乡镇行政论文大全11篇

乡镇行政论文篇（1）

【摘要】推行政府采购制度，在提高资金使用效益、节约财政资金等方面，，全国公务员公同的天地起到了明显的作用。乡镇由于未实行政府采购，办公费、接待费开支浪费严重，对本来就紧缺的乡镇财政无疑是雪上加霜。为了解决乡镇财政困难问题，必须尽快在乡镇推行政府采购制度。

【关键词】政府采购；工作；乡镇；现状；问题；对策

国家推行政府采购制度以来，在提高资金使用效益，节约国家资金等方面，起到了明显的作用。有人认为，这种制度只适用于县级以上单位及大中型企、事业单位。作为乡镇，特别是向我县这样经济落后、财力紧张的乡镇，根本不需要推行，作为长期工作于乡镇的一名财会人员，通过在工作实际中的观察、了解，我认为乡镇更需要推行，而且急需推行政府集中采购制度。

乡镇近年来实行收入上缴后，日子极其难过，大部分乡镇不同程度都有外债。解决这一问题，我认为从基层自己这一方面出发，首要是节约资金，加强管理。因为在帐务处理中，我们发现，很多公务费支出其实并不需那么多资金，完全是由于人为因素造成资金浪费。

原因之一，在于乡镇大部分物资购置采用记账方式。由于不支付现金，因此卖家说多少钱就多少钱，只要东西能买到，形成商家是爷爷，乡镇单位是孙子的畸形购销关系。我们可以算一笔帐：一支普通的中性笔，市场价格为1元/支，而我们在当地买，价格为2元／支一2.5元/支不等，就算为2元/支，一个乡镇所有单位(小乡镇)每年用笔一项支出为700元(350×2)，其中350元就为浪费资金，资金使用率之低，令人不敢相信。这还只是一只普通的笔，再加上必须的一些办公用品购置，我们每年要浪费多少资金?以招待费为例，每年审计帐务，总是会有招待费超标这一项违规支出，实际上超在哪里?一盒普通香烟，市面零售价为5元/盒，但到了乡镇采购时，最低为6元/盒，超市价20%，全年招待费共为0.6万元，公务费总支出为8万元，则超出支出4400元；若按市价正常计算，我们又超标准多少呢？

原因之二，在于各单位、各部门各自单独采购，零星购买。管理混乱，没有统一的采购规定，谁用谁买，买了东西之后到底用在哪里，也没有人管，因此，很多支出都是不需要的重复支出，比如办公用品，今天甲买了稿纸，明天乙买了笔。但到了用时，甲没有笔，又去买几支笔；乙没有稿纸，又去拿了几份稿纸。其实只要有统一的管理，甲乙二人都只需—支笔、一份稿纸而已，而不必每人每次买几支笔，几份稿纸，造成资金极大浪费。零星购买，对于质量就很难保证，今天买这种牌子，明天又是另一种，哪一种质量好，也没有人去注意。在帐务处理中，我们发现很多类似现象，但谁也不可能去看看笔用了几支，纸用了多少，只能就帐处理，加大了公务费支出。

最后一个原因，在于由于没有统一采购，没有一个统一的标准，造成资金浪费，导致腐败滋生，乡镇公务费支出最多的是办公用品支出，但是由于是零星购置，造成标准不一，价格相差甚大。就一个公文包，甲领导买了20元钱一个，乙见了，想着，你买20块钱的，我就买50块钱的，不久甲就觉得心里不平衡，凭什么你的包比我的好?于是又去买了个100元钱的。如此攀比，难免滋生腐败现象，大量浪费国家财力，对于乡镇财政无疑于雪上加霜。

通过以上现象，我认为要解决乡镇吃饭难问题，必须首先解决以上问题，尽快在我县推行乡镇政府集中采购制度：一方面缓解财政吃出现状，节约资金，提高资金使用效率；另一方面可以加强乡镇统一管理，理顺乡镇财务管理中存在的问题．

其一，成立专门机构，由乡镇集中采购或由县级组织统一采购，各乡镇各单位只需将采购计划上报，由采购机构制定出详细规定，大规模统一采购，公开采购，统一管理，可一次性解决零星采购中存在的因价格、质量等造成的资金浪费问题，我们可以货比三家、四家，挑出价低、质好的予以采购，而不必拿钱看别人的脸色行事。

乡镇行政论文篇（2）

《乡镇企业法》共43条，这部法开宗明义是“为了扶持和引导乡镇企业持续健康发展，维护乡镇企业合法权益，规范乡镇企业行为”。《乡镇企业法》的实施，使乡镇企业的改革与发展有章可循，有法可依。

第一，乡镇企业发展具有了法律基础。长期以来，农民办企业是没有法律保障的，曾受过较长时期的议论、批评、反对和责难，党的十一届三中全会以后直到《法》的颁布实施，乡镇企业逐步有了经济地位、政治地位和法律地位，和其他经济成份一样，成为市场经济的主体，说明发展乡镇企业是合法的。

第二，扶持鼓励政策进一步法制化。《乡镇企业法》中有1/4的条款明确规定对乡镇企业实行鼓励政策，从而使国家对乡镇企业的扶持发展政策以法律的形式固定下来。这些包括依法实行税收优惠政策、信贷优惠政策、设立发展基金、鼓励人才到乡镇企业工作、鼓励企业开展各种经济技术合作与交流、建立出口商品生产基地、增加出口创汇等等，说明如果不落实政策，同样是违法行为。

第三，乡镇企业生产经营行为依法规范。《乡镇企业法》对乡镇企业的发展规划、技术改造、产品质量、土地使用、资源开发、环境保护、劳动保护、财务管理等生产经营方面都依法明确规定，说明乡镇企业发展必须依法规范经营。

第四，乡镇企业合法权益受到法律保护。《乡镇企业法》对乡镇企业的财产所有权、经营权、用人权、法人代表权等明确规定不容侵犯，对不合理的企业负担行为有权拒绝，使企业的合法权益有了法律保障，说明广大干部职工可以用法律来维护自己的合法权益。

第五，政府部门对乡镇企业施政应当依法管理、依法监督。《乡镇企业法》的颁布实施，是乡镇企业发展史上的里程碑，也是乡镇企业的发展步入了法制化轨道的标志。市场经济是法制经济，乡镇企业必须依法享受权力和尽义务，管理市场主体的行政部门要学法、懂法、用法、依法行政、依法促进乡镇企业发展。

