公共行政管理论文大全11篇

公共行政管理论文篇（1）

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是第一次在党和国家正式的纲领性文件中引入这个国际通用新概念，标志着我国政府的主要职能，无论在理论上，还是在实践上，已经迈出了实质性的一步。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。

一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击

传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。

公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：

第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。

第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。

第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。

二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋

我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。

(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。

全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。

我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。

(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。

我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。

（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。

长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。

这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变

（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。

（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。

（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的MPA人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。

（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。

公共行政管理论文篇（2）

1.小政府理论。这一理论的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他们认为政府在社会公共管理活动中要尽可能少地干预市场，政府的主要职能只是为社会公众提供市场提供不了的公共服务和产品。

2“.流程再造”理论。这一理论由哈默和钱皮提出，它源于企业经营管理理论和方法。流程再造理论认为企业要适应日益激烈的市场竞争，必须要围绕顾客的需求对现有业务流程进行重新思考和改革，使企业在成本、质量、服务、效率方面得到大的提升。后来这一理论被逐步引入到社会公共管理和政府行政管理中，用来改造传统力量强大的官僚制体系。

3“.重塑政府”理论。该理论的代表人物是奥斯本和盖布勒，他们在《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》一书中全面阐述了这一理论。奥斯本和盖布勒认为要解决当前政府部门的弊端，就要重新定位政府职能，用企业家精神去重塑一个“企业化政府”，用企业经营管理的成功方法指导政府机构的运行，提高政府部门工作效率。该理论的核心要素是以顾客为中心，强调政府部门应对他们的顾客———社会公众负责，聆听他们的呼声，并把社会资源放在顾客手里让他们挑选。上述不同的管理理论虽然侧重点不同，但是他们“共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用”。从源头上讲，新公共管理理论就是将企业管理的一些原理、技术和方法应用于公共管理部门，通过引进私营部门成功的市场经验，实现在公共部门的良好管理。在新公共管理理论中，“公共管理者集中地关注责任和高绩效，试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权”，可见，新公共管理理论的根本价值取向在于效益和效率。随着我国高校办学规模的不断扩大、办学层次的不断提升、办学水平的不断提高以及内部管理体制改革的不断深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任务日渐繁重和复杂。但是，由于历史和现实的原因，我国高校行政管理理念和管理方式与高校的教学科研机构属性不相适应，对外屈从政府和社会压力，不能维护高校自主办学和学术自由，对内干预学术事务、侵犯学术权力，行政管理的低效率越来越成为高校发展的阻碍。因此，亟须要对当前高校管理进行改革，寻找一种新的管理模式以适应高校的快速发展。而新公共管理理论在管理效益和效率上的价值取向正可以为此提供理论支撑。

二、新公共服务理论与高校行政管理

新公共服务理论是欧美一些公共管理学者在对新公共管理理论进行反思和批判基础上建立的一种新的公共管理理论。这一理论代表人物是罗伯特•B•丹哈特和珍妮特•V•丹哈特，他们在《新公共服务：服务而非掌舵》一书中对新公共服务理论进行了系统阐述，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共事务。新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和实施公共政策时要把重点放在如何为公众服务上，而不是依仗手中的权力为政府航船掌舵和划桨；要向公众放权，由公众来决定航船的方向；公共管理者的职责只是建立具有高度响应力和高效执行力的行政机构来为公众服务。新公共服务理论是在对新公共管理理论批判继承的基础上发展而来的，它肯定了新公共管理理论对推动当代公共管理实践活动的积极意义，同时摒弃了作为新公共管理理论核心的“企业家政府理论”。新公共服务理论关注的重点在于民主价值和公共利益，主张把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，力求建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。可见“，新公共服务理论的价值取向是民主，高度重视公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化。”新公共服务理论的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要价值取向，把公共利益的获取放在首位，并时刻强调行政部门的服务性。根据这一理论，高校行政管理就是要建立以服务为核心的行政管理模式，把为师生服务作为高校行政管理部门的根本宗旨，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿。在具体的管理实践中，高校的管理部门应倡导实践民主、公平、公正的价值观念，努力使行政管理者、教师、学生之间形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系，要充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，尊重他们的意愿，努力使全体师生平等地享有学校的发展成果。

