政策管理论文大全11篇

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篇（1）

在我国国债政策中，由于重视和研究不够，在国债工作方面，曾经存在“发行国债行为短期化”问题，在国债运行、使用中则存在“财政赤字化，赤字债务化，债务消费化”等主要问题。

(一)发债行为短期化。

我国国债工作中曾经存在的国债行为短期化，主要表现在以下几个方面：一是筹资行为短期化，具体表现为国债期限短、利率高，国债的金边债券优势没有得到充分发挥。二是国债发行机制的设计不合理。目前国债发行机制是：当前发债规模=当年赤字当前国债还本当年国债付息。这种机制不是从国债作为市场经济条件下国家宏观调控重要手段的角度进行设计的，只是从解决当前财政的暂时困难出发，因而不利于对财政支出的控制和管理，对财政赤字控制无自律作用，对国债规模的膨胀失去约束，容易导致国债规模的盲目扩大。在国外国债利用支出列入经常性预算，同时对财政赤字占GDP的比重又加以限制，这样国债利息支出的增长，对财政支出增长进行控制产生一种“倒逼”机制，从而对国债规模的膨胀产生了一种内在的制约作用。三是国债资金分配使用投向上消费化的问题。在分配上，重消费(只管弥补赤字)、轻发展，重眼前利益、轻长远利益。在使用上，重直接效益、轻社会效益，重短、平、快项目建设，轻公共事业发展和基础设施建设，导致基础设施发展欠账太多，影响国民经济的持续、快速、健康发展。四是在国债持有对象的选择上，重视个人投资者，忽视机构投资者，这不利于国家宏观调控。产生这些问题的主要原因就是忽视了国债在宏观调控中应该发展的作用，也忽视了对我国中长期国债政策的研究和运用。重视我国中长期国债政策的研究及其正确实施，可以防止债务行为短期化，更好地发挥国债在宏观经济调控中的重要作用。

(二)赤字债务化、债务消费化。

我国国债政策存在的另一个主要问题是“赤字债务化、债务消费化”。我们应该从防止债务危机的高度来充分认识这一严重问题。为了解决这一问题，我们应该严格按照《预算法》的规定，来编制复式预算。也就是说，经常性支出项目必须支持用经常性的收入来安排，财政用税收解决经常性支出和一部分经济建设的费用。这样，经常性收支项目不能打赤字，不需要也不允许国债的介入，只有建设性项目才允许动用国债收入进行安排。投向经济建设的(信用资金)国债应该是带利收回的(投入后的新增量应该大于或等于投入量)，也就是“国债运行所‘内生’偿还能力大于偿还能力为支撑的国债总量规模为适度国债规模”，并且内生效益来还旧债，而不能每年都用借新债偿还旧债，老是债滚债如同滚雪球，越滚越大，难免会酿成债务危机。只有每年新借债应用于政府新项目的投入，每一笔国债都有相应的项目确立，每一笔还债款项的来源都有相应的项目建设款收回作保证。靠国债的“内生”效益来偿还，方能保证国债规模的合理性、适度性，才能促进经济的稳定发展。

(三)国债政策并未真正成为财政政策与货币政策的结合部。

在发达经济国家，国债利率通常较低，并成为其他金融商品利率的参照物—基准利率，起着非常重要的作用。而在我国则恰恰相反，国债利率是以银行利率为依据并高于银行利率一至两个百分点来制定的，这种扭曲的利率结构一方面导致国债还本付息压力膨胀过快，增加财政负担。另一方面，影响市场利率的形成，阻碍资本市场的发展。

发挥国债政策联结财政政策与货币政策结合部作用的公开市场业务，我国自1996年4月9日虽然已经运作，但由于种种原因，公开市场操作力度一直较弱，使国债政策对财政政策与货币政策联结作用并未得到应有的发挥。

(四)国债规模膨胀过快，累积风险加大。

进入90年代以来，我国国债规模呈加速累积趋势，1994年以来国债余额占GDP的比例为5.08%，1995年为5.71%，1996年为6.29%，1997年为8.12%，1998年达到10.3%，与财政收入占GDP的比例大致相当。国债余额的快速累积会给经济运行带来两方面的风险。一是使财政失去偿债能力。国债本息是需要财政偿还的，一旦超过财政偿还能力，会影响政府信誉，影响社会稳定。二是会造成国民经济比例失调。国债具有挤出效应，国债规模越大，说明从私人部门抽取的资本越多，因此累积余额过大会影响私人部门的发展，影响经济按比例发展。目前我国国债规模虽仍处在可控阶段，但是余额累积风险也容忽视，特别是不能产生效益的国债或是用于消费化的国债余额累积风险更不能忽视。1998年发行2700亿元的30年期特别国债，实际上是一种债务的转换，利用了我国长期债券短缺的空间，用来改善商业银行的资本结构和稳定国家金融市场的一项战略决策。1998年增发的1000亿国债虽然对经济回升有着积极作用，但不能作为长期措施加以运用，要特别注意经济启动后的国债政策调整，注意保持国债规模的适度性，防止债务累积过大所出现的风险。

(五)国债结构不合理，严重弱化了国债职能。

(1)国债期限结构不合理。我国国债期限大部为3—5年，缺少短期(如3、6、9个月等)以及超长期(10、20、30年)国债。这种单一的期限结构是很不合理的。一是因为期限过于集中，加大了国债偿还的压力，容易造成偿还高峰和国债规模(主要指流量)膨胀过快。二是因为不同性质的资金对国债期限的需求不同。各种社会保障和保险机构希望购买长期国债(如10、20、30年等)作投资，而金融机构则希望有中短期国债以便于流动性和资产负债管理。所以期限结构不合理不利于国债高效率、低成本筹资。

(2)持有者结构不合理。在恢复国债发行之初主要以行政方式向企业和单位摊派。后来逐渐把发行对象扩大到个人，并形成了以个人为主的国债持有者结构。这种现象虽然比较符合我国国情，但却存在许多弊端。一是增加了国债发行成本。国债利率居高与不合理的持有者结构是互为因果的，向个人销售国债也大大增加国债发行费用。二是降低了国债的流动性。国债个人持有者大都是到期兑付，很少中余进行流通。三是不利于国债宏观调控作用的发挥。以个人为主，缺乏流动性的国债市场对宏观调控的反应是迟钝的。四是不利于完善和发挥国债市场的作用。

二、我国中长期国债政策选择

针对目前我国中长期国债政策中存在的问题，并借鉴国际经验，我国国债政策应作出如下选择：

(一)充分发挥国债的“内生”效益，促进形成“债务生产化，生产效益化”的机制。

适度国债规模标准是，既要有利于国家宏观调控的需要，使国债余额的大小与中央银行开憎爱分明公开市场业务的要求相适应，又要使国家财政债务负担保持在合理限度内。为此，要改进国债规模调控手段，实行比例控制。这就要对国债余额占GDP比例的合理界限进行认真探讨。国际上不同国家，国债余额占GDP比例各不相同，《马斯林里赫特条约》规定，国债余额占GDP比例不得超过60%。在参考借鉴国际上成功经验的同时，还要从我国的实际出发，应考虑多种因素的影响，特别是从宏观经济调控的需要与国民经济长期发展目标的要求出发，科学合理地确定国债规模。

在研究、制定和实施中长期国债政策的过程中，我们要注意防止和杜绝“赤字债务化、债务消费化”的不良倾向的恶性循环、采取积极的行之有效的手段，确保经常性预算不出赤字。

同时要积极促进“债务生产化，生产效益化”机制的形成，确保国债自身的偿还与滚动发展，能够达到促进经济持续、快速、健康增长的目标。

(二)实行国债结构调整，进一步优化国债结构。

合理的债务结构既有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同偏好投资者的投资需求，也有利于国家降低筹资成本，减轻财政未来负担。从我国目前的国债结构情况来看，建立合理的国债结构，应解决如下三个问题：

一是调整国债的期限结构，适当增加长期国债的比重。国债期限结构包含国债流量期限结构和存量期限结构两方面内容。对于国债偿还来说，存量期限分布合理能使国债到期日形成一个合理的序列，从而避免偿债高峰的出现，均衡还本付息压力。因此，我国应增加短期和长期国债的比重。特别在当前经济形势下，可适当增加长期国债的发行数量，用于增加基础设施建设投资。长期以来，我国国债基本上是以3—5年期的中期国债为主，很少有10年期以上的长期国债和一年期以内的短期国债，国债期限结构缺乏均衡合理的分布。这种单一的期限结构，使国债严重缺乏选择性，不利于投资者进行选择，很难满足持有者对金融资产期限的多样化的需要，而且使国债发行规模在较短时期内急剧膨胀，国家财政还本付息的压力也过于集中，客观上为进一步扩大国债发行规模设置了障碍。因此，可考虑适当增加长期国债的发行数量。债券期限短，项目单位在产生效益前就要还债，容易使项目单位产生沉重的债务负担，形成债务危机，陷入三角债的困境中，使信用链条破裂。发行长期债券，既可以使政府在较长时间内使用发行国债筹集的资金，分散财政还本付息的压力。同时，也可以使政府根据财政状况和宏观调控的需要，按市场价格购回部分国债券，达到执行货币政策和调节市场货币流通量的目的。在发行时间方面，我国国债发行时间相对集中，一般一年为一或二次，在做这种具体政策安排时，应考虑充分发挥其灵活性、均衡性，减少对社会经济活动的冲击，确保社会经济的稳定发展。

二是积极进行国债品种创新，不断丰富国债品种结构。国债品种创新的目的是增强国债的吸引力。为此，可借鉴国外的一些先进经验，引进诸如储蓄债券、预付税款债券等新品种。同时还应提高可转让国债所占比重。目前，我国可转让国债的比重在30—80%之间(不可转让国债比重在20—70%之间)，这一比重远低于发达国家水平。国债品种结构的进一步丰富、多样，既可以满足国家财政的不同需要，又扩大了投资者的选择余地，适应了不同机构、不同收入水平和不同投资偏好的购买者的需求，并使国民应债能力得到充分的释放。这对于减少巨额国债发行的压力，挖掘国债的经济功能是在非常有意义的。

三是调整国债的持有者结构，发掘各经济主体对国债的需求。国债的持有者包括中央银行、商业银行、机构投资者、企事业单位、居民个人和国外持有者等。首先，要允许商业银行更大规模地直接进入国债市场。近些年商业银行持有国债的份额有了一定的提高，但与有效实行公开市场操作，转换中央银行宏观调控方式的要求相比，银行持有的国债份额依然偏低。商业银行进入国债市场，持有一定份额的国债，不仅有助于扩大国债发行规模，降低国债发行成本，也有利于调节其资产结构，降低商业银行的信用风险。与持有现金、同业存款和在中央银行存款相比，持有国债风险小、收益高、流动性强，对商业银行来说，不失为最理想的二级储备资产。更为重要的是，中央和商业银行持有足够份额的国债是形成规模化的公开市场业务的基础，是财政政策和货币政策协调配合的前提。其次，着力培育机构投资者。机构投资者作为规避风险以追求利润最大化为经营目标的组织机构，它的培育和成长及成熟，将带来国债投资技术的不断提高与投资战略的多元化，并由此促使国债市场发生质的飞跃和量的拓展。再次，要允许国外投资者持有一定比例的国债。这既是充分利用国际资源的要求，同时也可以拓展国债的发展空间。

(三)积极培育和完善国债市场。

国债市场包括一级市场和二级市场两个组成部分，一级市场是国债发行市场，二级市场是国债流通市场，一、二级市场应协调发展。

1.进一步探索和完善国债的市场化发行方式。我国恢复国债发行之初，采取的是行政分配方式。1991年试行国债承购包销方式，随后于1993年建立了国债一级自营商制度。1996年开始全面试行国债招标发行方式，向市场化方面迈出了可喜的一步。我们应继续坚持国债的市场化发行方向，并进一步探索和完善国债的市场化发行制度。发行程序应规范化，发行时间应固定并提前公布，以利于购买主体灵活按排资金。并且应改革现行的一年一次发行、发行时间很长的作法，实行多次、均匀分布的发行方法，减少发债行为对社会资金流动的冲击。

2.规范、发展场外市场，逐步建立起以场外市场为主，场内市场为辅的国债市场结构。国债场外市场的重要性是由国债的性质决定的，国债不同于股票，其价格波动比较平稳，买卖差价较小，投资性远低于股票。因此，国债市场更大程度上是一种利率与资金市场。这本身决定国债没有必要象股票一样主要集中到交易所内公开竞价交易。而且由于国债交易数量巨大，交易所系统也无法满足此要求。我国国债流通虽然是从场外市场起步，但由于缺乏统一的托管体系，监管不严，导致风险较大。场外市场也因此停滞，几近乎名存实亡。目前场内市场的交易量还占我国国债交易量的95%以上。这与国外发达国家恰恰相反。场内市场不可能长期取代场外市场，场外市场的滞后必将阻碍国债市场的进一步发展，发展我国国债场外市场，关键是加强制度和法制建设。

3.加强国债市场基础设施建设。目前，我国国债市场基础设施建设相对滞后，市场分割，尚未建立一个全国统一的国债托管结构体系，缺乏一个高效的市场信息传递和统计监督系统，导致市场潜在风险较大，也降低了市场运作效率。为此，我们应进一步建立、健全政策法规，同时，加速统一国债托管结算体系，并以此为突破口，促进市场基础设施建设，以保障国债市场健康、有序发展。

4.大力培育投资者。因为机构投资者的积极参与能使国债市场长期稳定地成为联系储蓄和国债投资之间的桥梁，使个人购买与集中性、批量性的国债购买协调衔接起来，活跃了交易，促进了流通，机构投资者确实是以提高流通性为目标的完善的国债市场不可缺少的。

