生态保护策划大全11篇
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生态保护策划篇（1）
中图分类号：F592文献标识码：A文章编号：16749944（2014）10001703
1张掖市湿地发展
1.1湿地的历史渊源
张掖，这片有着2000多年厚重历史的沃土，因为祁连山的孕育和黑河水的润泽，使这片土地拥有独特而美丽的自然资源和人文历史，并且以其无与伦比的富庶和如诗如画的景色，被世人冠之以“金张掖”的称号，而且赢得了“塞上江南”的美誉。“半城芦苇半城塔”、“三面杨柳一面湖”、“甘州不甘水池塘”就是张掖湿地优美自然环境、景色宜人风光的真实写照。
湿地之美，在于水，在于因水而尽意生长的一片又一片芦苇湿地，湿地因水而生，水靠湿地涵养。充分利用张掖的历史文化和自然资源，最大限度地将张掖特色中最具代表性的精华以更加突出的形象体现出来，将深层次的、原生态的“水”文化底蕴提炼出来，对于优化人居环境，提升城市品位，扩充城市承载力，推进城镇化进程，再现“塞上江南”风光，功不可没。可以说，无论在历史上还是在当今社会，是黑河湿地，为张掖人民奉献了碧水蓝天，并提供了环境优美、生态良好的生存环境，对促进张掖经济社会可持续发展具有非常重要的意义。
1.2城市化对湿地生境的影响
湿地是世界上最具生产力的生态系统之一，是生物多样性的发源地，提供了水和基本的生产力，无数种类的动植物依赖湿地生存。湿地在抵御洪水、调节径流、蓄洪防旱、调节气候、控制土壤侵蚀等方面发挥了重要作用。张掖市是湿地资源比较丰富的地区之一，湿地总面积为210420.42hm2，占全市土地总面积的5.02%。随着经济社会发展和人口的增长，工农业生产对土地的需求不断增加，围垦造田、埋泉造地、开沟排阴、占用湿地搞开发等现象屡禁不止，导致湿地退化、面积大幅萎缩。加上近年来实施的黑河流域省际调水工程，没有充分考虑中游生态用水，导致地下水位下降，大片湿地缺少水源补给，盐碱化、沙化加剧，湿地面积锐减。同时，随着工农业生产的发展和城镇化进程的加快，工业废水、生活污水大量超标排放，农药、化肥及除草剂使用量越来越大，造成湿地水质大面积污染，湿地植物群落结构衰退，湿地涵养水源、改善生态的功能减弱，生物多样性丧失。此外，由于全市湿地总面积大，分布范围广，地理环境复杂，造成湿地管理工作任务重、难度大，加上财力有限，湿地保护经费投入不足，基础研究相对薄弱等问题日益凸显，造成了生态环境逐渐失衡，经济与社会发展矛盾不断加剧，已严重制约了张掖市湿地保护管理工作的正常开展。
2湿地现状
2.1湿地资源现状
张掖市位于古丝绸之路甘肃省河西走廊中部，地理位置为北纬37°28′～39°59′，东经97°25′～102°13′。甘肃黑河湿地部级自然保护区位于北纬38°～42°，东经98°～101°之间，主要包括甘州区、临泽县、高台县境内分布的湿地。张掖黑河湿地部级自然保护区位于我国候鸟三大迁徙途径西部路线的中段，地表水与地下水的反复交替，形成了境内湖泊、沼泽、滩涂星罗棋布，生物多样性丰富，喜湿植物茂盛的内陆干旱区独特的湿地生态系统，为野生鸟类繁衍生息创造了得天独厚的条件，是春秋两季大量候鸟停歇嬉戏的天堂。有国家I级保护鸟类黑鹳（Ciconia nigra）、玉带海雕（Haliaeetus leucoryphus）、白尾海雕（Haliaeetus albicilla）等4种，国家Ⅱ级保护鸟类大天鹅（Cygnus Cygnus）、小天鹅（Cygnus colunbianus）、鹗（Pandion haliaetus）、灰鹤（Grus grus）等18种，国家“三有”鸟类60余种途经这里。
张掖市湿地资源调查统计结果表明，全市现有湿地2大类4个类型13个类别，总面积21.04万hm2，占全市土地面积的5.02%。其中：天然湿地面积19.97万hm2，占全市湿地面积的94.9%，包括永久性河流、季节性河流、泛洪平原湿地、永久性淡水湖、季节性淡水湖、草本沼泽、高山湿地、灌丛湿地、内陆盐沼9个类别；人工湿地面积为1.07万hm2，占全市湿地总面积的5.1%，包括池塘、灌溉渠系及稻田、蓄水区、盐田4个类别。按行政区域统计，肃南裕固族自治县、高台县、临泽县、山丹县、民乐县、甘州区湿地面积分别为155100hm2、17450hm2、10822hm2、10257hm2、11653hm2和5139hm2，分别占全市湿地面积的73.7%、8.3%、5.1%、4.9%、5.5%和2.4%。
黑河流域湿地与森林、草原有机地融合在一起，形成一个密不可分的生态系统，在这个生态系统中，动、植物资源极为丰富。根据《张掖市湿地资源调查报告（2005）》和《张掖市北郊湿地资源调查报告（2008）》，张掖湿地内共有高等植物84科399属1044种，陆生野生动物312种。现有国家重点保护植物裸果木、星叶草、肉苁蓉等6种，国家一级保护动物黑鹳等16种，二级保护动物大天鹅、小天鹅等44种。特别是位于黑河中游的甘州、临泽和高台三县区，位于我国候鸟三大迁徙途径西部路线的中段，境内湖泊、沼泽、滩涂星罗棋布，喜湿植物茂盛，为野生鸟类繁衍生息创造了得天独厚的条件，每年春秋两季，吸引了大量候鸟在这里做短暂的停歇，形成了候鸟嬉戏的天堂。
2014年10月绿色科技第10期
刘红梅，等：甘肃张掖市湿地发展生态功能定位区划分析及保护对策探初自然与生态
2.2湿地资源生态功能定位
湿地有多种功能，张掖市的湿地主要生态功能定位如下。
（1）主导功能。首先，它是黑河流域的滞洪区，可调蓄洪水，是张掖市及流域内人民赖以生存和生活的依托。其次，它是甘肃省的种群源之一。张掖市湿地有鸟类310种，兽类47种，爬行类48种，鱼类122种，贝类40种，昆虫类227种，浮游动物47种，浮游植物50种，高等植物476种。有国家I级保护鸟类黑鹳、玉带海雕、白尾海雕等4种，国家Ⅱ级保护鸟类大天鹅、小天鹅、鹗、灰鹤等18种，国家“三有”鸟类60余种。再次，它是西北地区重要的候鸟越冬栖息地。
（2）辅助功能。据统计，每年有40余种约20万只鸟类在这里觅食、栖息和繁殖。首先，张掖市湿地是甘肃省最大的连片芦苇湿地。其次，张掖市作为甘肃省生态文明旅游城市之一，有着悠久的历史、丰厚的文化积淀和独特的自然景观。所有这些优势条件，随着张掖市湿地的进一步开发必然使其逐步成为甘肃省的生态旅游基地之一。 湿地公园建设的目标定位是，通过对湿地及周边资源的整合利用打造成为集生态观光、亲水游乐、特殊餐饮、文化体验、休闲康复和会议度假等多功能复合型旅游区，最终打造成张掖市生态休闲旅游名片，国家4A级风景区。
3湿地资源功能区划及保护对策
3.1湖面水域区
多年来人为和自然因素引起的水土流失，加剧导致了大量淤泥在湖泊湿地中的淤积，使湿地面积衰减。天然湿地面积由于过牧、滥牧、开垦等种种原因的影响，其面积大幅度锐减，严重威胁了黑河中游湿地资源的可持续利用，而且这种影响是长远的。例如甘州城郊湿地，随着人口增加、经济社会发展，各行各业蚕食湿地，在特定历史条件下，乱开滥挖排水沟，以求获得生产和建筑用地。随着张掖市湿地对外宣传力度的加大和旅游业的不断升温，开展生态旅游在保护生态环境的基础上，要及时清理湖面的垃圾，清淤固堤，维持湖面的水量和水域面积，治理污染源，保证水质质量，保护好湿地环境，在不破坏生态环境的基础上及时进行无害化处理，保持湖光水色风貌， 合理开发湿地旅游资源，开展独具特色的生态旅游。
3.2水草风貌区
张掖市湿地资源丰富，类型多样，天然性良好，生长着大面积的盐生草甸、沼泽草甸、沼泽、荒漠草原等地带性植被，是西北地区自然形成的多类型、多层次的复合生态系统。
该区湿地自然风貌保存较好，有丰富的水草资源，芦苇生长茂盛，是鸟类的栖息地和越冬候鸟中转栖息的优良场所。芦苇湿地是保护区内最主要的湿地景观类型，也是湿地系统内最重要的生物资源。不但为许多水生生物的生长发育提供了优良环境，也是很多水鸟和迁徙鸟类取食、庇护和繁殖的场所。初春、深秋时节，黄鸭悠然戏水，大雁放声嘶鸣，黑鹳翩翩起舞，呈现出碧波荡漾、鱼跃鸟鸣的和谐美好湿地景观。
黑河湿地周边人口众多，湿地实验区内有居民14万人，由于划定了自然保护区不同程度地限制了他们的生产生活，同时也造成现有边界管理方面的困难，所以要对自然功能区进行科学、合理的规划，正确理顺与居民的边界关系，确实能够管得住，管得好，规划原则要做到：一是有利于保护黑河湿地生态系统、生物多样性和珍稀濒危鸟类，控制人为活动，禁止狩猎、捕鱼和围垦，有计划地收割芦苇，收割时要留有鸟类赖以隐蔽的场所；二是有利于各项保护管理活动的组织实施，有利于功能区多功能、多效益的发挥，由于苇田的灌溉、收割、烧荒等影响了鸟类的栖息与繁殖，应加强管理，协调解决鸟类保护与芦苇生产的矛盾，采取条带状间断式的割芦作业方式，为鸟类等提供越冬的隐蔽场所；三是根据保护对象的时间、空间分布特点及居民生产生活需要等情况， 做到最大限度地保护黑河湿地生态系统和区内动植物资源，促进人与人、人与自然的和谐发展。
3.3湿地养殖区
黑河湿地水草资源丰富，水质清澈透明，浮游生物多，适合鱼、蟹等水生动植物的生长，支持鼓励湿地大雁、红鳟鱼等特色养殖，不断提高农民收入和生活水平，促进城乡经济社会一体化建设。此外，加强水产养殖病害防治体系建设，强化对主要病害的监测预报和防治技术的研究应用，以防为主，严禁使用有残毒的化学农药，在不破坏生态环境的同时提高渔业产量，逐步建设成为有机农（水）产品基地，并根据张掖当地的特点，发展观光农业和旅游农业，使之成为湿地生态旅游的重要组成部分，从而实现渔业经济的可持续发展。3.4湿地旅游区
湿地与森林、海洋并称为全球三大生态保护系统，被誉为“地球之肾”。健康的湿地生态系统，既是建设生态文明和维护生态安全的本质要求，也是实现经济社会可持续发展的重要基础。该区具有独特的湿地生态系统，很强的典型性、稀有性、濒危性和代表性，是集生态保护、科研监测、资源管理、生态旅游、宣传教育和生物多样性保护等功能于一体的自然生态类。湿地保护区的目的不是单纯为了保护而保护，保护的最终目的是实现对自然资源合理有序地永续利用，解决保护区经费短缺的难题，不能仅靠外部投入，保护区本身也要寻求自养的道路。利用现有的旅游资源，开展生态旅游是自然保护区实施资源开发、获取经济来源的首选模式。如青海湖、黑龙江扎龙、吉林向海等部级自然保护区已开展生态旅游，并取得了良好的社会经济效益，生态旅游收入已成为当地经济的主要支柱。但是，相对于黑河湿地丰富的生态旅游资源来说，目前做的还远远不够。在控制目前情况的前提下，保护湿地资源，改变原有的开发策略，并根据当地的特点，使湿地旅游区成为张掖生态旅游的核心部分。
因此，发展湿地生态旅游区，要在不断加大湿地公园、国家城市湿地公园建设力度和丰富创新城市湿地博物馆展示内容的基础上，完善购物、娱乐、餐饮等基础设施和景区服务设施、旅游咨询、信息服务体系建设，不断提升服务管理水平。通过开展与宜居宜游相配套的湿地养生、黑河漂流、湿地科普、户外健身等活动，延长黑河湿地旅游产业链条，与旅游文化深度融合，着力培育张掖黑河湿地旅游文化品牌，积极推进“大景区、大博物馆、大运动场”建设。
参考文献：
[1]张建龙.湿地公约履行指南[M].北京：中国林业出版社，2001.