三、服务行政理论与高校行政管理

“服务行政”概念来源于“公共服务”，1913年，法国著名法学家莱昂•狄骥在《公法的变迁》一书中，最早论述了“公共服务”的概念和意义。1938年，德国行政法学家厄斯特•福斯多夫在其代表作《当成是服务主体的行政》一文中，第一次明确提出了“服务行政”概念。20世纪90年代中期，我国学者开始了“服务行政”理论的系统探讨研究，“服务行政概念逐步被引入到行政模式的构建中来，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索”。服务行政理论涵盖有多个方面的内容，我国学者普遍认为为人民服务、促进人的全面发展是服务行政最根本的主题。在服务行政模式中“，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确定下来的一种制度”；服务成为了“一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；“政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合”。服务行政促进人的全面发展这一主题，与我国高等教育目的是一致的。教育理论家阿弗烈•诺夫•怀海德（英）在《教育的目的》一书中指出：学生是有血有肉的人，教育的目的是为了激发和引导他们的自我发展之路。我国《高等教育法》规定：高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。《高等教育专题规划》中也明确：高等教育坚持育人为本，把促进学生健康成长作为高等学校一切工作的出发点和落脚点，把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准。当然，这种一致性需要一套科学的行政运行机制做保障，这是高等教育理论研究者与实践管理者所面对和要解决的重要课题。

公共行政管理论文篇（3）

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

公共行政管理论文篇（4）

2.新公共管理的主要内容和理论基础。在新公共管理下，西方资本主义国家必须建立有效的监督机制，引入竞争，实行绩效评估与绩效管理。简而言之，尽管各国实行“新公共管理”的方法各有不同，但终究没有偏离新管理下主要的内容，始终以市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务当中去，用于打破传统政府服务模式的格局，其目的在于进行新的行政改革。简言概括，新公共管理内容包括：政府角色定位、企业管理方法的引入、绩效管理和产出控制、竞争机制和顾客导向。

二、我国行政改革存在的主要问题

1.我国行政机构膨胀和效率低下的问题十分突出和严重。然则，各级财政眼中出现财政赤字，精兵简政是我国必须执行的。

2.法制保障意识底下，政府机构改革不够法制化、规范化。

3.我国政府的行政管理改革受到了腐朽陈旧落后的的严重影响，导致行政管理改革无法正常运作。

4.没有认识到中国政府机构改革的核心，未真正认识到中国的行政权力问题。我国目前正处社会主义初级阶段，进行着社会主义经济经济建设。然而基于我国的背景和国情以及我国行政管理中所出现的弊端，我国应该正视新公共管理理论，我国应该在发现问题中结合我国的实际情况，吸收和借鉴西方国家的新公共管理，进行政府职能转变、政府机构规范化，为建设一个中国特色社会主义政府，逐步建立一种新的政府管理或治理模式。我国应该加快内部行政组织结构的改革，目的是为了适应市场经济发展的需要。我国的行政组织是最为传统的模式，然而在科学合理的组织机构下，必须要求行政管理与我们的中国国情以及中国环境必须相适应，才能加快组织行政结构的变革。然则，西方的新公共管理模式真正的对我国的传统管理模式具一定的启发作用，值得我国借鉴。其一，新公共管理非常重视政府的内部管理，采用了多种管理防范来改革政府的组织结构。其二，新公共管理强调政府机构的行政管理效率，反对。但是我国在行政管理改革中就受到了的影响，影响了新公共管理在我国行政管理中的正常运作。

三、我国需实行以顾客为导向的新的公共行政文化

哪里有需求哪里就有供给，在新公共管理理论中就明确提出根据顾客的需求并且提供相应的服务-政府的社会职能。只有深入群众，深入市场，才能够了解顾客的多样化的需求，政府才能满足顾客的需求，从而提高政府服务质量。倾听顾客的意见，服务标准高度统一，这才是新公共管理中“市场导向”价值的真正体现。传统的公共行政，政府凌驾在社会的服务至上，政府没有深入市场和倾听顾客的意见，实际上是以政府为导向而非是顾客为导向的一种行政管理模式。而新公共管理的提出，对这种模式提出了挑战，并且在公共管理的基础上大胆的改革创新，让顾客有了多样化的选择，顾客得到了更多的尊重和重视，逐步建议一个完善的服务性政府。为人民服务”是我国政府行政的终止，但是在现实社会中，政府行政人员未必真正做到执政为民，未必真正走群众路线，始终以“为人名服务”为宗旨。而是我国的行政人员经常脱离人民群众，没有适当的维护人民的利益，形成了文化。因此，群众强烈渴望我国政府行政机构能够吸收和学习新公共管理思想，提高行政人员“为人民服务”的思想，始终维护人民的利益；树立积极向上的行政文化价值观，深入群众，积极倾听群众的意见，走群众的路线，从而建立一个以顾客为导向的服务型政府。

公共行政管理论文篇（5）

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当?斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗?A萨缪尔森、威廉?D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1]［英］亚当?斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].北京：商务印书馆，1994.

