基层社会治理能力大全11篇

基层社会治理能力篇（1）

基层社会治理是国家治理和社会治理不可或缺的一部分。早在上世纪80年代末期“治理”的概念就被世界银行正式提出，此后，“治理”就从经济领域广泛运用到政治领域中来。随后，在1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》中对“治理”的概念下了定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。”这也是目前对治理做的比较有共识的定义。

一、基层社会治理的含义

我国关于“治理”的概念是在20世纪90年代由俞可平教授提出的，他最早把“治理”引进我国的政治研究和国家治理当中，并推广及应用。现在我们提出的关于“治理”的概念不仅是从国外引进的，它在我国也是有历史根源的。早在春秋战国时期，我国的圣贤们就对“治理”有所论述：《孔子家语》中也谈到了“昔欲使官府治理”；《荀子》里面就提及到：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”等。历代圣贤和明君都曾反复强调“天下大治”的理念。

在我国全面深化改革的进程中，党和政府提出了国家治理的创造性思路和社会治理的建设性思路。并且强调性的指出，治理不仅仅是一个简单的或者单方面的活动与控制过程，而是一个多元参与、多方互动的过程。基层社会治理作为社会治理的基本点，它是特指由乡、镇人民政府以及市辖区派出机构（街道办事处）所主导、由社会多方参与的，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动和过程。[1]

二、基层社会治理的多元主体

（一）党组织

基层党组织是我国基层社会治理法治化的灵魂和核心，基层党组织不仅要发挥好其在推进基层社会治理法治化过程中的领导和组织能力，更应在基层社会治理法治化的进程中不断实践，发挥其先锋模范作用。其次，党组织的法治建设水平的提高将有利于基层党组织推动基层社会治理法治化的建设水平，因此，基层党组织应积极学习党的路线、方针、政策并把法治化的思想运用到基层社会治理法治化的战略部署之中。我们应将基层党组织打造成法治型党组织，充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，才能切实提高基层社会治理法治化水平。这就需要基层党组织带领基层干部树立法治观念和法治为民的意识，积极指导政府建设力量下沉、重心下移的法治工作机制，提高基层政府部门的依法办事能力。

（二）政府

基层政府要不断加强自身的法治化建设。首先，要加强基层组织机构的法治化建设和。我国基层组织机构建设存在诸多问题：基层组织机构结构不完善、行政执法监督工作不到位、法治工作的后勤保障机制不健全等，基层政府应加强基层法治机构建设，着力解决存在的问题，努力提高基层法治机构工作能力，提高基层政府的公信力。基层政府应建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。要创新并完善社会治理的各种机制，建立健全重大决策社会风险评估机制，努力在改革发展中解决矛盾，促进基层经济社会的全面发展。努力创新基层社会治理方式，提高预防、化解社会矛盾的水平。其次，是加强干部队伍的法治化建设，改善法治机构队伍不稳定和人员不足的问题，大力培育优秀的法治建设人才队伍。推动法治干部队伍下基层活动。基层政府应增强干部队伍的法治观念、法治为民的意识，推动法治干部下基层活动，要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，让基层法治干部在实践中学习和成长，为我国基层治理法治化提供更多的宝贵经验和财富。最后，要不断增强基层司法机构和监察机构的建设，整合县一级公检法司的力量，组建县、乡、村三级联动的法治网络，从多维度来建立起农村基层法治网络。

（三）基层群众

基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度，是保障基层群众自治权的一项我国的政治制度之一。基层群众自治权是受我国宪法承认的，同时也是受基层群众自治制度规定的我国基层群众都应享有的权力。在依法治国的大背景下，基层群众自治权是受国家法律保护的，任何组织和个人均不得侵犯。根据基层群众自治制度的基本原则和法律规定，只要是涉及群众自治范围的改革或者创新都应得到基层群众的同意，即使是并无恶意，怀着良好的初衷，也不能以改革或者创新等名义随意侵犯和剥夺基层群众的自治权力。在我国的基层社会治理过程中，基层群众的参与是必不可少的，政府部门应提供给群众更多的参与渠道，并给予基层群众使用其权力更多的鼓励和法治保障。

三、基层社会治理法治化的实施途径

（一）基层社会治理的体制机制法治化

首先，健全公民民主参与社会建设的法律保障机制，为基层不同阶层的群众提供参与公共决策的平台和机会，提高基层群众参与的水平，不断推进基层社会治理法治化，这就需要构建基层政府与多元社会主体之间的良性沟通机制。其次，构建民间调解、行政调解和司法调解相结合的综合调解机制。推进基层社会治理法治化，不仅要采取扎实有效的措施积极预防和减少基层的各种不稳定因素，还必须要客观理性地认识当前地区各类复杂矛盾纠纷多发的实际。政府应当充分发挥调解机构在化解矛盾纠纷中的的重要作用，同时综合运用民间、司法、行政等机构和部门以及教育、沟通、协商、疏导等多种办法，把各方力量有机结合起来，统筹协调、共同化解矛盾纠纷，还应当建立矛盾纠纷综合协调工作平台，使其能有效的协调相对分散、衔接不够的基层各方力量。再次，建立健全基层民主自治的法律保障机制推进基层治理法治化，要求基层政府要为各阶层社会主体提供自治空间，如农村要保障其村民有规定乡规民约权力，城市社区要保障社区公民参与市民公约的权力，各个行业允许其在法律法规的约束下，支持其自我约束、自我管理和自我发展，同时应当让行业规章、团体章程等社会规范在基层社会治理中发挥其积极的功能和作用。

（二）基层社会治理创新项目的法治化

近年来，我国各级地方政府为了解决经济社会发展的新问题、新需求和响应上级或中央政府的号召，许多地方政府部门纷纷在基层社会治理领域实施多种形式的创新活动，形成了社会治理创新的重心转向了基层社会治理的新趋势。不可否认，这些地方政府的创新项目给基层社会治理注入了新鲜血液，引入了新的活力，并取得了不可忽视的成效。但是，从理性的角度来看，虽然这些创新项目在主观上并无恶意但是在其实施的过程中却出现了很多问题，甚至是造成了许多的不良后果：有些基层地方政府部门在未经基层民众同意的情况下，借助行政力量、甚至是采取暴力化的方式，实施一些违背群众意愿的基层社会治理创新项目，严重的损害了我国的基层治理法治化进程，同时也严重的影响了政府的公信力和群众的拥护；还有一些地方政府部门在没有获得法律授权的情况下，在基层社会治理领域实施创新项目，这严重的违背了国家治理法治化的要求，造成了基层社会治理的隐忧。所谓“法无授权不可为”，这些政府部门的既未经过基层群众同意，又没有获得专门机构审批和法律授权的政府创新，实质是一种违法有违背民意的“越权”行为。所以说，基层社会治理创新项目的法治化应当尽快解决，制定出合理的创新项目审批机制、政府和社会公众共同参与的决策机制，使基层创新治理项目在法治内实施和体制内运作。基层政府应使基层治理创新项目既适应基层社会实际，又符合基层群众意愿，这样才能更好的发挥创新项目的可延扩性和生命力。

（三）基层社会治理中的“人治”“德治”与“法治”

我国的基层社会治理一直受到传统礼制、习俗和乡规民约影响，一些落后的村落甚至还是由族长管理整个村务，虽然，新中国成立后，国家政权的改革不仅直接延伸到乡镇和街道，而且延伸到居民区和各个村落，然而，虽然在形式上已经改变了传统的管理模式，但是“人治”仍然存在。时至今日，甚至有新的演变：基层领导干部及行政人员的“人治”。这种情况在化和时期尤为严重，改革开放至今这种“人治”仍然没有得到根本性的解决。党的十提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。其中，“法治保障”是十的新增内容，从这几个字的变化来看，法治开始受到国家和政府的重视，并开始运用到基层社会治理当中，同时也反映了经过建国以来的多年实践探索，基层社会管理确实离不开法治的保障。我国的基层社会治理一直存在法治与德治边界不清的问题。在我国的基层社会治理过程中，依法治理是不可或缺的，虽然不是最好办法，却是托底的安全线。法治不是无限扩张的，它是有边界的，尤其在处理邻里纠纷、家庭纠纷等问题时，乡俗、情感、德治等方法可能更加有效，更加合理。所以说，法治在基层社会治理中虽然是不可或缺的，但是也应当与德治相结合，在基层社会治理中应尽可能多采用德治、同时用法治来维护公平、正义，才能更有效的维护基层社会的稳定与发展。

结论

本文梳理了近三年关于基层社会治理法治化的相关研究：基层社会治理的概念，基层社会治理的多元主体，基层社会治理法治化实施途径这四方面。这些总结从理论上来说，对基层社会治理法治化做了梳理，从实践上来说，使各个治理主体更加清晰自己的义务和责任，对基层社会治理法治化的实现途径有更深层次的探索。

参考文献

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[2] 陈顺洪.《中国基层社会治理体制创新研究》[J].学位论文.2014年.

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[7] 方世南.《基层治理法治化的关键：加强党组织法治建设》[J].唯实・发展要论.2014年，第12期.

基层社会治理能力篇（2）

作者简介：李进莲，山东省茌平县委党校。

党的十八届四中全会就全面推进依法治国若干重大问题进行了全面详细的部署，其中就加强基层治理社会化问题作出了具体安排，指出，基层是全面推进依法治国战略的基础和重点。所谓基层治理法治化，是指在坚持党的领导的基础上，充分发挥人民当家作主的主人翁意识，充分贯彻落实依法治国基本方略，把基层政治、经济、文化、社会等一切事务的管理活动全部纳入规范化、制度化轨道，切实依法依规用权、做到权为民所用。依法治国的具体实践在基层，重点在基层。推进基层治理法治化研究是依法治国方略的重要组成部分，对全面深化改革总目标的顺利实现、中华民族伟大复兴中国梦的实现意义非凡。

一、准确理解基层治理法治化的基本要求

十八届四中全会提出了推进基层治理法治化的客观命题。积极贯彻落实十八届四中全会精神，推进基层治理法治化，必须准确把握其基本要求。

（一）法治中国建设是基层治理法治化的逻辑基础

法治中国建设是就新时期法治建设提出的新的战略目标，它是集法治国家、法治政府、法治社会于一体的系统工程，不能将其简单理解为各地区、各部门法治建设任务的总和。基层治理必须以“法治中国建设”为统领，牢牢把握整体意识和大局意识，反对将局部利益凌驾于整体利益之上，破坏社会主义法治的统一和尊严。

（二）党的领导是基层治理法治化的根本保证

党的领导是实现全面依法治国目标的最根本保证。推进基层治理法治化，必须切实加强和改善党的基层党组织建设，充分发挥其政治优势和理论优势，努力提高基层党员领导干部运用法治思维和法治方式的能力，把基层社会治理纳入规范化、法治化轨道。

（三）依法约束公权力是基层治理法治化的关键

“法定职责必须为、法无授权不可为”是行政权力行使的基本遵循。基层各级政权机关必须坚持有权必有责、用权受监督、违法必追究的基本准则，严格遵循法定权力和程序依法办事。同时加大对基层规范性文件的合法性审查和监督制约机制。围绕保障和改善民生，加快建立高效便民的基层公共服务体系。

（四）激发社会活力是基层治理法治化的价值目标

按照政事分开、政企分开、政社分开原则加强社会组织服务平台建设，积极开展城乡社区服务类社会组织、行业协会组织直接登记制度。强化对基层社会组织的监督和管理，提高其服务社会的能力。创新政府提供公共服务方式，促进基层政府和社会组织良性互动。

（五）培育法治文化是基层治理法治化的基础

法治文化是法治建设的基本前提和动力源泉，决定法治建设的方向。基层法治建设必须抛弃“权大于法”、“情重于法”、“利先于法”的错误观念和“法律工具主义”、“法律实用主义”错误倾，敬畏法律，尊重法律、遵守法律，培育法治信仰，坚守公平正义。大力弘扬社会主义核心价值观，充分重视发挥道德的调节作用，强化道德对文化潜移默化的影响带动。

二、加强基层治理法治化的战略意义

全面推进依法治国的基础环节是基层，反映法律法规的具体实施情况和社会民主法治建设的进展状况。基层治理法治化程度的高低直接影响法治中国的建设。

第一，推进基层治理法治化是法治中国建设的基础环节。基层是社会的基本组成单位，是依法治国的直接体现。当前，我国正处于深刻的社会转型期，社会阶层和社会价值观日益多元，一方面，法治中国建设的薄弱环节在基层。基层社会法治力量薄弱，基层群众法治观念淡薄，基层社会矛盾多发易发，基层治理法治化的道路曲折，任务重大。另一方面，基层也是法治中国建设的动力来源。人民群众是依法治国的主体和力量源泉，基层广大干部群众直接参与依法治国的具体实践，其创新性的举措是社会主义法治理念和实践在法治建设中的丰富和完善，只有基层的各项基层性工作充分落实，才能把人民群众的合理合法诉求和法律的有效实施完美结合，切实增强全社会学法、尊法、守法、用法的自觉性，使基层单位的各项工作具体体现依法治国的各项目标要求任务，才能为法治中国建设提供强大动力和不断发展的活力。

第二，推进基层治理法治化是维护基层群众合法权益的战略举措。当前，随着我国经济社会的快速发展和社会阶层、利益格局的深刻调整，群众的利益诉求和表达方式日益多元，利益诉求的解决愿望更加急迫。国内外法治实践充分证明，实现诉求的最好方式是诉诸法治，而法治也是保障利益实现的最优选择。为群众合理表达诉求提供更好的沟通协调机制，使群众利益诉求充分表达，从而为利益和纠纷的解决提供更加规范的途径。各级政府对于人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不能无视，更不能压制，要畅通渠道，协商沟通，给民众合理表达诉求的机会，推进多层次、多领域的依法治理，发挥法治在社会建设中的引领和保障作用，需要运用法治思维和法治方式维护群众合法合理的利益。

第三，推进基层治理法治化是顺利实现全面深化改革总目标的基础环节。十八届三中全会指出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系的基础环节在基层，基层治理能力高低直接影响整个国家治理体系和治理能力的进程。通过对基层法治实践中成功经验和做法总结推广运用，提高基层治理的规范化程度和水平。顺应群众新期待，深入开展法治宣传教育和实践，培育基层群众法治精神和法治理念。使基层广大党员干部群众敬畏宪法法律，自觉遵守法律法规，推动形成自觉守法、遇事找法、解决问题用法的法治氛围。充分发挥基层党组织的组织优势和制度优势，不断完善治理体系，为顺利实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的基础。 三、当前基层治理法治化存在的主要问题