生态保护策划篇（2）
[中图分类号]X32 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2012）05-0011-10
[作者简介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西财经大学鄱阳湖生态经济研究院教授，博士生导师，博士后合作导师，主要从事生态经济理论与政策、农林经济理论与政策研究。（江西南昌 330032）
[基金项目]国家社会科学基金重大项目“环境保护、食品安全与农业生产服务体系”（08BJY072）；国家自然科学基金项目“基于生态系统功能服务价值的区域生态补偿标准及空间选择研究——以鄱阳湖生态经济区为例”（41261110）的阶段性成果。
Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization
Author： Kong Fanbin
Abstract： Under the background of China’s major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.
Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development
2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次正式提出科学发展观。党的十七大根据科学发展观的要求，提出推进主体功能区布局的战略构想。建立生态补偿机制是我国生态环境领域实践和落实科学发展观的重要步骤，也是我国主体功能区形成机制的重要组成部分。落实科学发展观，推进主体功能区建设的重大发展战略，为建立和完善我国生态补偿机制提供了强大的动力，也为系统设计适合我国国情的生态补偿政策体系和实施战略提供了全新的思路。当前我国正在推进主体功能区建设的步伐，结合这一新的历史背景，以科学发展观为理论指导，以区域协调发展为目标，就建立和完善我国区域生态补偿机制的政策目标、政策工具、政策重点和实施保障机制进行系统设计，从而为我国全面建立生态补偿机制提供总体思路和实施方法，具有重要的理论和现实指导意义。
一、全国生态功能区划与建立生态补偿机制的必要性
生态保护策划篇（3）
文／陈雯 孙伟 李平星
生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。
推进“多规合一”是强化政府空间管控能力，促进经济社会发展与资源环境相协调，改善原有空间无序开发带来的生态空间遭受蚕食、环境不断恶化等状况的现实需要。生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。因而，探讨生态管制在“多规合一”中的地位与作用，具有十分积极的意义。生态管制的概念与特征
生态管制的提出
生态管制随着人类活动对生态环境影响不断加剧而产生。1962年，美国生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson．1907年5月27日-1964年4月14日）出版了《寂静的春天》-书，唤醒了各国政府和居民的环保意识。1972年，联合国首次召开人类环境大会，强调国家对环境保护的责任，使生态管制成为政府实施空间管理和资源调控的一项重要内容。我国生态管制工作始于1973年的第一次全国环境保护会议。改革开放以前，生态管制以生态建设工程为主；改革开放以来，生态环境问题日趋复杂，生态管制也更加趋向系统化、综合化，特别是2000年前后《全国生态环境建设规划》、 《全国环境保护规划纲要》等颁布实施，标志着我国生态管制进入新的阶段。
生态管制的内涵和特征
市场在空间资源配置中发挥着决定性作用，但由于存在投机性、短期性和趋利性，在生态、环境等具有公共物品属性的空间资源配置及其所产生的外部性问题上时常表现出无能为力，因而由政府通过“有形的手”进行生态管制，成为维护区域生态安全的重要手段。生态管制是政府通过监管、控制以及制定相应政策来保护生态环境和自然资源，以维持生态平衡、提升环境质量、实现生态一经济一社会协调发展的措施和手段，是理性政府促进永续发展的主要作为。生态管制主要包括两方面内容：一是生态保育，指对具有重要生态服务功能和维护价值的生态系统进行划定和保护，对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行恢复和重建；二是环境治理，指为保障水、大气、土壤等环境质量而进行的污染物减排、资源综合利用等活动。
从“多规”空间协调角度出发，本文重点探讨生态管制的重要生态系统划定与保护内容。这种生态管制具有四个明显特征：一是手段多样，包括编制和实施生态空间保护规划、制定和落实区域保护政策法规等；二是有明确的空间属性，核心是识别具有重要生态服务功能的地域，划定需要管制的生态空间边界，且管制措施和手段因地域范围、空间单元的差异而不同；三是兼具强制性和指导性，生态管制的要求是强制性的，管制手段是指导性的；四是以协调生态环境与经济社会发展关系为目标，兼顾保护和发展双重需求。
生态管制及规划的国际经验
即便在市场经济高度发展的西方国家，生态管制仍然是政府为数不多且行之有效的空间管控手段之一。
美国的国家公园政策
由中央政府划定330个国家公园，其规划设计、保护、经营管理统一由国家公园局直接负责，相关州、区域的空间规划需严格遵照国家确定的规划执行，同时还要确保周边地区的空间景观和功能要与国家公园的保护要求相协调。
英国的国家公园和绿带政策
英国国家公园的土地被称为“皇室领地”，其中进行任何活动都须经过国家公园委员会批准。依托国家公园等重要生态功能区及联系通道划定“绿带”，实施最严格的生态管制政策，是英国空间规划体系中约束性和刚性最强的内容。绿带边界具有永久性，当地政府确定绿带边界后，很少有变动，不得已的变动掌握在中央政府手中，需要非常严格的变更程序。
荷兰的绿色空间政策
荷兰空间发展战略以“整合”为核心手段，以生态管制为前提，实现控制城市增长、保护生态环境。其中，国家空间战略规划由住房、空间规划与环境部负责，空间规划分部主要负责空间发展战略、架构及区域分工安排等内容，环境规划分部主要负责生态空间划定及生态管制政策制定等。区域和地方参考国家的组织架构，详细拟定地方的生态管制计划，交由省政府和国家政府审查通过后实施。
澳大利亚的区域景观与农村保护地区
通过划定空间功能分区，明确空间用途管制，将生态管制与城乡开发有机结合在一起。澳大利亚昆士兰东南部区域规划将区域土地利用类型分为区域景观和农村保护地区、城市足迹、农村生活地区三类。其中，景观和农村保护地区面积不低于区域总面积的50%，实施最严格的生态管制，并针对保护区域类型的不同制定详细的生态管制政策，城市足迹和农村生活地区不能与之重叠。
我国生态管制存在的问题
与其他国家和地区做法相比，我国生态管制工作仍存在一些亟待破解的问题和困境。
生态管制涉及部门多，规划和管理都缺乏有效协调
一是管理政出多头，涉及环保、林业、农业、水利、住建、国土等多个部门。二是主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划中都有生态管制内容，由于规划导向和目标不同，生态管制要求差别较大，缺乏协调机制，规划难以得到真正落实。三是生态环境保护规划体系多，包括生态保护规划、生态功能区划、生态红线区域保护规划、地表水环境功能区划以及自然保护区、森林公园、重要湿地等类型区保护规划，各规划间尚未很好协调。
生态管制的科学依据和技术标准缺失，尚未形成“多规”能够共同遵循的生态管制基础
生态管制的核心和前提是识别并划定需要实施管制的生态空间，然而由于缺乏科学合理的生态空间识别标准与划定技术，导致各地区生态环境规划所划定的生态空间或者生态红线区域依据不足。在个别地区甚至以“一刀切”的方式要求地方划定生态红线区域，使得划定标准不一、结果参差不齐，客观上加大了其他规划空间管制内容与生态规划衔接的难度。
生态管制规划时序滞后，规划体系中的位置比较尴尬
生态环境保护规划长期以来一直作为发展规划的专项规划，即便有生态管制内容，其规划期限一般仅为5年，难以指导规划期限15～20年的土地利用规划和城乡规划。虽然目前生态环境规划独立于发展规划作为总体规划编制，规划期限也扩展到中长期，但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土地利用规划和城乡规划，无法满足“生态优先”的现实要求。
生态管制规划法律地位低，易受其他规划压制和冲击
国民经济和社会发展规划由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会审查和批准，是其他各项规划的依据，具有最高的法律效力。土地利用规划和城市总体规划，经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。生态环境保护规划由本级政府批准实施，是规划中法定地位最低的，生态管制内容在与其他规划产生矛盾时，常常处于被压制和让步的地位。
生态补偿机制仍处于探索之中，生态管制现实操作难度大
对某一生态空间实施生态管制在一定程度上限制了其发展权，应该进行必要的生态补偿。然而，我国有关法律法规中，对生态补偿只有原则性的要求，对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定，尚未形成长期有效的制度。
“多规合一”要求下生态管制的改革路径
针对当前生态管制规划及操作存在的问题，围绕实现“一本规划”、“一张蓝图”的目标，进一步深入探讨生态管制在“多规合一”中的地位及改革创新路径，强化生态管制在“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位。
确立生态优先的规划理念
面对发展形势和要求的重大变革，生产性空间需求减少，生活性和生态性空间需求增加，传统粗放的经济发展方式和空间开发模式都难以为继，必须将发展理念转到协调、均衡、可持续上，将生态管制和生态环境保护放在首要地位，保障开发与保护的统一。
提升生态管制的规划地位
确立生态管制规划（如生态红线区域保护规划）在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位，编制时序先于其他各类规划，其他规划必须遵循。改革现行的生态环境保护规划审批制度，由同级人民政府审批变为同级人民代表大会审批，将政府各项决策是否符合空间规划特别是生态管制规划作为合法性审查的重要方面。
构建科学合理的生态管制规划体系
切实注重生态管制规划体系内部的“多规合一”，既要明确不同层级规划的关系，理顺国家、省、市县各级生态管制规划内容边界，体现上位规划对下位规划的指导性、约束性，并给下位规划留出足够发挥其作用的空间，又要处理好不同类型生态管制规划的关系，整合相关规划生态管制内容，精减规划数量。
研究建立生态管制空间识别与划定技术标准
加强生态学、地理学等跨学科综合研究，研究建立国家层面的生态空间识别和划定的指导性标准，明确分区域生态管制的总体要求，各地区在指导性标准基础上，因地制宜地探索制定更精细、更具操作性的地方标准。深入研究基础地理信息数据、用地分类标准、规划管理信息平台等与其他规划的技术性衔接问题。
通过立法确保生态管制红线的永久化
按照依法治国的要求，探索完善生态管制的法律法规，以立法的形式将生态管制规划划定的保护红线长期化、永久化，明确生态管制红线修改条件和程序，严禁侵占和随意更改，因经济社会发展确需修改的，要严格按照法律规定程序进行。
生态保护策划篇（4）
关键词生态旅游环境保护规划政府规制博弈论
1引言
生态旅游作为一个“舶来”的概念于20世纪80年代末引入我国，并在随后的20多年得到蓬勃发展，一时间生态旅游成为最时尚的旅游消费，消费者趋之若鹜，生态旅游市场规模庞大。面对巨大利益诱惑，许多旅游开发商的触角开始转向生态旅游，政府对于生态旅游的开发热情也不断高涨。这些旅游企业凭借其雄厚的资金实力、业已形成的旅游产业链条及客源市场优势，能够很好地解决传统政府旅游资源开发过程中存在的诸多问题，促进了生态旅游的发展。但是由于我国生态旅游的研究尚处在初级阶段，政府生态旅游环境保护规划机制缺失，政府与开发商的协议在关乎环境成本补偿及惩罚机制的内容方面几乎是空白，于是，旅游企业对生态旅游区的开发和管理，落入了法律和规定的“制度真空”地带。结果导致旅游企业只关注开发生态旅游的经济价值，而忽视了更为重要的生态环境保护，对生态旅游资源的开发缺少系统环境保护规划，肆意开发，造成了污染、环境退化、经营性设施侵占生态旅游资源等诸多问题。政府出台相关法律法规规制、监督企业制定和实施生态旅游环境保护规划迫在眉睫。本文假定政府出台相关法律法规规制旅游企业制定并实施生态旅游环境保护规划，构建政府和企业的博弈模型，从政府规制角度对企业制定和实施生态旅游环境保护规划的行为进行分析，得出博弈双方的均衡战略，以期分析实施生态环境保护规划中政府规制的效用。
