社区治理的原则大全11篇

社区治理的原则篇（1）

1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

二、善治的内容

善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

社区治理的原则篇（2）

关键词：治理治理理论中国特色

进入2l世纪以后，中国学术界引发了一阵“治理”热潮，关于国家治理、公司治理、大学治理、社区治理、乡村治理等的研究方兴未艾，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的热点问题。我们应立足于中华民族传统文化和总结中国三十年改革开放的成功治理经验，并且对西方先进的治理理论兼收并蓄，才能最终实现中国治理科学的创新发展。

一、中国传统文化中的治理理念

中国古代文化“百家争鸣”，今天热议的“治理”话题，其体现的治理理念在当时的多家学派中都形成了各自的理论体系。我们可从中提炼出中国从古及今文化传承中所包含的众多治理思想，它们分别从不同的角度体现了有中国特色的治理理论的精华理念。

(一)道家无为而治，取法自然

道家无为则无不治。把为当作无为，把无为当作为，取法自然，其体现的是一种依法治理、遵循规律的治理理念。创建有中国特色的治理理论，必须充分吸收道家学派依法治理、遵循客观规律、重视人与自然以及人与社会的和谐等治理理念。

(二)儒家仁义中庸，崇尚德性

儒家把人性与管理相结合，形成了以人为本的管理模式即德治主义，它的目标不仅仅在于经济利益的实现，更重要的是追求人格的完善和人伦的和谐。儒家这～主张体现的是以德治国的理念。在今天大力倡导依法治国的中国，我们在重法的同时也要兼顾重德，以法促德，以德促法，相辅相成，才是治理良策。这也是有中国特色的治理理论中必须涉及和不可忽略的一部份。

(三)法家立法严刑，施术用势

法家的法治论主张。在立法方面要做到事皆有法；在执法方面必须做到任法、从法；在法的保障方面，赏刑分明，刑为主赏为辅。商鞅提出了推行法治的三要素——法、信、权0法家立法严刑，施术用势的主张，尤其是以法为本，法律至上的治国方针，值得我们学习并吸收其中合理的成分。当今中国，若要更好更有效地推进法治化进程，需要借鉴法家的这些主张。无论如何，崇尚法律的绝对权威是我们必须始终不渝地坚持的。

(四)其它学派的主张

兵家奇正变幻，贵在权变；农家因地制宜，不违农时：墨家兼爱交利，善立表率：名家巧设名辩，擅长剖析：纵横家连横合纵，唯利是从。我们只要深入推敲．就能感受到这些学派各具特色的治理思想和理念。只要是合理的，我们都应该积极吸纳进来，让其成为有特色的治理理论的闪光点。

二、改革开放三十年间治理的成功经验

在治理精神的指导下，我国很多方面的政治和行政都在实践着治理的理念。以政府治道变革为例，我国改革开放三十多年的实践最明显的标志就是政府与社会关系的变化。从政府治道变革的实践中，我们能总结出很多宝贵的成功经验。

(一)发展观念转变

对于中国政府来说，这些年最大的变化是发展观念上的变化，体现在从“一部分入先富起来”的政策走向“和谐发展”的政策。“和谐社会”在治理意义上的核心内容是以人为本，协调发展。以人为本是治理理念的核心精神，协调发展是善治的重要精神。平衡发展，统筹兼顾，实现经济社会全面协调可持续发展，对于中国的治理来说尤其显得重要。

(二)政府职能转变

治理理念对中国政府来说意味着政府自身的改革，主要任务是推进政府职能转变和管理创新。近些年中国政府转变职能主要表现在四个方面：一是政企分开，不断落实企业自；二是深化行政审批制度改革，创新管理制度和方式；三是全面履行政府职能，在市场竞争领域政府退出，在市场监管、公共服务和社会管理领域强化政府职能；四是完善社会管理制度，提高社会管理水平方面。

(三)目标理念转变

治理理念引导下的中国政府自身变革，还意味着政府的目标理念发生变化，由建立传统权威型政府转变为建立法治政府、责任政府、服务政府、效能政府、阳光政府。法治政府是善治的核心理念，责任政府是善治的重要内涵，服务政府、效能政府、阳光政府是善治的重要理念。

三、创建有中国特色的治理理论的路径选择——多角度视角

(一)主体多元化

1．政府。作为元治理的政府，不再是过去的全能型政府，而是一个现代型政府，即有机地梳理各个治理主体间的权责配置及相互关系，而政府在这一过程中发挥核心纽带作用。政府作为有中国特色的治理模式中最重要的主体，它自身的改革完善非常重要。就中国现实情况来看，必须切实转变政府职能，改革政府组织，建立强而精的政府，其对社会管理的重点放在宏观调控、完善社会保障体系、提供公共服务等方面。

2．市场。坚持市场的治理主体地位，是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求，也是创建有中国特色的治理理论的必要前提。有中国特色的治理理论必然要求坚持市场导向，重构政府与市场的关系。政府应是以市场为前提的功能补偿性行政或助动式行政，政府是对市场功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。

3．公民社会。治理理论下公共治理模式的过程是寻求新型国家——社会关系的过程，而公民组织的发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。充分发挥公民社会在社会管理中的重要作用，这是向善治目标转变的必经途径。公民社会在中国现今只能作为一个相对次重要的治理主体，因其自身力量的弱小。我国要改变历来“强政府、弱社会”的传统，就必须培育和发展公民社会。建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。

4．执政党。中国从传统政府管理模式向治理模式转变的过程，是一个博弈的过程，包括公民社会与政府之间的博弈以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈。在中国，只有中国共产党才能为这两种博弈创造条件，推动双方最终使博弈达到双赢的结局，从而实现向治理模式的转变。因此需要转变我们党的角色和职能，这不但是行政管理模式转变的关键。而且也是现代化过程中彻底解决党政关系问题的关键。

(二)领域宽广化

治理理念渗透到各个领域，形成各自领域内的治理理论，并指导着各自领域内的实践活动。有中国特色的治理理论，其内涵非常丰富，也相应地包括了有中国特色的社区治理理论，有中国特色的乡村治理理论，有中国特色的大学治理理论，有中国特色的公司治理理论，有中国特色的全球治理理论，等等。

1．有中国特色的社区治理理论。在当今中国有很多超前的城市社区发展经验和实践。有中国特色的社区治理模式应该走“包容性社区”道路，大力建设包容性社区：强化社区功能，拓展社区服务，发展参与式的社区管理，发展社区文化和社区精神。

2．有中国特色的乡村治理理论。有中国特色的乡村治理模式，是构建以“社区自治”为核心的乡村自治体制。借鉴成功的城市社区治理经验，优先发展乡村社区组织和培育乡村社区精神，科学合理地划分国家行政权与乡村自治权的界线，以社区政治自治为核心，推动“乡政村治”向“县政乡社”的模式转换。要实行县级政府机构和管理体制改革，实行乡镇有限自治，实行村级社区完全自治，建立“议行分离”的社区自治运行机制。

3．其他。另外还有关于大学治理、公司治理、全球治理等各个领域的治理理论，在此不详细阐述。

(三)原则并重化

创建有中国特色的治理理论，必须始终不渝地坚持法治化原则和可持续化原则。这两大原则兼容并重。缺一不可，共同体现治理理论的中国特色。

1．法治化原则。“法治化”是有中国特色的治理理论的核心内涵，在公共治理中，任何治理主体都必须毫不犹豫地坚持“法治化”原则，依法治国、依法行政。作为元治理的政府，必须尽快实现由全能政府向法治政府的转交。创建有中国特色的治理理论，必须坚持法治化原则，构建法治政府和法治的其它治理主体。法治化原则是善治的表现之一。

2．可持续化原则。中国过去走的“运动型”治理道路，它出现了“公共治理范式危机”。无法形成一套公共治理的长效机制。因此我们必须改变思路，坚持可持续化原则，走“可持续型”的治理道路是理性的选择。创建有中国特色的治理理论，必须坚持治理的可持续化原则．

(四)途径多样化

对中国而言，创建有中国特色的治理理论，在吸收历史营养、学习优秀经验之后，在坚持两大原则并重的同时，我们还应该针对现实国情，从薄弱环节着手．通过各种途径，推进有中国特色的治理道路。

社区治理的原则篇（3）

一、概述

中华人民共和国是一个统一的多民族的社会主义国家。各民族共同创造了悠久灿烂的中华文明，推动了中国历史的发展进步。多民族是我国的一项基本国情。我们解决民族问题实行的基本政治制度是民族区域自治，民族区域自治法是实施民族区域自治制度的一部基本法律。

（一）民族区域自治的概念

民族区域自治，就是指在中华人民共和国领土内，在最高国家机关的统一领导下，各少数民族人民依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，在其聚居的区域内建立民族自治地方，以实行自治的民族成员为主设立自治机关，并按照民主集中制原则由自治机关行使《宪法》和《民族区域自治法》所规定的各项自治权，自主地管理本民族内部事务和本地方的社会事务，行使当家作主的权利。①

（二）民族区域自治制度的概念

民族区域自治制度是实行民族区域自治的制度，是中国解决民族问题的一项基本政治制度。

（三）民族区域自治法的概念

民族区域自治法是规定民族关系和民族自治地方的专门法律，其调整的是民族自治地方内的民族关系、民族自治地方与上级国家机关的关系的行为准则。广义的民族区域自治法是指包含国家制定的关于民族区域自治的法律规范的总和；狭义的民族区域自治法仅指全国人大颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》。②

二、民族区域自治法的修改

为了适应社会主义市场经济的建立和发展，以及西部大开发的新形势，在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上，1998年5月，全国人大着手民族区域自治法的修改准备工作并于2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改的决定》。

（一）修改的原因

原民族区域自治法颁布以来，对我国的民族区域自治制度的贯彻实施发挥了重大的、积极地促进作用。但是，17年过去了，我们的国情、族情变了，为了更好的适应我国经济的发展，对我国民族区域自治法进行修改。修改的主要原因有：我国的经济体制发生了重大的变化；宪法已做了几次重大修改；全国人大代表多次提出修改原民族区域自治法的议案；西部大开发、大发展提上了党和政府的议事日程。

（二）修改的原则

原民族区域自治法实施以来，虽然有不少不尽如人意的地方，但其仍取得了巨大的成绩。因此，民族区域自治法的修改不能“伤筋动骨”的去改，而只能在其原来的基础上加以修改。其修改原则如下：

1、以《宪法》为依据，以马克思列宁主义、思想、邓小平理论为指导，贯彻落实党的路线、方针、政策和党的“十五大”精神。

2、坚持实事求是的原则，从中国社会主义初级阶段的国情和民族地区的实际出发，与有关的法律和国家改革、发展、稳定的大政方针相衔接。

3、原民族区域自治法的框架和原则不动，根据建立社会主义市场经济体制的需要，对本分条纹做具体的修改。

4、坚持有利于民族地区加快发展和加强民族团结的原则，主义解决民族地区经济和社会发展的一些实际问题，特别是在财政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步缩小民族地区与其他地区的发展差距。

（三）修改的具体背景

1、关于《序言》的修改

序言是对民族区域自治法需要规定而条纹又不便规定内容的综合叙述。其补充和修改的内容是：将民族区域自治是国家的一项“重要政治制度”修改为“基本政治制度”；增写了继续坚持和完善民族区域自治制度、邓小平理论的指导地位、坚持改革开放、发展社会主义市场经济等内容。做这样的修改主要是根据：

2、关于《民族自治地方的建立和自治机关的组成》章节的修改

这一章补充规定了民族自治地方的撤销和合并的原则及其程序；自治地方人民政府和自治机关应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