二、乡镇企业行政主管部门执法的任务及措施

1、《乡镇企业法》明确了乡镇企业行政管理部门的行政执法任务，总的要求可以归纳为两个方面，一是扶持保护，二是引导规范。具体任务有以下八个方面：

(1)登记备案。依法设立的乡镇企业，应当向当地乡镇企业行政管理部门办理登记备案手续。农业部对此还做了专门规定，并定为法律程序。

(2)确认乡镇企业资格。《河北省实施乡镇企业法》规定向乡镇企业颁发《乡镇企业资格证书》，乡镇企业可以凭资格证书享受优惠政策。

(3)督促、协调有关部门落实对乡镇企业的优惠政策。

(4)对乡镇企业的设立有指导和监督的权利

(5)对侵犯乡镇企业合法权益的某些行为可以单独查处。

(6)可以单独受理乡镇企业对向乡镇企业非法收费、摊派或者罚款的单位和个人的控告检举，并依法采取措施。

(7)可以单独查处乡镇企业自身的某些违反行为。

(8)协助其它有关部门查处乡镇企业自身的违法行为。

从《乡镇企业法》的规定中，可以看出乡镇企业行政管理部门依法行政的双重作用和执法特点：一是一手抓发展，一手抓执法，既要千方百计促进乡镇企业快速发展，又要依法规范乡镇企业的经营行为，需要处理好保护与监督，扶持与规范的关系。二是既有独立查处的任务，又有协助查处的职责，需要处理好主管与协助的关系，该管的一定管好，该协助的要积极协助。

2、乡镇企业行政管理部门在行政执法中可以采取的措施。

《乡镇企业法》和“实施办法”给了乡镇企业执法主体在执法中可以采取的以下措施。

(1)备案。依法登记备案，颁发登记备案证书。

(2)发证。颁发乡镇企业资格证书。

(3)协调督促。协调督促有关部门落实乡镇企业应当享受的优惠政策。

(4)建议。有关部门对乡镇企业的处理决定应当征求乡镇企业行政管理部门的意见，建议对违法企业停产其享受的优惠政策，建议对侵权单位和个人给以相应的行政处分。

(5)指导、监督。举办乡镇企业要接受乡镇企业行政管理部门的监督等。

(6)受理企业检举、控告。

(7)责令改正。对单独查处的违法行为进行的处理决定。

从《乡镇企业法》中给予的执法措施来看，除未赋于乡镇企业行政管理部门行政处罚权外，其他执法手段还是比较全的。有备案、发证、协调、监督、建议、受理检举、控告、作出责令改正的行政处理决定等。如果发现严重的违法行为，不进行处罚不足以解决问题的，可以向同级政府报告，在政府职权范围内经过批准授权，以政府名义做出行政处罚决定。但更多的是使现有执法手段有效地发挥作用。如责令改正，虽然不是行政处罚，但他的作用并不小，对管理相对人的利益影响也非常大。作出责令改正的处理决定，管理相对人一旦不执法，可以上诉法院，采取强制执行的措施，保证行政执法的有效实施。

三、加强行政执法是主管部门依法行政的重要职能

行政执法是执行法律、法规、规章的行为，是一种具有法律效力的行政行为。党的十五大提出以法治国的基本方略，国务院做出全面推进依法行政决策，乡镇企业行政主管部门要认清自己的历史责任，适应新形势和新要求，转变职能，切实担负行政执法任务，为企业创建良好的发展环境。

1、加强行政执法是实施依法治国方略的组成部分，是形势的要求。目前就全国讲，改革进入攻坚阶段，发展到了关键时期，经济基础上层建筑诸多领域中的深层次矛盾比较集中地显露，许多问题迫切需要用法律手段来解决。乡镇企业作为市场经济主体数量多，行业复杂，中央把发展乡镇企业放在战略地位来抓，乡镇企业行政主管部门能否做好对乡镇企业的指导、协调、监督、服务，关键要看依法行政的能力和水平。国务院要求各级政府和政府各部门要把依法行政作为关系改革、发展、稳定大局的一件大事，真正落实到行政活动的各个方面、各个环节。对此，乡镇企业行政管理部门要从根本上转变那些不适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法。通过学习，熟悉和掌握有关法律、法规，善于用法律手段进行管理，依法办事，依法决策、依法处理问题，特别是县乡两级乡镇企业行政管理部门将承担大量的行政执法任务，对这两级的行政管理部门依法行政要给予高度重视。

2、加强行政执法是乡镇企业行政管理部门职能转变的客观要求。在所有制经济成份中，乡镇企业是实行自最早最多的，甚至誉为市场经济的先导；在所有政府行政管理部门，乡镇企业局是职能最少最弱的。在不少地方，乡镇企业局的职能弱化到无法担负行政职责。有的成为“三无”单位，一无工作可干，二无经费可用，三无位置可言；社会不晓，领导不找，企业不理，形同虚设。有的只能做到“参观引路，填表报数”，限于人少，经费不够用，下不了乡，发不了文，对上不能当参谋，对下不能搞服务，对外不能搞协调。有的只注重简单服务，随着卖方市场的形成，举办企业艰难，服务的成效越来越小，有的只能在某个环节上给予帮助，成效不大，难以达到企业满足，以致于有的同志感叹越服务越没有地位。有的认为《乡镇企业法》没有处罚权，不顶事，不愿抓，可又觉着没事干，没抓头，机关人员下去办不成事反而添麻烦，说话没人听，企业找来解决不了问题，只能替企业找领导、找部门磕头作揖，一件两件可以，多了办不了，显然简单服务造成部门无所作为，根源在于职能没有转到依法行政的轨道上来，仍然沿用计划经济传统工作方式，对行政执法，依法行政不认识，不习惯，不自觉。可见，职能应尽快转变，必须适应市场经济发展的要求，必须跳出计划经济管理模式，特别是转到依法行政、依法管理的轨道上来，只能这样才能符合客观形势。

3、加强行政执法是创建乡镇企业发展环境的需要。改革开放以来，乡镇企业发展取得了举世瞩目的成就，已经成为农村经济的主体力量，工业的“半壁江山”，国民经济的重要支柱，但是乡镇企业发展环境并不宽松，乱收费、乱罚款、乱摊派履禁不止，乡镇企业负担加重，据农业部调查，在一定区域内从上至下五个层次向乡镇企业收费的项目达1000多种，负担费用约占企业利润的20％，占销售收入的3％—5％，不少企业感叹一税轻(国税)，二税重(地税)，三税无底洞(各种规费)。一些部门扩大收费范围、超标准收费、重复收费、有偿服务、硬性摊派、隐性负担、企业敢怒不敢言，惹不起又躲不起；有的地方随意改变企业性质，非法改变或侵犯企业所有权和经营权，企业合法权益得不到保护等。乡镇企业源于农业，同农业一样，是个弱质产业，十分需要法律支持。乡镇企业行政管理部门虽不建企业，但应建环境，应拿起《乡镇企业法》这个法律武器，依法维护企业合法权益，当好企业保护神，为乡镇企业发展创造良好法制环境。

四、搞好行政执法需注意抓好的几个环节

1、增强执法主体意识。乡镇企业行政执法机关是县级以上人民政府的乡镇企业行政管理部门，乡级人民政府行政管理部门行政执法，应由县级乡镇企业行政管理部门授权。县乡两级处在一线，执法主体认识是否到位，关系执法工作是否到位，针对乡镇企业行政执法是新类别、新依据、新队伍的特点，要通过学习，熟悉有关行政执法知识，重点解决县乡两级行政执法不作为问题，增强执法意识，重视加强基础建设，切实承担起行政执法职责。

2、建立健全行政执法机构队伍和执法程序。做到机构到位，队伍到位，人员到位，程序规范，要全面提高行政执法队伍的政治素质和业务素质，执法人员要严格遵守执法守则，严格做到行为规范，执法严明。