2生态旅游环境保护规划
针对生态旅游开发中存在的环境保护规划缺失与资源开发建设不当，对自然和社会环境产生的负面影响，出现的生态旅游破坏生态的现象，诸如美国、西班牙等旅游发达国家就生态旅游开发过程中的环境保护制定了完备的法律法规，以期通过行政和法律手段规制旅游企业从生态旅游和环境保护相互作用机制入手，以环境评价与环境容量为科学依据，在生态旅游资源的开发过程中对规划区域的功能区划、生态旅游规模与形式、生态旅游区工程建设、生态环境保护与治理和环境美学保护等方面做出系统规划与实施方案。规制，又称政府规制，是指政府利用国家强制权依法对市场中的微观经济进行干预，其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利最大化，以确保公众利益。规制的方式主要是通过政府部门的立法程序来干预，具体手段包括经济性规制和社会性规制。我国生态旅游无论从理论还是从实践发展都落后于旅游发达国家，但是各级政府对发展生态旅游给予了极大支持。由于财力有限，对旅游业的投资相对不足，导致地方政府在社会利益和经济利益的选择中往往更倾向于后者，而对旅游企业只顾经济利益而对生态环境造成的破坏行为持默认态度，生态旅游环境规划的相关法律法规的制定就无从谈起，更不要说对违规旅游企业采取行政处罚手段。
诚然，在当前政府财力有限的情况下，要求政府出台相关法律法规规制旅游企业在生态旅游开发过程中制定并实施环境保护规划，要考虑政府制定法律法规的成本、监督企业实施的成本，要考虑旅游企业在资金有限的情况下实施环境保护发生的成本以及企业违规时的处罚成本等资本投入问题。但是，我国旅游业发展的实践证明，缺乏系统环境保护规划，走“先污染再治理”的道路必定要付出巨大的经济代价，开发和保护同步才是唯一正确的选择。这一系列的问题的实质是政府和旅游企业之间的一场博弈，是博弈双方围绕经济利益所制定的各种策略，而博弈的结果将检验政府实施生态环境保护规制的效用。
3政府与企业实施生态旅游环境规划的博弈
3．1基本假设
生态旅游环境规划在制定和实施推进过程中，面临的决策环境是复杂的，为了便于分析，笔者在不影响研究结论的前提下，做出以下基本假设：①博弈中仅有两个参与者，即政府与企业，二者可以选择的策略分别为“监督”和“不监督”、“实施”和“不实施”；②两个参与者做出决策前不知道对方的行动，可以认为他们的行动是同时的，即模型为静态博弈，参与人对相互的策略和收益函数有准确的知识，即模型为完全信息博弈；③环境的改变及其环境保护规划的成本是政府关心的主要目标；④企业在实施环境保护规划时受到一定约束，企业未制定（实施）环境保护规划，会对消费者的利益和环境造成破坏，如果被检查到，会受到法律诉讼和处罚等经济、名誉损失。
3．2构建博弈模型
依据上述模型的假设，可以建立政府与企业之间的完全信息静态博弈模型（即完全信息条件下，不考虑时间因素的一次性博弈）：r1—企业实施环境保护规划时所获得的收入；r2—企业未实施环境保护规划时所获得的收入；c1—企业实施环境保护规划所发生的全部成本；c—政府在对旅游企业进行监督时所花费的各种成本；cp—企业不实施环境保护规划，被政府查处时所受到的惩罚；p—企业不实施环境保护规划被政府查处的概率。
作为理性的经济人，政府和企业都在权衡利益得失后，选择决策行为。博弈的策略矩阵见表1。
生态保护策划篇（5）
一、环境与发展综合决策的内涵
（一）环境与发展综合决策的概念
决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。
环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。
环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。
综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。
（二）实施环境与发展综合决策的内在要求
环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：
1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。
可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。
将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。
3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。
坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。
要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。
4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。
5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。
二、环境与发展综合决策的特征
“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。
（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。
涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。
（2）它具有更大的信息吞吐量
决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。
（3）具有多目标多功能综合决策的性质
传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。
例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。
（4）着眼于更加广阔的背景
环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。
（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化
自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。
随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。
决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。
三、环境与发展综合决策的适用范围
强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
1996年8月国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”
（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。
制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。
（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。
2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。
十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”
（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策
制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。
《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”
（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。
（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。
（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。
（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策
（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。
2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。
在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。
要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”
在国民经济和社会发展指导方针中“坚持经济和社会协调发展。”高度重视人口、资源、生态和环境问题，抓紧解决好粮食、水、石油等战略资源问题，把贯彻可持续发展战略提高到一个新水平。
我国近年来在国民经济和社会发展第十个五年计划、远景目标时，考虑到环境因素确立了环境目标。例如，2001年3月15日九届人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》中，提出了未来五年（2001-2005年）我国经济和社会发展一系列预期目标。纲要提出了可持续发展的主要预期目标，生态环境恶化趋势得到遏制，“十五”期间森林覆盖率从“九五”的16.6%提高到18.2%，城市绿化率提高到35%.城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%.资源节约和保护取得明显成效。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。十五期间计划环保投入占gdp（国民生产总值）的1.3%比“九五”提高0.27%.
“十五”国家环境保护目标：到2005年，环境污染状况有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城市和重点地区的环境质量得到改善。
《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确立了我国环保目标：到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善。2010年，基本改变环境恶化的状况，城乡环境比较明显的改变。
四、我国环境与发展综合决策的现状
（一）我国环境与发展综合决策的战略与政策
在1949-1982年的31年中，我国实行了五个五年计划，但都没有把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中，环境投入被纳入计划工作中，投入越来越高，越来越受到国家重视。
在1992年环发大会之后一个月内，中国政府了《中国环境问题十大对策》，明确提出实施可持续发展战略，推行经济建设与环境保护的协调发展，开展城市环境综合整治，运用经济手段保护环境等十大对策。
1994年《中国21世纪议程》第二章“中国可持续发展战略与对策”强调：“建立有利于可持续发展的综合决策机制。调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协机构，以保证可持续发展战略目标的实现。”《国务院关于环境保护若干问题的决策》（1996年8月3日）强调，国务院有关部门在“经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证。”
