政策风险分析及对策大全11篇

政策风险分析及对策篇（1）

中国地方政府融资，是以地方政府为主体，以地方政府所属投融资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动。地方政府的融资模式可分为债权、股权、项目和资源融资四大类22种（王铁军，2006）。近年来，我国地方政府融资的一个明显特征就是地方政府通过设立融资平台公司进行债务融资。从债务规模看，截至2010年末，全国地方政府性债务余额共计10.7万亿元，相当于2010年GDP的26.9%；从债务结构看，10.7万亿元的地方政府性债务中确有80%是银行的贷款（刘明康，2011）。因此，中国银监会把地方融资平台风险列为2010年银行业三大风险之首。

以债务负担率（即政府债务总额与GDP的比率）来衡量中国地方政府性债务风险总体虽可控，但审计署公布的年度报告显示，8.5万亿元银行贷款的巨额地方债务无疑是银行业潜在的巨大风险，必须高度重视。

一、地方政府债务分类及债务融资风险

1、地方政府债务分类

关于地方政府债务的分类，最广为人知的是世界银行经济学家Hana Polackova Brixi（1998）的政府债务矩阵分类，即划分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务、隐性或有债务。我国财政部下发的《2009年政府性债务报表》中将地方政府债务分为政府负有直接偿债责任的显性债务、政府负有担保责任的显性或有债务、政府负有兜底责任的隐性或有债务。表1即是财政部预算司对地方政府债务的具体分类。

2、地方政府债务融资风险

地方政府债务融资风险直接表现为地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，当债务融资风险积聚到一定程度就会引发财政风险和金融风险。从表1可见，地方政府债务资金主要来源于各种银行借款，银行借款又分政府直接借款和通过政府融资平台向银行借款，前者一般属于直接显性债务，后者中有些属于或有显性债务，有些属于或有隐性债务，虽然或有债务和隐性债务尚不构成政府的现实债务，但一旦出现某些不确定因素，或有债务和隐性债务中相当一部分必然要由政府来承担偿债责任。

2008年席卷全球的金融危机和2011年发生的欧洲多个国家债务危机使得越来越多的国家重视政府债务问题。从目前中国各级地方政府财政运行所面临的经济环境、社会环境、体制环境、政策环境和融资环境来看，导致各级地方政府无力提供本地区社会经济发展所需要的最基本公共产品与服务以及对法律规定的政府支付责任出现违约的可能性是客观存在的。

金融风险本是一定量金融资产在未来时期内预期收入遭受损失的可能性，金融风险可以分为市场风险、信用风险、操作风险、流动性风险等类型。本文主要探讨信用风险，即由于地方政府融资形成的债务到期无法偿还引发的地方政府违约，银行不能收回贷款本息的风险。随着地方政府债务数额的增加，地方政府因为财政风险管控不力进而引发金融风险的可能性也是存在的。

财政风险与金融风险紧密相连，二者互相影响、彼此推进发展。一方面，金融风险会向财政转移；另一方面，财政风险亦会转化为金融风险。我国财政与金融之间风险隔离机制一直没有建立，由于银行和政府之间的特殊关系，银行大量的贷款用于财政项目和国有企业，在经济活动充满不确定性和发生金融风险隐患时，政府就可能负担大量或有和隐性负债，造成财政收支矛盾激化，进而引发财政风险，而政府面对偿债和支付的双重压力，不得不实施扩张的货币政策，无疑又会推动和加剧金融风险。

二、地方政府债务融资引发财政风险和金融风险的传导分析

1、连年的地方财政赤字导致地方政府大规模债务融资

地方财政收入与财政支出从总量上配比不足，赤字的数额也在逐年攀升。从表2可知，我国近六年经济增长率平均在11%以上，地方财政收入每年则以20%以上（2009年除外）的速度增长，但财政收入的过快增长必然对社会的投资、储蓄和消费产生“挤出效应”。为了拉动地方经济保持强劲的持续增长，地方政府必然要增加财政支出，特别是在金融危机和经济萧条的时候加大投入力度，造成财政支出超过财政收入的更快增长。由于财政经常支出具有增长快而且呈刚性的特征，地方政府要想平衡财政收支只能大力依靠政府债务融资。

2、债务资金使用缺乏有效监督和管理导致赤字规模进一步加剧

使用地方政府债务资金的财政项目通常分为三类：提供纯社会公共产品、半社会公共产品和盈利性非社会公共产品。前面两个项目的投入都是没有获利或较少获利的，这些项目不但不能为政府偿还债务带来资金，而且还要政府不断地追加投资。随着国家分权改革的不断推进，许多事权已下放给地方政府，意味着地方政府成为社会公共产品的主要提供者。在财政预算监督机制不完善和地方政府间标尺竞争的双重作用下，地方政府存在明显的短期行为。

3、地方政府债务融资无法及时偿还导致财政风险

由于地方政府债务融资的资金大多投资于基础设施等社会公共项目，生产周期长、投资收益不高，如果无法通过市场行为获得偿债资金来源，最后还是只能由地方政府埋单。地方政府财政收入主要是税收收入，目前我国地方政府的财政收入已经远远超过经济增长的幅度，一味追求收入增加有可能造成税收负担超过社会经济的承受能力。此外，在当前严厉的房地产宏观调控背景下，房市趋冷的同时也必然会影响到地方政府的收入来源，这将进一步加大地方财政风险。

4、财政风险推动和加剧金融风险

由于地方政府不被允许直接发行地方债券，地方政府债务中80%为银行借款，因此地方政府不管是直接债务还是间接债务都非常依赖银行。银行对政府或平台公司还款能力的预测，实际就是对地方政府财力的评估，由于信息不对称，银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债规模和财政收支，难以真实全面评估地方政府还款能力，对项目贷款也缺乏充分的风险评估。当地方政府债务规模膨胀、债务约束机制弱化和还本付息财源乏力等几种情况并发时，财政风险会推动和加剧金融风险，甚至引发社会风险。

三、地方政府债务融资风险的具体成因分析

1、财政分配体制不合理、预算管理体制约束力弱化

从历年的地方财政收入与支出可以看出，自2000年至2010年地方财政年年赤字，地方政府财政赤字已经成为常态。由于分税制造成地方和中央政府财政收入不合理，中央财政收入占全国财政收入的比重大幅上升（从1993年的22%增加至2010年的51.1%），中央和地方政府的财权和事权已严重失调，地方政府为了完成中央交给的任务和人民赋予的重担，不得不依靠出卖土地和负债来筹集资金。大量的财政赤字、预算外资金，游离在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督外，进一步助长了地方政府举债行为的随意性。

2、过度扩张的财政政策

据统计，在地方政府利用国债转贷资金的项目中，地方政府若要想获得这笔资金，必须有80%以上的资金投入配套。2008年金融危机以来我国政府为了刺激经济发展采用了扩张性的财政政策，中央政府提出4万亿元巨额投资计划，其中中央政府投资1.18万亿元，余下的大部分需要地方财政和社会资金配套，地方政府只能通过地方融资平台来加大融资规模。2008年以来，随着经济增长速度的放慢，国家出台了系列减税政策，制约了财政收入的增长，然而财政支出并未减少，财政赤字绝对数不断上升。

3、缺乏地方政府债务考核机制和风险预警机制

我国现行的对地方政府和官员的政绩考核是以GDP增长为主要指标，必然会促使地方政府为完成经济增长指标而使用见效快的城市改造和加大固定资产投资等办法来提高经济增长率。由于缺乏对地方政府的债务考核机制和风险预警机制，地方政府债务监控指标无法运用，债务融资风险加剧。

4、融资渠道不畅，融资方式较单一

1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前我国大部分地方政府的融资方式较单一，主要通过银行贷款获得融资。不管是地方政府直接借款、融资平台公司借款还是以政府的名义担保借款，地方政府的还债压力都很大，而一旦或有债务和隐性债务发生违约，就将大量风险聚集到金融系统。

四、化解地方政府债务融资风险的对策

1、完善和规范地方政府债务融资的相关法律

地方政府发行债券的融资方式在世界上其他国家是一种普遍的方式，但我国法律明确规定不能使用，只能通过中央政府发行国债转贷给地方政府，实质是变相的地方政府债券。今年上海市、浙江省、广东省、深圳市四地作为地方政府自行发债试点，将为今后完善和规范地方政府融资的法律提供实践经验。我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但有些地方政府部门依然以“承诺函”、“保证函”为所属企业的投资作出不同程度的担保。所以地方政府实际上拥有超越法律法规的、无法加以有效监控的权力，只有修订完善《预算法》等法律法规来约束地方政府的融资行为，才能更好地控制风险。

2、地方政府融资纳入预算，建立信息披露制度

提高地方政府融资信息的透明度，将县、市、省各级地方政府融资项目、融资数量、融资资金来源等内容写入各级预算，并建立定期信息披露制度。保证地方政府做到资金来源合理，投资项目是当年地方经济发展的迫切需要的，省级管理市级、市级管理县级。这样地方政府对于本级政府的融资和下级政府的融资，中央政府对各省级政府的融资资料都清晰可查，便于宏观经济管理、调控，降低地方政府的财政风险和银行的金融风险。

3、加强对地方政府债务融资的管理、监控和考核

首先，应明晰中央与地方财政支出责任的划分，事权与财权相匹配。因为地方政府担负的投资职能过多，投资范围过大，再多的资金都没有办法满足其实现财政职能的需要，因此要上移地方政府部分公共服务事权，适当减少地方政府的融资压力。其次，要加强对地方政府融资的监控，建立风险预警机制。地方政府融资规模要和地方经济增长、风险控制相适应，不能盲目追求经济增长率去提高融资规模，应强化各级人大、政协对政府融资的审批与监督职能，建立具有可操作性的地方政府债务融资风险预警机制。最后，增加地方政府债务考核机制，考核期限尽可能与政府官员任期相一致。

4、拓宽地方政府债务融资渠道，运用多种融资方式

由于地方政府融资渠道狭窄，融资方式过度依赖银行借款，而银行的借款期限通常较短，地方政府债务融资所需的资金周转期又较长，二者之间经常产生矛盾。因而允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，虽然目前在全国大范围内推行还存在制度上的障碍，但应作为改革的方向和目标。此外，地方政府应该多了解其他融资方式的适用条件，可采用更多新型的融资工具。

（注：本文系2010年福建省社科联2010B2009课题的阶段性成果。）

【参考文献】

[1] 王铁军：中国地方政府融资22种模式[M].中国金融出版社，2006.

[2] 《中国地方债务管理研究》课题组：公共财政研究报告―中国地方债务管理研究[M].中国财政经济出版社，2011.

[3] 黄燕芬、邬拉：地方债务风险：现状、成因及对社会的影响[J].经济研究参考，2011（23）.

[4] 王金龙：财政风险与金融风险[M].中国财政经济出版社，2004.

政策风险分析及对策篇（2）

中图分类号：TU99文献标识码： A

引言

近年来，随着我国经济的快速发展城市交通也得到了很大的进步，这就对市政道路建设的水平起到了推动作用，而在市政道路建设市场不断走向成熟的同时，公路建筑企业之间的竞争也越来越突显，当前我国的公路建设市场已经趋于饱和状态，面对这种艰难的局面所带来的是机遇也是挑战，因此在管理上也要有专业化的水平，能够在市政道路的施工中及时的对潜在的风险进行深入的分析，完善自身的管理机制，这样才能立于不败之地。

1、市政道路施工风险

市政道路的建设是一个繁杂的过程，耗时长、人员多、过程繁琐、风险多，虽然我们在技术上有了很大的提升，也有相对的经验，但是在实际的情况中还是有很多的问题，大致表现在如下的几方面：

1.1、组织不是很充分

市政道路的工程是庞大的，如果在此之前没有一个很充分的组织，这对市政道路的施工会有严重的影响，这是进行市政道路施工的基础，它不仅会对施工的规划产生影响，在施工的过程当中也同样影响很大。

1.2、材料设备及供应商问题

在市政道路施工中必不可少的就是对于材料的使用，材料设备的供应直接影响着市政道路施工的进展情况，另外材料的质量也是很关键的一个问题，说到底材料的质量也就是市政道路的质量，供应商这个方面的风险问题主要表现在供应的材料质量不达标，没能按时供应材料，数量上存在着差异等。所以材料设备的质量和供应在施工过程中是很是重要的环节。

1.3、技术质量的风险

技术质量风险是指承包商安排施工组织、采用的施工方法不合理或因为新材料、新技术和新工艺的使用困难或失败等对工程质量、工期和成本产生的影响。目前市政公路大都重建轻养,技术风险是承包商的关键风险之一,可能造成不良后果。施工中所采用的施工工艺流程、技术方案及检测手段失当等会引起工期拖延、质量下降和成本上升。

1.4、安全上的风险

关于在安全上出现的风险主要是市政道路施工期间和施工场所以及在场内外临时设施中，由于意外因素以及不安全因素造成的事故，还有因为疾病造成的突发性死亡和在法规内的施工人员的工伤事故等。因为在市政道路施工的过程中地点较为分散，环境又多变，流动性也很大，所以很容易在安全上得不到保障，对市政道路的施工产生阻碍影响。