改革开放以来，我国高度重视基层法治建设，投入大量财力物力提高基层法治建设的水平，成效显著。具体表现为：农村村民自治和城市社区自治不断成熟和完善，村委会组织法、城市居民委员会组织法等基层群众自治法律法规不断修订完善，得到贯彻实施，社区服务体系建设、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发，基层民主法制建设相关法律体系基本建立，基层群众的法治意识、维权意识已经大为提升。基层司法行政机关不断健全完善，基层司法服务更加高效便民。经过30多年的发展，我国基层治理的法治化、规范化程度逐步提高，逐步迈入法治化轨道。

与此同时，我们必须清醒地看到，随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，基层治理的局势日益纷繁复杂，其治理任务更为艰巨和繁重。目前，基层治理法治化中仍然存在许多问题，主要表现在：立法存在相互抵触和不合时宜的现象；基层法治队伍力量薄弱，执法司法公信力不高；部分领导干部法治思维能力不足。部分领导干部人治思维仍然浓重，凭经验和个人想法作决策、下命令；有些不懂法、不用法，片面理解“稳定压倒一切”，信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”直接影响着法律在群众中的威信和群众对民主法治建设的信心。

四、推进基层治理法治化建设的几点建议

新时期如何有效推进基层治理法治化，是当前我们亟待研究解决的重要课题。深入贯彻落实十八届四中全会决定，落实依法治国基本方略，推进基层治理法治化必须从以下几个方面着手：

（一）充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用

基层党组织是推进基层治理法治化最基本、最直接、最有效的力量。依法治国基本方略能否在基层得到全面贯彻和落实、落细，使基层党组织战斗堡垒作用得到充分的落实，进一步加强党组织在基层的理论优势、思想优势、组织优势和制度优势，扩大党组织的覆盖区域，加强社会组织党的思想建设，激发社会组织活力。重视基层组织党员领导干部选拔培养，把具有法治素养，知法守法尊法的人选为基层党组织的领导人员，坚决祛除基层党组织没有法治素养和法治能力人员。

（二）提高基层组织党员领导干部依法办事能力

切实注重培育基层组织党员领导干部的法治精神和法治理念，积极引导他们学法尊法守法用法，优先提拔重用能依法办事、遵守法律的基层干部，强化基层党员领导干部依法办事意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。培育基层党员领导干部树立自觉守法懂法用法的法治观念，重视其法治思维的培育和应用，丰富法治教育形式，拓宽法治教育渠道，培养和树立法治观念。健全基层法治工作体制机制，积极选派优秀法治人才服务基层，扎根基层，逐步落实法治工作下基层制度。

（三）完善基层法治机构人员配备和工作队伍建设

基层社会治理能力篇（3）

中图分类号：D267

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0044-05

党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。对于正处于转型过程中的中国而言，国家治理体系和治理能力现代化的基础在基层，重点、难点也在基层。因此，基层社会治理的发展与创新，是我们建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的基础性和攻坚性工程。在社会治理的系统工程中，基层治理是基础工程，基层党建则是基层治理的龙头工程。基层党组织要紧紧围绕社会治理结构变化对基层党建提出的新课题，以基层党的建设创新引领和推动社会治理创新。

一、创新基层党建：基层社会治理结构变化提出的新课题

改革开放以来，伴随着社会结构、利益格局和思想观念的深刻变化，我国已经逐步实现了由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、封闭性社会向开放性社会的转型变迁。政治、经济、文化等各个层面的改革极大地震撼和冲击了我国的社会结构，无论经济结构还是社会结构、社区结构、社会群体结构，都在发生具有深刻历史意义的变迁。尤其值得关注的是，我国的基层社会结构已经逐渐由传统的单位制结构向社区制结构转化，组织结构也开始由一元向多元化方向发展，并形成了大量新型的经济组织、社会组织和民间组织，其结构模式多样化及异质性特点十分明显。与传统的单位体制不同，基层社区从本质上讲，是以特定区域为单位、以特定公共利益为轴心而形成的新型组织体系。这种基层社会治理结构的变化，对社会治理提出新的挑战，对推进基层社会治理体制机制创新提出新要求。

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的路线方针政策的战斗堡垒。加强和创新基层社会治理，关键在党，重心在加强基层党组织建设。要看到，伴随社会治理结构的转型变化，基层党组织也同样开始面临一系列新的挑战和亟待解决的矛盾问题。

在领导方式和组织设置上，由于传统的以单位为依托的基层党组织设置模式出现解体，借助行政和企业组织的纵向管理体制架构已被分解，基层党组织失去权力依托，可掌控的经济和社会资源日益减少，各阶层群众对基层党组织的依赖性明显减弱，一定程度上失去了传统意义上的凝聚力、影响力和向心力。同时，产业结构调整带动了新经济组织、社会组织快速发展，使得扩大基层党的组织工作的覆盖难度加大，基层党建力量相对薄弱的问题逐渐显现，一些领域出现党组织设置的死角和空白。

在思想观念和工作方式上，许多基层党组织仍然存在社会治理就是“管控”的观念和思维模式，习惯用传统思路和办法去解决矛盾、处理问题，不善于综合运用政策手段、法律手段、经济手段、民主协商手段、沟通交流手段来解决新矛盾，不善于用新思维、新办法、新载体来解决新问题。权力资源流失导致许多基层党组织对多元利益格局下群众的多元利益诉求无能为力，在推动经济发展、服务群众、整合利益诉求、惠及民富民生等方面难有作为，基层党建出现“空转”现象。

在组织管理和党员管理上，基层党组织设置因“条”“块”界限而引起 “上下阻隔”“对接不畅”等难题，和其他组织缺乏沟通协作，没有形成基层齐抓共管、综合治理的格局；社区流动党员的大幅度提升，增加了基层党员管理的难度，“口袋党员”“隐形党员”和“游离党员”等问题日渐突出。

综上所述，如何适应基层社会结构逐渐从单位制结构转向社区制结构的客观趋势，以社区为单位，在已有党的基层组织框架的基础上，从战略的高度全面构建党的社会根基，创新基层党组织建设方式，以党建创新引领和推动基层社会治理创新，从而从根本上保证党在中国社会的领导基础和执政基础，成为新的时展对执政党建设提出的客观要求。

二、社会治理结构转型背景下基层党的建设的创新探索

以党建创新引领和推动社会治理创新是一项新的时代课题，必须在不断探索中寻找最为有效的实践方式。“新的公共管理模式逐渐由传统公共行政转向现代公共管理的变革，即公共管理的主体应不仅局限于政府，还应包括居于特殊地位的执政党和各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，亦即第三部门。”[1]针对基层社会治理结构转型背景下基层党的建设滞后，在群众中凝聚力、影响力下降等问题，各地积极探索基层党建工作与社会治理无缝对接的新模式，形成了很多治理创新的做法和经验。

“社区共治共享共同体”的武昌模式。其党建创新的重心是落实基层党组织统揽社会治理的纵横责任体系。武汉市武昌区的做法是，在横向上，以“凝聚群众、巩固基础”为总体目标，建立健全以社区党组织为领导核心、居委会为主导，居民为主体，业主委员会、物业服务企业、驻区单位、服务组织、群团组织等共同参与的“1+6”社区治理架构；在纵向上，建立“街道大工委-社区大党委-网格党支部-楼栋党小组-党员中心户”五级纵向架构，形成横向到边、纵向到底的基层党组织参与社会治理责任体系。“社区共治”开辟了以党组织为核心，多元参与、系统推进的社会治理新模式。

“两网融合互动”为基础的清河模式。其党建创新的重心是把基层党组织建设与社会治理有机整合起来。淮安市清河区的做法是，把基层党支部建在网格上，与全区社会治理网格融为一体，推进党建网格与社会治理网格“两网融合”，使基层党组织真正成为社会网格治理的核心领导力量。具体要求是从纵向“沉下去”，建立社区党委、网格党总支、楼群党支部、楼栋党小组“四级”组织架构，层层划分党员责任区，将基层党组织的服务触角延伸到每家每户；从横向“无缝隙”，在商户建立联合党支部，在社会组织、行业协会建立条线党支部，在房屋征收、项目建设等一线建立临时党支部，使基层党组织和党员的作用发挥到各行各业。

“整合服务资源”为载体的北仑模式。其党建创新的重心是党的基层组织建设与创新社会服务体系结合起来。宁波市北仑区的做法是，主动破解社会治理中遇到的现实问题，以服务型党组织建设为抓手，建立以区域党组织为领导核心，以公共服务中心为依托、以和谐共建理事会为载体的“三位一体”新型社区化服务管理模式，同时挖掘辖区内各部门、单位、企业、志愿者以及社会组织的资源优势，实现辖区内服务资源的整合优化，打造立体多层次的社会治理服务网络，把加强党的基层组织建设与创新基层社会治理服务体系紧密结合起来，有效发挥社会服务组织在参与社会管理、提供公共服务、反映公众诉求、化解社会矛盾、激发社会活力、规范社会行为等方面的积极作用。

此外，还有深圳的“福田实践”、湖南常德的“3+N”社会治理模式等，都是典型的创新做法。虽然这些创新实践的形式各有不同，但其目标指向都是顺应基层社会治理结构的转型变化，改变传统基层党的建设的封闭性模式，核心是整合各种区域资源，形成以基层党组织领导的“互动共治”体系；其工作方式都是要将传统的以“加强自身建设”为主的党建行动逻辑，转到注重社会治理和社会发展的“服务为主”的运行方式。这些积极探索，对于推进基层党的建设与社会治理的有机结合具有重要的启示意义。

然而，上述创新模式也同样面临着新的问题。首先，社会治理结构转型变化后，基层治理职能已经发生重大转变，必然要求对基层党组织的职能作出重新定位，职能定位不明晰，很容易重蹈“穿新鞋、走老路”“雷声大、雨点小”的老套路。二是基层党的建设缺乏长效机制。目前出现的党建引领社会治理的发展模式普遍缺乏稳定性，具有很多不确定因素，不利于工作的常态、健康发展。三是部分基层党组织软弱涣散，有的职责不清，权、责、能失衡严重，突出表现在权力小、责任大、能力弱，出现权力、责任、能力之间严重失衡的态势，为民办事的基础薄弱，难以发挥领导核心作用。这些都对基层党的建设改革创新提出功能性、系统性和体制性的更高的要求。

三、以基层党建创新引领推动基层社会治理创新的思路途径

加强和改进新形势下的基层党组织建设，以党建创新推动基层社会治理创新，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，从加强和创新社会治理的实际出发，明晰基层党组织的职能定位，以改革的精神加强基层党组织建设，有效发挥基层党组织推动社会发展和服务群众的功能作用，使基层党组织真正成为凝聚广大群众的“主心骨”、化解社会矛盾的“减压阀”。

（一）转变治理观念，确立科学的基层党建理念

以基层党组织建设创新推动社会治理创新，首先必须确立科学的基层党建理念。科学理念是实践创新的思想基础，实践创新是科学理念的实现形式。始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，是创新社会治理的必然要求，但适应我国社会治理结构的转型变化，基层党组织领导核心的内涵却需要根据形势的变化而调整，通过领导方式的变化来实现。具体应在思想观念转变的基础上，确立三大基本理念：

一是实现“直接领导”向“维护权利”的治理观念转变，确立“代表群众根本利益”的科学理念。党的十八届三中全会明确指出：创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。具体地说，就是基层党组织要由传统的以领导、控制、命令为主要特征的权力领导，转变为以代表、维权、服务为主的政治领导，真心实意地站在广大群众的立场上，致力于对人民群众的知情权、参与权、劳动权、健康权、教育权、监督权、居住权等权利的维护保障，倾听民声、洞察民意、反馈民情、整合民利、民诉、化解民怨，以基层党组织的名义为群众鼓与呼，成为广大群众根本利益的忠实代表。这是以基层党建创新推动社会治理创新的根本所在。

二是实现“经济型党组织”向“社会治理型党组织”的治理观念转变，确立“全面发展”的科学理念。具体地说，就是要对基层党组织的社会治理职能作出新的定位，克服传统的重经济建设、轻社会管理的“错位”观念，街道（乡镇）党委不再履行经济职能，主要负责社会管理和服务，解决社会组织发展中遇到的各种问题，如上海市委已经提出明确要求，全面取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，推动街道党组织的工作重心切实转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来。

三是实现“管控为主”向“服务为主”的治理观念转变，确立“服务人民群众”的科学理念。当前，社会治理的核心就是要改善和保障民生。改善民生问题，不仅是履行政府社会管理职能的必然要求，更是政府行政必须优先实现的基本职能。[2]说过：“领导党员的方式和领导群众的方式不同，党领导群众的方式和态度要使他们感觉不到党在领导。”意思就是把“领导”转变为“服务”，把领导方式转变为服务方式。具体地说，就是从“群众有所呼、党组织有所应”这一基础环节入手，按照党的服务宗旨体制化、职能化、长效化的要求，把改善民生、服务群众纳入党的建设的日常工作，作为基层党组织的经常性工作来抓，强化基层党组织服务功能，建设服务型基层党组织，构建基层党组织和党员服务群众体系，增强基层党组织的服务能力，真正形成以服务群众为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的基层党组织服务群众工作机制。

（二）创新体制机制，发挥基层治理的核心作用

科学合理的体制机制，既是强化基层党的建设、提高党组织凝聚力和战斗力的重要保障，也是推进社会治理创新的前提和保证。基层党建体制创新的核心在于“整合”。充分发挥基层党组织在社会治理创新中的政治核心作用，坚持以党的工作全覆盖引领和推动社会服务管理全覆盖，以基层党建改革推动社会治理体系重构，是以党建推进社会治理创新的重心所在。

创新基层党组织设置方式，实现“全面覆盖”。要以基层党组织全面覆盖为目标要求，构建基层治理网络，统筹社区党政资源、社会资源、市场资源、群众资源，实现社区各方上下联动、共建共享的良好局面。强化基层党组织的领导核心地位，使社区多元利益主体在党组织的统筹协调下，形成多元互动、优势互补、共建共享的社区治理新格局，构建基层党的建设“全面覆盖”的社区治理结构。

