提升基层社会治理效能大全11篇

提升基层社会治理效能篇（1）

 

 

1.

用好“民情图” 织密“惠民网” 创新城市社区治理新模式

立足问题找方法，绘成社区民情图。

立足实际建机制，实现工作精细化。

立足需求强服务，赢得群众满意票。

2.

积极探索共融共建共治统筹推进城市基层党建工作新路径

统筹抓好区域化党建，变“一轮明月”为“众星拱月”。

探索基层治理新路径，变“伤筋动骨”为“脱胎换骨”。

建好基础性保障体系，由“一厢情愿”到“两情相悦”。

3.

党建领航共建和谐家园 五彩凝心共享幸福玉泉

共建互融 实现参与主体最大化

共治共管 实现治理模式多样化

服务共享 实现治理成果最优化

4.

同筑“党建共同体”开创城市党建工作新格局

党建工作联抓，推动“各自为战”向“共同奋战”转变。

组织资源联享，推动“封闭自有”到“开放共享”转变。

经济发展联推，推动“单打独斗”向“抱团发展”转变。

服务群众联做，推动“被动服务”向“主动服务”转变。

综合治理联防，推动“条块治理”向“协防共治”转变。

5.

深化街道“四项改革” 积极探索党建引领社会治理新路径

管理服务重心下移。

人员力量全面下沉。

职能部门事权下放。

经费财权直接下划。

6.

以“一轴三联三进”党建工作 机制构建城市基层治理服务体系

“一个轴心”实现上下通达。

“三个联合”推动组团服务。

“三方进入”协力加强运转。

7.

健全“四级联动”体系 打造城市基层党建工作新格局

组织联席，打破条块壁垒聚合力。

责任联担，层层履职尽责传压力。

载体联创，提升服务质量增动力。

8.

推行“十心十议、五联四建”模式 构建“一体化”城市基层党建工作新格局

以“十心”为平台，扩大服务居民空间。

以“十议”为支撑，凝聚为民服务力量。

以“五联”为主导，加强驻区单位引领。

以“四建”为保障，夯实互联互动基础。

9.

党建引领，不断提升居民幸福感

激活城市基层组织细胞，推动城市党建发展。

架起党员群众的“连心桥”，提升社区服务能力。

发挥党建政治引领作用，拓展社区自治路径。

10.

把好三个关节，提升服务能力

推动服务居民能力提升，必须加强党的政治引领。

推动服务居民能力提升，必须对准居民群众需求。

推动服务居民能力提升，必须整合用好在职党员。

11.

探索新时代“党建+公益”新模式

党建+社区公益，让志愿公益更聚人气。

党建+小微公益，让志愿公益温暖贴心。

党建+四季公益，让志愿公益渐成风尚。

党建+毗邻公益，让志愿公益传播更广。

12.

做活党建微网格 做实治理在基层

对各级党的组织而言，必须强化抓实党建、引领治理的职能。

对各领域的党员而言，必须强化引导参与、作出表率的职能。

对党政融合发展而言，必须强化政社联动、协同推进的职能。

13.

推进“家门口”服务体系建设 创新党建引领社会治理

资源整合，打造综合服务平台

功能集成，建立项目服务群众

建章立制，实现常态长效管理

广泛参与，充分发挥群众力量

队伍增能，有效提升服务品质

14.

区校联动共推“社区政工师” 让网红思政课进社区、进园区

一是以需求融合为基，健全两项机制。

二是以思想融合为本，建立两个制度。

三是以文化融合为要，强化辐射效应。

15.

小区治理 从“人”出发

选优配强支部班子。

培训教育班子成员。

培养年轻后备力量。

16.

基层治理力戒“三论”

力戒“唯书本论”，“尽信书则不如无书”。

力戒“唯经验论”，“装满水动摇不出声”。

力戒“唯形式论”，“惟实可破天下之虚”。

17.

答好“社会治理”这道题

党建引领，解好“小区治理”这道题。

部门协同，解好“资源整合”这道题。

同心同力，解好“共治共享”这道题。

18.

筑牢基层治理党建地基

强化组织引领，夯实基层治理组织力量。

强化服务引领，凝聚基层治理群众力量。

强化创新引领，凝聚基层治理制度力量。

19.

打好乡村治理“组合拳”

搭建“农村基层党组织”灯光舞台，让乡村治理“活”起来。

营造“农村文明新风尚”阳光氛围，让乡村风气“纯”起来。

走好“农村建设三治经”星光大道，让乡村振兴“亮”起来。

20.

乡村治理“三利剑”

“一剑”法治止纷争。

“二剑”德治知廉耻。

“三剑"自治树新风。

21.

“针”解难题 “绣”好基层治理之“花”

“绣”即照着模子，绘好蓝图。

“花”即求真务实，做亮实绩。

“针”即急民之急，解民所需。

22.

答好基层治理中服务群众的“新考卷”

多用情，答“准”联系服务群众的客观题。

多用心，答“深”宣传教育群众的主观题。

多用力，做“实”组织凝聚群众的实践题。

23.

“党建引领+”夯实基层社会治理根基

用活载体，夯实根基，着力构筑社会治理“防火墙”。

建强堡垒，充实力量，全面巩固社会治理“主阵地”。

激励担当，群防群管，有效激活社会治理“一池水”。

深化功效，真抓实干，全面提升平安创建“新效益”。

24.

健全“四大体系”巧解基层治理难题

要健全基层“组织体系”，建强基层治理“感应末梢”。

要健全基层“工作体系”，舒通基层治理“循环脉络”。

要健全基层“服务体系”，夯实基层治理“功能系统”。

要健全基层“保障体系”，做强基层治理“骨骼肌体”。

25.

打好乡村治理“组合拳”

筑牢敢于治理的“指挥所”。

锻造善于治理的“先锋队”。

厚植高效治理的“综合体”。

吹响共同治理的“集结号”。

26.

以党建之光照亮乡村治理“最后一米”

合理细分治理单元，推动乡村治理体系合成“一张网”。

建立健全互助组织，推动乡村治理力量拧成“一股绳”。

厘清乡村职能界限，推动乡村治理主体凝成“一条心”。

27.

让党组织在基层治理中“唱主角”

筑牢基层治理的“桥头堡”。

配强基层治理的“领头雁”。

树起基层治理的“一面旗”。

28.

聚焦治理“盲点” 夯实乡村“基点”

下沉治理资源，抓好灾害前的防范。

加大治理力度，把好舌尖上的安全。

创新治理抓手，护好山水间的净土。

29.

乡村治理要学会“接地气”

首先，夯实基层基础，建强战斗堡垒是关键。

其次，利用能人治村，集聚人才力量是保障。

再次，倡导乡风文明，净化人居环境是支撑。

最后，提高村民素质，发动全民参与是长效。

30.

乡村治理的“前”“中”“后”

提升基层社会治理效能篇（2）

【关键词】

新常态；公共管理；困境；出路

1前言

在公共管理当中，主要是针对社会公共事务进行管理，例如社会问题、公共项目、公共资源等。其中，社会问题主要体现在社会福利、文化教育、公共设施、交通市政等方面。公共项目主要是按照相应的政策，所采取的一些行为规范。公共资源则包括了自然资源、人力资源、公共信息资源、公共设施产品等部分。由此可见，在公共管理当中，具有十分重要的意义和作用，因而在新常态下，必须明确公共管理的困境，并积极探索合适的出路，从而取得更好的公共管理效果。

2新常态的基本内涵

所谓新常态，就是要对过去的状态进行改变，通过对现状的改善和调整，形成相对稳定的新常态发展趋势。新常态主要表现在文化、政治、经济等领域。在当前的法治社会中，通过对社会主义法治精神的弘扬，以及对社会主义法治文化的建立，在全民范围内，形成依法行事、崇尚法治、尊重法律的良好环境。基于法律的框架，对社会治理机制、社会管理方式等进行转变，形成多领域、多层次的社会治理体系［1］。基于法律，将社会管理职能赋予社会治理主体，是社会治理体系能够得到良好的运转，并依法对社会治理主体的行为、权力等进行监督。在新常态之下，应当对基本的法律法规进行遵守，充分发挥出依宪治国、依法治国的基本方略。在国家制度执行能力、国家制度当中，主要通过治理能力和治理体系加以反映。因此，在现代化社会管理当中，应当实现科学化、法制化、民主化的转变，为社会管理提供良好的政治保障。在经济发展领域当中，则应确保稳定的经济发展秩序，确保经济平稳的发展，实现良好的增长质量。对新的经济增长点和经济发展核心动力，应当进行大力的开发和培育，在经济发展中，也要重视意识形态中创新思维的影响。

3新常态下公共管理的困境

3．1改革方式与基层管理制度矛盾

在我国改革发展的深化过程中，公共管理水平的提升是至关重要的，所以，国家对此制订了一系列从上到下的改革措施。但是，在上层管理设计框架当中，对于下层事实基础建设是十分依赖的。虽然我国对于基层管理建设十分关注，为了推动地方改革的实施进度，也出台过一系列的政策和措施，以确保顺利的进行公共管理。但是由于相应制度规范、法律依据的欠缺，并且受到地方经济的限制，使得这些这些政策在实际执行中始终难以取得较为理想的效果。在社会基层管理当中，这些从上到下的改革措施，会由于受到不健全的基层管理制度的影响而难以有效的推行［2］。所以，对于改革规划措施，还应当结合我国的实际情况进行相应的调整和改变。

3．2公共管理人员能力与素质不足

在公共管理当中，重要的组织者、主体参与者就是公共管理人员。因此，这些人的职业单的、专业素质等，对于公共管理质量与水平有着密切的联系。在当前的社会当中，公共管理的价值体系、组织文化等建设已经产生了一定的问题，因而对管理人员的自觉度、个体素质提升都较为不利，使其在公共管理工作当中，很容易形成消极的情绪。公共管理人员如果不能及时调整这种工作状态，将会在公共管理领域中发生蔓延，进而形成一种恶性循环，极大的影响公共管理质量与管理效果，对于公共管理价值的实现也会产生较大的阻碍。

3．3公共管理的技术方法薄弱单一

在公共管理当中，公共管理技术指的是管理者创建和应用实践性、工具性的知识体系，从而实现公共管理的目的和效果，其中融合了多种专业管理技术，例如应急管理、智慧行政、数字管理等。在当前的公共管理中，对于公共管理技术的重要意义，很多管理者缺乏充分的理解，对于传统单一僵化的管理形式，存在着较大的依赖性。对于公共管理技术辐射学科的认识，也缺乏应用的重视，因而造成了公共管理技术方法薄弱单一的情况［3］。对于公共管理的效果和质量也产生了不良的影响。所以，对于公共管理人员来说，应当在工作当中对加强学习公共管理的技术方法，从而使公共管理水平得到有效的提升。

3．4治理体系能力目标现状的差异

在公共管理管理当中，应当基于实现科学化、民主化、法制化的治理目标，对治理能力、治理体系等进行建立。在我国当前社会中，具有繁荣的社会文化、稳固的政治控局、稳定的经济形式，说明当前的经济、整治发展形态能够与公共管理事业相匹配。而对于公共管理发展目标来说，在治理能力、治理体系等方面，仍然存在着一些问题和不足。例如在治理体系的实际运行当中，法制化、民主化的效果不够理想，治理渠道也较为欠缺，社会民众对于公共管理，难以进行有效的参与和了解［4］。在治理主体建设当中，存在着较为落后的情况，同时治理人员素质能力也较为有效，因而治理能力难以得到进一步的提升。因此，对于社会公众、市场、政府的管理能力，必须进行有效的提升，从而对治理体系能力目标现状的差异进行有效的解决，更好的推动公共事业管理的发展。