3、关于《自治机关自治权》章节的修改

这一章节是此次修改比较多的章节，主要有：第十九条中，自治州、自治县的自治条例和单行条例的批准机关增加了“直辖市”；第二十五条，民族自治地方的自治机关在国家计划的“指导下”而不是“指令下”“自主地”而不是被动地安排和管理地方性的经济建设事业；第二十七条，补充规定了“严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地”；第三十一条，把在“外汇留成等方面享受国家的优待”修改为“享受国家的优惠政策”；第三十二条，规定了“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾”；第三十七、三十八、四十、四十四条分别对自治机关发展民族教育、民族文化事业、医疗卫生、计划生育等的自治权做了法律规定；第四十五条，增加了“实现人口、资源和环境的协调发展”的补充规定等。

4、关于《上级国家机关的职责》章节的修改

第五十五条增加了“应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施”及“国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方”和新

增的五十七条。这主要是国家对民族自治地方加大金融投入的具体表现；新增加了第五十六条。主要是加大基础建设的投入；新增第61条，扩大对外贸易自；第62条，加大财政投入。民族地区由于历史、地理等原因，经济发展相对缓慢、财力比较薄弱；新增加第66条。加大环境保护和建设投入。

此外，新增加的第73条从法律体系上保障了民族区域自治法的贯彻执行，使民族区域自治法真正落到实处。进一步完善民族区域自治法的配套法律建设是新形势的要求，也是促进我国民主法制建设、实现依法治国、建设社会主义法治国家宏伟目标的客观要求。

三、结论

此次民族区域自治法的修改，体现了党中央对民族区域自治制度的高度重视，标志着我国民族法制建设进入了一个的新的发展时期。我们也可以从中得到很大的启发。

（一）《民族区域自治法》不是一经制定就永不改变的。

事物都是不断向前发展的，根据新时期发展的需要对《民族区域自治法》作适当的补充和修改是必要的。任何事物都应适应时代的发展，只有这样才能为新时期指明发展的反向、促进社会的进步。

（二）《民族区域自治法》不是任何个人和组织可随意修改的。

马克思所说过“法是肯定的、明确的、普遍的规范。”法是统治阶级竞志的表述，是权力和权威的体现。应该说，每一种法律规定，从制定到颁布，都是经过深思熟虑的，是极其严肃的事情。因此，一定要保持法的基本稳定性、连续性，不可轻意变动。《民族区域自治法》是经过我国最高权力机关——全国人民代表大会全体会议的审定，就应该保证其最高权威，不能随便轻易否定。（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）

参考文献

社区治理的原则篇（4）

【作者简介】　王冰，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师，湖北省反腐倡廉理论基地研究员，主要研究方向为公共经济学。王宜军，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。

法律和道德，是惩治和预防腐败的两大武器，它们分别在不同的层面发挥作用，严刑峻法针对重大的违法犯罪行为，使人不敢贪，伦理道德约束轻微普遍的日常行为，使人不想贪。要从源头治理腐败，不能仅仅依靠严刑峻法，更要根除滋生腐败的社会文化土壤，培育完善的道德体系，增进个人的道德情操。然而，尽管理论界和实践界已经充分认识到法律和道德在惩治和预防腐败方面的巨大作用，但对两者的关系、地位和功能的认识却存在偏差，普遍的认识误区是重法律轻道德，重惩罚轻预防，重显性制度轻隐性文化。这种认识误区不利于反腐倡廉制度建设，也无法从根本上防范和杜绝腐败，是反腐倡廉一手硬、一手软的认识论根源。

法律和道德尽管存在着形式和功能上的不同，但从制度主义的角度看，法律和道德也具有极大的共性，它们都是制度（institution）的两种形态，是规范和约束人类行为的两类社会规范体系（social norm）。它们之间也可以相互转化，但这种转化需要具备一定的条件和程序。法律不能也无法完全替代道德，道德是法律的基础，法律是道德的延伸。

一、市场经济背景下人类社会的领域划分及其决策原则

人类社会可以大体划分为经济、政治和社会三大领域，在这三大领域中存在和处理的物品（或行为）分别是商品（经济行为）、政治物品（政治行为）和社会物品（社会行为）。商品即正常市场中以金钱计价并交易的普通物品；政治物品是那些同公民权利有关的具有公共性的物品，如选票、权利、兵役、教育等；社会物品则是那些同情感、家庭、社会有关的物品，如感情、性活动、文化物品、人体器官、社区活动、野生动植物等。针对不同的社会领域、物品以及与之相应的人类行为，人们会采用相应的决策原则——经济学中的理性经济人原则、政治学中的政治人原则和社会学中的社会人原则，这些原则也相应形成了不同学科和学者理解人类行为的基本人性假设。在经济领域，人们将交易的物品视为商品，采用理性经济人（homo econonicus）的利益计算原则，进行成本收益的比较，做出对个人有利的选择。在政治领域，人们处理的物品为政治物品，采用政治人（homo politicus）的公平正义的决策原则，以公共利益的最大为决策目标。在社会领域，人们处理的物品为社会物品，采用社会人（homo sociologicus）的情感原则，以行为是否合乎情理来进行决策。人类在长期的社会生活中，在这些不同的决策原则的基础上形成了各自领域的社会规范（social norm），以维持人类社会的和谐、稳定和持续。通常而言，个人能够区分自己活动的领域并采用相应的决策原则，如果他错误地选择了某种决策原则，如将经济领域的原则用于政治领域，即进行钱权交易，则会引起他自身的不安以及社会的反对，这也就是通常所谓的腐败。相反，如果将政治或社会领域的原则用于经济领域，则有可能被讥讽为僵化和古板，经济领域以利益的最大为目标，经济活动要求“在商言商”。

商品、社会物品、政治物品具有本质的区别。商品以金钱进行计价和配置，社会物品和政治物品则不以金钱计价和配置。不同物品存在着不同的配置方式，在社会主义市场经济的条件下，市场是配置资源的一种基础性方式，但并非唯一方式，将社会物品和政治物品理解为“资源”本身就是一种错误，因为它隐含地意味着人们以商品的方式来评价和对待这种物品。政治领域中的公共权力不是商品，它要求以公平正义的原则来进行配置，如果由市场交易来配置这些物品，就意味着政治的腐败。

市场经济是一种以价格来衡量商品和生产要素的社会制度，这一社会制度具有一些内在的优势，它可以充分利用分散在市场中的海量信息，内生地激励理性经济人追求个人私利并在一定程度上自动实现公共利益，最大限度地保障个人权利和自由，因此，市场推动了整个世界的现代化进程和我国经济的快速增长。然而，市场体制也是一种道德体系，它意味着人类社会将越来越多的原本并非由市场配置的物品转化为由市场配置的商品，市场的经济人原则日益取代了社会人原则和政治人原则，经济正在入侵社会和政治领域。如下图所示。

社区治理的原则篇（5）

（一）社区建设的代表性模式及其主要特征

一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系（详见下文）。 就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。

二是上海经验。其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市"两级政府、三级管理、四级网络"的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京西城区，但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。

三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。与青岛以社区服务为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江汉模式，这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。2）明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。4）费随事转，责权利配套。5）建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。

除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设提供了有益的经验。

（二）通过26个实验区的试点，社区建设的一些基本经验已经形成：1）社区的定位：小于街道，大于原居委会；2）单位应参与社区建设及参与机制；3）构建完善的社区自治组织体系及选举规则；上述经验主要由沈阳模式提供。4）完善社区服务，提升功能；主要由青岛、天津、南京等地提供。5）政府应主动推动社区建设及领导机制；主要由上海、青岛、沈阳等地提供。6）必须转变政府职能，推动社区自治；主要由江汉模式提供。此外，民政部综合各地做法，还得出：7）社区建设的历史必然和意义；8）社区建设的指导思想、目标和原则；9）社区建设的战略部署；10）社区建设的主要内容（五大项目）等。

（三）在社区建设得出基本经验的同时，也要看到，仍然有很多问题需要进一步探讨，例如：组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、居委会负担过重、《居组法》修改等。

二、组织构建与直接民主

上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言，而涉及到组织构建、转变职能、社区服务、社区自治等具体的问题，各模式之间又各有交叉，互有异同。例如，江汉模式的组织构建就基本是模仿沈阳模式的，各实验区关于社区建设的主要内容和项目也基本一致。

（一）目前社区建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种做法。

第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中，进行了社区组织体系的创新，即通过民主选举，建立社代会、社区委员会（社区居委会）、议事会作为社区自治的三个主体组织1 。居委会由社代会依法差额选举产生。而社代会的代表由居民选举产生。议事会则由社代会推选产生。在三个主体组织间，社代会属于决策层，是社区最高权力机构，职能包括选举、决策、罢免、评议监督等。议事会是议事层、监督层，职能包括建议、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层，负责自治事务的处理，职能包括执行管理、组织活动、日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织，对社代会负责。社代会有权罢免居委会成员。而议事会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时，要提交议事会进行民主讨论，并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如，社代会被群众称为小人大，议事会被称为小政协，居委会主任则成了"小巷总理"，都很好地说明了这一点。

沈阳、海口、武汉三地总的模式大致一样，但也有些微不同。例如，沈阳的单位代表不能选举居委会成员，而武汉则可以。沈阳提出议事会可以作为社代会的常设机构，武汉则没有这种说法。海口的做法与沈阳一样，但在居委会成员的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。

第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表，主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部（部分城市也有民主议事会，但并非刚性组织）。居委会通过全体居民直接选举产生，而居民代表会议的产生途径则与《居组法》中规定的相同。严格地讲，这种模式并没有进行社区组织的创新，只是沿用以前的做法，但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。

第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法可以概括为两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）。在街道建立社区建设协会，作为议事决策体系。下设社区中心作为其执行机构，再以若干个居委会的辖区为管辖范围，建立"地域功能社区"，作为社区自治联合体，冠以"社区委员会"的名称，成为社区分中心。"委员会"下设社区工作站即居委会，作为工作执行层，是联系服务群众的工作实体。社区中心人员并不是由居民选举产生，带有高度行政化的色彩，对于以自治为取向的社区建设来说，这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。

（二）前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主要体现在：1）机构设置机械模仿政权机构设置，小小的社区就设置了三个自治组织，加上其他群团性组织，机构过多，不符合精干高效的原则。2）议事会能否作为社代会的常设机构尚待严密的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠之处，议事会的功能，社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织，容易使社代会的功能发生萎缩，失去其作为权力机构存在的组织功能和定位，按照这种模式构建的社区，在实际运营中，社代会的作用发挥非常有限，不能不说与此有关。3）三个自治组织都是间接选举产生的，居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小，很大一部分居民失去了行使民主的机会，得不到民主意识的薰陶，不利于提高他们的民主参与意识。

第二种模式通过居民直接选举居委会有其合理之处。但也存在缺陷：1）居民代表是间接选举产生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表会议没有吸收辖区单位参加，不利于调动单位参与社区建设的积极性；3）居民代表会议与居委会之间的关系及职能的运作机制尚不健全。

（三）总而言之，对于组织构建两种模式的深层次检讨实质上是基于民主的价值取向和自治的价值理念。也就是说，我们衡量组织构建应以能否达到与组织构建这一行为目的-推

动民主，实现自治为标准。民主有间接民主和直接民主之分，二者都是其表现形式，既无高下优劣之分，也无对错是非之别，而是各有适用范围。决定其适用边界取决于政治生活的规模。一般来说，以代议制为主要内容的间接民主适宜在国家层面上进行，而直接民主则更适合在一个相对狭小的范围内开展。