(四)调整国债利率，逐步实现国债利率市场化。

利率作为宏观调控的重要手段之一，不同的利率水平与结构对经济运行产生着不同的影响。比如，利率水平高对经济具有紧缩效应，利率水平低对经济具有扩张效应。因此，在经济高涨繁荣期提高利率水平，在萧条期降低利率水平。

随着我国商业银行化过程的逐步完成，根据经济发展状况和资金市场情况来决定债券利率水平，改变过去国债利率唯一依据银行存款利率来决定债券利率的确定方法，逐步实现国债利率市场化创造了条件。

调整、建立合理的国债利率结构，必须适当提高长期国债利率，理顺国债期限结构和利率结构的关系；国债利率的确定除参考依据银行存款利率外，还应考虑通货膨胀率、市场利率的发展趋势、投资者的投资偏好等。

随着国债市场的完善和发展，国债利率才有可能逐步实现市场化。如：1996年4月，中央银行开始运用公开市场业务操作，以国债回购交易收益率竞争指标的形式，向14家商业银行总行购买了2.9亿元面值的国债，这说明货币政策市场化执行方式已经正式开始，也说明中央银行在宏观调控上为逐步实现和运用市场化开始创造条件。只有中央银行通过国债市场开展公开市场业务操作，利用国债交易吞吐基础货币，向社会释放调整利率的信号，改变原来传统性的由行政依据银行存款利率规定利率的办法，实现利率市场化，同时注意防止利率自由化。

(五)加强国债的使用管理，注重直接经济效益和间接经济效益的结合。

国债的不同使用方向、方式、效益，对于平衡财政预算有着特别重要的影响。因此，我们必须纠正国债资金长期以来使用方向不明确、使用方式不规范、效益无法考核等不符合经济科学规律的做法。国债作为国家财政信用资金，其使用要由国家统一安排，先从大处做新的发展战略性安排，如：调整产业结构、加强基础设施建设、调节经济的平衡发展程度，增加对西部经济发展的投入与国有企业的投入等。并且加强投入后的管理。再做具体调配。随着国债依存度的不断提高，我们应更好地加强国债的使用管理，做好财政信用预算管理(亦称第二预算)，增强国债资金投向和用途的透明度，在复式预算中明确债务收入的使用方向和数量，真正做到专款专用，建立和完善基本建设支出的预算编制制度，投资项目的概算、预算、决算与财务报表审核制度，以及投资效益跟踪分析报告制度等。

在国债使用上，还要注重直接经济效益和间接社会效益的结合。要重视社会效益，积极发展公益事业和基础设施建设，优化经济结构，努力改善经济发展的硬环境。以此来增加税收总量，改善财政状况。根据我国目前的情况，国债资金的使用效益要从以下几方面进行考核和评价：

1.整体效益评价：从全部的国债使用情况来考核评价其使用效益；评价的依据是看国债的使用对国民经济全局发展的作用。

2.项目效益评价：科学合理安排好每一项资金，落实到具体项目后对所投资具体项目的效益进行评价和考核。力求以尽可能少的投入取得尽可能大的效益。

总之，既要考察整体效益，又要考核项目个体效益；既要算好大账，也要算好细账；既要重视当前，也要考虑长远。加强国债的使用管理，争取最大的微观效益和宏观效益，争取最大的直接经济效益和间接经济效益的完善结合。

(六)建立偿债基金制度，实行还本付息分开的政策。

篇（2）

1、融资能力强

与中小型跨国公司相比，大型跨国公司在融资方面具有渠道多、方式多等独到优势。大型跨国公司既可以使用公司体系内的内部资金，也可以在母国、东道国或第三国的资金市场上融资。大型跨国公司的融资方式有国际银行信贷、国际资本市场融资、国际贸易融资以及其他国际金融机构的融资。总之，大型跨国公司可以凭借其雄厚的经济基础、全球的分支机构和自身良好的信誉，以最佳的方式筹集到最低成本的资金。大型跨国公司强大的融资能力如果应用到其对我国分支机构的投资，则在本地融资有利于调动我国的储蓄，在我国上市有利于我国的投资者直接分享其利益，最重要的还是非本地融资有利于扩大对我国的投资。

2、技术水平先进

一些研究表明，自20世纪90年代后期以来，大型跨国公司向我国投资的速度明显加快，同时，对我国的技术贡献越来越大，成为新产品和新技术的重要提供者，主要表现为：在高新技术产业的增加值中约占55％，申请的发明专利约占高新技术产业申请专利数的2／3，在高新产品出口额中约占81％，在高新技术产业利润额中约占79％。据统计，多数大型跨国公司提供了其最先进和比较先进的产品和技术，多数企业提供了填补我国国内空白的技术，使用一般技术的很少。

3、研究开发本土化

与中小型跨国公司不同，大型跨国公司的战略目标具有长期性，而且后备力量雄厚。近年来，他们在我国建立的研发机构增加较快。到2001年8月底，大型跨国公司在我国设立的独立研发机构至少有100家，主要集中在信息通讯、生物制药、精细化工和运输设备等先进行业。早期主要以适应型、专用型技术研发为主，最近两年，大型跨国公司在我国研发机构的档次不断提高，主要表现为：（1）研发机构规模较大，投入了较多的人力和物力资源。（2）研发的内容从适应型技术发展到基础型和创新型技术。研发机构的增加说明了大型跨国公司高度重视我国市场，真正融入了我国经济，成为我国经济有机整体的一部分，同时，跨国公司把我国全面纳入其全球网络，加快了我国参与国际分工的步伐。

二、我国吸引大型跨国公司的必要性

1、融入国际分工的需要

在经济全球化、贸易投资一体化迅速发展的同时，国际分工也发生了变化，已经从产品分工过渡到要素分工，与此同时，跨国公司的经营活动也处于动态调整之中，根据比较优势在全球范围内配置资源，全球产业结构开始了新一轮的动态调整。在这种环境下，我国要想加强融入国际分工的广度和深度，就必须加大引进大型跨国公司的力度，因为他们具有中小型跨国公司所没有的优势，而且是全球经济活动的主体。我国以融入大型跨国公司的生产经营体系为载体，不仅可以更快地参与到国际分工中去，而且可以提高我国在国际分工中的地位。

2、可持续发展的需要

大型跨国公司进入我国不是一时冲动，而是出于长远的战略考虑。事实证明，具有长远投资战略的大型跨国公司要么较早进入我国，抢占先机，要么逐渐扩大其在我国的投资和经营规模。大型跨国公司于1993年提出建立投资性公司的要求，并从1994年开始建立了大量的投资性公司。这是大型跨国公司在我国系统化、长期性投资和对其投资企业进行系统性管理的标志。大型跨国公司长远的战略方针和积极的态度与我国的可持续发展政策具有高度的内在一致性。在特殊情况下，与中小型跨国公司相比，有利于维护我国的经济安全。

3、特殊社会责任的需要

由于大型跨国公司的投资行为具有长期性，与中小型跨国公司相比，大型跨国公司具体承担了以下几方面的特殊社会责任：

（1）大型跨国公司致力于技术知识的传播，积极参与东道国的信息、

科技和教育基础设施项目，由于大型跨国公司面对全球激烈的竞争，要在全球范围内配置资源，把各种工序放到最有优势的国家或地区进行生产，在此基础上，只有提高各个工序的比较优势，才能进一步提高自身的竞争优势；

（2）大型跨国公司在人力资源的培养和管理上承担了较多的社会责任，这是因为企业当地化趋势加强，全球竞争加剧，人才成为获得竞争优势的来源之一；（3）大型跨国公司对东道国的经济安全与稳定负有特殊的社会责任，随着国际分工的深化，各个国家、各个企业处于相互联系之中，当东道国的经济安全与稳定受到威胁时，跨国公司本身的利益也会受到很大的影响；

（4）大型跨国公司对改善东道国的环境质量承担了更多的社会责任，这是由于产品的国际环境标准越来越高，世界对环境的重视程度也越来越高。

4、外资政策的需要

与中小型跨国公司相比，大型跨国公司一般都以最具竞争力的核心业务、拳头产品先进入我国，然后，其他业务和产品跟进，形成全部或大部分业务进入我国的投资局面。这样的行为方式与我国的引资政策具有一致性：

（l）现有企业向上下游产品和相关产业延伸。大型跨国公司以单个项目进入我国，在我国运行一段时间后，对我国的投资前景看好，就会产生新的投资，企业规模越大，增资的规模就越大。这与我国的引资政策要求扩大引资规模具有高度的一致性。

（2）推出新的产品和技术。随着大型跨国公司的不断增加，其在我国市场上的竞争也越来越激烈，我国市场潜力巨大，为了获得这一市场，许多企业不得不主动加快产品和技术的更新速度，从而保持和获得竞争优势，这与我国的引资政策要求提高引资质量具有高度的一致性。

（3）本地采购增加，也与我国的引资政策要求提高国产含量具有高度的一致性。

5、综合能力的需要

随着国际和国内经济环境的变化，我国利用外资已不仅仅是利用资本本身，更重要的是利用外资所带来的外部和内部效应。与中小型跨国公司相比，大型跨国公司的进人，不仅带来了先进的技术、新型的管理模式和科学的组织形式，还带来了全新的市场经济观念，对我国经济的整体发展和提高以及产业结构的调整，有着非常重大的意义。

通过以上分析可以发现，大型跨国公司主动或者不自觉的行为，不仅与我国的外资政策和可持续发展政策具有高度的内在一致性，而且可以加快我国融入国际分工的速度，提高我国在国际分工中的地位。

三、积极引进大型跨国公司的对策

1、引资方式问题-拓展外商投资渠道，大力引进并购投资方式

随着经济全球化的进一步深化，大型跨国公司出于全球战略的考虑，需对其企业具有绝对或相对的支配权和控股权，同时面对激烈的国际竞争和科技、产品生命周期的日益缩短，大型跨国公司更倾向于以并购的方式进行投资。只有紧跟国际潮流，才能达到最大的引资效果，才能把大型跨国公司引到我国来。跨国并购作为国际上通行的外商直接投资方式，有其自身的优势，跨国并购能使产权多元化，有利于当前我国正在进行的国企改革。进行跨国并购的多是一些有实力的大公司，有助于改善企业的经营效率。另一方面，大型跨国公司并购我国企业以后，就成为外商独资或控股企业了，最终都是外商企业，只是实现形式不同。并购不仅引进了外资，而且有利于国有企业的改造、重组，对外资达到了双重利用的效果，对我国十分有利。

面对各国对外资的激烈争夺，目前最主要的问题是借鉴国际并购的经验和做法，结合我国经济体制的特点和企业的具体情况，加紧完善和制定外商以并购方式投资的可操作性政策和规定，鼓励大型跨国公司通过受让股权、买断资产等不同方式参与国有企业的改革。

2、引资环境问题-以改善外商投资软环境为重点

大型跨国公司由于其目标利益具有长远性，因此格外注重东道国的投资环境，特别是经济发展水平、市场规模和政策的稳定性与透明度等对其长远经营活动影响较大的因素。对东道国的优惠政策他们却缺乏兴趣，因为一般说来优惠政策越多，东道国政策的稳定性和透明度越差，越不利于他们的发展。针对这一问题，为了吸引大型跨国公司，我国应以改善外商投资软环境为重点，努力为外商投资创造一个更好的投资环境。

（l）完善政策环境和法律法规环境

我国政府应不断完善关于外商投资的政策和法律法规环境，如放宽对外商投资的限制，鼓励外商到西部地区投资，并根据对世界贸易组织的承诺，清理有关利用外资的法律法规，在对现行法律法规进行清理、修订的同时，要特别注重保持外商投资法律的相对稳定性、连续性、可预期性和可操作性，努力为外商创造良好的政策和法律环境。

（2）维护公平开放的市场环境

我国政府应打破地方保护和行业垄断，加大保护知识产权的执法力度，打击侵权盗版行为，坚决制止对外商投资企业乱收费。乱检查等行为，进一步完善外商投资企业投诉制度，依法保护外商的合法权益不受侵犯。

（3）进一步简化政府审批程序，改善行政环境

我国应该加快政府职能和工作方式的转变，依据合理性、有效性、公开性和责任性等原则，进一步简化外资审批程序，实施规范化、标准化的审批制度，简化立项、可行性研究报告、合同、章程的审批，增强政府部门工作人员的法制观念，减少随意性，做到公开、公正、透明，努力建设廉洁、务实、高效的政府，不断提高依法行政的水平，努力为外商创造良好的行政环境。

（4）减少贸易保护，降低与外资有关的关税和非关税壁垒

入世后，我国的经济活动已经纳入到国际市场中，我国的经济利益将进行重新整合，跨国公司的投资也将面对这种利益的整合而重新定位，加快某些特定产业贸易投资自由化的步伐，这不仅有利于吸引效率寻找型大型跨国公司的投资，减少市场、资源寻找型大型跨国公司的投资，提高引资的质量，而且也符合世贸组织减少贸易保护，降低各种关税和非关税壁垒的要求。特别值得注意的是，在一些特定行业里（例如汽车行业），由于占主导地位的几乎是外资企业，这样受到保护的是外资企业，并不是我国的内资企业，保护也就发生了错位。在这样的行业里减少保护，对我国来讲具有上述双重意义。

（5）培育我国的要素优势，为大型跨国公司的进入做好准备

培育我国的要素优势主要有两种：一是劳动力优势，我国虽然人口众多，但是技能性劳动力缺乏，符合外商要求的高级技术人员更是紧缺。只有加大科教投资，通过各种形式对有关人员进行培训，才能解决这一问题；二是企业优势，企业优势是建立在劳动力优势基础之上的。我国企业只有符合大型跨国公司的要求以后，才能融入其分工体系，才能吸引更多的与之相关的实施全球战略大型跨国公司的进人，才能形成吸引大型跨国公司进入的聚集效应。