[2]［美］保罗?A.萨缪尔森，威廉?D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

[3]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

公共行政管理论文篇（6）

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也?赡芟硎芄参锲罚此降摹按畋愠怠毕窒蟆U庋ジ龈鋈艘话悴换嶙约夯ㄇ垂郝蚬参锲罚庵治锲分荒苡烧垂郝蚧蛱峁5谖澹橹形募壑等∠蚴枪怖妗U橹且恢止卜褡橹永砟钌辖玻Ω冒讶骞竦背勺约旱姆穸韵螅挥Ω糜凶约旱奶厥饫妗6杂谡橹此担彩亲非笞约罕咀橹⒈静棵爬娴男形际谴砦蟮摹R虼耍Ω檬且恢帧肮嫒恕倍挥Ω檬且恢帧白岳恕薄KΩ靡仓荒馨炎非蠛臀す怖孀魑咀橹⒈静棵诺男形勘辍T谡饫铮怖嬗Ω美斫馕骞竦墓餐妗5比唬谝桓龃嬖谧挪煌准丁⒉煌盘宓纳缁崂锩妫捎诓煌准吨洹⒉煌盘逯涞睦媸窍嗷コ逋坏模艺獯瞬煌准丁⒉煌盘宓睦嬗肴骞竦墓餐嬉部赡芊⑸逋唬虼耍谡绾味源缁峁餐娴奈侍馍弦灿幸桓瞿母鼋准丁⒛母鐾盘宓睦嬗畔鹊奈侍猓獠⒉荒芤虼朔穸ㄕ橹形怨怖孀魑炯壑等∠蛘庖皇率怠?/P>

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由?谡馊嘧橹哂械摹肮残浴背潭鹊牟煌撬哂械摹胺怯浴背潭纫膊煌R话闼道矗谝焕嘧橹咕哂幸欢ǖ摹坝保础胺怯浴背潭冉系停坏诙嘧橹疚蕖坝被蛑挥猩倭俊拔⒗保胺怯浴背潭冉细撸坏谌嘧橹推涫抵识允粲谕耆蕖坝弊橹蚨钦嬲胺怯浴钡摹？杉印坝浴闭庖惶卣骼纯矗谌棵庞纱印吧倭坑弊橹健拔⒗弊橹俚健拔抻弊橹庖幌盗凶橹虿棵殴钩伞?/P>

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

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[2]［美］保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学：下[M].北京：中国展望出版社，1992.

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[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000,(8).

公共行政管理论文篇（7）

马克思主义认为，政府的最终目标应该是消除其自身，实现人类的自由和解放。但在政府与国家仍必须存在的这漫长时期中，政府的目标到底是什么，作为政府价值主要体现的公共行政存在的意义是什么等问题仍需要从理论上加以阐释清楚。特别是在社会发展受到阻碍时，在行政改革难以取得突破时，更要从理论上深人地研究这些问题，以指导行政改革的发展公共行政的目标是指公共行政存在的意义和公共行政活动的目的指向。但到底应该以什么作为公共行政的目标，学术界并没有定论。我们下面对在公共行政学界基本得到认可的三种目标范式进行评述，希望能够得出自己的结论，并求教于学界。

一、关于公共行政的目标是提供服务

有学者认为，“政府行政的最大目的在于提供公共服务。”还有学者从社会契约论的角度提出“管理就是服务，行政管理的实质也是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务”、“政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能”、“公共行政服务的对象应该是公民、国家和社会三个方面。”

从新公共管理的角度而言，把服务作为公共行政的目标，会面临着如下几个问题的挑战：为什么把服务作为目标?现代政府的职能主要是提供服务吗?现代政府能提供好的服务吗?如果不能在这三个问题上得到肯定的答复，那么，公共行政以服务为目标则是错误的选择。先回答第一个问题，把服务作为公共行政的目标，用社会契约论来解释是因为保障公意的实现，保护公民的权利是政府的责任。但公民的权利和政府的权力是动态的，与建立契约之初并不相同，因此即使有这样一份契约，与现实情形也会有很大区别。这样，如何理解政府提供的服务就是公民希望得到的，是按照契约(也可以说是旧有的制度规定)，还是按照现实的情况来确定?从“服务”这个词中并不能反映出来。就第二个问题而言，如果把现代政府的主要职能界定为提供服务，那么，是哪方面的服务?为企业发展制定具体的目标，给企业的产品定价，算不算服务?也许多数人都认为政府提供的是公共服务，而非私人服务。问题是公共服务与私人服务的界限在哪?公共服务与私人服务是可以互相转化的，这一点应该能得到承认。而且，公共服务就只有政府才能提供吗?就算公共服务只应该由政府来提供，那么它能提供好吗?戴维?奥斯本和特德?盖布勒在《改革政府》一书中明确提出，自威尔逊始，“大多数政府领导人一直认为，政府的角色是单方面的：收税和提供服务”，许多本属于非政府机构提供的公共服务也被放在政府手里，“进步党人和新政拥护者相信，各级政府应该利用政府雇员去提供他们决定的大多数服务内容。”但是，“到了70年代，几乎没有任何市长、州长或者议员能够想象有其他的可行之道。他们已经被链条锁在收税和服务的大车上了。”随着经济增长放慢和财政危机的袭来，各种问题出现了，政府在提高税收和增加服务的二元悖论中徘徊不前，结果导致税费不断增加而服务却没有跟上，取消政府的呼声却越来越高。美国一些首先对政府进行改革的地方政府取得了明显的成绩，他们认为“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保障服务提供得以实现。”“市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务是确定总是的范围和性质。然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题…”因此，政府并不是公共服务的唯一提供者，而且，政府也并不一定能解决好公共服务的提供问题。