创新基层党建工作新格局，实现“分类管理”。伴随城市化进程加速和城市管理重心向基层下移，城市社区的人口急剧膨胀，社区内党的组织日渐增多，党员数量快速增长，社区党组织建设面临的任务日益繁重。根据形势的发展，要探索把社区传统的党员管理方式与新型的党员管理方式进行整合，理顺关系，形成分类分层管理的新格局。具体做法是依托具有一定规模、发展比较稳定的社区组织，采取单建、连建等方式，组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部，构建社区党员分类管理的新格局。

发挥基层党组织功能作用，实现“全面提升”。有效发挥党的基层组织在社会治理中的功能作用，是加强基层党的建设的着力点。基层党组织应紧密结合自身实际，结合社会治理结构转型中提出的新课题，在“两学一做”学习教育中开展各具特色的主题实践活动，为基层党员发挥先锋模范作用提供载体。

（三）服务人民群众，构建基层党建工作长效机制

社会治理的根本，在于保障民生。“基层党建就是要多做老百姓认同的事情，少做和不做老百姓不高兴、不认同的事情。”[3]以党的建设推进社会治理创新，关键是以服务人民群众为核心，以服务型党组织建设引领基层党建工作，建立基层党组织服务群众的长效机制，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题。实践表明，社会治理创新的重点是在服务群众的地方创新，在社会治理的难点方面创新。

建设服务型党组织，完善党员服务群众机制。建设服务型党组织，是新形势下基层党组织定位的一个重要转变。建设服务型党组织，就是要使基层党组织回归其社会属性 ，凸显其联系群众和服务群众的基本属性，突破对官僚行政体系的依赖，强化基层党组织与人民群众的直接联系。要以服务群众为出发点和落脚点，以创新提升基层党建工作实效，探索组织有活力、党员起作用、群众得实惠的有效途径，更好地凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会。搭建基层党组织联系和服务群众的工作平台，进一步健全党群联系制度，构建基层党组织和党员普遍联系群众的网络，完善服务人民群众机制，开展体现人性化关怀的服务，真正形成以群众需求为导向，以群众参与为动力，以群众评价为准则的工作机制。

建立民意诉求网络，完善利益诉求化解机制。随着改革的深化，企业改制、土地征用、房屋拆迁、城市公共服务管理等问题引发的社会矛盾明显增多，历史遗留问题与改革发展中的问题交织在一起，使得基层社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强。面对复杂的基层社会矛盾，基层党组织要树立正确的维稳观，实现从“维稳”向“维权”转变，建立源头化解的维稳模式，把矛盾化解在萌芽状态。要构建群众诉求表达的多维立体机制，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商，并能够得到及时快速合理的解决。要以基层党组织为核心，建立社会调节组织，完善利益诉求解决机制，使群众的合法诉求很好地得到解决，推动解决基层社会矛盾制度化、常态化。

四、基于实现基层社会治理创新目标的基层党建体系构建

基层党组织在基层社会治理中担任政治引导者、组织者和服务员等角色，因此，基层党建要在实践中解决好构建适应基层社会治理要求的基层党组织，必须构建完善的基层党建体系，创新基层党建的体制机制，调整基层党组织与广大人民群众的关系，鼓励基层党建工作的创新发展，保障社会治理中广大人民群众的利益。

（一）以基层党建整合基层社会治理资源

2010年在上海调研基层党建工作时强调：“在新的形势下，要用更加开阔的视野谋划基层党的建设，加强统筹协调，整合组织资源，积极探索单位党建、行业党建和区域党建互联互动，不断提高党建工作整体效应。”[4]基层党组织要以基层党建创新推动基层社会治理创新，就要求基层党组织整合基层社会治理资源，综合运用法律方式、道德约束、经济条件、市场规律、行政命令等方式向社会提供公共产品的管理与服务，从而构建起立体复合式、全方位的基层社会治理体系。

社会治理以往强调通过党政主导治理基层社会，但随着时代的发展，新的格局逐渐显现，单纯依靠国家行政力量治理社会并不能解决所有问题，基层社会治理也需要有社会力量的参与，如基金会、协会、民间慈善组织、社区互助组织等等。以往的社会管理是党通过行政力量来领导和管理基层社会，基层党组织往往扮演管理者的角色，在管理过程中容易将党与群众的关系变成管理者与被管理者的关系，很难做到群众利益的代表。同时，随着社会管理越来越复杂，仅仅依靠行政力量很难方方面面都兼顾到，如果有疏漏之处，就会直接影响到党在人民群众中的形象与威望。因此，在基层社会治理上要加强社会力量的参与，基层党建工作也应加强对社会力量的引导和帮扶，而不是强调对社会力量的直接领导，从而实现党代表人民群众利益的诉求。

行政力量与社会力量在参与基层社会治理上，都有着极其重要的地位与作用，两者共同发挥作用才能实现基层社会治理。而在这一过程中，基层党建工作便是两者契合的桥梁与纽带。“基层党建的历史现实告诉我们，党必须切实协调好领导社会与服务社会之间的关系，没有党对于基层社会的领导，基层党组织服务社会的功能体系便无从谈起。”[5]对于行政力量管理基层社会，我们党长期以来在这方面做出了很多成绩，维护了社会的维定与社会秩序的管理。而对于社会力量参与基层社会治理，我们党还是名“新兵”，需要经过磨合，才能探索出一套适合国情的社会治理体系。因此，基层党建工作不能只注重对行政力量的领导，更应该加强对社会力量的引导，真正做到为广大群众谋利益、办实事。

（二）建立基层党建人才培养体系

多次作出重要指示，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”[6]要使基层党建适当并且推动基层社会治理，其中的关系点在于培养大批的基层党建人才。要建立健全基层党建人才的横向培养机制，使政府的职责、人才、资金均能下放到基层去，并建立起行之有效的基层党建人才交流平台与人才培养体系，一方面使体制内的党建人才能够在基层党建工作中得到充分的实践锻炼；另一方面，也将基层党建工作中的优秀人才补充到行政机构的党建人才队伍中去。基层党建工作者往往都扎根于社会的各行各业，并且广泛地活跃于群众中，更是各行各业的骨干力量，并且拥有深厚的群众基础，只要发挥他们的特长与优势，基层党建工作的开展便会事半功倍。因此，要做到基层党建人才资源共享与流通，就要打破以往的行政框架和体制约束，要在基层党建人才培养上建立起一套具有长效性的基层党建人才培养体系，从体制机制上确保基层党建人才培养体系的稳定性与流通性协调一致。

党政机关的党员领导干部要坚持党建工作重心下移，选派优秀的党建工作领导干部到基层党组织任职，适时组建党建工作帮扶对子到基层帮助开展工作，将机关党员领导干部到基层党组织或非公企业党组织任职经历作为选用聘用干部的条件之一，应广泛地建立党员领导干部基层联系点，将熟悉群众工作、懂得社会管理的骨干党员挂职到基层党组织，定期开展集中下访、驻点调研等党建活动，从而不断增强基层社会管理力量。与此同时，对非公有制企业经济体或新社会组织基层党组织的党务工作者，可以拓宽录用渠道，适当放宽录取的学历条件与限制，也可以不定期地将已在基层党组织工作，并且在党建工作方面表现特别优秀的基层党务工作者，通过民主推荐、考察测评、部门审核等程序充实到基层党建工作队伍中。要立足于基层党建工作，为基层党建工作搭建发展平台，从日常管理、晋升等多个方面在政策、制度上给予倾斜，将熟悉群众工作方法，表现优秀的党务工作者列入后备力量，通过内部流转、选任等形式将表现特别突出的党务工作者吸收到事业编制工作人员队伍中来。同时，为了维持基层党建工作队伍的稳定性，要建立健全具有市场竞争力的基层党建工作者薪酬体系，基层党务工作者年收入要与相应的等级级别工作相匹配，并建立起相应的配套工资逐年增长机制，并可对连续两年位居前列的党务工作者给予物质奖励和“晋级晋档”的优先考虑，打造党务工作者事业发展的提升空间，保障基层党建队伍的稳定。

（三）建立面向基层社会治理的基层党建责任制

基层党建是基层社会治理政治方向的保证，完善基层社会治理必须建立明晰的基层党建工作、制度建设、基层民主等在内的基层党建责任制，通过制度来界定基层党组织领导班子及成员的工作，坚持责任导向，确保权责明晰。基层党组织书记认真履行第一责任人职责，认真贯彻落实中央、省市各级党委的部署和要求，对党的基层组织建设提出明确具体的总体规划和年度计划，重视基层党组织基础建设，从人力、财力、物力等方面为基层党组织开展工作提供条件和保障。基层党组织领导班子要成为领导核心，把握方向，紧紧围绕基层社会治理这个中心开展党建工作，配套落实各项制度，使党组织范围及活动覆盖面不断扩大，基层民主建设不断增强。要把基层党组织建设成为领导与引领基层社会治理创新，实现人民群众利益需求的服务型基层党组织。基层党组织要在基层社会治理中发挥战斗堡垒作用，就要落实和开展好服务群众的各项活动，并且应该通过制定党建责任清单的形式固化和强化基层党建的服务内容，包括党员干部定期直接联系群众，面对面地帮助群众解决实际困难；增加基层党建工作的投入，开展丰富多彩的服务活动，使基层党建成为我们党联系群众的桥梁纽带；通过资源投入或政策引导帮助基层党组织的志愿服务活动。通过在党建责任清单中加大服务群众的内容，将自上而下的党建责任制转为由内而外的社会责任制，实现基层党建工作重心的转向。要把群众需求转化为党委政府的决策议程和党员干部的努力方向，做到急群众所急，想群众所想，做群众所需。

（四）以基层民主建设推进基层社会治理创新

实现基层社会治理创新必须建立健全基层民主共建机制。“把民主融入到基层党建的过程中，从而整合多元的社会力量。”[7]基层党组织要坚持以党务公开带动基层政务公开、企业厂务公开和公共企事业单位办事公开等活动，领导和引导人民群众有序参与基层社会治理。坚持基层党建带工作、带妇建、带团建，发挥基层群团组织密切联系群众的作用，从而形成推进基层社会治理创新的强大合力。在新的形势下，基层社会治理面临许多新情况、新矛盾、新挑战，迫切需要对现有基层社会治理模式进行改革创新，以不断提高基层社会治理整体水平。因此，要坚持不懈地引领基层各类组织和各支队伍充分履职、规范履职、诚信履职，推动基层各类组织和各支队伍实行民主协商、民主决策、民主管理、民主监督、民主评议的基层社会治理新方法。基层党建工作要将各种类型的社会组织在民主、协商、平等、互助的基础上组织起来，拓宽人民群众政治参与和利益诉求的表达渠道，为党和政府履行服务社会职能补充重要力量，使之成为人民群众参与基层社会治理和实现社会多元共治的重要组织形式。所以，基层党组织要适应广大群众利益诉求和社会矛盾的发展和变化，积极培育和孵化社会组织，引导人民群众积极有序参与社会建设，充分发挥基层党建在环境维护、调解邻里纠纷、丰富业余文化生活、增强社会向心力等方面的突出作用，使得基层党建工作依托社会组织了解和掌握广大群众的利益诉求，依托社会组织递送公共服务，化解社会基层矛盾。当然，基层党组织培育和孵化社会组织必须坚持适度原则，要在尊重社会组织相对独立性和自主性的基础上，把工作的重点放在搭建起基层党组织联系社会的桥梁和引导社会组织的平台上，尽可能为社会组织的成长、发育创造条件，营造环境。

（五）建立健全基层党建责任考核与评价体系

创新基层社会治理，必须健全基层党建体系，而建立健全综合绩效考评制度是基层党建体系完善的重要环节，基层党建必须科学设定基层党组织领导班子及成员的工作实绩评定内容，改进考核方式，扩大考核民主。“各级各地基层党组织要优化党建工作考核方法，考核标准要科学，考核程序要规范。可通过引入公开述职述廉、党组织互评、群众民主评议等机制，增加党建工作考核的透明度、可信度和科学性，用制度的完善和创新来保证基层党组织各项工作的推进和落实。”[8]要发挥考核和评价工作的导向、激励、约束作用，以注重基层党建工作实绩、综合绩效为核心导向，坚持客观、公正、民主、公开的原则，将基层社会治理创新设定为基层党组织领导班子及领导干部考评指标和考核内容。对考核优秀的领导班子及领导干部进行相应的奖励，并把考核结果作为对领导干部任用、奖惩、培训、调整等的重要依据。同时，也要把“两新”组织（新经济组织和新社会组织的简称）党建工作纳入基层党建目标考核内容中，明确任务和责任，确保工作抓好抓实。要注重加大培养树立典型的力度，着力打造一批叫得响的示范点，并加以宣传，实现以点带面，推动“两新”组织党建工作再上新台阶。另外，要在党建考核中加强基层党员群众评价的权重，突出普通党员和群众的主体地位，充分发挥普通党员和群众评价的效果导向作用。构建群众参与机制，调动基层党员干部和群众参与党建的积极性，赋予普通党员群众参与党建工作评议的权利，对基层党建工作述职进行评议，对基层党组织书记和班子成员的党建工作成效进行评分，并加大群众评分在基层党组织工作考核中的权重，构建科学的党群联系工作评价体系。基层党建工作要实实在在为群众服务，使基层党组织扎根于基层社会，巩固基层党组织在基层社会治理中的执政地位，夯实基层党组织在基层社会治理中的群众基础。

参考文献：

[1] 薛辉.浅析公共管理主体多元化的政治学意义[J].中国行政管理，2004，（4）.

[2] 潘小娟，白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究，2009，（2）.

[3] 王长江.当前推进基层党建理论与实践创新亟待探讨的几个问题[J].中共浙江省委党校学报，2016，（1）.

[4] 徐京跃，厉正宏.在上海调研时强调以改革开放推动经济发展方式转变 以创新务实精神切实抓好党的建设[N].新民晚报，2010-09-28.

[5] 王海峰.服务社会与政党的社会化：基层党组织群众工作的逻辑定位[J].中国延安干部学院学报，2012，（1）.