自治指由行为主体直接行使管理自身事务的权利。直接民主是体现自主，实现自治的必须具备的前提。 社区自治是一种最基层的政治生活，因此，在社区范围内更宜提倡直接民主，包括直接选举、居民公决、适时监督等各种形式，这样更能增进社区民主政治生活，促进自治。

三、行政权力扩张与社区负担

众所周知，以前的城市居委会曾被群众形象地称为政府的"腿"，是作为行政部门在最底层履行行政事务的准行政组织存在的。在以体制创新为重点的社区建设开始以后，各地都提出来要变政府的"腿"为居民群众的"头"，也就是要还社区居委会以群众自治组织本来的面目。应该说，这一思路是非常正确的，但在实践工作中，这一转变可能还尚待时日。在调查中，我们发现，由于体制创新在时间上的渐进性和空间上的延展性，很多社区的行政负担仍然很重，大部分职能部门仍然把他们当作政府的"腿"，甚至变本加厉，社区的行政性负担比以前不但没有减轻，反而增加了。

社区的行政性负担主要表现在这些方面：1）以前的下派任务继续要居委会去承担。2）政府在社区设立办事机构和人员，直接侵占社区的办公空间和财政空间。3）政府部门加大了社区的行政性任务，只派任务，不给钱也不给人。目前我国正在进行第五次人口普查，这种全国性的行政任务应该由统计部门主管，社区居委会进行协助。但我们在社区调查时发现，各级政府指定社区居委会负责人口普查，不但占用了居委会的大部分精力，有的居委会甚至还要垫进很多经费。某市P社区每月要负担10个普查员的工资，共2000元， 据他们测算，全部普查搞完，社区要花1万多元。而实际上，国家对于人口普查是有专项经费的，如某区统计局掌握的普查经费就达100万元，但这些资金迟迟难以下达到社区。此外，像最低生活保障调查、户籍调查等本应以政府职能部门为主的工作都推给了社区，直接增加了社区的负担。很多部门还要求社区居委会到居民中去帮助收计生费、治安费、卫生费等等。这些本该属于行政部门自身完成的任务不仅占用了居委会的工作时间和精力，更重要的是，破坏了居委会在群众中的形象，群众气愤地称居委会为收费会。长此以往，居委会怎么能在群众中树立威信，谈何自治，社区建设不又成了空话一句。

除了前面所说的工作负担以外，社区的经济负担还相当沉重，例如：每年的十一月份是订阅报刊时间，今年在居委会调查，很多居委会的书报费少则两千元，多则四五千元。为什么，很简单，社区由原来的居委会合并而成，去年一个居委会承担，今年就要承担原两个居委会的订报指标，此外还有递增。而且这些任务基本上都是非完成不可的政治任务。

《居组法》规定，任何组织和个人不得侵占居委会的资产，但在很多地方，街道对社区的资产收入提取管理费，少的40-50%，多则100%。上级部门用于社区的办公经费和居委会成员的生活费补贴也被层层克扣。很多社区一算账，不但不能按规定从政府部门去拿钱，每个月反而要倒贴很多钱给街道。例如，按照规定，街道每月应该拨款2800元给P社区作为干部补贴，900元作为办公经费，合计应该是3700元，但9月份实际只拨款1000元；相反，街道办事处以管理费的名义收取P社区的资产提成费1300元，（社区资产完全是居委会这几年自我积累发展起来的，与街道没有任何产权关联），居委会一算账，不仅没有得一分钱，还被街道拿去300元。由于街道使用各种手段侵占社区资产，使得社区的财力支撑体系非常薄弱，社区用于硬件建设的投入相当有限，举办文体活动的经费也是提襟见肘。对于大部分社区来说，财力紧张是一个普遍存在的问题。哈尔滨市政府规定，每个居委会设主任、副主任三职，每人每月260元补贴，其中180元由市、区、街三级财政负担，其余80元由居委会自筹。但一年多来，仍有三分之二居委会补贴达不到标准，同时，仍有40%居委会无办公用房，办公设施也无保障，缺乏稳定的经费来源。[1]（P28）在一些比较穷的社区，居委会成员的生活补贴都成问题，很多办公活动经费都是由成员自己私人掏钱垫支的。禁止居委会办经济后，居委会的资产进入街道托管中心，居委会的收入来源基本上固定在以下三个渠道：财政拨款、社区自筹和社会资助。但实际上，在目前阶段，社会资助非常有限，甚至没有，财政拨款也经常是"肠梗阻"，社区只能自谋生路。

在目前的社区建设中，由于长期以来存在的体制性原因，社区得到的支持与付出是不平衡的，行政组织仍然习惯于将社区作为自己的一级办事机构，对于社区的要求太多，很多要求超越了社区的自治权限，也超过了社区可承受的范围，同时，给予社区的支持太少，这些支持包括人力、物力、政策、权力等各个方面，从而存在着使社区在自治的方向裹足不前甚至使社区系统崩溃的危险。

行政权力过分侵入的危害在于：1）侵权行为过重，超过其应有的限度，就会破坏社区内行政调控机制和社区自我调控机制的平衡，使之处于失衡状态， 使这一机制失去存在的价值。2）导致社区发展机能萎缩。社区自治组织存在的关键在于能够对社区的资源和价值进行权威性的分配。但如果社区自治组织长期将大量资源用于完成行政任务方面，就难以从事社区公共事务的管理，将使社区的发展停滞不前。3）社区自治组织将重新沦为新的准行政组织，失去自治的方向。社区自治组织将主要精力用于应付行政性要求，无暇顾及社区居民的公共利益，长此以往，将逐渐失去对于社区成员的向心力和凝聚力，社区公共资源主要用于行政事务，社区自身的公共事务难以开展，公共生活不能正常运作，作为社区共同体存在和发展的最重要因素的共同体感就难以在个体间频繁的行动与感情的互动中产生，社区就会只成为一个地理性概念，失去任何自治的意义。

四、政府主动性与制度供给

政府在社区建设中发挥着重要的作用，这表现在以下几个方面：（1）发挥体制优势，进行广泛的政治宣传与政治动员，扩大社会各界对社区建设的政治参与程度。（2）对于社区建设的实际进程进行政策导引、过程监控、经验总结和示范推广。（3）提供财政支持，特别是选举经费、社区居委会的办公经费和成员生活补贴。（4）进行制度化运作，通过各类文件、方案、办法、会议等政治行为，使社区建设的模式和价值取向获得合法性的政治程序和政治存在。

政府的主动性最集中表现在使社区自治制度化，制度化的最高层次表现为提供法律供给。显然，于1990年开始实施的《居组法》已经在很多方面落后于目前社区建设实践的发展，而且很多新的已经被农村村民自治实验所总结的价值理念尚未被反映在其中。先让我们来对《村组法》和《居组法》的部分内容作一简要的对比：

《村组法》 《居组法》 一、选举问题 （1）明确规定全体村民直接选举村委会成员 （2）明确规定村委会成员后选人提名问题及程序 （3）规定了选举中的几条关键性的原则如双过半，差额选举，公开计票，无记名投票，当场公布，秘密投票，正当选举等。 （1）规定居委会成员既可由全体居民选举，也可由居民代表或户代表选举。 （2）除双过半原则外，没有规定候选人提我及程序问题 （3）没有规定选举中的具体原则 二、组织问题 （1）规定了村民会议的直接组成的全体性问题 （2）规定了村民会议与村委会的关系 （3）村民会议的决策范围 （1）居民会议组成（非全体性，可以由居民小组选举代表） （2）居民会议召开问题 （3）居民会议与居委会关系 （4）未规定居民会议决策范围 三、管理问题 村务公开及内容 没有规定居务公开 四、经费问题 （1）没有规定办公经费问题 （2）规定了村委会成员可以享受补贴 （1）规定了经费及办公用房问题 （2）规定了村委会成员可以享受补贴 五，与政府关系 （1）指导、支持、帮助、不干涉自治 （2）协助、反映意见、提出建议 （1）指导、支持、帮助 （2）协助、反映意见、提出建议 六、与党组织关系 支持、保障 无 七、法律实施主体 地方各级人大、县以上人大常委会 无

随着社区建设实践的发展，《居组法》也需要进一步完善，综合各地社区建设中的经验，我们认为，新的居组法在坚持上述既有原则和条文的前提下，应在以下方面引起重视：

1、 规定社区的范围和边界，确定其划分原则。应该说，沈阳模式将社区定位于小于街道而大于原居委会是科学合理的，既有效整合了资源，实现了规模效应，又与最基层的行政组织进行了对接，有利于执政党和政府领导下的社区自治在实际工作中的顺利开展。

2、 明确社区自治组织的个数及相互关系。如前文所述，对于社区自治组织的设置应该本着精干有效和发扬基层直接民主的精神，合理确定。这方面可以参照《村组法》，规定设置居委会、居民会议（居民代表会议），其他自治组织应不予承认。同时对居委会与居民会议及其他组织之间的关系进行界定。

3、 明确社区自治组织特别是居委会产生的原则、程序等细节问题。目前各地居委会既有间接选举产生，也有直选产生。但从有利于社区自治和直接民主的原则出发，应该与村委会的产生一样，规定"两个直接"：即由社区全体有选举权的成员直接提名、直接选举产生，并规定若干程序细则。同时，结合城市高度分工的特点，在居委会成员来源上可规定得原则一点，允许先选后聘。

4、 明确居委会的财政支持问题。《居组法》对于居委会的经费来源应该明确规定由市、区、街三级财政分级承担及比例。

5、 细化社区居委会法律地位和自治权利。可通过列举方式细化社区拥有的自治权利，从而保证社区自治的实现。

6、 明确居委会与辖区单位的关系。规定辖区单位必须派成员代表参加社区公共活动，并在力所能及的范围内支持社区各项工作，与社区共驻共建。

7、 明确政府部门与居委会关系及实施细则。明确划分政府职能部门与居委会各自的行为边界和权利范围，通过列举的方式细化行政组织在社区的权利和需要社区协助的工作任务。

社区治理的原则篇（6）

2 创新社区网格化管理体制的必要性

随着改革开放的深化和新型城镇化的快速推进，我国的城镇化进展取得了令人瞩目的成就。大量的人们涌入城市，原有的城市管理格局已经不能满足现在的需求，人们的法制、环境、权益意识开始不断提高，教育、交通、医疗等社会问题频现，充分暴露出我们的社区治理工作还十分薄弱。政府职能转变不到位，多头管理的问题十分突出。经常遇到看得见的管不着，管得着的看不见的现象。

要想彻底解决这种问题，就需要创新社区网格化管理体制，全面推行网格化管理新模式，有利于政府的服务推广更加优化，将更多的职能、服务措施引入社区，方便居民；此外，在企业主导型社区，开展网格化管理，可以让企业内部资源充分调动和支配，实现社区服务的社会化、市场化运作，让平台真正融入社区，服务居民；同时当前各种社会资源的引入，为社区居民提供了多元化的服务，一对一的责任划分，也让服务更加主动，精准和快捷。

整体来说，就是真正做到把各种社区服务管理资源整合到网格，把社区服务管理责任落实到网格，把属于社区服务管理的问题尽可能解决在网格，实现社情民意在网格中掌握、惠民服务在网格中开展、矛盾纠纷在网格中解决，达到共同发展社区，促进社会和谐稳定的目的。