总结新公共管理运动的观点，我们认为，如果把提供服务作为公共行政的目标，将产生如下问题：第一，政府将会侵占许多非政府提供的公共服务，甚至私人服务。第二。政府将在收税和提供服务的圈子里停滞不前。第三，政府无法保证公共服务的提供，从而导致政府合法性危机的产生。

“提供服务”在公共行政领域被人关注，是因为任何一个政府都必须考虑和解决这一问题。但是，服务也往往因此被看作政府行为方式的总称。而目标通常都指一个明确而实际的指向，服务并不是一个明确的指向。因为提供服务这种行为还有一个更为“目标性”的目标——满足社会的需求。社会需求的满足就是公共行政目标的实现。比如，“为人民服务”，可以这样去解释：用服务的方式来满足人民的需求。当把“人民”这个政治概念转换为“公民”的时候，那么就可以把满足公民需求作为行政的目标之一。之所以说“目标之”，是因为对公共行政有所要求的不仅仅是公民，还应有社会组织(包括企业)那么满足社会需求就应该作为公共行政的目标定位了。社会需求，它是指社会(包括社会组织、个人)对公共行政(或者说政府)的需求。当然，这种需求也并不包括社会对政府的任何需求，这种需求是政府职能范围之内的需求。凡事都找政府并不是合理的选择甚至也并不是合法的选择。政府只能管它能管而且管得好的事情，它的职能范围是有限的，公民和社会组织也不能任何事情都找政府。所以确切地说公共行政的目标是满足它能满足的那部分社会需求。

二、关于公共行政的目标是提高效率

效率，尤其是经济效率一直是公共行政学研究的核心问题。威尔逊在《行政的研究》中就把行政学研究的目标定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”随着科学管理原理等管理学理论的注入，公共行政学的研究的目标更多地定位于怎样为政府行政活动效率的提高提供服务。而公共行政活动因为经济发展的需求，韦伯官僚制理论和公共行政学理论的影响也暇其目标定位于提高效率。在我国，许多行政学研究者都把效率作为公共行政研究的出发点和落脚点。虽然它效率目标的单一性受到了新公共行政学派的批评，但是随着西方各国新公共管理运动的兴起，效率又逐渐占据了公共行政目标的一席之地。

根据效率的要求，把提高效率作为公共行政的目标，那么。下面几个方面的活动将不可避免：①一轮又一轮的行政机构改革。一般认为，公共行政的高效是由行政组织及行政组织中的人员决定的。行政改革，尤其是行政机构的改革就成了每一届政府必然要开展的工作之一。但把行政机构改革作为提高行政效率的必要手段是一个误区，行政机构改革在我国的多次反复和无效果是有目共睹的，行政机构改革是一种治标不治本的行为，关键的原因不是机构的问题而是职能的问题。职能是什么都没有搞清楚，单纯的分分合合起不了任何作用，只会增加政府的工作负担和老百姓对政府的不信任。而履行职能正是公共行政目标的实现途径。只有理解了公共行政的目标，才能把职能界定清楚，也才能有科学的能够取得成效的行政机构改革。②对公务人员的改革。提高公务员的素质是时展的需要，但公务员素质提高了，行政效率是否一定会提高，这本身就值得商榷。而且，公务员的素质提高了，效率提高了，公共行政活动就没有追求的目标了吗?当今世界，各国公务员的素质相对于封建社会和奴隶社会的行政和政治人员的素质肯定要高出许多，但公共行政活动的成效并没有实质性的突破，公共行政的弊端更是比过去有过之而无不及。高素质未必就会产生高效率，高效率未必就会导致高满意度。③改善技术设备。技术是人体的延伸，通过先进的技术设备，人们可以完成许多以前不能完成的工作，对世界的认识和了解比以前更深。但是技术给我们带来的不仅有发展的高效，还有感情的冷漠和技术理性的空前高涨，对技术的顶礼膜拜必然导致人际关系的难以处理。而且要求在没有感情的技术和工具支配下的人们来提高效率也只能是空话一句。

从以上几点来看，以效率为公共行政的目标，会产生如下问题：①丧失公平。追求效率，特别是单纯追求效率一般是以牺牲公平为代价的。②社会发展的不平衡加剧。基础好的地方或个人相对于基础较弱的地方或个人总是能够产生高效率的，因此，追求效率必然导致地区差异的进一步加大。③忽略劣势群体，损害政府的形象。过多地扶持劣势群体必然造成效率的低下，因此，为追求高效率，公共行政只能奖优罚劣，从而导致占社会大部分的劣势群体对政府行为的不满增加，影响政府的形象。