基层社会治理能力篇（4）

农村市场化发展加快了经济社会的全面转型，不仅改变农村的经济结构和社会结构，也带来了农村政治机制的转型，即由传统的“国家政治主导型”向现代的“国家———社会政治主导型”转变。与传统计划经济相适应的“国家政治主导型”基层政治运行机制是依靠国家权力或国家政治力量来推动和实现农村基层政治运行和乡村治理的内容和方向，国家的制度性规定和组织化力量是基层政治权力产生的合法来源、运行的基本框架和农村基层治理的基本准则。与农村市场化改革相呼应的“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制是在国家与社会二元化发展基础之上，农村社会获得一定程度的自治权，社会力量在基层自治治理和基层政治运行过程中逐渐壮大并起到重要作用。

一个社会要体现公正的基本价值和文明的社会形态，社会的运行和发展就必须遵循公正的基本原则，其中就是要能够使绝大多数社会成员参与到国家和社会的管理之中并从中受益，从而实现个人真正意义上的发展。有学者认为，公民通过亲身参与国家政治过程之中，能够认识到自己在国家政治体制中的地位，知道如何发挥自己的政治作用，从而使自己更加关心政治、了解政治，增强对政治的信赖感，通过政治参与能够深刻感受自己是政治国家的一员，能够为国家政治运行和发展发挥自己的作用，从而能够增强自己在政治国家中的满足感。基层自治治理是农民政治参与的重要形式，是“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制的典型表现方式。基层自治是农村市场化改革后，为了维护基层农村的稳定秩序和保障农民的政治权利，在基层政治体制上采取的一种新的治理方式。通过基层自治治理，可以全面的考察中国基层农民政治参与的基本情况和基层政治体制发展的基本现状。自治是现代民主政治中政治权力良性运行的最好手段，其目的在于推进和完善政治民主，以实现国家政治体制的化运行。基层自治的实行揭开了中国农村政治自治化的序幕，以自治为核心的基层治理成为改革开放以来中国农村政治体制转型的一次制度创新。以基层自治为主要内容的基层政治体制自治化明确了在基层政治运行中国家与社会的基本关系，在基层领域划分了国家权力的运行边界和公民政治权利的有效范围。基层政治体制的自治化成为农村市场化改革以来基层政治发展的鲜明特征和价值内涵，代表着基层民主政治的建设方向，成为基层政治文明和政治现代化的发展道路，为农村经济社会转型期基层自治治理的宪革奠定了坚实的政治基础。

（二）政治思维理性化

按照过去政治学传统的“国家———社会”分析框架去认识农村基层的政治问题时，总免不了带有一定的价值倾向，即始终认为国家权力不从乡村完全退出，那么乡村政治的民主化就不可能实现，农村的民主政治体系就不能够建立起来，总有一种将国家权力与乡村民主治理的政治结构对立起来的惯性思维，对国家权力存在着一种本性的排斥情绪。农村市场化改革，带来农村经济社会的发展，也改变了过去农村传统的政治思维和简单的政治观念。事实上，农村的政治问题不仅仅只是一个基层政治体制和治理结构的问题，更重要的是，放在整个国家的政治立场上来看，它更是一个农村经济与社会的发展问题。如果在基层农村完全简单的强调民主自治，追求所谓想的基层自治治理状态时，把国家权力在基层政治体制中彻底排斥出去，那么就把农民的发展与基层政治体系形式化地结合起来，错误的认为基层的政治民主化必将带来农村经济社会的发展，等于把农民的发展孤注一掷了。很显然，在社会现代化和经济市场化的大背景下，完全靠农民自己来推动农村经济社会的发展无疑是一种可笑的设想。乡村的政治体制和治理模式不仅仅是政治问题，它应该是在推动乡村经济社会快速和良性发展的实践之中获得自身的合理性、合法性和科学性基础的，而不是一种超脱于农村社会的主观政治想象和体制设计，它必然是一种理性的合乎农村社会发展规划的政治运行机制。基于理性的政治思维，在乡村政治结构和自治治理体系中，在国家发展的现有实际情况之下，一方面，国家权力的退场并不会带来纯粹的、理想的乡村政治民主化和基层治理自治化，因为基层政治和治理还会受到来自于基层各种利益的威胁，而暂目前，这不是农村政治体制和治理模式所能单独承受得住的。同时，另一方面，国家权力的存在并不等于乡村政治民主化和基层治理自治化的丧失。国家权力在基层的存在也是为了基层社会秩序的控制，是为了实现公共利益，它的价值立场与基层自治治理和农村民主政治建设是高度一致的。

因而，理性的政治思维决定了农村政治不是一个孤立的系统，决定了农村政治发展路径的选择不能片面的追求政治目标，而要将农村的政治、经济、社会发展看成一个系统工程，将基层政治发展置于乡村发展的全局之中来考虑。是人类社会的一种社会规范和政治制度，是一种理性的政治形态，是人类对于政治文明和政治现代化不断进行理性思考的成就，是一种理性的产物。正如有学者所说，的构建能理性的看待政治权力和政治过程，正确的认识权力的功能与作用，通过对国家权力以及国家与社会关系的理性反思，构建起了现代政治文明社会的理性运行的政治框架。在农村经济社会转型期，实现基层自治治理的化变革就是要通过一种的框架和机制，科学地处理农村基层的国家权力与基层自治权力之间的关系，科学地处理农村经济、政治、社会发展之间的关系，科学地处理国家、社会、村民三者之间的关系，实现基层自治治理与农村经济社会发展的良性互动，使基层自治治理与激发农村发展活力、促进农村社会公正高度结合起来。基层自治治理的宪革是一种理性的农村基层政治机制和治理模式，它顺应了基层政治、经济、社会变化的大趋势，它不仅以基层政治思维的转型为基础，而且还会更加促进基层政治的转型。

（三）政治行为自主化

传统农村基层政治体制的建立是国家通过基层的制度性构建，强行在基层农村传播和实现国家意志的自上而下的过程。这一政治过程代表着国家在基层的权威性立场，与当时农村封闭的经济发展道路相适应，体现了国家在计划经济时代对农村统一的整合性能力，展示了国家通过基层政治行为对农村经济社会建设的全面掌控，具有相对的政治合法性，由于农民对基层政治没有太多的想法和主张，也得到了农民的认可和践行。

虽然，这种基层政治的运行体制对于稳定农村社会秩序、促进当时农村发展发挥过实际效能，但它是以农村对于国家意志和政治体制高度统一为基本原则的，不允许农村在基层政治机制和运行中有任何个性和特色，体现的是国家一体化的制度在农村的广泛实施。因此，当时的基层政治体系和机制受制于国家高度的政治权威，因而忽视了农民自身的政治意识萌发和政治行为的自主性，可能和基层民众的需求不一致，可能与农村基层的实际情况不一致，这样，农村基层政治体系的制度构建与农村的政治需求、农民的政治需要不一致、不协调，使得农民作为基层政治的承受者与实践者在实践中产生了很多的困惑、无奈和忧愁。忽视了农民的政治主动性和制度创造性，忽视了农民真正的政治诉求与经济憧憬，这就是当时农村在国家政治制度高强度关怀下产生的政治与实际生活不相一致，以致使基层政治生活与国家本身的基层政治设计目的渐行渐远的原因所在。在改革开放以前，中国农村的基层农民可能一直给世人一种缺乏政治自主性的群体形象，过多的依赖于国家政权的体制机制，始终生活在国家的政治权威之下。因此，有学者认为农民政治行为意识主要是保守性，是对皇权的崇拜、顺从和迷信，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”中国政治发展历史表明，农民也不是简单的保守群体，农民与国家的关系始终遵循着一种“暴政———反抗”、“仁政———顺从”的历史脉络，农民在国家政治舞台上，扮演的要么是依从者的角色，要么是反抗者的角色。有学者认为，“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗；他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些政策。”看到了农民的革命性，充分发挥农民的革命性，从而使得农民成为中国政治革命的主角，赢得了基层乃至整个国家政治翻天覆地的变化。“农民到底是纵的玩偶，还是若愚的大智慧者；农民到底是道义小农，还是理性小农，抑或是其他等等？或许只有真正理解了变革中的乡土社会才能理解当下的中国以及我们正在经历着的改革的深刻性。”

农村市场化的改革不仅带来农村经济社会的发展，更带来了基层农民政治意识的觉醒和政治自主性的增强。中国市场化改革是源自农民“联产承包责任制”的制度发明而开始的，充分说明农民在国家的制度面前，并不是要以革命性的激烈对抗方式改变国家基本制度和政治统治，也不是对国家意志和行为的盲目依从，而是具有创造性和建设性的，这就是市场化带来的农民与国家政治关系的新发展。农民具有政治自主性，希望通过自己的智慧发明和实践努力来改变和完善基层农村贯彻国家政策的政治行为模式，一方面表现为以一种语言的提示来不断警醒国家关注农村政治体制的缺陷，从而推导基层政治的体制创新，另一方面通过自身亲身的基层政治实践，参与到基层政治的体制运行之中，感同身受，从而推动基层政治的有效运转。正是农民对基层政治的支持、参与和改善，从而构成了基层政治变革创新不可或缺的动因。基层自治治理是农村市场化改革后，基层农村基本的政治体制，它宣扬的不仅是基层农民的自治治理，更应当是基层农民的政治自主。基层自治的实际履行，关键在于村民主体是否具备政治自主性。“问题的实质不在于资源环节上（集权与分权），而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。自主是自治的根本特征，自主才是自治的真实体现。从当前农村基层自治治理和政治体制变迁来看，农民的政治自主性显著增强，一方面不断通过扩展自治来实现村民自身对基层农村事务的自主管理，另一方面又在不断适应经济社会转型的背景，探寻一种能够更加充分展现农民政治自主性的基层自治治理的创新机制，即通过创设一种新型的基层政治体制来保障农民的政治自主性，基层自治治治理的宪革就是这么一种探索渠道。从农民的政治自主性入手，构建国家与农民的稳定政治关系，充分发挥农民的政治自主性是基层自治治理宪革的重要缘由。农村市场化改革催发了农民的政治自主性要求，农村基层政治行为的自主化已经成为基层政治文明的典型特征，基层自治治理的宪革在实现基层政治体制创新中将会使农民政治自主性有了发挥更大作用并构成影响的空间，伴随着农村经济社会的转型将成为农村政治现代化架构和农民政治自主性追求的基本框架。

（四）政治参与制度化

传统农村的基层政治体制追求的是国家自上而下控制和管理基层的能力，而缺少对基层民众自下而上的政治表达的制度性关怀。因而，传统农村政治制度的直接功能是形成和塑造国家追求的农村基层应当具备的政治社会秩序，制度成为国家向农村基层灌输和传播政治权威和政策纲领的重要资源。从制度学原理上来看，制度应当是国家在一定时期为实现社会政治、经济和文化等目标而对社会进行强制性规范和权威性导引，以实现按一定价值秩序对社会公共利益进行合理分配的手段。

在传统农村社会，国家对基层的制度渗透更多追求的是基层稳定的社会秩序；农村市场化改革，国家的制度渗透追求的是经济利益，实现农村经济的发展，而农民经济利益的实现催发了对政治利益的强烈需求，因而代表实现农民政治利益的基层政治制度开始逐渐形成和实施。农村市场化的发展，利益意识和自主意识成为基层民众最先确立的基本观念，经济利益和经济自主成为市场化初期基层农民的追求目标，但基层政治体制的滞后却使得农民许多权利和利益无法正确表达和实现，开始对市场变革产生阻碍，从而也使得农民要求加快基层农村政治发展步伐，基层民众希望能够更多的参与到基层政治过程之中，至此，民众的政治利益和政治自主成为市场化变革到一定时期后农村社会改革的主题词，农民在基层的自治治理实践中表现出前所未有的参与热情，而基层政治参与的真正实现，则要求农村必须提高政治参与的制度化水平。“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”由此可见，市场化变革后农村的社会转型实质上是从社会秩序的追求转向经济利益和政治利益的追求，作为制度供给者的国家体现了这种价值取向，通过一种制度向另一种制度的转换来形成社会新的格局和体系。

制度是政治参与的载体，是文明的政治理念转化为文明的政治行为的中介和桥梁。有学者认为，制度是根据社会环境和政治背景之间的关系，界定政治行为的特征、运行步骤、联系方式的规则的集合。的核心特质在于先进的制度，民主的发展关键在于国家和社会内部的制度的设计、建立和安排。有学者认为，思想的根本精髓在于通过设计一些政治制度来实现对目标的追求。文明的本质在于制度文明，体现的是制度化的形式、组织机构和运行机制，公民权利的确认和保障、个人行为的规范以及关系的协调和平衡都需要通过制度安排来得以实现。农村政治参与的制度化对农民政治参与的资格、形式、范围作了明确的规定，使得政治参与有了坚实的制度化保障，公民的利益要求有了根本性的规范，从而排斥了基层政治领域的自由主义和无政府主义，使政治机制和政治运行纳入了制度渠道。

“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”农民制度化政治参与，一方面，使农民通过正式的制度渠道稳定的参与到基层农村的政治过程中，使农民能够亲身参与政治实践，从而影响政治决策，实现自己的政治利益和政治主张。另一方面，政治参与的制度化推进了包括基层自治在内的农村民主政治建设，政治学研究表明，民众参与政治生活的情况，是衡量一个国家政治发展水平的重要参数。有学者认为，一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上决定于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。从世界政治文明发展来看，是最能实现国家内政治参与制度化的最佳政治形态，既是一套国家制度化政治运行规则和体系的总结，又是这一套制度在现实政治生活中得以运行而构建的一种国家政治生活状态。农村市场化改革迫切需要基层农民参与到基层的自治治理和政治决策中来，而基层政治参与的制度化、规范化、法治化则是实现农民政治权利和自治权利的保障，农民在制度体系内参与基层政治生活，提升了农村的政治现代化进程。政治参与制度化是基层自治治理宪革的核心内容，成为基层政治文明运行的主要方式。

