业务交叉削弱了分业监管的业务基础，使得原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥作用，银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来日益密切，增加了分业监管的难度，使得原有的金融体系的运营管理模式不但没有降低系统性金融风险, 反而放大了这种风险。

2.金融业是一个有机的整体, 各个金融市场本质上是相互贯通, 彼此相互影响、相互制约、取长补短、共同发展的。现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理，这样，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，就会产生较高的协调成本；同时，我国采取严格的“分业经营、分业监管”模式, 实际上是把一个统一的金融市场人为地划分为互不交叉、彼此互不联系的几个市场, 这显然是违背市场规律, 违背经济运行规律的；由于“三会”彼此地位平等，没有从属关系，各监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多，而对相关市场则不太关心，信息沟通和协同监管仍比较有限。

3.分业监管致使金融创新力低下。在分业监管模式下，由于各个监管者都选择直接管制的监管方式，对所监管范围内的市场风险过于谨慎，对所有创新产品进行合规性审查，强制金融机构执行其规定的资本要求，从而增加了金融监管的社会成本；而金融机构创新产品研发成本居高不下，同时又需要背负沉重的创新产品审查成本，则倾向于不选择金融创新。

由此可见，面对全球金融业混业经营的总体趋势，原有的分业监管的劣势日趋明显的表现出来，我国金融监管体制需要进行及时有效地改革与调整。目前有的学者认为从我国的金融业的发展阶段来看，虽然我国出现了混业经营的发展趋势，而且也出现了金融控股集团，但金融机构的主业还没有太大的变化，即使在金融控股集团内部，各子机构无论在资金还是在业务方面都存在着较为清晰的界限，因此，认为目前对分业监管体制进行彻底的改革建立统一的综合性监管体制时机尚不成熟，主张形成一系列长期的正式契约安排，保证分业监管体系的程序性协调机制，通过加强监管者之间的协调合作来解决目前分业监管存在的问题。笔者认为，我国的金融业的已经具备了混业经营的能力，这可以从我国政策性批准的多家金融控股集团得到证明。另外，随着全球经济一体化而产生的全球金融一体化，我国金融企业采用混业经营势在必行，特别是外资金融机构的不断进入我国，将会使得我国金融企业的由分业经营向混业经营的过渡期进一步缩短，因此，本文认为我国的金融监管体系应尽早适应这一发展趋势。

四、金融混业经营监管模式的选择

有效的金融监管组织体系应该适应当前的金融业务的经营发展模式，并确保金融系统整体安全和有效。从世界范围来看，迄今为止，一个国家究竟选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径，没有一个统一的模式，完全取决于其经济、金融运行的内外部环境。美国的金融监管模式经历了由混业经营混业监督管理――分业经营分业监管――混业经营混业监管的发展过程，经历了有初级阶段――发展阶段――高级阶段的发展历程。我国究竟应该选择什么样的监管模式要由我国的具体国情来决定，应该选择以维护金融体系整体稳定和有效为目标的金融监管模式，适应当前混业经营的发展趋势的监管模式。

目前主要的金融监管模式有：

1.统一监管模式。典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。这个监管主体可以是中央银行或其他机构，统一监管模式的优势包括：统一监管可节约技术和人力的投入，大大降低分业管理所产生的部门间信息沟通的成本， 改善分业监管部门之间的协调；同时，统一监管模式提高了金融业的创新能力，统一监管模式可迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险，也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍。统一监管模式的劣势主要有：容易导致。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势、规模经济等得以最大化，同时又能防止潜在风险的监管组织结构。1996年以后日本和韩国也转向统一监管模式. 1997年英国的金融监管体制改革最为著名，截止目前，实行统一监管的国家主要包括英国、日本、韩国及北欧国家等。

2.分业监管模式

分业监管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。我国目前采用的监管模式就是典型的分业监管模式，目前分业监管模式较为普遍，实行分业监管较为典型的国家有德国、波兰、中国。分业监管模式的优点是各个专业监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势，有利于实现监管目标，提高监管效率。分业监管模式的缺点是多重监管机构之间难于协调，可能使得被监管对象有空可钻，逃避监管；多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、重复或交叉监管和多种分歧等问题不同机构之间互相推卸责任；另外，分业监管各个机构庞大，监管成本较高也是其缺点之一。

3.分业监管基础上的统一监管模式

这是在金融业混合经营体制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型模式。继续完善金融分业监管体制，创新监管协调制度，建立层次构架分明的金融协调监管机制。目前，在世界范围内，金融合作监管模式正在逐渐形成并有被越来越多国家采纳的趋势。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分，具体形式有牵头监管和(双峰式) 监管模式。牵头监管即在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作，典型国家有巴西。( 双峰式)监管模式是指根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险。另一类机构是对不同金融业务经营进行监管，典型代表国家有澳大利亚。分业监管基础上的统一监管模式的特点是即保持了监管机构之间的竞争与制约作用，又发挥各个机构的优势，同时还降低了多重监管机构之间互相协调的成本，提高监管效率，避免出现监管真空或交叉及重复监管。

纵观三种监管模式，结合对我国金融业的现状的分析，我们认为分业监管基础上的统一监管模式是我国未来监管体系的较好选择。如下图是我们设计的监管模式图。

在这种金融监管体制下，在国务院下设立专门的金融监管机构――金融监管局，负责对我国的金融业的营运进行统一监管；在其下保留三个专门监管机构，作为金融业分业监管基础，其中：银监会负责对我国银行业的监管；保监会负责对保险业进行监管；证监会负责对证券业的监管。中国人民银行履行风险监管的职能；将其对银行业的监管权力移交给专门的银行业监管委员会( 银监会) 行使，这有利于中国人民银行从宏观上把握我国的经济金融形势，确保我国各项经济金融目标的实现。另外，各行业的自律性的约束和管理也是必不可少的。这种金融监管模式，发挥了分业监管和统一监管模式的优点，又避免了监管部门各自为政，效率低下的不足，很好地协调了央行和“三会”之间的工作关系，将有效地改变我国目前金融监管中存在的各种弊端，从而明显地提高我国金融业的监管水平和实力，增强我国金融业的国际竞争力。