我们认为，从实质上讲，提高效率也是满足社会需求的一种表现，是一种手段。把提高效率作为公共行政活动的追求，往往能迎合一部分人的口味，特别是在我国这样经济发展水平还不高，人们经历过经济不发达所受到的约束的国家，更是如此。这使得他们有了追求合法目标的外衣，而损害了其他人的合法合理的利益。这种实质上的手段与目标的倒置，将会损害效率的提高，并最终损害社会的发展。

三、关于公共行政的目标是追求公平

持公平观的学者认为，“在现代市场经济发展过程中，如何通过道德、政策、体制和领导、法治的力量，公正、有效地实现社会资源的再分配，防止社会利益大调整和市场经济发展可能导致严重的贫富分化，克服市场失灵状态，保证各社会主体的基本权益，确立一个公平、公正的社会，是政府新的历史时期追求的重要价值目标。”

公平是人类永恒的话题。但关于什么是公平，不同领域、不同学者有不同的解释。有人认为，“公平的精神应该是：承认社会公民具有平等的权利，不因个人的地位、性别、种族、收入等而有所差别，也不存在凌驾于他人权利之上的特权；产品或机会尽可能地在社会成员之间公平分配；政府平等地服务于每一社会主体，坚决排斥偏见和不平等；法律面前人人平等，不承认任何团体、个人或组织具有法律之外的权利和义务。”在公共行政领域，首先把公共作为公共行政价值取向的是新公共行政学派。他们提出，“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平?”按照弗雷德里克森的说法，“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性，……它与自然权力或正义同义。”在《新公共行政学》一书中他指出，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列目标取向的选择。……倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”E4]尽管新公共行政学派并没有对社会公平提出什么合理的解释，也没有为怎样实现社会公平提出有效的方法，但由它们提出的这一价值取向却在公共行政学界得到了广泛的认同。此后西方各国的新公共管理运动中都或多或少地包含了追求公平的价值观念。

以追求公平为公共行政的目标，将会产生一个尴尬的局面，即难以明确界定公平而使公平的追求变成空谈。公平没有效率和服务那样的直接衡量标准。在不同的国家，在不同的时期，公平都有它不同的要求，它并没有也不可能有统一的标准。公平并不象它的对立面不公平那样清晰和明显。因此，尽管我们能对不公平的现象进行批驳和打击，但对如何实现公平却束手无策，只限于空谈。人类存在着许多的不公平，有权利和利益上的不公平；机会上的不公平；起点上的不公平；经济上的不公平等等。要确保公平，首先要弄清是哪方面不公平，然而，产生上述各种不公平的原因并不相同，从而追求公平的途径也不尽相同。如同“没有两片相同的树叶”，不公平对于有差异性的个体来说，是永远存在的。我们所能照顾的只能是某一方面的公平，而不能兼顾所有的方面。而且，照顾了某一方面的公平，可能会导致其它方面的不公平出现。比如，政府部门在分配经济资源时，对某些相同性质的企业可能会给予相同的扶持，但性质相同未必对资源的需求就相同，也许一个企业需求更多的原材料，另一个企业需要更多的资金而这并不符合公平的原则。