4新常态下公共管理的出路

4．1重新塑造公共管理的价值体系

在公共管理组织当中，管理人员应对社会问题，主要依靠其中的价值体系，从而会在一定程度上，影响最后的管理质量与管理效果。在当今社会的发展当中，各方面的诱惑、欲望等不断增多，因而在公共管理领域中，也不可避免的发生了忽视民众的基本需求、肆意践踏公众利益、过分追求金钱物质等不良的行为，对于我国新常态下的社会发展是十分不利的［5］。因此，为了有效的解决这一问题，应当对公共管理的核心价值体系进行重新的塑造。具体来说，从意识形态方面，应当对社会主义核心价值体系进行积极的构建，实现公正、公平、法制、民主的社会环境形成。从政治制度方面，应当对国家的法律法规进行严格的遵守，通过法律法规建设的形式，实现意识形态方面的需求。从实际行动方面，应当更为有效的监督管理基层的领导行为，为公共管理人员树立良好的榜样和典型，最终形成组织内优良的价值体系。

4．2提升公共管理主体的管理能力

在新常态的发展之下，对于公共管理主体的管理能力，应当进行不断的提升，从而更好的推动公共管理工作的有效进行。在实际工作当中，公共管理部门应当对现有的管理形式进行转变，同时对自身的管理结构进行不断的优化和调整，以更好的推进公共管理的发展和革新［6］。对于公共管理人员，政府部门应对其相关的要求加以明确，对公共管理人员的考核、选拔等机制进行不断的完善。对于管理人员后期职业道德、专业知识的培养，应当给予更高的重视，使公共管理人员都能够具有良好的依法行政意识、服务意识，从而在社会问题的分别和处理中，能够发挥出更大的作用。此外，对于公众参与公共管理的渠道，政府部门应进行相应的扩展，加强全民基础管理教育，使社会公众能够基于良好的自我管理，积极有序的参与到社会公共管理当中。

4．3加强公共管理技术手段的创新

在新常态下的公共管理中，为了更加快速、科学的对社会问题进行处理，应当对应急管理、智慧行政、数字管理等专业的管理技术加以运用，从而促使公共管理水平的提升。同时要积极更新管理人员的思维方式，以及政府部门的管理模式，对传统公共管理中落后、单一的管理方法进行摒弃，积极运用更加先进、有效的现代化公共管理技术［7］。在公共管理中融入物联网、计算机等技术，从技术层面上给予公共管理更为良好的支持与辅助，进一步提升公共管理的效率和效果。

4．4确保上层改革涉及的有效推行

在设计上层管理方案的时候，应当将基层建设作为依托。而在当前社会中，由于基层建设存在不足，缺乏系统的管理制度，因而上层管理方案难以在社会基层管理当中发挥作用，难以有效的提升公共管理的效率和质量。因此，相关的管理部门及政府部门，应当采取有效的措施，推动上层设计的有效落地。在地方政府自治管理机制的建立当中，应当将上层设计作为指导基础，对基层政府的自我管理权力进行强化，在物质、制度等方面，为其管理行为提供支持和辅助。通过这种方式，对地方改革的积极性、持续性等进行确保。在对国家公共管理能力进行提升的过程中，应当确保地方公共管理制度的有效推行［8］。另外，对于公共管理体制，应进行不断的发展和创新，有针对性的制定法律法规，更好的保障制度的执行，实现合理、合法的公共管理。基于新常态的基本特点要求，对公共管理体制进行创新，对国家法律制度加以遵循。应对社会主义价值观、经济发展规律等要求加以满足。根据地方发展环境，对改革意见进行相应的融入，从而在社会基层管理中，确保上层设计的有效实施。

5结语

在我国当前的社会及经济发展当中，新常态作为一种全新的发展态势，体现出了很多不同以往的特点及要求。在新常态之下，公共管理工作也面临着更大的难题和挑战。为了能够有效的解决这一问题，应当分析和明确新常态下公共管理的困境，采取有效的措施探索公共管理的出路，从而更好的发挥出公共管理的作用，推动社会经济的进一步发展。

作者：李思逸 单位：重庆城市管理职业学院

参考文献:

［1］蒋猛，李瑞昌．经济新常态下的公共治理范式创新———走向分权式治理［J］．江苏科技大学学报(社会科学版)，2015(03):83～88．

［2］李金．新常态背景下的成人教育管理:困境与出路［J］．北京宣武红旗业余大学学报，2015(04):32～36．

［3］张丙宣，周涛．智慧能否带来治理———对新常态下智慧城市建设热的冷思考［J］．武汉大学学报(哲学社会科学版)，2016(01):21～31．

［4］强敏．“新常态”视阈下河南省“省直管县”政府治理困境与对策研究———借鉴上海浦东区经验［J］．商，2016(02):62～63．

［5］孙荣，薛泽林．新常态下的社会治理精细化与赋权改革———以F省S市便民服务中心为例［J］．福建论坛(人文社会科学版)，2016(04):75～80．

提升基层社会治理效能篇（3）

今天，我们在这里召开全市城乡社区治理工作暨基层党建工作重点任务推进会，主要目的是贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，研究部署全市城乡社区治理工作和2020年基层党建工作重点任务。刚才，大家实地参观了XX示范点，XX作了经验介绍，他们的做法各具特色，希望大家相互学习借鉴。

下面，我就如何进一步做好我市城乡社区治理工作，推进基层党建各项重点任务落实，讲四点意见。

一、提高政治站位，切实增强做好城乡社区治理和落实基层党建工作重点任务的责任感和紧迫感

（一）为什么要加强城乡社区治理。

城乡社区是居民群众安居乐业的家园，是社会治理的基本单元，也是党和政府为人民服务的重要场所。正如所指出的，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。只有社区治理能力强了，社会治理的基础才会更坚实，国家治理现代化才会实现。第一，做好城乡社区治理，是中央和省的统一部署要求。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。这是首次在党和国家的重要文件中提出城乡社区治理现代化。党的报告就基层政权建设、基层群众自治、乡村治理体系和社区治理体系建设作出了全面部署，提出了新的更高要求。中央和

省也先后印发了关于加强和完善城乡社区治理、关于加强乡镇政府服务能力建设、关于深入推进农村社区建设试点工作等方面文件，明确了城乡社区治理时间表、路线图。第二，做好城乡社区治理，是乡村振兴发展的需要。推进实施乡村振兴战略，要深化村民自治实践、加强农村社区治理创新。如果乡村的治理能力、治理体系跟不上或者不适应，乡村振兴就没有可靠的社会支撑机制。加强和完善农村社区治理，夯实党在农村的执政基础，是推进精准扶贫精准脱贫、促进农村经济社会持续健康发展、实现乡村振兴的坚实基础。第三，做好城乡社区治理，事关人民日益增长的美好生活需求的实现。深刻指出,“城市的核心是人，关键是12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。为人民群众提供精细优质的公共服务，是社区治理工作的重头，不能见物不见人”。当前，我市城乡社区治理要为满足人民日益增长的美好生活需要提供更为有力的支撑、更高水平的社区治理质量。第四，做好城乡社区治理，是X经济发展的需要。X是世界长寿市，更应重视城乡社区治理。如果我们的城乡社区治理不好，环境问题、公共服务问题、治安问题频发，在发展中我们如何与别人比环境、比特色?这会影响

X的形象，别人对世界长寿市就有疑虑,XX品牌可信度就会大打折扣，进而影响到X打造省融入X区先行区的东融发展战略，影响X经济社会的发展。特别是年初以来，在新冠肺炎疫情防控工作中，各社区做了大量工作，社区工作人员发挥了重要作用，他们成为了疫情防控一线的人员，走访入户、登记看守等等一系列的工作中，社区组织在打赢疫情防控阻击战中作用不可替代。我认为，这也是我们的疫情防控经验，除了社会制度的优势外，为什么不能被其它国家模仿复制的原因之一。

（二）为什么要加强基层党建工作。

指出，治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，抓基层、打基础应作为长远之计和固本之举。城乡社区是社会的基本单元，是党和政府政策措施落实的“最后一公里”。加强基层党组织对基层治理的领导，发挥基层党组织轴心作用，把各类管理服务资源有效统筹起来，积极回应居民群众最关心最直接最现实的利益问题，推进社会治理重心下移，有效防范化解社会矛盾，对健全城乡社区治理体系、提升治理能力有着十分重要的现实意义。中组部高度重视基层党建工作，连续召开基层党建工作重点任务推进会，开展基层党建述职评议考核，着力加强基层党组织对城乡基层治理的领导，推动全面从严治党要求向基层延伸、在一线落地，对巩固提升党在基层的执政能力、创新基层治理机制、满足人民群众美好生活新期待、维护社会和谐稳定具有重要的作用。

（三）当前我市城乡社区治理和基层党建工作情况。

近年来，我市在城乡社区治理和基层党建方面深化改革创新，取得了较好的成效。我们既高度重视基层组织建设，在基层社区、农村都成立了党的基层组织，让党和国家的大政方针能够传达到最基层，让集中统一的国家体系同整个社会连为一体；又高度重视居民自治，依靠村委会、居委会和覆盖广泛的工青妇等群团组织，通过民主协商的方式，共同解决社区公共事务和公益事业方面的问题，让社会有活力，让老百姓有自治能力。特别是重点镇改革、乡镇“四所合一”改革、农村社区建设、履行党建主体责任“双述双评”等工作走在全区前列。还建成了一批有影响力有示范带动作用的品牌城乡社区。但我们也要清醒认识到，与人民群众新期待、与社区治理现代化新要求相比，与上级要求和先进地区相比，我们还存在不少问题和一定的差距。如，在城乡治理方面，城乡社区服务体系建设发展不平衡不充分，社区规划建设滞后，服务功能欠缺，社区服务精细化、信息化水平还有待提高。社区社会组织发展缓慢，社会力量和市场主体参与社区服务还不充分，居民参与社区治理主动性还不足，社区治理人才队伍建设滞后，等等。再比如，在城市基层党建方面，整体谋划不够，资源和力量整合不充分，社区服务场所建设落后，服务功能不健全，各领域党建与城市基层党建的关系没有厘清，存在各自为战的现象，等等。为此，我们要进一步提高政治站位，深刻领会做好新时代城乡社区治理工作和落实基层党建重点任务的责任感和紧迫感，进一步强化政治担当，持续用力推进城乡社区治理工作，努力完成基层党建各项重点任务，走出一条符合

X实际的基层党建引领城乡社区治理体系和治理能力现代化的新路，为推动X经济高质量发展奠定坚实基础。

二、突出党建引领，统筹推进我市城乡社区治理工作

（一）发挥好基层党组织领导核心作用和基层政府主导作用。

只有发挥基层党组织领导核心作用、改进基层党组织对社区各类组织和各项工作的领导，才能确保党的路线方针政策在城乡社区得到贯彻落实，才能把群众团结起来共同建设幸福美好家园。党的核心作用和优势尤其体现在它代表着广大人民群众的根本利益。社区中的居民会有各种各样的利益分歧，只有最大多数人最根本利益的代表者才能够公平公正地处理社区事务。所以，维护公平公正也就成为基层党组织发挥领导核心作用的关键。相对于社会组织和市场组织，基层政府具有统一行动能力强、配置资源能力强、协调各方关系能力强、处理危机能力强的优势，因而应当在城乡社区治理中发挥主导作用。

（二）运用好基层创新这个重要法宝。

基层群众的创新最及时、最接地气、最能反映日常生活所需，也能随时随地接受实践检验，灵活地进行调整完善。比如，一些城市社区建立居民议事委员制度，有的农村社区在议事时请来村里经验丰富、德高望重的“七老八贤”共同商议等，都是社区居民积极创新的生动体现。

（三）鼓励居民积极主动参与自治。

得到群众支持，再难的事也会变得很容易；没有群众支持，再容易的事也会变得很难。所有治理得好的社区都是有社会活力的，都得益于居民的积极参与。所以，应鼓励居民群众积极参与社区事务，由过去的被动接受管理转变为主动自我管理。在这一过程中，需要提高居民群众的自治意识和自我管理能力。