参考文献:

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金融监管的基本出发点篇（9）

影子银行迅速发展却游离于金融审慎监管框架之外，在金融体系内部积累了巨大的内生性风险，最终导致了系统性风险。TobiasAdrian，HyunSongShin认为，影子银行系统、资产证券化、银行与资本市场的一体化发展趋势对金融危机和金融体系稳定性有重大影响。在后危机的金融体系中，资产证券化将受到严格的监管来防止过高的杠杆化和期限错配。GaryGorton,AndrewMetrick就影子银行的监管问题提出了详细的举措建议和监管原则，他认为，着重从货币市场共同基金、资产证券化和回购三个方面严加限制是对影子银行监管的最好途径。ChristianCalmès和RaymondThéoret认为，影子银行的兴起和发展意味着更多市场主导的银行活动，应加强由市场主导的交易行为的信息披露；由于杠杆率在银行风险传导中的作用，应制定更好的杠杆率指标，具体衡量银行的真实风险。ZoltanPozsar通过介绍机构现金池，从需求的视角解释了影子银行出现的原因，主张通过控制国库券的供给来管理影子银行的规模，把国库券的发行作为一种宏观审慎监管的工具。

2011年4月二十国集团金融稳定理事会（FSB）从宏观和微观两个视角分析了当前的影子银行监视举措，并且提出了可行的监管框架和措施，如监管商业银行与影子银行权益的交易活动，监管影子银行的权益资本，监管当局可介入来管理市场活动和金融工具的风险等。近年来中国的影子银行体系融资规模迅速膨胀，影子金融体系发展存在着安全隐患，国内学者呼吁强化影子银行体系监管刻不容缓，提早将其纳入宏观审慎监管范围以防范未来风险。巴曙松强调要加强对影子银行系统的监管，详细分析了2009年英国金融服务局和美国政府关于金融监管体系改革的方案，指出设计信息披露机制将成为未来对影子银行监管的重点。秦岭着重从影子法律监管的角度分析了美国影子银行的监管现状，指出在控制影子银行行为风险性方面可以从提高自身资本金充足率、加强信息披露、加强监管的全球合作和离岸经营监管几方面入手。姜震在其硕士学位论文中比较分析了美、英、日、新加坡和法国对影子银行的监管现状，指出各国监管模式是多样而且不可复制的，各国在监管实践中应总结出适合自身金融发展的监管模式。另外，此次金融危机暴露了对影子银行监管在监管者自身、银行纪律和市场纪律等方面存在诸多问题。鉴于中国对影子银行监管的目标不明确、独立性不够、监管机构之间协调性差的现状，姜震提出了功能性监管的主张，使我国影子银行体系监管由单纯的行政管制向注重风险管理的功能性监管转变，指出在监管模式上，实行集中统一的监管必将成为最终的选择。

文维虎、陈荣根据影子银行不同的表现形式和特征，对影子银行的引导和运用方面提出了建议，主张分类实施影子银行的归口监管，采取定点银行账户托管，归口审查部门对其实施报表分析及评价等。李东卫通过中美两国影子银行体系的比较分析，提出了规范金融产品创新，提高信息披露程度，强化风险动态监测，建立风险预警机制，加强一行三会和跨境监管合作的建议。李建军、田光宁探讨了中国影子银行监管改革的顶层设计问题，建议系统研究影子银行体系的信用层构、金融工具的计量、风险监测预警体系构建，将影子银行体系评估嵌入金融部门评估（FSAP）框架体系，建立符合中国影子银行体系的监管框架。龚明华、张晓朴、文竹，归纳总结了自金融危机以来的国际上加强影子银行监管的主要改革措施，包括将私募和对冲基金纳入监管范围并加强监管强度，加强风险隔离，系统重要性大型私募及对冲基金建立危机处置预案等。然而目前对影子银行的监管仍然不到位，美国的金融监管改革法案是各方利益相互妥协的结果；法案中保留了大量例外条款；措施偏于温和，对影子银行风险管理和控制的监管要求欠缺。对加强我国影子银行监管的建议，健全金融立法，尽快出台《资产证券化条例》、《股权投资基金管理办法》等；建立商业银行与影子银行之间的防火墙，加强资产证券化业务的风险管理等。周莉萍通过美、英、欧盟、金融稳定理事会FSB对影子银行监管现状的比较，分析了影子银行体系的内在缺陷和监管出路，同时指出我国不能盲目复制国际上对影子银行的监管举措，本阶段应大力鼓励金融创新和提高非银行金融机构核心竞争力。

鉴于影子银行体系出现的问题，2010年9月出台的《巴塞尔协议Ⅲ》针对银行业的风险监管方面做出了补充和修订，提高了对银行的资本金要求，并提高了证券化产品以及再资产证券化产品的风险权重，扩大了审慎监管范围，提高信息披露要求，以及进一步完善了激励机制。在理论研究方面，钟伟，谢婷提到，在表外业务方面，巴塞尔委员会加强了对识别表外风险暴露和资产证券化业务风险的指导，提高了证券化、表外交易活动和风险暴露的信息披露要求。王茜指出，《巴塞尔协议Ⅲ》提出了资本监管的改革，包括引入杠杆率监管标准、改进资本工具，建立反周期的资本监管框架和流动性监管的国际标准。MarianneOjo分析了《巴塞尔协议Ⅲ》对影子银行和其监管套利的影响，以及各个监管主体为改善宏观审慎框架的目的和举措，并指出，尽管已经采取重大的措施来解决宏观审慎监管框架的问题，但是微观和宏观审慎监管应该继续加强，在整个欧洲层面，审慎监管仍需要付出巨大的努力。