二、转型期农民民主政治观念变革

农村市场化改革不仅改变了农村的经济结构、社会结构，改变了农村的政治结构，甚至在斗转星移之中悄悄的改变着农民个人的知识结构、文化结构，由此导致农民个人现代人性精神和人格价值的苏醒，成为基层治理变革不可或缺的人性基础。仅仅从国家的制度、农村的政策、经济的发展和政治的需要等等范畴来看待农村的民主政治建设和基层治理变革是远远不够的，还必须结合农村转型中的文化背景和农民个人的人性价值才能更深入地理解基层政治运行和基层自治发展的根本要义。农村市场化发展给基层农民以发挥自己潜在能力的机会，提供了一个展示农民政治才能的平台，萌发出农民自主独立与自我体认的个体意识，潜移默化地改变着村民对农村市场生活、经济社会及乡村政治的认识和理解，形成了对基层自治治理一种强烈的感情寄托，希冀通过基层自治的深入开展以彻底改变农民不自主、不独立的传统形象，实现基层农民在农村政治领域的价值意义。在农村市场深入发展已经成为基层社会常态的经济环境之时，基层农民的行为能力、价值思维以及自治观念、社会心态也已经发生了巨大的变化，农民个体的人性价值发生显著变化，即农民个体依托村庄之外的市场来满足个人的生存和实现自己的发展，农民个体的经济自由度和政治自主度大大提高，不再是传统的受制于乡村政治体制约束的群体，其人性价值中的开放、独立、进取、民权等内涵不断释放，“现代农民”的身份已经成形，“政治农民”的形象逐步树立，这种变化实际上已经成为乡村自治治理变革的人性基础，推动着新的更能切合农村发展实际情况和农民实际需求的治理模式的变革，呼唤着基层自治治理时代的到来。

（一）封闭———开放：农民政治态度变革

传统农村政治社会结构产生的基层民众的人格具有很强的封闭性，这与当时专制王权在基层的政治权威和社会治理有关，封闭稳定的社会环境把基层农民限定在土地上从事生产，农民与国家、农民与社会、农民与农民之间联系不紧，封闭的社会格局养成了农民当时封闭的政治人格。建国后，基层的政治制度仍然把农民局限在乡村的狭小社会环境内和土地等生产资料上，严密的国家政权组织统制之下并没有改变农村封闭的状况，反倒使农民的积极性和主动性不断丧失。

农村市场化改革使得农民在城乡之间的经济性流动加快，农民开始尝试着走出乡村、离开土地进入到激烈的社会流动之中来。原来乡村社会封闭的文化环境被突破，现代社会的文化因子和先进的思想观念开始随着农村市场化的发展步伐而向乡村社会渗透，基层农民在市场化环境下普遍接受了市场的现代性观念与开放性意识的熏陶，使得基层农民逐渐成为接受、认同、理解和运用现代文化的使者。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。

现代文化在农村的传输，一方面弥补了传统基层农村思想封闭、文化落后的欠缺，农村的知识文化教育水平不断提高，改变了传统农民封闭落后的知识文化结构；另一方面深化了农民对现代知识和开放思想的认识，特别是对政治权利、基层政治的认识，纠正了过去基层农民不注重农村政治生活的错误观念，启发了农民的政治思维和权利意识，从而最终改变了农民过去对政治敬而远之的态度，农民在经济快速发展的市场环境下对基层政治提出了越来越多的要求，形成了一种适应转型期农村基层政治和自治治理发展需要的以开放的人性态度、健康的人性心理和正常的人性设想为基础的系统价值观念。

（二）依附———独立：农民政治人格变革

传统农村社会，农民与土地紧密相连，土地是农民生活的基础和根本，离开土地，农民一无所有。在传统的农村社会结构中，农民经济上的贫乏和不独立决定了其政治结构中的依附性，寻求基层组织保护和基层政权保障成为那个时代农民生存与发展的唯一方式。市场作为人类经济活动的一项制度安排，是自然产生的自发秩序的典范，它能充分利用个人的分散的、有限的知识和资源，具有自动调节的反馈机制。它不需要任何强制，是以产权制度和个人的自由选择为基础，并为个人自由的进一步发展奠定了基本结构和广阔空间。市场是产生自由和独立的土壤，市场中没有强制和暴力，在市场化的发展环境中，经济自由和独立可以增强民众政治上的自主性。农村市场化改革，农民获得了生产经营上的自，特别是市场体系下法治的不断健全，农民的劳动所得得到法律的保护，对集体和组织的依赖越来越弱，经济地位上的自主独立使得农民政治自主和独立意识显著增强，再加上市场环境下个人主义和自由主义的兴起和发展，农民在现代意识影响下，其参与政治和基层治理的个人理性判断和决策能力增强，基层农民开始展现了其独立的政治人格。

“权利的真正实现依赖于人对政治体的归属，当人失去了政治资格的时候，单纯人的存在无法产生任何权利。”个体政治地位和政治立场的独立是村民一切政治行为的基础。有学者认为，任何社会的人实现利益的结合或奋进的维系都依赖于以个体独立为基础的政治共识，由于社会矛盾的冲突是人类社会必不可免的因素，以独立为基础形成的共识就成为和平表达自己政治立场和有序处理政治事务的一个先决条件，如果没有形成广泛接受的关于独立政治人格的价值观念和规范准则，那么社会的政治组织就不可能存在。基层政治的发展是基层农民政治素质提高的过程，有学者认为，这一过程是政治态度和政治观念逐渐形成的过程，在这一过程中，人们越来越重视在自己思维深处构筑起独立的看待周围世界中存在的一切政治关系的立场……个人因为具备独立的政治处理能力而往往在政治过程中产生自信，并能够独立的选定有助于自己表达政治意念的行动方案。独立是“人类适应外在和内在环境的最重要方式”。农村基层自治是一个政治领域和公共事务，这既是一个静态的享受权利过程，又是一个动态的权力运行行为，村民与村民之间通过言辞和行动来表达自己的治理主张和政治意见，体现了人类渴望“摆脱被‘劳动’和‘工作’束缚的世界，渴望进入一个完全是独立的主体与主体之间互动的世界以真正实现自己作为人的价值”。

（三）保守———进取：农民政治精神变革传统农村社会封闭的生活方式、农村经济孤立的发展思维以及农民自身较强的人身依附性，决定了传统社会农民的保守性。原有小农经济自给自足的特性养成了农民只求安逸的保守性格，保守性在农民的经济本性上特别突出，进而也反射到农民的政治人格上。再由于农村深受传统文化的影响，推崇与世无争、无争无为的社会伦理，养成了安然恬和与乐天知命的性格品质，因而使得农民具有保守而缺乏进取的精神，对基层政治平淡漠然。有学者认为，传统农村社会民众参与政治感不强烈，参与热情不高，这与农村自身政治参与机制有关，但更多的与农民参与动机不明确和缺乏积极性有关，淡然的政治参与意识注定出现较为失望的基层政治情形。农村民众参与政治的冷淡客观上促成了国家权力在基层的扩张，有学者认为，乡镇政府在农村基层的稳定性和正规化发展是上个世纪初以来国家向农村持续渗透与扩张的继续。农村市场化改革改变了农民的经济地位，增强了农民政治自信心。基层自治治理模式使得基层农民真正享受到了民主和自治的温暖，获得了参与政治生活和基层治理的积极性，基层民主铺天盖地的举行，热闹非凡，基层自治的全面实施，农民自主自治管理乡村事务得到国家宪法和法律的肯定，农民在乡村社会的政治地位得到提高，农民的政治权利得到实现。农民在政治参与中不再表现为对政治的冷漠、恐惧和保守，而是具有较高的热情和积极性，使得农民抛弃了过去的保守思想而强化了进取意识，形成了农民在转型期基层自治治理宪革的政治精神风貌。

（四）特权———民权：农民政治信念变革“我们始终是一个迷恋自由的国家。自由高于权威，自由高于责任，权利高于义务，这是我们的历史偏爱。在这片‘美好的自由国土’里，不是好人而是自由人一直是衡量一切事物的尺度；不是民族荣耀而是个人自由一直是政治权威的目标和该权威是否有价值的检验标准。”人类政治发展历史表明，自由始终是政治发展的目标，也是公民个体参与政治的根本价值，是约束政治权力的根本方向，是权利的核心内容。自由是政治国家中民众应当享有的基本权利，是一种民众应当普遍拥有的“民权”。农村市场化发展启发了民智，村民由过去游离于基层政治体制之外、一味的服从基层政权的管制到现在亲身参与自治实践、自由自主的进行自治治理，其中体现了基层农民政治信念的变革，即由传统特权观念向现代民权思想转变。基层自治是农村村民的一种权利和自由，自由和权利的内涵注入基层自治之中显示了村民作为个体存在于基层的价值。

传统社会，由于国家权力在乡村的渗透，基于封建思想的官本位意识和特权观念，农民对基层政治权力既依附、崇拜和羡慕，渴望得到基层国家权力的保护，同时又害怕和畏惧基层国家权力，因为在基层农民看来，那是一种特权，普通民众是不能接近的。农村市场化改革带来乡村政治和基层自治治理的发展，村民作为平等的主体参与到基层自治治理中来，每一个村民都是一个平等的个体，基层自治是建立在村民平等的基础之上，每一个村民都能够享有乡村民主政治和基层自治治理的平等权利。“人权的丧失，不是指失去了哪一种作为通常意义上的人权权利，而是指失去了人在世界上的立足点。正是由于这个立足点，才能为人的意见赢得重视和人的行动获得意义创造条件。”人格的平等是人之所以为人的根本所在，是人权的基本立足点，是人类最基本的权利，也是人类参与经济、文化、政治等活动的基本前提。在农村基层自治的空间里，村民的人格平等意味着政治或者治理不是垄断在少数人手上的特权，而是所有村民都应当享有的民权，这是现代文明社会区别于传统社会的重要标志。

基层自治是一种宪法和法律赋予村民的基本权利，是村民享有的基本政治权利，基层自治及基层自治权本身是建立在平等的基础之上的。尽管在基层自治治理过程之中，每个村民的意见、想法和主张可能有不一致的地方，但做为基层自治治理的主体，“你我是同样的人”。农村经济社会转型期，在基层自治治理和农村民主政治建设的发展过程中，村民随之而生长起来的权利意识和公民意识在不断增强，乡村自治治理的民权观念已经牢固树立，村民在自治实践锻炼中增长了政治理论知识，提高了政治参与能力，农民逐渐发展成为“现代人”和“政治人”，成为基层自治治理宪革的人性基础。

三、结语

基层社会治理能力篇（5）

突出“共建共治共享”，深刻揭示社会治理制度的科学内涵。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是推进国家治理现代化的必然要求。社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的各种行政法规、章程、制度、公约的总称。深化社会治理重在共建共治共享。共建是社会治理的基础。在党委领导、政府负责的前提下，各类社会主体协商合作，充分发挥其在社会管理和公共服务领域的独特作用，共同参与社会建设和治理。通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会建设。在教育、医疗、卫生、就业、社保以及社会服务等相关领域，营造全民共建的社会环境，为市场主体和社会力量发挥作用创造更多机会，增强社会力量参与社会建设的能力和活力。共治是社会治理的关键。充分发挥各级党委在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时强化各级政府抓好社会治理的责任制，以保障人民群众根本利益为出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民群众在社会治理事务中依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，努力形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。共享是社会治理的目标。推进社会治理现代化归根到底是为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，让人民群众共同享有治理成果。要构建共享服务体系，建立政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系;不断完善社会保障，满足人民群众生产生活基本需要;构建实现共享的体制机制，不断完善基本公共服务制度、民生保障制度和公共服务监管制度等，让人民群众有实实在在的获得感、幸福感、安全感。

基层社会治理能力篇（6）

党的十八届三中全会上提出的推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标，是十以来党的创新理论的重要成果，是党在社会主义治理道路上长期探索的经验总结，标志着中国进入特色社会主义新阶段，表明我们党治国理政视野的开阔、治理能力的提升。基层治理是国家治理的重点和难点，基层治理法治化是基层治理现代化转型的必经之路，基层治理法治化长效机制的构建必然推动基层治理法治化、现代化目标的实现。

一、界定基层治理法治化长效机制的内涵

基层治理法治化长效机制是基层治理法治化发展的必然要求，理解其内涵首先得理清基层治理法治化内涵及制度机制运行的内在机理。

（一）基层治理法治化内涵

对于基层治理法治化内涵，学者们基于不同视角各抒己见，有的认为基层治理法治化是一种权力依法运行的过程，有的认为是一种建构基层的方式与手段，或者认为是一种民主发展形式，或是一项系统工程，但从总体上看，这些观点都涵盖了基层治理法治化的内核，即将基层的一切活动纳入法律的话语体系中。笔者认为，基层治理法治化就是指坚持在法治型党组织的领导下，推进基层政府依法行政，引导基层自治组织依法治理，内化法治理念，规范政府与社会、市场、个体之间的关系，逐步实现基层政府、社区和农村自治组织法治化建设的过程。

（二）基层治理法治化长效机制内涵

在社会学中，机制是指事物各组成要素之间的相互联系以及事物在有规律性的运动中发挥功能的作用过程。长效机制就是能保证事物各组成因素的结构、功能实现最佳效果的作用过程和作用原理，简单的说就是“带规律性的最佳模式”。[1]因此，所谓基层治理法治化长效机制，就是指在基层治理过程中，把法治化建设纳入基层政治、经济、文化、生态等一切事务中，以“良治”为目标，促进治理理念、治理主体、治理客体、治理方式、治理环体、治理路径等实现最大效用的运行体系和作用原理，它是贯穿于基层治理法治化全过程中相互促进、相互协调的各种因素的本质联系。

（三）基层治理法治化与长效机制之间的关系

构建基层治理法治化长效机制就是要体现制度更完备、更稳定、更管用的特性，使基层治理的每一个环节、每一个步骤都有据可依、有章可循，推动基层治理工作深入有序地开展。没有好的制度，达不到“制度化”，没有好的制度执行力，达不到执行的“规范化”。唯有更加自觉并善于运用法治这个集中体现现代化治理本质要求的思维和方式，才能保证治理的制度化、规范化。概括地讲，基层治理法治化为长效机制构建指明了方向，长效机制为基层治理法治化提供了保障，二者耦合于基层治理范式的现代化转型。

二、基层治理法治化长效机制构建的必要性

基层治理法治化自身的特性、面临的现实困境及发展要求对长效机制构建提出了必要性：

（一）基层治理法治化是一项系统工程

基层治理法治化是一项系统工程，这就意味着此工程链条上的各个环节都要相互协调推进，从横向来看，基层治理涉及到的各个方面都要纳入法治轨道，从纵向来看，基层治理法治化建设是一个将国家政策内化为基层群众行动指向的过程，任重而道远。基层治理法治化的系统性、长期性就决定了完备、稳定、规范化的长效机制构建的必要性。