（四）充分借助多方面社会力量的作用。

城乡社区治理不仅事关政府的事、社区居民的事，也是社会的事，很多问题可以依靠社会力量来解决。比如，引导驻社区机关和企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理，既有利于解决资金问题，又有利于开展纠纷调解、健康养老、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、农村生产技术服务等活动。

（五）既注重硬件提升又注重软件提升。

提升社区治理水平的内容很广泛，既包括硬件提升，如完善社区硬件设施、优化社区环境等，又包括软件提升，如培育社区精神、开展社区公共文化活动等。虽然各城乡社区有差异，但每一个社区都有可以提升的空间。应通过社区提升，进一步营造社区良好文化氛围，增强社区凝聚力，提高社区治理现代化水平。

三、树立城市党建理念，推进基层党建工作重点任务落地见效

当前，城市愈发成为全社会集聚资源、承载人口的主体，城市基层党建也成为更好发挥党的核心领导作用，强化基层战斗堡垒的重要工作。必须顺应当前城市发展城镇化、网络化、集聚化等突出特点，提供结构更优化、覆盖更全面、契合度更高的城市基层党建服务。

（一）树立“大党建共建”的理念，形成聚合态势提升城市基层党建质量。

按照“构建简约高效的基层管理体制”要求，健全市、区（县）、街道、社区四级联动工作体系，大力推进街道管理体制改革，强化街道党组织统筹协调功能，有效整合辖区内的条块力量，构建内外互动的大党建体系。党委要总揽全局、把控方向，研究解决城市基层党建工作中的困难问题，提思路、定政策、强指导。街道一级统筹抓好自身建设、社区党建、驻区单位党建、非公有制经济组织和社会组织党建，推动各项工作落地生根。社区应整合公安、业委会、物业公司等部门党员骨干，联合专职社区党务干部，认真贯彻落实上级党委部署的各项方针政策，严格党内组织生活，加强阵地建设，有效放大基层堡垒的“战斗效果”。

（二）树立“大整合共治”的理念，凝聚城市党建合力引领社会治理创新。

要大力推行区域化党建联盟，完善议事决策、联席会商等制度，定期研究商议辖区内涉及共同利益和居民群众期盼的实事大事，实现大事共议、实事共办、要事共决、难事共解，推进区域协同共治。要以智慧城市建设为契机，建立健全网格化服务中心，推进城市基层党建信息化建设，打通各部门之间的“数据隔离”，把党组织和党员、居民群众深度连接起来，组织起来，实现党建工作与社会管理、服务深度融合。要大力推行“党建+智慧警务”模式，有效整合政法资源，助力城市平安建设。

（三）树立“大服务共享”的理念，链接城市党建资源提高为民服务水平。

要推动资源向社区倾斜，将各部门支持政策和服务群众的资金、资源、项目捆绑打包下放社区，最大限度服务好居民群众。整合扶贫救助、劳动就业等力量向一线下沉，集中为社区群众提供服务。整合学校、社会组织等各类社工义工队伍和在职党员志愿服务者队伍，广泛开展社工引领的社区自助、互助和志愿服务。按照不少于500平方米的要求，高标准、规范化推进城市社区党群服务中心建设。要探索推行“党建+寿城居家养老中心+大健康”模式，提升城市社区服务整体水平。

（四）树立“大作为共创”的理念，发挥城市党建优势助力创建“文明城市”。

结合创建省文明城市，把城市基层党建工作与创建文明城市相结合，充分发挥

“党建+创城”的制度优势，构建社区党组织领导，社区各类服务机构、驻辖区单位等社会力量和党员群众多元参与、同创共建新格局，让群众实实在在地感受到创建工作带来的新变化。要把党员教育与文明创建结合起来，以推进“两学一做”学习教育和“不忘初心，牢记使命”主题教育常态化制度化，强化党员道德素质教育，大力倡导社会主义核心价值观，通过党风政风转变促进民风社风改变，推动文明城市创建活动上台阶、见成效。

四、加强组织领导，切实提高城乡社区治理和基层党建工作水平

一是强化组织领导。

各级党委政府要履行好主体责任，做到城乡社区治理、基层党建工作与其他中心工作同谋划、同部署、同检查、同考核。要把城乡社区治理纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系，纳入市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核的重要内容，压实责任，随机督查，强化落实。市委开展“书记问评”工作中，可适时安排这两项内容进行专题问评。

二是强化改革创新。

要把我们的工作与上级城乡社区治理和基层党建工作的政策相结合，结合实际，明确目标任务，细化落实措施，推进城乡社区治理和基层党建理论创新、实践创新和制度创新。

三是强化示范带动。

注重改革创新，推进农村社区建设试点、以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，抓好街道管理体制改革试点和乡镇政府服务能力建设试点。开展“XX党建+乡村振兴”示范带建设工作，树立典型，总结经验，以点带面推动城乡社区治理各项工作发展，推广一批基层党建示范标杆。

提升基层社会治理效能篇（4）

提升基层党组织社会号召力，就是要发挥基层党组织的组织优势、组织力量、组织功能，做好组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众工作，最大限度地把群众组织起来，最广泛、最有效地动员一切力量，把中国特色社会主义的制度优势充分发挥出来。一要最大限度地把群众动员起来，按照党的要求行动，保持党同人民群众的血肉联系，健全党组织领导下的居民自治机制、民主协商机制、群团带动机制、社会参与机制，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，使其成为党组织发动群众的有力助手，更广泛、更有效地把人民群众凝聚起来。二要有力有效引领群众，做好群众的思想政治工作，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育，坚持一把钥匙开一把锁，把思想政治工作做到群众心坎上，帮助他们在思想上解惑，在精神上解忧，在文化上解渴，在心理上解压。三要积极稳妥推进基层民主，健全基层民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的机制，引导群众依法开展自治活动、参与社会治理，畅通群众表达意愿、参与决策、监督党的组织和干部的渠道，妥善协调利益关系、化解社会矛盾。

二、提升基层党组织组织力，要以提升发展推动力为目标，围绕中心、服务大局、推进工作

提升基层社会治理效能篇（5）

当前，我国已进入全面建成小康社会决胜阶段，为了促进经济社会实现可持续发展，需要不断挖掘基层审计机关的职能，通过开展思想政治工作，提升审计工作的效率和效果。

（一）基层审计机关思想政治工作的内涵

1.对基层审计机关而言，思想政治工作是党委工作的关键组成部分，目标是保障基层审计机关在经济发展道路上持续发挥经济监督的功能，长期保证党和国家路线、大政方针政策的贯彻和执行。由此可见，对基层审计机关加以社会主义与爱国主义和集体主义教育，能够进一步提升其思想道德水平及综合素质，使基层审计机关的审计工作和社会实践取得联系，促进审计事业的发展和繁荣。对基层审计机关而言，其思想政治工作的内涵还在于审计工作具有可持续性的特点，唯有持续强化基层审计机关和人员队伍的整体素养，才会更好地发挥在经济社会发展中“免疫系统”和“经济警察”的作用。

2.长期的实践经验表明，思想政治教育工作能够在基层审计实践中发挥基础性的支撑作用，无论是基层审计人员还是审计机关本身，通过思想政治工作能够形成共同遵守和奉行的价值观念，借此形成工作和生活的基本信条与行为准则，也会因此形成基层审计工作的优良传统等，所有这些都会对基层审计机关和我国的审计事业产生极为重要的积极影响。所以，在基层审计机关的思想政治工作中，要时刻以社会主义核心价值观为指导，以此确定基层审计机关的审计目标，确定其岗位职责，端正审计人员的工作态度。无论是现在还是以后，我国基层审计机关都要通过思想政治工作与审计人员的职业建设，进一步强化“以人为本”的审计工作内涵，以持续提升基层审计绩效。

（二）基层审计机关思想政治工作的瓶颈

一段时间以来，在内外部多种因素的冲击下，一些基层审计机关在思想政治工作方面出现了态度扭曲和工作不积极的情况，使得思想政治工作出现形式主义的势头，如果不对其加以遏制，极易陷入到恶性循环之中。比如，部分基层审计机关的领导在思想认识方面存在误区，认为新形势下基层审计机关无需进行思想政治教育，相关工作的开展也只是走走过场，形式主义逐渐占上风，这在一定程度上降低了思想政治工作的促进作用，致使基层审计机关的思想政治工作实践效果并不理想。再如，部分基层审计机关在思想政治工作的开展方面没有明确的计划与部署，无论是检查工作还是考核工作都相对简单和随意，这些事件活动难以对基层审计人员形成必要的激励作用；此外，部分基层审计机关在实际工作中注重审计实践，忽视思想政治工作。这样，思想政治工作的范围就变得越来越窄，工作上的空白c缺陷也就越来越多，在很大程度上致使思想政治工作的效果难以发挥，教育内容也因为脱离现实而难以发挥其吸引力和说服力，阻碍了审计事业的整体进步。

二、思想政治工作与基层审计机关融合机制的构建

（一）思想政治工作与群众性娱乐活动的融合

在基层审计工作中，不但审计工作本身要进行改革和创新，与之相关的思想政治工作也应进行调整和优化。当前时期，更需要借助多种形式的活动，不断提升思想政治工作的成效。比如，可以组织干部职工参与到健康向上和活泼生动的娱乐活动之中，借助这一形式与载体，让审计人员能够真实感受到审计工作给自己和社会带来的乐趣和贡献。再如，可以组织党政领导和业务骨干进行红色革命主义教育，通过多种形式让其能够牢记当年的革命历史，身临其境地感受老一辈无产阶级革命家的工作风范，从而坚定工作信念，树立正确的人生观和道德观，更好地为经济社会的发展贡献力量。

（二）思想政治工作与改善工作环境的融合

基层审计与其他审计不同，无论是审计环境、待遇，还是审计心理，都对审计人员造成了现实的考验。因此，从基层审计机关的角度讲，应时刻关注审计工作人员的政治和生活待遇，通过多种有效形式消除其后顾之忧，切实解决其在学习、工作和生活中遭遇的实际困难。尤其要注重改善其知识结构，提升其理论素质，通过实践和学习提升其工作能力。如在一些地区的审计单位中，为了让审计人员能安心工作，应尽最大努力改善其办公和生活环境，通过硬件设施和软件设施建设，不断提升其工作效率和工作满意度。

（三）思想政治工作与先进观念的融合

提升基层社会治理效能篇（6）

实施“组织覆盖”提升行动，拓宽党组织有效覆盖。实施“入驻企业建党组织专项计划”、“织网计划”、“清零计划”，推广区域化“党建组团”模式，探索街道社区“孵化”组团、商业街区“商圈”组团等形式组建党组织；健全街道建“大工委”、社区建“大党委”、网格建党支部、共同生活空间建功能党小组的“四位一体”区域化大党建组织体系。

实施“政治引领”提升行动，强化党组织政治功能。围绕系列讲话精神对全市党员干部分层分类分级再教育再培训；严格党内政治生活，分层分类制定领导班子民主生活会细则，完善基层党组织组织生活会操作规程；加强群众教育引导，推广“枫桥经验”、“五一工作法”等经验，探索建立“五群”工作法，积极开展“五进村（社区）”活动。

实施“服务能力”提升行动，强化党组织服务功能。规范基层党组织运行，深入推进党建日常工作、工作展示、工作档案、教育平台规范化建设，健全落实基层党建工作“季评”制；深化“走基层”等活动，完善“四级问政平台”运行机制，探索构建党建电商“双促”工作新模式；完善联系服务群众工作制度，总结推广“群众议政”、“党群110”等经验做法，基层党员和干部群众对党组织工作满意率在90%以上。

实施“基层治理”提升行动，全面构建基层治理体系。探索建立以基层党组织为核心的基层依法治理体系，引领乡镇（街道）、村（社区）等法治建设；深化推广“三自一引”基层治理模式，探索院落议事会、小区自管委等自治模式和民主协商有效载体；大力提升基层治理骨干队伍专业能力，鼓励社区专职工作者参加社会工作者职业水平考试，大力选拔培养和引进紧缺基层治理专业型人才。