3、引资领域问题-加大服务业开放的广度和深度

目前，由于各方面的原因，服务贸易领域在吸引外商投资中的作用还没有完全发挥出来。我国应真正扩大服务贸易领域的对外开放，不断完善服务贸易领域的法律法规，建立统一规范的市场准入制度，鼓励引进国外服务业的现代化理念和技术手段，改善我国服务业结构，提高我国服务业的水平。随着服务业开放广度和深度的加大，国内法律环境的改善，服务行业、制造行业等各种行业大型跨国公司的进入都将达到一个阶段。

四、适度控制大型跨国公司的政策

由于大型跨国公司实力雄厚，有可能在我国市场上形成垄断，会对我国的内资企业、现有市场结构、国家经济安全产生一定的影响，因此我国在积极引进大型跨国公司的同时，还应对其进行适度限制。对大型跨国公司适度控制的最好办法是建立和维护市场的有效竞争，可以通过以下几种方式：

1、大型跨国公司与国内企业之间的竞争

虽然大型跨国公司有较强的竞争力，但是，国内企业也有一定的优势，特别是在家用电器等行业具有一定的竞争力，其中纺织行业是国内企业的主导产业，使得大型跨国公司只能以新产品、低价格、零利润的方式生存。但是，国内企业总体上处于明显的劣势。所以，要想利用这种方式，就必须培育自己的企业，也就是说，要与国有企业的改革紧紧联系在一起。

2、外来大型跨国公司之间的直接竞争

在一些资金和技术壁垒很高的领域内，国内企业短期内还无法具备竞争力，在这种情况下，每个产品领域中至少应引进两家大型跨国公司，使不同大型跨国公司之间形成竞争，由原来的寡头垄断变成竞争垄断，这时大型跨国公司的行为就会大不相同。所以，引入的大型跨国公司要多元化，不仅是同一项目的企业数目不要单一，而且在项目上也要多元化，不能只集中于某个产业，这对我国的产业结构调整不利。大型跨国公司的地区来源也要多元化，不要过分集中于某国，这样容易产生对某国的依赖性，加大政治风险和经济风险，不利于我国的可持续发展。

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论文摘要:环境税是解决环境问题的一种重要的经济手段。我国现行环境税费制度存在诸多弊端,未体现资源环境的稀缺性和价值性,难以达到预防污染、保护资源的目的。为有效发挥环境税的调节作用,需要以生态理念为基础,体现可持续发展的思想,以环境友好的方式来设计我国的环境税法律制度,依法确定环境税税种、税率、纳税人、征收征管规程和优惠政策等。

当前,人类环境正遭受日益严重的破坏和威胁———气候变暖、大气污染、资源枯竭等。从经济学上讲,环境污染是市场经济体制下外部不经济的典型表现,为了克服这一市场机制的缺陷,西方主要发达国家开始求助于环境税,希望通过税收手段达到保护环境资源的目的。现代法治社会中,我国已明确规定了税收法定主义的原则。环境税作为集政策性、技术性、经济性以及法律性于一体的强制性手段,也需要以法律的形式固定下来。目前专家学者们从经济角度对环境税的研究已经很多,但是如何通过法律来构建和保障环境税收体系却研究甚少。本文将对环境税法律制度作以粗浅的探讨。

一、构建我国环境税法律制度的政策性基础

1992年联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》曾呼吁:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”,“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”许多经济发达国家据此先后建立起有关防止污染,保护生态环境的专门性税法[2]。我国在《环境与发展十大对策》中指出:“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”;《中国21世纪议程》在建立社会主义市场经济体制,充分运用经济手段,促进保护资源和环境,实现资源的可持续利用的战略中指出:“按照资源有偿使用的原则,国家将着手研究制定自然资源开发利用补偿收费政策和环境税收政策。”虽然我国还没有专门的环境税,但是,根据这些政策性要求,已在相关税种中规定了一定的环保税收措施。

如今我国已是世界贸易组织的正式成员国,遵循世界贸易组织协议和规则的要求完善国内的法律制度是我国必须履行的一项国际义务。根据《GATT》第2条的规定,缔约方可以在国民待遇的基础上,按照自己的环境计划自行决定对进出口产品征收各种旨在保护环境和资源的税收。目前许多发达国家已有专门的环境税,而我国在此却是空白。结果可能会导致那些易于造成环境污染的外国产品轻易进入我国,而我国企业的产品进人别国时则会面临征收环境税的境遇,这对我国非常不利[3]。为遵循世界贸易组织协议和规则,也为保护我国的生态环境以及企业利益,环境税立法应提到日程上来。对此,我国在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中作出了相应的规定。如:“推行有利于环境保护的经济政策”;“建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”;“运用市场机制推进污染治理”;“经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策”等。这表明,我国也十分重视环境税等经济手段在保护生态环境中的重要功能。

“政策与法律的制定和执行是一个连续体,而不是两个孤立的阶段。政策发展后,法律即应随后而至,法律法规是政策在制定实施并取得良好效果后的归宿。”这些政策性的要求为构建我国的环境税法律制度提供了支持。

二、我国环境税费制度的问题分析

我国现行的税制中,涉及环境保护内容的措施散见于某些税种的规定中,包括资源税、消费税、城建税、车辆使用税、固定资产投资方向税、关税等。如:在消费税中将对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围,并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率;在企业所得税中规定了保护环境、治理污染的奖励措施,例如《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定,企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,可在五年内减征或免征所得税。这些规定的确起到了改善环境的作用,但是,税收手段在环保中的效用性却没有很好地体现出来。

究其根本原因,是在我国还没有形成专门的、独立的环境税,专门的、独立的环境税是应该体现环境价值的,是以环境保护为直接目的的。环境资源的效用性和稀缺性决定了环境的价值性,而进入市场交易则是其价值得以实现的社会基础。同时,环境资源又具有公共性,单凭市场机制不可能使公共物品的生产和利用达到社会所需要的最佳状态,低成本甚至无须成本的自由取用方式必然驱使市场主体基于自身利益的最大化而尽可能多地占用资源,同时又肆无忌惮地向环境排污,这就需要国家公权力的介入,通过税收杠杆的调节作用,对污染环境的行为和自然资源的市场流动及合理配置进行干预。因而,环境税体现的应该是环境的价值。可是,现行涉及环保内容的税种并不是以环境价值为基础的。以消费税为例,它的设立主要为调节消费结构,抑制超前消费需求的,不是直接以环境保护为目的的,相关税率(税额)在最初确定时并未充分考虑到这些产品的消费所产生的环境外部成本。因此它没有把容易给环境造成污染的消费品纳入征税范围,如煤炭和其他一些大气污染源等。这就决定了我国当前的税收政策不可能像国外直接以环保为目的的环境税那样,在控制环境污染、保护自然资源方面取得显著的效果,它只能对环境保护起到微弱的补充性的作用。

除了含有环保内容的相关税制外,我国还将收取排污费作为控制污染的主要经济调节手段。我国《环保法》规定“超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费”;“征收的超标排污费必须用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,对排污活动收费必然加大排污者的财务负担,从而促使排污者为减少排污费开支而减少排污,另一方面,收取的排污费可以用来治理污染。这似乎起到了有效防治污染的作用。但是,换个角度考虑,排污收费制度实际上是承认了污染的不可避免,并让污染者以“付费”的形式取得了污染环境的合法身份,使得排污者心安理得地认为是花钱买污染,而不采取其他预防性措施控制污染。这是建立在“污染不可避免”的认识基础之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的体现。而环境税是基于庇古的“外部效应内部理论”,使企业承担环境污染造成的外部成本,促使企业改变生产方式,预防污染的产生。显然,排污收费制度与环境税的精神是相悖的。那么,我国就应加快环境“费改税”步伐,通过立法的方式开征专门的环境税,以充分发挥税收在环境保护中的调节作用。

三、环境税法律制度之构建

一些发达国家都将税收等经济手段作为保护环境的一项重要措施,将环境税引入其税收体系。经过不断的发展,已由分散的、个别的环境税发展为比较完善的环境税收制度体系,并且被广为运用,效果良好。实施比较成功的有美国、荷兰等国家。如美国通过其完善的环保立法,形成了一套相对完备的环境税收政策体系,其环境税大致有十类,即氯氟烃税、形成“超级基金”的税收、形成漏油责任基金的税收、形成地下储藏罐泄漏基金的税收、形成废弃矿井再利用基金的税收、对空气污染课征的税收、开采税、高耗油车税、煤炭税、环境收费,此外,美国联邦和州法律中还规定了环境税收优惠政策;荷兰政府为了控制污染、保护环境,同时也为了筹集环保资金,推行了各项环境税收政策,其税种主要包括燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等,环境税的收入主要用于环保支出,由荷兰环境部来负担掌握,实行专款专用。

根据控制污染、保护自然资源的现实需要,借鉴国外环境税制度的成功经验,并结合我国目前的税收制度和税制改革的趋势,对我国环境税法律制度作如下构想。

(一)环境税法律制度的基本原则

1.以生态理念为基础

税收活动是国家参与社会产品分配和再分配的重要手段,税收收入是国家财政收入的主要来源。因此传统的税法更多关注的是税收对经济增长和财政收入的作用。以保护环境为目的的环境税则是要在维持生态系统平衡的基础上促进经济发展。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中讲到“倡导生态文明”,“强化环境法治”。这就要求我们构建环境税法律制度时,不能仅考虑到经济发展,“而更应该关注人们赖以生存的生态自然环境,牢固树立环境本位的思想”,“从生态利益的角度”出发来建立有利于环境和资源的合理的税收结构。正如国外正在进行的以保护生态环境为理念的环境税收改革那样,把税收负担“从经济产品转移到环境破坏方面”;“从有益于社会经济发展方面,如就业、投资等,转移到那些不利于社会经济发展方面,如污染、资源耗竭和浪费等”。从而构建一种以生态理念为基础、体现环境价值的环境税法律制度。

2.体现可持续发展战略

目前,包括我国在内的许多国家都将可持续发展作为其制定政策、法律的指导思想和基本原则。可持续发展是经济社会发展与环境保护协调发展的理论,其实质是要求“经济的持续发展既不能忽视环境的制约因素,更不能建立在破坏自然资源的基础上”,“在发展中落实保护,在保护中促进发展,实现可持续的科学发展”。可持续发展战略的推行需要有完善的法律制度作为保障,因为“制度是一个社会中的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们相互关系而设定的一些制约”。环境税是要通过税收制约破坏环境资源的行为,是实现可持续发展的途径之一。因而环境税法律制度在税种的设置和纳税环节的选择、税率的设计,以及环境税收的专款专用和补偿等方面,要符合可持续发展的思想,使环境税能为可持续发展的实现发挥引导作用。

3.以环境友好的方式调整税制

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出建设“环境友好型社会”,实现人与自然的和谐相处,经济发展与环境保护的互惠共赢。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再一次提出“环境友好型社会”。《纲要》的这一规定将对我国的国民经济和社会发展规划的制定和实施产生良好的影响,推进环境法制向环境友好:型方向发展。环境税法律制度也需要在生态文明理念下,体现人类对环境的“友好”,以一种“环境友好”的方式调整环境税制。例如对一些容易造成污染的产品和行为征税,从而降低污染、减少资源使用量,使生态环境得到改善。

(二)环境税法律制度的内容

1.税种

基于我国还没有专门的环境税,在税种的设计上,应立足于开征各种环境税(主要是对污染物和污染行为征收污染税,对自然资源的开发、利用征收资源税),同时从保护环境的角度出发,完善现有的与环境保护有关的相关税种。

(1)污染税。污染税是根据污染物排放量或有污染的产品的数量征收的一种税。它主要是调节污染行为,控制污染物的产生,是一种最能体现环境税本质的税种。具体的内容包括:对废气排放征收的二氧化碳税、二氧化硫税,对废水排放课征的水污染税,对垃圾排放课征的垃圾税。二氧化碳税是根据油、煤炭、天然气、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一种税目,目的是抑制产生二氧化碳的燃料的使用,促使释放二氧化碳的企业改变生产工艺和流程,采用清洁生产方式。二氧化硫税是对排放到空气中的二氧化硫污染物征收的一种税,是为了督促生产者采用污染控制措施减少二氧化硫的释放,进而转向使用含硫量低的燃料。水污染税以企事业单位、其他经济组织、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的工业废水和生活污水为课征对象。垃圾税不仅是对企业排放的工业垃圾征税,而且还应对家庭排放的生活垃圾征税,改变只象征性地征收卫生费的做法,为收集和处理垃圾而筹集一定的资金。总之,征收污染税的意义在于促进企业和个人减少污染物的排放,刺激企业提高资源利用率、使用节能生产技术和清洁工艺,把排污量降到最低。

(2)资源税。资源税是对开发、利用自然资源的行为征收的一个税种。我国目前的资源税是以资源的销售量或使用量为计税依据,以土地、耕地、矿产资源等部分资源为征税对象的。从保护自然资源的角度看,这种模式是不合理的。资源税应从保护自然资源生态环境,促进或限制自然资源开发利用的角度重新设计,体现资源的稀缺性和实际价值性。首先资源税应尽可能涉及所有应该给予保护和节约的资源,如水资源、森林资源、土地资源、海洋资源、动物资源等。如果考虑到目前的征收管理能力还不足以对所有资源征收资源税的话,至少应当将目前高消费比较严重的可再生资源,如水资源、森林资源、草场资源等纳入征税范围。其次是将资源税的计税依据由销售量改为开采量,而不论是否从资源开采中获利。这可使企业开采后而无法销售的或自用的资源也成为应税资源,增加企业的成本压力,改变其不计成本滥采滥伐的粗放式生产经营模式,避免造成不必要的开采和浪费。