3 创新社区网格化管理体制的原则

社区网格化管理作为国家治理社会治理和社区自治的最佳结合点有着举足轻重的地位，在广泛的推广中不断改进新技术、创新工作方法、改变工作机制，同时也兼具几个原则。

3.1 资源整合，全面覆盖的原则

将政府、社会、企业、社区、自治组织、群团组织各方面的资源有机充分整合，建设社区网格化管理体系，并将基础网格作为社区服务管理的基本单元，做到区域全覆盖、对象全覆盖、管理全覆盖、服务全覆盖。

3.2 企地联动，共同推进的原则

网格化管理是改进社会管理的系统性工程，既强调政府职能部门在社会服务管理中的主要作用，又强调企业、社会组织及居民在社会服务管理中的参与、协同作用，实现企地联动，共同推进的原则。通过网格化管理，将社会各行各业资源融合起来，把商业、邮政、金融、家政、美容、旅游等社会资源综合在一起，为居民开展多样化的服务。

3.3尊重客观，因地制宜的原则

在社区网格化管理建设的大框架下，充分结合当地社区的历史与现状，既考虑在网格化设计阶段方案的前瞻性，又要尊重现实的客观性，制定最符合社区实际的实施方案。

3.4坚持以人为本、服务群众的原则

社区网格化管理的创新，就在于从百姓身边出发惠民生、顺民意着眼于多层次的居民需求，如何更好的服务好社区居民是创新网格化管理体制的根本出发点和落脚点。积极开展以企业为主导的网格化管理是改进社区管理的系统性工程，不但要发挥政府的主导作用，还应该积极倡导企业承担的作用，借助网格化管理系统，以人员要素为对象，以数据信息为基础，以事件处置为主线，主动跟进从而进一步实现社区的精细化管理。

4 创新社区网格化管理体制的内容和方法

4.1科学设置网格，推进服务管理新突破

当前，在企业主导型社区中，网格化组织体系建设要把社区管理服务的内容与政府进入社区的服务项目紧密结合起来，在政府还未进入前，由企业运作和指导建设，并在相应的时间做好交接工作，确保网格化管理中心的正常运行。具体到划分网格时，更要充分考虑社区实际情况，做到因地制宜，按照整体规划、资源整合、全员参与、持续改进、项目引领、有序推进的工作思路，积极整合社区内各类资源，发挥社区物业服务、治安消防、社保、医疗卫生、居委会、学校、幼儿园等机构团体的作用，实现企业和政府职能相融合、企业资源和社会资源的融合、企业主导社区的数字化管理系统和城市网格化管理信息平台的多项融合。

4.2加强网格人员队伍建设，实现精细化管理

网格人员是社区网格中从事信息采集上报、矛盾纠纷化解和综合服务管理的基层社会工作者。要按照一格一员，一格多员、专兼结合等方式配备网格管理人员。我们要从企业内部公开招录，由于他们长期接受企业潜移默化的思想教育与熏陶，有较好的个人素质，再加上社区及周边资源（学校、医院、天然气公司等）均属企业原有、现有或自主引入的服务单位，便于社区建设各项工作的顺利开展。每天做好走访和巡查，做好信息采集工作。要通过区域联动等方式，采集网格、社区、单位、政府等多个层面的信息，做到信息准确、完整并将所采集到的信息进行整理、传递、反馈，确保信息的有效流转和利用，实现整个社区的精细化管理服务。

4.3 建立健全基层综合服务管理平台

社区治理的原则篇（7）

1、居委会面临新的困境

目前，深圳市基本形成了“居站合一”（即居委会和社区工作站实行“一套人马，两块牌子”）和“居站分设”（即居委会和工作站完全分开）等两种社区治理模式。理论上，社区工作站的设立似乎可从制度设计上解决居委会的行政化问题，缓和日趋紧张的居委会与业主委员会的矛盾。但实践中，新的社区治理模式中的居委会又面临了新的问题。

第一，“居站合一”模式的尴尬。理论上，设立社区工作站后，居委会不再承担政府职能，可以真正通过选举产生，专心开展社区自治。然而，实践中深圳市的几乎所有居委会组成人员完全都由社区工作站工作人员兼任，他们在时间和精力上更多的是放在完成上级任务上，社区自治功能仍难以发挥。“居站合一”模式所反映的政府天然代表全体居民利益的思路，无疑又回到了计划经济下传统意识形态的宣传公共权力系统天然代表全体人民的老路子，否则“居站合一”模式就会产生自我矛盾。因此，从制度设计上来看，这样的制度安排很难说是成功的。

第二，“居站分设”模式的尴尬。目前，深圳市只有盐田区完全实行“居站分设”，这种模式在实践中也不尽如人意。首先，社区工作站和居委会彻底分开以后，二者的角色定位存在问题。社区工作站不但承接了政府下达到社区的各项工作，而且承担了部分本应属于居委会职责范围内的工作；而居委会虽然不再承担行政工作却又暂未能担当起“群众性自治组织”的角色；其次，部分居委会在社区自治的制度模式下开展社区服务，难以实现自负盈亏。随之而来的问题是：居委会资金来源存在困难时，工作如何实现良性运作？再次，由于居委会主任及委员们缺乏工作的热情、动力和民主的习惯，居委会难以真正运作起来。部分原居委会成员在居委会脱离政府“管制”之后，表现出明显的不适应，甚至有某种失落和无所适从感。

第三，面临被边缘化的可能。在“居站分设”的情况下，居委会不再承担行政性工作，与业主委员会一样应该同属于群众性自治组织。但现实情况是，居委会联系群众的功能似乎被抽空了，居委会存在被“边缘化”的可能，一些住宅小区业主委员会的影响力大于居委会就是最好的说明。有学者指出，业主委员会在维护居民利益、推动社区自治方面发挥了重要作用，对僵化的街道——居委会体制形成了很大冲击，如果居委会还不实现自治功能的回归，就有可能被业主委员会“挤垮”。

2、业主委员会对社区治理的影响

随着住房的商品化和市场化、物业管理的兴起、公民权利意识的觉醒以及居委会自治能力的缺失，拥有住宅私有产权的业主成为了现代社区的真正主体，业主的社区自治要求日渐增强，并呼吁成立业主委员会甚至业主联合会。在这样的背景下，组织化、专业化的维权组织的成立就成了业主的必然选择。

尽管业主委员会还是一个非常年轻的组织，且其自身运作还有很多不规范的地方，但它作为一个新型的社区组织，在社区内的地位、作用及扮演的角色对社区居民、居委会乃至整个社区治理结构的变革都将产生深远的影响。业主委员会的产生与发展不仅改变了原有的城市社区治理结构，而且还推动了社区治理体制改革的进程、为发展基层民主提供了新思路、增加了社区组织关系的复杂性。

二、居委会与业主委员会关系的现状及症结所在

1、二者关系的现状

面对业主委员会的兴起，有人开始怀疑居委会存在的必要性，要求改革原有社区体制的呼声不断，居委会与业主委员会之间的潜在冲突也随时间的推移日渐显现。由于居委会角色错位，难以适应新形势的需要，居民开始绕开居委会寻求新的利益表达渠道。

业主委员会代表全体业主的利益，但其法律地位的不明确直接影响了业主委员会的运作与业主维权的开展。业主委员会还经常受到房管部门的行政干预，这些部门本该行使对业主委员会的辅助工作，但由于业主委员会法律地位不清，这种行政辅助行为就往往演变成一种行政确认行为；反过来政府的行政干预又更加模糊了业主委员会的法律地位。因此，当物业公司和开发商欺骗和损害业主利益时，业主委员会很难以合法组织的身份去捍卫业主利益，其共同利益表达和权利维护的功能受到限制，从而不得不时求助于居委会。业主委员会一方面依赖居委会，另一方面又不断挑战居委会，而居委会角色的错位使其不可能避免地卷入小区内部业主委员会与物业管理公司以及房地产开发商之间的利益纷争，其“裁判员”身份受到业主质疑，甚至最后成了业主攻击的对象。

随着社区工作站的成立，由于社区工作站承接了社区居委会原有的社区资源，作为“准政府组织”的居委会与业主委员会的摩擦开始部分地转为社区工作站（居委会）与业主委员会之间的矛盾，其矛盾的中心集中体现在业主委员会的成立、社区资源、社区治理权、在社区治理中的地位等方面。由于目前居委会并没有成为真正意义上的自治组织，其作为社区自治组织与业主委员会的矛盾还没有完全凸现。现实中，居委会与业主委员会的矛盾仍表现为行政权与自治权的矛盾。由于《指导规则》明确规定居委会领导业主委员会，使得二者之间已经存在的矛盾更为尖锐。

2、现阶段的主要矛盾

现阶段居委会与业主委员会的矛盾可归纳为几个方面：

（1）围绕业主委员会的成立而产生的矛盾

深圳市多数业主委员会从成立开始，就难以得到居委会的支持。一方面法律上，《指导规则》出台后，业主委员会的成立必须得到居委会的支持，否则难以召开首次业主大会，更不用说备案成立业主委员会了。另一方面现实中，目前居委会仍或多或少的以“政府”的身份参与社区治理，为了减少业主委员会成立以后所带来的“麻烦”，居委会往往不支持小区成立业主委员会，甚至以各种借口延缓或阻止其成立业主委员会。

（2）围绕社区资源而产生的矛盾

社区资源包括许多方面，如居民支持、办公用房、活动场所、政府的社区政策等等，其中尤其重要的是居民支持。首先，居民支持某种程度上决定了居委会和业主委员会发展的前途命运，离开了社区居民的支持，任一社区组织都难以在社区继续生存。由于居委会长期以来“行政化”的色彩过于浓厚，居民对它的认同非常脆弱。当代表着居民根本经济利益——房产——的业主委员会出现时，居委会与居民之间那种脆弱的关系遭到了严重威胁，这使得居委会对业主委员会有一种本能的敌视。其次，在深圳，随着社会分化越来越细，社区成为独立的发展实体，社区的可用资源与办公用房、活动场所等越来越紧张，生存在社区内的各种组织必然为争夺社区资源而展开激烈的竞争，这种竞争也导致了居委会与业主委员会矛盾的深化。再次，当前政府的社区治理体制明显对一贯具有“行政化”色彩的居委会有利，其他社区组织则难以获得同样的待遇，尤其是业主委员会。当政府的社区政策的天平明显向居委会倾斜时，业主委员会的不满情绪进一步被激化，业主委员会与居委会的矛盾也由此加深。

（3）围绕社区治理权而产生的矛盾

如果社区内同时存在居委会、业主委员会等部分功能重叠的组织实体，它们之间必然存在功能上的矛盾与冲突，并且必将随着住房制度改革的深化日趋激烈。例如，以业主为中心的物业管理模式和以居委会为中心的行政管理模式之间的矛盾；以财产关系、利益关系等为纽带的居民自治组织——业主委员会和传统的街道、居委会行政管理组织之间的矛盾。

尽管国务院2003年制定的《物业管理条例》允许业主大会制定、修改物业管理区域内公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度，并由业主委员会选任物业管理公司具体执行。但按照《居委会组织法》，居委会负责协助政府或其派出机关维护社会治安和与居民利益有关的公共卫生。这种法律上对社区治理权的不合理安排，造成实际操作中的混乱。