实施“队伍素质”提升行动，建强基层骨干力量。积极选派优秀年轻干部到乡镇（街道）、村（社区）挂职党组织书记或担任“第一书记”，集中开展乡镇（街道）、村（社区）、机关事业单位、国企、“两新”组织党组织书记“五大培训”；配齐配强乡镇（街道）专职组织员和组织干事，大力实施“两新”组织党建指导员选派“红领先锋”行动；实施大学生村官“五个一批”分流计划。

实施“党员先锋”提升行动，建设高素质党员队伍。制定发展党员中长期规划和年度计划，严格标准、程序抓好党员发展，对三年未发展党员的村（社区）党组织实行挂牌督办；科学设置村（社区）党员教育中心，推进党员“六上”工程，分类别分领域开展主题教育培训；建立健全流动党员双向管理机制，做好流动党员服务中心（站、点）建设和使用管理，稳妥慎重开展处置不合格党员工作。

提升基层社会治理效能篇（7）

——干部培训班交流发言材料

近期，我有幸参加第一期X干部专项培训计划——推进市域社会治理现代化专题研究班，从X月X日开始，在市委党校进行了为期X个月的学习，X月底又赴X大学X校区参加集中培训，通过聆听专家教授的授课、现场学习观摩，对抓好社会治理工作有了一些新的思路。X月X日开始，我结合本职工作实际，通过查阅档案资料、实地走访调研，对市域社会治理中的一些堵点、痛点进行了剖析，特别是在组织、理念、体系、服务四大要素上进行了研究和探索，现将有关工作收获汇报如下。

一、从“四大困境”破题，找准市域社会治理短板

（一）组织困境

调研中，我发现基层组织力不强的问题较为突出，不少基层组织架构还未能适应新时代的新要求，难以最大限度满足人民群众的利益诉求。如2020年7月，X化纤将员工住宅小区的物业管理权限移交到社区，但是失去了原“国企包办”模式的硬性约束后，许多党员和居民开始与基层党组织、社区“脱钩”，社会治理对象由高组织化转向低组织化，导致组织无序。同时，在农村许多党支部呈现老年化和空心化，以X镇蔡湖村党支部为例，50岁以上党员超过一半，大专及以上学历人员只有三成，仅有的一些年轻党员更是常年在外务工，导致党组织缺乏活力。此外，社会治理牵涉部门众多，由于缺乏组织的有效统领，各部门各自忙于条线任务，未能高效整合各条线力量，造成了执行和运作过程的碎片化。

（二）理念困境

在社会治理的实际过程中，很多地方没有真正理解治理的内涵，导致基层社会治理的虚化。思维“人治化”。一方面，不少公职人员法律意识薄弱，去年山西洪洞县一村民家土灶被村委会用水泥封平的新闻曾引发舆论热议，村委会的乱作为，折射出社会治理中的“人治”惯性。另一方面，群众法治观念落后，部分群众习惯于“托人情”“找关系”，X镇信访科在接访过程中，也存在少数群众来访前习惯于先买一包“办事专用烟”，而非寻求法律帮助的情况，更有极少数群众“信访不信法”，反映出群众法治观念淡薄的问题。自治“空壳化”。当前不少群众自治组织徒有虚名，这种现象在城镇老旧小区较为突出，如X某小区居民构成复杂，缺乏公共意识，对自治组织漠不关心，难以实施自主治理。除此之外，不少基层单位“越俎代庖”，过多地插手自治组织事务，大部分镇（街道）对下属的村（社区）有严苛的考核管理，忽略了自治组织的自主权。

（三）体系困境

党的四中全会公报提及的社会治理体系建设目标中，政府负责、公众参与、科技支撑等方面存在的问题也显得尤为突出。一是权力边界模糊。推进社会治理是公民权利意识不断觉醒的必然要求，其有效实施又依赖于公共权力的扩大，二者间天然存在矛盾。X镇就有群众要求公开本组村民的特殊人群信息，当事人则认为此事属于个人隐私，不愿提供，由此引发矛盾。二是参与主体单一。当前社会治理工作提倡政府积极作为，很多人却将此理解为“大包大揽”，比如当前一些乡镇敬老院参与主体较为单一，大多由政府开办，收费价格未能市场化，在服务质量和水平上不够高，导致老年人不愿意入住，影响了治理效能。三是科技支撑无序。当前各地社会治理网格平台app参差不齐，比如临近扬州的X市部分区用的平台不同，扬州市虽然统一运用省级平台，但是平台操作复杂，功能并不完善，未能有效发挥作用。

（四）服务困境

当前社会治理工作中，重点以网格化为主要支撑，网格员为直接责任人。然而基层事务繁多，工作人手不足，由此产生了一系列服务上的问题。网格设置较粗放。按照省政法委规定，城市社区网格按照300-500户或1000人左右为基本单元，农村按照200-300户为基本单元。然而实际工作中因为种种原因，超过2000人的农村网格不在少数。巡办分离不到位。目前，X市网格员基本都由村干部兼任，在这种模式下不仅网格与村干部工作时间互相挤兑，更导致网格员同时负责事件的巡查发现和最终办结，促使村干部发现问题的积极性降低，影响了矛盾纠纷化解的质量。服务效能跟不上。由于网格员时间、精力有限，致使服务打了折扣，无法有效满足人民群众，特别是弱势及重点群体的诉求，X市六合区曾有一独居老人死亡两个多月后才被发现，这就是网格走访不到位、不常态所导致的。

二、从“四大要素”着手，推进市域社会治理现代化

（一）以组织现代化为根本保证，优化组织架构、工作流程

1.筑强组织“引擎”。提升社会治理效能，必须落实基层党组织直接责任，充分发挥其各项功能。一是强骨干，突出抓好支部书记队伍建设，选拔下派年轻有为的基层干部担任基层党组织书记，加强思想理论教育、社会治理培训，合理设定基层党组织书记任职最低年限，逐步提升相关待遇，营造在基层干事创业的良好环境。二是守阵地，全覆盖推进党群服务中心建设，不断增强组织活力，打造领导社会治理的战斗堡垒。三是当表率，以党员为核心，积极开展“星级党员示范户”评比，以党员带动群众，营造“人人参与社会治理、维护和谐稳定”的良好社会氛围。

2.打破条线“壁垒”。今年，全市范围内推进的基层整合审批服务执法力量改革，是解决条线“壁垒”问题的一剂良方，应当深度推动各单位思想上融合、行政上整合、工作上磨合。一是整合治理力量。在改革中，原社会治理条线的综治、信访等部门被统一整合到社会治理局，但是市直属的司法、公安等部门依旧独立在外。因此，应加强属地管理，赋予镇（街道）对驻镇直属单位一定考核权限，并从上级层面加大部门之间联动，确保工作有力有效。二是整合网格力量。以X镇为例，原本城管、综治、安监、派出所等条线都设立了网格，应将其深度整合为依托村（社区）划分的综合网格，同步整合网格员队伍，统筹负责网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理等工作，实现“多网合一”。三是整合执法力量。在机构改革中成立的综合执法局，承接了部分上级下放的执法权力，也承担了不少执法压力，可以在便于基层更有效地开展工作的基础上，有针对性地下放权力，提升执法实效。

（二）以理念现代化为实践路径，推动德法并重、三治融合

1.强化自治基础。一方面，激发主体意识。通过有效的宣传教育，逐渐引导广大人民群众自觉参与社会治理，激发人民群众的主体意识和参与意识，进一步增强人民群众参与社会治理的主动性。另一方面，拓宽参与渠道。进一步落实好为民办实事项目，将人民群众关心、关注的事务作为社会治理重点，真正让群众在社会治理中得到实惠，同时完善重大行政决策公众参与制度，增强群众的参与权、知情权和表决权。

2.强化法治保障。一方面，坚持领导干部带头尊法学法守法用法，切实提高法律素养、法治意识和依法行政水平，坚持以法治思维和法治方式推进社会治理。另一方面，通过法治大讲堂等形式，强化法治宣传教育，深入开展普法活动，加强村民法治意识，改善乡村法治环境，形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治氛围。

3.强化德治引领。以X镇为例，积极弘扬正能量，利用好道德讲堂等载体，坚持开展文明家庭等评比活动，打造农民艺术节等文化品牌，引领文明新风尚。挖掘德治文化，充分挖掘家风等优秀德文化，积极宣传先进典型，充分发挥道德的引领、规范和约束功能，使德治成为市域社会治理体系的重要支撑。

（三）以体系现代化为活力源泉，促进主体多元、协同共治

1.政府权责明界化。以维护民生权益为底线，以法律形式明确社会治理工作中公私领域的界限，合理缩小政府权力范围，防止政府越界。同时，为政府越界行为的矫正提供法律依据，明确相关补偿措施和标准。此外，应当在公共权力和公民权利之间创建一个沟通渠道和缓冲地带，引入更多治理主体，担负起政府权力退让后空缺的部分公共职能。

2.参与主体多元化。市域社会治理需要政府积极作为，指得是政府要在公共服务适度市场化的前提下，充分发挥职能。一方面，应当积极培育群众迫切需要的社会服务类、公益慈善类社会组织，鼓励政府向其购买社会服务，坚持市场化运作机制，优化妇女儿童活动、老年人供养等公共服务供给，提升服务能力水平。另一方面，应当履行政府监管职能，在社会组织登记注册、信息公开等方面严格把关，加强社会组织规范管理。

3.智能技术高效化。在确保平台数据互通的基础上，尽量统一管理规范，简化操作手续，优化服务功能，整合公安、民政、司法等平台，真正实现“一网打尽”；并将平台推广到群众中，让平台成为群众反馈诉求、监督治理成效、畅通干群联系的桥梁。加强大数据技术的应用，通过平台数据了解群众诉求，分析社会热点，构建数据共建共享的社会治理格局。

（四）以服务现代化为价值基石，落实民生为本、服务为先

1.精细管理增效能。按照社会治理“一张网”“五统一”部署，根据城市和农村不同要求，精心划分网格。如目前X镇按照要求，将网格重新划分为X个，同步组建专职网格员队伍，定期开展全科社工等培训，提升工作能力水平。同时，精细开展工作，学习X市“社区特色品牌服务”工程，推广网格“微治理”，精确记录居民信息，梳理个人需求，提供个性化服务，打造特色先进网格。

2.巡办分离显作为。为确保巡查工作的专业度，可将网格员由县区统一招聘并分配，由镇级层面进行属地管理和考核，专职负责网格内事件办结以外的工作。在基层人手不够的情况下，可安排网格员兼职与社会治理条线无关的基层工作，但仍需以网格巡查工作为主，以保障问题前端发现能力。属地社会治理部门负责统一收集居民非警务类诉求，并分配到职能部门，督查问题办结情况。此外，探索将问题上报功能下放到居民手中，由网格员进行初审后交职能部门办结，进一步强化信息采集能力。

提升基层社会治理效能篇（8）

中图分类号：D252

文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2017.01.09

党的十报告指出：“在城乡社区治理、基层公共服务和公益事业中实行群众自我管理、自我服铡⒆晕医逃、自我监督”，发挥各类组织协同作用，实现政府管理与基层民主的有机结合，这是中央首次将社区治理写进党的纲领性文件。“访惠聚”工作作为自治区稳疆安疆的重大战略部署是解决新疆各种复杂现实问题的固本之举，更是推进基层治理体系和治理能力现代化的伟大实践。

近年来，全疆各主要城市基本形成了以街道办事处和社区居委会为基础的城市社区治理体系，随着社会转型和发展，市场化、城市化不断推进，新观念、新事物和新经济业态不断涌现，城市社区治理日益复杂和困难。基层治理对当代中国社会结构的变迁和国家治理体系的建构提供了一种路径探索。而新疆城市社区的治理不是简单地维护基层社会秩序，而是要把党的领导植根于基层，实现党的领导与基层自治的有机统一。