(3)完善消费税。现有税收体制中的消费税的职能是调节消费结构、抑制提前消费。在当前我国建设环境友好型社会时期,应以生态的理念,对消费税的职能进行重新定位,使其在环境保护方面发挥充分的作用。将对环境容易产生影响的产品征税,引导消费者改变消费方式,减少对环境不友好产品的消费使用,倡导健康消费、绿色消费,提高产品和服务的利用效率。完善消费税的基本思路有:将电池和餐饮容器、塑料袋等一次性产品纳入征税范围;为减轻大气污染压力,可考虑增设煤炭资源消费税税目,对清洁型煤炭则免征消费税;将汽油和汽车类征税项目分离出来设立独立税种,实行含铅和无铅汽油的差别税率,抑制对含铅汽油的消费;在农业发达地区征收化肥和农药税等。

2.税率

税率是衡量税负高低的重要指标,是税法的核心要素。因而环境税税率的设计是至关重要的。笔者以为,应注意以下几点。其一,税率往往是相互冲突的目标和利益集团之间妥协的反映,那么,环境税率的设计应遵循公平、效益原。一方面要达到控制排污、保护自然资源的目的一方面又不能抑制社会生产,为治理污染付出过高的代价。其二,环境税的税率不能高度统一。因为各地的经济发展水平不同,自然资源的分布量不同,环境污染的程度不同对清洁环境的要求不同,因而环境税税率的确定应从各地实际出发,将各方面因素结合起来考虑。其三,环境税的税率要适时调整。环境税的税率并不是一成不变的,而是根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环境税税目的税率。主要依据是治理污染的技术不断提高,用于改善环境的成本就会降低。体现了税赋与污染相适应的公平原则。其四,应实行定额税率。基于废物排放的特点以及税制的简化、便利原则,环境税的税率结构不宜过于复杂应尽量采用定额税率,如荷兰除燃料税外均实行定额税率美国、瑞典等国都采用定额税率。

3.纳税人

纳税人是直接负有纳税义务的主体。建立环境税收法律制度,必须要将纳税人以法律的形式确立下来。依据我国环境税税种的设计,纳税人的范围大体包括:实施污染环境行为、排放污染物的单位或个人;开采、利用应税自然资源的单位或个人;消费列入环境消费税范围的消费品的单位或个人。

4.征收征管

环境税的征收征管制度直接关系到环境税实现的有效性,因而在这一制度的设计上必须处理好几种关系和问题。

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一、公共政策的价值定位

一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种:其一,认为公共政策是一种政治行为,是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊;其二,认为公共政策是一个复杂的政治过程,是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿;其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系,它是集体成员之间的一种默契,是鼓励良性社会期望行为的刺激源,其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异,见仁见智,但其核心要素只有两个:价值蕴涵和利益诉求,无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下,能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和,即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说,以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。

首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时,要求制定者重视“分析”的作用,占有充分的信息,重视数据和资料,建立数理模型,进行严密的逻辑推理,以降低未来预测的不确定性;同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益,能被公众认可和接受,而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的,形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性,也就无从谈起合法性,没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也就丧失了存在的基础。

其次,公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利,这种权利是与生俱来的,而不受制于政治的交易和社会利益的制约,同时,公平已不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出,作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则,第一个正义原则,每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则,社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次,公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度,尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中,公民通过自我理性,而不是单纯的个人偏好,对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是,民主政治的发展,民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”,民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准,我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度,具体说来,可以增强公民的组织性,拓宽公民政治参与的渠道等等。总之,只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲,公共政策就是公众政策,它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析,我们知道公共政策应该恪守“公共精神”,体现公共利益。然而,由于中国社会正处于整体的转型过程中,这是是一种全方位的社会转型。经济上,逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡;政治上,政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变;文化上,出现了文化价值多元化的现象,这些既存在冲突和摩擦的一面,也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下,公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面:

第一,对公正性的偏离。一方面,转型期的社会环境处在不断的变化之中,社会环境较之以往更加复杂。因此,政策制定者在制定公共政策的过程中,由于信息的不对称,很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外,政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策,而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查,因此,如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下,单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中,政策的效力就会大打折扣。另一方面,由于当前我国法制的不健全,政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制,造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性,程序不合法的情况屡见不鲜。

第二,对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先,兼顾公平”的政策,甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如,中国实行改革开放政策以来,政府给与东南沿海地区较多政策优惠,使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的,结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看,共同富裕是政府公共政策的目标,政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展,而现实情况是在东部得到发展的情况下,区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三,对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动,要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中,信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说,一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离,这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍,也是社会和谐发展的一大隐患。因此,我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差,重塑公共政策的价值。

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一、TPRM的由来

1947年关贸总协定最初并没有建立一项约束缔约方贸易行为的一般监督机制①，它主要通过有关条文来促进各缔约方贸易政策措施的透明度，从而监督多边贸易规则的实施。这些条文主要有第10条、第11条、第22条等。其中，第10条规定缔约方有义务公布其贸易规章，第11条规定仅允许使用关税作为国内工业的保护手段，第22条规定了协商义务。另外，对于实践中业已发生的违反关贸总协定义务的情形，受害的缔约方可依据第23条，提出“利益的丧失或损害”的指控，诉求争端解决程序，恢复缔约方之间权利和义务的平衡。上述两种监督方式表明关贸总协定的实施主要依赖于缔约方之间的相互“盯梢”（peer），总协定本身则非常被动，这在关贸总协定早期，缔约国数目有限并且各缔约方主要使用关税作为贸易保护手段的情况下，尚可奏效。60年代，随着大批新独立的国家加入关贸总协定，关贸总协定缔约国数目巨增；70年代，主要资本主义国家经济陷入滞胀困境之中，市场竞争更加激烈，各国贸易保护主义开始重新抬头。此时，由于经过关贸总协定前7次谈判，关税已大幅削减，关税作为贸易保护手段已失去了昔日的意义，美、欧、日等主要资本主义国家纷纷转向那些透明度较低，不易监督和预测的非关税措施。此外，一些处于关贸总协定边缘之上或之外的“灰区”措施，如“自动数量限制”、“有秩序的销售安排”更是纷至沓来，关贸总协定的通知和公布义务被践踏。以上诸种情况的存在，使得关贸总协定缔约方之间的相互监视变得异常困难，多边贸易体制遭到了严重侵蚀，国际贸易环境日益恶化，缔约国之间的贸易争端骤然增加，国际社会因此对关贸总协定体制的有效性产生了一种普遍怀疑。在此情况下，如何增加国际贸易的透明度，加强对总协定实施的监督，避免国际贸易重新滑向二、三十年代的无政府状态，成为关贸总协定亟待解决的问题。

关贸总协定东京回合曾试图在加强对缔约方贸易政策和实践的监督方面有所作为。这次谈判通过了《关于通知、协商、争端解决和监督问题的谅解》。谅解重申了缔约各方贸易法规和措施的公布和通知义务。在监督问题上，它授权缔约国全体“经常、系统地审议贸易体制的发展情况”②。1980年3月26日，总协定又通过了《总干事关于通知和监督问题的建议书》，使谅解中的有关规定进一步具体化。根据建议书的规定，贸易体制的发展情况由理事会每半年召开一次特别会议进行审议；审议前，由关贸总协定秘书处起草一份报告以供理事会特别会议讨论之用。特别会议之后，有关文件报告予以出版。由于秘书处的报告以及理事会的审议多停留在事实描述上，加上这种审议只是针对国际贸易体制一般情况的讨论，而非对各个缔约方的贸易政策和实践的全面评估，故作用非常有限③。东京回合之后，各国的贸易保护主义做法继续蔓延。

1983年11月，关贸总协定总干事邓克尔邀请7位著名的经济和金融界权威人士组成7人小组对国际贸易制度及其面临的问题进行研究。经过长达两年的考察，1985年7人小组发表了题为《争取较好未来的贸易政策》一书，即著名的“七贤报告”。报告在分析了目前危及国际贸易的主要问题之后，提出了解决危机的15条建议。在第8条，专家们倡仪加强贸易政策措施的国际透明度，具体做法就是“应要求各国政府定期说明其总的贸易政策，并进行答辩。为此，一个可行的办法就是定期审查，……”④这样，“七贤报告”就正式提出了对关贸总协定缔约方贸易政策进行定期审议的建议，勾画了未来贸易政策审议机制的轮廓，并为达成这一机制提供了广泛、坚实的舆论基础。

1986年9月，在发动乌拉圭回合的《埃斯特拉角部长宣言》中，来自90多个国家和地位的100多名部长们庄严宣称，“谈判应旨在增加谅解和达成协议，保证关贸总协定的监督机构能够对缔约方的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运作的影响进行定期监视。”这样，加强关贸总协定对缔约方贸易政策和措施的监督作用就被确定为乌拉圭回合的一项谈判议题。为此，乌拉圭回合专门确定由关贸总协定体制作用（FOGS）谈判小组就上述议题进行谈判。FOGS谈判小组一方面借鉴了国际货币基金组织（IMF）和经济合作发展组织（OECD）长期以来对成员国的宏观经济政策进行审议的成功经验，另一方面又吸收了“七贤报告”的研究成果，初步达成了贸易政策审议机制协议草案。乌拉圭回合中期评审会议通过了该协议，并决定从即日（1989年4月12日）起临时运用。乌拉圭回合于谈判结束之际，对关贸总协定贸易政策审议机制进行了一定修改，并将其作为附件三列入乌拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴随着建立WTO协定的生效，世贸组织的贸易政策审议机制亦开始正式运作。

二、TPRM的主要内容

根据建立WTO协定附件三，即贸易政策审议机制协议的规定，建立这一机制目的有二，一是改善世界贸易组织成员对多边贸易体制的规则、纪律以及承诺的遵守；二是通过对各成员贸易政策与实践的理解和提高透明度，更有效地发挥多边贸易体制在世界经济中的作用。

贸易政策审议机制的内容主要包括以下几个方面：

（一）审议机构贸易政策审议机构（TPRB）负责对各成员的贸易政策进行审议。TPRB并非世贸组织三大机关之外的又一个单独的机关，它跟总理会的关系实际上是“一套班子，两块牌子”，即当总理会行使贸易政策审议职能时，它就被称作TPRB.不过，TPRB可另设主席，亦可以有自己的议事规则和文件编号⑤。

（二）审议周期世贸组织所有成员的贸易政策和实践无一例外地受到评审，但不同的成员可以有不同的审议周期。一成员的贸易政策和行为对多边贸易体制运作的影响是决定审议周期长短的因素；而对多边贸易体制运作影响的大小又取决于该成员在某一代表性时期内在世界贸易中所占份额的大小。依此计算方式，4个最大的贸易实体，即欧共体（作为一个实体计算）、美国、日本、加拿大，每2年接受一次审议；排列其后的16个实体每4年接受一次审议；其他成员每6年审议一次，最不发达国家的审议周期可以更长。在例外情况下，当某一成员的贸易政策和实践发生变化，并对其贸易伙伴发生重大影响时，TPRB在与该成员磋商后，可要求其提前进行下一次审议。

（三）定期报告

凡轮到接受评审的成员，必须在当年向贸易政策审议机构提交其贸易政策和做法的详尽报告。该报告是按照TPRB规定的统一格式进行。在两次审议中间，若一成员的贸易政策发生重大变动，必须及时向TPRB提供简要报告。此外，每一成员还必须按照统一格式提供最新年度统计数据。最不发达国家可在其提交的贸易政策报告中，详细说明其所面临的困难，以便TPRB在审议中予以特别考虑。

（四）审议过程

首先，TPRB应与接受审议的成员磋商，以确定每年的审议方案，同时完成其他审议前的准备工作。接受审议的成员可以派出人员在审议过程中介绍有关情况。

其次，被审议的成员提供一份上文中述及的贸易政策和实践报告。世贸组织秘书处，亦根据其所掌握的有关资料以及其他有关成员提供的资料，另外做成一份报告。在此过程中，秘书处可要求有关成员对其贸易政策和做法加以澄清。

接着，TPRB召开会议，审议接受评审的成员呈交的报告以及秘书处起草的报告。由TPRB任命的主发言人，以个人身份引导TPRB的讨论。任何与接受审议的国家有利害关系的成员均可出席审议会议，并针对有关的贸易政策和实践提出质询、批评或表扬。最后，接受审议方的贸易代表针对各方提问进行答辩。

审议结束后，WTO秘书处负责将成员提交的报告，秘书处的报告，以及TPRB会议记录概要三份文件合订一起，印刷出版。所有这些文件将提交给部长会议，部长会议对这些文件记录在案。

三、TPRM的特点

（一）从内容上看，贸易政策审议机制是一项“三合一”的制度

在贸易政策审议机制协议中，世贸组织成员首先一致认可了贸易政策问题上政府决策的国内透明度的必要性。作为贸易政策和实践的国际透明度的对应部分，国内贸易决策透明度对于各国立法机关在决策中顶住国内贸易保护主义压力，广泛听取社会各方意见，更好地权衡一项贸易政策的损益，制定出真正符合本国长远经济利益的贸易政策是非常重要的。“七贤报告”也将国内决策透明度作为改善国际贸易环境的15项行动建议的第一项列出。尽管如此，目前要在世贸组织体系内建立一种要求成员对其贸易政策和实践进行自查的强制机制，尚为时过早。因而，贸易政策审议机制协议对成员国内贸易决策透明度的规定不是强制性的，成员们只承诺“在它们自己的体制内鼓励和促进更大的透明度”⑥。其次，贸易政策审议机制协议中还授权贸易政策审议机构就对多边贸易体制产生影响的国际贸易环境进行年度回顾。第三，也就是贸易政策审议机制协议中最为重要的方面，即规定了对各成员的贸易政策和做法进行定期检查的审议程序———即真正的贸易政策审议机制。因此，可以认为贸易政策审议机制是一项“合三为一”的制度。