（二）构建基层治理法治化长效机制是解决基层治理困境的重要抓手

基层治理法治化建设过程中面临的困境主要体现在三个方面：基层文化基因隐含的潜在困境；社会转型发展过程中带来的附加困境；基层治理法治化过程中面临的新困境。新旧困境交织的复杂社会环境在运作过程中产生了以下问题：治理理念“表面化”、治理主体“模糊化”、治理民主“形式化”、治理路径“口号化”、治理方式“即兴化”等，这些困境和问题既为基层治理向法治化转型提供了必然选择，也为长效机制的构建提出了现实要求。

（三）构建基层治理法治化长效机制是提升基层法治建设的主要引擎

基层治理法治化目标的提出既是对当下全面深化改革开放面临的挑战和压力的回应，也是对全面建设法治国家的一种路径探索。制度是政策实施的保障，将国家战略部署落实为基层治理法治化的一整套体制机制，并且是相应的长效运作机制才能有效地整合基层社会资源、动员社会力量、规范国家与社会、市场的关系、重塑社会秩序，形成基层社会共同推进治理法治化的良好局面，从而推动我国依法治国的总体进程。

三、目前基层治理法治化长效机制构建存在的问题

基层治理法治化长效机制的构建是当下一个热点也是重点话题，不少学者针对基层治理法治化面临的瓶颈问题提出相应的路径或机制构想，进行了有益探索，与此同时，基层治理法治化长效机制构建中存在的问题也不容忽视，具体表现在：

（一）对长效机制认知程度尚浅

基层治理法治化建设是当前国家从上至下达成的共识，尤其在基层法治化建设的实践相当活跃，但如何从整体上落实基层法治化建设的目标，如何为此目标的实现构建长效机制，是当前基层面对的挑战。由于基层各治理主体的局限性，基层法治建设中出现的形式主义工程或突发性建设等现象不在少数，一时的成效不能代表整体的成效，实现基层治理法治化目标，除了提升法律意识，还需要胸怀格局意识。

（二）制度规范让位于“即兴式”举措

根据国家法治目标的指示，基层治理开展了各具特色的法治实践，营造了基层法治建设的氛围，其中不乏一些具有前瞻性、创新性的举措，激活了基层法治建设的活力，但也不能忽视其潜在的“碎片化”特点。在实践的基础上要遵循“理论指导实践，实践升华理论”的原则，将科学性举措提炼成完善的制度规范，避免“人存政举，人走政息”的后果，从长远角度系统性规划基层法治建设的持久力。

（三）长效机制构建内容带有模糊性

制度机制是解决基层治理法治化工作失衡的强力支撑，因而制度的构建首先应基于对基层现实社会问题的准确评估，根据基层人民群众的需求来寻求基层治理法治化实现的问题意识。但在实践中制度的构建内容往往带有盲目性，缺乏实地调研的精准性、全面性，这不但削弱了制度的功能属性，也制约了基层治理法治化实施的整体效能。因而，完善长效机制的构建内容迫在眉睫，具体应从构成治理法治化体系的每一个要素入手。

四、基层治理法治化长效机制完善策略探析

基层治理法治化长效机制是一个层次分明、内容丰富的系统，可从以下五个方面完善：

（一）构建社会主义法治理念传播机制

社会主义法治理念是社会主义法治的内在要求和精神实质。社会主义法治理念传播机制的建构要从传播主体、传播过程和外在环境三个方面把握。社会主义法治理念传播是以人为主体的实践活动，在传播主体定位机制方面，按照其各自功能与职责的不同，将其分为三重功能维度的主体：“决策―导向”主体、“阐释―深化”主体、“传播―普及”主体[2]；在传播过程方面，要注重传播认同机制的构建，目的是培养积极的公共精神，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”[3]。从传播外在环境看，还需从政策、人才队伍、财政等方面构建保障机制。构建社会主义法治理念传播机制，旨在营造法治文化氛围，使基层干部到基层群众都能将法治理念内化于心。

（二）构建多元治理主体协同参与、监督机制

基层治理主体逐渐呈现多元化趋势，整合基层多元主体资源，调动社会力量协同参与基层法治化治理是充分发挥基层群众主人翁作用的重要基础。首先，要在制度上明确基层党组织、基层政府、基层群众、社会组织等各治理主体的责任与权力范围；其次要完善各治理主体之间的沟通机制，尤其要畅通公众参与渠道，提升各个组织间的协同合作能力；最后，要落实基层监督机制，形成有效的监督态势，解决社会监督、行政监督乏力的问题。

（三）构建法律法规建设与运行机制

提升基层各治理主体的法治意识和治理能力，除了普及法律知识外，完善法律法规是关键。由于当前基层法律法规存在空白、不规范、滞后性等缺陷，不仅削弱了法律的权威性，也引发了基层社会的矛盾、冲突，因而地方人大、政府部门要充分发挥各自职能，加快完善基层法律法规、乡规民约等的建设与运行机制，确保基层治理法治化建设有法可依、有章可循。

（四）构建法治指标体系和考核标准机制

法治指标体系是指用以反映法律制度本体及其相关各类要素运行状况的结构质的规定性与量的规定性有机统一为表征，用以判断评价经济、政治、文化、社会、生态文明法治化进程的一种计量、评价逻辑结构系统。[4]科学构建法治评估考核机制是衡量基层治理法治化建设进程中制度制定、实施、成效等科学性的重要参考标准，能够及时修复不完善的体制机制及治理工作的具体内容、合理配置基层资源、及时回应群众的生活期待，从而保证基层治理法治化建设的制度化、程序化、科学化、常态化。

（五）构建吸收借鉴机制

基层治理法治化建设目前已取得一些成功案例，积累了丰富的经验，如：恩施市“沐抚”经验，将“层级调处”和“法律援助”相结合，阿鲁科尔沁旗村务契约化管理模式，“党建+宁波模式”等，虽然地域的特殊性决定了治理方式的特殊性，但成功经验会提供新的切入点或示范意义。因而，基层在突出地域特色，用底蕴彰显内涵的同时，还应借鉴其他区域的丰硕成果，这就为吸收借鉴机制提供了必要性。

参考文献：

[1] 林建成，安娜.国家治理体系现代化视域下构建生态治理长效机制探析[J].理论学刊，2015（3）.

基层社会治理能力篇（7）

基层社会治理存在的问题

（1）一是部门垄断现象加剧，项目分级处理及其所造成的效率的低下，其次是基层社会人员独立性、社会内部的凝聚力降低，基层社会人员的个人理性增强但是公共意识却在逐渐淡薄，再者是政府的行为活动多但是基层社会的行动却少，政府行动与社会行动不协调，从而造成政府资源与社会资源不能充分得到利用，最后基层社会公共服务力度与城镇的差距过大，这使得农民都进入城市但不能融入城市。（2）脱节问题：

政府部门在纵向渗透的过程中与政府部门横向协调方面脱节，即重视政府部门在纵向渗透中的发展而忽视政府部门横向的协调，从而出现有关部门的冲突，这就是所谓的条块冲突。①其次，基层部门组织建设与社区民间组织建设脱节，重视基层党组织建设与基层居委会建设却忽视基层民间组织的培育，出现社会公共意识缺失、社会独立化问题，再者是社会行动与政府行动脱节，过多依赖政府组织的参与却忽视社会组织参与，出现社会力量不足、治理效率严重低下问题。

2

基层社会治理的基本原则和工作重心

（1）以人为本的社会服务原则，基层社会治理从本质上说就是对人的管理，而以人为本是科学发展观的核心，就是要促进并实现群众的发展的目标，不断满足基层社会人员的需求。②（2）协调发展原则，基层社会治理的目标是推动社会的发展，在此同时要注意把握协调发展的主脉络，中国特色社会主义建设是不变的主旋律，在此基础上发展基层社会，统筹兼顾各方面的关系。（3）群众自治原则，在基层社会管理多元化的基础上，强调居民自治，积极创造条件，同时引导和支持各类社会组织参与基层社会发展决策。（4）例行法制原则，明确职责，对于基层社会治理，政府部门应在恰当的地方履行职责，同时划分各类社会组织的权力边界，使他们分工明确并各负其责。（5）创新性原则，基层社会治理是一个长期渐变的过程，这就要求管理者不断调整管理理念，寻找新的方式去解决不同的社会问题。并以积极稳妥的方式逐渐推进基层社会管理创新。

当前基层社会治理的工作重心：加强基层群众参与力度，使管理组织成为群众性和自治性的组织。加强基层治理法制建设，基层管理主体的职责必须十分明确，在各级基层社会管理组织方面上，划分清楚其权利范围，实现清晰的治理环境和职责范围，在最大程度减少除基层社会管理中职责错乱的现象。健全基层社会服务功能，在住房、医疗、教育等敏感话题方面，社区承担的任务繁重，必须加强社区的各项服务功能，在面对敏感话题的同时，必须使群众得到明确的回复。使其在居住环境、文化娱乐、医疗卫生、权益保障等方面全方位发挥作用。居民委员会要有较强的事务处理能力，切实协助政府部门提高工作效率。发展基层社会组织，加强其社会管理和服务能力，分担政府的压力，有利于社会平稳有序发展，遵循社会组织的发展规律，实现基层社会管理活动的多元化，

有效解决群众问题。

3

高峰镇社会治理创新

在解决群众问题上，高峰镇在制度上有创新性的发展：首先建立一个平台，在此平台上群众可以参与公论评议，其次邀请案件承办方人员、公论评议方人员和与之有关系的人员，再者要做到案件的清晰分析：弄清案件发生的时间背景、主要要求、所持依据等；弄清这方面的办案领导和知情人的看法；弄清案件有关人员的家庭主要成员、亲朋好友的基本情况；弄清涉案有关法律、政策、道德规范、法规等。最后在此平台上，通过讲述事实，看道理，谈依据，就地协商解决问题，通过道德、亲情甚至是司法调解。

结构创新：（1）在社会发展中，采用包容性的理念和发展观，通过吸纳众多的不同的社会力量，带动社会组织的参与，从而扩展服务方向，满足不同性质的、多方面的社会需求。这不仅是现代基层社会治理面对的挑战而且是基层社会治理的理念趋势。（2）基层社会治理的主体结构通过不断地扩展和优化，已经产生实质性的发展。③比如继续加强基层社会组织创新，融合相同性质的不同组织，促进其共同发展。在枢纽型组织的周围发展不同类型的组织，促进效率的提高。（3）通过机制创新采用合作治理的方法提高效率。以政府项目为载体实现合作治理，政府通过购买服务，合理配置资源。

4

高峰镇社会治理模式的构建

4.1

实行基层社会自治的模式

基层社会自治的主体由原本的单一性向多元性转变，重新建立新的职责关系，促进现代基层社会组织结构完善。从以往基层社会权力从上至下的垂直结构到现在的上下互动的模式，完善了组织体系的内容。调动基层社会其他组织的积极参与，提高工作效率。其转变方式也呈现多元化。首先建立和完善配套的改革措施和相关规章制度。④使其有序快速的进行，它不仅是基层社会发展必要的方式而且是基层社会发展所追求的最高价值目标。加强政府向基层社会组织购买公共服务的力度，其包括教育、医疗卫生、等多个领域，提高公共服务的水平。再者加强基层社会工作者的职业化与专业化水平，建设一支高素质的人才队伍，这样可以提高工作效率和质量。培育基层社会民主自治的氛围，保证社会公平与公正。

4.2

基层社会的多元化治理

基层社会治理的极大转变，要求在其治理模式上进行创新。多元化参与的治理模式成为基层社会治理的首要选择，转变中的基层社会治理的使我们进入一个多元化的时代，社会利益多元化、人们的生活方式也日益多样化、价值观念也同样趋于多样化。⑤在完善基层社会治理中，多元化让我们引发思考，建立和健全多元化的基层社会治理机制。是加强和创新基层社会管理的重要方式，也是化解社会矛盾、维护社会稳定与秩序的必然选择。

基层社会治理能力篇（8）

党建引领 ；自治；共治

[关键词]

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0056-03

中共上海市委“1+6”文件中基层社会治理突出了党的领导核心地位，党建引领既要贯穿于基层自治共治的全过程，也要为基层社会治理提供必要的组织保障和平台资源。

（一）党建引领基层自治共治的内涵。党建引领基层自治共治就是在基层党组织的带领下，充分发挥基层党组织的领导核心和党员的先锋模范作用，通过搭建基层社会治理平台，完善民主决策机制，形成呼应群众诉求的治理导向，推动利益相关者通过民主协商的方式对公共事务进行有效治理。

党建引领基层自治共治的基本内涵包括：党建引领的引导者――基层党组织；党建引领的基础――参与基层治理的各主体之间平等协商，建立相应的民主协商机制；党建引领的形式――组织引领、价值引领、专业引领、示范引领和项目引领；党建引领的目标――一是完善基层治理组织化体系，提升党建引领的领导力。要构建党组织引领下的群众自治和社区共治组织化体系，规范组织程序，引导基层有序治理。二是完善基层服务多元化体系，提升党建引领的号召力。党组织要动员社会各方参与基层治理，完善以基层群众诉求为导向的全方位的公共服务体系。三是完善基层党建区域化体系，提升党建引领的协同力。通过区域化党建发挥基层党组织的整合功能，推动社会治理与社区参与有序协同。四是完善基层工作网格化体系，提升党建引领的有效力。把基层治理的末梢推移到楼组和宅基，提升党组织密切党群关系、有效凝聚基层群众的能力。五是完善基层党建项目化体系，提升党建引领的统筹力。通过党建项目的体系化运作，补齐党建短板，创建基层党建品牌，提升基层党组织的统筹谋划能力。

（二）党建引领基层自治共治的工作机制。党建引领的机制要求把党组织嵌入基层自治共治体系中，通过愿景价值、组织载体、评价示范等引领主导，实现社区公共资源与基层自治共治的有序对接。

具体包括：1.愿景引领机制。基层党组织通过提出基层社会治理的目标、规划，进而主导整合不同治理主体和社会资源。2.自治保障机制。基层党组织要牢牢把握基层自治的领导核心地位，通过对基层治理人、财、物的主导发挥对基层社会自治的领导作用。3.嵌入式工作机制。基层党组织要善于l挥党员在基层自治团体中的核心骨干作用，通过党员作用发挥来实现引领。4.柔性引导机制。基层党组织立足有效宣传和社会核心价值塑造，善于用文化建设的载体实现精神引领。5.服务渗透机制。基层党组织要立足服务换取认同，通过服务建立党组织在基层社会中的地位和权威。6.评价约束机制。基层党组织通过党组织和党员的严格管理来实现组织保障，通过表彰先进和资源分配来主导基层社会治理的方向。