2016年上半年，笔者围绕“访惠聚”工作推进社区治理能力和治理体系的现代化开展了专题调研。调研中，网络问卷采取单选和多选（多维测量）两种形式，设计问题23个，实际有效参与问卷调查229人；实地走访社区人员围绕6大问题开展主题询问、访谈106人，听取工作专题汇报6场。通过实证分析，笔者梳理了社区治理存在的困境及原因，并通过对比国内外的经验，结合“访惠聚”工作，对如何推进克拉玛依社区治理体系和治理能力现代化提出建议和思考。

一、新时期克拉玛依市社区治理的困境

改革开放以来，随着克拉玛依市场经济的不断发展、城市化不断推进和外来务工人员的不断涌入，“单位制”社区不断瓦解，社区“非熟人社会”属性更加明显。

克拉玛依市经济实力较强，社区居民可支配收入较高，居民综合文化素质较高，“访惠聚"32作的深入推进为基层带来了新理念、新方法，社区居民对社区治理有了更高标准的期待。

1.社区治理“弱参与”，治理体系不完善

（1）“弱参与”问题。随着城市社会日益多元化和碎片化，社会个体“原子化”趋势日益明显，青壮年群体参与社区活动存在一定程度上的“冷漠”，随着“红细胞”工程的推进，这一现象有所改观，但青壮年群体主动参与社区事务比例仍较低。社区活动参与者多为老年人、低保户、待业青年和学生等，抽样调查发现，老年人、待业青年和低保户群体占到社区活动参与者的61%。从参与活动的内容深度看，超过76%居民参与社区公共设施的擦洗、文体娱乐活动、捐款捐物公益慈善类活动、治安巡逻等，与社区事务民主决策、民主监督、民主选举的有关事项如社区居委会选举、社区维权活动等参与率很低。

（2）“街居制”下街道组织权责不匹配现象突出。随着城市管理中心的下移，导致街道组织的职能明显增多，但相关管理权限却没有被赋予，街道资源整合能力不强。社区居委会不断丧失了自治本色，社区经费几乎全部都源于财政拨款，社区全职工作人员的选任和升迁皆由街道决定，社区居委会面临“行政化”和“被边缘化”的窘境。

（3）社会组织发展缓慢。社会组织发展滞后、基层治理体系不完善也使得通过社区治理体制在“非熟人社会”中构筑社会生活共同体变得困难重重。一是社区居委会的行政化倾向日益严重，市区政府各相关职能部门下沉的工作日益繁重，对社会组织的培育捉襟见肘。二是社区现有社会组织大部分为政府机构的衍生物，行政色彩十分浓厚，自主活动的能力和动力缺乏，公共服务的供给能力低下。三是社会组织的成长缺乏相对宽松的环境和空间，引导、培育和监督体系都没有同步建立。

2.社会资本发育不良，人际交往成本过高

德国社会学家Granovetter认为，社会资本是指个体或团体之间的关联――社会网络、互惠性规范和由此产生的信任。社会资本对社区治理、公民社会和国家福利都具有重要意义，社会资本的提升对个体安全感和幸福指数的提升都有显著影响。总体来讲，克拉玛依市社区社会资本发育滞后，人际间的交往成本过高。

（1）同一社区的人际信任感下降。抽样调查显示，仅31%的居民对同一社区的陌生人选择信任或非常信任，尤其是在新社区，这一比例还会下降。（见图1）

（2）社区普遍缺乏一个经过居民共同体认可的互惠规范。现有的社区规范或居民公约缺乏对我国传统文化因子中“出入相友，守望相助，疾病相扶”的公共文化精神和传统伦理规范的挖掘，很难获得居民共同体的认可。

3.社区治理的错误认知

观念作为市民的习惯认知会显著影响居民的行为。调查显示，超过70.54%的居民对社区治理存在错误认知，认为社区居委会代表政府的意志；部分居民和“访惠聚”活动工作组成员甚至认为社区居委会是政府机关。（见图2）社区居民、居委会工作人员大都把社区比作国家和政府的“末端神经”或“腿脚”，这种说法虽然生动形象，但却是对社区地位和功能的贬低，是对社区基础性和基层性的认识误区，过于关注其在架构维度的基层性特征而忽视了在功能维度上的基础性作用。

4.社区工作人员整体素质不高，工作效能低

克拉玛依市社区工作人员的素质参差不齐，兼具组织协调能力和实用专业知识的“复合型”人才缺乏。2015年底，克拉玛依市社区工作人员队伍中，35周岁以下的年轻人不足8%，大专及以上文化程度工作人员占比不足31%。任何事业的兴衰关键在人才，社区工作人才的缺乏会显著制约社区治理创新。只有对社区基层工作人才培养制度和激励制度的日益完善，才能使社区工作者积极性不断提高，但人才培养和培训机制需要加强。社区繁重的工作日益超负荷，治理创新无从谈起，这都显著制约着社区工作效能的提升。

二、克拉玛依社区治理困境的原因分析

1.客观方面

我国社会处于变革和转型期，市场经济的不断发展，社区治理中“碎片化”“原子化”不断加剧，社区治理面临着“集体行动的困境”，居民参与社区治理难以避免公共事务中的“搭便车者。随着“熟人社会”的打破，新中国成立初期“破四旧”、社教运动等对传统道德的冲击，原有乡村基层治理中传统道德约束体系的打破，现代社会法治文明与道德文明及社会伦理共识尚未从根本上确立，尤其是法律体系的不完善，都给基层社会治理带来了很大的挑战。

2.主观方面

社区工作人员整体素质不高、结构不够合理是制约基层社会治理能力提升的客观现实，同时居民参与社区共治共建的动力缺乏也是造成基层治理困境的一个重要原因（见图3）。

（1）缺乏际控制感。社区居委会在维护社区居民切身利益方面“失语”，居民对社区治理机构的信任感缺失；尤其是对社区居委会的换届选举、社区公共事务的决策，居民认为参与并未影响最终的结果，缺少实际控制感，参与动力缺乏，导致“弱参与”局面的形成。

（2）参与平台的缺失与社区活动本身缺乏创新。居民参与网络建设相对滞后，社区活动参与者几乎都是老年人、低保户等群体，又因为社区活动无法满足青壮年群体的需求，导致青壮年群体参与积极性不高，使社区活动进入恶性循环。

（3）人格倾向。热情外向、具有同情心、责任感和开拓精神的居民参与社区治理的次数多、频次高，能起到对社区骨干的培养和挖掘，进而发挥榜样力量的作用，从而吸引更多人参与社区治理，带动居民成为社区治理的主体，社区居委会与社区各类精英分子需加强联系和互动。

三、国际经验与本土创新

1.国外镜鉴

（1）英国的“邻里关系重建”与“全英赋能”计划。1997年，英国工党政府全面反思了以往社区治理“重视物理硬件环境的改善而忽视对社区居民的重视”，提出了“邻里关系重建”（Neighborhood Renewal）及“社区新经营方案”，同时将“参与”定位为“最具突出的（社区）特征”（FlagshipInitiative），注重将社区发展和社区治理结合在一起开展。英国政府设置了一个数额较大的基金，全国各社区、各社会组织都可申请，但申请的前提条件是“所使用的资金和开展的工作必须涵盖其他民族社区。同一社区必须重视跨越政治区分”，这一项目设置为北爱尔兰地区的社区重塑起到了关键作用。

英国通过“全英赋能计划”构建全国性的社区人才培养和培训计划，在培训学员的组成中，注重将政府官员、社区工作人员和社会组织服务者放在一起开展培训和研讨。

（2）新加坡社区治理中的“国家法团主义”。“国家法团主义”是指国家或政府在具有极强的资源调控能力的基础上，根据治理需要在某一社会领域发起和创立社会组织，通过法律和制度安排给予社会组织以合法性和资金支持，国家对组织的运转和利益表达具有较强的控制权，社会组织也具有较明显的半官方色彩。

新加坡在社区治理中的“法团主义”模式保证了基层组织的可控，更为关键的是“对于新加坡一个后发国家，在国家和市场尚未完全发育起来以前，这种治理模式可以避免受到现代公民社会力量的挑战”。

2.国内探索

国内各地社区治理普遍借鉴了上海市“二级政府，三级管理，四级落实”的基本框架，框架的突出问题是社区居委会实际上成为了街道办事处的派出机构，社区行政化倾向严重，但各地在此基础上对社区治理也进行了许多有益的探索，社区由“政府主导型的行政型社区”逐渐向“政府推动和社区自治相结合型的社区”演进，在少数东部发达地区正在构建起“社区主导与政府支持型的自治型社区”。

（1）建设社区（村镇）学院，培养社区治理人才。2013年，四川省都江堰市成立了村（社区）政学院，学院的主要领导由市委组织部和市委党校主要领导兼任，培训内容主要以农村治理和城市社区治理为主，旨在提升社区（村镇）干部的综合素质，同时探索村政和社区治理的发展规律。

（2）社区多元共治机制的形成。2012年，深圳市南山区花果山社区率先在全国构建社区大党委为主导的社区多元共治机制。社区治理由社区大党委主导，社区居委会、社区社会组织联合会、居民社会组织和驻社区单位代表共建共享理事会负责社区公共事务的决策，理事会成员每3年改选一次，由全体居民投票产生；同时社区建立了社区服务中心和社区家园网两个服务平台，通过购买服务，聘请社区社会组织或由社区居民志愿者负责管理和运营社区服务平台，新的社区治理体制虽然也面临一些问题，但激发起居民参与社区治理的热情，凝聚了多方共治的合力。

四、推进社区治理体系和治理能力现代化方面的探索

“访惠聚”工作的开展使我们更加深刻地认识到，基层社区治理只有坚持在基层党组织的领导下，组织基层群众依法管理社会事务，才能实现基层社会治理的高效。

1.“一核多元”模式下“党建+治理”

多年来，我国国家和社会的关系是强政府弱社会的格局，调研发现对于社区治理的看法难以形成较为集中的意见，著名社会学家帕斯卡尔提出“无法达成统一的多元主义是混乱。结合克拉玛依的实际和“访惠聚”工作的实践，我们认为必须发挥好基层党组织这一“核心”作用，通过建强基层组织、树立基层党组织的权威、引入多种力量，才会更为科学、高效地推进基层社会治理。

首先，深化“红细胞”工程。社区党组织和社区党员是社会转型期少有的能够保持组织属性的力量，在以“陌生人社会”为主的社区中能够构建一种强大的新型联结机制。2013年，“红细胞”工程的实施取得了显著成果，但不可忽视的是效果显著源于刚性的“组织约束”。“红细胞”党员如何转化成一支具有较强的内生力量、自发参与的社区治理力量，是摆在我们面前的一个突出问题。继续深入实施“红细胞”工程，发挥这支党员队伍的示范引领作用，带动更多社区居民参与社区治理；激发“红细胞”党员的公民心，动员“红细胞”党员在社区成为社区自组织的带头人，比如社区业主委员会作为随着城市住房体制改革而出现的基于产权意识和契约观念而产生的新型社区居民自发组织，其动员能力日益凸显，引导社区“红细胞”党员牵头成立社区业主委员会，构建多元共建机制，凝聚社区治理的巨大合力；同时，要将党员志愿服务统一纳入市民志愿服务的大系统，避免人为割裂，着力构建具有内生力量的志愿者服务队伍。