公共行政管理论文篇（8）

【论文关键词】公共管理 行政主体多元化 行政方式非权力化 行政法 发展 论文论文摘要：行政法的发展总是与行政实践相伴而行的， 当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。行政主体多元化和行政方式非权力化被认为是新公共管理的比较明显的两个特征。中国的行政改革理应遵循公共管理的社会化、市场化取向。传统的行政学理论已经不能解释公共管理中多元化的行政主体和非权力性的行政方式的新变化。行政法在公共管理实践和改革的背景下必须转变传统行政法观念，即从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念，必须顺应公共管理的社会化、市场化取向，顺应行政主体多元化和行政行为、方式非权力化现象日益增多趋势，补充、丰富和发展行政法内容。 行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说，行政法是静态的行政管理，它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的，因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障，行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础，行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式，行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念，补充和发展行政法内容的新任务。 一、 传统的公共行政和行政法 20世纪初期，在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指，在三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是，公共事务的增多，市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力，特别是1929～1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题，并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机，增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大，国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性，即行政主体只能是国家行政机关，并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制，一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预，行政国家的色彩更为浓厚。 在行政国家背景下建立起来的行政法，基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例，第一，我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是：“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”，②“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看，认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”，强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究，一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二，从行政法的功能来看，在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下，行政法要解决的问题是，如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派，如控制论、管理论、平衡论等，它们的侧重点和价值取向不同，但都是在国家行政的框架内，在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外，在对行政法律关系的认识上，学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关，行政法律关系中的双方地位不对等，行政机关处于优越的地位。 二、公共管理的兴起与行政法的困惑 1. 公共管理的兴起和内容 第二次世界大战后，西方各国采用凯恩斯主义的主张，政府对社会进行全面干预，取得了一定的成效 。但从20世纪70年代起，西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏，政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后，开始向整体化迈进，出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。 各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。? 作为一门学科的新公共管理学，反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径，它和传统的公共行政有明显的区别。有学者将其概括为以下几点：（1）公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面。（2）公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。（3）打破政治－行政两分法的传统，充分吸收当代各学科的理论和方法，特别是经济学的理论和方法，并与工商管理学融合。（4）公共管理学既是实证研究又是规范研究。（5）公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上，公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下，政府改革基本围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式；宁可向使用者收费，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦ 2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下，行政主体是多元化的，政府不再是管理公共事务的唯一主体，非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出，成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中，非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位，虽然他们的存在有合理的一面，但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念，其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究，研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面，而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。 公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中，出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式，行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式，有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出，即使勉强拉入现在的理论框架中，“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时，为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素，主要强调这些行为虽然有合意的一方面，但其要素仍是双方地位不对等，国家行政机关居于优越的地位，其行为本质包括权力性因素。 可以看出，现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下，无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘，这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念，要求行政法的新发展。 三、公共管理下行政法的新发展 为了与公共管理的实践相适应，行政法应从转变传统观念出发，以有效解决问题为尺度，多层次、多重心地开展研究，促进行政法的发展。 > 1.行政法传统观念的转变 行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始，也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化，预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重，以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化，体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者，只要能有效实现行政目标，各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体，它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明，行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行，而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后，基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。 与行政的观念相联系，行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导，研究政府应该如何行政；以公共利益为主导，由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力性行为认知行政法的研究对象，行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题，以制度化的方式实现公共利益，提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标，同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来，“政府权威行政观念转变为民主行政观念，行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题，行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制，以问题定向，运用法律规范手段，实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率，以促进人民福祉，应是行政法在未来的主要任务。”10 2.行政法内容的发展 行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化，使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定，如何与政府进行权力划分，它们如何合法地进入公共事务的管理，如何进行管理以及相应的救济方式问题，都成为行政法的新内容。? 随着公共管理中市场化、社会化的取向，政府在不断地放松规制，行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力，哪些公共事务应交给市场来处理，不仅仅是行政学要研究的问题，也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。 随着行政主体的多元化和非权力性行政行为的日益增多，行政法的调整和调整方式也出现了相应的变化。“行政法在逐渐扩大调整对象，变革调整方式，主要体现在权力色彩和强制观念的弱化，代之以平等、合意的观念。近年来世界各国出现了一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等。正如日本学者指出的那样：“实体法上区别公法和私法是没有多大的意义的。”行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题的定向，采用“提提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法以实现公共利益，这也就是我国台湾学者和日本的学者称之为“公法向私法逃遁”的现象”。11 公共管理在实践中还未成熟，但作为一种新的政府管理模式和研究途径，被认为是代表了公共管理的发展方向，具有强大的生命力。行政法在公共管理实践的推动下，不断补充和丰富新的内容，因而也不断地向前发展。 注 释： ①张国庆主编.《行政管理学概论》，北京：北京大学出版社，1990 ②许崇德，皮纯协主编.《新中国行政法学研究综述》，北京：法律出版社，1991 ③胡建淼主编 《行政法教程》，北京：法律出版社，1996 ④陈振明. 公共概论范式的兴起与特征. 《中国人民大学学报》，2001年第1期 ⑤转引《布莱克维尔政治百科全书》，613页 ⑥〔美〕V. 奥斯特罗姆. 《美国行政管理危机》，北京：北京工业出版社，19 94 ⑦陈振明主编. 《公共管理学——转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京：人民大学出版社，1999 ⑧转引苏力等. 《规制与发展》，杭州：浙江人民出版社，1999 ⑨刘辛等主编. 《转轨行政法学新理念》，北京：中国方正出版社，1997 10.11张勇伟. 行政观念更新与行政法范式的转变. 《法律科学》，2001年第2