（二）从性质上看，TPRM不仅是一个透明度工具，它更是世贸组织的一项监督机制

贸易透明度是世界贸易组织的一项内在原则，其含义是：WTO成员正式实施的有关国际贸易的各项政策措施，以及成员间签定的影响国际贸易的现行协定，都必须公布，以使各国政府和贸易商都可以得到并了解这些法律和规章⑦。为确保这一原则得以实现，WTO建立了一整套透明约束机制，包括，成员有义务公布自己的经贸政策，设立咨询点以供经贸政策查询，履行通知义务等。贸易政策审议机制的目标之一就是“通过更加了解各成员的贸易政策和实践，实现其更大的透明度，从而使多边贸易体制更加平稳地运作⑧。”另外，从TPRM的运作上看，成员的定期报告制度，审议过程中各有关方之间的质询与答辩，以及审议结束后，各方报告的公布，均体现了透明度的要求；不仅如此，TPRM还倡导成员国内贸易决策的透明度。因此，把TPRM视为世贸组织的一个透明度工具无疑有充分的理由和根据。但是，对TPRM的认识又不能仅仅停留于透明度工具上，从根本意义上讲，它是世贸组织的一项监督机制，因为无论是发动乌拉圭回合的《埃斯特拉角部长宣言》，还是建立WTO协定附件三，均把加强对缔约方／成员贸易政策和做法的监视，确保多边贸易体制更加平稳的运作，视为TPRM的最终目的；再从TPRM的运作上看，审议活动不仅仅只是通报各成员的贸易政策和做法，更为重要的是，各参加方要对接受审议的成员的贸易政策和做法作出集体评估，他们或批评、或表扬、或敦促改正。可见，TPRM扮演着世贸组织监督机制的角色，而透明度则是其中一个不可或缺的前提条件。

（三）依据TPRM对各成员的贸易政策进行鉴定和评估的标准是法律标准，具体说，就是WTO协定的原则、规则、制度。

贸易政策审议机制既然是要通过对WTO各成员的贸易政策和实践进行定期集中鉴定和评估，从而审查其对多边贸易体制的影响，这就意味着必然存在一个作为鉴定和评估参照系的标准。至于这个标准是什么，TPRM协定并无明确说明。但通过以下分析，不难看出，这一标准就是构成多边贸易体制的各项原则、规则、制度以及各成员作出的有效承诺。首先，TPRM的目标是“对改进所有成员遵守在多边贸易协议和适用的诸边贸易协议项下的规则、纪律和承诺做出贡献”，“使多边贸易体制更加平稳地运作”⑨。其次，在TPRM的审议程序中，各参加方往往对接受审议的成员的那些符合多边贸易法律制度的政策措施表示欣赏，给予褒扬，而对那些与多边贸易体制背道而驰的做法则表示不满、失望、并给予批评指正。而接受评审的成员在答辩中，亦往往声称他们的做法符合WTO的有关规定，对那些实在不能掩人耳目的错误做法，则极力寻找遁词或承诺日后消除。当然，TPRM的法律标准并不意味着在审议活动中，一定要将成员的贸易政策和实践贴上合法或不合法、与世贸组织法一致或不一致的标签。实践中，TPRB往往从多边贸易体制的基本原则出发，使用经济分析的方法，评估成员的贸易政策和实践及其对多边贸易体制的影响，而较少对这些贸易措施的法律地位作出判断。

（四）从方式上看，TPRM是对世贸组织成员的贸易政策和实践进行的国别式、定期、轮流审查

首先，与关贸总协定东京回合之后理事会每半年召开一次特别会议审议国际贸易体制的一般发展情况所不同，TPRM采用的是国别式审查，即对WTO各成员的贸易政策和做法逐个进行审议，任何国家，无论是贸易大国还是小国，亦无论是发达国家还是发展中国家，均得接受审议。其次，对各成员的贸易政策和实践的审议并非同时进行，而是根据不同成员对多边贸易体制作用和影响的程度不同，规定不同的周期，定期轮流进行。可见，TPRM在确保其一般性的同时，又兼顾了WTO各成员贸易发展不平衡的现实，侧重对占世界贸易额较大份的成员进行监视，体现了TPRM的灵活与务实。

（五）从效果上看，TPRM有利于改善WTO成员间的贸易关系，预防和减少贸易争端

WTO成员定期向TPRM呈交本国经贸政策报告，并提供最新年度的统计数据，有利于提高各成员经贸政策透明度，从总体上改善国际贸易环境。此外，贸易政策审议机制为贸易上有利害关系的各方保持经常性的对话与磋商，提供了便利，这有利于增加WTO成员对彼此贸易政策和实践的理解和相互信任，有利于及时化解贸易关系中的矛盾，预防和减少贸易争端的发生，起到防微杜渐的作用。

四、我国的对策

我国加入世贸组织后，应积极利用贸易政策审议机制来改善我国的外贸环境，拓展对外贸易。具体说，应掌握以下策略：

第一，在接受定期经贸政策审议时，我国所呈交的经贸政策报告应全面反映我国的现行经贸政策措施，并重点阐明我国为经贸政策逐步向世贸组织法律制度靠拢所作的努力和取得的成绩。另外，报告还应详细说明我国的政策目标、经济发展需要、所面临的内外部经济环境、经济体制进一步改革计划。对于我国某些暂时与世贸组织规则不符的方面，仍要如实报告，但应对实际困难加以详细说明。

第二，我国政府还应积极参与贸易政策审议活动。一方面，当我国处于被评审的地位时，应认真听取其他成员针对我国的贸易政策和实践提出的问题和发表的看法。这些问题有可能是我们在贸易决策时所未曾考虑到或认识到的，因而，认真听取其他成员方合理的意见，对于我们日后进一步完善贸易政策、法规是非常有益的。此外，针对其他成员对我国贸易政策和实践提出的质询，我们亦应耐心、细致地作答。对于那些明显与世贸组织规则不符的做法，详细说明存在的实际困难，以求其他成员的体恤和谅解，并为我们援引适用于发展中国家的优惠待遇打下舆论基础。另一方面，我国还应积极参加对我国贸易伙伴贸易政策的审议，因为他们的贸易政策和做法直接关系到我方的切身利益，参与对他们的贸易政策的审议，一则可以更好地了解与理解这些成员的贸易政策和做法，二则可以针对他们采取的贸易政策措施提出质询，对于那些明确违反世贸组织规则、制度或承诺的行为提出早期警告，以确保我国的对外贸易渠道保持畅通。

第三，我国的企业应充分利用世贸组织秘书处出版的《贸易政策审议报告》。WTO成员提交的经贸政策报告内容十分广泛，涉及到一国总体经济现状、经济发展目标、贸易政策目标、经贸法律制度、金融政策、管理进出口的措施、与其他国家或地区签定的贸易协定、已完成的贸易自由化改革和即将实施的经贸政策改革规划。世贸组织秘书处的报告，内容结构上与成员提交的报告大致相同，但由于它更具客观性，因而参考价值更高。企业作为贸易行为的主体，应认真研究这些报告，做到在经贸活动中“知己知彼，百战不殆”。

注：①根据VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的观点，一般监督机制应具有以下几个特征：一、根据国际协定设立；二、经常性；三、普遍性，即该组织内的各成员必须一视同仁地接受监视；四、全面性，即对成员的有关行为进行全面监视，而不局限于对某一特定事件的处理。

②《关于通知、协商、争端解决和监督问题的谅解》第24条。

③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.

④见《争取较好未来的贸易政策———行动建议》，载《国际贸易》，1985年第9期，第27页。

⑤《建立WTO协定》第4条。

⑥《建立WTO协定附件三：贸易政策审议机制》B部分。

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二、完善政策性住房资金管理的措施

（一）正确处理相关机构之间的关系

政策性住房资金是靠行政手段建立的，随着政策性住房资金积累量的增加，受对资金的支配权和利益的驱动，使许多部门和机构对此倍加关注。首先，政策性住宅金融机构是政府实现住宅政策的工具，但不是政府的附属机构，因此必须杜绝地方和部门利益上的干扰，明确政府的宏观监督职能，并给予政策上的支持，坚持金融机构自主经营、自负盈亏、自我发展的企业化经营原则，办成独立承担经营责任的实体。然后，房改部门可以利用政策性住房资金来推动房改进程，也可以用来壮大自身经济实力。其次，要明确住房资金管理中心的监管作用，同时可以将资金的分配和使用权交给银行处理，增加资金使用的安全性。总之，要使各机构在金融市场各扬其长、互相协作，才能促进房地产业和住宅业的共同繁荣与发展。

（二）完善管理中心内部管理

国家政策性住房的资金都是有由资金管理中心来进行支配的，所以资金管理中心要做好内部管理工作，合理的使用资金，发挥资金的最大作用。为了使政策性住房资金管理中心最大限度地发挥效用，必须完善内部管理制度，在工作的过程当中，要加强对监督管理体制的建设，并且加强对各个工作部门的监督，防止由于工作部门受到利益的驱使而做出违反国家和人民利益的事情。

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关键词：信贷规模；货币政策；中介目标；商业银行股份制改革

一、问题的提出

2006年初，央行提出2006年全部金融机构新增人民币贷款的调控目标是2.5万亿元。到一季度结束时，全部金融机构的新增人民币贷款达到了1.26万亿元，超过央行人民币新增贷款预期目标的一半，而时间仅仅过去了1／4。与此同时，全社会固定资产投资高速增长、房地产价格呈加速上涨势头。在这种情况下，信贷投放倍受瞩目甚至非议。有很多人士认为，信贷过快增长是造成固定投资过快增长和房地产业过热的重要原因。尽管一季度后央行出台了很多调控措施，意图抑制信贷过快增长。但是到6月末，新增人民币贷款仍然继续上涨，上半年累计新增人民币贷款2.18万亿元，占央行全年预期目标的87.2%，与上年同期相比多增7233亿元，增幅达50%，远远超过同期GDP和投资的增幅。于是再次引起了各方议论，似乎信贷增长成了当前一切经济过热问题的罪魁祸首。

不可否认，信贷的过快增长会对宏观经济产生不良影响。但是我们也注意到，2005年新增人民币贷款的控制目标是2.5万亿元，实际新增2.4万亿元。到2006年央行仍将新增人民币贷款的调控目标定为2.5万亿元，这显然是不妥的，因为我国GDP现值的年增长率不会低于10%、过去几年全社会固定资产投资增长率亦几乎都在20%以上，因此，年度新增人民币贷款规模也应该有相应增长，而不是维持不变。如果追溯历史，我们会发现在过去几年里央行制定的新增贷款调控目标与实际增加额之间存在很大的“误差”。

在这种背景下，本文提出的问题是，央行将年度新增贷款规模作为调控目标合理吗?影响我国新增贷款的主要因素有哪些?

二、信贷规模由按计划发放演变成事实上的货币政策中介目标

改革开放前，我国实行计划经济体制，一切经济活动都有严格的计划并按计划执行，与此相对应，这个时期的信贷活动也是计划经济体制的管理模式。实际上，改革开放前的大部分时间里，只有中国人民银行一家银行，因为当时的中国银行是人民银行的一个下属单位，专署外汇业务，彼时的农村信用合作社事实上是作为国家银行的基层机构而存在。因此，当时银行信贷集中由人民银行办理，人民银行以“统贷统存”的形式实行高度集中统一的信贷计划管理体制。贷款总量调控权集中在人民银行总行，人民银行总行对下属各级银行的贷款实行指标管理，下属行只要根据上级银行下达的贷款指标和指定的贷款投向按计划进度发放贷款即可。

1979年实行改革开放后，随着经济体制改革的逐步开展和深化，我国的信贷管理体制也随之不断改变。在1979年少数地区试点的基础上，1980年全面推开了“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额控制”的办法，人民银行总行根据国家批准的信贷计划核定各省、市、自治区分行信贷收支的差额，各分行在完成存款计划和不突破差额的条件下多存可以多贷，传统的“统存统贷”体制出现松动。在1980年全面推开信贷差额控制办法的基础上，1981年又开始实行“统一计划，分级管理，存贷挂钩，差额包干”的信贷管理体制。这一体制与此前实行的信贷差额控制办法并没有本质的区别，只是扩大了范围，并首次提出了可以开展同业拆借。

随着1984年中国人民银行专职行使央行职能，信贷管理政策有所改变，但仍实行较为严格的计划管理的办法，即由人行核定各专业银行的年度信贷计划，除固定资产贷款是指令性计划外，其他贷款均为指导性计划，继续实行多存多贷的政策，多吸收存款可以多发放流动资金贷款。此后，直到1997年底，仍旧实行年度信贷管理计划，但是指令性计划逐步减少，指导性计划逐步扩大，各银行的贷款自由度逐步提高。

必须承认，长期以来，人民银行对国家专业银行的贷款规模实行指令性计划管理，在控制货币总量和调整信贷结构方面发挥了重要的作用。世界上其他国家在经济发展的特定阶段和特定的金融体制下，也曾经使用过这一管理办法。

1997年12月24日，中国人民银行《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》，宣布从1998年1月1日起对商业银行贷款增加量的管理，取消指令性计划，改为指导性计划，在逐步推行资产负债比例管理和风险管理的基础上，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的信贷资金管理体制。其主要内容有，取消对国有商业银行贷款增加量的限额控制，不再按年分季下达指令性计划，改为按年下达指导性计划；人民银行根据国家确定的经济发展、物价预期调控目标，考虑影响货币流通速度的各种因素，确定全年各层次货币供应量目标，编制货币供应规划和基础货币规划，在此基础上确定商业银行年度贷款增加量指令性计划，作为商业银行执行自订计划的参考和依据；人民银行不再下达按行业区分的贷款分项计划，信贷资金的投向主要通过信贷政策加以引导，商业银行按市场原则进行选择。但是，三家政策性银行仍实行指令性计划。