其次，深化区域化大党委领导下的共建格局。克拉玛依社区区域化大党委结合“访惠聚”工作和“三联动”（领导包点+单位联点+干部驻点）工作机制，社区治理不断得到深化。社区区域化大党委共建格局“好在共建，贵在坚持”，以社区党组织为核心、龙头，吸纳社区辖区企业、联点单位、社会组织等，共建共享、共同参与社区公共事务的管理，初步实现了“社区思想工作联做、科学文化联教、社会治安联防、公益事业联办、环境整治联管、经济工作联抓”的“一核多元”的共建共治格局，形成了一批党建联席会、共建理事会、志愿者服务协会等制度，社区治理工作效能得到显著提升。现有区域化党建还停留在“共驻共建”层面，街道社区与驻社区单位的互联互动、共建互补是影响克拉玛依市基层社区治理和基层党建的瓶颈问题，下一步工作中应从共同目标、共同利益和需求入手，更加注重共享，通过组织纽带把双方紧密联系起来，通过资源共享把双方积极性调动起来，通过活动共联把双方优势发挥出来，确保社区治理的生命力。

2.“家文化”引领下的社区共同体建设

客观上的社区地域共同体已经形成，社区治理的关键是要建设精神层面的共同体，增强社区居民对社区的归属感和认可。现代人交际网络早已超越地缘性，但“家”在国人的观念中还是代表了归宿和安全，具有特殊的感情寄托。

首先，培育社区参与网络，打造参与平台。克拉玛依“访惠聚”工作组注重培育社区居民的参与网络，通过社区“和合论坛”、邻里沙龙等，建设“妇女儿童之家”“民族团结之家”“关爱亲情之家”，打造社区的“熟人社会”。通过“家文化”引领，组织了形式多样的社区活动，搭建了社区居民交流的平台，社区成员的归属感增强，社区关系网络形成，为社区治理的推进奠定了良好的基础。

其次，发挥居民公约的“柔性控制”作用。社区治理的一项重要诉求就是构建良好的社会秩序，为社会运行提供安全稳定的社会基础。社区工作组和社区居委会注重发挥“居民公约”的作用。围绕社会主义核心价值观和社区实际，社区制定了具有社区特色“居民公约”，引导社区居民共建社区精神共同体，同时也规范了社区治理和居民的行为，有助于形成“家文化”引导下具有传统道德和时代精神的伦理规范。

再次，发挥文体活动的凝聚作用。在条件允许的街道社区打造由社区居民组成的社区文艺队、足球队或其他体育队，开展跨街道社区的走访演出、友谊比赛，将文体活动打造成一种品牌，通过亮出社区身份、电视直播等增强社区居民对社区文艺队、体育队的认可，提高集体荣誉感，进而增强其对社区的归属感，打造温暖的社区大家庭。

3.项目管理下的社区工作效能提升和社会组织培育

首先，引入先进管理理念，提升社区工作效能。“访惠聚”工作开展以来，各工作组带给社区的不仅仅是人力资源，更为重要的是先进的工作方法和管理理念，“授社区以渔”。克拉玛依市“访惠聚”工作办和部分工作组在工作中引入项目管理理念，将“访惠聚”重点工作和社区重点工作实施项目管理，将完整的项目管理闭环引入重点工作，社区工作效能得到提升。

其次，引入项目化管理，培育社区社会组织。克拉玛依社区社会组织的培育工作刚刚起步，在对社区社会组织的培育中要加强引导，重点培育单一功能的组织，防止社会组织以公益的形式谋取暴利，更重要的是在社会组织管理中，实施项目化管理，政府购买服务，实现柔性管理、刚性约束，构建适合克拉玛依实际的社会组织运行机制。

4.社区治理中的“顶层设计”

首先，深化“三联动”机制。“三联动”和“访惠聚”活动的紧密结合，凝聚了基层治理的巨大合力，“访惠聚”工作领导小组在单位联点的分配时注重结合社区实际，基本形成了“党群部门联弱，政法部门联稳，政府职能部门联贫”的格局，但“三联动”机制还需要进一步深化。

其次，城市新兴领域的党建工作全覆盖。随着克拉玛依市非公有制经济组织和社会组织的发展，人员流动性更强，形成了大批城市新兴群体，通过街道建立党建服务中心，社区建立党建服务站点，依托工商、税务等行业监管部门，将党组织等党建工作情况纳入企业申报和年检范围，通过抓好社区商圈楼宇党员示范户，带动其他商户。市委应明确网信、新闻等部门对网络媒体的党建工作负有业务监管和党建指导的责任，街道和社区党组织负有党建兜底责任。

再次，社区能力提升和培训机制的常态化。社区问题的解决和效能的提升在很大程度上依托基层工作人员，联点单位对社区的支援应当从“人力支援”向“智力支援”转变，需要凝聚合力，加强对社区能力提升和智力培训的投入，由市委牵头，汇聚党校、驻市高校、“访惠聚”工作涌现出的对基层工作有深入系统思考的干部资源，开展对社区工作人员的培训和再教育，引导其树立正确的治理观念，提升其在多种治理资源参与的情况下能够娴熟组织各方力量共同开展社区治理的能力。治理不同于管理，治理讲求的是参与，基层治理需要党主导下引人多种社会力量来实现，管理需要培养领导、治理需要培养权威，基层治理只有树立起自身的权威才能实现高效运转。

最后，启动社区治理的地方性立法工作。克拉玛依市已获授权制定地方性法规，可以着手开展有P社区基层治理方面的立法工作，确保基层治理有章可循。

5.新疆社区治理的特别关注

新疆是一个多民族聚居的省份，多种民族文化在这里交汇，其城市社区治理存在很大的特殊性。

提升基层社会治理效能篇（9）

党建引领 ；自治；共治

[关键词]

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）04-0056-03

中共上海市委“1+6”文件中基层社会治理突出了党的领导核心地位，党建引领既要贯穿于基层自治共治的全过程，也要为基层社会治理提供必要的组织保障和平台资源。

（一）党建引领基层自治共治的内涵。党建引领基层自治共治就是在基层党组织的带领下，充分发挥基层党组织的领导核心和党员的先锋模范作用，通过搭建基层社会治理平台，完善民主决策机制，形成呼应群众诉求的治理导向，推动利益相关者通过民主协商的方式对公共事务进行有效治理。

党建引领基层自治共治的基本内涵包括：党建引领的引导者――基层党组织；党建引领的基础――参与基层治理的各主体之间平等协商，建立相应的民主协商机制；党建引领的形式――组织引领、价值引领、专业引领、示范引领和项目引领；党建引领的目标――一是完善基层治理组织化体系，提升党建引领的领导力。要构建党组织引领下的群众自治和社区共治组织化体系，规范组织程序，引导基层有序治理。二是完善基层服务多元化体系，提升党建引领的号召力。党组织要动员社会各方参与基层治理，完善以基层群众诉求为导向的全方位的公共服务体系。三是完善基层党建区域化体系，提升党建引领的协同力。通过区域化党建发挥基层党组织的整合功能，推动社会治理与社区参与有序协同。四是完善基层工作网格化体系，提升党建引领的有效力。把基层治理的末梢推移到楼组和宅基，提升党组织密切党群关系、有效凝聚基层群众的能力。五是完善基层党建项目化体系，提升党建引领的统筹力。通过党建项目的体系化运作，补齐党建短板，创建基层党建品牌，提升基层党组织的统筹谋划能力。

（二）党建引领基层自治共治的工作机制。党建引领的机制要求把党组织嵌入基层自治共治体系中，通过愿景价值、组织载体、评价示范等引领主导，实现社区公共资源与基层自治共治的有序对接。

具体包括：1.愿景引领机制。基层党组织通过提出基层社会治理的目标、规划，进而主导整合不同治理主体和社会资源。2.自治保障机制。基层党组织要牢牢把握基层自治的领导核心地位，通过对基层治理人、财、物的主导发挥对基层社会自治的领导作用。3.嵌入式工作机制。基层党组织要善于l挥党员在基层自治团体中的核心骨干作用，通过党员作用发挥来实现引领。4.柔性引导机制。基层党组织立足有效宣传和社会核心价值塑造，善于用文化建设的载体实现精神引领。5.服务渗透机制。基层党组织要立足服务换取认同，通过服务建立党组织在基层社会中的地位和权威。6.评价约束机制。基层党组织通过党组织和党员的严格管理来实现组织保障，通过表彰先进和资源分配来主导基层社会治理的方向。

基层党组织发挥党建引领自治共治的支撑体系包括人的要素、价值要素、组织要素、制度要素四个层次。

（一）人的要素。1.一个牵头抓总的好书记。书记是基层社会治理中落实党建引领的第一主体和责任人，基层党组织的领导核心地位和党支部的战斗堡垒作用要靠一个有想法、有能力、有责任、有担当的好书记来牵头抓总。2.一支坚强有力的好队伍。党建引领基层社会治理需要一支坚强有力的治理团队，吸纳熟悉自身社区特点、居民需求、存在问题的社区治理能手。3.一群乐于奉献的基层骨干。基层社会治理是高度依赖群众信任的基层骨干来实现的。可以给待遇、给荣誉、给位置，建立合理的制度，辅以有效的机制，放手由他们组织公共活动。

（二）价值要素。1.一套价值塑造引领体系。基层社会治理中利益多元、诉求多样，谋求共识相当不易。党建引领要通过润物无声的力量，抓住群众关注的兴奋点，在群众喜闻乐见的活动中潜移默化地塑造和引领社区风尚。2.一种服务群众的问题意识。基层党组织在设计平台和载体时要紧紧以问题为导向，善于把居民群众的诉求和治理的难题通过项目设计来解决，体现基层党组织服务群众的方向引领。3.一套基层自治共治的评价指标。基层党组织搭建各类自治共治项目的评选激励平台，通过评价监督实现对基层社会治理的话语权和主导权。

（三）组织要素。1.一个大党建格局的组织架构。党建引领必须要靠党组织、党支部、党员三者的有机结合，纵向上形成区委、街镇党工委、居民区党组织三级相互联动的工作体系，横向上推进街道社区和驻区单位党建的协作互补，将党组织的领导核心作用、党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用切实融合在一起。2.一套分层分类的平台建设。在区级层面，要因地制宜，合理引导；在街、镇层面，构建社区代表大会、区域化大党建和党建服务中心等实现资源整合；在社区和村居层面，要构建以社区党组织为核心，由居委会、业委会、物业公司、社区民警、条线部门、社会组织以及驻区单位参与的社区议事平台。3.一批独具特色的党建品牌。要将党建工作品牌化最终凝聚共识、激发活力。对经过实践检验且具有推广价值的项目，对已经成熟的经验和做法，形成制度，适时推广。

（四）制度要素。1.一个权责清晰的顶层设计。相关部门需要加快建设与基层治理机制相适应的法律体系，制定系列制度文件规范各方行为和权力边界，规定政府、社会组织、社群及个人的权、责、利关系。2.一套高效运转的体制机制。基层党组织在化解矛盾、维护秩序、改善民生、推动发展的过程中，要提前谋划，制定明确具体的总体规划和年度计划。在议题引领方面公共化、在协商平台方面广泛化、在规则制定方面导向化，形成基层党建齐抓共管的工作协调机制、完善基层党建工作的考核机制、健全对基层党务工作者的激励机制等。3.一系列雄厚有力的财力支撑。区级及街镇层面每年要在财政预算中安排关于社会治理的专项资金，为开展基层社会治理工作提供财力支撑，同时做好财政的审计监督工作，确保资金落实到位。

上海市松江区党建引领基层自治共治工作还存在着如下不足：

一是引领意识上弱化。部分基层党组织书记对党建引领基层社会治理的重视程度不够，习惯性更多关注经济指标的完成，弱化了基层社会治理工作，对党建引领这一关键更是不甚重视。二是工作职能上泛化。部分基层党组织不清楚党建引领的具体内涵和范围，部分基层党组织把党建工作和居委会工作混为一体，甚至用居委会工作代替党建工作。三是队伍建设上虚化。部分治理团队的整体能量没有得到有效激发，内部职能分工存在壁垒，很多时候疲于应付上级交办的工作任务，没有时间和精力深入基层调研、了解群众所需。四是平台建设上类化。部分基层党组织在设计平台载体方面习惯于照搬照套，效果大打折扣。五是体制机制上空化。党建在基层社会治理中发挥引领作用的体制机制还不完善，比如说在职党员双报到制度，还存在可供完善的空间。