3、建立健全行政执法责任制和相应的配套规章制度。要建立法规宣传制度，执法人员培训制度，岗位责任制度，执法公示制度，执法过错追究制度，执法工作考核评议制度等，接受社会监督，保证执法公开、公正，对执法人员奖惩要严明。

乡镇行政论文篇（3）

二、新型城镇化对乡镇行政管理体制的挑战

近年来，中央提出新型城镇化的战略思想，亦即“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程———走中国特色的城镇化道路”(在党的十六大所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告);“健全城乡发展一体化体制机制———推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”(党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》);2014年3月，中央颁布了《国家新型城镇化规划》，从人口、产业、环境、城镇规模和相应的支持制度方面提出了具体工作方向。关于新型城镇化的新意何在，很多学者进行了解读或阐述，认为新型城镇化以科学发展观为引领思想，以集约化、生态化为发展模式，以功能多元化、体系合理化为基本内容，以城乡一体化为基本目标①。城乡互补、能源节约、城镇质量、环境保护、集约发展、共同富裕等六方面是新型城镇化的突破口。新型城镇化的要求可以概括为人本化、集约化、集群化、协调化四个方面。新型城镇化的特征可以总结为“人的城镇化、城乡一体化、产业现代化、建筑工业化、中国梦”等。以上诸多解读从不同的侧重点概括了新型城镇化的新意所在，如果进一步加以提炼，与乡镇发展密切相关的可以归纳为两点:一是强调城乡公共服务均等化。长期以来，在我国城乡分割的二元体制下，“城镇－农村”以及“城里人－乡下人”形成了明显鸿沟。一方面，大量在城镇工作和生活的农民工受制于户籍制度，难以平等地享有城镇的公共服务，面临着子女教育、医疗、养老以及其他社会福利等困境。另一方面，城乡之间的公共服务供给方式有异，往往县级政府负责县城、乡镇政府负责城镇，广大农村地区的公共服务供给呈现缺失或不足的状态，农村居民因为居住地的差异而难以享受到基本的公共服务。总理在2014年十二届全国人大二次会议上作的政府工作报告中指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化。对此，新型城镇化既要打破城里人－乡下人的户籍限制，让城镇常住人口享有所在城镇的基本公共服务;又要打破城镇－农村的地理限制，改善农村地区的基本公共设施和公共服务。二是强调城镇化发展中的环境友好和资源节约。长期以来，在以经济增长为主导的发展机制下，对乡镇政府形成了经济发展的强激励，导致了乡镇企业热和开发区热。东部地区乡镇，利用自身廉价的土地和区位优势吸引投资，实现了经济快速发展;而广大中西部地区的乡镇，因区位、财力和人员素质等因素，难以有效吸引投资，导致了沉重的发展债务。而无论东部还是中西部，基层政府的发展观都是重增长速度轻效率，这就造成土地资源的使用效率低下，环境污染严重。新型城镇化，不是不追求经济发展，而是要求不能把经济的发展建立在资源的粗放利用以及对环境的无限破坏的基础上，要把经济发展建立在资源节约和环境友好的基础之上。只有这样的发展，才是可持续的发展，才是能改善人民生活质量的发展。显然，根据上文对我国乡镇现状及问题的分析，新型城镇化对既有乡镇行政管理体制提出了严峻挑战，主要反映在如下几方面:

(一)对乡镇财政能力的挑战。

在推进城乡公共服务均等化中，城乡统筹发展是重要手段，这使得乡镇政府需要服务的人口显著增加。以经济落后的H省Z镇为例，统筹城乡发展使镇政府需要服务的人口从2000左右城镇居民扩展到25000左右全镇人口，相应的财政供养人口和建设项目成比例增加。但Z镇的本级财政收入，10年来一直在每年100－400万元间波动，这与每年2000万元左右的资金需求相比是杯水车薪(750万元运转资金需求，1200万元左右建设资金需求)。在此财力下，Z镇的建设资金，一方面需要积极向县政府争取项目支持，一方面必须负债建设。在我们的访谈中，该镇党委书记表示“一般一个项目，有1/3的资金我就敢启动，不然就办不成事。我来做书记，有900万债务，主要是工程拖欠款”。经济发达的J省L镇，全镇12万常住人口中，本地人口仅3万，而外来人口达9万。10年前的外来人口主要是流动性的农民工，在这里工作，但其子女教育和养老等主要在家乡解决;当前的外来人口主要是80后农民工，在本地生儿育女，安家立业，子女教育和养老等都需要本地政府予以解决。该镇镇长指出，“上级留给我们的财政分成，都是按照吃饭财政来留的，要搞经济建设，以及中央提出的教育、医疗、卫生等，都需要自筹资金。自筹资金主要靠土地转让金、融资，2011年财力4亿，负债就有4．1亿”。由此可见，新型城镇化的要求与既有体制下的乡镇财政能力存在巨大落差。

(二)对乡镇政府职能配置的挑战。

新型城镇化的核心是以人为本，这就要求乡镇政府以改善居民的公共服务为核心职能。在既有乡镇行政管理体制下，乡镇政府既要发展经济又要负责提供公共品及服务，财政能力的不足，使其难以实现两者平衡，不得不以发展经济为主，对其他则心有余而力不足，经济发展分散了政府的公共服务投入。实际上，在我们的调研中发现，即使乡镇干部也认为，注重经济发展也是不得已而为之的，“基础建设，上级要求我们配套，就得自己出钱”(H省Z镇党委书记访谈);“上级提外贸增长10%，经济增长8%，就开始搞外贸和增长攻坚战。外贸那么多，产业那么多，对老百姓有什么好处呢?老百姓需要的是实际的东西。上级以后能不能不要老是提增长，回归到政府基本职能”(J省L镇镇长访谈)。另外，即便是在经济较发达的苏南地区，由于乡镇政府的人员编制有限，因经济规模扩大而需要增加工作人员，只能通过乡镇财政来聘任临时工加以解决，临时工与在编工作人员的比例甚至超过了3∶1，大大加重了乡镇政府的财政负担。

(三)对乡镇发展模式的挑战。

新型城镇化提出了城乡协调发展的要求，其中包含着产业协调发展的内涵。一般而言，现代工业中的产业链或供应链的联系范围往往超出乡镇的行政辖区范围，需要跨越行政区划的协调发展。对此，国际上于1990年代就出现了跨域治理理论，强调政府间通过平等协商及组织结盟，解决跨行政区的事务协调①，促进区域性产业链的形成。但是，由于改革开放初期形成的以乡镇为单位的产业发展模式，我国乡镇政府之间的横向关系更多地体现为竞争。例如，J省K市(县级市)具有很好的旅游资源，K市著名景点的Z镇希望把邻近乡镇的旅游资源进行整合，形成具有规模效应的旅游产业链，但与临近乡镇陷入“谁主谁次”的问题，难以协商。其实，乡镇之间的难以协调不仅是财政利益的矛盾冲突所致，更重要的是乡镇政府能用于协调发展的政策工具非常有限。众所周知，处于政府序列末梢的乡镇政府基本上只有执行权，自己制定政策的权力和能力都非常有限，加之财政能力的窘迫，也没有支持行政协调的财政工具，面对错综复杂的跨行政区划的协调发展问题显得无能为力。因此，长期陷入以乡镇为单位的“碎片化”发展模式，难以形成集约化的规模经济，造成对资源的低效率使用和对生态环境的破坏。总之，在新型城镇化的发展趋势之下，乡镇政府财政能力的不足和政府职能的不到位，以及发展模式的不科学，都表明既有乡镇行政管理体制已难以适应时展的要求，难以有效地解决乡镇发展面临的问题，需要与时俱进，积极探索乡镇行政管理体制的深化改革问题。这既是一个理论问题，也是一个重大的政策课题。