根据1998年以来有关年度《中国金融年鉴》提供的资料来看，1998年和1999年央行对四家国有银行的年度新增贷款额做出了指导性计划。2000年的情况未明示。2001年至今，央行在每年初发表的上年度“第四季度货币政策执行报告”中对本年度全部金融机构的新增信贷规模制定预期调控目标。事实上，自1998年实行信贷管理体制改革以来，新增信贷规模逐步演变成为我国央行货币政策调控的事实上的中介目标之一，其重要性甚至超过利率、货币供应量等传统教科书所列的主要中介目标。近来，我国有学者建议将银行信贷作为货币政策的中介目标。

三、对1998年以来各年度新增贷款情况的分析

1.新增贷款调控目标数与实际数之间的差异较大。自1998年央行对信贷管理实行改革以来，在最初两年，央行仍然对四家国有银行年度新增贷款的指导性计划数。2001年央行开始按季《货币政策执行报告》，在2002年初的《2001年货币政策执行报告》中回顾了年初制定的“货币信贷预期调控目标”，除制定了各层次货币的增长速度外，同时制定了全部金融机构贷款增加目标为13000亿元左右。2003年之后，将新增贷款规模限定为人民币新增贷款额。自此，央行在每年初都制定货币与信贷预期调控目标。例如2006年初，央行在其的《货币政策执行报告》中指出“2006年货币政策的预期调控目标是，广义货币供应量M2和狭义货币供应量M1分别增长16%和14%，全部金融机构新增人民币贷款2.5万亿元。”2000年度的情况不详，通过查阅《中国金融年鉴》和央行网站，未能获得2000年初是否对货币信贷的增长制定计划或调控目标。

通过对1998年至2005年(不包括2000年)央行制定的年度新增贷款的预期目标与实际发生额的比较，我们发现二者的差异较大，误差值的平均值为3500亿元。

2.影响贷款增量的主要因素：存款增量。一般认为，先有存款后有贷款。当然这是一个很有争议的观点，但是从增量上看，贷款增量取决于存款增量。这至少在银行监管上能够找到依据，即商业银行的存贷比不能超过75%。以下模型研究将此作为前提条件。

我们首先将2003年以来各月的新增贷款与新增存款的散点图画出，根据图示我们可以判断新增贷款与新增存款之间存在线性关系，根据计算两者的相关系数为0

我们运用2003年1月至2006年6月共42个月的新增贷款与新增存款数据进行回归分析，可以看到，每月新增存款中大约有55.4%用于了贷款，这一结果与实际情况是基本一致的：一则我们银监部门规定商业银行的存贷比不能超过75%，二则近年来我国商业银行的存差持续扩大，银行大量的存款只能投资于国债、央行票据等低收益债券或持有超额准备。

回归分析还说明存款增加是贷款增加的主要原因。2006年1—6月，我国金融机构的本外币新增贷款达到22264.74亿元，比上年同期新增贷款增长53.3%，这是由于同期金融机构吸收的新增存款为31121.84亿元，比上年同期多增4344.86亿元。新增贷款的增长快于新增存款。

3.理论上，信贷增加额这一指标具有很大的不确定性。从理论上看，央行将信贷规模作为调控目标具有很大的控制难度。央行作为货币发行机构，并且考虑到其可以采用的调控手段(法定准备金率、再贴现、公开市场操作等)，它能够影响各层次的货币供应量，而信贷从货币供求的角度来看属于货币需求，而不是货币供应。

货币供给与信贷投放之间存在着一定的对应关系，从增量上来看，它们之间存在如下关系：

M2=DK+QT

其中：DK表示新增人民币贷款；QT表示其他货币需求，例如政府债券、企业债、金融债等投资工具。

可见，新增贷款受到M2和QT同时影响。在M2确定时，如果QT的量很小，那么DK就会变大，它们之间存在此消彼长的关系。从QT包括的主要项目来看，例如国债发行时机和发行量，央行是无力控制和决定的，因此央行欲控制新增贷款的规模是非常困难的。

如果央行将货币供应量与信贷规模同时列为货币政策的中介目标，这就有可能导致以下几种情况出现：一是目标和工作重心错乱，一会儿关注货币供应量，一会儿关注信贷规模，都想用力、都想控制，结果必然导致顾此失彼，以致任何一个目标都不能很好实现；二是权力越位，直接干涉商业银行的经营，要求后者增加或减少信贷投放。正如以上所论述的，商业银行的信贷投放首先取决于吸收来的存款，如果存款增加了，它就会设法贷放出去，以获取存贷利差和投资收益。商业银行吸收进来的存款，一般会被划分成为三块：首先会拿出一块做准备金，以备存款客户随时提取，其比重取决于法定准备金率和银行一般备付需求；扣除准备金后的存款(即“可支配资金”)将会用于贷款和投资，商业银行可能将可支配资金全部用于发放贷款，也可能全部用于投资(国债、金融债、央行票据等)，也可能将资金在贷款与投资中配置。现在再回到理论的货币供求上来分析，在货币供给上央行是可以直接调控的，但货币需求上特别是对货币资金的配置上，却是商业银行的功能和职责。商业银行会根据自身的偏好、目标等来决定可支配资金在贷款与投资之间的配置。总之，在我国四家国有商业银行逐步完成股份制改造、日益成为以利润最大化为经营目标的商业实体的情况下，中央银行如果再继续将新增贷款规模作为调控目标，不仅会干预商业银行的独立经营，而且对于自身来说，无异于给自己套上了无形的枷锁，实现的难度会越来越大。

4.实际运行中，信贷投放规模越来越受到其他融资手段的制约。从实际融资结构来看，信贷融资只是各种经济主体多种融资手段之一，信贷融资与其他融资手段之间是互补关系，如果其他融资手段提供的融资多了，那么，信贷融资的规模就会相应减少。从20世纪90年代初中国建立资本市场以来，我国社会投资的融资形式日趋多样化，股票、债券等直接融资已经成了企业可资利用的重要融资方式，并且不仅限于在国内发行股票，特别是近年来中国企业的境外上市融资额超过了境内。由于资本市场的波动与周期性，股票和债券的融资额往往是不稳定的。在资本市场活跃时，企业直接融资额就会多，反之，当资本市场低迷时，直接融资难度提高，获得的资金就会少；与此相呼应，信贷融资也会相应发生变化。由表3我们可以看出，银行信贷在中国整个非金融机构部门融资中的比重是非常不稳定的，有的年份高，有的年份低。在这种企业融资方式日益多样化的情况下，银行信贷投放是不会稳定的，也是难以准确预测和难以控制的。

四、基本结论：信贷规模不适合作为货币政策的中介目标

通过以上的研究可以得出一个基本的结论，即信贷规模(年度新增贷款)不适宜作为货币政策的中介目标，央行不宜和不应控制信贷规模。新修订的《中国人民银行法》第5条规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”，由此可见，法律亦未将控制信贷规模的功能明确赋予中国人民银行，也没有明确将新增信贷量作为货币政策的中介目标。当然，信贷规模这一指标对于观察宏观经济的运行是有用的，我们不能因为它不适合作为货币政策中介目标就忽视它。在一定程度上，它是观察我国宏观经济运行状况的一个晴雨表。

参考文献

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中小企业融资困难是由中小企业内外部融资环境不完善所造成的。目前我国大多数中小企业都渡过了创业的初级阶段，并进入了一个增长发展阶段，在此期间，企业融资结果直接决定着企业是否能持续发展壮大，因此如何改善融资环境，拓宽融资渠道，促进中小企业的健康发展已经成为当务之急。

一、中小企业应加大内部改革力度，苦练内功，优化融资的内部环境

中小企业自身条件的不足是造成中小企业融资困难的一个重要原因，因此，优化中小企业融资的内部环境主要应从以下几方面着手：一是要按现代企业制度要求，进行产权制度改革，完善企业治理结构。对国有中小企业实行积极的退出战略，走改制重组道路；对集体企业要进行产权改革，明晰产权关系；对私营企业要引导资本社会化，改变家族式管理方式，吸收现代企业制度和管理制度的要素。二是要找准产品的市场定位，及时调整产品结构，不断提高核心竞争力。根据资金、设备、人才、技术、商品的不同，实行垂直分工或水平分工，把产品做精、做细、做专、做深，提高市场竞争力。同时要不断提高市场开拓能力、风险管理能力和业务创新能力。三是要约束盲目的投资扩张行为。中小企业在项目投资前应进行认真的市场调查和分析，多考虑不利的市场竞争局面，认真分析自己的竞争力，懂得节制和约束自己的行为。四是建立规范的企业财务制度，加强财务管理。中小企业应按国家财会法规的要求，建立健全能充分正确反映企业财务状况的制度，加强日常会计记录，定期向利益相关者提供全面准确的财务信息，增加企业经营及财务的透明度，减少信息不对称，从而减少银行对企业的信用危机。五是要加强中小企业经营人才培养，全面提高企业经营管理水平。中小企业高层领导要在思想上充分认识人才培养的重要性，建立健全企业内部人才培养政策制度和人力资源管理制度，通过内培和外引，真正建立起一支经营管理和技术力量雄厚的人才队伍，满足中小企业在经营方面多元化需求，确保中小企业的可持续发展。

二、加大银行等金融机构的改革力度，强化银行竞争，促使现有商业银行逐步关注中小企业，为中小企业提供服务。

（一）改革现有商业银行的产权结构及治理结构

银行改革相对于企业改革，已出现很大的滞后性，并已对中小企业信贷融资造成不利影响。而银行改革的关键是银行等金融机构的产权结构和治理结构的改革。从改革过程“先易后能难”的原则出发，我们认为，中小金融机构的改革相对简单，对宏观面的冲击较小，可以优先进行。但国有大银行是我国金融体系的中心和支撑，对其改革的政治阻力和风险都比较大，因此国有大银行的产权改革则可以相对滞后。

目前中小金融机构的改革思路应该是将发展民营银行和改革现有的中小金融机构结合起来，对现有的中小金融机构进行民营化改造，这是我国银行业产权渐进改革的切入点。对国有大银行应逐步进行股份制改革，并在此基础上，进一步进行股权结构调整。适当分散股权，采取将现有国家部门统一所有改为政府分级监管，吸收各类社会保障基金入股，吸收民营企业和外资企业入股，公开发行个人股在境内外上市等方法将政府的绝对控股变为相对控股，将政府持有国家股为主的股权结构逐步变为以法人持股为主的包括个人股、外资股在内的多元化股权结构模式。真正按现代金融企业制度的要求，完善国有商业银行的公司治理结构。

（二）改进商业银行的组织结构

商业银行特别是四大国有商业银行应改变以行政区域划分为总分行关系的组织模式，以价值链为核心，按不同客户对象进行划分，建立专门的中小企业贷款机构，实现银行结构扁平化，使商业银行的服务更加贴近中小企业。

（三）健全银行等金融机构内部的约束和激励机制

银行等金融机构应注重约束与激励机制的创新，我们认为目前可以从以下几方面着手：一是建立独立审查人制度。主要依赖基层信贷经理掌握的各种“软信息”，以及在此基础上发展而来的紧密型银企关系，在中小企业融资中推行客户经理制，并赋予客户经理相应的权限，对200万元以下贷款实行独立审查人制度，操作程序比照个人贷款。二是推行中小企业综合授信额度，允许企业在有效期和授信额度内循环使用，随借随还，加速资金周转。三是专门对中小企业贷款设定一定比例的风险损失率（如日本银行为3%左右），以盈利补亏，增加金融机构对中小企业流动资金贷款的原始动力。四是在现有基础上合理下放对中小企业流动资金贷款的审批权限，下放全额存单质押贷款、全额保证金的承兑汇票签发权。五是合理简化贷款审批程序和审批环节。

（四）建立中小企业贷款监管体系

为了了解掌握中小企业贷款的特点，有利于中小企业融资发展，应建立中小企业贷款监管体系，增设中小企业监管部门，实行不同于大企业金融业务的监管。在合法与合理的范围内鼓励商业银行调整战略，根据自己的核心竞争力积极开展中小企业融资业务，增加中小企业融资服务。

（五）积极鼓励成立专门服务于中小企业融资的民营小额信贷机构

民营小额信贷机构的成立，可以打破四大国有商业银行垄断的银行业格局，促使股份制商业银行以及城市商业银行等中小银行调整市场定位，增加金融市场竞争力，强化金融机构向中小企业提供服务的能力，促进中小企业金融服务的改善。

（六）建立专门的中小企业信用评分系统及银企之间稳定的合作关系

根据中小企业特点，建立专门的中小企业信用评分系统，广泛搜集企业各类信息，定量分析和定性分析相结合，综合全面评估中小企业的信用状况。同时应建立银企之间稳定的合作关系，实现金融机构信息共享，较好地解决金融机构与中小企业之间的信息不对称问题，对企业实行较好的监控。三、政府部门应积极扶持与引导，营造一个有利于改善中小企业融资状况，提高中小企业竞争力的社会环境。