2、市政道路施工风险解决措施探析

2.1、做好施工组织计划,保证施工进度

要保障对市政道路施工的进程。施工组织是市政道路施工的前提基础，只有把组织计划事前做好对于工程的实施才能够得到确保。所以施工的企业应该在人员和材料以及机械设备上得以完备，在施工上要严格遵从组织计划上的程序，在质量以及速度上得到保证。在市政道路的施工中设备起着关键性的作用，所以对于施工的设备以及仪器等要定期的进行维护和检修，并及时的进行养护和保养，把施工设备的工作效率在市政道路的施工中以最大化体现出来，避免因为设备问题而使市政道路施工受阻的现象发生。

还有就是对于施工人员的主动性和积极性要使用有效的手段，把这种向上的工作精神在施工过程中得到最大限度的发挥，这就要求企业要对施工人员定期的开展动员大会，把工作的积极精神得到加强，在激励机制方面要得到完善，把施工人员的积极性最大程度的发挥出来，并实行奖罚机制，这对提升市政道路施工人员的工作效率有很大的促进意义。

2.2、建立健全风险管理监督预警机制

市政道路施工企业风险管理工作是一项极其复杂科学的工作，加强对于企业风险管理的监督对于提升企业风险管理水平有着重要的作用。由于缺乏相应的企业风险管理监督机制，导致在实际的企业风险管理过程中管理人员存在盲目性、缺乏协调性的问题，导致风险管理漏洞百出，进而影响整个企业风险管理工作顺利开展。建立健全风险管理监督预警机制，对于提高企业风险管理水平，保证企业风险管理的科学化、有效化发展有着重要的作用。为此，企业应该建立健全相应的风险管理监督预警机制，提高对于企业风险管理的安全预警与监督，保证企业生产的顺利开展、同时，企业还应该加强风险管理监督预警队伍建设，提高风险管理监督预警队伍管理水平与能力，保证企业风险管理工作协调高效运转。

2.3、做好安全的应对措施

对于企业在风险管理制度和风险管理的机构建设上的进步是对市政道路施工的有效保障。由于施工过程中的程序比较繁杂，且流动性较大，环境多变，所以很容易发生事故，这就要求市政道路施工企业要制定一个安全策略，把现场的管理给抓好，对工程机械以及交通工程的管理要得到严格的加强，禁止那些违章的操作现象的发生，并加强施工人员的素质培训等。

2.4、技术质量保证措施

每一项分部工程、每道工序都做到严格施工管理,确保工程质量。

1)在各分项程开工之前,首先向监理工程师提交详细的施工方案、施工计划、机械配备和人员组织情况以及原材料检验报告、配合比设计成果、测量放样资料等,并依此向监理工程师提出开工申请,经批准后,按照施工方案确定的施工方法进行施工。2)在施工过程中,加强试验和测量检测工作,依据试验和测量结果来检验所采取的施工工艺、机械配备、人员的配置、材料配合比是否达到工程设计质量要求,对不足之处及时予以调整和改进。3)在每一项工程和每道工序施工过程中,都严格按照规范和监理工程师要精心自检,认真、及时、准确地填写质量检验表格,每道工序都经自检合格,再请监理工程师检验合格后,才进行下一道工序。4)施工全过程随时接受监理工程师抽检质量,以不断改进施工工艺和提高施工水平。5)采取“预防为主”的质量管理办法。工程施工关键部位,施工薄弱环节,工程施工管理和工程技术质量负责人亲自负责其质量监督,提出更具有针对性,且切实可行的质量保证措施。从项目经理开始层层落实到每个工人,保质保量完成工程任务。

2.5、加强企业绿色施工管理,以风险预防为主

市政道路绿色施工是市政道路事业的生命线，风险预防问题无小事，市政道路绿色施工安全不仅仅关系到施工企业形象、施工质量，而且还关系到施工人员的生命财产安全。因此，做好市政道路施工项目绿色安全管理工作十分重要。因此，施工企业应该做好市政道路绿色安全工作。首先，施工企业应该加强对于员工的绿色施工思想灌输，让员工从思想意识上认识到绿色安全施工的重要性，从而在实际的施工中做好绿色安全施工工作。其次，建立健全绿色安全管理规章制度，让全体员工在规章制度下进行风险管理工作，提高施工企业施工绿色安全管理水平与能力，增强对于施工人员绿色施工管理以及风险预防的积极性和主动性。

结束语

市政道路施工上的风险我们应当竭力的去进行预防和补救，市政道路的建设关乎着市民的生活质量以及城市交通的发展，故此，在市政道路施工的过程中要对出现的风险及时的加以分析研究找出解决的办法，保障施工的顺利进行。

参考文献

政策风险分析及对策篇（3）

中图分类号:F27 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)02-0016-04

中国企业在改革开放30多年中早已积累了丰富的经验、雄厚的资金,企业家们也都渴求着更进一步融入世界经济,实现国际化运作。金融危机的洗礼,使得西方发达国家的经济普遍遭受重创,而作为发展中国家的第二梯队虽未能幸免,但毕竟影响有限,这似乎也预示着全球经济的重心首次向东方敞开了大门。当下正是企业家们开疆拓土、进行海外抄底千载难逢的大好机遇,赶超的机会就在眼前。

不过,在走出去之前,企业家们应在审慎地考量自身的同时,格外关注国际化经营中的风险,尤其是政治风险的管理。因为,一旦国际化经营,就犹如驶入大海,面临更为广阔的战场,环境更加复杂和多变,各种风险将潜伏于四周,哪怕是细微的气候变化,下一刻也可能是不期而至的惊涛骇浪。

本文将就企业国际化经营中的政治风险进行分析,对政治风险的防范与控制进行研究,以便为实施国际化经营战略的企业的政治风险管理提供参考。

一、国际化经营及其模式

企业层面的国际化,往往被称为国际化经营。所谓国际化经营,是指企业为了寻求更大的市场、更好的资源、更多的利润,突破国家限制,以世界市场为导向,国际性地利用生产要素和管理技能,主动参与国际分工和交换,实现产品交换国际化、生产过程国际化、信息传播与利用国际化以及企业组织形态国际化的过程。其特征是将地区性、传统型、封闭型的国内经营活动发展成为全球性、创新型、开放型的跨国经营活动。国际化经营的重要衡量标准是企业在其注册地之外的国家和地区从事生产经营活动的程度。

按照不同的划分标准,企业国际化经营基本模式有不同的划分。按企业对其海外分支机构的控制程度不同,企业国际化经营基本模式可分为贸易式国际化经营、契约式国际化经营和投资式国际化经营三种。

贸易式国际化经营模式是指通过商(经销商)或直接设立境外销售分支机构(子公司)等方式开拓国际市场。这是对外国市场介入程度最小的一种国际化经营模式。其目的是在目标投资地区建立自己的国际营销机构,借此构建自己的海外销售渠道和网络,以增强对产品销售市场的直接了解,与目标投资地区消费者直接见面,减少中间环节,扩大盈利空间。

契约式国际化经营模式是指通过许可证贸易、特许经营、技术协议、服务合同、管理合同、工程合同、生产合同、合作生产协议等方式,转移技术、商标、经营方法、管理经验等无形资产。其中,对外承包工程是我国企业国际化经营目前常用的方式,特许经营是我国企业国际化经营最有发展前途的方式。

投资式国际化经营模式,即通常所说的对外直接投资,通过采取绿地投资、跨国并购以及战略联盟等形式转移各种经营资源的方式,在目标国家或地区建立子公司,并享有一定的控制权和所有权。企业国际化理论的早期代表人物海默(hymer,1976)就把对外直接投资看作国际化经营的一种重要手段。不过,随着经济全球化的不断发展,绿地投资在投资式国际化经营中所占比例有所下降,跨国并购及战略联盟已成为企业参与世界经济一体化进程、保持有利竞争地位而更乐于采用的国际化经营方式。随着全球投资自由化的进一步发展,这种趋势将更加明显地体现出来。

二、我国企业国际化经营现状

伴随我国经济的快速发展和综合国力的不断增强,再加上在宏观政策层面我国政府的鼓励和支持,我国企业国际化经营的步伐在不断加快。

据统计,2008年我国出口贸易总额为14 285亿美元,从1979-2008年,出口贸易年均增长18.1%;2008年我国非金融类对外直接投资为407亿美元,而2003年仅为29亿美元,2004-2008年,年均增长69.6%;2008年,我国对外经济合作完成营业额由1989年16.9亿美元增加到651.2亿美元,其中,对外承包工程完成营业额由14.8亿美元增加到566亿美元,对外劳务合作完成营业额由2亿美元增加到80.6亿美元。

为了比较详细地考察我国企业国际化经营现状,考虑到资料的可取得性,以2007年企业对外直接投资为例。据商务部、国家统计局和国家外汇管理局的统计,2007年我国企业对外直接投资(FDI,非金融类)总额为248.4亿美元,同比增长40.9%,境外企业就业人数达65.8万人,其中,雇用外方员工29.5万人,境内投资主体通过境外企业实现进出口额1 189亿美元。

从行业看,行业分布比较齐全,流向批发和零售业、商务服务业和交通运输仓储业的投资为当年对外直接投资流量的前三甲,占比达61.5%。

从地区看,境内投资主体设立的境外直接投资企业共分布在全球173个国家和地区,占全球国家(地区)的71.2%,亚洲、拉丁美洲地区仍是中国对外直接投资存量最集中的地区,中国香港、开曼群岛、英属维尔京群岛是中国对外直接投资存量较集中的前三位国家(地区)。

从投资主体看,投资主体多元化格局继续凸显,国有企业占整个境内投资主体的比重较上年下降6个百分点,达19.7%,有限责任公司所占比重较上年上升了10个百分点,达43.3%,私营企业对外投资的主体数量占11%。浙江、广东、山东、江苏、北京、福建、上海、黑龙江七省一市投资设立的境外企业数量占境外企业总数的55.7%,其中,浙江省是中国拥有境外企业数量最多的省份。

从投资方式看,方式日益多样,包括境外工程承包、资源开发投资、特许经营、全散装件(CKD)和半散装件(SKD)、设立技术研发中心和销售中心、为规避贸易壁垒和分散经营风险的各种策略(如离岸注册等)、跨国并购等。

“走出去”既是贯彻中央的大战略,也是企业自身利用国际市场、资源以及多样化经营贴近资源和客户、分散风险的需要。企业国际化经营可以提升国家的产业结构、稳定国家的经济发展、拉动经济增长、促进就业、扩大我国的国际影响,其经济和社会效应均十分明显。

三、国际化经营政治风险及其产生根源

朱淑珍(2002)在总结各种风险描述的基础上,把风险定义为:风险是指在一定条件下和一定时期内,由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小以及这种损失发生可能性的大小。可见,风险可采用损失发生的大小与损失发生的概率两个指标进行衡量。鉴此,企业国际化经营风险可定义为企业在其进行国际化生产经营过程中,由于不确定因素和经营失误的影响,而遭受损失的程度与可能性。综合世界各国企业国际化经营的实践,一般据风险内容及其表现形式可将企业国际化经营风险划分为政治风险、外汇风险、经营风险、管理风险、财务风险、技术风险和自然灾害风险七大类,而每类风险又可分解为若干子风险。实际上,除了自然灾害风险外,其余风险大体可划分为商业性风险和政治性风险两大类。

所谓企业国际化经营的政治风险是指目标投资区政府因政治、社会形势或国际关系的变动所产生的政策改变、政权交替或社会活动对国际化经营企业造成不利影响的程度与可能性。国际化经营中的政治性风险主要有政治暴力风险、征收风险、汇兑限制风险和第三国干预风险。

政治暴力风险,指目标投资区发生革命、战争、内乱和其他事件,致使外商及其财产蒙受重大损失,直至无法继续经营。就总体而言,目前,我国企业在国际化经营中面临的主要政治暴力风险不是传统的战争、内战、恐怖行为等,而是和平环境中贸易保护主义和劳工权益问题驱动的政治暴力风险。

征收风险,即目标投资区政府对外国企业实行征用、没收或国有化的风险。目前各地区政府为发展经济吸引国际投资,公开、直接的征收风险已很小。较为现实的征收风险将是间接的、蚕食式征用风险,即目标投资区中央、地方政府不公开宣布直接征用企业的有形财产,而是以种种措施阻碍外国投资者有效控制、使用和处置本企业的财产,使得外国投资者作为股东的权利受到很大程度的限制等,构成事实上的征用行为。

汇兑限制风险,也称转移风险,即目标投资区国际收支困难而实行外汇管制,禁止或限制外商、外国投资者将本金、利润和其他合法收入转移到目标投资区外。随着世界性金融自由化浪潮的冲击,大多数国家与地区逐步开放了外汇管制,转移风险相应大幅度降低。然而,由于目前国际货币、金融危机频频,发展中国家和某些转轨国家的转移风险仍不可低估。

至于第三国干预风险,一般可划分为两类。一类是第三国政府直接采取制裁措施的风险,这种风险目前主要来自美国。企业如果与伊朗、苏丹、朝鲜等美国列举的所谓“无赖国家”开展经贸往来,就有可能面临这项风险。另一类是在第三国干预行为的压力或引诱下(并非由第三国直接采取制裁行动),目标投资区政府违约的风险。由于日本参与,中俄石油管道工程方案多次反复,就是这一风险的典型案例。

走出国门承包工程、进行劳务合作、开展海外投资,要面对国际经济活动中客观存在的各种风险。由于外汇风险、经营风险、管理风险、财务风险和技术风险等商业风险发生的几率较高,投资者往往会在考量这些风险后作出投资决策。而政治风险发生几率相对较小,容易被投资者忽视,但是风险一旦发生,投资者的损失更为惨重。