党建引领基层自治共治中之所以出现乏力和疲软，根本性的原因在于参与动力上软化，参与动力机制不健全，具体表现为三个层次。首先，书记带头人的引领力不足。其次，党员参与社区的热情不足。再次，驻区单位参与共治的互动不足。

（一）价值引领：多元背景下共识凝聚与党建感召力。1.宣传指导，做权威信息的者。依托新媒体和互联网+党建，通过社区微信公众号、QQ、APP等平台，注重宣传党建工作和形象塑造，及时沟通回应热点事件，主导社区舆论导向，团结引领意见领袖发挥作用。2.文化引领，塑造社区建设的精神家园。依托居民自治文艺团队，通过文艺演出塑造社区精神，把核心价值观融入社区精神，引领基层社会风尚。3.党员示范，培育社区党员的模范群体。通过社区党员榜样的带动，尤其是领导干部的参与，通过各种激励手段表彰优秀党员，扩大党员公益认领的通道，带动社区骨干、志愿者、社会人才等参与社区公益。4.评价主导，监督评估强化组织权威。党组织要掌握监督评估主导权，对基层社会自治共治各类主体给予评价表彰，通过监督评估激励树立党组织威信和话语导向。

（二）组织引领：党建引领组织覆盖与示范导向。1.党组织功能定位牵头抓总。基层党组织书记要有第一责任人的担当和领导自觉，必须坚持党组织的领导核心地位，通过牵头抓总发挥领导核心和战斗堡垒作用，善于成为基层社会治理的领导核心。2.党建引领支点“全覆盖”。党建引领的支点应设置在党支部层面，网格和楼组作为最小单元打通党建“最后一公里”。城市社区与农村情况不同，农村地区党建区域面积大，适合建立“村居党总支―片区党支部―网格党小组”三级党组织网格体系。城市居民区相对集中，适合建立“街道党工委―居民区党支部―楼组党建”三级组织网络体系，强化基层党支部的号召力。3.阵地建设突出服务引领。依托党建服务中心的牵头协调功能，引领统筹工青妇开展工作，建立“党建服务中心―党建服务站―党建睦点”三级党建阵地体系，在社区形成“党支部领导团队―党员融入团队―团队凝聚群众”的服务引领体系。4.书记带头人孵化先锋群体。建立“书记班长―党务工作者―党员志愿者”的队伍体系，可成立一批明星书记带头人工作室，发挥其辐射孵化的“传帮带”功能，形成分层分类的党务人才队伍。

（三）自治引领：党的领导贯穿于“四位一体”自治全过程。1.自治议题的策划者。在“四位一体”的联席会上居民区党组织要掌控会议议题的提出，党组织要主导会议决策方向和内容。2.前期介入的主导者。居民区党支部对业委会、社区自治团队等的成立和人员选定提前介入，依照程序提前策划沟通协商掌握党员和居委会干部符合条件的优先进入业委会的提名权。3.组织嵌入的培育者。在社区自治团队中渗透与培育党员负责人、联系人，保证自治组织团队组织引领。4.规则制定的领头者。基层党组织牵头，带领自治组织协商制定自治公约、议事规则，引领自治程序，不可放任自流。5.议事平台的召集者。居民区党支部要主导议事会、听证会、评议会平台，召集主持会议，并善于广泛听取民意，组织动员居民有序参与基层自治。6.利益矛盾的调解者。面对自治中的难题和分歧，基层党组织要扮演老娘舅的角色，在尊重依法自治的前提下，通过自治平台化解基层矛盾，运用掌握的行政资源协调各方利益寻求最大公约数。

提升基层社会治理效能篇（10）

第一，坚持党建引领，确保基层治理的正确方向。五中全会强调党管发展，提出完善党领导经济社会发展工作体制机制。党组织的核心引领作用，是基层治理方向正确、大局稳定的重要保证。在推进基层管理体制改革的过程中，福田始终坚持和加强党的核心领导，区委制定出台党建一号文，提出“三严三实三保障”的党建思路，以基层党建引领基层社会治理创新。一年时间不到，已实施党建创新项目97个，在加强和改进基层党建方面做出了新的探索，基层党组织力量进一步加强，党组织的引领作用进一步发挥。

第二，坚持多元共治，激发基层社会活力。从社会管理向社会治理转变，一个基本要求是多元力量参与共治。福田将多元共治具体解读为“多元主体、多元平台、多元服务”。针对社区治理参与主体单一、参与水平不高等问题，推动社区搭建“议事决策、服务执行、监督评议、矛盾调处、网络信息”等多元平台，保障社区各类公共事务都有处理渠道和参与路径。充分发挥物业服务企业在社区治理中的作用，比如，香蜜湖街道侨香社区通过购买服务，委托物业企业孵化的社会组织承担12类91项社区公共管理和服务事项，在物业小区设立11个政务服务代办点，服务效果和居民反映良好；建设社会组织总部基地，充分发挥其综合服务功能和引领带动作用，吸引更多社会组织参与社区治理。

提升基层社会治理效能篇（11）

中图分类号：D67

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0029-04

我国西部民族地区正处于从传统农业社会向现代工业社会、半封闭型社会向开放型社会的快速转变期，在这特殊的历史发展时期，社会潜伏的矛盾更易爆发，治理难度俞益加大，基层政府必须解放思想，更新观念，整合资源，建立科学开放、多元协同的善治模式。

一、当前西部民族地区基层政府的治理困境

我国古代思想家早就认识到基层治理的重要性和艰巨性，所谓“安邦之难，难在固本;治国之难，难在强基”。基层政府是国家政策的执行者，是底层百姓诉求的保障者，也是群众怨气的直接发泄对象，在治理过程中，极易引发社会冲突。

1.治理观念陈旧落后。我国政府体制是金字塔形结构，政府由中央―省―市―县―乡五个层级构成，政府实行单一的“干部委任制”。基层政府在长期的实践中形成了以严格的管控为手段的治理思维，尤其在工业化、城镇化的初步发展期，基层政府执行政治统治和社会管理职能主要依靠对公众、社会和企业进行控制和管理，在经济社会发展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守旧”，按照既有的“章程”理政，形成一种自上而下的“权力流动”，不能适应新的实际变化，忽略公共管理中涉及的多元主体的利益表达和诉求，甚至侵害某一主体的利益。如前些年，由于无视民族文化的特色，许多民族地区的城镇建设失去了民族特色和地方特色，出现了“千城一面”的现象，[1]由此带来公众对基层政府的愤懑与不满，对其治理理念的排斥，抑制了民族地区的全面发展。

2.治理机制刚性僵化。治理机制刚性僵化，是指基层政府在治理公共事务中，不能根据公共问题的具体实际培育起一种“情景”思维能力以调整固有的治理体制，而是硬性地沿用原有治理机制的状况。基层政府治理机制刚性僵化表现为：一是治理主体间关系刚性僵化。在治理公共事务的认知上，存在着治理是政府的事，政府与其他社会组织、公民是泾渭分明的不同主体，其他组织和社会公民是看客和路人的观念。即使把社会组织和公民纳入治理主体范畴，在公共事务治理过程中，它们的合作往往也是流于形式，没有形成利益共享、责任共担的合作治理体制。2014年昆明近郊普宁县在土地征用中，基层政府忽视与民间力量、社会公众的沟通而导致的暴力冲突事件，就是一个例证。二是治理手段刚性僵化。在社会治理过程中，基层政府习惯于使用公权力手段。公权力手段作为政府治理社会的手段，具有权威性和强制性特征，但基层政府公职人员往往将公权力视为社会治理的最有效手段，忽略了其他如市场化、社会化、自治等手段的合力运用。公权力手段体现的是一种自上而下的非平等的治理工具，必须遵循预先设定的固有程序，显得刚硬僵化。三是治理过程刚性僵化。当社会公共问题出现时，尤其是出现重大公共问题时，基层政府是治理的主要组织者、实施者，基层政府必须严格依照程序逐级上报，往往是重大问题等待上级的决策，不会轻易采取灵活的方式，这样容易错失解决问题的最佳时期，给公共治理带来损害。四是治理机制动力不足。基层政府对公共事务的积极治理活动需要构筑长效的动力源泉，才能使公共问题的治理成为一项持久高效的活动。目前，基层政府治理活动的运行更大程度上依赖的是权力的强制性。当权力的强制力较弱时，政府对公共事务的治理活动难以开展或进展缓慢;当权力的强制力过强时，往往表现出一个强势政府，引发社会群体的心理抵触，治理效果同样会大打折扣。

3.府际组织协同困难。府际协同困难表现为：一是权力本位严重导致府际协作艰难。在治理公共问题中，政府间的合作主要依靠“权力”间的合作，这种合作在上下级政府间的合作相对顺畅，但同样存在上下级政府之间的博弈，出现“上有政策下有对策”的不合作行为。在基层一级政府不同部门之间，当一些复杂性的公共问题出现时，尤其是涉及到需要多部门协同解决问题时，政府之间就会出现对部门有利时都去管、无利时都推诿的状况。在运作中出现执法力量分散，执法依据不一，降低了治理效率，无法形成政府间治理的充分协调统一。如同为市场管理机构的工商、物价、卫生、技术监督部门，它们往往根据自身职能划分的差异而各自盘算，各自为政。二是信息碎片化使府际沟通不畅。沟通不畅是政府间在治理公共问题中的症结之一。面对公共问题的出现，垂直管理系统中的政府部门会及时把信息上传下达，但横向管理系统的部门就很少主动地沟通、传递信息或传递信息不全，唯恐自身丧失信息优势，进而在合作中丧失话语优先权。在相对落后的西部农村地区，基层政府缺乏更多的现代技术设备，缺少更多操作信息高速传递技术的专门人才，致使组织协同更加困难。三是政治晋升博弈使府际协同受阻。政府各级及基层同级不同部门间的官员都存在政治晋升博弈现象，在这场政治博弈中，官员们看重的是政治收益，因为晋升的名额是额定的，某一官员的晋升意味着另一官员的落榜，而现行官员政绩以GDP为主要的考核标准的方式，使担心他人利用合作提升政绩的官员而采取不合作或浅合作行为。

二、西部民族地区基层政府治理困境的原因分析

多年来，西部民族地区基层政府在治理实践中形成了具有一些地方特色的治理机制和治理习俗，但治理体系和治理能力现代化水平还普遍较低，亟待提高，其根源主要在于受特定的区域政治、文化、社会环境的影响。

1.官僚文化意识影响深远。受中国两千多年的封建传统思想和新中国初期计划经济的影响，官僚文化意识在公职人员中仍占主导地位，直接影响了基层政府治理模式。一是官本位现象依然突出。随着市场经济和改革开放的深入发展，西部民族地区基层政府虽然在提供公共服务方面有较大改善，但在行政管理过程中，盛行官本位思想。中国长期存在的臣民文化在民族地区基层社会弥散更甚，体现在公务员身上即自认为是父母官、拥有驭民的权力，以权位的高低作为理政的指南，而一些汉族干部粗暴的官本位行为往往被一些少数民族群众曲解为民族压迫，进而产生民族对立情绪，加大了基层干部掌控、治理公共问题的难度。二是的形成。西部民族地区在市场经济建设的过程中，推动了经济的繁荣，但在一些地区形成了。所谓，指权力与资本合谋，排挤非权贵（尤其是中小企业）通过诚实劳动、合法经营及智慧创造获得财富的出路为手段，形成固化的利益集团。常常凭血缘、姻缘关系及密友关系而获得政治领导人的信任、提拔以及重大经济项目上的支持、合作。使其他中低收入群体参与社会治理的积极性降低，将自己视为社会的局外人，公共事务高高挂起。三是庸政懒政现象依旧普遍。一些基层官员工作推诿、办事拖拉、在岗不谋事的问题仍然存在;一些基层干部本着“只要不出事、宁愿不做事”的态度混日子，将“等靠要”视为工作重点;一些基层干部对基层需求不闻不问，对群众疾苦熟视无睹，工作左躲右闪，大打“太极拳”，降低了政府的公信力，严重影响了政府在社会治理中集结群众的感召力。