二、“次贷”危机前主要国家金融监管体系模式

（一）美国“双重多头”金融监管模式1929－1933年大危机后，美国逐步形成了“双重多头”的监管体制。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力，而“多头”是指在由多个机构履行金融监管职能。联邦一级的监管机构有金融管理局、联邦储备体系、证券交易委员会、联邦存款保险公司等，这些监管主体分别对不同的金融机构实施交叉监管，美联储是最高综合监管机构，金融管理局、证券交易委员会、联邦存款保险公司分别对银行、证券、保险公司实施具体的分业监管，各州也设有自己的金融监管机构，负责地方性金融机构的监管。美国的监管体系，实质上是是混业和分业监管相结合的“伞式”监管模式。“次贷”危机暴露了美国这种监管体制存在的缺陷，监管功能并没有覆盖整个金融系统，存在监管主体缺位、功能匮乏等问题。20世纪90年代以来，影子银行体系迅速发展，金融创新不断深化，但相应的风险控制和监管手段并未形成。一些高杠杆、高风险的金融衍生产品，如次贷抵押债券（MBS）、担保债务凭证（CDO）、信用违约掉期（CDS）等，处于无监管的自由发展状态。私募股权基金、对冲基金、信用评级机构等也未能得到有效约束和监控，在利益驱动下出现了过度冒险行为和道德风险。影子银行并纳入最后贷款人制度的保护之下，流动性转化功能缺乏基础货币的支持保障，遇到市场剧烈变化，很容易出现流动性枯竭问题。游离于监管体系之外的影子银行的业务活动使金融体系的系统性风险迅速积聚和放大，在宏观经济出现下行风险时，金融系统的风险首先会以危机的方式释放出来。

（二）英国“单线多头式”金融监管模式与美国不同，英国“单线多头”监管模式，属于高度集中统一的金融监管体制。2000年的《金融市场与服务法案》实施后，英国政府将银行业、证券业、保险业的监管统一起来，建立了一个负责所有金融行业的金融服务局。金融服务局的监管权限和范围极其广泛，不仅负责业务行为监管，也负责审慎性监管。但是，除了金融服务局意外，英格兰银行和财政部也履行一定的金融稳定权力，在监管过程中，三方还不能充分紧密合作，有事也出现相互推诿、意见不统一等情况，监管重叠和监管缺位必然导致监管效率低下。

（三）日本金融行政监管模式二战后日本采取的是集中监管模式，以大藏省为监管主体，负责制定金融政策和法规，行使金融监管职能。2000年，日本将大藏省改为财务省，成立了金融厅，成为金融监管的最高机构，强化了政府对金融监管的职能。由于日本金融监管的行政干预过多，降低了金融机构的市场竞争力、产品创新能力与风险抵抗能力。日本金融监管机构对商业银行的风险控制手段以及信贷资金使用去向监管力度很小，监管机构没有建立健全的金融机构信息披露制度，导致监管者不能及时发现银行的经营风险。同时，监管机构也急需扩大监管范围，将影子银行体系纳入监管范围，对所有金融市场的参与者进行监管。

三、各国探讨金融监管体系改革，加强对影子银行监管的举措

“次贷”危机发生以来，国际金融机构、欧美各国政府开始考虑将影子银行系统纳入金融监管，相继出台了一系列旨在强化影子银行监管的法律法规和监管指引。各国在对影子银行系统的监管模式和监管手段方面发生了一系列变化。

（一）金融监管模式变化———宏观审慎管理组织构架的建立各国危机后的监管改革方案都体现出对系统性风险的重视，并且为切实加强对系统性风险的监管或管理，现有监管架构进行了较大变动。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了最终的金融改革法案《多德———弗兰克华尔街和消费者保护法案》，被称为“大萧条”之后最为严厉的一次金融监管改革法案。法案决定建立新的跨部门系统性风险管理机构金融服务监管委员会（FSOC）和金融研究办公室（OFR），主要负责识别和预防系统性风险，协调各监管机构在系统性风险防范方面的跨部门合作。国会将授权其对可能导致系统性金融风险的大型金融机构进行审慎性监管，主要措施包括对大型银行和对冲基金征收系统性风险特别税，限制银行类金融机构对高风险领域（如对冲基金、私募股权基金）的投资活动等。在一定程度上摒弃了原有的功能型监管理念，转向目标型监管，将金融产品的监管划分给相关部门。另外，法案强化了美联储在系统性风险管理中的作用和地位，对一级金融控股公司进行并表监管，包括投资银行、对冲基金、私募基金、保险公司等非银行金融机构，解决了影子银行机构的监管主体缺位问题。在此次监管改革中，英国政府通过了《2009银行法案》，并且了《改革金融市场》白皮书，设立两个专门机构来防范系统性风险，一是在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会，二是新设金融稳定理事会，全面监控系统风险，强化以金融稳定委员会为核心的国际金融监管架构的建设。不过，在这样的监管构架下，依然没有哪个单独的机构拥有责任与权力对整个金融体系进行监督、识别潜在的不稳定趋势，并采取协同行动来对此做出反应。因此，2010年英国政府提出了新的监管改革方案，撤销金融服务局，将金融监管职能归还给英格兰银行，由英格兰银行承担审慎监管职责。《欧盟金融监管改革》方案中，提出成立欧盟系统风险委员会，监控系统风险；建立欧洲金融监管系统强化微观金融监管与协调机制，升级原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会为欧盟监管当局。