（4）围绕着在社区治理中的地位而产生的矛盾

在社区治理体制改革过程中，居委会与业主委员会围绕社区治理地位问题也产生了矛盾。从居委会的角度来说，理所当然地把社区治理归为自己的份内事，认为自己是社区治理的主体，理应在社区治理中占据主导地位，业主委员会应听命于居委会或直接成为居委会的附属机构。而业主委员会则认为居委会代表政府对社区行政事务进行管理，社区依靠居委会达不到有效的自治，自己才是居民的真正代表，而不是居委会的附属机构。居委会要求把业主委员会纳入其管理框架内，而业主委员会则要求有独立活动的保证，围绕着双方在社区治理中的地位问题，二者展开了激烈的较量。

而《指导规则》和《深圳经济特区物业管理条例》对业主委员会的法律地位和权益没有作出明确的规定，相反加紧了对业主大会和业主委员会的控制，如三级管理即市（区）主管部门、街道办、社区工作站或居委会共同管理的模式，并将业主大会和业主委员会纳入街道办、社区工作站或居委会的领导之下。虽然业主要求成立业主委员会进行维权的冲动不断高涨，但由于现行的相关法律法规以及政策的约束，业主委员会存在“成立难、维权难”的问题。这是行政权力扩张与民间自治权试图寻求发展之间的冲突。如何合理定位二者关系成了社区治理体制改革中亟待解决的问题。

三、居委会与业主委员会关系的合理趋向

治理理论为解决上述问题、重构居委会与业主委员会的关系供了一个新的视野。治理理论强调治理主体的多元性，其主体既包括政府，也包括第三部门（ThirdSector）或非政府组织（NGO）、企业及社会自愿者，是多个主体针对社会公共事务而开展的分工合作协商的共治过程。

1、创建合作互动型关系

当前学者和政策研究者对居委会与业主委员会的定位问题的几种主要观点，包括用业主委员会取代居委会、将业主委员会纳入居民委员会之中、将居委会与业主委员会合二为一、居委会与业主委员会二者间形成竞争关系、居委会暂时代行业主委员会的职能等等。但笔者以为：虽然居委会与业主委员会有部分功能的重合，如公共卫生和社区安全管理方面，但二者在权利来源、管理边界、职责功能、代表主体等方面都有明显差异。二者在功能方面是互补的，所以二者并不可以相互替代或者合并。此外，二者之间竞争、冲突的关系也不可取，因为从法律地位和代表性来讲都不具有对等性。

笔者认为，应建立互相合作、依赖互动为特征的合作互动型关系，以缓和社区矛盾，畅通利益表达渠道，构建和谐社区。事实证明，无论是居委会，还是业主委员会，都无法拥有独立解决所有问题的能力。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用有效的工具。”每一个社区组织都必须通过与其他社区组织交换信息、资源，通过相互合作来达到资源共享的目的。

在以居委会为单一社区自治主体的社区治理体制下，居委会难免沦为政府的附庸，政府的行政管理通过居委会渗透到社区的各个方面，居委会难以摆脱其“行政化”的宿命，社区自治实质上被政府的行政管理所代替。所以，当前进行社区治理体制改革，应该在确立以社区自治为基本价值导向的基础上，把改革现有的居委会与开发社区内其它自治资源结合起来，组成社区的自治管理系统，在这个系统中各社区组织通过密切合作来实现社区治理的目的，其中居委会负责社区公益性事务，业主委员会管理与物业或财产有关的事务。居委会与业主委员会作为社区内较为重要的两个组织，共同构成这个自治管理系统的核心，建立合作互动的新型关系，共同构筑良性的合作型社区治理架构。

在这种良性的合作型社区治理架构下，社区治理将会在社区组织间的相互交流与合作中达到“善治”。这一新型关系不仅有利于集体选择和集体行动的开展、有利于自下而上的居民参与，而且还有利于降低治理成本，从而构建和谐社区。

2、合作互动型关系的实现途径

（1）还权于民，合理定位国家与社会关系

根据治理理论的要求，从国家与社会层面看，应变过去的垂直式的行政隶属关系转为横向的相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。

其一，坚持规模原则、民主原则、责任原则和理性原则相结合的社区治理原则；其二，实现管制型政府向服务型政府的转变；其三，确定政府在社区治理中社区建设顾问而不是控制者的职责。变过去的行政上下级关系为横向合作的伙伴关系。政府根据居民需求制订社区发展的总体规划和专项规划，社区组织负责具体实施。

（2）加强制度建设，明确业主委会法律地位

有关部门应尽快组织对《居委会组织法》进行修改和完善，从法律上进一步明确基层社区组织的性质、功能和建设的目标，实行政社分开，为建设和谐社区提供法律保证。2007年9月通过的《深圳经济特区物业管理条例》没有对业主大会和业主委员会的性质和法律地位作出应有的规定，业主大会及其执行机构业主委员会是代表和维护业主在物业管理活动中公共合法权益的群众性自治组织，应该通过立法规定可以向民政部门申请登记成为公益性社团法人。这样定位业主大会和业主委员会不仅是我国公民社会发展的必然，也是解决物业管理服务市场诸多问题的迫切需要。

（3）还原居委会的自治功能，健全沟通机制

首先，还原居委会的自治功能。构建良性的居委会与业主委员会关系，必然先要求加强居委会的独立性，把居委会从行政体制的束缚中独立出来，还原其群众性自治组织的本来面目。政府可以采取购买服务的办法，通过项目管理和契约管理，由社区工作站承接政府下沉的一些事务性、操作性的工作以及从居委会剥离出来的工作；居委会则回归其“本位”，实行自治，负责收集社情民情，开展社区服务，调解居民纠纷等。

其次，要明确界定社区各组织的职能范围。居委会与业主委员会的职能范围界定是双方构建良性关系的基础。社区管理中属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可以逐步由业主委员会通过合同委托物业管理公司管理，而居委会则集中于社区居民事务管理与协调上，并发挥主导作用。“居站分设”是实现社区自治、理顺社区组织关系的前提。要制定法规严格规定居委会、社区工作站各自的职责范围，不能贪图一时的方便，而重新让居委会陷入行政事务的泥潭，慎防将居委会再次变为社区工作站的再派出机构的“怪圈”。

再次，构建社区组织间的协调机制。社区组织间的协调机制的构建是居委会与业主委员会关系改良的重要条件，没有一个制度化的社区组织协调机制就不会有良好社区治理体制。只有构建好制度化的社区组织协调机制，居委会与业主委员会才能增强合作，社区体制改革才有可能成功。在构建制度化的社区组织协调机制时，要摆正政府在社区治理中的位置。政府相关部门的职责是实现调控、制定公平合理的裁判规则，而不是过多的介入。政府只有放松对社区组织的管制，让社区各组织自发调整彼此的关系，社区组织关系才能得到较优的组合，居委会与业主委员会之间的良性关系才能实现。

最后，要理顺社区自治组织与政府的沟通机制。目前社区治理的一个重要问题，就是社区各组织与政府之间的沟通极不平衡，其中业主委员会、物业管理公司与政府的沟通尤为欠缺。政府应高度重视这一问题，尽量保持与社区各组织之间的平衡关系，使社区各组织协调发展，这才能有利于社区自治的实现。为此，政府要主动完善回应机制。深圳市南山月亮湾片区设置人大代表工作站的做法可供“居站分设”之后社区自治组织如何行使职能作参考。这样社区自治组织在收集到居民意见之后，就有了一个良好的沟通渠道，即通过人大代表向政府反映民意，居民与政府形成良性互动，也强化了政府对居民问题的回应。

社区治理的原则篇（8）

自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开，至1999年末，主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个"全国社区建设实验区"，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的基本思路、操作原则和程序，在全国进行示范和推广，以推动城市社区自治。各实验区经过几年的发展，逐渐形成了下列四种最具代表性的模式或经验。

（一）社区建设的代表性模式及其主要特征

一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系（详见下文）。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。

二是上海经验。其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市"两级政府、三级管理、四级网络"的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京西城区，但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。

三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。与青岛以社区服务为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江汉模式，这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。2）明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。4）费随事转，责权利配套。5）建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。

除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设提供了有益的经验。

（二）通过26个实验区的试点，社区建设的一些基本经验已经形成：1）社区的定位：小于街道，大于原居委会；2）单位应参与社区建设及参与机制；3）构建完善的社区自治组织体系及选举规则；上述经验主要由沈阳模式提供。4）完善社区服务，提升功能；主要由青岛、天津、南京等地提供。5）政府应主动推动社区建设及领导机制；主要由上海、青岛、沈阳等地提供。6）必须转变政府职能，推动社区自治；主要由江汉模式提供。此外，民政部综合各地做法，还得出：7）社区建设的历史必然和意义；8）社区建设的指导思想、目标和原则；9）社区建设的战略部署；10）社区建设的主要内容（五大项目）等。

（三）在社区建设得出基本经验的同时，也要看到，仍然有很多问题需要进一步探讨，例如：组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、居委会负担过重、《居组法》修改等。

二、组织构建与直接民主

上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言，而涉及到组织构建、转变职能、社区服务、社区自治等具体的问题，各模式之间又各有交叉，互有异同。例如，江汉模式的组织构建就基本是模仿沈阳模式的，各实验区关于社区建设的主要内容和项目也基本一致。

（一）目前社区建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种做法。

第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中，进行了社区组织体系的创新，即通过民主选举，建立社代会、社区委员会（社区居委会）、议事会作为社区自治的三个主体组织1。居委会由社代会依法差额选举产生。而社代会的代表由居民选举产生。议事会则由社代会推选产生。在三个主体组织间，社代会属于决策层，是社区最高权力机构，职能包括选举、决策、罢免、评议监督等。议事会是议事层、监督层，职能包括建议、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层，负责自治事务的处理，职能包括执行管理、组织活动、日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织，对社代会负责。社代会有权罢免居委会成员。而议事会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时，要提交议事会进行民主讨论，并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如，社代会被群众称为小人大，议事会被称为小政协，居委会主任则成了"小巷总理"，都很好地说明了这一点。

沈阳、海口、武汉三地总的模式大致一样，但也有些微不同。例如，沈阳的单位代表不能选举居委会成员，而武汉则可以。沈阳提出议事会可以作为社代会的常设机构，武汉则没有这种说法。海口的做法与沈阳一样，但在居委会成员的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。

第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表，主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部（部分城市也有民主议事会，但并非刚性组织）。居委会通过全体居民直接选举产生，而居民代表会议的产生途径则与《居组法》中规定的相同。严格地讲，这种模式并没有进行社区组织的创新，只是沿用以前的做法，但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。

第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法可以概括为两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）。在街道建立社区建设协会，作为议事决策体系。下设社区中心作为其执行机构，再以若干个居委会的辖区为管辖范围，建立"地域功能社区"，作为社区自治联合体，冠以"社区委员会"的名称，成为社区分中心。"委员会"下设社区工作站即居委会，作为工作执行层，是联系服务群众的工作实体。社区中心人员并不是由居民选举产生，带有高度行政化的色彩，对于以自治为取向的社区建设来说，这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。

（二）前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主要体现在：1）机构设置机械模仿政权机构设置，小小的社区就设置了三个自治组织，加上其他群团性组织，机构过多，不符合精干高效的原则。2）议事会能否作为社代会的常设机构尚待严密的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠之处，议事会的功能，社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织，容易使社代会的功能发生萎缩，失去其作为权力机构存在的组织功能和定位，按照这种模式构建的社区，在实际运营中，社代会的作用发挥非常有限，不能不说与此有关。3）三个自治组织都是间接选举产生的，居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小，很大一部分居民失去了行使民主的机会，得不到民主意识的薰陶，不利于提高他们的民主参与意识。

第二种模式通过居民直接选举居委会有其合理之处。但也存在缺陷：1）居民代表是间接选举产生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表会议没有吸收辖区单位参加，不利于调动单位参与社区建设的积极性；3）居民代表会议与居委会之间的关系及职能的运作机制尚不健全。