基层党组织发挥党建引领自治共治的支撑体系包括人的要素、价值要素、组织要素、制度要素四个层次。

（一）人的要素。1.一个牵头抓总的好书记。书记是基层社会治理中落实党建引领的第一主体和责任人，基层党组织的领导核心地位和党支部的战斗堡垒作用要靠一个有想法、有能力、有责任、有担当的好书记来牵头抓总。2.一支坚强有力的好队伍。党建引领基层社会治理需要一支坚强有力的治理团队，吸纳熟悉自身社区特点、居民需求、存在问题的社区治理能手。3.一群乐于奉献的基层骨干。基层社会治理是高度依赖群众信任的基层骨干来实现的。可以给待遇、给荣誉、给位置，建立合理的制度，辅以有效的机制，放手由他们组织公共活动。

（二）价值要素。1.一套价值塑造引领体系。基层社会治理中利益多元、诉求多样，谋求共识相当不易。党建引领要通过润物无声的力量，抓住群众关注的兴奋点，在群众喜闻乐见的活动中潜移默化地塑造和引领社区风尚。2.一种服务群众的问题意识。基层党组织在设计平台和载体时要紧紧以问题为导向，善于把居民群众的诉求和治理的难题通过项目设计来解决，体现基层党组织服务群众的方向引领。3.一套基层自治共治的评价指标。基层党组织搭建各类自治共治项目的评选激励平台，通过评价监督实现对基层社会治理的话语权和主导权。

（三）组织要素。1.一个大党建格局的组织架构。党建引领必须要靠党组织、党支部、党员三者的有机结合，纵向上形成区委、街镇党工委、居民区党组织三级相互联动的工作体系，横向上推进街道社区和驻区单位党建的协作互补，将党组织的领导核心作用、党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用切实融合在一起。2.一套分层分类的平台建设。在区级层面，要因地制宜，合理引导；在街、镇层面，构建社区代表大会、区域化大党建和党建服务中心等实现资源整合；在社区和村居层面，要构建以社区党组织为核心，由居委会、业委会、物业公司、社区民警、条线部门、社会组织以及驻区单位参与的社区议事平台。3.一批独具特色的党建品牌。要将党建工作品牌化最终凝聚共识、激发活力。对经过实践检验且具有推广价值的项目，对已经成熟的经验和做法，形成制度，适时推广。

（四）制度要素。1.一个权责清晰的顶层设计。相关部门需要加快建设与基层治理机制相适应的法律体系，制定系列制度文件规范各方行为和权力边界，规定政府、社会组织、社群及个人的权、责、利关系。2.一套高效运转的体制机制。基层党组织在化解矛盾、维护秩序、改善民生、推动发展的过程中，要提前谋划，制定明确具体的总体规划和年度计划。在议题引领方面公共化、在协商平台方面广泛化、在规则制定方面导向化，形成基层党建齐抓共管的工作协调机制、完善基层党建工作的考核机制、健全对基层党务工作者的激励机制等。3.一系列雄厚有力的财力支撑。区级及街镇层面每年要在财政预算中安排关于社会治理的专项资金，为开展基层社会治理工作提供财力支撑，同时做好财政的审计监督工作，确保资金落实到位。

上海市松江区党建引领基层自治共治工作还存在着如下不足：

一是引领意识上弱化。部分基层党组织书记对党建引领基层社会治理的重视程度不够，习惯性更多关注经济指标的完成，弱化了基层社会治理工作，对党建引领这一关键更是不甚重视。二是工作职能上泛化。部分基层党组织不清楚党建引领的具体内涵和范围，部分基层党组织把党建工作和居委会工作混为一体，甚至用居委会工作代替党建工作。三是队伍建设上虚化。部分治理团队的整体能量没有得到有效激发，内部职能分工存在壁垒，很多时候疲于应付上级交办的工作任务，没有时间和精力深入基层调研、了解群众所需。四是平台建设上类化。部分基层党组织在设计平台载体方面习惯于照搬照套，效果大打折扣。五是体制机制上空化。党建在基层社会治理中发挥引领作用的体制机制还不完善，比如说在职党员双报到制度，还存在可供完善的空间。

党建引领基层自治共治中之所以出现乏力和疲软，根本性的原因在于参与动力上软化，参与动力机制不健全，具体表现为三个层次。首先，书记带头人的引领力不足。其次，党员参与社区的热情不足。再次，驻区单位参与共治的互动不足。

（一）价值引领：多元背景下共识凝聚与党建感召力。1.宣传指导，做权威信息的者。依托新媒体和互联网+党建，通过社区微信公众号、QQ、APP等平台，注重宣传党建工作和形象塑造，及时沟通回应热点事件，主导社区舆论导向，团结引领意见领袖发挥作用。2.文化引领，塑造社区建设的精神家园。依托居民自治文艺团队，通过文艺演出塑造社区精神，把核心价值观融入社区精神，引领基层社会风尚。3.党员示范，培育社区党员的模范群体。通过社区党员榜样的带动，尤其是领导干部的参与，通过各种激励手段表彰优秀党员，扩大党员公益认领的通道，带动社区骨干、志愿者、社会人才等参与社区公益。4.评价主导，监督评估强化组织权威。党组织要掌握监督评估主导权，对基层社会自治共治各类主体给予评价表彰，通过监督评估激励树立党组织威信和话语导向。

（二）组织引领：党建引领组织覆盖与示范导向。1.党组织功能定位牵头抓总。基层党组织书记要有第一责任人的担当和领导自觉，必须坚持党组织的领导核心地位，通过牵头抓总发挥领导核心和战斗堡垒作用，善于成为基层社会治理的领导核心。2.党建引领支点“全覆盖”。党建引领的支点应设置在党支部层面，网格和楼组作为最小单元打通党建“最后一公里”。城市社区与农村情况不同，农村地区党建区域面积大，适合建立“村居党总支―片区党支部―网格党小组”三级党组织网格体系。城市居民区相对集中，适合建立“街道党工委―居民区党支部―楼组党建”三级组织网络体系，强化基层党支部的号召力。3.阵地建设突出服务引领。依托党建服务中心的牵头协调功能，引领统筹工青妇开展工作，建立“党建服务中心―党建服务站―党建睦点”三级党建阵地体系，在社区形成“党支部领导团队―党员融入团队―团队凝聚群众”的服务引领体系。4.书记带头人孵化先锋群体。建立“书记班长―党务工作者―党员志愿者”的队伍体系，可成立一批明星书记带头人工作室，发挥其辐射孵化的“传帮带”功能，形成分层分类的党务人才队伍。

（三）自治引领：党的领导贯穿于“四位一体”自治全过程。1.自治议题的策划者。在“四位一体”的联席会上居民区党组织要掌控会议议题的提出，党组织要主导会议决策方向和内容。2.前期介入的主导者。居民区党支部对业委会、社区自治团队等的成立和人员选定提前介入，依照程序提前策划沟通协商掌握党员和居委会干部符合条件的优先进入业委会的提名权。3.组织嵌入的培育者。在社区自治团队中渗透与培育党员负责人、联系人，保证自治组织团队组织引领。4.规则制定的领头者。基层党组织牵头，带领自治组织协商制定自治公约、议事规则，引领自治程序，不可放任自流。5.议事平台的召集者。居民区党支部要主导议事会、听证会、评议会平台，召集主持会议，并善于广泛听取民意，组织动员居民有序参与基层自治。6.利益矛盾的调解者。面对自治中的难题和分歧，基层党组织要扮演老娘舅的角色，在尊重依法自治的前提下，通过自治平台化解基层矛盾，运用掌握的行政资源协调各方利益寻求最大公约数。

基层社会治理能力篇（9）

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）11-0334-01

推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的目标之一，通过发挥多元治理主体的作用，化解社会矛盾，推动社会和谐有序发展。基层的社会稳定是社会的基石，关系到人民群众的切身利益，而乡镇是我国政府的最底层的政府机构，是与农村连接最紧密的政府组织。当前我国正处于发展的重要机遇期，同时也是社会矛盾的凸显期。因此，想要实现经济社会的又好又快发展，能真正造福于民，必须夯实社会基础，提升乡镇基层社会治理现代化能力。

一、锦州乡镇社会治理现状总揽

1.乡镇基层党组织引领作用发挥明显

党的基层组织作为基层社会治理的领导者、组织者和引领者，在基层社会治理中发挥核心领导作用。从乡镇政府的角度来看，在基层党员的建设上，各乡镇结合自己的实际情况采用不同的方式都开展了不同内容的具体工作，在带领百姓致富，帮扶贫困百姓以及维护社会稳定等方面都起到了应有的作用。在一些乡镇，党员先锋作用的发扬已经形成一种传统，通过党员活动日，党员便民服务队等多种形式常年坚持，用实际行动体现党员风范，践行党员先锋作用。

2.社会组织参与社会治理内动力不足

社会治理的主体正在经历从政府组织独自引领到以政府组织为主，社会组织共同参与的过程。在乡镇社会治理的这一过程中，社会组织发挥了一定的作用。“乡贤”作为一种特殊形式的社会组织在村民治理的角度发挥了巨大作用。此外，各种行业协会和慈善组织也都起到了社会稳定器的作用。现存的问题就是，乡贤年纪通常都比较大，虽有热情和一定的影响力，但鉴于都是义务服务，出于身体考虑也会有倦怠情况出现。主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。行业协会对整个行业的影响力也不一而论，有些能够起到一呼百应的作用，有些则是名存实亡。在行业出现问题需要多方协调的时候，仍然不能够充分发挥其作用。慈善机构的动力来源也不一而论，有些是“二政府”的慈善机构，有些则是民间自发组织的，不成体系，维持和发展也成问题。

3.各乡镇社会治理重点不一

每个乡镇的经济发展情况不一样，遗留问题也不同，从社会治理的角度讲，重点也不一样。在经济发展较慢的乡镇和在经济水平较高的乡镇，前者目前面临的主要任务就是发展经济，后者是的主要任务时保持现有的经济水平，社会治理过程中存在的压力反而较小，他们面临的主要问题是社会治理参与动力不足；最为困扰的则是经济发展水平在中间部分，如城乡结合部这样的乡镇，一方面人员成分复杂，流动性大；另一方面利益需求表达比较多元，所以在这个过程中，社会治理工作比较困难，面对的主要问题比较多，包括拓展沟通渠道，凝聚更多社会治理力量，治理方法更加灵活等。

4.上级与基层权力收放问题博弈

在乡镇社会治理过程中，基层往往被布置过多的任务，在相关权力配置上却不对应。如在基层党组织建设过程中，对党员活动室的建设，各村镇都积极努力实现相应的场所提供，但一些乡镇新建的活动室需要较多的经费，村本身的财政难以支持，乡镇也只能够量力而行。这就无形中给基层政府带来一定的压力。

三、探求乡镇社会治理现代化的新途径

1.有的放矢，政府功能转型升级

政府要实现从全能政府到有限政府、从政治统治到社会管理的转变，从而为社会组织参与治理提供施展空间。长期以来的基层工作实践表明，对于基层的社会治理，如果总是政府唱主角的话，最终的结果就是基层工作人员不堪重负，人民群众也不满意。对于乡镇基层政府来讲，要增强对社会组织的信任，从观念上把社会组织看成是合作者，而不是被管理者，真正用平等、协作的态度去面对社会组织，将微观性、事务性和社会性等方面的事务交给社会组织去管理。只有这样，才能真正的夯实社会管理的基础，避免了老百姓大事小事都找政府，政府部门大事小情一把抓的情况出现。同时，要加大乡镇基本公共服务的投入力度，下放更多的财权给乡镇政府，只有这样，各乡镇才能真正的从自身的具体情况出发，将资金用到最需要的地方。

2.多元共治，调动各种社会力量

积极构建多样主体参与的社会治理新机制是基层社会治理的重点所在，基层党组织和基层政府必须予以高度重视，力促发展。在乡镇一级社会治理的角度看，因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展乡镇农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。

3.因地制宜，补偿自身短板问题

基层社会治理能力篇（10）

上级政府往往会通过文件形式规定和调整街道办事处的工作范围、职责和机构设置等本应当由法律予以明文规定的事项，文件成为街道办事处的管理依据，法律在某种程度上处于闲置的状态。而同时根据属地化管理责任，社区对本辖区的社会事务有管理的责任，但往往又面临缺乏执法权的尴尬。基层司法综合服务能力不足。首先，司法资源覆盖不够。随着社会转型，基层群众由于生产生活遇到法律问题而产生的司法服务需求不断扩大，尤其是对实体类服务日益增多，这要求司法资源应该覆盖到人口最集中居住的社区。现行体制司法资源仅覆盖到街道层面，即每个街道均已规范化建设综合性司法服务机构司法所，而社区司法服务站的规范化建设，尤其是如何整合法律服务、法治宣传、人民调解、特殊人群帮扶等职能，定时、及时为村(社区)治理提供法律意见，切实解决司法服务群众最后一公里问题，尚任重道远。其次，司法资源配置不足。作为综合服务机构的司法所面临编制不够、人员偏少，无法长期深入社区开展普法宣传、法律服务、法律援助等工作的现实难题。据调查，一方面，无论是基层法庭，还是司法所，工作人员均感觉工作任务重，工作压力大;另一方面，广大社区居民却感觉自己的法律服务方面的需求满足难，参与司法的渠道更是狭窄。最后，司法服务能力不足。由于多种原因，部分律师、基层法律工作者考虑个人经济利益较多，在社区法律帮扶工作中，挂名多，服务少，导致真正具有专业性的服务，无论是数量，还是质量均显不足，而大量编外人员提供的服务，由于知识局限、经验缺乏等因素又无法满足群众实际需求。