中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”
为了贯彻实施中国环境问题十大对策，和《中国21世纪议程》，1994年，国家环保局主持制定了《中国环境保护21世纪议程》，它强调了经济与环境协调发展，努力将环境政策与经济发展政策和社会发展政策协调起来。提出的第一个行动方案是“坚持经济建设与环境保护协调，是中国发展发展经济、保护环境的基本方。”此《环保议程》十分重视综合决策问题，并且提出了比较系统的环保管理政策、环保经济政策、环保技术政策、环保产业政策以及环保国际合作政策等。这绝不单是环保部门的政策，必须要强化综合决策的机制，做到：（1）把和环境与发展相关的政策的制定与执行放到国家和地区机构的关键部位中去。环境政策必须渗透到国家计划部门、经济部门、社会发展部门和科技教育等部门之中，要让国家机构的关键部位直接承担环境政策的责任与义务。（2）强化机构之间的横向联系，巩固体制改革的成果，进一步改变部门分割式的机构设置格局。认识到“我们面临的许多环境与发展问题都源于部门间职责的分割。”（《我们共同的未来》）
1996年国务院批准的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》把科教兴国和可持续发展列为国家两大发展战略，提出，“完善环境影响评价制度，从单个建设项目的环境影响评价，向对各项资源开发活动，经济开发区建设和重大经济决策的环境影响拓展。”标志着从1996年开始，我国将抛弃传统的发展战略，走可持续发展之路，追求经济与环境“双赢”的目标。
1996年国务院关于《环境保护若干问题的决定》规定了“在经济和社会综合决策时，必须考虑经济、社会与环境效益，进行环境影响论证。”“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制。要根据上述目标，制订本辖区切实控制主要污染物排放量、改善环境质量的具体目标和措施，并报上级人民政府备案。”“地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护的职责，坚决执行环境保护法律、法规和政策。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。”“各级人民政府要把环境保护工作摆上重要议事日程，定期研究和及时解决环境保护问题，并形成制度。”
按该《决定》和1996年9月经国务院同意，环保局的《关于贯彻有关问题的通知》所规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。为迅速有效控制污染的加剧和蔓延，采取了超常规的急风暴雨式的大规模的行政强制行动。表明了我国政府保护改善环境的决心。
江泽民主席在1998年3月15日中央计划生育和环境保护座谈会上的讲话强调：“建立和完善环境与发展综合决策制度。”“对区域和资源开发，要进行环境论证，建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化。”
1998年国家环保总局将建立环境与发展综合决策制度、监督和共管、环保投入、公众参与等4项制度列入《全国环境保护工作（1998-2002）纲要》。1999年，党中央和国务院提出实施西部大开发战略，强调把加强生态建设和环境保护作为西部大开发的根本点和切入点，把生态建设和环境保护放在首位，坚持预防为主、保护优先的方针。强调西部开发要吸取东部沿海地区的经验教训，一开始就要高起点，发展高科技产业，走可持续发展的道路。1999年10月，第二届环境与发展国际合作委员会第三次会议通过了包括实行环境与发展综合决策等多方面的内容。2000年，中共十五届五中全会通过“十五”计划建议，把加强人口和资源管理、重视生态建设和环境保护列为必须着重研究和解决的一个重大战略问题；国务院2000年11月的《全国生态环境保护纲要》“建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。各地抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。制定重大经济技术政策。社会发展规划、经济发展计划时，应该依据生态功能区划，充分考虑生态环境问题。”
2001年，全国人大常委会批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，提出要把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。
2001年《国家环境保护“十五”计划》强调，“建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展”，“进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。理顺环境管理体制，强化环保工作的统一立法、统一规划、统一监管。完善部门协调机制，加强部际联席会议作用，协调解决地区、流域间重大环境问题，审议重大环境政策等重要事项。”
逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，提高环境政策的社会经济效率。开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算试点，深入研究和试行可持续发展指标体系。
2.我国环境与发展综合决策的一些实践
如今，环境与发展综合决策已经在国民经济和社会发展计划、重大经济技术政策和发展战略、重大工程建设中得到了体现，环境保护和经济发展的融合程度不断提高。如国家在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，把环境保护贯穿在经济和社会发展的各个领域，把减少污染作为优化能源结构的重要内容，把环保产业作为扩大内需的新兴产业。环境保护已经成为经济结构战略性调整的重要内容，1996年以来，全国关停了8.4万家污染严重、没有治理前景的企业，力度之大是空前的。
近几年来，一系列重大经济发展战略、重大工程建设、区域开发以及企业发展等都把环境保护作为一个重要内容。如党中央和国务院高度重视西部大开发中的环保问题，朱镕基总理指出，切实加强生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本。为了保护三峡库区的生态环境，中央提出要妥善处理移民建设与环境保护的关系，防治污染，保护山林，保持水土；库区企业搬迁，要与经济结构和企业结构调整紧密结合起来，决不能按原样搬迁，形成新的污染源。对“南水北调”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建设的青藏铁路严格按照环保要求施工，将成为我国第一条“生态铁路”。
为了保证环境与发展综合决策在实际工作中得到贯彻执行，一些地方政府出台了一些规章制度，加强决策过程的监督管理，强化决策者的责任。如在建设项目上实行环保“一票否决制”；在评选先进时，实行环保问题否决权；在选拔干部和考核政绩时，把环保作为一个重要标准。对违反环保法律法规的责任人依据有关规定进行惩处，对犯有破坏环境和资源保护罪的依法追究刑事责任。
（二）我国的环境与发展综合决策正向着具体化、制度化、法制化方向发展
我国综合决策的机制没有很好地建立起来，在政策中的规定多是原则式、倡导式、宣言式的规定，没有明确具体、详细的规定，在实际操作中无所适从，在我国行政决策中实行起来也有一些难度，在实际决策中真正贯彻综合决策的原则，实施综合决策的法律制度的单位、部门、事项很少。地区分割、部门分权、本单位利益本位的现象影响并阻碍着综合决策。
综合决策没有形成制度，综合决策的各种程序制度没有建立起来，缺乏可操作性。
综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。在许多法律中，没有明确规定环境与发展综合决策的内容，至多也是一句原则性的规定，如把环境保护纳入到发展计划之中，也没有“实施细则”对作如何“纳入”作些可操作性的规定。
但也应该乐观地看到，我国党和政府正是日趋于重视“综合决策”，政策与法律的规定也越来越多，越来越详细、具体，正朝着具体化、制度化、程序化、法制化的方向发展。
（三）我国环境与发展综合决策制度的立法正趋于建立和正趋于深化
我国综合决策的立法正趋于建立并在不断深化，我国的法律、法规的制定、修改、废除都把贯彻可持续发展战略作为指导思想。对自然资源的开发利用的法律都有资源与环境保护的规定，向着法律的“生态化”方向发展。《土地管理法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律十分重视对环境与资源的保护，对大力推行清洁生产，发展循环经济，开发绿色产业，建立生态工业园，都体现了可持续发展思想的指导思想，环境保护与经济发展的结合正成为各级决策部门的决策方略。
特别是2002年出台的《环境影响评价法》，规定不仅对建设项目进行环评，而且要对规划进行环评，这就使得决策部门在决策时必须考虑环境因素，决策的后果对环境的影响，并采取的措施，这就在“源头”上控制对环境资源的破坏以及污染的频繁发生，从而使综合决策有了坚实有效的法律保障。说明了我国有关综合决策正趋于建立和正趋于深化。
（四）经济较发达的地区地方立法和实践比较活跃
我国经济比较发达的地方综合决策的立法和实践活跃。为了建立和完善环境与发展综合决策制度，一些地方出台了相关规章制度。
广东省政府针对全省许多环境问题是由于决策失误造成的状况，于1999年6月向全省发出通知，要求全省各地必须建立和完善环境与发展综合决策机制，提高综合决策水平。要求：“从现在起，各级政府要通过编制本辖区的环境保护的规划，把环境保护目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划。各级政府和有关部门在制定区域开发规划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，在组织重大资源开发项目之前，要进行环境承载能力的论证，实现资源的优化配配置，要严格按政策和法律法规办事。
2001年，广东省环境保护局发文要求按照《广东省环境保护“十五”计划》（粤府办[2001]46号文）的要求，“建立综合决策机制”，“要逐步完善党委领导、政府负责、各有关部门分工协作、环保部门统一监管、全社会共同参与的环境保护管理机制，并制定相应的执法责任追究制度。逐步建立健全以重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、流域、区域环境与发展联席会议制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、建设项目环保审批制度等七项制度为主要内容的环境与发展综合决策机制。”
1999年7月，江苏省委、省政府颁布《关于加强环境与发展综合决策的通知》，要求各级党委和政府在制定经济和社会发展决策时，要准确估量其对环境可能产生的影响，力避决策失误。通知中指出，必须将“制定与生态环境密切相关的地方性法规和规章，制定国民经济和社会发展中长期规划、计划，制定环境、资源、能源、产业、城乡建设等重要技术经济政策，开发区域国土整治，实施重大开发和基础设施建设项目，推广应用重大新技术、新材料、新产品等经济社会发展活动”纳入环境与发展综合决策范畴。2001年，吉林省政府发出了《关于实行环境与发展综合决策的通知》；1998年，山西省监察委员会和省环保局出台《违反环境保护法规行政处分办法》；2000年，北京市环保局和市监察局出台《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》；2001年，上海市环保局和市监察委员会出台《关于对违反环保法规人员追究行政纪律责任的若干规定》等。
1997年以来，我国涌现了像大连、张家港、深圳等一批国家环保模范城市，这支队伍正在不断壮大。这些城市通过加强和完善经济发展与环境保护综合决策机制，坚持可持续发展战略，调整优化产业结构和产业布局，合理配置资源，初步做到了环境与经济的协调发展，实现了经济与环境“双赢”的目标。