（二）金融监管范围扩大———影子银行系统纳入监管体系改革后的各国监管法案除加强对传统银行机构(尤其是有系统性影响力的大型银行机构)的监管之外，把所有可能产生系统性风险的对冲基金、私募基金、房地产基金、投资银行等纳入到金融稳定的监管框架中来。美国金融监管改革法案扩大了监管范围，加强对资产证券化市场、场外衍生品市场、私募股权基金、对冲基金和信用评级机构的监管。美国金融监管改革法规定，私募基金和对冲基金资本总额超过1亿美元的需在证券交易委员会（SEC）注册，未达到1亿美元的须在州注册，以帮助监管部门检测系统性风险，并将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品必须在交易所内通过第三方清算进行交易，首次对场外衍生品市场颁布全面的监管规定，监管范围包括交易行为以及出售产品的公司。英国金融监管局（FSA）强化场外衍生品的交易对手风险管理，对抵押贷款和信贷衍生品等金融产品进行直接监管、集中清算，要求衍生产品标准化，探索引入中央对手方清算机制。日本金融厅指出，未来的监管范围要扩大至所有金融市场的参与者，包括各类机构、产品以及细分市场，包括对冲基金和场外衍生金融工具。

（三）加强信息披露———影子银行的经营透明度增加鉴于金融衍生产品结构复杂、场外交易、表外业务等特点造成的监管真空，强化信息披露、提高产品交易透明度，已经成为各国共识。未来金融监管要增强证券化产品的透明度、加强对金融机构信息披露要求以及进一步改进会计准则，以保证市场诚信及增强其透明度。此外，美国要求大型对冲基金和私募基金向监管机构披露有关其资产和杠杆使用的信息。制定了参与掉期交易机构的资本和保证金要求，限制其风险敞口，同时在交易系统上建立全面监管和信息披露框架；欧盟委员会新监管方案要求私募股权基金、对冲基金等必须注册，定期公布信息并增加交易透明度。日本金融厅要求注册的对冲基金在资产运用过程中报告风险管理事项，并且从2007年底开始按季度定期公布金融机构与“次贷”产品相关的资产敞口以及损失情况，希望通过信息公开增强市场透明度，稳定投资者预期，维护市场稳定。2009年，日本取消分业经营限制的法律已正式生效，以简化信息披露为主要特征的东京AIM市场(以私募和机构投资者为主要投资者，可仅用英文进行信息披露的市场)也开始运作实施。巴塞尔委员会的《新资本协议框架完善协议》加强对识别表外风险暴露和资产证券化业务风险的指导，提高了证券化、表外交易活动和风险暴露的信息披露要求。

（四）防止风险传递，加强影子银行体系风险隔离为防止影子银行体系的风险传递到传统银行业，美国对银行业采用“沃尔克法则”①进行监管，限制银行与金融控股公司的自营交易，限制银行利用自身资本进行自营交易和高风险的投机易；禁止银行拥有、投资和发起私募基金或对冲基金，在银行传统借贷业务与高杠杆融资、对冲基金、私募等高风险投资活动之间划出明确界限。在衍生品交易方面，要求金融机构将信用违约掉期、农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求，防止银行通过资产证券化转移风险。①美国多德弗兰克金融监管法案的一部分，由前美联储主席保罗•沃尔克提出，内容以禁止银行业自营

（五）强化对影子银行的预防性监管，建立危机自救方案改革后的美国金融监管法案要求系统重要性私募基金与对冲基金等非银行金融机构建立危机自救方案。美国要求系统重要性的非银行金融机构和大型银行控股公司向监管部门提交发生严重财务困难时的自救处置方案。由联邦存款保险公司（FDIC）管理掌控的存款保险基金和证券投资者保护协会掌控的投资者保护基金是对金融机构进行流动性救助的常规基金。另外，法案规定在FDIC名下建立一个新的流动性救助基金（OrderlyLiquidationFund），用于对非银行、非证券金融公司进行流动性救助。英国通过明确压力情景和破产情况下可以采取的行动来约束影子银行的行为，避免其破产影响到金融稳定和被迫使用纳税人资金。

（六）加强监管机构的国际合作，建立影子银行协调监管合作机制金融风险易于跨境传播和迅速扩散，而监管通常仅限于国内，为避免金融风险的跨境传递，美国的金融监管改革强化了对外衍生品市场的国际监管和监管标准的一致化；通过监管信息和手段共享，加强跨国金融机构监管，提升金融危机应对能力。日本金融厅针对本土的全球化大型金融机构及国外大型金融机构在日本的分支机构分别建立了相关的监督机制。如针对日本3大银行和野村控股分别成立了监管小组；同时，相关小组也监督着包括保险机构以及在日本金融市场运营并产生重大影响的外国金融机构。《欧盟金融监管改革方案》中提出建立逆周期资本缓冲，推动公允价值会计准则的修改，成立跨国稳定小组，提高成员国共同应对危机的能力。欧盟金融监管新法案提出，建立泛欧金融监督体系，监督金融系统的经营和交易活动。欧盟将成立欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业年金管理局，分别负责对银行业、证券市场和保险业的监管。例如，将设立于伦敦的欧洲银行管理局，有权直接对未落实其建议的任何国家的监管机构做出处理；将设立于巴黎的欧洲证券与市场管理局，有权调查信用违约掉期等特定金融工具并临时禁令。新监管机构的设立将在对如何协调对冲基金和私募基金监管、如何处理离岸和海外基金关系方面起到协调和改善作用。