2.学习型政府构建不力。“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”[2]西部民族地区基层政府普遍还停留在推崇等级权威的传统型政府阶段，组织学习能力不强。一是沿用传统学习理论。传统学习理论把独立的个体作为学习的出发点，将个体行为能力的改善视为学习能力提升的标准，但这种“单线式”“片面式”学习理念只能造就个别人的优秀，难以达到整个组织能力的提升。因此，树立“复线式”“全面式”学习理念是解决基层政府能力的基础工程。二是难以整合共同愿景。学习型政府以共同愿景为粘和剂，“如果没有共同愿景，就不会有学习型组织”。[3]没有共同愿景的政府，充其量只是被动型学习或者适应型学习，只有当政府公职人员致力于实现某种来自内心深处极度关切的事务时，才能形成创造型学习。西部地区基层政府结构复杂，组织文化庞杂，价值观念差异巨大，要把基层政府整合为“全心全意为人民服务”的共同愿景组织面临较大障碍。三是难以根除局限思考的学习智障。彼得・圣吉论述了学习智障中的局限思考问题。所谓局限思考，是一种狭隘的“固守本职”观念，人们在处理事务中不愿意或不能以系统整体的方式思考问题。政府组织之间局限思考使得公共治理碎片化，政府条块分割、各自为政，甚至出现“地方保护主义”情形。

3.公民社会发育不良。公民社会是相对于于政府、企业之外的独立的民间组织，它是通过自愿集结成社、自主参与公共事务活动、自由讨论公共问题而形成的民间公共领域。它既不属于政府部门，也不属于企业性质，是介于政府和企业间的“第三部门”。在现代化过程中，西部民族地区公民社会发展存在营养不良、发育不全的状况，影响了政府治理的效率。一是政府主控明显。西部民族地区公民社会虽然具有明显的官民双重性，但从总体上看是一种典型的政府主导控制型组织。在关西南民族地区政府管理的调研报告显示，35.5%的调查对象认为居委会和村委会是基层政府，25.8%的调查对象不知道，只有38.7%的调查对象了解其属于居民自治组织。[4]大多民间组织是政府创建并受其管控，尤其是经过合法登记程序的社会组织，它们对政府的依赖性特别高，在公共事务治理过程中不敢挑战政府决策，无法体现社会治理中的合力优化决策的作用。二是公民社会组织面临财力危机。由于西部地区经济发展相对落后，公民社会组织可持续资金明显不足，主要资金来源要么依靠政府，要么依靠外来资金，大大消减了公民社会的自主性和风险性，在公共事务治理问题上，很大程度上可能出现附和或对抗现象，不利于公共事务治理的合作与优化。三是公民社会组织成员整体素质不高。西部民族地区公民社会组织存在缺乏专业人才、组织内部管理不规范等问题。公民社会要求组织成员具有理能力、与他人的良好沟通能力、参政议政和捍卫自身利益能力等基本素质。但在现实中，公民参与组织的热情不高，缺乏参与组织的归属感，一些人在个人诉求没有得到满足之后出现“政治参与冷漠症”现象，严重影响了公共问题治理的效果。

三、西部民族地区基层政府治理变革的实践路径

西部民族地区基层政府在全面深化改革的攻坚期，应结合地区实际，利用后发优势，构建上下左右协调、法治完备健全、责任明确长效、教育有的放矢的治理格局。

1.坚持以人为本，强化社会善治理念。西部民族地区在社会治理过程中，不断总结治理经验，以善治治理理念引领社会治理新常态。善治是政府的良好治理行为，是政府在管理活动中以最少的社会资本耗费获取最大的公共利益，满足最大多数人的公共需求的管理活动。善治非人治，是用法治做保障，形成政府负责、企业协同、公民参与的治理体系。一是基层政府公职人员要树立以人为本思想。基层政府公职人员是决策的制定者和实施者，要有强烈的为人民服务的责任意识，“以人为本，就是以人为中心，把人的全面发展，作为每届政府、每届领导人的终极关怀。”[5]在公共问题治理中，坚持以人为本，才能保障公共事务的“公平正义”。二是基层政府在施政策略上，要改变传统的以管控型为主、以命令―服从为代表性的治理模式，走向现代服务型为主、以协商―共治为代表的治理模式。当然以现代服务型为主的社会治理，不是要摒弃管控职能，而是注重转移基层政府的主要职能，以善治为主，以控制为辅助。云南临沧基层政府实施的“一体二会”（党群致富联合体、新农村建设理事会、产业协会）治理模式，以实现公共服务最大化为目的，调动了民族地区人民全面建成小康的积极性。三是基层政府在治理路径上，要实现从封闭向开放转向。基层政府由于特殊的历史、地理因素，常以决策主体的利益综合代替社会整体利益，忽视了公众的利益表达，影响了政府治理的公共性和公正性。因此，基层政府应构建多元主体参与的透明治理机制，激发社会组织、公众的参与热情，将公共权力置于阳光之下，提升公共事务治理的智力平台，实现公共治理的最优化。

2.建立多元互动协同治理网络。实现基层政府治理能力现代化，关键在于实现政府、企业、公民社会的多元主体共同参与、协调、互动与合作的网络治理机制。一是要厘清政府、企业、公民社会的边界。在经济治理中，要按照市场经济的逻辑规则运行，政府是市场规则体系的制定者，其主要在于提供一个公平竞争、高效有序的市场环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，要培育公民社会的发展，健全民间社会组织。浴火重生的贵州瓮安县探索基层治理民生的“三议三公开制度”，群众的事群众议、群众定，群众干、群众管，激发群众参与基层社会的管理，基层社会自组织不断成长，在治理事务中同政府磋商，弥补政府失效和市场失灵的现象，优化了社会治理。二是要形成多元互动的社会治理网络。基层政府从传统的无所不管的管制型治理模式中解脱出来，形成政府、社会、民众各负其责、各履其职、共享其果的社会治理格局，实现从政府单一主体的控制型管理向多元协同型治理转变。为实现公共利益的“最大公约数”，拉萨市城关区政府实施的社区网格化管理，确立“1+5+X”（1个社区，分住户、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型，多个网格员对应负责制）的网格力量模式，推行“网格全覆盖，工作无缝隙”的策略，实现网格中的所有工作都在基层政府的管理和服务中，发挥各个主体的能动性，提高了群众对政府执政的满意度。[6]三是要创新多元主体互动协同治理的平台。信息化时代，借助网络平台，重视社会、公民参与渠道的便捷化、多样化和立体化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服务网络平台，就公共问题的治理，拓展政府与企业、公民的平等对话的时空，完善多元主体协同参与治理的方式。新疆库尔勒市“智慧社区”管理平台，推行“单位化管理、网格化覆盖、社会化服务”，利用现代科技和网络手段，增强了社会治理活力，实现了服务居民的目的。

3.构建现代法治型基层政府。“从新制度经济学的角度来看，只有通过制度构建，形成一种有效的激励约束结构，才能规制或缓解各种机会主义行为，克服个体理性与集体理性的悖论，将人类行为导入财富创造性活动，而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动。”[7]现代法治政府建设是基层政府变革的必然趋势。一是弘扬法治精神。法治体现社会成员的共同价值观念和政治道德信念，在社会治理过程中要求政府、个人和社会机构都必须遵循，具有权威性和高效性特征。基层政府带头弘扬法治理念，以法治规范治理行为，政府机关和工作人员在宪法和法律范围内活动，社会治理就会有章可循，使决策更加民主、科学和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基层政府是讲规则、守规矩的政府，在社会治理过程中注重程序正义，杜绝治理行为中的任意性、随意性和越权行为。同时，基层政府要向社会公众宣传公众参与政府治理过程的程序，建立激励公众参与的机制，保障公众的有序参与和有效参与。三是强化行政监督的常态化。基层政府要强化自身的法律责任机制，自觉接受行政执法监察，接受权力机关――人大的监督和质询。行政执法监察及廉政监察要对基层政府所有成员实施全方位、零死角监督。在监察过程中，特别注重投诉机制的建立和完善，如广西河池建立的“网络问政”“河池民声”专区，积极回应公众对政府公职人员的行政不作为甚至职务腐败问题的查处，强化了问责效力。

4.健全治理评价追责机制。“中国地方官员的治理机制的核心要素是地方分权、财政分成、政治锦标赛和晋升竞争。”[8]政府治理先治官，建立科学的治理评价制度，实施每一治理环节都有人负责任的制度。一是健全干部政绩考核制度。改变传统的以经济锦标赛为主、以GDP为标尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部门和上级管理部门对干部政绩的考核方式，加大社会公众对干部的意见和评价权重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思维，敢于创新的干部提拔到领导岗位上，完善干部选拔任用制度，营造激发人才活力的政治生态环境。二是形成全面追责机制。基层政府公职人员要做到在其位，谋其职，推行“民主政府”“透明政府”的施政环节和程序，既向人民负责，又向上级负责，接受人民和上级政府的问责。同时还要养成自我问责的习惯，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷问，甚至引咎辞职以表失职的愧疚之情。三是强化公民异体问责机制。公民异体问责克服了行政同体问责和立法司法机关“准同体问责”中存在的“官官相护”“不打自己脸”的问责弊端，能够更直接、更有效地提升政府履职效能。要营造公民问责文化氛围，培育公民社会，支持激励公民参与问责行为，以法制保障公民的问责活动，使异体问责成为公民的份内事，促进基层政府的善治行为。

5.加强行政伦理常态化教育。良好的行政伦理是西部民族地区基层政府善治的内蕴要素，是良好治理的重要前提。行政伦理体现了政府的道德责任，展示了政府的“组织良心”，它主要涉及“政府行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范”。[9]一是开展网络化行政伦理教育培训。在基层公务员中开展常设性教育，上级政府中的“政治精英”和高校中的专家学者进行学理性和职前基本从业培训，行业机构开展纵向业务培训，党校（行政学院）开展政治方向性教育培训，让他们明白公权力的来源，树立正确的职业道德观、权利义务观和是非善恶观。二是更新行政伦理教育方式。行政伦理教育要从“说教式补课类培训”为主的教育方式向“思辨式应用类培训”的教育方式转化。思辨式应用类培训主要展现出“‘价值思辨’和‘综合应用’”这两种特质。[10]在培训中，运用情景模拟和案例分享的互动式教学模式，针对基层治理的伦理困境，运用多学科知识，锻炼学员的思维能力，让基层公务员对公共事务进行价值层面的思考与辨别，提出解决问题的最佳途径，既解决公共问题的治理难题，又避免工具理性的泛滥。三是营造创新型行政伦理文化。行政伦理文化作为特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运转过程中，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化而铸就的道德意识、道德习惯和伦理传统。在不断变化创新的时代条件下，基层政府要营造一种创新的伦理文化氛围，汲取中外优秀的伦理文化因子，如广西河池通过推广群众喜爱的刘三姐对歌、白裤瑶铜鼓表演等形式，宣传政府执政方式，化解社会矛盾，以善治之道应对公共事务之变。

参考文献：

[1]孟航.文化实践与民族地区新型城镇化道路[J].中国民族，2013，（6）.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3][美]彼得・圣吉.第五项修炼――学习型组织的艺术与实务[M].郭进隆，译.上海：上海三联书店，1998∶242.

[4]王彦斌，谢和均，吕文义.西南边疆多民族地区政府的社会管理及手段――基于云南、贵州和广西的调查[J].贵州社会科学，2013，（4）.

[5]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，（4）.

[6]张继焦.城市网络化管理模式探讨――拉萨市调研报告[J].民族论坛，2015，（5）.

[7]乔福龙.中国治理模式的特色与成长逻辑――基于公共治理的视角[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2011，（4）.