五、建立环境与发展综合决策法律制度的意义
决策的正确与否与一个国家、民族、政党、社会成员的前途、命运和生活休戚相关，影响每个社会成员的福祉和命运。
政府决策对环境保护产生重要影响，决策不当或失误是造成环境问题的主要原因；政府决策不当甚至失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素。一个愚昧的决策可能污染一条河流，危害一座城市，毁掉一座古城堡，危害远比一般刑事犯罪严重。人大常委环资委主任委员曲格平认为，“我们在现代化建设中，出现了严重的生态环境问题，影响了现代化建设事业顺利进行，也危害了广大人民的生活和安全。追其根源，无不是在制定国民经济的重大政策和规划决策时不考虑环境影响所致。”
坚持环境与经济发展综合决策是保持可持续发展的关键性措施，而综合决策法律制度则为综合决策提供了法律保障。
环境与发展综合决策的实施，是决策者思维方式的转变，是决策制度、决策机制和决策程序的深刻变革。将环境与发展综合决策上升为一项具有可操作性的法律制度，这是决策方式的重大进步，它有利于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，意义重大。
（一）实施综合决策是实现可持续发展的基本条件和重要保证。把环境保护作为决策的重要内容，从源头落实、贯彻实施可持续发展战略、环境保护基本国策。环保从源头抓起，最重要的是各级政府、各管理部门、各级领导要依法承担起改善环境质量责任，牢牢树立可持续发展观念，实行环境与发展综合决策。环境与发展综合决策制度，是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。实行综合决策制度，将有效地推进我国环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。因此，在经济快速增长时期，如何促使和保证政府决策中的环境保护因素得到强化，使政府决策成为“绿色决策”是必须着力和预先解决的关键问题和难点。
（二）它是源头上防止环境污染蔓延和生态破坏的有效措施。
这吸取了先污染后治理、先破坏后保护的历史教训。综合决策由环境污染事后补救、末端控制的被动反应模式向事前预防、源头控制的主动行为模式转变。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。
（三）它是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障
综合决策要求改变由决策部门单一决策的思维方式，让经济、社会、环境各部门甚至社会团体、公众在决策过程中广泛地参与，由个人决策向群体决策转变，由某部门参与决策向各部门参与决策、转变。综合决策要从单纯依靠领导的明智、才能走向依靠制度的约束和法制的保障。该制度对国家政府机关及其首长的决策方式、决策程序提出了具有法律约束力的明确要求。它使决策更加综合化、民主化、科学化。
（四）转变人们的发展观
从单一发展观即由国民生产总值（gnp）统帅一切的发展观到强调经济-社会-生态三维复合发展观。
传统的发展观念主要是以国民生产总值的增长为主要指标，以工业化为基本内容的经济增长。盲目追求经济发展的速度，造成了资源的巨大浪费，导致了生态的破坏和环境的污染的严重问题。这种发展观念导致了决策的失败或失误。可持续发展的决策观，要求经济发展必须与人口、资源、环境统筹兼顾，不但要考虑经济效益，还要考虑环境效益和社会效益。
（五）环境与发展综合决策它标志着政府决策由社会、经济发展的单维价值取向决策向社会、经济发展和环境保护多维价值取向决策的转变。
1978年-2000年我国经济年均增长9.5%，目前，我国经济总量已经相当大，在世界居第6位。在世界经济发展中“一枝独秀”，举世瞩目，但也不能忘记经济增长背后的沉重的环境和资源代价。如果将这个增长过程中的环境破坏和资源损耗的损失扣除，得到一个“绝色国内生产总值”（ggdp），真正有效的国内生产总值要比现在的数值减少3.7%左右。
1995年中国国民经济运行的全部环境成本（自然资源的耗减，生态破坏和污染损失）约为2199.38亿元，约占中国当年gdp的3.7%（国内生产净值ndp的4.2%）。换句话说，1995年中国国内生产总值（gdp）的3.7%（ndp的4.2%）是以牺牲自然（资源、环境）为代价取得的。
（六）综合决策有利于资源的优化配置
把有限的资源进行合理的分配和科学地利用，投入到经济效益佳、社会效益好、环境效益良的地方和项目上去。不上资源浪费大、环境污染严重、经济效益差的项目。
生态保护策划篇（6）
一、环境与发展综合决策的内涵
（一）环境与发展综合决策的概念
决策是现代管理学的一个重要概念。决策，就是决定政策、策略和办法；它是在若干可供选择的方案中作出选择。它是为了实现某一特定目标，借助一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中，选择一个最优方案并组织实施的全部行为过程。本文探讨的环境与发展综合决策主要是是行政决策。行政决策是指行政机关及其领导人员针对所要解决的问题，依据政策和法律，对未来活动的方向、目标、原则以及程序、途径、措施所作出的选择决定。
环境与发展综合决策就是在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效应和环境效益。环境与发展综合决策，是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，科学决策。
环境与发展综合决策的制度是环境、经济、社会这三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、程序化、具体化、科学化、法制化。
综合决策制度是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能地保持和维护最佳的综合利益和效益，是代内公平和代际公平的结合，即是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾。
（二）实施环境与发展综合决策的内在要求
环境保护是实现经济和社会可持续发展的基础。实施环境与发展综合决策要求各级领导干部必须把环境保护意识贯穿于领导决策的全过程。在重大决策时一定要充分考虑环境与资源的承载能力，既要遵循经济规律，又要考虑生态规律，预防因产业结构或规划布局不合理造成新的环境问题。实施该项制度，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。环境与发展综合决策的内在要求是：
1.要求坚持经济社会发展与环境资源保护相协调，把经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，统一实现经济效益、社会效益和环境效益，力争最佳综合效益。
可持续发展已涉及到各级立法、政策制定和在决策中对环境保护和发展的综合考虑。在统一的市场经济体制下，环境保护与经济、社会发展是一个统一联系的整体。经济建设、城乡建设和环境建设相互关联、相互促进、相互制约。要对经济建设、城乡建设、环境建设等各项工作进行统筹安排、全面部署，通过计划的综合平衡，保证环境保护与其他工作的比例适当，协调发展。环境与发展综合决策的重要目的就是经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一与最大化。强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
2.各级领导干部和综合决策部门应该认真贯彻实施可持续发展战略，遵循经济、社会与环境协调发展原则，遵循生态规律和自然规律、以及防治结合、综合整治的原则。应该将综合决策与环境计划、规划、区域综合开发整治、城市环境综合整治结合起来，将人口、资源与环境结合起来，将经济建设、城乡建设和环境建设结合起来。
将环境资源的开发、利用与保护与改善结合起来，认真搞好规划工作、计划综合平衡工作，生产力布局等全局性工作。为了保障环境与发展的综合决策，应坚持综合考察、综合评估、综合开发、综合利用、综合整治的方针。在一个行政区或自然区，应该对该区域内的所有社会和自然资源进行综合考虑。
3.要把环境保护作为计划工作的一个指导思想，把环境保护切实纳入国民经济发展计划，并加强计划管理。
坚持将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，实施国家指导下的宏观调控与管理，逐步增加对环境保护的投入，使环境保护与各项建设事业统筹兼顾，协调发展。在制定国土总体规划时，要统一、综合考虑其开发、利用、保护、治理、管理等问题，应对国土资源开发利用，保护治理做出合理安排，使社会经济的发展同人口、资源、环境相协调。
要制定科学的合理开发资源、能源的规划、保护环境的规划、节约资源能源的规划和综合治理环境污染与环境破坏的方案，制定有利于保护环境的产业结构、资源利用、产品开发、区域建设、财政税收、能源分配、商品交换等各项政策。
4.要建立健全的环境政策体系、环境法规体系和环境资源管理制度体系。规划、开发、利用、保护、改善环境资源管理体制，强化环境资源的考察、调查、评价、信息、统计、监测、登记许可、现场检查等各种监督管理制度，加强行政监督管理和执法，从行政管理组织和法律制度上保障综合决策的实施。
5.建立完善综合决策的法律保障机制。颁布完善环境保护的法律法规，把环境保护建立在法制的基础上，不断完善环境法律体系，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。为了搞好综合决策，各级人民政府应该建立重大决策的环境影响评价制度、决策科学咨询制度、决策的部门会审制度、决策的公众参与制度、决策的监督与责任追究制度、决策的教育培训制度等有关的综合决策制度。
二、环境与发展综合决策的特征
“社会经济的迅速发展和社会问题的日趋复杂，使得社会对决策科学化、民主化的追求成为时代的要求。在这种潮流的冲击下，决策体制、方法和过程都在不断地发生变化，出现了个人决策向群体决策发展、定性决策向定量决策发展、单目标决策向多目标决策发展、决策者管理者研究制定政策向政策研究机构研究论证政策发展等现象。”环境与发展综合决策集中体现现代行政决策的发展趋势。
（1）环境与发展综合决策具有多学科、多领域、多政策、交叉性、渗透性、综合性的特征综合决策涉及到许多领域，有政治的、经济的、民族的、法律的、环境的等各个领域的问题。
涉及到政治学、经济学、社会学、管理学、决策学、法学、环境学等许多学科领域。不是像传统的决策凭着领导人个人的知识、经验、才智就可以解决问题的，不能凭单一学科就能解决问题。而需要集众家所长，要融会多学科的知识，提供全方位的视角，作出科学的系统的论证才能做出科学的决策。
（2）它具有更大的信息吞吐量
决策不能靠经验所能胜任，做好综合决策，要大量获取新知识、掌握新理论。对环境与发展的各种因素和条件加以考虑，把握事物发展的来龙去脉，影响环境的各种制约关系。复杂环境问题具有多因子、全方位，既有眼前问题，又有未来问题，既有现时损害，又有潜伏性、长期性损害，既有局部损害、又有全局损害，必须根据大量的材料知识、信息进行综合分析、判断、选择最优方案。
（3）具有多目标多功能综合决策的性质
传统的决策许多是一个目标、一种功能的决策，而环境与发展综合决策具有多目标决策的特点，如三峡工程，有防洪、防旱、发电、航运、水产、旅游等多种目标、多因素和多功能，有利与弊、优与劣的权衡。有当代利益又有后代利益，有环境问题、也有经济、政治、文化问题，还有移民问题，许多因素是相互联系、相互作用、相互制约的。还得考虑国力负担、经济上是否合理、技术上是否可行、如何解决战时防护、对生态环境的影响、能否找到另一种替代解决方案等一系列重大政策问题。
例如，对三峡工程的决策就是环境与发展综合决策的范例。1986年原水电部集中全国各方面专家412人，分14个专题进行论证。经过三年努力，14个专家组完成专题论证报告，1991年8月国务院三峡工程审查委员会召开全体会议，通过了三峡工程可行性报告的审查意见，认为三峡工程建设是必要的，技术是可行的，经济是合理的，对环境生态保护也采取了相应措施。1992年1月国务院审议了审查委员会的审查意见，同意兴建三峡工程。1992年4月3日，第七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。最后确定采用三斗坪段方案，水库正常蓄水位175米，坝顶高185米和一级开发、一次建设、分期蓄水、连续移民的建设方案。