政治风险之所以产生,除某些国别因素外,尚有以下四大根源:

第一,目标投资区政策的不稳定性。稳定、连续的目标投资区政府政策是企业国际化经营所期望的理想的环境。遗憾的是,目前世界各国都在制定和调整产业政策,加紧产业结构的调整和升级。而围绕产业调整的政策行为有可能改变投资项目运作的政策环境,使已实施的投资项目所享受的优惠条件或待遇不再存在。

第二,区域经济体的政治经济行为。实际上,区域经济一体化往往会造成事实上的“对内自由,对外保护”。比如,区域经济体为内部利益而进行的内部协调,可能打乱区域内外资企业的经营步伐,给区域外的他国企业在区域内的其他业务活动带来负面影响。还有区域保护、区域经济体的经济报复和政治报复等。

第三,民族主义与宗教的意识形态和价值观问题。目前,民族主义和宗教正日益上升为意识形态领域的重要力量。俄罗斯车臣战争、印度国内冲突、索马里内乱、刚果(金)国内冲突、中东巴以冲突、斯里兰卡国内冲突等,其祸根均为历史纠结的民族怨恨或宗教矛盾。这类事件带来的政治风险势必在经济领域产生严重的负面影响。

第四,目标投资区政府目标与企业存在冲突。目标投资区政府出于地区和民族的利益,可能担心国际化经营企业在本地区的投资经营活动会影响本地区经济的发展,会侵犯其,会控制国民经济的关键产业,等等。这一担心可能会导致目标投资区政府采取法律和行政手段限制国际化经营企业在本地区的投资活动。

正因为这样,在现实的经济生活中,与其他经济风险相比,政治风险差异在增大且规避难度在增加。比如,由于民族矛盾冲突带有很强的文化冲突特征,与历史、文明进程及宗教价值观密切纠结,因此,其外在表现形式多种多样,而所诉求的解决方式也千差万别。民族矛盾和冲突的这种复杂性、多样性,使国际化经营企业在判定一个国家、一个地区的政治环境时的不确定性大为增加。

四、国际化经营中政治风险的评估

为避免和减轻政治风险造成的损失,企业应在实施国际化经营前进行充分的政治风险评估。其程序一般是收集目标投资区对外直接投资、 经济发展水平和国际收支状况、政局稳定性、投资项目与目标投资区经济发展目标之间的关系等方面的资料,然后对数据资料进行分析、评估。其方法主要有实地考察、听取专家意见和利用专业风险评估机构资讯等。

实地考察,是指企业在进行国际化经营决策时,派遣高级治理人员到目标投资区做实地调查,通过现场参观和与当地政府官员、企业家的接触,以了解该地区的经营环境和风险状况。

听取专家意见,就是向外部专家(如外交官、商人、其他企业的治理者、记者、政治家等)请教,还可以设立专门的专家咨询委员会,通过向专家咨询获得有关资料,以对目标投资区的经营环境和风险状况作出评判。

目前,比较流行的专业风险评估机构资讯有:(1)美国BERI公司定期在《经营环境风险资料》(Business Environment Risk Information,BERIS.A. Washington,D.C)上公布的世界各国的政治风险指数。它动态考察了不同国家经营环境的现状以及未来5年后和10年后的情况,它是国际上公认的权威性政治风险指数。(2)美国纽约国际报告集团制定的国际国别风险指南(ICRG)。ICRG 是最专业的、唯一每月测量结果的国别风险测量机构。政治是ICRG 国别风险评价所包括的三个范畴之一,其主要组成因素包括政治领导人表现、有无外部冲突、政府腐败状况、军队和军人在国家政治中的位置、宗教在政治中的位置、法律和秩序传统、种族和民族压力、政治恐怖主义状况、有无内战、政党发育情况、等多项。(3)北京工商大学世界经济研究中心编制的《国际贸易投资风险指数》报告。在该报告的政治风险指标中,将国际和平和国内稳定因子纳入贸易投资风险评估体系,并赋予政治风险30%的较高权重,此外,法律效率、社会安全等也均纳入了评估体系。

要注意的是,在评估政治风险时, 应重点关注目标投资区中央政府和地方政府的变化趋势、征收或国有化的历史记录、其他公司在该地区经营的历史、目标投资区所在地区的政治活动和趋势、目标投资区整体经济状况以及政府当前活动可能对社会稳定性的影响等;应主要关注政府权力行为的合法合理性、政府制定和执行法律的能力、政府机关的廉洁状况等;应重点关注政府参与经济活动的广度和深度、政府的外债负担、利益集团之间斗争的程度以及这种斗争影响决策制定的程度。以便对国际化经营中的政治风险作出比较科学的评估。

五、国际化经营中政治风险管理策略

由于国际化经营不是企业经营活动的简单外延,而是企业经营组织和经营要素的跨国、跨地区拓展和优化,它的经营系统直接置身于国际市场环境之中,因此,随着企业国际化经营的深入,其经营风险在逐步加大,尤其是此次金融危机时期,我国企业国际化经营面临的政治风险在放大,平安投资富通损失就是建国以来我国企业在海外遭遇的最大政治风险案件;在中铝增持力拓交易中,政治风险更是从一开始就如影随形,最后由于澳大利亚外商投资审核委员会延长审查周期,而市场行情期间再次发生显著变化,中铝增持力拓交易最终流产。所有这些均凸显出我国企业国际化经营风险防范意识薄弱,防范能力有待加强。

政治风险之所以为风险,就是源于它的不确定性,其中,最重要的一点就是政治风险发生的时间不确定。即使通过使用上面这些评估方法可以预计会有什么类型、什么程度的政治风险发生,却不知道具体会在什么时间发生,或者会不会发生。所以,在对政治风险进行评估之后,就需要采取一些措施来避免或降低在未来可能发生政治风险造成的损失。

实际上,国际化经营企业对政治风险的处理,可分为进入投资前和进入投资后两个阶段。

1.进入投资前

国际化经营企业应在考察所冒政治风险程度的基础上而对进入策略进行调整。在调整进入策略方面,主要有下列做法:

(1)调整进入方式。经由事先的风险评估,经理人可以决定是否进入某一国投资。若风险过高,则不进入或延缓进入目标投资区投资;若进入投资,则可以采用合资或技术授权的方式来降低风险。

(2)选择当地的合作伙伴。与当地企业进行协作虽在决策上较难控制,但可减少目标投资区对外资企业所感受到的威胁,而合作伙伴必然会积极保护其投资事业不受当地政府管制的侵害,倘若协作对象与政府关系良好,则保护效果更强。而在选择当地的合作伙伴时,除多方的征信外,合伙人的、种族、个人特质可能也需要考虑。

(3)扩大投资基础。即股权多国籍化。国际化经营企业可通过分散投资者国籍来增加谈判力,这样受到目标投资区的不利管制将减少许多。因为采取了这一措施,如果目标投资区政府企图征收,考虑到这要涉及多国的利益,而不敢贸然行事。

(4)以第三国子公司的名义进行投资。基于政治、法律、税赋或管理上的需要,国际化经营企业可以第三国子公司的名义进行海外投资。此一调整资本输出国国籍的方式,有时反而能取得比由母国资本输出更有利的地位。

2.进入投资后

国际化经营企业在进入目标投资区投资后,可实行以下策略:

(1)规避。规避是指主动避开损失发生的可能性。比如,考虑到游泳有溺水的危险,就不去游泳。这是当国际化经营企业不愿再继续留在当地发展时所实行的方式,比如撤资。

(2)经济威慑。经济威慑是指用经济手段来威胁对方以达到其预期目的的一种方法。这是国际化经营企业以继续留在当地为目的所采取的对策。

(3)购买保险。这是防范和化解国际化经营中政治风险的最常见也较为有效的措施。购买政治保险可将风险转移给承保机构承担。承保机构包括各国、各地区政府开办或代表政府的出口信用机构以及国际多边担保机构、其他商业性保险公司,如中国出口信用保险公司和世界银行的多边投资担保机构(MIGA)。其承担的风险主要有:转移限制、没收、毁约、战争和民变等。保险方面要注意的是政治风险造成伤害的举证、注意时效及尽量提出有利理赔的证明。

(4)实行多样化政策分散风险。业务多样化,包括行业多样化和地区或国别多样化,这可分散并降低单个业务风险形成的总体风险水平。在国际化经营中,业务多样化的关键是选择好海外项目,确保它们不具有高度的相关性。在运作上,不同的项目不应在同一时间出现失利。当然,通过分散投资来降低风险的限制是投资产业和投资规模,有限的投资不能无限分散,否则会导致管理成本过高,或失去投资的产业机会。

(5)依靠法律。法律方面要注意的是把握时效与机会,不随便放弃任何申诉或救济请求的机会,当然雇用当地的律师以及熟悉当地的法律规定也是有效的做法。

(6)增加个人安全保障。国际化经营企业驻外人员个人生命安全的威胁,有大部分是来自于当地的社会情况不稳定所致,而企业可以透过人寿保险(意外险)来保障个人的安全。此外,投资者及驻外人员应尊重当地文化、行为应谨慎,避免引起当地人的反感,则有助于双方良好关系的建立。

六、结语

我国企业的国际化经营能否健康发展,最关键的是国际化管理水平能否提高,能否抵御国际化经营给我国企业带来的巨大风险。

总书记曾指出,越是经济社会向前发展,越是现代化程度不断提高,就越不能忽视可能发生的风险。李嘉诚先生曾说过:我不仅要考虑能游到对岸,还有考虑有没有能力游回来。因此,在国际化经营中,我们要把风险估计得更充足一点,更谨慎一点。要始终忧患在心、准备在先,居安思危、防患未然。

为此,国际化经营企业除了要建立健全现代企业制度外,还应加强自身的风险特别是政治风险的管理工作,制定风险防范措施,使企业具有及时应变的能力,以备在一些不可预见的情况发生时,自己不被国际化战略的大潮所淹没,在国际市场上赢得预期的收益,不断做大、做强。

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Internationalization Management:the Political Risks and Countermeasures

HUANG Yong-xing

政策风险分析及对策篇（4）

一、引言

现代市场经济也是一个充满风险的经济，经济活动中各种不确定性因素的存在，使经济中的风险无处不在，无时不有。因此长期以来理论界和实务界对风险问题十分关注。对风险问题的研究，由来已久。然而，将风险引入经济领域的历史不足百年。从现有的研究成果看，国内外有关经济风险的研究成果主要集中在微观领域，而与之对应的宏观经济风险问题，无论从研究的深度还是从广度来看，都显得相对薄弱。1998年东南亚金融危机爆发以后，越来越多的学者开始关注宏观领域的经济风险。其中，财政风险作为宏观经济风险的一项重要内容，已倍受关注。由于西部特殊的地理环境，气候条件等自然因素，易发旱灾、风沙、雪灾、地震等自然灾害，又受历史积累少、经济发展水平低、基础设施落后等现实因素的影响，对于以农业为主导的西部地方政府来说，是不得不面对的一个现实――经济发展速度缓慢，财源匮乏，财政收支状况较差，不少地方政府维持“吃饭财政”的格局，尤其在取消农业税以后，甚至连“吃饭财政”也难以维持。这意味着西部地方财政风险的更为严重。另外，西部地区自然资源含量丰富，许多地方以开发能源作为自己的主导产业，但随着开发的继续，西部地区某些地方的自然资源已被开发殆尽。这时当地的政府就面临着寻找新的主导产业，而与之相伴而来的就是当地人民的就业问题以及地方政府的财政收支问题。由于收支状况变得不如以前，还得对关乎人们切身利益的事情如就业、基本生活保障等问题进行买单，使当地政府负担加重，地方财政陷入困境。西部地区地方财政是国家财政的重要组成部分，西部地区地方财政运行状况直接关系到国家财政运行的整体质量和实际效果，关系到整个国家社会经济战略目标的实现。因此，及时克服西部地区地方财政困难，解决地方政府潜在的财政风险和问题，对防范整体财政风险，建立稳固平衡的地方乃至中央财政运行机制，以及构建公共财政基本框架具有重要的意义。本文就我国西部地方财政风险所形成的机理及其成因进行研究，探讨如何应对和防范我国西部的地方财政风险问题。从理论上把握地方财政风险形成的原因，从而理清思路，按照预防和防范的原则，抵御风险，增强财政的可持续性，使其更好地服务于地方经济的发展。

二、西部地方财政风险分析

（一）地方政府强烈的发展愿望 改革开放以来，各地方都有强烈的发展经济的愿望。由于地方资源有限，地方政府就通过各种渠道筹集资金，有的地方政府向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织争取贷款，有的地方政府向中央政府争取国债转贷资金，有的地方政府甚至可能违规对一些项目提供财政担保。发展经济的主观的良好愿望在客观上可能导致地方政府债务负担的加重与隐性债务的累积。1995 年中华人民共和国颁布实施的《担保法》并未把地方政府列入合法担保主体范围，即地方政府担保应当视同为无效担保。但在全国范围内，地方政府的担保行为却是客观存在的，表现为盲目片面地追求规模扩张，超财力搞“政绩工程”、“形象工程”，超出地方经济和财政承受能力举债办实业。在追求经济增长速度和经济发展规模的过程中，地方政府较少顾及经济效益和偿债能力，致使地方债务增加。这种现象在西部尤为严重。众所周知，西部地区位于中国内陆，经济发展环境不如沿海城市，许多省市甚至出现全国闻名的贫穷县。随着改革开放的深入以及国家提出“西部大开发”的战略目标，许多地方希望借此机会来发展本地的经济，摆脱贫穷落后的局面，提高人民的生活水平。发展经济，吸引投资，改善经济发展环境，基础设施首先得需要完善。一般情况下，基础设施大都属于公共物品或者是准公共物品，依靠市场是无法得到有效提供的，只能通过政府部门提高。可是对于西部地区地方政府来说，本身就比较贫穷，所积累的财力有限，不可能依靠自己来完善经济发展环境。