（三）总而言之，对于组织构建两种模式的深层次检讨实质上是基于民主的价值取向和自治的价值理念。也就是说，我们衡量组织构建应以能否达到与组织构建这一行为目的-推

动民主，实现自治为标准。民主有间接民主和直接民主之分，二者都是其表现形式，既无高下优劣之分，也无对错是非之别，而是各有适用范围。决定其适用边界取决于政治生活的规模。一般来说，以代议制为主要内容的间接民主适宜在国家层面上进行，而直接民主则更适合在一个相对狭小的范围内开展。

自治指由行为主体直接行使管理自身事务的权利。直接民主是体现自主，实现自治的必须具备的前提。社区自治是一种最基层的政治生活，因此，在社区范围内更宜提倡直接民主，包括直接选举、居民公决、适时监督等各种形式，这样更能增进社区民主政治生活，促进自治。

三、行政权力扩张与社区负担

众所周知，以前的城市居委会曾被群众形象地称为政府的"腿"，是作为行政部门在最底层履行行政事务的准行政组织存在的。在以体制创新为重点的社区建设开始以后，各地都提出来要变政府的"腿"为居民群众的"头"，也就是要还社区居委会以群众自治组织本来的面目。应该说，这一思路是非常正确的，但在实践工作中，这一转变可能还尚待时日。在调查中，我们发现，由于体制创新在时间上的渐进性和空间上的延展性，很多社区的行政负担仍然很重，大部分职能部门仍然把他们当作政府的"腿"，甚至变本加厉，社区的行政性负担比以前不但没有减轻，反而增加了。

社区的行政性负担主要表现在这些方面：1）以前的下派任务继续要居委会去承担。2）政府在社区设立办事机构和人员，直接侵占社区的办公空间和财政空间。3）政府部门加大了社区的行政性任务，只派任务，不给钱也不给人。目前我国正在进行第五次人口普查，这种全国性的行政任务应该由统计部门主管，社区居委会进行协助。但我们在社区调查时发现，各级政府指定社区居委会负责人口普查，不但占用了居委会的大部分精力，有的居委会甚至还要垫进很多经费。某市P社区每月要负担10个普查员的工资，共2000元，据他们测算，全部普查搞完，社区要花1万多元。而实际上，国家对于人口普查是有专项经费的，如某区统计局掌握的普查经费就达100万元，但这些资金迟迟难以下达到社区。此外，像最低生活保障调查、户籍调查等本应以政府职能部门为主的工作都推给了社区，直接增加了社区的负担。很多部门还要求社区居委会到居民中去帮助收计生费、治安费、卫生费等等。这些本该属于行政部门自身完成的任务不仅占用了居委会的工作时间和精力，更重要的是，破坏了居委会在群众中的形象，群众气愤地称居委会为收费会。长此以往，居委会怎么能在群众中树立威信，谈何自治，社区建设不又成了空话一句。

除了前面所说的工作负担以外，社区的经济负担还相当沉重，例如：每年的十一月份是订阅报刊时间，今年在居委会调查，很多居委会的书报费少则两千元，多则四五千元。为什么，很简单，社区由原来的居委会合并而成，去年一个居委会承担，今年就要承担原两个居委会的订报指标，此外还有递增。而且这些任务基本上都是非完成不可的政治任务。

《居组法》规定，任何组织和个人不得侵占居委会的资产，但在很多地方，街道对社区的资产收入提取管理费，少的40-50%，多则100%。上级部门用于社区的办公经费和居委会成员的生活费补贴也被层层克扣。很多社区一算账，不但不能按规定从政府部门去拿钱，每个月反而要倒贴很多钱给街道。例如，按照规定，街道每月应该拨款2800元给P社区作为干部补贴，900元作为办公经费，合计应该是3700元，但9月份实际只拨款1000元；相反，街道办事处以管理费的名义收取P社区的资产提成费1300元，（社区资产完全是居委会这几年自我积累发展起来的，与街道没有任何产权关联），居委会一算账，不仅没有得一分钱，还被街道拿去300元。由于街道使用各种手段侵占社区资产，使得社区的财力支撑体系非常薄弱，社区用于硬件建设的投入相当有限，举办文体活动的经费也是提襟见肘。对于大部分社区来说，财力紧张是一个普遍存在的问题。哈尔滨市政府规定，每个居委会设主任、副主任三职，每人每月260元补贴，其中180元由市、区、街三级财政负担，其余80元由居委会自筹。但一年多来，仍有三分之二居委会补贴达不到标准，同时，仍有40%居委会无办公用房，办公设施也无保障，缺乏稳定的经费来源。[1]（P28）在一些比较穷的社区，居委会成员的生活补贴都成问题，很多办公活动经费都是由成员自己私人掏钱垫支的。禁止居委会办经济后，居委会的资产进入街道托管中心，居委会的收入来源基本上固定在以下三个渠道：财政拨款、社区自筹和社会资助。但实际上，在目前阶段，社会资助非常有限，甚至没有，财政拨款也经常是"肠梗阻"，社区只能自谋生路。

在目前的社区建设中，由于长期以来存在的体制性原因，社区得到的支持与付出是不平衡的，行政组织仍然习惯于将社区作为自己的一级办事机构，对于社区的要求太多，很多要求超越了社区的自治权限，也超过了社区可承受的范围，同时，给予社区的支持太少，这些支持包括人力、物力、政策、权力等各个方面，从而存在着使社区在自治的方向裹足不前甚至使社区系统崩溃的危险。

行政权力过分侵入的危害在于：1）侵权行为过重，超过其应有的限度，就会破坏社区内行政调控机制和社区自我调控机制的平衡，使之处于失衡状态，使这一机制失去存在的价值。2）导致社区发展机能萎缩。社区自治组织存在的关键在于能够对社区的资源和价值进行权威性的分配。但如果社区自治组织长期将大量资源用于完成行政任务方面，就难以从事社区公共事务的管理，将使社区的发展停滞不前。3）社区自治组织将重新沦为新的准行政组织，失去自治的方向。社区自治组织将主要精力用于应付行政性要求，无暇顾及社区居民的公共利益，长此以往，将逐渐失去对于社区成员的向心力和凝聚力，社区公共资源主要用于行政事务，社区自身的公共事务难以开展，公共生活不能正常运作，作为社区共同体存在和发展的最重要因素的共同体感就难以在个体间频繁的行动与感情的互动中产生，社区就会只成为一个地理性概念，失去任何自治的意义。

四、政府主动性与制度供给

政府在社区建设中发挥着重要的作用，这表现在以下几个方面：（1）发挥体制优势，进行广泛的政治宣传与政治动员，扩大社会各界对社区建设的政治参与程度。（2）对于社区建设的实际进程进行政策导引、过程监控、经验总结和示范推广。（3）提供财政支持，特别是选举经费、社区居委会的办公经费和成员生活补贴。（4）进行制度化运作，通过各类文件、方案、办法、会议等政治行为，使社区建设的模式和价值取向获得合法性的政治程序和政治存在。

政府的主动性最集中表现在使社区自治制度化，制度化的最高层次表现为提供法律供给。显然，于1990年开始实施的《居组法》已经在很多方面落后于目前社区建设实践的发展，而且很多新的已经被农村村民自治实验所总结的价值理念尚未被反映在其中。先让我们来对《村组法》和《居组法》的部分内容作一简要的对比：

随着社区建设实践的发展，《居组法》也需要进一步完善，综合各地社区建设中的经验，我们认为，新的居组法在坚持上述既有原则和条文的前提下，应在以下方面引起重视：

1、规定社区的范围和边界，确定其划分原则。应该说，沈阳模式将社区定位于小于街道而大于原居委会是科学合理的，既有效整合了资源，实现了规模效应，又与最基层的行政组织进行了对接，有利于执政党和政府领导下的社区自治在实际工作中的顺利开展。

2、明确社区自治组织的个数及相互关系。如前文所述，对于社区自治组织的设置应该本着精干有效和发扬基层直接民主的精神，合理确定。这方面可以参照《村组法》，规定设置居委会、居民会议（居民代表会议），其他自治组织应不予承认。同时对居委会与居民会议及其他组织之间的关系进行界定。

3、明确社区自治组织特别是居委会产生的原则、程序等细节问题。目前各地居委会既有间接选举产生，也有直选产生。但从有利于社区自治和直接民主的原则出发，应该与村委会的产生一样，规定"两个直接"：即由社区全体有选举权的成员直接提名、直接选举产生，并规定若干程序细则。同时，结合城市高度分工的特点，在居委会成员来源上可规定得原则一点，允许先选后聘。

4、明确居委会的财政支持问题。《居组法》对于居委会的经费来源应该明确规定由市、区、街三级财政分级承担及比例。

5、细化社区居委会法律地位和自治权利。可通过列举方式细化社区拥有的自治权利，从而保证社区自治的实现。

6、明确居委会与辖区单位的关系。规定辖区单位必须派成员代表参加社区公共活动，并在力所能及的范围内支持社区各项工作，与社区共驻共建。

社区治理的原则篇（9）

社区是城市社会体系的重要组成部分，是政府服务，经济组织运行、不同阶层居民生活等多方面交织的区域性共同体。社区是社会结构最基础层面上的社会单元社区，而社区治理是现代城市治理的基础性工程。加强社区治理，是提高居民文化素质、生活素质，维护城市社会稳定、和谐与发展的重要环节。然而，在全球化的过程中，我们的社会日益表露出复杂性和不确定性因素的迅速增长，社会的高风险度增加。因此，和谐社会的构建需要以社会治理结构的变革为前提，只有采取社区治理的多样化才能实现社会治理的和谐目标。

一、社区治理多样化问题的界定

就社区自身方面来说，社区在意义上是多样化的。这是由于居民的流动性，经济结构的调整，郊区的兴起，一个全新的多元文化社会已经摒弃了集体密度的社区。因此，社区已经成社区在意义上是多样化和多方面的。社区已经成为支离破碎的地方，也就是说人们共享相同的领土几乎消失了。如果人们的社交网络还存在的话，那它们可能成为一种结合的类型：其延伸出的领域未必涉及邻里之间了。其他的人则更为分散，则社区成为一个独立的地区。公共治理理论家博克斯的核心观点是：“无论是个体还是集体，我们都有自由选择的权利。在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主决定和控制我们自己地方公共生活的主体。” 这一观点强调了社区治理中的公民自治的权利。

此外，与西方国家相比，我国的地方政府模式具有多样性的特征。我国就是采用这种多样性的地方政府模式使单一制完成了西方的联邦制的使命，同时，也维护了一个大国的统一和稳定。我国地方政府的多样性的具体表现为三种模式：普通集权模式、民族自治模式及特区复合模式，这三种模式构成了中国地方政府模式的特色。社区在地方政府的作用越来越重要。就能力和传统而言，每个地方的社区在解决问题和组织以及实施措施的方式都是截然不同的。因此，地方政府模式的多样性使社区治理的重要因素。不同模式下的地方政府存在着不同形式的社区治理，所以，我们有必要对社区治理的多样化进行前瞻性的探讨。