（4）着眼于更加广阔的背景
环境与发展综合决策面临广阔的背景，有地理环境、国土资源、经济发展、地域风情、旅游文化等，涉及到人们的眼前利益、长远利益，要考虑当代利益、更要考虑子孙后代利益，既要考虑代内公平、又要考虑代际公平，要面向现在，更要面向遥远的未来。如南水北调工程、西气东输工程、淮河流域综合整治工程、西部大开发战略等涉及到政治、经济、文化、民族等广阔的社会背景，关系到地区利益、民族利益和国家利益，眼前利益、长远利益，经济利益和生态利益；当代利益和后代利益。牵一发而动全身，必须权衡利益，通盘考虑，综合平衡，统筹兼顾。更需要战略眼光，高瞻远瞩，高屋建瓴，面向未来。
（5）强调公众参与性和决策民主化、科学化
自然资源、生态环境是人类生存和发展的基本条件、前提和基础，它涉及到各家各户和全体人民的切身利益。环境保护事业的成功也有赖于公众的积极参与、监督。公众参与也是公民维护自己环境权益的重要保证和手段，它是环境民主原则的体现和落实。
随着社会的进步和人民生活水平的提高，公众对环境的质量越来越高，要求环境清洁优美、舒适宜人，公众参与环境活动、环境决策、监督的热情会高涨，呼唤决策更加民主化、科学化。
决策的民主化、科学化程度是社会文明进步的标志，也是世界进步的潮流，必须顺应时代潮流，增加决策的透明度，保障公民的环境知情权、参政议政权。
三、环境与发展综合决策的适用范围
强调综合决策和综合平衡，要求各级政府在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
1996年8月国务院《关于环境保护若干问题的决定》规定：“各级政府在进行经济、社会发展的重大决策中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、调整产品结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应考虑环境和资源的承载能力。”
（一）立法上：制定、修改完善环境与发展的综合决策相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方规章及其他规范性文件应该考虑环境因素、环境影响。
制定有效的法律法规框架，使环境与发展政策成为行动的重要手段。如建议制定《中华人民共和国环境与发展综合决策条例》，或《关于加强环境与发展综合决策的办法》等。
（二）在制定国民经济、社会发展战略规划、方针上实行综合决策，把环境保护和维护生态平衡纳入经济发展总体战略和总体规划中，从宏观上实行环境与发展综合决策，全面贯彻可持续发展战略。在重大计划决策中，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中。
2000年11月国务院发《全国生态环境保护纲要》在“建立生态环境保护综合决策机制”中，要求“要把生态环境保护和建设规划纳入各级经济和社会发展的长远规划和年度计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。”要建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益和社会效益的统一。
十六大报告指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”
（三）在政策、规划和管理的各个层次上对环境与发展问题进行综合决策
制定政策、规划和管理的各个层次，对中央政府来讲，应根据本国的国情和规划能力，制定全面、科学、可行的规划，将环境资源工作作为国家经济和社会发展的一个战略问题和重要任务，加强国家计划的宏观调控，制定和执行宏观调控政策，发挥规划的统筹安排、协调平衡、引导和约束功能。
《中国21世纪议程》指出：“我国现有的发展战略、政策、规划和管理机制难以满足可持续发展的要求，需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中，充分体现可持续发展思想，实现人口、经济、社会、生态和环境协调发展。”
（四）编制国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市化规划、区域开发、开发区建设、流域规划等实行综合决策。例如，编制城市总体规划，调整城市功能布局。依据《环境保护法》第22条规定：“制定城市规划，应当确定保护改善环境的目标和任务。”《城市规划法》规定，在编制城市总体规划时，把保护和改善城市生态环境、防治污染和其他公害等环境保护内容纳入城市总体规划。许多城市根据总体规划的要求，在老区改造和新区开发中，按照城市功能分区，调整工业布局，加大工业污染防治力度，改变工厂和居民混杂状况，从生产和生活两个方面控制城市环境污染，建成一大批布局合理、社会服务功能齐全的住宅小区。
（五）在制定工业、农业、林业、水利、牧业、交通、旅游、能源、城乡建设等部门或专项规划、计划、办法中贯彻综合决策。
（六）在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策中实行综合决策。在制定产业政策和进行产业结构调整时，要把各种产业、各种产品的资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，发展质量效益型、科技先导型和资源节约型产业。
（七）在开展对外经济技术合作、引进外资的重大项目时实行综合决策
（八）可能对环境发展有重大影响的其他决策。如推广重大新技术、新能源、新材料、新产品、发展核电等对环境有重大的重大事项。重大基础设施建设、新建、改建、扩建重大对环境有影响的项目。
2002年6月通过，2003年1月施行的我国《清洁生产促进法》第18条规定：新建、改建和扩建项目应该进行环境影响评价，对原料使用、资源、消耗、资源综合利用以主污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。
在决策中，使用有效的经济手段，促进环境与发展相协调。合理定价资源，建立环境与经济综合核算制度，将环境和自然资源纳入国民经济核算体系，征收环境税费、资源补偿费、排污收费，要将环境成本纳入各项经济分析决策过程，使有关统计指标和价格反映经济活动所造成的资源和环境价值，以便综合反映发展的可持续性。改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法。
要扩展和完善现行的国民经济核算体系，以便在国民经济中综合考虑环境与社会因素等。在决策要使经济政策要与环境政策相协调，应将环境社会效益纳入经济活动的成本-效益的评估之中。经济发展部门应充分考虑到社会环境成本。在评估经济成就、政绩时，应考虑付出的环境和资源的代价。要从激励机制与约束机制上解决“短期经济行为。”
生态保护策划篇（7）
关键词生态旅游环境保护规划政府规制博弈论
1引言
生态旅游作为一个“舶来”的概念于20世纪80年代末引入我国，并在随后的20多年得到蓬勃发展，一时间生态旅游成为最时尚的旅游消费，消费者趋之若鹜，生态旅游市场规模庞大。面对巨大利益诱惑，许多旅游开发商的触角开始转向生态旅游，政府对于生态旅游的开发热情也不断高涨。这些旅游企业凭借其雄厚的资金实力、业已形成的旅游产业链条及客源市场优势，能够很好地解决传统政府旅游资源开发过程中存在的诸多问题，促进了生态旅游的发展。但是由于我国生态旅游的研究尚处在初级阶段，政府生态旅游环境保护规划机制缺失，政府与开发商的协议在关乎环境成本补偿及惩罚机制的内容方面几乎是空白，于是，旅游企业对生态旅游区的开发和管理，落入了法律和规定的“制度真空”地带。结果导致旅游企业只关注开发生态旅游的经济价值，而忽视了更为重要的生态环境保护，对生态旅游资源的开发缺少系统环境保护规划，肆意开发，造成了污染、环境退化、经营性设施侵占生态旅游资源等诸多问题。政府出台相关法律法规规制、监督企业制定和实施生态旅游环境保护规划迫在眉睫。本文假定政府出台相关法律法规规制旅游企业制定并实施生态旅游环境保护规划，构建政府和企业的博弈模型，从政府规制角度对企业制定和实施生态旅游环境保护规划的行为进行分析，得出博弈双方的均衡战略，以期分析实施生态环境保护规划中政府规制的效用。
2生态旅游环境保护规划
针对生态旅游开发中存在的环境保护规划缺失与资源开发建设不当，对自然和社会环境产生的负面影响，出现的生态旅游破坏生态的现象，诸如美国、西班牙等旅游发达国家就生态旅游开发过程中的环境保护制定了完备的法律法规，以期通过行政和法律手段规制旅游企业从生态旅游和环境保护相互作用机制入手，以环境评价与环境容量为科学依据，在生态旅游资源的开发过程中对规划区域的功能区划、生态旅游规模与形式、生态旅游区工程建设、生态环境保护与治理和环境美学保护等方面做出系统规划与实施方案。规制，又称政府规制，是指政府利用国家强制权依法对市场中的微观经济进行干预，其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利最大化，以确保公众利益。规制的方式主要是通过政府部门的立法程序来干预，具体手段包括经济性规制和社会性规制。我国生态旅游无论从理论还是从实践发展都落后于旅游发达国家，但是各级政府对发展生态旅游给予了极大支持。由于财力有限，对旅游业的投资相对不足，导致地方政府在社会利益和经济利益的选择中往往更倾向于后者，而对旅游企业只顾经济利益而对生态环境造成的破坏行为持默认态度，生态旅游环境规划的相关法律法规的制定就无从谈起，更不要说对违规旅游企业采取行政处罚手段。
诚然，在当前政府财力有限的情况下，要求政府出台相关法律法规规制旅游企业在生态旅游开发过程中制定并实施环境保护规划，要考虑政府制定法律法规的成本、监督企业实施的成本，要考虑旅游企业在资金有限的情况下实施环境保护发生的成本以及企业违规时的处罚成本等资本投入问题。但是，我国旅游业发展的实践证明，缺乏系统环境保护规划，走“先污染再治理”的道路必定要付出巨大的经济代价，开发和保护同步才是唯一正确的选择。这一系列的问题的实质是政府和旅游企业之间的一场博弈，是博弈双方围绕经济利益所制定的各种策略，而博弈的结果将检验政府实施生态环境保护规制的效用。
3政府与企业实施生态旅游环境规划的博弈
3．1基本假设
生态旅游环境规划在制定和实施推进过程中，面临的决策环境是复杂的，为了便于分析，笔者在不影响研究结论的前提下，做出以下基本假设：①博弈中仅有两个参与者，即政府与企业，二者可以选择的策略分别为“监督”和“不监督”、“实施”和“不实施”；②两个参与者做出决策前不知道对方的行动，可以认为他们的行动是同时的，即模型为静态博弈，参与人对相互的策略和收益函数有准确的知识，即模型为完全信息博弈；③环境的改变及其环境保护规划的成本是政府关心的主要目标；④企业在实施环境保护规划时受到一定约束，企业未制定（实施）环境保护规划，会对消费者的利益和环境造成破坏，如果被检查到，会受到法律诉讼和处罚等经济、名誉损失。
3．2构建博弈模型
依据上述模型的假设，可以建立政府与企业之间的完全信息静态博弈模型（即完全信息条件下，不考虑时间因素的一次性博弈）：r1—企业实施环境保护规划时所获得的收入；r2—企业未实施环境保护规划时所获得的收入；c1—企业实施环境保护规划所发生的全部成本；c—政府在对旅游企业进行监督时所花费的各种成本；cp—企业不实施环境保护规划，被政府查处时所受到的惩罚；p—企业不实施环境保护规划被政府查处的概率。
作为理性的经济人，政府和企业都在权衡利益得失后，选择决策行为。博弈的策略矩阵见表1。
生态保护策划篇（8）
2生态环境保护是引导国土规划的指导思想。进入经济快速发展的时代，人类实践与环境之间的关系处理越发成为我们所关注的问题，尤其在全球性环境问题不断出现，生物多样性锐减，水土流失严重，温室效应明显等，都在告诉我们如果不注重生态环境的保护，势必会有资源耗尽，环境恶劣的一天。为此，积极树立生态环境保护意识，倡导以科学发展观去引导国土规划，处理好国土资源利用和生态环境保护之间的关系，充分展现出国土规划方案经济效益和生态效益的融合。