（二）地方政府和中央政府之间信息不对称 从财政博弈的角度来看，地方政府与中央政府的财政博弈，是我国地方政府财政风险加大的一个重要原因。对于西部地区来说，一方面在行政管理上服从于中央政府的统一领导；另一方面作为拥有自我发展目标的行政和经济主体，又拥有自己相对独立的经济利益，必然以发展地方经济为要务。伴随着中央政府逐步下放计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限，西部获得的谋取地方利益的权利和能力在增加。获取地方利益最大化的地方政府同中央政府的财政博弈过程中，地方政府掌握的本地情况比中央政府多，具有信息优势。作为“经济人”的地方政府处于地方利益本位，对中央政府隐瞒一些对地方经济发展不利的信息，强化地方政府与中央政府讨价还价的能力。强烈的地方利益动机驱使西部地区地方政府利用其管理经济的职能追求地方经济的高速增长。在追求经济增长的过程中，一些地方行为可能会对财政经济的正常运行造成一定风险。

（三）地方政府收入增长机制缺乏稳定性 我国各地区的社会、经济发展水平差异极大，由此导致地方政府间财政收入与增长速度的巨大反差短期内无法消除。尤其是在财力基础薄弱的西部地区，除非中央政府采取特殊的政策予以扶持，否则西部地区的地方政府通常无法靠自身的努力实现财政收入的稳定增长，进而难以满足政府机器正常运转并保证公共事业正常发展的需要。一些地方还会因为传统产业结构僵化，以及企业机制不灵活、竞争力不强等诸多属于微观经济基础因素的制约而导致其经济发展难以与全国同步，造成地方政府财力规模弱小和增长后劲不足的问题。可以说，这些问题在西部十二省市中都不同程度的存在着。上世纪的分税制改革，确定了我国税收收入体系，将消费税、关税等维护国家权益、实施国家宏观调控所需的税种收入化为中央收入；将营业税等11个税种划归地方收入；将增值税、资源税等税种划归地方和中央共享收入。从现行的国家税收收入分配来看，地方税收收入来源的基本特点是：大税种的小部分，小税种的大部分归地方政府，并且地方税税源零散，征收难度大，增长弹性小。在我国当前的税收格局中，地方缺少相应的主体税种，税源零星分散，对地方的财政贡献小，难以支撑地方政府的运转。此外，分税制过分强调中央的调控能力，出现了税收收入的逐渐向上集中，加剧了地方财政的困难。

（四）从地方政府筹资渠道分析 地方政府出于快速发展地方经济的考虑，或者受到谋求政绩等因素的驱动，普遍鼓励地方融资活动，通过担保举债等办法，大量募集资金以便尽可能多地上项目、上工程，根本不考虑政府未来债务偿还的能力。应当说，债务资金在促进地方经济发展过程中一般能够发挥推动作用，但同时也必然使地方政府背上沉重的债务包袱，地方政府举债不慎，贷款无力偿还，就极可能会产生财政风险。（1）缺乏直接融资手段，过度依赖对外借款，融资结构失衡，融资风险加大。目前地方财政融资主要利用间接融资方式，向外国政府、国际金融机构借款，各地外债规模普遍过大，有的地区政府债务的90%以上是外债，对内融资规模小且手段单一。外债是一种债，具有很强的偿还刚性，这种畸轻畸重的融资格局，使地方政府既承担了项目单位偿还能力的风险，又承担了国家风险和外汇风险，融资成本相当大。一旦项目单位还款发生困难，地方政府就得动用财力垫付，给国民经济正常运行留下隐患。实际上，目前地方政府融资结构之所以失调不是没有资本来源，而是缺少直接融资手段。许多地方直接融资市场潜力很大，但国家对赋予地方政府直接融资手段一直持谨慎态度，不允许地方政府发行公债。而近几年逐渐兴起的股票市场行政干预太多，缺少风险约束机制和“退出”机制，“圈钱”痕迹明显，不适合大众投资。虽然居民收入有了较大提高，但投资渠道不畅，也只得退而求其次，以储蓄形式滞留下来。为满足日益扩大的城市奖金需求，部分地区情急之下铤而走险，变相发债，打国家政策的“球”。（2）地方政府融资管理体制分散，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任制，存在明显的短期行为和地方政府债务危机隐患。1994年以来，我国在金融领域进行了一系列改革，其中包括融资体制改革，投资权进一步下放，但地方政府融资问题却迟迟没有提到议事日程，缺少相应的法律规定的规范的操作方法，地方只是在国家政策“”之外，各寻融资出路，存在明显的短期行为。首先，地方政府融资缺乏举借债务的整体规划、有效的债务资金监管系统及科学详实的项目论证，致使“无效”工程、“胡子”工程、“首长”项目时有出现，特别是政府职能转变滞后，仍有相当项目是竞争性领域的低水平重复建设。或者国内资金准备不足就盲目举债，结果半途而废，造成严重浪费，政府融资使用无效益。其次，地方政府融资多处开口，分散管理，融资的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰。各地区没有一个部门能说清本地政府到底有多少债务。仅外债一项，就在计委、外经贸委、外管处开口，多部门立项，提供无实际担保能力的部门担保，造成重借轻还，偿债意识财政化的不良循环，财政长期陷入被动投资地位不能自拔。再次，地方行政领导在立项时，往往从政绩出发只考虑城市建设的需要，很少顾及债务结构和实际偿债能力，为提高举债的信用程度，盲目提供政府担保或职能部门担保，导致融资规模不断扩大，出现明显的偿债高峰期，远远超过人力、物力、财务的实际承受能力，成为爆发政府债务危机的隐患。（3）地方政府融资的运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构来依托，融资总量难以规划和把握，宏观调控力度不强。到目前为止，地方政府融资还很少设有专门的政策金融机构，政府对内、对外举债及融资项目的投资，都是分散在地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，融资总量根本无法掌握。这些机构本身具有商业属性，经营目标的确定要考虑自身利益，追求利益最大化，同时又不得不兼顾政府政策性投资需求，力求体现社会效益。地方政府融资的决策主体和投资主体间责、权、利界定十分模糊，责任不清，随着竞争的日趋激烈，利益机制就会发生作用，投资决策会不自觉地偏向经济效益目标。但当决策失误，面临信用危机时，又把账一股脑儿算到政府身上，依赖政府偿还债务，尤其是外债，这种倾向更明显。这些所谓“融资”，不管是否经由财政部门签字担保，在目前政企责任不清的情况下，最终债务风险必将是政府的沉重包袱。

三、西部地方财政风险防范对策建议

（一）转变政府职能，推进财政体制和制度创新 制度、体制和政策的调整最终要取决于政府的意志，而政府的意志取决于其对形势的把握和对政府职能的领会。因此，为了防范西部地方财政风险首先应转换政府职能。“对于政府来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例”（B.盖伊・彼得斯，2001），但在不同时期，政府职能转变的目标不一样，现在所讨论的显然是如何通过政府经济职能的转变使政府的管理机制适应市场经济的要求。政府从一般竞争性领域退出，并不意味着政府经济职能的弱化正如凯恩斯所说：“政府的行为是必要的，这不但是纠正不良的分配效果，而且为了保持总的有效需求，从而保持充分就业和生产”。任何一个政府都必须对经济发挥一定的作用，只是方式不同而己。在现代既有市场经济又有计划经济的混合经济中，保罗・A・萨缪尔森认为政府执行的主要经济职能有四种：确立法律体制；决定宏观经济稳定政策；影响资源配置以提高经济效率；建立影响收入分配的方案（保罗・A・萨缪尔森等，1992）。显然，我国在从计划经济向市场经济的转轨时期，政府职能转变的目标是处理好政府与市场的关系，进行制度创新：改善公共产品的供给、减少直接干预、逐步增加间接控制手段加强宏观经济管理、培育与发展市场体系和健全社会保障体系。其次，优化财政支出结构，提高财政支出效益。政府职能和财政职能的合理界定为优化财政支出结构提供了必要前提。在结构调整时要注意这样两个问题：政府用于公共产品的支出中也存在结构优化的问题。当前财政困难的形势要求继续压缩行政性支出，因此，政府机构改革范围要进一步扩大，党政干部都要从我做起；加快事业单位改革步伐，对“公益性”和“经营性”事业单位区别对待，将“经营性”事业单位如报纸、杂志、广播、电视、文艺团体等推向市场，以免财政包揽过多。政府对于市场缺陷要有限弥补，积极引导。如果市场存在缺陷时就需要政府去弥补，恐怕财政规模无论多大都会嫌不够。问题不在于市场是否有缺陷，而在于怎样去认识市场、组织市场和规范市场，甚至创造市场。不但如此，政府在提供准公共产品方面要善于借助市场机制的力量，启动民间资本，以减轻政府财政负担、妥善处理控制国债规模与发展经济之间的矛盾。如，基础设施的建设采用BOT方式（Build――Transfer和Build――Operate――Transfer的简称，是一种基础设施建设的投融资项目形式，往往被称为“公共工程特许权”。即政府作为项目发起人，为项目提供开发和融资的支持，但在法律上不拥有项目也不经营项目，给予项目某些特许经营权，参与投资者可以从项目投资和经营中获得利润），为国内民间资本和外资参与基础设施和公共工程的开发建设提供较为方便的途径，使市场力量和政府力量实现有效结合。提高财政支出效益，要强化预算约束，完善财政支出控制机制。借鉴国际先进经验，对预算编制程序、时间、标准、制度等方面进行必要的改革；逐步建立政府公共预算、国有资产预算和社会保障预算，完善预算管理体系；尽快全面推行以因素法为基础的零基预算和绩效预算，用绩效预算来优化部门预算；强化预算，逐步淡化决算，恢复年终决算报账、审核、汇编、结算的本来面目；在财政内部使预算编制和预算执行分离、财政监督与预算执行分离，真正把财政职能贯穿于财政管理的全过程；财政监督专职机构会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查；建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政工作的时效性和针对性。

（二）改革现行的分税制 如前所述，我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。就目前的地方财政困难而言，应该重点在以下几个方面进一步完善分税制的财政体制：（1）正确理顺中央与地方的财政关系。在科学划分中央与地方政府事权的基础上，合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。（2）建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。要建立规范的政府间转移支付制度，就必须打破既得利益，将增量分配和存量分配统筹考虑，按因素法计算，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，使之加快经济发展。（3）创新支出机制，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。财政是政府实现其职能的财力保证，政府的职能范围决定财政支出的内容和范围。随着社会主义市场经济体制建立和不断完善，各级地方政府在转变职能，适应市场经济要求方面做了大量工作，取得了一些成绩。但是也应当看到，当前我国大部分地区仍然处于"吃饭财政"的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以必须做好以下几项工作：第一，按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。当前，我国大部分地区财力并不宽裕，基层财政困难重重，"吃饭财政"的格局特征十分明显，收支矛盾比较突出。因此，必须尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力。只有通过支出结构的大力调整，进一步规范财政资金供给范围，才能集中资金保证公共支出的需要。第二，认真做好预算管理基础工作，逐步推行部门预算。长期以来，我国传统的预算编制，内容粗糙，透明度低，准确性差，执行过程中调整过多。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，过去的预算编制方法已逐渐落后于经济发展的步伐。因此，当务之急就是对传统的预算编制方法进行改革，在细化预算的同时，试编"部门预算"。各级财政部门要加强调查研究，对预算单位的收支情况进行全面清理，区别不同情况，合理制定各部门定员和经费定额标准，正确分析形势、合理预测收入，客观科学地编制好部门预算，要做到公平、公正、公开，切实解决财政支出中的"缺位"和"越位"问题，防止预算分配的随意性，使预算编制逐步走上科学化、制度化和规范化轨道，提高预算管理水平。第三，改变理财观念，加强财政支出的监督管理。近年来，地方财政支出管理虽然有改进和加强，但与收入管理相比，往往是被动性较大，地方财政“重收轻支”和“重拨轻管”的现象仍普遍存在。因此，要适应社会主义市场经济对公共支出的管理要求，就必须改变这种重收入轻支的状况，进一步加强地方财政支出管理力度，加快财政支出管理改革的步伐。要完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈管理制度，进一步强化财政资金使用管理。对一些大项的资金如教育、科技、支农、社会保障等方面的支出，要定期追踪问效、了解使用情况，不断完善管理措施，堵塞财政支出漏洞，努力提高资金使用效益，不断提高地方财政支出的管理水平。