二、社区治理多样化的表现形式

地方政府的不同模式要求社区治理向多样化方向发展。其原因为：

一是期望通过社区治理来抑制某些能够用于政策的制定和执行的资源。

另一个是希望通过社区治理来提高民主发展中的民主参与能力。社区在这两个方面可能扮演一个更为中心的角色：

第一，社区在公共服务提供方面可以填补，尤其是在公共预算缩水的情况下；

第二，社区不仅仅是简单的提供服务而且也能够提供更好的政策。我国社区治理的最大特点就是行政化倾向严重。“社区行政化”是“城市政府力寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程。政府制定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构”纵向到底、横向到变的城市社会管理体制。 社区的各项活动不能在孤独和封闭的状态下进行，它们必须联接成为有机的整体，并有足够的时间和空间使之得以在公众展现。

因此，基于这些原因，社区治理多样化的表现形式可分为：公民参与式的社区治理、网络式的社区治理以及开放式的社区治理。

1.公民参与式的社区治理

社区治理模式实际上是政府与社区两个治理主体之间的不同选择。我国的社区虽然是法定的群众基层自治组织，却带有浓厚的行政化色彩，居民在治理中相对弱势。美国社区内的具体事务完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。政府通过提供资金援助和制度权利来提高美国公民参与的制度化程度。 与西方国家相比，我国缺乏社区自治的“根基”：成熟的市场经济，长期酝酿的公民社会，以及由此衍生的民主法治精神。而国外居民参与社区治理的成功经验表明提高社区自治水平、实现社区自治才是完善社区治理的必经之路。

目前，国外发达国家的社区治理主要可总结为三种模式，即美国的社区自治模式、新加波的政府主导模式以及日本的混合管理模式。这三种不同的模式都是根据本国的实际情况制定的。随着政治与行政的分离，公民参与公共行政成为公共行政的重要内容。因此，公民参与主要是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。” 我们倡导采取公民参与式的社区治理。加强公民参与社区治理需增强公民意识。公民意识增强主要表现在对自身道德素养的培养、社会责任感的增强、自身权利的维护、对社会公共事务的参与等方面。现代社会城市化进程不断加快，社区事务也相对复杂起来，居民与社区生活关系最为密切，对社区的各项需要也最为了解，而且只有公民最清楚自己想要什么，有了公民的参与，邻里之间，公民与政府之间的各种利益冲突就更易于调节，需进一步转变政府职能。此外，提高公民参与社区治理的能力还需加强公民与政府和非政府组织之间的互助。

为了保证公民在参与社区治理的过程中，我们需要遵循一些有效性的原则：首先，公民必须了解其所在社区的治理原则。就如公共治理论论家博格斯指出的观点：无论是个体还是集体，我们都有选择的权利，在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主决定和控制我们自己的公共生活的共同体。在公民参与社区治理过程中，我们应遵循的规模是自下而上的选择过程；其次，公民参与社区治理的民主原则。这意味着公民拥有更多选择和决定社区未来的机会；再次，公民参与社区治理的责任原则。由于公民是社区的所有者，所以社区代议机构只能是公民的服务者而不是上级；最后，公民参与社区治理的意愿表达清晰性。这个原则直接影响着社区决策。

总之，我国的社区治理不仅是基于公民的政府功能的提高，而且是公民社会质量的改善。现阶段我国的城市社区建设几乎全部是政府启动，政府主导的，至今还没有出现过完全由社区主体组织或其他非政府组织主导的社区建设个案。 因此，通过社区公民参与社区治理的方式，在一定程度上对我国社区治理的改善具有十分重要的意义。

2.网络式的社区治理

目前，我国社区的软件建设发展滞后，突出表现为社区自治能力弱，社区非政府组织发育不全，社区公共设施居民使用率不高、居民生活满意度上升缓慢等。问题的根源在于现行社区建设模式产生的垂直结构制约了社区居民的广泛参与，严重影响了城市社区的可持续发展。然而，随着全球网络化的发展，人们之间面对面的沟通减少了，而社区网络化发展逐渐成为当代社区治理的手段之一。采用网络式的社区治理有利于缩小社区空间的距离，在某种程度上可以更好更快地解决社区存在的问题。网络式的社区治理具有灵活性。因为其是通过网络和市场原则来自建的由网络来治理。此外，在提供公共服务方面，网络通常能灵活的与公共组织，私人组以及非政府组织的合作安排。

网络式的社区治理对地方政府深化行政体制改革具有一定的推动作用。我们要摒弃政府垄断公共服务的观念，逐步放权，引入多方主体参与到提供公共服务中。同时，还要尽可能地利用市场的力量和企业家精神改善公共服务，提高资源利用效率和公共服务效能。网络式的社区治理可以增加政府工作的协同性、整体性，优化政府结构，实施组织整合，纵向减少层级，横向加强协同。此外，网络式的社区治理可以增强政府工作的灵活性和迅捷性，并建立在数字化网络技术支持下的地方或社区的工作协同机制。

总之，网络式的社区治理虽然在降低政府工作成本获得了理想成效，但是其只能反映社区的一个较小问题，具有一定的局限性。因为，网络是虚拟的，其中可能存在不稳定或者不肯定的影响社区治理的因素。因而，在这种情况下，社区治理难以避免走向其反面而达不到治理的理想目标。网络式的社区治理是一把双刃剑，我们不仅要看到它的优点，其缺点我们也不可忽视。我们相信，网络式的社区治理模式的探索能为今后进一步完善社区治理提供有益的参考。

3.开放式的社区治理

社区治理是基于社区自治来吸纳社区各类组织的参与过程。这种社区内的各类组织实施的治理是一种“封闭式治理”。大多数的治理，不论是国家治理、城市治理、乡镇治理，基本上都是“封闭式治理”的模式。但是，在社区实施封闭式的治理是不妥的。我国城市的封闭小区可能在围墙内创造出世界一流的“公民治理”形态。但是小区的“经济准入制”，围墙和保安就如同公民身价的间隔一般，这将是影响我国城市发展、社区发展的重大障碍。

社区作为一种特定的组织形式，其和所有的组织一样，都不可能是与环境绝对割裂的封闭系统，而是一个开放系统。社区治理必须依赖于外部资源的输入，而外部资源的输入过程则是外部主体参与社区治理的过程。开放式的社区治理是社区治理制度的演化，在开放式社区治理模式下，外部主体的参与不是为了控制社区，而是致力于社区发展和提供社区治理水平。因此，外部治理主体对社区实施的是一种新的复合治理机制，也就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系，更加强调了治理主体的参与性。开放式的社区治理所要强调的是社区治理主体并没有一个特定的范围，这也就意味着社区外的组织可以通过各种机制创新来参与社区治理。开放式的社区治理具有重要的制度意义：首先，明确社区、社会与政府的关系，从“二元对立”演化为“伙伴关系”，解决了社区治理的主体问题；其次，通过实施复合治理，解决了社区治理创新机制问题；最后，通过帮助社区获得资源信息和合法性，解决了社区发展的动力问题。

总之，在开放式的社区治理模式下，社区成为一个开放系统，这既为社区发展开拓了前所未有的空间，也为社区发展带来了系统性和制度性的风险。开放式的社区治理始终需要关注的是防止内部主体过度依赖和外部主体过度控制的两个问题。伴随着社区治理的发展，开放式的社区治理在一定程度上为未来的社区治理提供了有效的治理方式。

三、社区治理多样化问题的研究意义

社会发展应该从社区治理开始，社区是社会的基层组织，是社会的细胞。社区的发展是社会发展的微观基础，没有基层社会的发展，整个社会的发展就无从谈起。一个健康、成熟的社区，应该是社区与政府，社区与企业、社区与社会、社区与居民的互相合作的社区。社区居民之间普遍的信任、互惠的规范和通过自主组织所建立起来的社会参与网络构成了社区民合作所依赖的社会资本。

社区治理的方式需要采取相应地多样化来对应地方政府的模式的多样性，因此，社区治理的公民参与式、社区治理的网络式以及社区治理的开放式对目前或者未来的社区治理的研究具有十分重要的意义：

第一，公民参与式的社区治理有助于社区治理的民主性。社区治理的主体有政府主导变为公民主导，这样有助于社区治理的“本土化”发展，同时，也相应地加强了社会民主的进一步发展；

第二，网路式的社区治理有利于社区治理的局限性。网络现在已成为大多数人的交流方式，网络是虚拟和多功能的，它可以解决社区治理中的难题，同时也打破了社区因地理局限使治理难以达到有效的目标的局限；

第三，开放式的社区治理有助于社区治理的优化性。社区治理需要外部主体的参与，只用通过外部主体的参与，社区治理则可以依赖外部资源来优化治理的条件。

总而言之，社区治理多样化的问题研究对社区治理的发展具有可靠的参考依据和为未来社区治理的提供了一定的发展空间。

参考文献：

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作者简介：杜锦（1988.11-），女，湖南泸溪人，苗族，湖南师范大学公共管理学院硕士生，行政管理专业。

社区治理的原则篇（10）

一、考评范围

各园区、各社区、股份合作社、梅园养殖场。

二、总体要求

按照“两整两创”工作要求，着眼长效管理和制度落实，围绕“一村一街一路一河一景”建设，采取扎实有效措施，力求基础工作与重点整治并重，狠抓薄弱与突破难点共进，营造开发区、社区、家庭三级联创的浓厚氛围，进一步加大环境整治力度，使开发区区域环境面貌取得新的优化和改善。

三、考评办法

采取百分考评制，设立优胜、达标、不达标三个等级。在达到考评标准的基础上，根据暗查明查得分年终综合评定在90分（含90分）以上为“两整两创”优胜社区；80分（含80分）以上至90分以下为“两整两创”达标社区；80分以下为“两整两创”不达标社区。

四、考评标准

（一）优胜村（社区）起评标准：

1、新创建“两整两创”精品村（社区）1个以上；新创建最优环境小区、自然村2个以上（其中含1个安置小区）；

2、新转化环境卫生薄弱社区2个以上；

3、新创建农村河道综合整治示范村（社区）1个以上，新创建精品河道1条以上，有家塘的村、社区新创建精品家塘1个以上；

4、全面实施“河长制”管理，按照“三清一堵一健全”要求，有序推进河道轮浚工作，完成河道（家塘）排污口接管、截污和封堵工作。

5、所有河道（家塘）全部达标（除开发建设等原因不能达标的以外），保持示范河道（家塘）10%以上；

6、按要求创建洁美家庭；

7、按要求完成农贸市场、渣土消纳、废品回收站、桩基泥浆等的整治工作；

8、社区、村、小区生活垃圾机械化作业收集达到100%，主要道路机械化清扫率达到100%；

9、把“两整两创”与“路长制”、“河长制”、“区域市容管理联动”等工作有机结合起来，确保主干道、主河道、风景区等重点区域环境卫生长治久洁。

10、其他依据《城区街道“两整两创”市容村貌暗查、明查考评细则》、《“两整两创”河道（家塘）暗查、明查考评细则》、《区市容村貌环境精品村（社区）考评细则》和《区市容村貌环境卫生最优环境小区、自然村考评细则》。

五、考评形式

考评工作采取“月月查、季季评、年终核”三种形式，综合评定考核得分值。

1、“月月考”：每月进行一次市容村貌和河容岸貌暗查评分，暗查结果反馈相关责任部门和单位，并以书面形式对暗查问题整改情况予以通报。对暗查问题整改不及时次数达2次以上的，年终综合评分扣1－2分。

2、“季季评”：每季度由开发区“两整两创”工作考核督查组组织各社区进行一次开发区明查评比会。明查评比会事先由开发区对各个社区进行检查自评。明查评比结果以书面形式公布，连续三次列后两位的社区，开发区将取消其评比资格。