公共行政管理论文篇（9）

【论文关键词】公共管理 行政主体多元化 行政方式非权力化 行政法 发展 论文论文摘要：行政法的发展总是与行政实践相伴而行的， 当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。行政主体多元化和行政方式非权力化被认为是新公共管理的比较明显的两个特征。中国的行政改革理应遵循公共管理的社会化、市场化取向。传统的行政学理论已经不能解释公共管理中多元化的行政主体和非权力性的行政方式的新变化。行政法在公共管理实践和改革的背景下必须转变传统行政法观念，即从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念，必须顺应公共管理的社会化、市场化取向，顺应行政主体多元化和行政行为、方式非权力化现象日益增多趋势，补充、丰富和发展行政法内容。 行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说，行政法是静态的行政管理，它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的，因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障，行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础，行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式，行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念，补充和发展行政法内容的新任务。 一、 传统的公共行政和行政法 20世纪初期，在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指，在三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是，公共事务的增多，市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力，特别是1929～1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题，并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机，增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大，国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性，即行政主体只能是国家行政机关，并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制，一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预，行政国家的色彩更为浓厚。 在行政国家背景下建立起来的行政法，基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例，第一，我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是：“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”，②“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看，认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”，强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究，一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二，从行政法的功能来看，在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下，行政法要解决的问题是，如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派，如控制论、管理论、平衡论等，它们的侧重点和价值取向不同，但都是在国家行政的框架内，在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外，在对行政法律关系的认识上，学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关，行政法律关系中的双方地位不对等，行政机关处于优越的地位。 二、公共管理的兴起与行政法的困惑 1. 公共管理的兴起和内容 第二次世界大战后，西方各国采用凯恩斯主义的主张，政府对社会进行全面干预，取得了一定的成效 。但从20世纪70年代起，西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏，政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后，开始向整体化迈进，出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。 各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。? 作为一门学科的新公共管理学，反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径，它和传统的公共行政有明显的区别。有学者将其概括为以下几点：（1）公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面。（2）公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。（3）打破政治－行政两分法的传统，充分吸收当代各学科的理论和方法，特别是经济学的理论和方法，并与工商管理学融合。（4）公共管理学既是实证研究又是规范研究。（5）公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上，公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下，政府改革基本围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式；宁可向使用者收费，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦ 2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下，行政主体是多元化的，政府不再是管理公共事务的唯一主体，非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出，成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中，非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位，虽然他们的存在有合理的一面，但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念，其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究，研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面，而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。 公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中，出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式，行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式，有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出，即使勉强拉入现在的理论框架中，“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时，为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素，主要强调这些行为虽然有合意的一方面，但其要素仍是双方地位不对等，国家行政机关居于优越的地位，其行为本质包括权力性因素。 可以看出，现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下，无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘，这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念，要求行政法的新发展。 三、公共管理下行政法的新发展 为了与公共管理的实践相适应，行政法应从转变传统观念出发，以有效解决问题为尺度，多层次、多重心地开展研究，促进行政法的发展。 > 1.行政法传统观念的转变 行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始，也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化，预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重，以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化，体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者，只要能有效实现行政目标，各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体，它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明，行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行，而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后，基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。 与行政的观念相联系，行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导，研究政府应该如何行政；以公共利益为主导，由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力性行为认知行政法的研究对象，行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题，以制度化的方式实现公共利益，提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标，同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来，“政府权威行政观念转变为民主行政观念，行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题，行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制，以问题定向，运用法律规范手段，实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率，以促进人民福祉，应是行政法在未来的主要任务。”10 2.行政法内容的发展 行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化，使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定，如何与政府进行权力划分，它们如何合法地进入公共事务的管理，如何进行管理以及相应的救济方式问题，都成为行政法的新内容。? 随着公共管理中市场化、社会化的取向，政府在不断地放松规制，行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力，哪些公共事务应交给市场来处理，不仅仅是行政学要研究的问题，也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。 随着行政主体的多元化和非权力性行政行为的日益增多，行政法的调整和调整方式也出现了相应的变化。“行政法在逐渐扩大调整对象，变革调整方式，主要体现在权力色彩和强制观念的弱化，代之以平等、合意的观念。近年来世界各国出现了一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等。正如日本学者指出的那样：“实体法上区别公法和私法是没有多大的意义的。”行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题的定向，采用“提提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法以实现公共利益，这也就是我国台湾学者和日本的学者称之为“公法向私法逃遁”的现象”。11 公共管理在实践中还未成熟，但作为一种新的政府管理模式和研究途径，被认为是代表了公共管理的发展方向，具有强大的生命力。行政法在公共管理实践的推动下，不断补充和丰富新的内容，因而也不断地向前发展。 注 释： ①张国庆主编.《行政管理学概论》，北京：北京大学出版社，1990 ②许崇德，皮纯协主编.《新中国行政法学研究综述》，北京：法律出版社，1991 ③胡建淼主编 《行政法教程》，北京：法律出版社，1996 ④陈振明. 公共概论范式的兴起与特征. 《中国人民大学学报》，2001年第1期 ⑤转引《布莱克维尔政治百科全书》，613页 ⑥〔美〕V. 奥斯特罗姆. 《美国行政管理危机》，北京：北京工业出版社，19 94 ⑦陈振明主编. 《公共管理学——转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京：人民大学出版社，1999 ⑧转引苏力等. 《规制与发展》，杭州：浙江人民出版社，1999 ⑨刘辛等主编. 《转轨行政法学新理念》，北京：中国方正出版社，1997 10.11张勇伟. 行政观念更新与行政法范式的转变. 《法律科学》，2001年第2