（三）规范和约束现有地方政府的举债行为 在存在债务融资需要的情况下，完全禁止地方政府的举债行为，只会导致地方政府从非正常渠道获得收入，以弥补必要的支出。允许地方政府发债，让地方政府以规范的债务形式取得资金弥补建设资金的不足，同时加大预算外资金和制度外资金的监督管理力度，取消一些不合理的收费，从而增强自身的调控能力。与中央政府的国债转贷相比，地方政府直接举债的方式对于地方政府举债行为的约束可能更强，并由此会减少债务风险的强度。因为，在此情况下，作为债务人的地方政府对于债务风险的承担更为直接，还本付息的责任感更强，这种责任感会促使地方政府在项目的立项、可行性论证以及建设中都会更注重效益，从而有益于提高债务资金使用效率的提高，避免债务资金的浪费；另一方面由于地方政府充当了直接债务人的角色，使社会成员，特别是发债地区的公众更易于增强他们对地方政府举债行为的监督力度，从而使地方政府举债外在的约束力增强，有利于防止地方政府举债行为的过度扩张。事实证明，上述论断是符合实际的。根据世界银行的研究，以中央作为全融中介担保人的还贷记录口碑不佳，贷款的分担越来越带有政治色彩，债款的催讨往往马虎了事，最后只得由全国纳税人来承担不良贷款带来的负担。

（四）推进财政信息化提高财政透明度 依靠现代信息技术建立财政信息化网络对各级地方政府的债务风险进行实时监控，有效提高财政透明度，是降低地方政府债务风险的重要一环。为此，地方政府应该在适当的时机将其债务风险信息向大众公开，并将其举债情况以及债务项目的实施情况向群众说明，以快速获取大众对项目的反馈信息，从而避免或减少因地方官员的道德风险而导致的过度举债行为以及项目建设者的违法乱纪行为。提高地方财政的透明度，可以促使地方政府更普遍的运用“谨慎原则”于各项决策及其实施过程。政策制定者就会大大减小政策的随意性和盲目性。地方官员在举债过程中就会提高避险动机。提高地方财政透明度可以扩大公众参与的程度。在透明度高的情况下，社会公众参与政策的制定及其实施过程，同时也就是社会公众评估地方政府债务风险的过程。提高地方财政的透明度，可以依靠地方财政信息化来得以实现。一方面，可以利用财政部门的内部网络（Intranet）和互联网（Internet）实现财政信息向大众的公开，通过在Internet上地方政府债务信息，可以快速实现地方政府与当地公众双向、直接的沟通和互动，有效地促进公众对地方政府各部门债务资金使用的监督，减少公民的信息申请和相应的成本负担，极大地降低公民获得政府信息的成本，使全体公民可以平等地行使知情权。另一方面，财政信息化网络可以在一定程度上解决地方政府与上级政府以及公众之间的信息不对称。它通过向公众提供真实有效的信息，不断提高信息的更新速度，增进与公众与政府之间的交流与互动，迫使地方政府完成其受托责任。

（五）严格实现财政预算的硬约束 我国《预算法》规定经常预算不能出现赤字，往往赤字是在资本预算中产生，因此控制财政风险关键在于通过资本预算形成对经常预算的硬性约束，避免借入资金用于政府消费。对于政府债务必须按照责权利和借用还相统一的原则，成立归口管理的专门机构，对政府债务进行总量控制。同时严格对政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，严格按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，实事求是提出意见，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度，作为未来风险的防范底线。建立强大的国家财政，要按照市场经济原则，在实现政府职能转换的基础上，确立国家财政的地位，使之真正成为综合国力的核心，成为国家长治久安的保障。

（六）提高我国财政领域诚信水平 应进一步加快我国的社会信用体系建设，从根本上减少因为财政信用水平低下而引发财政损失的概率。而对于财政信用的建立，关键是要发挥市场的作用，运用制度的手段。一方面财政部门应该进一步完善财政资金信贷偿还的制度体系，建立严格的相对完善的财政资金效率责任制度，强化对无理由不偿还财政资金的惩罚，提高其逃脱偿债责任的成本，对不讲信用者给予严厉的惩罚。当前许多不守信用、破坏信用问题的产生，无一不与制度不健全、执法不严有关。另一方面，应当尽快建立我国的社会信用体系，给每一个单位、每一个部门、每一个企业建立信用档案，促进全社会信用水平的提高，在我国真正建立起信用社会，这将是解决财政信用低下的根本途径。导致地方财政风险的因素是多方面的，既有各种制度的缺陷和管理手段的落后，也有经济运行中其他不确定因素的影响，特别是政府行为的短期化，造成财政负担加重、风险加大。因此，防范西部地方财政风险的具体措施是本章的重要目标之一。只有通过发展地方经济、增加财源，推进财政税收改革，规范政府行为，加快财政管理的制度化、系统化、法治化进程，建立符合市场经济的公共财政体制，地方财政风险才能逐步得到较为有效的防范、控制和化解。

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[5]饶友玲：《地方政府财政风险： 表现形式、成因与防范》，《中央财经大学学报》2004年第4期。

[6]河南省财政厅课题组：《地方财政风险研究》，《财政研究》2001年第6期。

[7]刘星、岳忠志：《地方政府债务风险预警机制研究》，经济管理出版社2005年版。

[8]黄运：《浅谈我国地方财政风险的特点及其防范》，《中央财经大学学报》2002年第2期。

[9]王金龙：《或有债务及其造成的财政风险》，《经济研究参考》2005年第9期。

[10]呼显岗：《地方政府债务风险的特点、成因和对策》，《财政研究》2004年第8期。

[11]贺忠厚、武永义、张召娣：《地方政府债务风险的防范与预警》，《财政研究》2006年第1期。

政策风险分析及对策篇（5）

一、政府购买公共服务的基本理念

政府购买公共服务是向各类社会组织和市场机构支付费用以契约的方式购买公共服务，是由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，译为Purchase of service contracting，简称为POSC。主要通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

进入本世纪后，随着我国公共服务体系和制度建设不断推进，党的十以来，为落实十提出的改进政府提供公共服务方式的总体要求，各级政府购买公共服务的步伐进一步加快。政府购买公共服务涉及的领域逐步扩大，覆盖面逐渐拓宽，包括教育、医疗卫生、社会保障、社会 服务、住房保障、“三农”服务、文化体育、交通运输、市政市容、环境保护、公共安全、政府辅助等十余大类数以百计服务事项。通过公共服务外包，一方面满足了公众对部分公共服务特别是公益的需求，提高了公共财政使用效率；另一方面也促进了公共服务市场的形成和民营企业以及社会团体、民办非企业单位、基金会等非营利组织的发展。

二、政府购买公共服务存在的问题

政府购买公共服务涉及成本、服务方式、服务效果诸多方面的内容，庞大的体系，繁琐的流程，复杂的关系使政府购买公共服务面临诸多问题。

（一）社会组织缺乏活力

长期以来政府对公共服务的垄断，让社会失去了活力。正如美国民营化专家所说政府服务通常成本高质量差，并非是政府的雇员比私营部门的雇员素质低，问题的实质在于垄断和竞争。即使有了政府购买公共服务的形式，也仅仅是政府变相谋取的私利的手段，政府还是与某些特定的企业合作，因而丧失了参与其中的信心。这种不合理的购买违背了政府提供公共服务应遵循的最基本的经济、效率、效能、公平的标准。必须积极调动整个社会的积极性，使众多社会组织在公平竞争下提供公共服务。

（二）合理绩效评估匮乏

政府购买服务缺乏有效的绩效评估，对购买投入、购买流程及购买效果缺乏整体的评估，使政府购买公共服务不能真正做到低成本高效率。例如目前中国对居家养老投入了大量的资金，但是百姓的生活却没有很大的提高。类似的问题还有很多，政府向社会组织购买公共服务是一项浩大的工程，涉及很多的利益主体和关系，我们购买的目的是调动社会的积极性，减轻政府的负担，为百姓提供优质良好的公共服务。我们不得不承认政府购买活动中仍有政府寻租现象、政府工作人员疲于应付等情况出现。因此我们必须加强购买活动中的绩效评估，既评估社会组织又评估政府自身，使购买活动建立在合理有序的框架内。

三、政府购买公共服务中的对策分析

（一）明确政府购买公共服务的边界

美国民营化专家萨瓦斯曾说：民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。政府购买公共服务作为一种特殊的民营活动，必须把握好“度”，明确“什么能买什么不能买”。

1、禁止购买的公共服务：

如固定的职能包括国防、军事、外交等职能以及涉及政治、经济、社会发展的宏观调控职能，或者是以国家强制力为后盾的警察、刑事侦查、公诉、司法等职能。这些职能活动带有明显的政治色彩，是政府部门作为国家行政机关必须主动承担的责任。政府外包活动的底线是政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性的职能转移给有能力的社会组织。

2、可以购买的公共服务：

应急服务如地震、雪灾、冰灾的救援活动；满足公众基本生活需要的公共服务如水、电、气、交通等：对弱势群体提供保护的基础如居家养老服务制度。这些公共服务都可以外包给社会组织，由他们承担，但必须注意社会组织的审慎选择。

（二）制定政府购买公共服务的法律规范

经过多年的发展，我们不难看出政府购买公共服务是未来的发展趋势，因此使购买公共服务更加合理规范就显得尤为重要。我们必须将公共服务的购买置于规范可靠的平台，使其具有一套完整的体系，使购买活动中的每一项流程都有迹可循。因此我们必须制定政府购买公共服务的法律规范，明确每一个步骤应遵循的法律规范，使购买活动日趋合理化，制度化。与此同时，随着购买数量的增加，不可避免的会出现诸多矛盾和冲突，严格的法律体系会帮助我们解决诸多的问题，降低购买活动中的风险，使政府和企业之间建立良好的合作关系，实现双赢。

（三）完善政府购买中的绩效评估

在政府购买公共服务的活动中，政府既是公共利益的维护者又是公共服务购买的主体。这种特殊性就决定了政府在购买公共服务中必须既有敏锐的眼光，做精明的买主，从诸多选择中挑选最优质的企业；同时又必须具有市场竞争那样的成本意识，用最低的成本谋取最大的利益。

因此加强购买活动中的绩效评估具有十分重大的意义。首先可以提高公共服务的质量和效率。我们不可否认由于政府购买的特殊性使得购买活动中存在一定的垄断，绩效评估可以有效抑制这种垄断，实现良性竞争。另外有利于健全我国政府购买公共服务的流程，不仅有利于政府购买的完善，也有助于企业不断完善自身，提供更优质的产品和服务。最后健全完善的机制鼓舞着更多的企业不断完善自我，加入到政府购买公共服务的行列中来，在透明公开的机制下合理竞争。[1]

（四）建立信息公开机制

政府购买购买公共服务服务的对象是广大的人民群众，政府不能盲目的做决定而忽略百姓最根本的诉求。政府在制定决策时应广泛汲取群众意见，使他们积极参与到购买服务的讨论中，为了自身的利益出谋划策，寻求最合理的购买方案。在这个过程中优化政府与群众之间的伙伴关系，使购买活动顺利进行。

同时应做到信息公开透明，使更多的具有提供购买服务的企业参与到购买活动中，而非仅仅是政府与某些利益集团互惠互利的结果。政府购买公共服务有其特殊性，政府既是购买者又是选择者，因此购买活动必须建立在公平、公开、公正的基础上，任何人不能打着为了公共利益的旗号为自身谋求私利。真正成熟的购买活动离不开百姓的监督，第三方组织的介入和购买企业的诚信付出，唯有此，才能真正做到成功的购买。

政策风险分析及对策篇（6）

Abstract: the engineering potential risk factors mainly in engineering projects tender and contract signing stage. Therefore, this article is tender and contract signing stage of the risk factors are analyzed, and puts forward the corresponding countermeasure, has high value and significance, for reference.

Keywords: municipal engineering; The proposal stage; Contract signing stage; Risk analysis; countermeasures

中图分类号：TU99文献标识码：A 文章编号：

实行建设工程工程量清单计价体现了公开、公平、公正的竞争原则，并有力推进建设工程市场化，并成为工程市场交易的主要方式。但是由于市政工程本身的长期性和不确定性，使工程风险日益突出和加剧。

1潜在的风险因素

潜在的风险因素是指风险正在酝酿之中，尚未发生的阶段，可能造成工程风险的事件或元素。工程潜在风险因素主要发生在工程项目的投标及合同签订阶段。

2风险原因分析及对策

在费率投标交易模式下，工程建设施工单位处于无风险状态，一切工程建设的风险由建设单位承担，而随着清单计价模式取代费率模式，实现了风险共担，这就要求施工单位应该充分考虑工程项目的风险因素。

2.1工程投标阶段

2.1.1风险分析

在投标阶段，结合市政工程“三边”工程的特点这就造成工程投标阶段无法制定完整的切实可行的实施方案，只能根据施工经验进行编制，可能造成工程风险分析不到位现象的发生。

同时由于工程交易程序的不规范，招标采用经验编制招标清单，造成投标阶段工程量清单编制准确率不是很高，存在缺项、漏项现象的发生。

2.1.2对策

报价是否合理是投标是否成功的关键，也是避让风险关键的一步。投标报价阶段与工程施工阶段的不确定因素，使得投标报价存在一定的潜在风险。投标阶段应从以下几方面进行防范：

1）认真阅读招标文件，确定投标策略。工程招标文件是制约工程双方的第1个具有法律效力的书面材料，工程投标阶段应对招标文件进行认真分析，通过认真研究招标文件，充分了解该工程的工程概况、报价范围、报价方式、结算办法以及该次招标的评标办法，包括招标工程的各项批文、招标工程采用的法律法规及技术规范、报价要求以及其他主要合同条款。