3、“年终核”：年终对考评标准中所列项目进行一次考评验收，考评验收通过方可评定优胜社区。

4、年终综合评分中，暗查分值占70%，明查分值占30%。其中市容村貌暗查明查分值占60%，河道（家塘）暗查明查分值占40%。

六、奖励办法

开发区对创建项目以“以奖代补”的形式进行奖励。

七、工作原则

1、高度重视的原则。2010年的“两整两创”工作，是贯彻落实开发区提出的新一轮“两整两创”部署要求的第二年，做好全年的工作对于提高环境面貌水平，建立健全长效管理体制具有重要的意义，各社区、园区、股份合作社、梅园养殖场要高度重视，认真制定计划，保障投入，落实责任，有力推进，圆满完成各项创建任务，切实改善本地区环境面貌。

社区治理的原则篇（11）

    到了17世纪,西方国家开始思想启蒙,确立了刑法的若干原则,其中,《论犯罪与刑法》中提到了“制止人们犯罪需要强有力的手段,这就需要犯罪与刑法相当”,也就是做到依法执刑、重罪重罚、轻罪轻罚、罚当其罪。在此把这一惩罚原则称为罪责刑相适应原则比罪刑相适应原则更妥当,因为上面已经讲到了刑事责任是刑罚介于犯罪行为的处罚,除了要刑法适当,还应承担相应的刑事责任。治安管理处罚法规定了治安管理处罚基于现实依据,对违反情节、性质、危害性、危害程度做出了明确的处罚规定,并根据这些因素决定处罚程度。治安管理处罚法第三章规定了不同性质违反治安管理行为的处罚,相同性质的违反治安管理的行为,根据情节的差异性、处罚的种类等也有区别。这些都体现了处罚与行为相一致的原则。由此可见,刑法和治安管理处罚法都坚持了罪责刑相适应的原则,体现了连着的协调统一。2.两者都坚持了罪刑法定的原则。什么是犯罪?什么是违法?这是人们日常生活中经常容易混淆的两个概念。犯罪从法律特征上是指触犯刑律,应受刑罚处罚的行为;从实质上是指社会内容上形成的危害性行为;概念既指明犯罪的实质社会内容,又体现了犯罪的法律特征。刑法第三条规定了罪刑法定的原则,其有两个前提,一是要在法律明文规定范围内作为犯罪行为的依据,法有规定则为犯罪,法无规定则不为犯罪;二是对法律明文规定的犯罪行为,要处以定罪处罚。至于如何定罪、如何量刑等都由依据刑法规定执行。罪刑法定原则体现了对人权的尊重和保障:(1)对犯罪者较为公平。任何犯罪行为及其定罪和惩罚都以现行法律为依据,法官和执法者都只能依法定罪量刑和依法执刑。法律中禁止不定期刑、类推解释等,对各种刑罚有明确的规定,既保证了裁决的公正性,又有利于保护犯罪人的权益不受非法侵害;(2)含混不明的刑法会导致过多人为因素参与,导致司法权的扩大和滥用,因此,禁止处罚不当行为,是对法律精神的体现,约束了立法者、司法者和执法者的执法权,不仅体现了依法治国的理念,也是寻求法律实质的合理性。对于治安管理处罚法中有没有体现罪刑法定的原则一直存在较大的争议。比如,有些学者根据治安管理处罚法中的有些条例认为其并没有坚持罪刑法定,如第七十六条规定:“对屡教不改者,可采取强制性教育”,而对于“强制性教育”在法律上并没有明确的规定,何谓“强制性教育”就是一个争议,这显然违反了法治精神。但是在此,笔者认为这种反对意见有以偏概全的倾向。治安管理处罚法第三条规定:“本法没有规定的,适用《行政处罚法》”,这表明了两点:第一,罪刑法定原则在和谐社会的大背景下是所有法律都坚持的原则,是顺应时代潮流的体现;第二,治安管理处罚法是行政处罚的一部分,以行政处罚法原则为继承原则。罪刑法定的原则包含两个方面的含义:(1)对于罪行的确定,必须是有明文的治安管理处罚法或其他法律规定才能处罚,否则不予处罚,但对于一些具有社会危害行为而法律又没有明文规定的部分,则应促进法律的健全和完善。(2)处罚行为的要素是法定。治安管理处罚法中规定了各种情况下的执法机关、量刑情况、程序与惩罚程度。由此可见,刑法与治安管理处罚法都坚持了罪刑法定的原则,体现了对人权的尊重。总则规定的共同性1.两者都认同属地管辖原则。属地管辖原则是指一个国家对于发生在其领域内的犯罪行为都适用本国刑法,无论犯罪人是何国籍,这有利于维护国家的主权独立、维护刑法的权威性和社会秩序的稳定。刑法第六条规定:“凡在中华人民共和国领域内犯罪的,除法律有特别规定外,都适用本法”。可见,我国刑法的基本适用原则是属地管辖原则。在这里的“领域”指我国境内的陆地、海域和天空。“法律有特别规定”则包含下几种情况:一是与我国内地刑法不适用的港澳台等地区;二是享有外交豁免权或特权的外国人在我国领域内的犯罪行为,由外交途径解决,或者是申诉到国际法庭;三是民族自治区根据当地民族的特点,不全部适用刑法,但由当地自治区政府或人民代表大会制定变通或补充;四是刑法有修订后,国家立法机关又颁布的单行刑法,不适用我国刑法典时,采取普通法服从特别法的原则。治安管理处罚法中也有规定除了特别的规定以外,适用本法。由此可见,刑法和治安管理处罚法都采取了属地管辖原则。2.两者在责任年龄与特殊人员责任能力方面的共同性。刑法和治安管理处罚法对责任年龄有明确的规定,如:都规定了对满14周岁不满18周岁的犯罪人从轻处罚;两法都对特殊人员责任能力进行了规定,如精神病人、间歇性精神病人、盲人、聋哑人等。比如,两法都规定精神病人在不能分辨或不能控制自己行为时所造成的危害行为,不予追究和处罚,但应当责令其监护人严加看管或进行治疗。3.两者在构成要素上存在的共同性。治安管理处罚法中对违反治安管理行为的规定与犯罪行为类似,构成要素基本一致,只是程度上有差异。具体而言,它们在构成要素上的相同之处主要体现在如下几个方面:(1)两者都将单位纳入实施违法犯罪行为的主体行列。刑法中有法律规定:“任何单位、团体构成了对社会的危害行为,应负刑事责任,且对单位判处罚金,对直接负责人和主要领导人进行处罚”。治安管理处罚法中也有类似的规定:“单位违反治安管理的,对其直接负责人和主要领导人依本法规处罚”。由此可见,刑法和治安管理处罚法都规定了单位可以成为犯罪的主体,刑法采用的是双罚制为主,兼采单罚制中的代罚制,治安管理处罚法则以单罚制为主,至于两者采取的处罚体制和手段并不在本文讨论之列。(2)两者都有关于共同违法犯罪行为的规定。共同犯罪是指两人以上的故意犯罪行为,在刑法中根据犯罪主体各自的分工不同,分为主犯、从犯、教唆犯、胁从犯等。刑法中对这几种犯罪者的处罚都有明确的规定,比如:主犯作为犯罪集团的领导者,按照其所参与或组织、指挥的全部犯罪予以处罚。治安管理处罚法中也有类似的规定,刑法与治安管理处罚法在有关共同违法犯罪行为规定上的统一性,不断体现了两者的完美衔接,有利于司法统一、规范执法行为、实现法制的统一。

    犯罪行为与违反治安管理行为的区别定义犯罪行为必须具备三个特征:一是具有社会危害性;二是具有主观罪过性,即犯罪人对犯罪行为的主观心理态度,包括故意和过失两种情况;三是刑罚惩罚性,惩治的目的包括特殊预防和一般预防,预防犯罪人再次犯罪和其他人预防犯罪。违反治安管理行为则是指妨害社会公共安全和人身财产安全的行为,虽然具有一定的社会危害性,但尚不构成刑事处罚行为。违反治安管理行为具备如下特征:一是社会危害性;二是行为特定性,处罚违反治安管理的行为,包括扰乱公共秩序行为、侵犯他人人身财产行为等;三是规范违反性,主要指违反了《治安管理处罚法》;四是治安管理处罚性,其中处罚由公安机关执行。通过对刑法犯罪和违反治安管理行为概念和特征进行比较,不难得出两者的不同之处:第一,法律准则不同。犯罪行为是违反《中华人民共和国刑法》,违反治安管理行为则是违反《治安管理处罚法》;第二,程度和性质的不同。犯罪行为的社会危害程度和性质远高于违反治安管理行为;第三,违反情节和处罚轻重不同。违反治安管理行为的情节和处罚没达到追究刑事责任的程度,犯罪行为的社会危害性大,情节严重,处罚重;第四,主观心态不同。犯罪行为有故意和过失之分,而违反治安管理行为并没有关于过失的规定和量罚。(二)刑法与治安管理处罚法相一致时定罪的判断标准不同在区分刑事不法和行政不法时,采取质和量的界定。但在司法实践中,若碰到刑法和治安管理处罚法表述一致的条款时,该如何区分和定性,比如:关于招摇撞骗的规定,关于非法入侵他人住宅的规定,关于传播淫秽音响、图片、视频等的规定等等,这些在刑法与治安管理处罚法中表述完全一致。如何区分是维护司法正常有序进行的必要前提。刑法与治安管理处罚法相一致时定罪的判断标准应从实质上进行区分。刑法的最终目标是实现社会正义,犯罪行为不仅是违反了刑法的行为,其本质上是具有社会危害性,而没达到一定程度是不构成犯罪的。此外,两者判断标准的不同也可以考虑到情节轻重的不同来进行判定。按实质解释,对社会危害性大小和情节的轻重可用于区分犯罪行为和违反治安管理行为。首先,“情节严重”是违反治安管理处罚法和刑法的分水岭,是构成犯罪的要件;其次,分清违法和违反治安管理处罚法后,“情节严重”则只具有量刑的意义,这里的“情节严重”并不是前面所讲的构成犯罪的要件,而是对已构成犯罪情况下的处罚较重。此外,刑法和治安管理处罚法之间的条款冲突除了可以用上述方法区分外,还应根据具体的情况进行判定,如预备犯罪、犯罪未遂、犯罪中止、自首、转做污点证人、立功等。总之,在法律执行过程中应始终坚持罪当其罚,防治人为因素参与,保证法律的严明、公正和平等。

    综上所述,刑法与治安管理处罚法在法律体系和法制权威中有着本质区别,前者是对刑事案件的判定法律,是刑事性质,而后者则是一部行政性质的法律。但两者仍有许多共同点,主要表现为:1.立法价值、目的与任务的共同性。刑法和治安管理处罚法在立法价值上体现人权保障价值的首要价值目标,以对法益的保护为任务和目的;2.若干原则的一致性。比如:两者都坚持罪责刑相当原则;两者都坚持了罪刑法定的原则;3.总则规定的共同性。比如:两者都认同属地管辖原则;两者责任年龄与特殊人员责任能力方面的共同性;两者在构成要素上存在的共同性:(1)两者都将单位纳入实施违法犯罪行为的主体行列;(2)两者都有关于共同违法犯罪行为的规定等。两者的不同点主要表现在两个方面:一是构成犯罪和违反治安管理处罚法的构件不同;二是处罚条例的严重程度不同。而在两者有关规定相一致的情况下如何进行区分,则要考虑到众多因素,如:情节严重、预备犯罪、犯罪未遂、犯罪中止、自首、转做污点证人、立功等。总之,在法律执行过程中应始终坚持罪当其罚,防治人为因素参与,保证法律的严明、公正和平等。