另外，由于有些工作流于形式，也影响到司法工作的公信力。如近期根据上级要求，要实现司法工作站社区全覆盖，必须挂标牌，制度等要上墙，要设站长室、调解室。但目前社区要减负，硬性实行无形会增加社区负担，社区普遍热情不高，有的基层干部甚至认为光挂牌不坐班，是新的形式主义。全民守法的法治社会氛围尚未形成。基层社区法治理念缺乏。虽然全社会法律知识的普及率在逐年提高，但法治理念的培育却相对滞后。表现为：部分社区干部法治观念淡薄，做事凭感情，拼关系，认权力，有的甚至目无法纪，以权谋私，走上违法犯罪的道路，如近几年江宁也出现小官大腐、社区窝腐的现象;一些群众遇到矛盾或纠纷，特别是在征地拆迁、住房保障、食品药品安全、环境保护等重大利益问题上，认人不认法，信访不信法，有法律无秩序的现象既增加了行政运行成本，又影响了党和政府的公信力，更影响了法治精神的培育。另外，基层干部进行社区治理，主要仍靠行政、道德、情感手段，能人治理、硬权力治理等人治色彩依然浓厚，社区法治化长效治理机制仍未形成;社区群众维护自身权益，主要仍是非法治手段，有的甚至采用非法手段;实现干部运用法治思维与法治能力治理社区、化解矛盾，群众运用法治手段维护权益尚待期待。以上现象，既有共性的，又有个性的，究其原因，既有历史的，又有现实的，根本是社会主义法治文化尚未形成，社会主义法治理念尚未真正建立，法治理念尚未进入人们的内心世界并被信仰和依赖，法治尚未树立应有权威;关键是依法执政、依法行政、依法治理，法治国家、法治政府、法治社会建设仍面临诸多体制、机制的障碍，有待通过全面深化改革去推进。

二、推进江宁社区治理法治化

实现社区治理法治化，必须建立完善的社区法治体系，主要包括逐步形成和完善社区治理运行的法律法规体系;重新界定政府职能，重塑政府、社区、各类社会组织、社区居民关系，建立主体多元、地位平等、协同共治、良性互动的治理机制;逐步实现执法科学化;司法资源下沉，不断满足公众与社区居民法治需求;建立法治文化，让法治精神在公众中内化于心、外化于行，树立全面学法、懂法、用法、守法的社会氛围，等等。这是一项系统工程，需要循序渐进。明确治理目标，向共治、自治、善治演进。善治的基本含义是在最大限度增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系。其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。在社区层面，人们最能体会到政府不是万能的，也正是在社区层面，人们对自身需求与贴身公共服务最有发言权，也最能形成自我解决的办法，可以说，社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校，是善治的起点。但实现社会(区)善治是一个循序渐进的过程，就现阶段来说，首先要充分发挥党的领导、政府主导作用，吸纳多元主体参与，加强社会综合治理，在维护社会稳定的同时，注重维护公众权益，为社区治理法治化并最终达到善治创造条件。其次要打破传统管理惯性，即打破政府行政全能、包揽社区一切事务的做法，积极转变政府职能，适当下放行政权力，逐步改变行政化的社区管理模式。

关键是依照法律对社区的功能定位，大力培育社区居民的法治精神、民主意识、权利观念、参与能力，逐步让其由有序参与社区经济、文化、公共事务过渡到有序参与政治，实现社区依法自治，并最终建立多元共治、依法自治、活力有序的社区基层善治架构，为实现社区善治奠定基础。夯实治理基础，责任、权利、义务统一。实现依法治理，前提与基础是对各治理主体的权利、义务、关系进行界定，让各主体依法行使权利、履行义务。现行体制下，不仅对基层党组织、基层政府、社区及其他社会组织、社区居民所拥有的权利义务，及各主体相互之间的法律关系界定不清或不能依法落实到位，而且将传统管理体制下各主体的行政责任视为其法律义务，导致职责不清、治理失灵甚至失效。实现三者统一，重点是限制和规范政府权力，激发和释放社会组织的活力。一是建立政府权力清单制度。进一步压减和规范社会领域的行政审批事项，全面推行清单和目录之外无审批的管理制度;探索政府购买社会服务的合理化机制，逐步实现凡适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，一律交由社会组织承担。二是积极推进社会领域综合执法改革。理顺行政执法体制，推行相对集中行政执法权，实现跨部门、跨行业的综合执法、联合执法;推进执法重心下移，减少行政执法层级，规范行政执法行为，增强基层的行政执法能力。三是强化社会组织的法律地位。大力培育发展多元社会治理主体，壮大社会组织的力量，增强社会组织的自律、自治能力。四是运用法治思维进行问责。对不能依法履职进行问责是必要的，但既不能用行政问责取代法律责任追究，更不能罔视相关人员法律权益而盲目问责。丰富治理内涵，民生、民权、民主兼容。依法治国是分层次的，在社会基层，现阶段重点是推进民生民权服务保障的法治化。

一方面，要用法治保障民生。宏观上是国家要加大民生领域立法与法律实施力度，微观上说，是通过法治政府的建立，不断健全城乡公共服务体系，完善就业、教育、居民收入、医疗保障、社会保障等制度，让民生诉求的满足走上制度化、法治化轨道，实现发展成果人人共享。另一方面，要用法治维护民权。正视人民群众日益增长的对社会公平正义的诉求，依法维护其知情权、参与权、表达权、监督权。既要逐步健全完善社会治理领域重大决策信息公开制度、行政决策机制和法律顾问制度、社会治理重大决策公众参与制度，切实保障社会治理决策源于群众需要、反映群众需要、服务群众需要;又要健全公众对权力运行的监督机制，民意表达与反馈机制，加强和改进舆论监督和社会监督，确保行政权力阳光透明运行。还有就是要依法发扬民主。使民主能落实到基层，就是要建立健全并严格落实已经形成的各项基层民主制度，并把实践中有利于发扬人民民主的经验与做法制度化、法治化，真正发挥好群众在基层法治建设中的主体作用，真正实现社区治理中能民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。整合治理手段，情感、道德、法律互补。依法治国与以德治国相结合是我国治理国家与社会的基本方略。道德依靠自律约束心灵，法律依靠他律约束行为，两者用不同的机理发挥调节作用，功能互补，相得益彰。在社会转型期，不仅在长期封建社会发挥根本调节作用的道德面临挑战，而且法律也未真正树立权威;如果社会治理仍主要靠行政权力与无产阶级政党的政治优势及共产党员发挥先进性去处理协调国家、政府、社会、民众的关系，必然面临诸多不确定性;由于中国基层社会治理的特殊历史与现实，整合治理手段，发挥情感、道德、法律的综合功能与优势，对社会矛盾调处动之以情、晓之以理、约之以法，在基层治理中尤为重要。一是硬法、软法并举。社区治理中的软法制定程序具有高度的开放性和民主协商性。相比硬法治理而言，软法治理更注重协商与民主、对话与互动，更加切合基层治理实际。因此，既要发挥国家强制力保证实施的法律法规的刚性约束力，如将群众维权、上访等纳入法治化轨道;又要发挥社区治理中软法，如公约、宣言、建议、意见、规划、章程等软性约束力，发动社区居民建立村规民约、居民自治公约等促进社区自治。二是成文道德与非成文道德并用。既要大力弘扬社会主义核心价值观，又要注重挖掘传统乡村治理中的道德资源，发挥诚信、孝道、礼仪、和谐文化等的调节功能。三是执政党政治优势与乡贤力量并重。

基层社会治理能力篇（11）

基层治理法治化，就是要坚持在党的领导下，全面依照我国的法律制度来管理和规范基层的事务，使基层的各项工作都由法律来调控，建设规范化、法律化和有法可依的基层工作环境。基层法治建设，是实践我国依法治国思想的重要组成部分。基层治理法治化，对于实现我国全面建设小康社会的目标和维护社会秩序的和谐稳定，具有十分重要的意义。

一、我国基层治理法治化取得的显著历史成效

基层是社会的基础组成部分，是社会的细胞，基层治理法治化建设水平的高低，影响着国家治理体系和能力的现代化建设，直接影响着我国依法治国目标的实现。党的十一届三中全会以来，我们党提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党的治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治。经过30多年的发展，我国基层治理法治化取得了显著成效，我国基层自治制度也正在不断地发展，村民委员会组织法、城市居民委员会组织法修订实施，地方性法律法规不断地修订和完善，村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制和社区居委会建设、社区服务体系建设规划等一系列相关法律法规的颁布，为推进我国城乡基层自治制度的实施提供了法律和制度保障，我国基层民主建设相关法律体系已经基本建立，基层治理正逐步进入制度化、法治化的轨道。

二、我国基层治理法治化对我国社会主义法治建设的重要意义

（一）基层治理法治化是建设社会主义法治国家的必然要求

依法治国事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。依法治国的工作重点在基层，依法治国的思想最终要体现在基层，服务到基层，落脚在基层，让百姓感受到法治的力量。首先，我国基层人口众多，文化素质普遍偏低，人民法治意识比较淡薄，法治力量明显不足，同时基层又是社会矛盾的高发地，基层治理法治化任重道远。其次，我国基层干部较多，广大基层干部在工作中可以不断地实践和总结经验。基层治理法治化是落实社会主义法治工作的基础保障，是完善我国社会主义法治制度建设的重要力量。

（二）基层治理法治化是维护人民群众合法权益的重要手段

随着社会经济的繁荣和发展，人民群众的民主意识、法律意识也在不断地增强，对于日常生活中的法治和公平正义也越来越关注，基层治理法治化可以使人民群众的合法权益得到公平的对待和有效的保护。我国依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，基层治理法治化就是要维护好最广大人民的根本利益，不断地推进人民群众对基层法治化建设的参与，达到法治建设让人民群众满意的程度。

（三）基层治理法治化是实现基层社会和谐稳定的保障

我们的党就是在人民群众中逐渐成长起来的为人民服务的党组织，党的根基在基层，国家的根基也在基层，基层的稳定是国家长治久安的重要保障。基层治理法治化要严格执行国家的各项法律法规政策，建立相应的规章制度，使人民群众依法办事，有法可依，从而不断地协调社会矛盾关系，正确处理基层改革和社会发展稳定的关系，使人民安居乐业，社会生产和谐稳定。

（四）基层治理法治化是实现我国治理体系和能力现代化的重要环节

在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议上，确立了国家治理体系和治理能力现代化的目标，明确提出工作的基础在基层，重点也在基层。基层治理是国家治理体系的重要组成部分和基础环节，各部门要深入开展法治教育和法治实践，不断提高基层治理的法治化水平，运用法治的思维解决工作中出现的新情况新问题，适应基层群众的要求和期待，培养基层群众崇法、敬法、守法的意识，为实现我国治理体系和治理能力的现代化奠定坚实的基础。

三、我国基层治理法治化建设存在的问题

（一）基层领导干部处理问题时法治意识淡薄

我国大部分基层的领导干部法律意识淡薄，做事大多靠“人情”，依法办事观念不强、能力不足，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，个别部门和乡镇对法治建设不够重视，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法人员缺乏相应监督考核机制，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出；群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈，基层法律法规存在很多漏洞和不足，部分法律法规不能完全适应基层工作的开展，针对性、可操作性不强，这些问题，严重损害政府形象，损害基层人民群众利益，妨碍党和国家法治建设事业发展。

（二）基层治理法治力量薄弱

我国基层司法力量普遍存在人员不足，很多工作人员一身兼任数职，大部分的乡镇法制机构不健全，行政执法人员素质参差不齐，司法执法体制不合理，执法程序不规范，司法机关缺少独立性，地方政府对司法执行的干预比较严重，造成地方政府工作人员存在违法乱纪现象，败坏社会风气，人民群众在遇到问题时无法找到专门的处理工作人员，严重制约着基层法治建设的发展。

（三） 基层法治宣传不够全面

基层治理法治化首先要让人民群众了解法律，学会如何使用法律，建立法律至上的思想，形成浓厚的学法尊法信法守法用法氛围。受我国封建思想的影响，加之基层法制宣传力度不够，政府和司法人员在处理问题时存在很多的“特权”，徇私枉法，藐视法律的存在，造成我国基层群众大多畏于权势，法律维权意识欠缺，对法律没有信任感，在自身权益受到侵害时，得过且过思想较为严重，不懂得如何运用法律的武器保护自己。

四、推进我国社会主义基层治理法治化建设的途径

党的十八届四中全会上指出，推进我国基层治理法治化要充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动，这对推进基层治理法治化具有很强的指导意义。

（一）发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用

基层组织是我们党在基层治理法治化工作中的重要战斗力量，是提高基层治理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量。基层治理法治化建设过程中要加强和改进党对基层法治治理工作的直接领导，打造一支善于运用法治思维和方式来深化法治改革、推动法治建设、化解人民矛盾、维护社会法治稳定的干部队伍，充分发挥出基层党组织在治理法治化建设中的领导核心和政治核心作用，不断开展基层干部下乡活动，广泛听取广大群众的意见和建议，不断完善法律法规政策。

（二）加强基层治理法治化机构和司法队伍建设

加快推进基层治理法治化建设，要着力解决目前基层法治机构设置不完善、法治队伍结构不稳定、司法执法人员配备不足、法治工作物质装备和经费保障机制不健全、行政执法监督机制不到位等问题，不断提高基层法治机构人员的工作能力。加强基层人民法院、检察室、公安派出所等派出机构的不断完善，整合县一级公检法的力量，组建不同形式的法律服务中心，建设县、镇、村三级联动的法治网络，同时要通过信息化方式，大力推进政务公开，依法及时公开各级各类政府组织的职责任务、服务事项、工作流程、办事进度以及财务状况等各类政务，保障人民群众对司法工作的知情权和监督权，要以信息化为依托，建立新型高效的政务服务模式，合理分配资源，充实基层法治工作人员队伍，保障法治工作的全面开展。

（三）培养基层法治文化

推进基层治理法治化，必须坚决摒弃办事需要人际关系的观念，避免法治治理形式化现象的出现。加强基层法治文化建设，开展各种形式法治宣传教育，在全社会形成法律至上的社会风气，使人们尊重法律，维护法律权威，形成以法治为基础的生活方式，使人民群众认识到法律不仅是全体公民必须遵守的行为规范，而且是维护广大人民自身权利的有力武器，增强人民群众学法遵法守法用法的观念，同时增强基层干部的法治服务意识。

依法治国是我们党领导全国人民治理国家的基本方略，基层治理法治化是我国依法治国目标的重要组成部分。基层治理法治化关系到中国特色社会主义道路的发展和社会的稳定，对实现中华民族的伟大复兴、提高党的执政能力和执政水平都有重要的影响，因此必须高度重视基层治理的法治化。

参考文献：