2）工程量的分析及投标策略。在工程量清单计价模式下，工程投标采用单价合同，由招标人提供统一的清单作为投标报价的平台，工程数量的增减不作为合同调价的基础，但是清单工程量并不代表施工时的工程量，施工工程量的增减成为施工风险的一个重要因素。因此，投标过程中仔细核算工程量是工程投标的一个重要环节，也是投标策略的一个重要依据。在工程量计算过程中应对工程设计变更等因素进行风险预测，充分发现风险并利用风险，做到合理报价。

由于在工程量招标模式下，一般是采取“合理低价”评标原则确定中标单位。因此，投标企业竞争获胜的关键是投标报价。一个合理的报价，不仅要求对招标单位有足够的吸引力，而且应使投标企业获得一定的利润。为此，投标企业投标时就需要针对特定的工程对象，确定具体的报价指导思想，并且据此确定采用的投标报价策略。主要报价策略有以下几种：

（1）先亏后盈法。有人称之为“拼命法”。这种方法是为了想方设法占领某一市场或想在某一地区打开局面；或在一个特定的时期内，比如投标企业处于生存危机阶段时，如果再不得标，就难以维持生存。所以，在投标报价中可能只要一定的管理费用，以维持投标企业的日常运转，渡过暂时的难关，而采用的一种不惜代价，只求中标的手段。

（2）多方案报价技巧。多方案报价法就是在招标人容许有方案选择时采用的方法。对于一些招标文件，如果发现其工程范围不很明确，条款不清楚或很不公正，或技术规范要求过于苛刻时，则要在充分估计投标风险的基础上，按多方案报价法处理。即按原招标文件报一个价，然后再提出不同的方案，指出由此可以在诸如质量、工期、造价上得到的实惠，吸引业主。

（3）不平衡报价法。不平衡报价法是相对通常的平衡报价(正常报价)而言的，是在工程项目的投标总价确定后，根据招标文件的付款条件，合理地调整投标文件中子项目的报价，在不抬高总价以免影响中标(商务得分)的前提下，实施项目时能够尽早、更多地结算工程款，并能够赢得更多利润的一种投标报价方法。

（4）突然降价法。报价是一件保密工作，但是投标人往往通过各种渠道、手段了解对手情况，因此在报价时可以采用迷惑对手的方法，即先按一般情况报价或表现出自己对该项工程兴趣不大，将近投标截止口期时，再突然降低。采用这种方法时，一定要在准确投标报价的过程中考虑好降价的幅度，在临近投标截止口之前，根据情报信息与分析判断，最后一刻决策，出奇制胜。如果由十采用突然降价法}fu中标，因为开标只降总价，在签订合同后可采用不平衡报价法调整工程量表内的各项单价或价格，以期取得更高的效益。

（5）联合保标法。当竞争对手较多时，可采取联合保标法。即几家实力雄厚的投标企业联合起来控制标价，以一家出面多家保的办法，达到中标的目的，然后再进行二次、三次招标投标时，将有些工程转让给二包施工。这种做法在国际上是比较常见的。

3）仔细考察现场，进行风险预测分析。施工现场的施工环境及施工条件，是影响工程施工方案的重要因素。因此，在工程投标之前应仔细考察建设工程项目现场情况及周边的施工环境以及与此有关的现有资料。

4）分析预测工程成本。工程成本预测，是进行投标报价的基础资料。在进行工程投标前施工企业内部应对工程所有人工、材料和机械等进行摸底分析，以实际市场价格或企业内部劳务、周转材料、机械租赁价格结合合理的施工方案确定最低成本价格，作为投标报价的依据，并考虑招标条件、环境及企业投标策略，做出有竟争力的报价。

2.2施工合同签订阶段

由于工程项目建设环境的可变性，加上用词的严密性不强等，合同风险是客观存在的，是合同双方必须共同承担的。施工单位会因对合同审查不严引起的合同漏洞、缺陷造成不应有的合同风险，带来不必要的损失。因此，在合同签订阶段应加强以下几方面的工作：

2.2.1组织专业人员进行合同谈判

现在大部分的工程招标过程中，合同作为招标文件的一部分写入招标文件，把风险隐含在合同条款中，承包单位认同招标文件的同时，也就是对合同条款的默认。而施工单位在合同谈判过程中一般只重视价格和工期，对其他条款不太注意，这就为合同执行中的风险埋下了伏笔。因此在合同谈判之前，必须组织相关部门进行合同会审，发现其中的风险与漏洞，然后组织专业人员进行谈判工作。

2.2.2合同的起草

合同应尽量采用建设工程施工合同范本或采用菲迪克条款合同，以防止显失公平的条款发生。同时应增强自身的法律意识，对合同逐条研究分析，认真研究专用条款。合同内容风险主要包括以下几方面：

1）合同文件的优先解释顺序是否做了调整；

2）施工合同是否合法；

3）合同是否采取了示范文本，与其对照有无差异，对于业主在何种情况下可以免除责任的条款应认真研究，切忌轻易接受业主的免除条款；

4）合同风险范围及承担如何约定；

5）合同条款与谈判过程中条款是否一致；

6）合同内容条理清楚，责权分明，前后一致，概念准确，执行中不易产生争执；

7）合同实施会带来什么后果，合同完不成的法律责任是什么以及如何补救。

2.2.3合同谈判与风险约定

合同谈判应善于在合同中限制风险和转移风险，达到风险双方合理分配，对合同双方的风险责任条款一定要规定得具体明确。减少或避免风险，是承包合同谈判的重点。通过合同谈判，使合同体现双方责权利的平衡和公平合理，是最有效的风险对策。

1）充分考虑合同实施过程中可能发生的各种情况，在合同中做出详细的约定，将原有合同补充完整，防止意外风险的发生。

2）合同中明确发包人、承包人的工作及费用的承担，减少施工风险的发生。

3）对固定单价合同，应约定合同价款包含的风险范围和风险费用的计算方法。材料涨价等对造价影响较大的风险因素，应由业主承担。

4）通过合同谈判，争取在合同条款中增加对承包商权益的保护性条款。

结语

通过工程项目前期潜在风险因素的分析，可以从很大程度上减少和避让工程风险，保证企业的根本利益，使施工企业在市场竞争日益激烈的今天更好更快地发展。

参考文献：

政策风险分析及对策篇（7）

    二、地方政府融资平台的概念及特点

    地方政府融资平台是指地方各级政府为实现经济和社会发展目标,通过划拨土地、股权、相关资产等手段,整合运作各类资源或新成立一家资本金和资产等指标可以达到银行融资标准的公司,将其作为承贷主体,以投资项目的经营性收入或者财政收入作为质押或还款来源,向银行取得贷款用于市政建设、公共事业等政府项目。 地方政府融资平台表现出以下特点:一是自有资本少,资产负债率偏高。根据银监会的披露,由于地方政府融资平台资本金较少,资产负债率普遍高达80%以上。二是融资资金主要用于城市公共设施建设,项目本身无收益或收益较少,难以覆盖贷款本息的偿还。三是贷款方式以抵、质押为主,5年期以上贷款占比超过50%。四是贷款还款来源主要依靠第二还款来源即财政收入。

    三、地方政府融资平台贷款中存在的风险

    (一)信息不对称加大商业银行管控风险的难度 由于地方政府投融资平台具有浓厚的政府背景,有政府的信用做担保,银行对这些建设项目及还款来源进行风险评估及管控的意愿及动力明显不足,表现出一定的盲目性。 此外,地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深,至今其债务仍缺乏准确的数字;因此,银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债规模和财政收支,难以真实全面评估地方政府还款能力,对项目贷款缺乏充分的风险评估;这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计,从而实行风险管控。(二)偿还风险增加 政府融资平台自有资本少,政府融资平台贷款的还款来源主要是所投项目的经营收入、各地未来的财政收入以及各地政府配置的土地使用权的未来收益。而其所投项目大多是城市公共设施建设,项目本身无收益或收益较少;一旦依靠土地和税收的地方政府未来财政收入出现大幅下滑,则会直接威胁地方财政偿付能力和担保能力,导致融资平台难以履行其偿债义务,这部分贷款最终将成为银行的不良资产。(三)加大了商业银行的流动性风险 地方政府融资平台贷款具有项目资金需求量较大,资金使用周期相对较长的特点。央行统计数据显示,在银行系统投放的信贷中,大约一半都是政府的项目贷款,而这部分项目信贷中大部分通过地方政府投融资平台投到一些大型的、5-10年的中长期基础设施项目。这一方面使得商业银行的贷款行业集中度显着提高,另一方面使得贷款期限明显延长,加重贷款结构失衡的程度以及资产负债期限错配程度。此外,在信贷紧缩的政策形式下,提高利率会导致利息成本的增加,使得地方政府的流动性发生改变,在我国银行逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下,势必会加大商业银行潜在流动性风险。(四)法律风险 地方政府融资平台贷款实质通过还款承诺函或人大决议的形式提供担保,属于一种特殊的保证担保贷款。这与国家《担保法》、《预算法》规定的“地方政府,国家行政机关不得对外提供担保”的要求相背离;地方政府融资平台贷款以财政承诺的方式还款,已经违反了法律规定。此外,在是否履行保证人的义务上,地方政府存在很大的选择空间,这使得商业银行利益的法律保障存在一定的不确定性。

    四、对地方政府融资平台贷款风险的化解措施

    (一)提高对政府融资平台的透明度 一方面,银行应严格执行银监会颁布的“三个办法、一个指引”,做好贷前调查、贷中审查、贷后检查工作。另一方面,对地方政府融资平台存量进行分类,确认项目贷款的还款来源。对不同还款来源的贷款数量进行备案,做到有帐可查,心中有数,以提高贷款透明度。再者,加强与地方政府的信用合作,与政府相关部门和融资平台管理者定期会晤,保持信息交流,从而规范政府融资平台贷款,增加银行对政府融资平台的透明度。(二)采用银团贷款方式,分散偿还风险 当贷款超过一定额度时,银行尽可能采取银团贷款方式;这既可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险;同时参贷银行可从不同渠道获得更多的信息,可以通过设定贷款的前提条件或要求控制住风险,还可以有效防止贷款被挪用。此外,银团方式还能避免同业之间的  无序竞争,增加银行的话语权;有利于银行之间及银行内部实施对违规发放贷款的部门和个人的处罚措施。(三)优化贷款结构,对平台贷款实行证券化 银行在选择项目时应审慎发放长期贷款,优先挑选短期项目进行授信,避免五年以上的长期贷款;严格控制中长期贷款的增长速度,从而避免自身贷款结构的进一步失衡。 将有固定现金流的一个或多个

    项目贷款打包组成资产池,以一定价格转让给特殊目的 机构(SPV),由其根据资产池的风险收益情况,进行信用增级和信用评级,最终发行平台贷款支持证券,实现项目贷款风险收益与银行的风险收益相分离。通过证券化,银行可实现现金流的提前收回,从而避免流动性危机的发生。(四)履行实质大于形式的担保原则,让担保落到实处 银行在实行担保措施中,应按照实质重于形式的原则,对所有项目要积极争取项目有效资产抵、质押,增加有较强代偿能力的担保企业进行第三方担保;使担保落在实处,真正起到帮助银行降低风险的作用。 保证贷款的投放与项目挂钩,以项目承建主体为对象发放贷款,并落实项目资本金标准及提供有效抵押担保等最基本信贷条件;从而避免地方政府作为保证人的尴尬局面。

    参考文献:

    [1]吴可.商业银行地方政府融资平台贷款风险分析及对策探索[D].四川:西南财经大学,2010.

政策风险分析及对策篇（8）

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）04-0094-04

央行统计数据显示，2009年前8个月投放的8万多亿元信贷中，有近5万亿元贷给了地方政府的各类融资平台。据估计，2010年全国地方政府形成的债务将高达6万亿元，相当于2009年地方财政收入的200%，债务总规模远远超过了风险控制预警线。地方政府适当负债进行城市建设有其合理性，但如果不受限制地盲目举债，带来的巨大风险和社会问题也不容忽视。

一、地方政府负债风险概况

地方政府债务是指在各种不确定因素的影响下政府及其职能部门依据信用原则在国内外进行的直接举债、提供担保和反担保、欠账形成的最终必须部分或全部由各级财政予以偿还的债务。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由于债务风险可能导致经济发展、社会稳定与发展受到损害的这种可能性。

我国地方政府债务总量难以摸清，但规模较大。据了解，目前我国各级政府的债务总量没有准确的统计数据，之所以出现这种局面，其主要原因有二：一是统计原因。多年累积形成的地方政府债务中，既有地方政府的直接负债（主要包括世行贷款、外国政府借款、国债项目、乡镇政府集资、拖欠工资等），也有由于各种原因形成的或有债务。直接债务是确定的，在统计中有所体现，而或有债务具有很强的不确定性、难以准确估量，在统计中没有全部体现。二是观念原因。由于官员都是任期制，所以有些官员从政绩出发，认为或有债务不是本届政府造成的，也不需要本届政府偿还，因而不披露，更不偿还，甚至认为债务总量“没必要搞清楚”。这样就加大了地方政府债务总额。

二、我国地方政府债务风险形成的原因

（一）地方财政收支存在较大缺口产生的负债风险

以河北省为例，2011年河北省财政收入3 020.1亿元，财政支出3 509.6亿元。省十一届人大四次会议审议通过的2011年河北省一般收入预算为1 542.7亿元，一般支出预算为2 225.7亿元。市级一般预算收入完成1 369.6284亿元，预算支出2 943.340 4亿元，存在资金缺口1 574.712 0亿元。省内11个市级地方政府也均存在财政收支缺口，最多的是保定市达到2 040.836万元，最少的是秦皇岛市也有 819.747万元（见表1）。2012年省直各部门申请由2012年一般预算安排的支出需求共计782.2亿元，是省级一般预算财力（405亿元）的1.9倍，缺口达377.2亿元。