公共行政管理论文篇（10）

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

公共行政管理论文篇（11）

关键词：公共服务；职能；建立方向

一、公共服务型政府概念的界定及特征

公共服务型政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为政府职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本的目标是公众满意。因此，公共服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变，即所谓“微笑服务”，也不仅仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代政府的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡扬的价值和目标。但现代政府最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型政府区别于其他类型政府，如透明政府、责任政府、效能政府的基点。

二、公共服务型政府的主要职能

作为公共服务型政府，应具备以下主要职能：

提供制度供给服务。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。

提供良好的公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。

提供公共产品。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。

提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的者。

三、构建公共服务型政府的基本原则

分权原则：建设公共服务型政府要遵循科学分权原则。首先是政府、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权；再次是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。

法治原则：公共服务型政府是法治政府，是有序的政府。政府要依法行政，无论是服务的政策、手段，还是服务的程序都要法治化。法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。

责任原则：服务就是履行责任。责任原则要求政府建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公众能够有效监督政府，真正实行民主行政和责任行政。服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。

效能原则：效能是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注重政府的服务功能，因此，公共服务型政府不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。

竞争原则：公共服务型政府是以现代市场经济体制为运作平台的，竞争型政府主要体现在两个方面：一方面表现为政府与市场、社会公众之间的竞争关系，要求还权于市场和社会公众，还利于民；另一方面表现为区域政府之间的竞争关系，要求引入企业经营管理理念，服务、推动并参与竞争，政府通过竞争更好地履行公共服务职能。

四、构建公共服务型政府的方向

根据政府服务职能的定位，构建公共服务型的政府模式必须做到如下几点：

（一）公共服务职能的顾客导向

新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府，为了实现这一目标，政府服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。

在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了大多数公共组织弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大政府决策的公众参与度。政府提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用。

（二）公共服务职能的市场化

通过引入市场竞争来提高政府服务的效能，是现代政府服务模式转换的一个流行趋势，也符合市场经济发展的要求。国内外经验表明，公共服务在生产和提供上是可分的；在付费和使用上，公共产品和服务的非竞争性和非排他性，并不意味着它们只能由政府直接提供，通过重新设计政府与市场主体的分工，适用“谁受益谁付费”的原则，可以较为公正高效地来加以提供。因此，应当扩大市场竞争的领域。

在这里，竞争至少可以分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。公共服务职能市场化的范围包括以下几个方面：

第一，在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竞争性的项目，应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制，不能事先假定公营部门就一定比民营部门强，或者民营部门就一定比公营部门强，关键是要有公正规范的竞争机制。

第二，除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。

（三）公共服务职能的社会化

公共服务职能的社会化，主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构，许多非政府机构加入到公共服务产品的提供队伍中来，政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行。

对于公共服务的客体来讲，公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众，这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客，树立顾客意识，当服务不被顾客接受时，他们也就失去了自己的市场份额。

（四）公共财政体制的结构调整

所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。从公共支出的领域来看，政府公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务两部分。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种投资；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目。

构建公共服务型政府模式应逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。从我国目前的情况来看，一方面应建立公共收入制度，逐步增加全社会的公共财政收入总额；另一方面应建立健全公共财政体制，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，重点增加社会性公共服务支出，逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政体制的转变。坚持“以人为本”，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，为整个宏观经济的发展提供一个良好的社会环境及经济环境。

（五）公共保障机制的建立与优化

公共保障是指国家和社会为了维护社会成员的基本生存权利，保证和促进社会稳定和经济发展，对社会成员在面临生、老、病、死、伤、困等各种生活境况时给予一定物质帮助和福利服务的社会制度。其本质是社会财富在时间和空间上的再分配，并具备明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性。其目的是为改革、发展和稳定创造条件。

构建公共服务型政府需要建立并优化公共保障机制，变政府主导型的经济发展模式为政府协助型的经济发展模式。现代意义上的政府，应扮演市场活动中的客体，理应为微观市场主体提供服务保障，营造良好的发展环境，政府客体服务、服从于市场主体，这是规律。然而，过去我们的政府在区域经济的发展方面能量很大，常常决定着一些微观市场主体的兴盛与衰败，权力色彩浓厚，而公共服务型政府模式要求政府更多地提供服务，矫正主客体错位的现象，保障市场机制的自发运行。

（六）公共突发事件应急机制的构建

当今世界的公共突发事件类型多、范围广。从公共卫生、网络攻击到恐怖袭击，从交通安全到生产事故，影响人身安全、食品安全、生态安全、环境安全、国家安全和社会稳定的卫生、金融、政治、经济等公共突发事件时有发生，损失惨重，影响巨大。

政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围、构成应急体制框架、安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。

政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本资源储备、信息体系建设应是配套的。

（七）更新行政文化