四、针对影子银行体系监管的改革的问题与启示

从欧美各国以及国际组织对影子银行的监管举措可以看出，影子银行被纳入监管体系已是大势所趋，各国都致力于在新的监管框架下弥补金融危机所暴露出的影子银行监管缺陷。但是，从当前各国颁布的监管法案和指引来看，对影子银行体系的监管还处于初步尝试阶段，宏观监管框架和微观监管手段都有待完善。

（一）监管措施偏于温和

金融监管的基本出发点篇（10）

中图分类号：F832

文献标识码：A文章编号：1006-1428(2009)12-0050-03

不管是从理论层面还是从实际层面出发，金融监管的有效性是金融稳定的基础保障之一。在更广泛的意义上，金融监管具有保护消费者权益、维系金融市场公平与透明、监控金融机构的安全与稳健以及确保整个金融体系的稳定等四个目标。在美国金融危机的爆发和蔓延过程中，美国金融监管当局没有有效发挥风险防范职能，尤其是抵御系统性风险。在经历了大萧条以来最为严重的危机之后，亡羊补牢成为美国和国际社会的一个广泛共识，加强金融监管体系的建设随之成为美国的重要任务。

一、美国金融危机凸显金融监管体系的漏洞

众所周知，美国实行的是以美联储为中心的伞形双层多头监管模式。“伞形”是指以中央银行为中心、各专业金融监管机构为旁支；“双层”分为联邦层和州政府层；“多头”是指美国联邦政府针对金融分业经营的需要设立了多个监管主体。从次贷危机的发生和发展来看，伞形双层多头监管对金融风险的预警、揭示和防范并非完全有效。美联储没有真正处于监管的中心，至少是没有发挥监管核心的作用。总体而言，美国金融监管体系主要存在以下几个突出的问题。

一是现行监管体系无法跟上经济和金融体系的发展步伐。美国当前的金融监管体系是基于70多年前的监管框架，已经无法适应以资本市场为主导的金融体系和混业经营的业务模式的监管要求。对存款金融机构的监管制度绝大部分与20世纪30年代的制度相似，证券业和期货业的监管模式也是在70多年前就已基本确立。

二是缺乏统一监管者，无法防范系统性危机。在已有的金融监管体系下，没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制，因此无法应对系统性风险或危机。

三是金融监管职能的重叠造成金融监管死角。例如，金融创新中被广泛运用的证券化，将信贷风险由信贷市场转移到资本市场，但由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的。所以不能充分识别和控制证券化的风险。美国金融危机中的债务担保权证(CDO)和信用违约掉期(CDS)就是由于缺乏到位的监管而成为此次危机的重要推手。

四是金融监管的有效性差，尤其是缺乏对金融控股公司的有效监管。在全球化和混业经营的背景下，美国并没有建立功能监管或者统一监管的标准和体系，以改变其金融监管架构。特别是，分散的监管主体对一些大型、复杂的金融机构的监管在相当大的程度上是低效的。

五是美国金融分业监管体系与其混业经营的市场模式严重背离。分业经营模式向混业经营模式转变是建立在金融体系不确定性参数、风险回避系数、外部性因素和监管成本等减小的基础之上的，然而，混业经营的实际风险被大大低估了。

二、美国金融监管体系的改革及其对金融稳定的影响

在此次金融危机中，美国金融监管体系受到了极大的质疑，为此，美国政府进行了深刻的反思。布什政府于2008年下半年出台了改革金融监管机制的“蓝图”，以期对美国金融监管体系进行系统性改革。奥巴马政府于2009年6月正式公布金融监管体系改革方案，并将金融监管体系的改革作为挽救美国金融体系和美国经济的重要举措。

大致看来，布什政府的改革蓝图主要是提出了短期和中长期的政策选择。在短期内，美国政府主要注重提高政策协调效率和恢复市场功能等；在中长期，则致力于加强对州注册银行、支付结算体系、保险业、期货与证券业等的联邦监管，以弥补监管漏洞。2009年6月中旬奥巴马政府正式公布的金融监管体系改革方案《金融监管改革：一个全新的基础》，将在金融机构稳健监管、金融市场全面监管、消费者投资者保护、金融危机应对以及全球监管标准及合作等方面进行深入的改革。可以看出，为了应对金融危机的冲击和影响，美国金融监管体系将呈现新的格局与态势。

第一，美国金融监管体系将建立较为有效的协调机制。金融控股集团广泛出现及其所带来风险的多层次转移以及金融监管体系基础设施不足使得金融监管存在明显的差距和漏洞，而各个监管机构的协调是部分弥合这一差距的有效途径。

第二，美联储将成为超级监管机构，美国金融监管体系集中监管的特征将更加凸显。美联储的监管职能将得到强化，甚至可能成为“全能型超级监管人”。

第三，监管范围将扩大，监管力度将加强，监管标准将提高。具体表现在：投资银行和货币市场共同基金将分别被纳入美联储和证券交易委员会的监管框架中：对冲基金和私人股权基金必须在证券交易委员会注册：国家保险办公室对保险业进行联邦层面的监管：诸如房利美等国家支持企业、衍生品市场和资产证券化市场等将被纳入到新的监管体系中；金融体系中的支付、清算和结算系统也将受到统一监管；金融机构的资本金、流动性、风险敞口等风险管理标准将更加严格而保守。

第四，消费者和投资者权益保护将成为金融监管体系改革的重点。由于信息不对称，消费者对金融机构的违约概率和偿付能力并不十分了解，特别是一旦这些机构出现问题，消费者和投资者的利益将受到极大的损害。消费者和投资者保护的一个重要途径就是填补信息缺口，那些几乎不受监管的金融机构和表外交易也将受到监管并按照相关要求及时披露信息。