3生态环境保护是国土规划不断追求的目标。进入新时代以来，国家越发注重生态环境保护工作，积极提出建设资源节约型，环境友好型社会的发展战略，也开始思考如何在经济发展和生态环境保护之间做好权衡。此时的国土规划作为资源规划分配的重要手段，也开始积极思考生态环境保护问题。也就是说对于现阶段的国土规划工作来讲，应该将如何保证当前区域经济，人口，资源，环境的和谐发展问题，如何规避国土规划中对于生态环境的破坏行为问题。简单来讲，生态环境保护已然成为当前国土规划不断追求的目标。
二、现阶段国土规划中出现的生态环境问题
1行政区间意识制约生态环境保护。受到传统国土规划体制的影响，以行政区为单位进行规划，强调行政区域内部资源的优化整合，忽视了行政区之间的资源利用分配。这种行政区间意识的存在会造成以下困境：其一，地域之间的国土资源联系被行政区间所隔断，不利于市场经济的健康发展和进步；其二，行政区间要求规划的稳定性，一般都不会摆脱自身行政区的框架，此时就难以实现与其他行政区间的沟通，这就可能出现各行政区间埋头做好自身国土规划，忽视了区间内造成的生态平衡和环境保护问题。
2国土规划时效影响生态环境保护。一般情况下，国土规划作为宏观调控方案，其时间跨度比较长，少则20年，多则30年以上。如此长的规划时效，不仅仅要求规划方案的预见性，还需要保证规划指标是可调整的。但是实际上国土规划方案在实施的过程中，更多的关注的是近期的资源开发，生产布局，忽视生态环境保护，而对于中长期规划的管控也变得难以实现，这就很容易造成规划初衷方向的偏离。这也是造成国土规划难以践行生态环境保护工作的重要因素之一。
3国土规划固性牵制生态环境保护。受到计划经济的影响，当前国土规划的内容比较固定，目标明确化，指令性明显，如此固性的要求显然没有将市场机制考虑进去，无论是市场应变能力，还是规划效能，往往都会出现捉襟见肘的情况。另外，国土规划多数情况下关注的是最终的规划结果，忽视了对于规划过程的管理和控制，而生态环境保护正好是国土规划中的重要过程部分，这样的固定化模式也是不利于生态环境保护的。
4国土规划调控的方式存在不合理。当前国土规划调控的方式方法依然存在诸多的不合理的地方，具体来讲，其主要表现在：其一，缺乏健全的国土规划法律法规，难以将国土规划纳入到法律体系，不利于国土规划的法制化发展；其二，国土规划管理组织机构不完善，难以形成内部监控机制，也难以发挥国土规划部门的效能；其三，国土规划方案的权威性不强，没有引起各级政府的高度重视，多数情况下都存在不同程度的形式化的特点。
三、国土规划中强化生态环境保护的策略
改变国土规划缺乏生态环境保护意识的现状，需要从多个角度入手，去实现国土规划运行机制的改革。具体来讲，笔者倡导积极做好如下几方面的工作：
1实现国土规划主体的公众化。实现国土规划主体的公众化，就是引导公众参与到国土规划中去，改变以往以国土规划部门为主导的决策机制。这是因为：国土规划的目标是要不断实现人民群众生活质量和环境承载力的提升，既然事关公众利益，就应该有公众参与到决策中去，这不仅仅充分体现出我国执政为民的理念，也能够实现国土规划方案的合理化和科学化发展。具体来讲，应该积极从以下几个角度入手：其一，国土规划部门积极构建国土规划民众信息沟通机制，建立多种信息沟通渠道，实现民众与国土规划部门之间联系的加强；其二，国土规划部门应该放低姿态，转变服务模式，积极听取民众对于国土规划方面的意见和建议，尤其是国土规划方面专家学者，企业代表的意见和建议，将其整合到国土规划方案中去。
2促进国土规划生态意识觉醒。针对于当前国土规划生态意识淡薄的问题，应该积极做好如下几方面的工作：其一，建立健全完善的国土规划效果评价机制，将国土规划的生态效益作为重要考量尺度，避免单一从经济角度去考量的审核和评价方式，以此去实现国土规划生态意识的觉醒；其二，高度重视在国家生态环境保护政策和法律的基础上，实现全面的生态环境保护教育，使得国土规划部门高度重视生态环境保护工作，并且积极在规划的过程中将生态环境因素考虑进去；其三，建立严格的国土规划方案审核机制，从经济角度，社会发展角度，生态环境效益综合考量，对于存在忽视生态环境保护的国土规划方案，应该予以驳回，避免其对于实际社会资源的不良配置。
生态保护策划篇（9）
二、完善生态法律政策
1.完善生态立法
在生态灾难和政治解体、经济低迷的历史教训面前,俄罗斯国家最高决策层从立法上高度重视生态问题。2002年颁布的《俄罗斯联邦环境保护法》在立法技巧上更为成熟,强调了该法在环境保护领域的法律基础地位,立法内容范围广,具体而详尽。在“总则”中规定了与环境相关的30多项基本概念的定义,减少了立法理解和执行的歧义,同时分别编制俄罗斯联邦和联邦主体生态发展规划与环境保护专项规划。立法时用收费约束产生环境影响的不良行为,推广最佳工艺技术和新型能源,针对建筑物、工程、能源项目、军事国防项目、设计、建设等领域的经济调整方式作出具体要求。①要求注重环保研究,培养全民环保意识;要求教育机构专门进行生态教育,尤其重视领导层的生态知识培训。清晰划定政府环保机构和权力执行机关的职能,以免不同部门之间争抢权利、推诿责任。增强立法决策的合法性和可操作性,在《环境保护法》中明确环保工作在国家整体规划中的优先原则和具体行业的环保要求。苏联生态法在制度上保障公民在受到生态损害之后获得补偿,详细规定了生态违法导致的损害赔偿的依据和程序。保障公民遭受生态损害时,能依据宪法、民法、劳动法等法律申请赔偿。受害者首先去医疗机构检查、治疗,确定受害程度;找到健康损害与环境污染的必要联系和证据,取得书面证明和证据。然后根据俄罗斯联邦自然环境保护法和俄罗斯联邦公民健康保护法纲要向法院起诉。如被告无力解决,可由国家生态保险基金支付赔偿金。相对而言,中国的《环境保护法》的规定有失笼统,重污染防治,轻资源保护;重政府权力,轻政府义务;重公民环保义务,轻公民环保权力。俄罗斯环境保护的立法优点值得借鉴。
2.保证国家生态决策的正确性
在制定国家的长远发展规划中充分发挥生态专家学者的作用。制定国家发展规划时,适当给予生态专家一定的席位,因为以往生态专家缺席制定的规划很不现实,较少考虑生态因素。苏联党和政府1987年制定的《2005年远景环境保护和合理利用自然资源的国家纲领》中的水力发展规划,对于自然保护极为不利,甚至相当危险,而俄罗斯科学界是靠侦察的方式才得知该规划的内容。②政府有义务保证主要生态研究专家经常得到有关地区社会经济发展的结论和前景,以及有关环境生态状况的信息。没有生态专家参与的国家最高生态决策的正确性就可想而知了。国家生态问题的最高决策者应自觉抵制经济利益的诱惑。如果国家最高决策层为了经济利益而对于损害生态环境的生产工艺和生产项目监督置若罔闻,由此带来的生态灾难很难避免。在美国生态危险等级最高的制氨工厂,竟然建在乌克兰敖德萨市的具有全苏意义的疗养区内。类似情况还有建在塔吉克斯坦的苏法合资的萨腊欣制铝联合企业,建在梁赞的意—苏制革联合企业,建在里海沿岸的田吉兹和卡拉一恰干纳赫石油化工综合企业等。③更加令人震惊的是,俄罗斯联邦国家杜马竟然为了经济利益,完全无视生态专家的警告,通过了与社会生态利益相违背的法律。2001年的《关于对〈俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国环境保护法〉第50条补充的规定》,推翻了环境保护法第50条明令禁止他国输入放射性废物的规定,为输入外国核反应堆的辐射性热能装置扫清法律障碍,而俄罗斯目前尚无力应对这种生态隐患。立法机构之所以一意孤行,置潜在的巨大生态危机和公民的健康威胁于不顾,是因为最高决策层难以抵制200亿美元经济利益的诱惑。①生态问题的国家最高决策层的行为如果不能受到宪法和环境保护法的约束,生态利益岌岌可危。
3.保障生态政策的执行力
提升政府环保机构的地位,建立统一的部级生态协调机构,可以从体制上克服既得利益和地方保护主义的干扰。20世纪70年代,苏联的环保职责由11个部委分担,众多的机构责任交叉或重叠。各部门不是从国家整体利益出发考虑和处理生态环境保护问题,而是围绕自身利益各行其是,抛出规模宏大的工程项目套取中央大笔资金。为了克服多头管理、权责分散带来的效率低下、执行力不足的困难,苏联成立了权力很大的权威环境管理机构,只是随着生态环境问题日益恶化而未见成效。中国宜以此为鉴,考虑建立协调各部门的国家生态鉴定的机制和机构,在法定程序上否决没有“生态—经济”论证的任何国民经济建设方案和地区计划,严格监督遵守和正确运用已通过的法令,制止各部门,尤其是禁止高级政府部门企图擅自解释现行法令。在立法程序上确认生态鉴定结果只向最高决策层汇报,并确保环境评价(生态鉴定)机构有权停止或完全禁止各经济部门违反环境保护和资源保护的设计工作和生产活动。②建立生态建设导向的干部考评体系,提高法律、政策法规的执行力。苏联社会主义制度设计之初,是想借助计划经济的发展优势,让经济发展和环境保护齐头并进。但是,高度集中的政治思想体制使得生态问题不能进入政治决策主流,抑制、压制了社会生态力量的发展。③苏联实行的经济加速发展战略和干部考核制度客观上刺激了经济的快速增长,却使环境保护优先的政策落空,环境指标总是给经济指标让路,导致保护环境立法因执行不力而以失败告终。事实表明,没有政治体制的保障,生态导向和生态指标无法落实,生态保护规划变成一纸空文。毋庸讳言,中国生态政策也遭遇了GDP的速度崇拜挤占生态决策的尴尬情况。为了避免苏联环境立法执行力不足的局面,很有必要建立和实施生态发展导向的干部考评和升迁体系,斩断摧毁生态执法力量的根源。
4.完善生态鉴定制度
与中国环保和经济发展并重不同,俄罗斯的生态鉴定更侧重于预防人的活动对自然环境可能产生的不良影响,以及实施后带来的不良社会、经济及其他后果,并且生态鉴定的对象,首先是生态政策,具体包括联邦和联邦主体实施的、可能对自然环境产生消极影响的规范性和非规范性法律文件草案,以及需要联邦和联邦主体批准或认可的法律文件等,其次才是俄罗斯境内企业组织和其他经济活动项目的新建、改扩建、技术改造、歇业和关闭的经济技术论证和方案。而中国相应的环境影响评价虽然已经由建设项目评价扩大到规划评价,但是对于政策的评价和鉴定尚处于缺位状态。同建设项目和规划相比,政策的影响范围和深度更加重要,尤其需要加以鉴定。俄罗斯鉴定的具体内容有:可能带来的生态破坏、环境污染程度、范围、规模、对人类健康的影响和各种可能的补救措施进行分析和评价等。而我国的《环境影响评价法》的落脚点,在于为建设项目上马提供环境评价依据,重在平衡生态与经济效益之间的关系,至于生态后果的应对和补救措施,并不在关注范围之内。只是规定了写作内容上的基本要求,比如要有建设项目概况,周围环境现状,可以造成的影响分析、预测和评估,技术和经济论证,经济效益损益分析、实施建议和结论等。当然,生态鉴定制度或环境评价制度的技术前提,是建立环境保护标准和指标体系。俄罗斯正根据环境保护法规定建立环境保护标准制度,如环境质量标准,进行经济活动时允许的环境影响标准,以及环境保护领域其他国家标准,等等。最近几年,中国与俄罗斯合作的工程项目即遇到俄方的环境保护制度,笔者有幸参加了部分俄罗斯环保国家标准的翻译工作。相比之下,中国在环保标准方面难免有失笼统、模糊,甚至存在空白,尚有不少改进的空间。
生态保护策划篇（10）
1洋县生态旅游开发的优势条件
洋县地区旅游资源丰富、种类多样，自然生态旅游资源和人文生态旅游资源都有鲜明特色。以珍禽朱鹮、蔡伦纸文化、华阳古镇、长青生态为代表，可开发利用的资源35处，蔡伦墓、智果寺、青山观等主要景区(点)13处，部级自然保护区2处，具备开发生态旅游的优势条件。
1．1独特的自然生态旅游资源
长青部级自然保护区，是以保护大熊猫为主的森林和野生动物类型自然保护区，位于秦岭中段南坡，区内海拔高差悬殊。既有蛾眉之秀，又有九寨之美，区内原始森林、冰川遗址、高山草甸等自然景观十分独特。区内海拔高差悬殊，主峰兴隆岭活人平海拔3071米，为陕南最高峰，森林覆盖率达90％以上，被誉为“地球同纬度生态最好的区域”。该区独特的地理位置和森林生态环境，孕育了种类独特、丰富多样的“生物资源库”，有种子植物2039种。其中国家重点保护植物31种；脊椎动物330种，其中国家重点保护动物40种，尤以秦岭“四大国宝”——大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹘等珍稀野生动物而闻名中外，具有极高的科研价值和的生态旅游开发潜力。
尤其是朱鹮自然保护区，自1981年朱鹮被重新发现以来，引起了我国政府的重视和有关国家的关注，1986年国家在洋县建立了陕西朱鹮救护饲养中心，1987年朱鹮被国家列入一级珍稀保护动物，1992年12月我国实施《朱鹏拯救工程》，1994年11月世界自然保护联盟将朱鹮列入“极濒危动物”，级别高于大熊猫和华南虎，朱鹏在人们心中受保护程度逐渐加深，大家对于朱鹮的兴趣也逐渐浓厚，洋县是朱鹮的故乡，也是目前世界范围惟一的和最后的野生种群栖息地。