三、乡镇行政管理体制改革的取向探讨

在新型城镇化背景下，乡镇行政管理体制的改革要服务于提升乡镇的公共品及服务的提供能力，以及提高乡镇经济发展效率，这就涉及到权责的调整问题。实际上，围绕着乡镇行政管理体制改革问题，近几年已出现了一些实践探索，主要有“强镇扩权”“乡财县管”和“撤乡变街”等几种形式。所谓“强镇扩权”是有选择地赋予经济发达乡镇更多权限。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的城镇相应行政管理权限”。为此，中央编办与中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发出《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省选取25个经济发达的乡镇，进行“强镇扩权”试点。改革试点的主要内容包括:体制创新(如行政区划调整)、下放权限(如城建、环保、治安权限，以及提高乡镇财力)、编制管理(增加乡镇人员编制)。该项改革的核心，是“坚持权责一致、事财匹配，赋予镇政府履行职能必要的事权和财力”。总体而言，该项改革试点进行5年多来，虽然省级政府较为积极，乡镇政府较为期盼，但处于关键环节的县级政府，并未积极全面地落实强镇试点，而是小范围、有选择地推行放权。根据笔者对试点镇之一的J省K市(县级市)P镇的调研，K市政府虽然发出试点的通知，但下放行政权限的具体目录长期没有落实，对P镇的财政放权仅限于财政收入的增量部分(基数部分按照原来的县乡比例分配，增量部分100%归P镇)，并且财政放权只能维持4年，4年后再议。显然，在“强镇扩权”问题上，县级政府持消极态度，这其中除了县级政府有其自身利益考虑外，还受到一些合情合理的客观因素制约。例如，自党的十六大提出“科学发展观”以及“转变增长方式”以来，各级地方政府都加强了经济发展的统筹规划，亦即对建设用地资源、产业布局和基础设施建设等内容的统筹规划，这涉及到用地和项目审批及其衍生权限的向上集中。这一变化趋势与向乡镇放权不相吻合，这就是为什么“强镇扩权”落实不尽如人意的重要原因之一。所谓“乡财县管”主要是针对乡镇财政能力不足而采取的财政统筹措施。2005年国家全面取消农业税，使得乡镇政府的自有财力比重下降，对上级政府的财政依赖度大幅增加。在此背景下，财政部于2006年发出《进一步推进乡财县管工作的通知》，以期达到“规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定”的目的。该项改革的主要内容为“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”。虽然该项改革的核心是解决乡镇财政管理的规范性，并不触及乡镇政府的财政自，但财政的规范性管理实质上把乡镇财政支出的项目纳入县级财政的管理，乡镇在财政支出方面的自主性受到削弱。

对于县级政府而言，由于加强了对乡镇的实质性干预，对推行该项改革较为积极，而乡镇政府因财政需要仰仗于县级政府的支持，对支出自主性受到削弱不满意但也可以接受。因此，“乡财县管”的改革推行较为顺利，截至2011年底，实现了“乡财县管”的乡镇为2．93万个，占全国乡镇的3/4左右①。所谓“撤乡变街”是把乡镇政府变为街道办事处，这主要出现在城市及其周边地区。这一变化实质上是撤消了乡镇这一级政府，使之变为上级政府的派出机构———街道办事处。例如，浙江省约30%的乡镇已变为街道办事处，四川省约6%的乡镇也变为了街道办事处。街道办事处作为上级政府的派出机构，最本质的变化就是不再作为一级独立财政预算的行政单位，辖区内的经济发展和社会管理由上级政府统筹规划，街道办事处只是负责执行上级政府的任务安排。以上几种实践都涉及到一个重要理论问题，亦即基层行政管理需要集权或分权的问题。“奥茨分权定理”(Oates，1972)认为分权的必要性是，分权有利于增进地方民生福利的提升及资源配置的效率，因为越是接近实际的政府层级越了解真实的需求。一般而言，公共职责通常最好由那些最接近居民的政府加以实施，集权化的选择导致供给的同一性，无法考虑到各地方的不同偏好，因而国家范围内同一化的服务会导致消费者剩余的损失。福利损失可以被看作是信息不完全的产物，基层政府由于拥有更为全面的信息。因此，克服消费者剩余损失的一个重要路径就是分权。公共选择的分权化是帕累托效率增进的，其原因是它可以减少消费者剩余的绝对损失，这通常被称之为“奥茨分权定理”。理论的结论是建立在对理论假设验证的基础上得出的，奥茨分权理论的假设主要是:(1)政府寻求社会福利最大化是源于选民压力;(2)信息不对称或不完全使地方政府比中央政府更具有信息的优势，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利损失。假设(1)在西方发达国家是成立的，亦即决定资源配置及利益分配的政治过程是通过选票(无论是用手投票或用脚投票)来体现的，但这与中国的国情不相吻合。假设(2)相对来说较具普适性，但如果就中国的情况而言，还需进一步分析。在西方发达国家如美国等，基层政府不具有发展经济的职能，产业发展是基于市场的私人行为，政府既不负责给企业提供市场信息服务，也不需要市场信息。因此，所谓地方政府更具信息优势，仅指对当地的公共服务需求信息。而在中国由于政府主导经济发展的特点，乡镇政府也具有发展经济的职能，因而也需要掌握市场信息。现代经济中的市场范围远远超出行政区划尤其是基层行政区划范围，行政区划空间范围越小的政府要想掌握市场信息就越困难，这一点与地方公共服务需求信息正好相反。另一方面，由于基层政府制定政策的权力极其有限，在应对市场变化上的政策工具也就非常有限。因此，从发展经济的角度而言，无论是能力还是信息都不能说基层政府最具优势。综上所述，分权理论的两个理论假设，其中有一半(亦即假设1)的假设不符合中国国情，余下关于信息问题的另一半假设(亦即假设2)由于没有涉及市场信息问题，对于中国而言也只是部分适用。换言之，由于公共选择的政治过程和基层政府职能的差异，“奥茨分权定理”在中国的适用性就大打折扣，这也就是为什么在“强镇扩权”“乡财县管”和“撤乡变街”三种实践模式中，具有明显权力向上集征的“乡财县管”和“撤乡变街”能成为主流，而具有权力下放特征的“强镇扩权”在落实中举步维艰。分权理论还有一个方面，即强调分权能导致高效率。在西方经济学的理论逻辑中，效率是与市场经济相关联的，这就衍生出一个结论，即市场经济体制需要分权。但需要指出的是，即便市场经济体制下分权也是有限度的，并不是所有权力都逐级下放。例如，在美国有关教育、公共医疗及道路等公共品及服务大多是由州政府负责提供的，并没有把这些权力或职能下放到县(county)或镇(town)一级政府，因为公共品的提供也讲究规模效益。另外，我国台湾地区完全实行市场经济体制，但近几年来在城市化进程中，也把占比约30%的乡镇政府改为市政府的派出机构(区公所)，这一变革覆盖了台湾人口的59．6%及面积26．7%的地区。导致这一变化的重要原因是，经济结构的变化使基层政府财源萎缩，以及基层公共管理效率下降。这一变化的核心内涵是，区不再是独立的一级财政预算行政单位，区管辖范围内的大部分经济事务和民生事务都由市政府统一规划和支出，区仅执行市政府的预算支出。由此可见，分权并不一定能保障基层公共服务的效率，效率与分权并不具有必然的因果关系。鉴于上述理论和其他地区实践的分析，在我国实验探索的基层行政管理体制改革的三种模式中，“乡财县管”和“撤乡变街”的改革既符合国情，也可以提高经济发展和公共服务效率。