（二）地方政府事权、财权不匹配产生的负债风险

1994年的分税制改革削弱了地方财政收入的支配能力，但同时地方承担的事权却越来越多[2]。以2011年全国财政收支水平为例，地方政府财政收入占全国财政收入的50.5%，地方本级收入加上中央转移支付和税收返还后，地方财政支出占全国财政支出的比重为84.84%（见表2）。这种“财权小、事权大”的矛盾在省级以下地方政府中更为突出。从中央与地方税收分配上看，一块钱的增值税中央要拿走75%，25%留给地方，地方要想发展只有靠债务。例如，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只承担2%。巨大的支出压力迫使地方政府不得不“急中求变”，要么寻找更能增加地方收益的项目，如房地产开发，要么大笔举债，保持政府运转。

（三）行政体制不完善导致的负债风险

由于地方政府机构臃肿和工作人数比较多，机构的日常运行和工作人员的工资、福利等费用数额也就比较大，而且是刚性的财政支出，所以地方政府负担一直以来都比较重，很多县只能是吃财政饭[3]。例如，河北省文安县2011年财政收入9.8亿元，支出12.9亿元，累计债务4.8亿元。文安县某村年收入42 800元，支出持平，累计债务126 500元。地方政府资金收入缺乏，这就增加了地方政府自身的债务额。

另外，由于企业改革的不彻底，本该由企业承担的债务，政府也硬要参与其中，这样不同程度增加了地方政府的费用开支，造成地方政府自己债务的不断加重。

（四）地方政府配套资金压力沉重产生的负债风险

2011年，中央对地方税收返还和转移支付39 899.96亿元，地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中央对地方的转移支付中，有相当部分是专项转移支付，要求地方提供一定的配套资金，对地方财政造成压力。

（五）地方政府融资渠道不完善产生的负债风险

政策风险分析及对策篇（9）

一、公共政策风险评估的界定标准

(一)公共政策的含义

公共政策是影响我国社会进程中体制改革、经济增长、国家转型的重要途径和工具，有研究学者提出，公共政策是用来调整和确定社会关系的一种行为规范，在当代社会中，公共政策是体现公众和社会以及公共机构多形式、多层面、多途径互动关系的一种过程，这种互动关系可以通过意见诉求和信息交换来表达。有西方学者认为公共政策的分界线是政府的所为和所不为 [1]。这种说法的研究范畴与国内有所不同，国内限定于公共机构及社会，而西方的则将公共政策限定在了政府的范围内。对于我国目前的政治结构下，国家的政府部门、司法部门、立法部门通过不同的方法来实施和制定公共政策。新的公共政策的风险是造成社会不稳定的一个重要的因素，在其利益再分配的同时引发社会矛盾从而影响社会的稳定，引起公众的强烈不满。

(二)公共政策风险的含义

2011年，我国出台了一些相关的法律法规来规范化社会的风险评估机制，这表明政策风险评估已经引起了政府的重视，公共政策的风险是指政策在制定和和实施的过程中，由于政策的内部原因或者外部环境的因素，导致了这项公共政策的没有达到预期的目标或者政策的失败。由于公共政策决策上的失误所导致的反面影响，国际上很多国家都通过一些机制来降低风险，这就在很大程度上反映了大家对于公共政策风险的应对达成了共识。

(三)政策风险评估的含义

政策风险评估是指为了顺应社会发展和涉及群众切身利益所制定和出台的一些相关政策，在政策出台前对政策进行前期分析，找出可能存在的风险和带来的后果进行合理合法的评估，并对风险的危害程度进行评估，从而找到科学合理的应对措施，为风险的可操控性能提供理论依据。公共政策的风险评估是对政府出台的政策进行一个前期的预测，将评估的结果作为重要的依据来制定和推行此项政策[2]。由此可见政策风险评估的重要性。

二、实行公共政策风险评估的重要性

公共政策的风险评估是十分必要的，并具有很好的现实意义，主要体现在以下的三个方面：

第一，降低利益损失，促使政策顺利执行。每一个公共政策的出台都预示着利益的重新分配，并关系到社会各界的切身利益，政策风险评估通过对政策的分析研究，总结政策对各个群体的影响，分析受影响的群体数量、影响力度的大小、利益损失的多少。比较对群体影响的比例大小来调整相关的条款，最终决策出可以使利益最大化的新政策，加大政策的实施可行性。

第二，加大公共政策的可行性，首先公共政策风险评估对政策条款逐条分析，评估出政策条款对于社会群体的收益风险比例，如果收益大于风险，则证明此项条款可行，如果收益小于风险，但是风险是可控制的，则此项条款仍然是可实施的，若该风险的可控性比较低，或者风险后果难以预测，则该项条款不可实施。其次风险评估也应该注重群众的呼声和满意程度，在政策的决策阶段加强群众的参与性，顺应民意，使政策更符合民众的意义，促进政策的可行性。

第三，提高政府公信力，巩固群众信任度，新政策的出台必定会调整利益的受益者，从而引起部分群众的不满，若是过于频繁的调整政策，一定会影响政府在群众心中的信任度，然而政府可以通过政策的风险评估来对即将的政策进行分析和评估，依靠分析结果来调整政策，使政策能够最大化的被群众所接受，促进提升政府的公信力[3]。

三、公共政策风险评估的流程

通过分析政策风险评估的实践经验，总结了我国公共政策风险评估的流程大致为通过分析政策的风险清单来评定政策的风险等级，然后进行风险自评，最后总结出政策的风险容忍度和评估结果。

(一)公共政策的风险清单

公共政策的风险清单是指政策实施的风险涉及的诸多要素，即每条政策条款所涉及的内在风险及外在环境风险，风险清单能够较为清楚地记录政策的隐形风险和显性风险。

(二)公共政策的风险等级

1、等级评定。公共政策的风险等级是指政策实施过程中风险发生率的高低和后果的严重性，大概可分为非常严重、严重、轻微三个等级。非常严重等级属于高危风险，是指该政策的风险发生率高以及后果严重，并且能够造成很严重的人员伤亡和经济损失，并能引起较坏的负面影响。中低危风险是指风险的发生概率较低，成圣的后果较轻，未造成严重的人员伤亡和经济损失，社会的影响力较弱。

2、预测政策风险后果。根据新政策不同的风险点，可以根据具体的风险点对政策进行后果预测，针对群众抗议和反对的政策后果，主要可以分为现场和虚拟空间两个方面：第一虚拟空间的抗议主要是指群众通过论坛、微博等网络途径抗议，以此来表达对政策真实的感想，在网络上获取同情和关注，或组织和号召利于群体统一对政策的负面信息热议，并发表不满情绪;第二现场抗议是指个人的极端行为和群体性事件的发生，利益的受损个人和群体会采取一些极端或影响力较大的方式来吸引政府和公众的关注，逼迫有关部门解决问题或更改政策的相关条款，这将会加大政策的风险。

(三)公共政策的风险自评

公共政策风险自评就是政策的制定者根据政策的风险等级和风险清单对政策本身进行自我评估，因为政策的制定者熟悉政策的所有条款以及政策涉及的相关规定及前因后果。所以为了能够快速精准的得出风险评估结论，政策风险自评的环节必不可少。政策的风险评估主要包括对法律、经济、社会、利益群体的评估，通过风险自评，有关部门可以更清晰的了解各个条款的风险及政策带来的后果，从而根据不同自评结果来修改政策的相关条款，最终减少政策风险[4]。

(四)政策的风险容忍度和评估结果

经过以上的一系列工作流程，最终得出政策的风险容忍度及评估结论。政策的容忍度包括不能容忍的风险项、可容忍可控制项。风险项可以根据政策后果来分，后果造成严重的经济损失，人员伤亡则是不可容忍项。若结果没有造成重大经济损失，人员伤亡的则视为可容忍项。得出评估结果后政策的制定者可根据评估结果制定相应的应对方法。

四、公共政策风险的应对方法

(一)做好公共政策风险评估

要想更好的应对公共政策的风险，必须在政策出台前做好公共政策的风险评估。首先通过政策制定者的风险自评来避免高危风险的出现，其次将风险评估问责划分，保证每一条款都实行了真正的评估，确保政策评估得到了真实有效分析。另外根据政策的不同特性，可以需求第三方风险评估机构的帮助做好第三方评估，第三方评估机构要求独立于政府机关，使公共政策评估能够更准确更客观。

(二)加大公众参与度，注重民意

当前公共政策的出台一定要让公众参与进来，让关系到切身利益的群众来对政策进行讨论研究，以保证政策风险评估有民众的参与，使评估结果能够客观真实。可以通过多种形式让民众参与进来，例如政策实行前让群众填写调查问卷、听证会、走访调查等方式，将民意真实的反映在评估的结论上[5]。

(三)加强管理，减少政策风险

加强管理是指对政策的制定人员及部门进行管理培训，加强人员对政策的理解，提高操作熟练度，降低政策制定的失误。

江西省“新农保”政策的实行就进行了一系列的风险评估以及制订了一系列的风险的应对方法。首先对新农保政策进行风险评估，评估结果显示新农保政策可能存在的风险包括山洪、地震、海啸等自然风险，基金安全问题的经济风险等。并研究得出新农保的政策风险存在突发性、不确定性、不可根除性等特性。并根据对政策的风险评估制订了一系列防范措施，例如多渠道宣传新农保政策、增强管理部门的风险意识、学习商业风险管理理念，对于一些不可防范的风险江西省政府也制订了相应的处理办法，如组建“新农保”政策风险处理机构，成立“新农保”基金管理公司等。此政策的实行严格遵照了风险评估的流程，并制订了科学合理的解决方案，并用事实证明了“新农保”政策的成功。

五、结语

伴随着社会的发展和公共政策的规范化、科学化、民主化，公共政策的风险也越来越被所重视，本文是基于风险管理视角对公共政策进行了风险评估，为更客观、更科学、更合理的避免公共政策风险提供了基础理论依据。对于不可避免的风险提出了相应的应对措施，并根据公共政策风险评估的工作流程及方法，努力做好公共政策风险评估工作，利用风险评估的应对方法解决风险评估的后果，做好风险突发情况预案，同时提高政府的公信度，加强民众的参与度，注重民意，根据民意来重新制定公共政策的评判标准。最后加强政策制定过程的管理，以此来减少公共政策的风险，尽最大的力量来减小政策的风险。

参考文献：

[1]祁毓，秦小莉，田丹.我国地方政府应对公共风险的财政支出绩效评价及影响 [J].制度经济学研究，2011，01(12)：232-253.

政策风险分析及对策篇（10）

随着税收筹划被越来越多的人所接受，各种形式的税收筹划活动已在各地悄然兴起，但是税收筹划所蕴含的风险却没有得到人们足够的重视。由于税收筹划的固有特点，它经常是在税收法规规定性的边缘操作，税收筹划的根本目的就是帮助纳税人实现利益最大化，这就必然蕴含着很大的操作风险。所谓税收筹划的风险，通俗地讲就是税收筹划活动因各种原因失败而付出的代价。

一、并购中税收筹划风险

由于税收筹划利用国家政策合法、合理地节税，其与国家政策有密切的联系，因此并购中税收筹划风险最主要的是政策风险，包括政策选择风险和政策变化风险。

（一）政策选择风险

税收筹划的合法和合理有时是相对而言的。税收筹划的政策风险之一是政策选择错误的风险，即自认为采取的行为符合一个国家或地区的政策精神，但实际上不符合多数国家或地区承认的政策精神，结果受到惩罚而蒙受损失的风险。比如，纳税人在避税地实施并购，以期利用当地的低税政策，应该说是符合避税地国家的政策精神的，但却不符合大多数国家的反避税政策精神。经济合作与发展组织（OECD）发表的报告表明，OECD 将致力于消除投资与财务决策中有害税收竞争的扭曲效应以及对国家税基产生的后果，这将进一步加大政策选择风险。

（二）政策变化风险

纳税筹划建立在对现行及未来税收政策合理预期的基础上，政策性变化势必对纳税筹划方案的选择和确定产生重要影响。随着时间的推移，政府政策要变化，旧的政策不断地取消或改变，新的政策不断推出，因此政府的一些政策具有不定期或相对较短的时效性。政策的这种不定期时效性使税收筹划产生一定的风险，特别是在并购活动这样涉及时间较长的税收筹划中，表现得更为明显。如：在房地产企业中，2006年之前可以采用一方以土地出资，另一方以货币出资联合建设房地产项目，则出地一方以投资收益的方式获得利得，可以不用缴纳土地增值税、土地转让所得的营业税及附加等税种；但在2006年1月1日后，根据《国家税务总局关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知》的文件精神，此种纳税筹划方式则不再适用。因此，政策的这种不定期性或时效性将会对企业的税收筹划（特别是中长期税收筹划）产生较大的风险。

二、风险防范的定性与定量分析

当然，并不是政策变化一定有风险，一定会使得税收筹划失败。如果政策变化没有超出预测的范围和程度，税收筹划还是完全可以达到预期目标的。政策变化风险可以通过政策变化风险分析来防范，所以，税收筹划的政策风险分析有着重要的意义。