第五，全球监管和国际合作将成为有效金融监管的一个重要方面。随着经济全球化和国际金融一体化的进程不断深化，金融风险在全球传播，金融危机也具有更大的全球传染性。然而，金融监管者对金融机构和全球金融市场的杠杆率、风险敞口和风险管理安排等的全面信息是不充足、不准确和不及时的。因此。全球金融监管的合作将成为应对全球金融危机的重要举措。

三、加强和改进金融监管、维护我国金融稳定的政策建议

目前，我国金融监管体系与美国的分业监管体系相类似，主要由“一行三会”(即人民银行、银监会、证监会和保监会)构成了金融监管的基本框架。在本轮全球金融危机中，我国金融监管体系充分发挥了各自的监管职能，确保了我国金融体系的整体稳定。应该说，我国金融监管体系的框架是基本合理的，监管也是卓有成效的。

但是，我国金融监管的有效性、金融体系的稳定性是和资本项目管制、大规模经济刺激和强大的政府支持等密切相关的。如果这些条件弱化，金融监管体

系的潜在问题就可能显现化。因此，我们必须主动采取措施加强和改进我国金融监管。

其一，金融监管体系必须动态调整，以适应我国经济发展和金融部门发展的需要。从本轮金融危机的爆发来看，金融监管方式的选择可能并不是最重要的。美国实行分业监管，英国实行统一监管，但是两国都受到了极大的冲击；美国实行分业监管，我国也实行分业监管，但我国金融部门和实体经济受到的冲击明显小得多。这也说明我国的金融监管体系是适合目前经济发展和金融发展的阶段性要求的。但是，随着经济和金融部门的发展，金融监管制度必然需要进行一定的调整。因此，监管部门必须动态监测现有监管框架的有效性，特别是要对监管框架中的薄弱环节进行调整和改革。

其二，不断提高金融监管协调的有效性。我国“一行三会”监管框架和美国以美联储为中心的“伞形”监管框架相类似，共同的问题就是缺乏监管部门的有效协调。目前，我国金融监管部门在监管协调方面虽然建立了“联席会议”制度，但尚未建立起长期有效的跨部门监管协调机制，监管的效果还不尽如人意。有鉴于此，建立一个更为超脱的、更加有效的金融监管协调机制应该提上议事日程。

其三，努力协调好金融创新与金融监管的关系。一般而言，金融创新都会伴随着较大的金融风险。在我国金融机构金融创新较为迅猛的背景下，仅仅依靠金融机构自身的风险管理是远远不够的。监管当局需要针对银行、证券、保险等行业的安全性、流动性和盈利性特点，不断强化对金融机构资本充足率、资产负债、表内表外业务以及金融体系清算支付系统的监管，达到既促进金融创新又有效防范金融风险的目的。

其四，重点加强对大型金融机构的风险管理。随着大型金融机构实力的增强以及大型金融控股集团的形成，我国已经呈现出混业经营的基本格局，这就有可能出现类似美国的分业监管和混业经营的制度性矛盾。所以，加强对大型金融机构的风险管理就显得更加重要和紧迫。一方面。要强化大型金融机构的资产负债管理，严防其杠杆率过度上升，确保大型金融机构的安全性；另一方面，要对大型金融机构的海外投资和资产进行动态监控，督促金融机构协调好其安全性与收益性的关系，防止金融机构的海外投资风险敞口过大；再一方面，要建立相应的信息收集、风险评估和预警系统，定期或不定期地对大型金融机构进行风险评估，防范系统性风险。

金融监管的基本出发点篇（11）

在金融的监管上，长期以来存在两大派别，一派是金融监管学派，主张进行金融监管；另一派是自由银行学派。坚决反对金融监管。但无论如何争论，世界各国都无一例外地对金融业进行严格的监管。自由化越是发展，金融监管就越严格，当前已经发展为国际监管的协调领域。金融监管需要遵循哪些最基本的原则，才能处理好监管中的各种关系?我国从1996年以来。整顿金融秩序、防范金融风险，相应启动了一系列加强金融监管、防范金融风险的措施，把中央银行推到了一个“消防队”的位置，四处救火，到处掏腰包，本来风险分散在各个点上，央行一救，全部风险都集中于中央银行身上了。这又提出了一个问题，到底金融监管怎样才能达到既保护债权债务人的合法利益，又能维护金融安全，避免中央银行成为“消防队”呢?在世纪之交金融监管面临的环境，是更严峻还是更宽松?怎样建立我国有效率的金融监管体系，实现金融安全?对上述理论和实践问题作出进一步的，无疑具有现实意义。

一、金融业实行严格监管是主观偏好还是客观必然

从理性化层面来考虑，所以对金融业毫无例外地实行严格监管是来源于金融的内外矛盾，这是由客观要求决定的现实策略选择。实行严格监管，从金融的内在矛盾来看主要有以下原因：(1)金融自身的脆弱性。金融业自身资本只是带有象征性的，即便是按巴塞尔协议规定达到8％的标准也没有意义。上没有哪一家金融机构是由于资本充足率不足而破产的，金融机构的破产是因为流动性不足出现支付危机而导致的。(2)金融的脆弱性还在于金融资本的趋利本性和虚拟性。现在全球每年的外汇交易总量超过外贸交易总量的60倍，全球平均每天有约1万亿美元的游资。金融资本的趋利性和虚拟性，构成了金融本身的脆弱。(3)市场失灵的内在缺陷。市场不是万能的，市场是配置资源的一个手段，但不是一切手段。信息不对称的存在将会导致市场失灵的出现。(4)由于金融交易的信息不对称，这样就产生了道德风险和逆向选择。由此可见，金融的内在脆弱性决定了对金融进行监管的客观必然性。