因此，在新型城镇化的进程中，要使基层政府能更好地提供公共品及服务，就应该坚持基层政府权力向上集中的行政管理体制改革取向。由于中国还有广大的农村地区，不是所有乡镇都可以改为街道办事处，因而“乡财县管”和“撤乡变街”两种模式会长期同时存在，但这两种模式的一个共同点是，加强上一级政府对乡镇的经济社会发展的统筹。在经济发展统筹中，县级政府要基于经济发展和资源使用的效率，对资源配置和产业布局进行全局性的统筹安排，避免乡镇之间的恶性竞争，以及碎片化发展的资源使用低效率和对环境的破坏，同时通过削减经济职能以减轻基层政府发展经济的负担，使基层政府回归其基本职能。在社会事务发展的统筹中，对公共品及服务的提供应采取上级政府统筹资金安排，基层政府提出具体需求规划的混合式做法。因为“奥茨分权定理”关于公共品提供的问题，存在上下级政府间信息不对称的理论具有合理成分，我们对该理论的质疑主要是在解决问题的路径选择上。近年来我国很多地方由上级政府统一规划或安排的一些农村公共设施建设出现流于形式的“样子工程”，很多乡村的公共厕所长期一把铁锁把门，一些公共图书馆徒有样子，并不具实用价值，等等。不具有实用价值就会造成理论上所谓的消费者剩余的损失。因此，为了避免公共品及服务提供上的效率不彰问题，县级政府统筹主要应从财政上给予基层地方公共品及服务提供保障，而在具体的公共品及服务的数量及种类问题上，应认真听取具有信息优势的基层政府或行政管理机构的意见。

乡镇行政论文篇（4）

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。

3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

乡镇行政论文篇（5）

论文论文关键词：乡镇政府 行政权力 运作模式 绩效 论文论文摘要：本文以个案调查为基础，描述了我国乡镇行政权力的运作模式及其特征，在此基础上，对影响乡镇政府绩效的几方面因素进行了合理解释。 一、引言 在我国农村。随着经济体制改革的深化，政治体制改革实际上也从农村基层拉开了序幕。使得农村基层政治体制改革也成为我国学术界所关注的一个热点问题。乡镇政府作为国家行政体系在乡村基层设立的行政组织．是整个国家行政体系运作的基础，国家的各项农村政策、工作任务必须通过乡镇一级政府才能贯彻落实。它是国家意志在乡村社会的输出终端，而乡镇政府的一切行政活动，无论领导、决策还是实施。都是通过政府行政权力的运作来实现的。正如诺顿·朗所说“行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点。其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和导致失败。” 如果乡镇行政体系中出现权力失效或部分失效。这一行政体系在经济与社会发展中就很难发挥应有的作用，不仅影响到国家政策的贯彻和执行，而且直接影响到我国广大乡村社会的稳定与发展．其地位与作用可见一斑。 二、理论关照下的实证调查 乡镇行政权力的运作建立于政府权力结构的基础之上。因此，必须首先考察该乡政府行政权力的实体性结构。所谓行政权力结构是指“行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。”[从纵向来看。它表现为与行政组织体系相一致的层级结构，体现出行政权力主体在垂直方向上的差异。韦伯把这种结构称作科层制或官僚制，认为它具有强制性的法规、明确的分工与责任、稳固而有秩序的上下级制度和层级制原则．其中的权力地位按照等级排列．存在着一种上级机关与下级机关之间命令与服从的关系[；从横向来看，行政权力结构包括行政体系中的部门结构以及行政部门之间进行管理活动所需要的专业化分工，表现为功能、资源、技术、信息等方面的差异。这种横向的部门结构往往为研究者所忽视。这里，我们以X乡为例进行实证分析。 H省X县位于该省中部．X乡位于X县境内北部偏东。据2000年统计辖31个行政村，196个村民小组，12000户，51585人。乡政府西南距县直新区18公里。X乡政府有乡长1人．副乡长2人． 其中一个分管工业、小城镇、土地等．另一个分管农业。全乡31个行政村，分为五个工作区，有5名区长，5名副区长，由副书记、副乡长兼任。在乡政府机构方面，属于乡政府“块块”管理的有：水管站、财政所、农经站、林业站、土管所、民政所、广播站、计生指导所、农机站、水利站、统计站、畜牧站、文化站．它们的人、财、物权全部由乡政府全面管理和领导；属于上级对口机构“条条”自上而下垂直领导的有：邮政所、电信所、工商所、法庭、保险站、交管站、电管站、烟草专卖站．其行政隶属关系以及人、财、物均由上级业务主管部门负责：属于乡政府和县对口组织双重领导“条块”共管的有：地税所、粮食所、信用社、供销社、派出所、教育办，其中地税所、信用社、供销社的人、财、物都由上级主管部门管理，乡镇负责党团组织关系和政治学习，派出所和教育办的业务由上级主管部门管理，乡镇负责其工资的发放、党团组织关系和政治学习。 广义而言，行政权力是一种政治权力，因而其运作也体现出一种南权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素有机组合而成的权力运行模式。}1同家行政管理的目的与使命只有通过行政权力的运作才能实现，这一运作过程即是行政权力主体对客体施加影响并使客体按照主体意愿采取行动的过程，包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。 首先，行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。在运作过程中其作用呈现出自上而下的方向。运行轨道呈伞状放射。从X乡政府行政权力的实际运作过程来看．它主要通过个渠道来贯彻上级的行政命令、执行县级政府及上级政府部门的政策和决定以推动行政权力的运作：一是县级政府直接对乡政府下指令．如X县提出争创“三城”(即卫生城、园林城、旅游城)，实施蓝天绿水工程，并成立了争创“三城”指挥部，下发有关文件到X乡政府．要求以任务形式完成；二是通过县党委对乡党委下指令．如强制性完成党报党刊和各种机关刊物的发行任务：三是通过县直下派部门和机构对乡政府下指令，如每年的国税、地税任务。 其次，行政权力的运作呈现出明显的层次性．其中间过程存在许多中介。国家行政体系从中央到地方再到基层按照严密的层次进行划分．行政