（一）定性分析

1. 影响政策的因素分析。

防范税收筹划风险首先要了解影响政府政策的因素。政府政策会影响一个国家的经济、社会、文化、宗教等的发展。但总的来说，政府政策的制定和变化由一个国家的经济状况所决定，同时也受到一个国家的社会、文化、历史、传统等各种因素的影响。

2. 政策变动预测分析。

通过对影响政策因素的分折，可初步判断与并购活动有关的产业政策、税收政策的时效性、稳定性以及变动趋势。这主要依赖于筹划者知识和经验的积累及其自身把握政策方向的敏锐度。在判断政策的时效性及稳定性时，可以从相关政策变化频率、相关政策变化范围、相关政策变化程度三个方向来分析。

（二）定量分析

对于并购税收筹划中的风险，筹划人可以根据以往的数据和经验，运用概率论来量化风险，用计算期望值的方法来选择税收筹划方案，以达到规避风险的目的。

三、正视风险，积极防范

由于税收筹划目的的特殊性，其风险是客观存在的，但也是可以防范和控制的。面对风险，筹划人应当主动出击，针对风险产生的原因，采取积极有效的措施，预防和减少风险的发生。只有这样，才能提高税收筹划收益，实现筹划的目的。

（一）确立风险意识，建立有效的风险预警机制，立足于事先防范

无论是从事税收筹划的专业人员还是接受筹划的纳税人，都应当正视风险的客观存在，并在企业的生产经营过程和涉税事务中始终保持对筹划风险的警惕性。

（二）及时、系统地学习税收政策，准确理解和把握税收政策的内涵

为了能够及时调节经济、体现国家的产业政策，税收政策处于不断的变化之中。税收筹划从某个角度讲，就是利用税收政策与经济实际适应程度的不断变化，寻找纳税人在税收上的利益增长点，从而达到利益最大化。

（三）保持税收筹划方案适度的灵活性

由于企业所处的经济环境千差万别，加之税收政策和税收筹划的主客观条件时刻处于变化之中，这就要求在税收筹划时，要根据企业并购的具体实际情况制定税收筹划方案，并保持相当的灵活性，以便随着国家税制、税法、相关政策的改变及预期经济活动的变化随时调整项目投资，对税收筹划方案进行重新审查和评估，适时更新筹划内容，采取措施分散风险，趋利避害，保证税收筹划目标的实现。

（四）贯彻成本效益原则

实现收益最大和成本最低的双赢目标。

（五）聘请税收筹划专家，提高税收筹划的权威性和可靠性

税收筹划是一门综合性学科，涉及税收、会计、财务、企业管理、经营管理等多方面知识，其专业性相当强，需要专业技能较高的专家来操作。因此，对于那些综合性的与企业全局关系较大的税收筹划业务，最好还是聘请税收筹划专业人士如注册税务师来进行，从而进一步降低税收筹划的风险。

【主要参考文献】

［1］ 梁蓓，罗勇翔.国际税收［M］.北京：对外经济贸易大学出版社， 2003： 238-239.

政策风险分析及对策篇（11）

[作者简介]沈克慧（1972—），女，管理学博士，江西省社科院助理研究员，研究方向为公司战略、风险预警。（江西南昌 330077）

本文系江西省社会科学院2012年重点课题“构建重大政策社会稳定风险评估制度研究”（主持人：高玫，编号：1222）的阶段性成果。

社会稳定风险评估是政府在政策制定和社会管理过程中的一项重要机制，其意义在于对政策出台后可能出现的社会稳定风险进行先期评估，并将评估结果作为政府进行决策和实施政策的主要依据。通过将社会稳定风险评估作为政策实施的前置程序，做到重大政策出台前有风险评估、实施后有责任追究，以实现从被动求稳到主动维稳的转变。作为当前一个新的加强社会管理的载体，社会稳定风险评估机制还存在若干法律问题，这些都需要我们进一步研究和完善。本文借助于风险评估的基本理论试图对重大政策的社会稳定风险评估系统进行理论研究，期望能为政策决策者从一个全新的视角提供理论支持。

一、重大政策风险评估系统研究目的、意义和基本程序

（一）重大政策风险评估系统研究目的

当前，中国经济的高速增长，各地开发力度不断加强，中国的现代化建设被挤压在一个相对有限的时空背景下进行。现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择[1]。政府必须不断出台新的政策与经济发展相适应，同时也加大了社会稳定的不确定性。因此重大政策出台，应对其所带来的社会稳定风险进行适当评估。同时，重大政策在制定过程中人为因素很多，具有难以估计的复杂性，因此在对重大政策研究过程中进行分类应当区分可控和不可控风险，本文研究所探讨的是可控的重大政策风险。

（二）重大政策风险评估系统研究意义

重大政策要加强社会稳定风险评估的研究，这就需要通过建立一整套科学有序的评估方法，从源头上规避、预防、降低以及控制和应对可能产生的不稳定因素，提高应对社会风险的防范能力。从而及时预警因考虑不周全而侵害部分公民或集团的合法权益，获得群众对重大政策的理解与支持，降低改革中的阻力，确保改革稳定发展。

本文试图运用风险评估模型，通过建立重大政策社会稳定风险评估指标体系建构，将定量分析与定性分析相结合，使得风险评估法更加直观、更易于操作。重大政策社会稳定风险评估通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判以及评估，及时发现影响社会稳定的隐患问题，及早采取针对性措施予以防范化解，为确保重大政策顺利实施提供科学依据和安全保障，保证社会运行在稳定有序的轨道上，进而防止严重危及经济发展和社会稳定的局面出现。

（三）重大政策风险评估系统研究基本程序

重大政策风险评估系统研究程序是基于管理学中的风险管理理论，包括以下几个过程：

1.风险识别

风险识别是将对重大政策所面临的以及潜在的风险，进行分类、判断以及归类鉴定风险性质的过程。

2、制定风险评估方案

由评估责任主体（重大决策拟定部门、政策起草部门、项目申报部门、改革牵头部门以及工作实施部门）负责制定评估方案，包括具体组织形式、时间安排、工作方法以及具体措施。

3、广泛征求意见

评估主体按照评估方案，就拟定重大政策进行公告、公示或者发放征求意见表、召开听证会、论证会等多种形式来征求各方意见。并将意见进行归纳、整理作为进行风险评估的第一手资料。

4、风险估测

在风险识别的基础上，邀请主管理部门、执行部门、相关专家等组成风险评估小组，对所收集的风险资料加以分析。同时，根据风险成因、潜在威胁以及如何化解矛盾等问题，进行风险规避。经过严格的审查报批程序和周密的判断以及科学研究论证，运用概率论和数理统计的方法，估计和预测风险发生的概率和损失的大小，这是风险的定量过程。

5、风险评价

用党的政策和国家法律、法规去衡量风险的程度，以便确定风险是否需要处理和处理的程度。衡量是否适应大多数群众的利益需求，是否得到大多数群众的理解和支持；是否可能引发较大的不稳定事件，以及是否制定相应的应急处置预案。

二、重大政策社会稳定风险系统研究

风险研究最早运用于项目工程管理。受20世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发，社会稳定风险评估工作机制逐步形成。西方各主要发达国家推出了一系列预警系统侦测经济安全，比如美国的“美国商情指数”（哈佛指数）、法国的“景气政策信号制度”、日本的“日本景气警告指数”等。

国内学者对社会稳定风险指标的研究源于1988年中国社会科学院社会学所成立的社会指标预警课题组，对社会稳定风险评估提出包括经济指标、生活质量指标、社会问题指标、主观指标四大类，40多个主客观具体指标组成的指标体系。宋林飞（1989）对社会稳定风险评估分为包括收入稳定性、贫富分化、失业、通货膨胀、腐败、社会治安、突发事件等7大类40多个指标构成的“社会监测与报警指标体系”[2]。朱庆芳（1992）提出由40多个指标构成的“社会综合报警指标体系”。仇立平（2002）负责的上海课题组提出由17个方面7 0多个具体指标构成的“社会稳定指标体系”。阎耀军（2004）提出6大类55个指标构成的预警系统。陈远章（2008）设计了一套涵盖社会公平、社会秩序、社会安全和社会舆情四个方面的社会风险预警指标体系。

综合国内外社会稳定风险评估方面的研究得出几点结论。其一，目前在重大政策中有涉及社会稳定风险评估方面的研究，但其研究侧重于经济和社会效益、生态环境方面影响的研究，对重大政策引发民众冲突的社会风险因素研究方面不够深入和系统（童星，2010），重大政策拟定部门开展社会稳定风险评估，包括“政策执行偏差”、“合法利益受侵害”、“较大规模的失业”、“社区解体”、“弱势群体对社会问题的态度”四个方面[3]。其二，重大政策社会风险的发生往往是由于缺乏相应的管理（杨琳等，2010），包括“地方政府的执政能力和执政水平”、“应急制度不完善[4]”导致的社会风险发生后恶性循环，引发出更大的社会风险；“技术支撑体系”没有或者较少建立，导致缺乏理论指导和媒体监督，致使相关管理人员不够重视潜在社会风险的发生。其三，指标体系的建立具有广泛和全面的特点。但条目过多，却导致社会监测困难。评价指标体系适用性差，缺乏普遍性，操作实施困难，不具备常规性和抽样性的特点，不利于及时发现问题。归纳已有的研究，笔者认为可以从社会稳定风险因素和相应的管理状态来建立重大政策社会稳定风险评估指标体系（见图1）。

（一）建立社会稳定风险因素测量指标

为使社会稳定风险进行综合评估更加直观、更易于操作，应先通过建立社会稳定风险指标体系。这些指标体系“是建立在理论基础上甄选出来的敏感指标组成的一种测量社会危机现象及其运行过程的指标体系”。一般来说，指标通常是用该地区公众对政治形势、社会发展不平、经济发展速度、社会经济政策等影响和制约个体行为的因素的估计、推测和判断为基础综合编制而成的。社会稳定风险因素包含“政策执行偏差”、“合法利益受侵害”、“较大规模的失业”、“社区解体”、“弱势群体对社会问题的态度”。这五个定性指标之下，根据陈远章的“社会风险预警指标体系”又分别建立了18个社会稳定风险因素测量指标（见表1），着力于从全社会的宏观角度来考察重大政策的存在对社会带来的贡献与影响，从而降低社会风险，保障经济的可持续发展。通过探索重大政策前置评估，进行科学、系统地研究，使其具有有效的操作性，同时，也改变了以往的评估指标不够科学性和系统性，在事实上促进了社会的稳定与和谐。

（二）建立相应的管理状态测量指标

政府部门相应的管理状态构成，能够较大程度地提高各级部门维护社会稳定的自觉意识，并因为重视民意而及时化解矛盾。这部分内容包括地方政府的执政能力和水平、应急机制、技术支撑体系建设，为二级指标。根据陈伟珂等“执行过程风险指标”建立了6个三级管理状态测量指标（见表2）。

三、建立重大政策社会稳定风险评估模型

通过风险预警模型的建立，将上述的各级指标赋予权重值后起先无量纲化后得到社会稳定风险程度指标，并根据指标大小来进行适度控制。根据图1和表1，建立下列社会风险预警评估模型：

ESRij=X1W1+X2W2+……+XnWn （1）

ESDi=ESR1jW1j （2）

ESRij为二级指标评价值， ESDi为一级指标评价值，X代表无量纲值， W代表社会风险预期各级指标权重，n为各级指标序号。通过上述公式测量出各级指标权重，并予以社会风险评价，根据评价结果对比风险等级予以相对应的风险识别。

上述指标权重是信息化水平评价的重要指标。为了提高评价的客观性、全面性和准确性，权重采用既反映决策者主观意志的主观权重，又反映决策客观数据的客观权重的组合权重。各层次的评价指标确定后，采用了在专家咨询法（Delphi），请有关专家对每个定性指标打分，并对不同等级的得分系数求加权平均数。定性指标在不同等级上的分值系数分别为：强1.0、较强0.8、中0.6、较弱0.4、弱0.2。定性指标则是通过对熟悉重大政策对社会风险影响的专家、政府官员等的调查得到的统计结果。在此基础上的层次分析法（AHP），对不同层次的各个指标进行赋权。在建立判断矩阵时运用专家咨询法对进行两量指标进行比较并赋值，权重的确定采用了层次分析法的计算思路。通过对每一级指标下的二级指标单因素评价可以得到隶属关系矩阵，它反映了某一、二级指标在各个指标上对各等级模糊子集的隶属情况，某一级指标的隶属情况分析就需要对二级指标的单因素评价结果进行综合。

四、应用前景

重大政策社会稳定风险评估是建立在与之相类似的科学理论、方法及技术手段基础之上，通过事先对重大事项的社会稳定风险程度进行分析预测、研判评估，及时发现影响社会稳定的隐患问题，及早采取针对性措施予以防范化解，为确保重大事项顺利实施提供科学依据和安全保障，保证社会运行在稳定与秩序的轨道上，从而防止严重危及社会稳定的局面出现。盲目决策，制定出台的政策、措施不科学、不合理、不符合群众的期待等此类问题，给社会稳定带来了巨大的压力。通过建立社会稳定风险评估制度，为决策设置一道“刚性门槛”，有利于提高决策的科学性，尽可能减少因决策失误给社会稳定带来的冲击。

[参考文献]

[1] （英）安东尼·吉登斯，赵旭东、方文译.现代性与自我认同[M].北京：三联书店，1998 .

[2]宋林飞.中国社会风险预警系统设计[J].社会学（人大复印资料）2000，（1）.