1．2独特的人文生态旅游资源
华阳古镇地处堪称中国“中央公园”秦岭南麓的山区小盆地中，全镇总面积约为561km2，南距洋县县城76km，背靠秦岭北坡太白县和周至县，西邻留坝县，东接佛坪县，是秦岭南坡腹地的中心城镇。华阳古镇历史悠久，人文积淀深厚，自秦汉以来沟通关中与陕南的最近捷的占道——傥骆道上的重镇，一方区域的物资集散交流中心，古镇空间布局建设采用中轴线布局方式，官府和庙宇在北，辅镇全城；商贸街和居住在南，以利贸易经营；古堡兵营在河东高台上，便于安全保卫，并以古商贸铺板门街为中轴线，南为商贸区，中为行政文化区，北为生产区布局十分严谨，是中国古代城镇建设的经典。此外由于地处秦岭南坡中山区，既有黄河流域文化成分，又因气候物产似长江流域而有楚蜀文化成分，风俗南北杂合而有秦腔楚韵，具有“近秦风而有楚俗”的传统文化。自古以来，华阳远离重要的经济政治中心，虽是蜀道交通节点，但身藏大山与外界沟通不便，乡民养成民风淳朴、古道热肠、平和知足、勤劳不息、安定祥和的气象，透出一种既有秦调又有巴音特色的“世外桃源”人文氛围。
此外红二十五军司令部遗址，世界名人排名第七、“四大发明”之一的造纸术发明家蔡伦封葬处龙亭，保存完好的蔡伦墓祠和新建的供游客观赏参与造纸原始工艺流程的纸文化博物馆，成为国内外游客拜祭先贤、体验历史文化生活的最佳场所，同时，陕南少有的唐开明寺古塔，元代良马寺觉皇殿和陕南唯一的城堡式明代皇家寺院——智果寺至今保存完好。
1．3良好的发展机遇
国家开发西部，首先规定西部发展的方向是把生态建设放在首位，基础设施放在第二位，产业结构调整放在第三位，西部开发首先要高度重视生态环境的建设和保护。这就为生态旅游的开发提供了一个良好的政策环境。
陕西省各级政府高度重视旅游业的发展。洋县是陕西省44个旅游发展重点县之一，是汉中实施“146”旅游工程重点发展区域。洋县也将旅游业发展目标定位为县域经济的支柱产业。陕西省省“十一五”旅游发展总体思路中提出建设“长青生态旅游区”，华阳旅游区和红二十五军司令部遗址也被列为省政府“十一五”十大旅游重点建设项目，《洋县旅游发展总体规划》在规划的性质中提出“洋县旅游区是以自然景观为主体的自然生态型旅游区，主要功能是开发自然观光、休闲度假和山地游乐等旅游产品，让人们接近自然，融入自然”。洋县的生态旅游应当抓住这一系列千载难逢的历史性机遇以获得持续、快速的发展。
2洋县生态旅游存在的问题
2．1旅游规划、配套政策有待完善
洋县目前已经形成全县旅游发展总体规划，长青华阳景区总体规划、华阳古镇、长青生态旅游控制性详细规划、华阳古镇修建性详细规划、朱鹮梨园——牛头山景区总体规划等单体景点的旅游规划，但是景区的市场开发、营销策划等具体的专项规划、线路景点详细建设及配套设施规划、景区安全保障规划至今缺乏。
配套政策措施方面，洋县旅游产业发展优惠政策在《洋县招商引资优惠政策》中有所涉及，但缺乏对投资景区建设的优惠政策、缺乏旅游人力资源开发、景区环境保护等政策措施。2．2基础设施条件仍然薄弱
随着洋华公路、西汉高速公路和华太公路的全线开通，洋县与周边地区的旅游交通将更加便捷，但是县内旅游道路等级普遍偏低，大部分根本不具备旅游道路的功能，道路指示系统也不完善，远未达到旅游交通“舒适、快速、通畅”的要求。旅游接待配套能力低下，全县2000多张床位中用于旅游接待的不足1000张，部分小旅馆、小饭店档次低，服务素质参差不齐，服务水平不高，卫生条件差。现有的娱乐项目内容单调、设施简陋、场所分散、规模档次不高，缺乏大型的娱乐设施，同时电力、通讯、医疗救护等设施也有不足，无法满足游客高层次、全面的需要，也不能满足旅游业发展的需要，影响了旅游业的健康、快速发展。
2．3缺乏有针对性的营销手段
对旅游区的宣传力度不够，缺乏必要的市场意识和具有针对性的营销策略。虽然洋县的朱鹮和蔡伦两张资源名片在国外有一定的影响力和知名度，但是缺乏大尺度的景区内涵和大手笔的包装，旅游对外形象不鲜明，宣传口号一直处于探索中，没有形成品牌。这些严重阻碍了游客人数的增长。
2．4生态旅游专业人才匮乏
目前既懂生态学和旅游学知识，同时又能正确把握生态旅游内涵的专业人才和经营管理人才严重缺乏，洋县目前有景区导游讲解人员40多名，都缺乏旅游学、生态学、环境学和经济学等多学科的知识结构背景，难以把秦岭地质地貌的形成、动植物的分布及秦岭生态系统的意义等自然知识讲解给游客，达不到让游客认识自然，增强环保意识的目的。
3洋县生态旅游开发的对策建议
洋县的生态旅游资源丰富，但生态环境十分脆弱，发展生态旅游，应坚持保护为主、开发为辅的方针，在保护中适度、合理地开发，协调好生态旅游相关利益者：政府、开发商、旅游企业、当地居民和旅游者各方面的利益，寻求生态旅游和谐发展。
3．1坚持政府主导的生态旅游发展模式
发挥政府在发展生态旅游的目标定位、政策引导、环境营造、机制创新、依法监管等方面的积极作用，建立健全生态旅游发展的管理体系和法制体系，建立和完善生态旅游发展的组织结构和法规，形成综合决策与协调管理的机制，在目前的开发管理过程中，文化、民族、林业、旅游、科技等部门各管一摊，一直没有形成协调统一的管理体制，应把这几个方面有机地结合起来，在保护的前提下，把生态旅游优势转化为经济优势，同时建立政府监管的监督机制、政府政绩的综合评价体系，将生态环境的保护和改善作为政府政绩的评价指标之一，避免政府的短期行为，借生态旅游的名义而破坏环境，影响了旅游业的可持续发展。
3．2科学地完善各项生态旅游规划，进行合理布局
科学的规划是生态旅游开发的前提，旅游区规划建设中应充分发挥生态系统结构的严密性和生态功能的积极性，防止“只取不还”、“只用不护”的掠夺性开发，确定开发的目标、规模，确定开发区位和空间形态，确定区内各功能小区的布局，确定基础设施和旅游线路，确定客流容量及游览时间、方式，完善市场开发、营销策划、人力资源等各项支持性规划。
3．3进行资源整合、打造旅游精品
资源的整合要突出生态资源、产业资源和区域资源的整合。生态资源整合就是要通过实施自然生态资源和人文生态资源的整合，营造旅游者获得高质量旅游经历的空间，产业资源整合是通过对吃、住、行、游、购、娱等各个环节，景区建设，项目开发，线路策划，产品包装等各个方面实施产业资源整合，提升旅游产品品位，提高旅游竞争力，区域资源整合是要打破行政区域封锁，按照区域联动、优势互补、资源共享的原则，加快与周边县市的旅游合作开发，重点开发佛坪——洋县——城固——汉中——南郑——勉县的生态观光与历史文化游；汉中——朱鹮保护站——长青保护区——佛坪保护区珍稀野生动物观赏游，强强联手做大旅游，实现多方共赢。
3．4提高生态旅游的科技含量
生态保护策划篇（11）
中图分类号：F205 文献标识码： A
生态文明的基本含义
生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。
生态文明是人类文明的一种形态，它以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续和谐的发展道路为着眼点。
生态城市释义
生态城市是联合国教科文组织发起的“人与生物圈计划”研究过程中提出的一个重要概念。生态城市是一个经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环四者保持高度和谐，城市环境及人居环境清洁、优美、舒适、安全、失业率低、社会保障体系完善，高新技术占主导地位，技术与自然达到充分融合，最大限度地发挥人的创造力和生产力，有利于提高城市文明程度的稳定、协调、持续发展的人工复合生态系统。
生态城市的运行机制
城市的自我调节能力无法保证系统的健康运行，必须通过人工的办法设置系统来加以调控。生态城市的运行机制是通过中心式控制系统来保证系统正常运行的。这种系统的组成包括：①信息前馈系统：事先对城市要素进行分析研究，预测城市人口、产业和用地的发展；②信息反馈系统：在城市发展过程中对出现的问题及时反馈，研究解决对策；③决策系统：根据前馈和反馈的信息，确定城市发展的原则，制定规划方案；④执行系统：完成城市规划的实施和管理。
生态城市运行过程中的决策很重要，其决策原则包括：①自然原则：城市化的发展不应引起自然环境的破坏，城市三废的排放总量应小于城市的处理能力和系统的自净能力；②经济原则：保持城市旺盛的生长活力，城市的产业发展和代谢过程达到高效率；③社会原则：以人的需求为根本目标，既保证人类不断增长的物质需求又不损害最基本的生态需求。
生态城市建设的基本技术路线
生态城市建设是一项复杂的系统工程，涉及城市的方方面面，依赖于对城市生态系统中的自然、社会、经济亚系统的庞大数据库，需要运用自然科学、社会科学、经济科学以及运筹学和系统工程的知识和方法，来进行城市生态系统的总体规划设计。其基本技术路线可以概括为：在对城市生态系统进行广泛的本底和现状调查的基础上，进行城市生态评价和生态适宜度分析，进而划定城市生态区，再在生态区划的基础上进行生态规划，并通过决策系统制定出具体的实施决策。
生态城市建设的对策
生态城市建设是人类文明进步的标志，是城市发展的方向。它不仅涉及城市物质环境的生态建设、生态恢复，还涉及到价值观念、生活方式、政策法规等方面。我国是发展中国家，综合国力、科学技术水平、人口素质、意识观念等与发达国家相比差距较大。针对环境差、底子薄、人口多的国情，我国生态城市建设应采取以下对策。
转变思想、提高环境保护和生态意识
这对决策者和企业家尤为重要，决策者的思想影响一个区域，企业家的观点影响一个企业的发展方向。我国目前是干部任期制度，任期内以经济绩效为考核主要内容，容易使干部产生急功近利的思想，必须把干部任期内对环境和生态保护的功与过作为绩效考核内容之一。
通过宣传教育，提高公众生态意识，使人们认识在自然中所处的位置和应负的环境责任，形成“向自然索取是有代价的，污染是要付费的”的概念，营造社会公德大环境，规范公众的生产和生活行为。
加快理论研究，制定完善的生态城市指标体系
近三十年来，生态城市的理论研究已有很大的进展，为生态城市建设提供了一定的依据。但是，目前的理论研究观点较多，尚未形成完整的理论体系，将不可避免地导致生态城市建设的实践走一些弯路。为此，应根据我国国情，加快符合我国城市建设具体情况的理论研究，为生态城市建设提供可靠的理论依据。
建立生态城市环境保护新机制
环境质量是生态城市建设的基础和条件，建立政府主导、市场推进、执法监督、公众参与的环境保护新机制是生态城市建设的保障。规划建设部门的主要职责是规划好、建设好、管理好城市；政府应该成为生态城市建设和城市环境保护的主导力量。市场推进指在环境保护领域引入价值观念，并通过税、费和环境产权等经济手段来规范人们的行为，更合理地明确人与自然的关系。根据已经颁布的环境保护方面的法律，执法部门需要加大执法力度，使环境保护走上法制化轨道。在公众意识普遍不高的情况下，依靠宣传教育，发挥舆论媒体宣传作用和发动群众加强监督，逐步形成全民参与的环境保护大氛围。
把握好关键——生态城市建设规划
编制城市生态建设专项规划，通过对城市经济、社会、自然各方面进行综合研究，以人为本的制定战略性的、能指导和控制生态城市建设和发展的规划。它必须具备科学性、综合性、预见性和可操作性。生态城市建设规划一旦批准，就具有法律的权威性，任何改变都必须经过严格的法定程序修改或调整。
为搞好生态城市规划应采取以下措施：①严格按《城乡规划法》编制城市规划和城市生态建设专项规划，走可持续发展的生态文明道路；②改进城市规划管理机制，使各个环节能实现有效控制和高效运作；③建立新型城市规划过程编制程序，做到真正意义上的综合全局规划；④强调专家论证的科学性和独立性，避免“德政工程”和“长官意志”；⑤建立公众参与的正常渠道，提高信息的透明度和公共决策的正确性。
生态城市规划除了常规内容以外，还应注意：①强调人口承载力，生态城市的总体规划和局部规划均应体现人口容量；②重视城市景观的建设和保护，实现功能分区合理，景观稳定性强，激活城市边缘效应；③全面贯彻生态学的共生原理，通过产业共生促进系统内的物质循环；④提高资源利用率，重视资源再生和废弃物资源化。
突出城市个性特点
生态城市建设强调个性化，切忌一刀切地照搬他人模式。每个城市都有自己特有地理环境、历史文化和建设条件，要尊重、研究、发扬自己的特点，因地制宜，扬长避短，使生态城市建设具有明显的个性和独特风格。