乡镇行政论文篇（6）

改革开放以来，乡镇政权在我国现代化建设中发挥了重要作用，但是随着农村形势的变化，其在运行中也暴露出一系列问题，亟待调整、改革。鉴此，本文拟在简析现行乡镇行政管理诸问题及学界关于乡镇改革的不同看法的基础上，谨陈管见。

一、乡镇政府管理的主要问题

我国乡镇政府设立的直接动因在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源。

现行乡镇体制是20世纪80年代我国农村改革的产物，是对体制的改造，也是对20世纪50年代乡镇政权体制在更高层次的回归。我国乡镇政府设立的直接动因“在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源”。无庸质疑，乡镇恢复建制2O年余来，乡镇政权在农村经济发展、社会进步方面做出了贡献，但是随着形势的变化，诸多问题也日益暴露出来。诸如，机构臃肿，民少官多，自聘人员膨胀，行政成本过高；县乡之间条块分割严重，县级政府派出站所分兵把守了乡镇的工商、教育、税务、金融、国土、林业、治安等众多领域，使乡镇政府职能萎缩，成为“牌子响，责任大，权力小，办事难”的“半级”政府；县级派出及乡镇自己的执法机构虽多，但由于条块分割、上下对FI等原因，乡镇的执法权十分分散，计划生育、税收、工商、土地、公安、司法等站所(或委员会)各自为政，执法监管能力弱，遂使乡镇机构、人员虽多，但除计划生育等少数问题外，其他问题的执法监管还相当粗放，甚至形同虚设，一些地区甚至还是处于“拳头说了算”的年代；乡镇负债率居高不下，既严重影响了乡镇机关工作的正常运转，也使“三乱”(乱收费、乱集资，乱罚款)屡禁不止；政府职能转变缓慢，众多乡镇政府依然把一些本该属于社会、企业和个人承担的责任纳入自己的“责任制”，乡镇干部依然热衷于直接干预生产经营活动，催种催收，沿袭着传统的“吆喝干部”式的工作套路；在压力型体制下，各种检查、评比多如牛毛，“政绩工程”、“官赏工程”充斥，以“一手高指标，一手乌纱帽”为核心的“一票否决制”仍然盘踞了太多的领域，缺乏一套上级政府与辖下民众的评估相结合、统一、合理、公正的政府绩效评估机制；乡镇自我服务功能膨胀，社会服务功能缺失；乡镇人大功能萎缩，权力的过于集中和“对上不对下”使乡镇“人治”现象十分严重，以至、坑农害农、无法无天的事频繁发生；机关生活庸俗化，众多乡镇干部热衷称兄道弟，吃喝玩乐，酒杯一端，原则全无，“喝了这杯酒，什么都好说”；国家有关“三农”政策有失允当，如农村集体土地所有权缺位，对农民专业合作组织的培育不力，对农业保护不够，有关农村义务教育和卫生的财政支持体制失当等。诸如此类的问题，学界已多有论述，这里，不予详析。

二、乡镇行政体制改革的主要论争

面对乡镇的如上困境，理论和实践工作者提出了多种解困之策。归纳起来，主要有以下几种观点：

第一种观点是，试图通过乡镇撤并、精简机构和冗员、理顺乡镇与县属“七站八所”的关系、转变乡镇政府职能、创新事业站所运行机制等措施来使乡镇走出财政等困境。这是目前中央和地方理论及实践界最为流行的看法。2001年九届人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出，“同税费改革相结合，精简乡镇机构；有条件的地方，适度撤并乡镇”。安徽省《关于乡镇党政机构改革的实施意见》(2000年)、《关于乡镇事业单位机构改革的实施意见》(2000年)、《关于开展农村综合改革试点，建立农村基层工作新机制的意见》(2005年)，湖北省《关于乡村体制改革的实施意见》(2000年)、《关于省、市(州)、县(市)、乡(镇)机构改革实施意见》(2001年)、《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(2003年)、《关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》(2005年)等皆持该观点。安徽、湖北、山东、广东、江苏、河南等地乡镇也是根据该思路进行了体制改革。此外，戴均良《撤并乡镇量“度”而行》、夏永祥等《转变乡镇政府职能与机构改革》、钱素华等《搞好乡镇机构改革巩固全盘机构改革成果》、汪名品《乡镇机构的“消肿”革命》、孟白《新农村建设与乡镇机构改革》、朱守银等《新时期的乡镇机构改革试点：进展与评析》亦持该观点。应该指出，该做法是能在一定程度上解决目前农村“生之者寡，食之者众”的问题，实施起来也相对平稳、容易，因而也易被各地政府接受。但是，该做法主要在于缓解而非彻底根除乡镇目前的困境，来自基层的反映普遍是乡镇合并、机构精简并未从本质上解决乡镇的冗员及财政危机问题。县乡之问的条块矛盾、乡镇政府的重统治轻服务、自我服务倾向及“人治”现象并未因此而发生本质改变。

第二种观点是通过直选乡镇长等民主化手段改革乡镇，这种观点在理论界代表者有张静、李凡、史卫民等，并且在实践中有所试验。自1998年5月至1999年4月不到一年的时间内，在深圳市龙岗区的大鹏镇、四川遂宁市市中区的4个乡镇和南部县的79个乡镇及绵阳市的11个乡镇、山西省临崎县卓里镇，相继进行了乡镇长选举的改革试点。该思路的基本用意是：由于现行乡镇长权力来自上级的授予，由是形成了乡镇长对上不对下的心态。反过来，假如由农民直选乡镇长，那么乡镇长领导的“唯上”心态就会发生根本改变，民选的乡镇长为了当选就必须关注农民利益，就不会有那么多的“坑农害农”与“无法无天”。农民与乡镇政府问的紧张关系定会有所缓解，这对乡镇体制建设必将大有裨益。这种民主化解决问题的办法，究其本质，是想“在基层政府与乡村社会之间建立一种权力与权利的平衡机制，将其关系处理纳入制度化轨道，可以保证长治久安”。不过，该制度创新在现实中还面临着现行宪法及政治体制的诸多约束，普遍推行，难度很大，而且没有触及乡镇机构臃肿、权力分散以及乡级政权是否有继续存在的必要等问题。

第三种观点是撤销乡级政府，代之以县派出机构，实行县政、乡派、村治。其代表者有邓大才、徐勇、傅光明等。邓大才认为，乡级政府是“农村许多问题的始作俑者”，没有能力建立一级完全政府，乡级政府“不会影响农村的治理”，“收益大于成本”。徐勇指出，随着市场化、现代化的发展，传统的乡村治理结构应该加以创造性转换，“建立‘县政、乡派、村治’的治理结构，即：县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化”。傅光明认为，乡镇政府的庞大及乡财政的建立，“使集中的农业剩余产品过多地用于乡级政府组织运行维持费，挤占了农户本应用于公共事业的资金。这种本应用于生产性领域的资金，过多用于非生产性领域，正是社会经济停滞不前，农村经济增长迟缓的重要原因”，乡镇一级政府改为县级政府的派出性机构，其财政，可以减少财政开支，同时还可“强化县市政府对乡镇派出机构的公安、工商、税收、计生、教育等职能”。该观点可谓切中要害，具有相当的合理性。只是短期内撤销乡级政府，阻力一定不小，而且在基层政府与乡村社会之间如果不建立一种持久的制度化的平衡机制，缺乏民主法治的保障，县政与村治之间也会发生矛盾。