（一）建立健全中小企业融资和发展的法律法规体系，优化司法环境

从构成我国中小企业融资及发展的政策法律体系看，虽然目前有关部门已颁布了《中小企业促进法》、《担保法》等法规，但相配套的法律、政策缺失，整个政策法律体系显得原则而又单薄，执行时遇到了许多障碍和空白点。为此，我们提出如下建议：一是进一步制定《中小企业促进法》的实施细则，解决中小企业整体重要性和个体弱势的矛盾。二是修改完善《担保法》，引入动产抵押担保制度，扩大动产担保物范围，允许应收账款和存货作为担保物，允许在普通债权上设立担保，引入浮动担保制度，增强中小企业融资能力。通过引入新的担保方式，如所有权保留、信托收据、债权担保，浮动抵押、让与担保、集合抵押等，也有利于商业银行利用这些担保措施或担保品种，开拓业务，保障权利。同时应建立全国统一的公示性动产担保权登记制度，低成本、高效率地保护动产担保权人以及信贷交易各方的利益，增强信贷人放贷积极性，促进中小企业融资健康有序地进行。三是及时出台《担保公司条例》，规范担保公司行为。对担保运行等关键内容、担保公司的定位、准入退出、行业标准、担保人员的资质以及担保实施形式、担保比例、担保倍数、损失理赔等作出统一的规定。四是建立再担保制度，积极营造债权流动化的环境。再担保制度有利于分散担保结构的经营风险，从而激励信用担保机构更加主动地发展中小企业融资业务。五是修改或撤消不利于中小企业融资发展，不符合市场经济原则的法律法规，进一步完善会计、统计、财政及税收等制度。

（二）构建中小企业政策性金融体系

中小企业的先天不足，特别是其较高程度的不确定性，与银行等金融机构的风险偏好以及利润最大化的经营理念之间始终存在着矛盾，这一矛盾阻碍了银行贷款这种融资方式的有效利用。在这种情况下，如果政府能对中小企业融资提供有限度的政策性支持，在一定程度上能缓解中小企业融资难问题，而且这种方式效果明显。借鉴发达国家政府对中小企业融资支持的经验，我们认为目前我国政府应做好以下几项工作：一是应成立中小企业政策性银行，有效实现为中小企业提供融资服务这一目的。中小企业政策性银行应在完成政府任务和目标的前提下，保证资产的流动性、安全性和效益性最大化。二是建立政策性担保机构和再担保机构，促进中小企业信用担保业的健康有序发展。三是设立风险投资基金，建立政策性的中小企业投资公司，重点支持科技创新型中小企业。政策性投资机构，应以财政出资为主，也可由现已成立的省地两级国资管理机构通过出售其拥有的国有资产而出资。四是建立法制化与制度化财政弥补机制。向信用担保机构及再担保机构提供资金援助，担保机构或再担保机构先可用其预提的风险准备金进行自我补偿每年的担保或再担保损失，不足部分由财政弥补。目前，需要考虑的是，要将财政弥补款列入每年的中央与地方政府预算，设立风险有限补偿基金。

（三）建立多层次的资本市场

一是建立多层次的、专门为中小企业服务的中小资本市场体系。它主要应包括二板市场和区域性小额资本市场，二板市场主要解决处于创业中后期阶段的中小企业融资问题；区域性小额资本市场则主要为达不到进入二板市场资格标准的中小企业提供融资服务。从目前的情况看，我国更需要发展区域性小额资本市场。二是积极发展企业债券市场、长期票据市场、租赁、典当等融资工具，为中小企业提供多渠道的融资服务。

（四）建立中小企业的信用征信系统

目前迫切需要国务院协调和整合各方信用资源系统，加强社会征信系统建设，建立一套全国性的、有别于大企业的中小企业信贷登记咨询系统，建立个人消费信用信息系统，实现信用信息共享，为各种中小企业融资的信用评级提供基础条件。当务之急是进一步改进对中小企业的信用评级办法，制定科学、切合实际的中小企业信用评级制度，实事求是地界定中小企业的信用等级，特别是要建立法人代表、控股大股东的信用等级评定，这是影响银行资金安全的关键。中小企业信用征信系统的建立，一方面可使信贷部门更加快速、便捷、高效地获取中小企业以及企业主的各种定性定量信息，进行准确有效的企业综合信用等级评估及贷款风险评估，降低贷款成本；同时可促使企业主和中小企业重视自身的信用积累，形成良好的企业信用文化。

（五）成立专门机构全面负责中小企业事务

目前履行该项职责的全国最高政府部门是发改委的中小企业司，这样的设置与中小企业对国民经济的重要贡献极不对称。建议成立专门服务于中小企业的部级单位，在各地设立分支机构，相对独立于政府，有效行使其权限，并授权其监督其他政府部门对中小企业的支持。

（六）政府应加强对中小企业人才培养服务

政府特别是地方政府应加强以提高中小企业经营能力为目的人才培养服务。地方政府可根据当地中小企业的实际情况，委托高校对中小企业的高层领导、经营管理人员有目的地分期分批地组织培训学习，学习现代经营理念、经营策略、经济法规政策等。比如，最近浙江省人事厅在清华大学首次建立非公有制经济人才培训基地，专门针对“草根浙商”量身定制培训课程，学费都有浙江省政府出就是一个很好的例子。政府对中小企业提供人才培养服务，可有效地扶持中小企业获得管理资源，使中小企业在管理现代化和合理化等方面得到明显提高，也可解决中小企业人才培养资金和人力不足问题。

（七）建立和健全中小企业社会化商业服务体系

中小企业应将一部分管理工作社会化，通过建立专门的社会化服务体系，为中小企业的市场定位、产品选择、管理咨询、财务分析、融资需求、人员流动等提供全方位的商业化服务。中小企业社会化服务体系大致可包括以下几类服务机构：技术咨询和推广机构、创业服务机构、管理咨询和培训机构、信息服务机构、信用服务机构等。从目前来看，建立和健全中小企业社会化服务体系，应采取政府兴办为主，动员全社会力量，充分发挥行业组织功能的方法联合共建，形成多元化、多层次的社会服务体系。

参考文献：

1、高正平。中小企业融资新论[M]。中国金融出版社。2004

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一、保险资金运用政策的调整应当加快

（一）放宽保险资金运用渠道是改善保险业经营环境的需要。一方面，随着我国保险市场竞争的加剧，经营成本大幅度上升，承保利润明显下降，有些财产险业务经营已难以为继。对于人寿险业务，这个问题更为突出。另一个方面，将保险公司基本排斥在资本市场之外，不利于保险公司培育核心竞争能力。从当今国际金融市场发展趋势来看，包括保险公司在内的金融机构无不向着大型化和全能化方向发展，能为客户提供全方位的金融服务已成为金融机构互相竞争的法宝。保险公司拥有强大的零售网络和广泛的客户资源，开展投资管理、风险控制等综合性业务条件得天独厚。因此，对保险资金开放资本市场可使保险公司的客户资源得到充分利用，这对提高保险公司竞争能力极为有利。随着中国入世，保险业的开放度也日益扩大，相对于国外保险公司已拥有的丰富的资本市场运作经验，国内保险公司在资本市场上的投资尚处于起步阶段，如不尽快使保险资金同资本市场对接，提升投资管理水平，将使我们一开始便在竞争中处于不利地位。

（二）放宽保险资金运用渠道是中国保险业融人国际市场的必然选择。中国加入WTO后，中国保险业融人国际市场的步伐日益加快，中国保险业与国际保险业的互动加快了这种融合。“9.11”事件后，国际保险业进入了艰难的调整期，而中国经济的一枝独秀为中国保险业提供了巨大的市场需求。国际保险业利用其成熟的管理技术，先进的管理方法，面对的是全球资本市场，其投资的领域涉及股票、债券、基金、抵押贷款、房地产、贵金属等。其投资的方式可以是自营，也可以是委托，十分灵活、方便。而中国保险业在资金运用上范围狭小，严重制约了保险业的国际竞争力，使保险业发展的能量难以充分释放出来。

（三）放宽保险资金运用渠道是增强保险公司偿付能力的必然要求。过窄的投资渠道限制了新的保险业务的拓展，使产品设计过程中价格确定增加困难，市场需求与保单价值之间的矛盾更加突出。放宽保险资金运用渠道，有利于开发更多的适应市场需求的新产品，有利于产品销售，有利于提高投资收益，有利于化解寿险利差损，增强保险公司的偿付能力。

二、目前保险资金运用与管理存在的问题以及政策性困扰

（一）由政策性因素导致的证券市场的系统性风险给保险公司投资带来一定困难。相对于国际成熟的证券市场来说，我国证券市场尚处于初级发展阶段，有很多问题是与国家经济、金融体制改革相伴而生的，只能在发展中寻求改革与发展的办法。如占上市公司三分之二的国有股、法人股的流通问题；新股配售问题；银行资金人市问题；宏观经济及货币政策问题；A、B股市场统一问题等等。这些政策性因素的变化或不确定性都会对证券市场特别是股票市场产生重要影响，由于保险公司目前已投资于证券投资资金，间接进入了股市，因此这些政策性因素影响着保险公司的投资收益的稳定。

（二）投资工具缺乏既给保险公司投资带来了巨大压力，也给保险公司投资带来了风险。目前保险公司只能在商业银行存款、投资于国债、金融债、部分企业债及买卖证券投资基金，没有更多的金融投资工具，使保险公司间接投资股票市场只能在一个上升的市场行情中寻求盈利，一旦国际、国内政治经济形势发生变化，引起行情下跌便只能承受投资损失。即使是国债投资，也是品种少，期限短，不能较好满足保险公司的投资需求。另一方面，我国目前允许保险资金投资的基本上都是利率性产品，而没有实业投资，一旦利率变化，对保险公司的存量资产及增量资金都有着重要影响。表现在：利率持续走低，保险公司将面临再投资收益风险；而如果利率持续走高，保险公司存量固定收益债券则面临投资风险考验。

（三）由于投资工具的缺乏，使保险公司投资组合困难，完全做到资产与负债相匹配成为不现实。我国的寿险资金绝大部分是长期性的，其中20年期限的资金约占50％左右，而在保险可投资的工具中却缺乏与之相匹配的品种。如协议存款绝大部分为5年期，国债、金融债以3、5、7、10年居多，20、30年期限的品种太少，而且价格也不能真实反映期限与价格的变化。在目前限制保险公司投资实业、股市及海外资本市场的情况下，各保险公司要做到投资资产与负债的完全匹配显然是困难的，这也形成了保险公司的巨大经营风险。

（四）现行投资管理体制及资金运用政策限制了保险公司投资业务的发展。国际上一般保险公司投资管理有三种模式：一种是由保险集团公司或金融集团公司所属的专业投资公司运用与管理保险资金；第二种是资金由保险公司下设一个具体的投资部门来管理和运作；第三种是保险公司把资金委托给专门的投资管理公司或基金管理公司来运作。从我国的情况看，这方面限制较死，第一种和第三种模式基本上不存在。虽然新的《保险法》已出台，对保险公司的投资尚留有余地，但有些条款缺乏权威性解释，亟待有关部门做出详细的说明。可以说，目前投资管理体制及政策上的种种限制和不明确，在很大程度上限制了保险投资业务的发展。

（五）国家宏观经济政策及资源的配置水平，影响着保险公司的资金营运。主要表现在：一方面国家通过积极的财政政策大量筹集与分配资金，另一方面，货币市场、资本市场资金大量闲置；一方面国有商业银行惜贷，存贷比例偏低，另一方面国有商业银行又大量认购国债，默默承受着利率风险；一方面企业贷款难、上市筹资难，另一方面，企业发债又多头管理，限制的太死；一方面保险公司保费收入高速增长，另一方面，保险资金运用却没有更宽的出路。这些状况表明，国家宏观经济政策缺乏协调机制，这些问题的存在不仅使资金及债券的价格失真，也给国民经济资源造成浪费，影响着保险资金的有效增值。

三、如何缓解保险资金运用矛盾，确保保险资金安全增值

（一）允许保险资金直接人市。保险资金的直接入市，是利用股市的最有效的途径。首先，可以避免投资于基金的管理费用和托管费用，节省成本；其次，可避免投资于封闭式基金造成的折价损失；第三，可以避免投资于开放式基金的申购和赎回费用。特别重要的是，保险公司作为机构投资者，在见证中国资本市场发展的同时，已在人才储备、投资组合、风险控制等方面积累了较丰富的经验，有能力直接参与股票市场，直接利用资本市场的发展契机，提高保险资金的运用水平。

（二）允许保险资金投资于更宽范围的公司债券。与美国20万亿美元债券市场的规模及4万亿美元公司债券的规模相比，目前中国债券市场的规模小、品种少，公司债的规模只占全部债券市场规模的4％。可见，中国的公司债券，包括可转债市场，有着巨大的发展空间，也将为保险资金的运用提供更大的市场。

（三）有限度地允许保险公司参与质押贷款及金融租赁业务。主要包括住房、汽车贷款等。在有效控制风险的前提下，这类投资收益稳定、风险小，特别适合保险资金的安全增值的特点。

（四）项目投资。可投资于市政建设、重大交通设施等风险小、期限长、收益高的项目。

（五）战略投资和国有股、法人股的投资。应该允许保险公司作为新股配售的战略投资者，享受一级市场的高收益；同时，应该允许保险公司投资于业绩优秀公司的国有股或法人股，获取稳定的红利以及通过所投资公司的净资产的增值，享受以后的流通溢价。

（六）外币境内外投资及人民币境外投资。对现有外币资金除了可以开展结构性存款外，还应允许从事B股交易；应该允许购买中国政府及企业在海外发行的债券；应允许购买美国国债等。目前美国30年期公债收益率在5.04％，10年期公债收益率达4.13％。同时，对现有保险公司人民币资金，国家外汇管理部门也应该在政策上有所松动，可以根据保险的需求和实际投资管理能力，按总资产的规模核定一定比例允许人民币自由转换成外汇资金，投资于海外资本市场。尽管存在一定的汇率和投资风险，但从长远看，这对于保险公司合理匹配投资组合，完善资产负债结构，提高投资收益是大有裨益的。目前北美和香港股市在网络泡沫破灭后，价值回归，已有一定的投资价值。只要机构投资者特别是保险公司在投资时处理好安全性、收益性、流动性三者的关系，控制好风险，应该能够获得较高的回报。