金融监管的必然性还有着外在原因，那就是20世纪80年代以来，金融自由化、国际化和金融霸权相结合形成的金融风险全球化，导致当代金融风险的“核裂变”效应，金融风险一旦爆发，它的扩散和冲击力呈几何级数扩大。这可以从当代金融危机上看出来。当代金融危机最明显的特征在于：突发性、扩散性、恐慌性、渗透性。金融安全危及到一个国家的经济安全、政治安全和主权维护。正因为如此，金融对一国经济来说也是一把双刃剑，一国经济的发展不能没有金融，但随着金融的发展，又成为威胁一国经济安全的定时炸弹。人们对金融的态度，就只能采取趋利避弊，利弊权衡而取其利。

因此，金融监管就是在金融内外在矛盾发展不可调和时情况下采取的制度安排。正因为对这个问题的不同态度，早在三年前英国有一个经济学家曾预言：“21世纪将是金融毁灭的世纪”。而一个积极乐观的唯物主义者则是另一种金融观：“金融是现代经济的核心，金融活全盘皆活”。如何防止毁灭论，坚持核心论，矛盾的焦点就落在对金融监管的制度安排上，即如何建立有利于金融安全的监管制度。在我国，至今采取的化解风险、整顿金融秩序的措施还远未达到这个效果。

二、金融监管原则的探讨

根据什么原则来确定金融监管的制度安排呢?在这里我想提出四项原则进行：(1)金融监管要服从服务于金融创新、提高金融效率、维护金融安排这一目标，要摆正手段和目的的关系，而不能把它颠倒过来。监管不是目的而是手段，我们的目的是要达到鼓励金融创新、提高金融效率、维护金融安全，要避免为监管而监管，以牺牲效率为代价的监管就没有意义了。如果拿这一条原则来检验近四年来所采取的监管措施，从处理的18个行政关闭、破产清算的案例来看，就和这项原则不相符了，在一定程序上则是遏制金融创新、降低效率、积累风险，把金融的活力也扼杀了。(2)金融监管机制必须建立在市场的基础上，职能用主观的行政意志来代替市场机制，这样才能达到服从创新、效率和安全的目的，不然就会导致政府失灵。市场不是万能的，而政府也不是万能的。在这方面，海南发展银行的案例就是最典型的。海南发展银行的倒闭案处置就是主观行政违反市场规律，混淆重组和市场退出界限的典型。在某种程度上，政府失灵比市场失灵带有更大的危害性和严重后果。(3)金融监管要依法监管，不能用行政的随意性代替，要防止金融监管者的行为扭曲，建立对监管者的权力制衡机制。现在中央银行、证监会、保监会派出的工作组越来越多，但监管工作的效果却不理想，这也说明依法监管还必须建立对监管者的监管制度，这样才能真正按客观规律办事，而不是因人因事而异。(4)金融监管不是也不可能消灭金融风险。应该看到，建立金融监管制度，提高金融监管能力的终极作用在了创造一个公平竞争、实现市场潜在收益的环境和条件。监管的最终目的不是消灭风险，而是创造一个公平的竞争环境，为市场参与者实现收益创造条件。

因此，金融监管制度安排应从上述四条原则出发，才能处理好七个方面的关系：(1)处理好金融监管和金融制度变革的关系。不能用监管代替制度变革，也不能因为监管而妨碍制度变革，改革应该始终是统揽全局的，要用改革的观点研究监管。(2)处理好监管和业务创新的关系。监管和创新永远是一对对立统一的矛盾，创新是经济发展的内在动力，没有创新就没有监管的生命。(3)监管和安全的关系。监管不是要消灭风险，而现在有一些出台措施是经不起推敲的，比如信贷员实行贷款责任终身制。既然银行要提取呆账准备金，这就意味着必然有烂账出现，那又怎么能要求信贷员为此终身负责呢?就是在发达的市场经济条件下，也不能避免呆账的产生。(4)监管与效率的关系。提高效率是监管的生命之所在，监管制度安排一定要有利于提高效率。就而言，人民银行九大区行的设立符不符合效率标准呢?提高效率有待检验，现在能看见的是摩擦上升、效率下降、成本几倍增加、金融监管真空比比皆是。(5)监管与对监管者监管的关系。我国只有监管而无对监管者的监管，由此产生的风险是中国埋藏最深的金融风险，当前建立对监管者监管的制度是防范金融风险、维护金融安全中更为紧迫的任务。(6)监管中法律监管和行政监管的关系。在二者的关系上，行政监管一定要服从法律监管，特别是现场检查和非现场检查尤为如此。(7)监管的内部性和外部性的关系。金融监管是一个系统性的工程，必须处理好外部监管和内部监管的关系。中央银行的监管是外部监管，其基础是被监管者的内控制度，外因必须通过内因来发挥作用。

以上是我们在研究金融监管时应注意的四个原则和应处理好的七个关系。只有这样，我们才能更好地发挥金融监管的作用，实现金融监管的目的。

三、世纪之交监管面临环境的判析

当前我国正处在一个制度转轨、转型、加入世贸组织、面对金融全球化的大背景，在这样一个环境中，我国的金融风险确实存在不断扩大的趋势，原来被掩盖的风险将会逐步暴露出来。在这种情况下，金融监管面临着严峻的环境。