第四种观点认为现在不应撤销乡镇，但未来应该撤销乡镇。这种观点又可分为两种看法：一种是认为目前撤销乡镇尚不现实，应进行类似第一种的改革，但从长远的角度看乡镇政权存在并无合理性，应被最终撤销。该观点的代表者是张紧跟、杨风春等。该观点可谓既激进又审慎，不过，其主张者对于改革及撤销乡镇虽有所论，但于撤销乡镇与先有限改革而后撤销乡镇的办法，并未进行切实的对比分析，因而所得结论实质上只是一种推论。另一种认为现在不应撤销乡镇，应先用3～5年时间实现乡镇政府的职能转变，强化农村公共管理和服务职能，再取消乡镇政府，改设乡镇公所。该观点的代表者是马晓河、武翔宇等。他们指出：“乡镇机构改革分两步走的设想：先用3～5年时间转变职能”，具体来说：根据农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，减少乡镇机构编制；将乡镇的诸多办公室、站所压缩合并，成立几个综合办公室，比如党政、人大、政协综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；在党务、政务上执行交叉兼职，一人多岗；对于乡镇事业单位，然后剥离其经营职能，将这部分职能转制推向市场，实行企业化经营；“再用3～5年时间取消乡镇政府，改设乡镇公所”。该看法同样可谓激进而稳健，但其中也些问题值得思考：一是撤销乡镇的根本意义在于相对彻底地解决条块矛盾，在乡镇站所属性较为同一的情况下，对其进行合理重组。既如此，在乡镇一级政权前对其站所整合，意义似乎不大。二是现行乡村体制的一个重要问题是乡镇政府在村级自治的口实下对村庄公共管理、社会服务不作为或作为不力，如果农村基层政府在村庄公共管理、社会服务到位，那么乡域治理范围究竟应比现在大，还是比现在小，则要另当别论。

三、关于乡镇行政体制改革的几点浅见

在如上观点中，笔者较为赞成第三种观点。其主要理由及主张是：

第一，如果不撤销乡级政权，不管采用何种理顺县乡条块关系的主张，设计县乡间何种管站所的模式，看来都难彻底解决县乡条块分割问题，由于县乡间利益的不一致，只要“共管”的体制还在一天，那么县乡间的条块矛盾就一日不能根除。而改乡级政权为县级政府的综合性派出机构(如命其名为“某县驻某乡综合执行中心”等)后，乡镇站所在性质上趋于一致，可统归于乡级综合性派出性机构中去，成为其中的某一个中心组之类的机构，这样即可彻底解决县乡条块分割问题。同时，撤销乡镇仅仅是指把乡镇一级政府机构由实体的政权转变为上级政府的派出性机构，取消乡镇一级财政，而非撤除乡镇一级机构，其改革力度并非过大。

第二，只有当所有站所俱成为乡级综合性派出性机构中的分支后才可根据工作性质对其进行合理重组。如历来由于条块分割、上下对口等原因，乡镇执行权力分散，计生、税收、工商、土地、公安、司法等各自为政，执法监管能力弱，以至乡镇机构、人员虽多，但是在农村除了计生等少数问题外，其他问题的执法监管大多相当粗放，甚至形同虚设。如果改乡级政权为县级派出性机构，那么上述执法机构性质趋于一致，即可合并起来，在必要的精简后，建立一个统一且规模较大的行政执法中心，使其在检查计生时，又可兼及税收、治安、耕地诸方面，反之亦然。诚如是，则既可减员增效，又可切实提高行政执法能力。

第三，撤销乡镇有利于彻底精简乡级机构和冗员，有利于乡级机构的合理设置。在现行体制下，由于条块分割，县属站所不易指挥等原因，乡级政府为了完成中心工作，往往不得不自聘编外人员，加上乡域经济多较落后，挤吃官饭的现象十分严重，因此只要乡镇政权及乡级财政存在一天，那么在各种关系户的凌厉攻势之下，用乡镇自筹资金聘用编外人员的现象就一日得不到根除。而撤销乡镇政权及乡级财政后，一方面所有乡级政府机构都属于县级政权的派出机构，性质统一，指挥灵便，无须编外聘人办事；另一方面财政统归县管也使乡级派出机构无力烂聘编外人员。且撤销乡镇政权还意味着乡域政府机构的彻底洗牌，大可乘机对乡域政府机构和人员进行合理精简和重组。

长期以来，我国乡镇干部级别低，多数地方工作条件艰苦，待遇较差，难以吸引优秀人才到乡镇工作，严重地影响了乡村治理的质量，因此在精简乡镇机构和冗员的基础上，应适当提高乡派机构的行政级别(如升格为副处级)，较大幅度地提高乡镇干部的物质待遇、政治待遇，以吸引优秀人才从事基层管理工作。

第四，在我国目前的政府管理实践中，通常愈是级别较低的政府，其财务管理愈混乱，纪检、审计工作愈流于形式，将乡镇级政权改为派出性机构后，乡镇一级的财政也会相应取消，这必将有利于基层财政管理的规范化。现有的乡镇债务应主要由中央或省市级财政以财政转移支付的方法分批偿还，以便改革后的乡级派出机构轻装上阵。对改革后的乡派机构的财务及“三乱”行为严加管束，凡是财务上有任何违规者或者是有任何“三乱’：行为者，一律解除职务．并依法追究责任。在财务和“三乱”问题上坚决实行一票否决制。

乡镇行政论文篇（7）

中央在全国农村全面取消农业税整整三年，它带来的影响和挑战已成为政府和学界强烈关注的问题，在减轻农民负担、促进干群关系改善、维护农村社会稳定上意义重大，但同时也使县乡村三级特别是乡村两级收人大幅度减少，给乡镇行政管理提出了新要求。基层政府如何适应取消农业税带来的新情况、新问题、新挑战，在本级财政收入减少的情况下，切实改善广大农村群众的民生现状，保障农民享受充足优质的公共服务，这不仅是社会主义新农村建设中正在研究和解决的重要课题，也是对我国改革开放30年乡镇行政管理体制改革的认真反思，只有顺应改革发展趋势，把握内在规律，才能在农村真正建设有利于农村发展的服务型政府。

一、全面取消农业税为乡镇行政管理体制改革提供了内动力

建国后，从农村汲取发展资源的思路使农村“养”的负担十分沉重。国家制定的优先发展重工业的政策也使国家工业化的资金主要来源于农业生产剩余。这样，“以农养政”和“以农补工”的格局，形成了整个国家的资源输送渠道和模式。“以农养政”的模式以公共权力的强制性为基础，在有的农村地区导致了乡镇干部与农民之间关系的紧张。