四、放宽保险资金运用渠道的同时对保险公司自身的管理及保险监管水平提出了挑战

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首先，政府应鼓励酒店管理专业学生对口实习，从法律法规角度为酒店管理专业学生创造良好的顶岗实习环境。此外政府从宏观经济政策角度支持酒店业发展，创造良好的酒店业市场，进而为学生顶岗实习创造良好的工作环境。其次，政府可以通过减免顶岗实习开展得较好的企业税收以及为实习生提供免费技能培训等方式为实习生创造稳定良好的环境。例如政府可以组织评选当地顶岗实习工作开展得最好的十个酒店，给予这些酒店一定的荣誉奖励和税收奖励，鼓励酒店将顶岗实习工作作为工作重点之一。最后，政府通过创建酒店管理专业顶岗实习信息网，及时提供各地、各院校学生顶岗实习的有关信息，改变学生对酒店业的认识，提高大学生的思想认识水平，完善顶岗实习的途径。

（二）技术支持系统

教育部门要积极完善顶岗实习的课程体系，将顶岗实习作为一个具体的学科，包括理论知识的系统学习和实践课程，促进学生正确职业观、就业观的培养，为酒店业输送一批思想品质高的酒店管理专业毕业生。并且在顶岗实习实施过程中将课堂教学、个别辅导教学、合作教学、实训教学等多种教学方式有机结合起来，真正实现因材施教，提高每一个学生的专业知识水平。在酒店实习过程中，帮助每一个学生制定职业规划以及实习计划，进行个别辅导，使学生有目的进行顶岗实习，并积极解决遇到的问题，提高自身素质。培养顶岗实习专业指导教师，使其具备较高的专业知识水平和人文素养，能从专业技能、社交能力、服务意识、心理辅导、生活指导等方面给予学生专业指导，提高顶岗实习效果，促进学生实践能力的提高。

（三）资金支持系统

资金支持系统包括国家资金支持、社会资金支持、高职院校资金支持及酒店资金支持。其中国家资金是指政府应成立相应资金由学校和酒店共同申请资金，开展丰富的顶岗实习；社会资金支持是获取企业、知名人士、社会团体的资金支持，为学生顶岗实习提供更多资金；高职院校资金支持则是根据酒店管理专业教学现状设立专项顶岗实习资金为每一个学生提供顶岗实习机会；酒店资金支持是指酒店出资并配合高校制定的实习计划，为学生安排合适的岗位，制定轮岗制度，促使学生能在不同岗位上学习不同的专业技能，鼓励大学生毕业后从事酒店业工作。

（四）监控支持系统

监控支持系统是顶岗实习顺利进行的基本保障。首先成立监控委员会，派遣专业人员监督高校，监控委员会应由政府牵头、行业协会成员承担，酒店、学生和教师都可以向监控委员会报告。监督委员会还要定期监督高校、酒店的顶岗实习工作情况。其次建立信息系统全面监控高校和酒店的顶岗实习工作情况，定期进行顶岗实习工作调查和分析，撰写调查报告，并提出建设性意见，公开在信息平台上，促使企业和高校积极做好顶岗实习工作。

（五）评估支持系统

评估支持系统由评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五个部分组成，其目的在于不断优化顶岗实习工作计划，优化资源配置，为政策资源调配提供事实依据和价值依据。评估主体是酒店、专家、教师和学生，从不同角度对学生的实习情况进行客观评估，提出高校、酒店和学生这三者做得不到位的地方；评估对象是学生的实习状况、酒店工作内容、指导教师的工作内容、顶岗实习工作计划、学校理论课程开展情况等；评估目的在于优化资源配置；评估的时候还要考虑到定性评估与定量评估结合，过程性评估与结果评估结合，动态评估与静态评估结合。

二、酒店管理专业顶岗实习的实施与管理

（一）酒店管理专业顶岗实习准备阶段

从政府政策支持系统角度而言，第一，政府制定了相关的法律法规保护学生、酒店的合法权益；通过搭建信息平台为学生和酒店提供相互了解的机会，并免费提供相关技能的培训等措施，为学生顶岗实习创造了稳定和良好的实习氛围，因此学生会加强对顶岗实习的心理认同感。第二，政府鼓励酒店使用实习生会使酒店更重视顶岗实习生的培养和管理，在实习准备阶段，酒店在选人之初会制定相应的实习期发展规划，结合企业的需求以及学生的兴趣爱好、能力特长为学生设计实习期的职业发展规划。这样做可以挖掘学生的潜力、让学生更明确地了解自己的现有水平和发展方向，如果想要获得更好的岗位要在哪些方面加强学习，激发学生为目标而奋斗的动力。从技术支持系统角度而言，第一，学校出台顶岗实习管理办法，约束学生行为，如《顶岗实习学生管理细则》、《顶岗实习安全应急预案》、《学生顶岗实习须知》、《实习带队教师管理规定》、《校企合作学生顶岗实习协议书》等；企业与学生签订顶岗实习协议，规范实习管理，明确双方的权利和义务以保障双方利益。第二，学校、企业、学生三方在职业发展规划的基础上共同制定顶岗实习计划。计划包括：实习日程安排、实习内容、实习方式与地点、实习培训内容及时间等。从资金支持系统角度而言，资金的支持一方面对于学校而言可以更好地培育顶岗实习指导教师，让教师能在岗位上更充分的发挥专业指导和心理辅导的作用，提高顶岗实习效果，促进学生实践能力的提高。另一方面对于学生而言，资金的支持可以增强学生在顶岗实习中的稳定性。

（二）酒店管理专业顶岗实习实施阶段

从技术支持系统角度而言，企业和学校应对顶岗实习内容的落实和开展进行有效的指导。酒店行业在员工培训的时候主要是以一带一或者一带多的形式开展岗位的培训。有许多指导师傅是没有受过专业培训的，仅仅只知道做什么和怎么做，对于为什么要这样做等深层次的服务精神他们是无法传递给学生的。甚至部分年轻师傅文化层次不高，很多时候还起到了一些负面的影响。因此企业在为实习生安排指导教师的时候应该要加入管理层人员，将知识和经验言传身教到实习生中。此外，企业指导人员要引导学生发现问题，分析问题并提出学生自己的解决意见，锻炼学生分析处理问题的能力。从监控支持系统角度而言，学校和企业应该从两个层面去完成顶岗实习的过程管理，第一层面是关心学生的思想动态，学生进入企业之后身份难以转换，他们会发现企业要求太严、很难适应，中期学生会因为实习生报酬和正式员工的报酬不同产生心理失衡；后期随着对工作的适应，学生又会觉得工作是一而再，再而三的重复，会觉得学不到新的东西，也会产生心理波动，学校在整个顶岗实习期内都要做学生的心理辅导工作，帮助学生顺利地完成顶岗实习。第二层面是对学生的专业知识技能的指导，学校和酒店都可以安排专业指导教师，尽可能为学生提供有效的专业指导和建议，一方面通过专业基本理论和技能的补充，让学生和教师共同发现理论与实践相结合中产生的矛盾问题，让学生更好地理解理论知识。另外一方面是通过案例的形式来共同探讨，尝试让学生以日志的方式来记录一些在实习中遇到的案例、自己当时心理感受以及怎么进行心理调适的过程。专业指导教师可以参与到日志案例的讨论中，从企业管理层面提出自己的看法和意见。这样可以更好地让学生吸收管理的精粹，体会体验式学习的魅力，增强自己的专业见识。

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我国现行的养老保险制度是一种以社会统筹与个人账户相结合为特征“统账结合”的养老保险模式。新制度运行八年来，存在着三个最突出问题：养老保险的覆盖面依然较窄，其应有的保障功能远未实现；养老保险体系面临巨大的财务压力；民众对政府承诺的养老保障信心不足。社会统筹资金缺口问题日益严峻，隐性债务逐渐显现，特别是个人账户的“空账”问题已引起社会各界广泛的关注。

一、现行养老保险个人账户“空账”的原因及危害

随着我国养老保险制度改革的深入，养老保险隐性债务与个人账户空账运行问题日益暴露出来。社会统筹保险基金入不敷出，挪用个人账户资金，其结果是个人账户“空账”运行。“从法律上来讲，个人账户是个人私有的”。所以做实个人账户对增进民众对政府的信心，促进和谐社会的建立具有十分重要的意义。什么原因造成了个人账户“空账”运行？

其一、养老金隐性债务。1997年之前，我国实行的是现收现付的养老模式，而现在执行的是社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，模式的转换必然涉及一个巨大的养老金隐性债务。在没有外部资金注入的情况下，统筹基金的不足，用个人账户基金填补，造成个人账户空账。

其二、制度缺陷。“统账结合”的养老保险制度，从理论上看，它吸收了国际上“现收现付”制和“完全积累”制两种模式的优点。该模式在实际运行中，政府主管部门为了保证当期养老金支付，确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活，必然会有统筹部分透支个人账户资金情况的发生。“如果当初统账结合模式是两个板块的话，这个制度就不会出现个人账户的空账。”

其三、提前退休因素。提前退休从收入与支出两方面蚕食着原本就不太宽裕的养老保险基金。它一方面减少了参保人数，使养老保险基金收入减少，另一方面它延长了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出又相应增加。加剧了个人账户空账化程度。

其四、人口老龄化。随着我国人口出生率的下降和寿命的延长，老年人口赡养率不断提高。人口年龄结构变化和老龄人口比重增大，中国的养老金的支出总规模将呈上升趋势，造成养老基金入不敷出，客观上延缓了个人账户实账化的进程。

其五、《养老保险条例》执行不力。目前的《养老保险条例》是指导我国开展养老保险工作的法规性文件。在执行过程中，由于企业经济效益不好、本位主义和它自身的缺陷等原因，使我国养老保险的覆盖面不全，收缴率不高，缴费工资基数不实，直接导致统筹基金收支出现赤字，个人账户由部分空账变为完全空账。

个人账户“空账”运行对中国的养老保险制度取信于民造成了极大的危害性。

一是对养老保险制度心存疑虑。我国现阶段养老保险缴费的个人群体中，中青年人的贡献率最大，他们离领取养老金的时间还有20-30年，或更长的时间。由于付出与回报不能在短期内实现，如果养老保险个人账户长期处于空账运行，他们会失去对政府养老保险政策的信赖，不愿意主动参加养老保险。

二是担心退休时的生活质量下降。现行的养老保险基金的管理办法，养老保险基金尚无有效的增值保值手段，人们愿意选择购买商业保险。

三是商业保险机构不惜余力地宣传自己产品的财富效应，某种程度也降低了民众对中国养老保险制度的信任。二、做实现行养老保险个人账户的重要意义

社会统筹与个人账户结合的制度模式，是我国社会保险制度改革的重要成果，具有里程碑价值。做实个人账户的是增强民众对中国养老保险制度信心的重要步骤，在构建和谐社会的今天，意义深远。

1、做实个人账户有利于构建和谐社会。填实个人账户，既是我国综合经济实力的体现，也是政府诚信和国民共担风险的体现，否则会最终影响政府的形象和凝聚力。

2、做实个人账户有利于现行社会养老保险模式的健康发展。它不仅可以避免社会统筹和个人账户混账管理的局面，而且有利于形成规范的制度结构，有助于现行制度的平稳运行和健康发展。

3、做实个人账户有利于个人账户基金保值增值。做实个人账户有助于社会统筹和个人账户分开管理，由于个人账户实账可以执行市场化运作，个人账户资金便可享受到经济快速增长的成果，达到保值增值的目的，既维护了参保者的利益，又增强了参保者的信心，从容应对人口老龄化高峰的到来。

4、个人账户还可更加明确个人在养老保险中的责任，进而有助于参保者加强对单位缴费的监督，有利于减少拒缴、少缴现象的发生。

三、现行养老保险个人账户的政策建议

1、多渠道筹集资金，减少养老保险隐性债务，明确政府的管理责任。在“现收现付制”转向“社会统筹与个人账户相结合”的制度设计时，没有专门处理转制成本。政府应当承担责任，主动消化转制成本，由政府向离退休职工支付养老金。扩大养老基金的资金筹措渠道，从政策的制定上，加大国有资产变现力度，推进国有企业的股份制改造；加大对各级政府年度财政预算对养老保险事业的投入；发行特种国债；开征社会保障税等多种渠道。调整财政支出结构，从根本上解决养老保险的隐性债务问题。

2、在安全性和收益性原则之间找到平衡点，加大个人账户基金的投资力度。近几年来，养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”加强养老保险基金自身的运营管理，在政策上支持养老保险基金的市场化运作，实现基金保值增值。

3、加强法制化建设，加大社会保险征缴和监管力度。随着市场经济的逐步发展，立法成为社会保障制度顺利实施的关键。上海“社保案”的教训再一次告诫我们，必须健全法制，完善机制，强化监督。社会保险基金违规动用，不仅影响到养老基金的支付，同时削弱了社会保险基金的抗风险能力，损害了政府的信誉与民众对社会保险制度的信心，更不利于社会保险制度的正常运作与可持续性。我们认为，养老保险覆盖面不仅要扩大到城镇非国有经济即股份制、股份合作制，还要扩大到行政机关和事业单位，逐步消除现行基本养老保险制度的政企分割、条块分割，国有经济与非国有经济分割的不合理状况，实现公民平等。

4、建立个人基金专用账户，提高个人账户的运行效率。坚持“社会统筹和个人账户相结合”的制度走向，建立有中国特色的个人投保激励机制。首先，实行分账管理。在管理方式上把统筹账户与个人账户分两本账管理，杜绝相互之间挤占挪用，从根本上锁定政府的财务责任，建立各级政府、企业和个人的分担机制。其次，建立个人基金账户。在养老保险个人账户“空账”充实的条件下，将养老保险的个人账户从基本养老保险中分离出来，与住房公积金、医疗保险中的个人账户合并，组成个人基金专用账户。以法律的形式保护个人基金账户的合法权益，允许自由融通使用，保护投保者的个人利益。

【参考文献】