从内部环境来看，金融监管的严峻环境表现在：(1)银行不良资产积累的风险。我国银行业在剥离出1.4万亿不良资产存量后，新增不良资产又在增加，不良资产比例并未降低；资本充足率在补充了2700亿元，达到8％之后，第二年就又跌落下来，金融资产以每年20％的速度扩张，而资本金却无补充来源，一不能扩股增资，二不能提高资产折旧率，三不能调整风险权重，四还限制表外业务的，这又如何能提高资本充足率呢?这样，呆账坏账率降不下来，资本充足率升不上去，金融盈利能力下降，优质客户群的大量流失将是商业银行发展的致命威胁。(2)金融泡沫风险。最近几年我国出现了三种泡沫：a．股市泡沫。有人说股市泡沫有那么一点，不严重，市盈率只有40倍，不算高，不构成对宏观金融的威胁。但是如果仔细看一看股票市场上的四大基础结构要素，就会发现，一旦股市出现，风险是无法估量的。b．房地产金融泡沫。c．储蓄存款和外汇存款转换形成的同增同减泡沫。在1998年前我国国内利率比港澳台利率高出一倍的情况下，港澳台的一批资金通过各种渠道流入内陆套利，将外汇兑换成人民币存入国内银行，这就导致在账户上的外汇储备和储蓄存款的双增长。在经过1998年的“七加一”的降息后，大陆利率比港澳台的利率低一倍，这时资金开始外逃，储蓄存款增幅出现下降，外汇储蓄也在减少。(3)我国内部还面临着制度风险。a．产权不明晰的“大家拿”病；b．追求政绩的“好消息”病；c．黑箱操作的“不透明”病。这是最严重的制度风险。

就外部环境而言，从世界金融发展形势和我国即将加入世贸组织来看，我们面临的外部环境也十分严峻，存在着许多威胁金融安全的问题：(1)资本的非法流入流出。目前我国每年至少有100亿美元的资本外逃，在公布的国际收支平衡表中，错误与遗漏栏中相当大的部分就是由资本外逃造成的。(2)经济全球化对我国金融安全的威胁。在经济全球化条件下，如果我国金融落后的经营方式没得到根本改善，很可能导致我国金融市场开放后，负效应远大于正效应，造成加入世贸组织后挑战大于机遇。(3)加入世贸组织对我国金融业的冲击。外资银行的进入造成国有银行优质客户的流失、人才流失，利率市场化改革对汇率稳定的冲击，再加上国际资本的流动，使得中国金融业面临的冲击是巨大的。(4)美国金融霸权对我国金融安全的威胁。现在美国在国际金融组织中的发言权是最大的，这样，它就会利用这些组织对我国的经济主权乃至国家主权提出要求，这一点从墨西哥和韩国的金融危机中部已经很清楚地看到了。(5)资本账户开放的风险。现在我国仅实现了人民币在经常项目下的可兑换，资本项目仍没有放开。但资本项目开放又仅是一个时间问题，利率市场化必然推动汇率的频繁浮动，只要利率、汇率口子一开，资本项目不开放也等于开放了，这就增加了资本项目管理的难度。(6)国际游资对我们的冲击。所谓国际游资就是短期资本。根据国际货币基金组织和世界银行的统计，现在国际游资已超过10万亿美元，平均每天有1万亿美元的资本在全球寻找利润。(7)金融发展对我国金融业的威胁。(8)金融装备落后，国产化水平低，这是金融安全的最大隐患。(9)我国现在的金融监管与形势变化要求存在巨大的差距，严重落后于金融发展的需要；(10)金融立法尚有一大片空白，信托法、基金法等都未出台。将外部十个问题集中起来看，最主要集中到两点：资本项目自由化决策和中国金融科技装备水平的提高。

四、中央银行金融监管的改进思路

1．要通过改革国有制度，建立金融稳定发展的微观基础，这是构建稳健金融监管体系最基础的工作。要进行国有企业公司化改造、健全企业内部治理结构，以此来提高企业效益。

2．要建立完善的金融运作体系。有效的金融运作体系包括：提高中央银行的宏观调控和监管能力；改革国有商业银行制度，建立起多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制，打破国有商业银行垄断的金融格局；发展民营商业银行，建立一批与传统体制脱离关系的以民营企业为股东的银行，专门为高新技术产业、民营成长型企业提供服务。

3．稳定推进金融自由化，放松管制，使金融运行转移到市场机制的基础上来。包括：(1)人民币自由兑换。加入世贸组织后，人民币的自由兑换问题已提上议事日程，根据我国的国力，只能采取先贸易后非贸易、先长期后短期、最后开放短期的逐渐过渡的方式，中国人民币可完全自由兑换没有也不应该有日程表。(2)由分业经营进入混业经营。从近两年看，在这方面我国的步子迈得很快，现在证券业可进入同业拆措市场，保险业也可以通过购买基金进入股市，商业银行开办股票抵押贷款等。中国银行目前已集银行、证券、保险多种业务于一身，成为一个综合性金融公司了。(3)利率市场化改革。我国从2000年的9月21日开始对外币利率进行了市场化改革，外币贷款利率放开，大额外币存款利率放开，由市场决定，小额外币存款利率由银行同业公会参照市场利率议定，由银行统一执行。外币利率的市场化改革使中央银行由利率的决定者转变为利率的监管者。目前我国的利率市场化改革思路是稳步推进，先外币后人民币，先贷款后存款，先后城市，先批发后零售，这反映出了我们利率改革的谨慎原则。(4)汇率自由化。要发挥利率的货币政策工具作用，就需要汇率工具的配合。因为利率是本币资金的价格，汇率是不同货币之间的比价。二者作为货币资金价格的同质性决定了在资本市场开放的条件下，利率调整必须考虑到汇率的协调。