改革开放后，我国进行了多轮行政体制改革，但是在乡镇一级成效并不明显，其难点是职能转变和人员分流，而根本原因是缺乏内在动力，尤其是来自经济方面的压力。“以农养政”的模式一直延续至2006年1月1日从制度上全面取消农业税。全面免征农业税使我国实行了2600年的农业税告结，作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。政府由原来农村经济发展的推动者转变为服务者，围绕提供廉价优质的公共物品和进行高效的社会管理来再造服务型和责任型政府，是对农村行政管理角色的回归。这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。

二、取消农业税后乡镇行政管理体制面临的严峻挑战

1、县乡财政收入减少，乡村债务化解难度加大，组织功能弱化，公益事业发展困难。这是取消农业税后最直接和首先遇到的问题。事实上，如果不取消农业税，由财政困难导致组织功能弱化的问题依然会产生，这是基于乡镇政府职能转变滞后的必然结果，取消农业税无非加速了这一结果的到来，它迫使乡镇思考今后的政府改革问题。从乡镇财权与事权的状况分析，“政府主导型”的发展模式，使农村基层政府承担了过多的事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，教育、医疗卫生、社会治安和计划生育工作的难度和成本比过去增加；而财政收入上移，支出责任下放的分配，却使乡镇财政收入与事权的扩大不同步，乡镇财政状况十分拮据，甚至逐渐大面积地发生赤字。因为取消农业税基本切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源，至使乡级财政形势严峻，旧账不能归还，新的赤字还在发生，财政难以为继。值得一提的是，废除农业税，被取消的不仅仅是农业税本身，还有和农业税有关的“搭车”收费。按照财政部全国农村税费改革办公室的统计，这笔资金起码在1600—1800亿元左右，至少是农业税的3倍。财政困难导致农村基层政府的服务能力弱化，政府的公共服务职能不能满足农村群众日益增长的社会公共服务的需求，无力为公共事务如社会治安、水利设施等投入基本的力量，无法满足农民的生产生活需要，公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。

2、乡镇机构设置不合理，人员难分流，运转效率低。乡级财政紧张，直接结果是养不起人，发不出工资，在取消农业税后这个问题更为突出。世界绝大多数国家只有中央、省、县三级政府，而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。“生之者寡，食之者众”使农村行政管理机构的正常运转发生困难。为减少乡镇行政支出成本，许多地方开始了乡镇合并，但是，合并后的乡镇又不得不面临另一难题，就是乡镇管辖区域面积扩大，在贫困山区由于路远和交通不便，客观上损害了农民获得公共资源的机会，读书和看病的困难短时间内难以完全解决。人员分流是乡镇机构改革中最难的，一方面无处分流，另一方面即使能够分流，由于乡镇财政拮据也难于补偿，人员不愿走、政府补不起的问题不解决，农村政治经济体制的改革就无法深入。

3、乡镇工作人员的思维方式和工作方式不适应新形势、新任务的要求。取消农业税后，传统的农村管理体制、运行机制和干部思想受到了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从。在“以农养政”时代，乡镇人员的大部分精力用于收取税费、催收粮款。取消农业税后，政府致力于建设服务型政府，作为服务主体的乡镇干部必须具备一技之长和过硬的富民本领，才可能提供满足农民需求的服务，但是，由于诸多原因，贫困地区的乡镇干部大多能力欠缺，普遍感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”，不知道今后“乡镇应该干什么?怎么干?”无论思维方式还是工作方式都显得力不从心。

三、深化我国乡镇行政管理体制改革的路径

要解决全面取消农业税引发的一系列问题，释放农业生产发展潜力，结合建设社会主义新农村工作的深入推进，对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，增强行政管理职能的服务性、责任性和参号陛，这是我国乡镇行政管理体制改革的必然趋势的要求。事实上，也只有通过上层建筑的适应性调整才能巩固改革开放30年来农村经济基础变革的成果，从制度上为农村生产力的进一步发展提供条件，从根本上解决农村社会存在的矛盾和问题。

1、以农村经济发展为支撑，为乡镇行政管理体制改革夯实物质基础。建设服务型政府需要政府自身具有较强的整合社会资源和调动公共资源的能力，因为政府是责无旁贷的社会公共产品和公共服务的提供主体，要加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为农村群众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件。乡镇政府如何才能履行好这些职能呢?

农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。乡镇政府处在农村工作的第一线，在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、以城带乡的新阶段，只有加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，带领群众脱贫致富，政府职能的履行才能落到实处。基于此，政府首要的任务，就是在尊重农民意愿的基础上，对农村的发展进行科学规划，寻找农村经济发展的切人点和生长点，尤其要通过产业政策、区域规划、科技示范，提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整，加快农村城镇化、工业化的步伐，提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平，拓宽农民增收的空间，挖掘农民增收的潜力，保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。

2、深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革。2000年3月2H，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》后，政府和学界就轰轰烈烈地讨论农村行政体制改革，可至今从实际情况看，乡镇机构改革仍处于试点阶段，尚未全面推进。取消农业税是农村分配关系和经济利益的调整，也是农村基层行政管理体制改革的推动力。基层行政管理体制改革主要有三方面：一是转变政府职能。就是按照建立服务型、责任型和参与型政府的要求，重新界定乡镇政府职能，从发展型政府转变为公共服务型政府，注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持，注重农村社会发展战略的制定和实施，基本公共服务体系的确立，社会发展的公平性和效率，以及农村社会预警和应急机制的建立等，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，处理好国家、市场、农民的关系。这是行政管理体制改革的核心。二是优化政府机构。要在确保社会稳定的前提下严守乡镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革，切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡镇事业站所的运行机制，妥善安排分流人员，解决高成本、低效能的问题。三是提高乡镇公务员队伍的整体素质。从“以农养政”时代向农民收取税费的角色，转变为“善政养民”时代服务者的角色，需要提高乡镇公职人员的服务能力，为此，应完善对公职人员的选任和考核评价机制，推行上级考核和社会公众评议的双重机制，让农民拥有按法定、民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责”，服务于农民，真正成为农民利益的人和维护人。

乡镇行政体制改革的关键是转变政府职能，目标是建设服务型政府。乡镇政府的主要职能是落实国家政策、严格依法行政、做好市场监管、发展乡村经济、文化和社会事业、提供公共服务、维护社会稳定。应借助取消农业税带来的改革助推力，推进职能转变，全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。

乡镇行政论文篇（8）

《乡镇企业法》共43条，这部法开宗明义是“为了扶持和引导乡镇企业持续健康发展，维护乡镇企业合法权益，规范乡镇企业行为”。《乡镇企业法》的实施，使乡镇企业的改革与发展有章可循，有法可依。

第一，乡镇企业发展具有了法律基础。长期以来，农民办企业是没有法律保障的，曾受过较长时期的议论、批评、反对和责难，党的十一届三中全会以后直到《法》的颁布实施，乡镇企业逐步有了经济地位、政治地位和法律地位，和其他经济成份一样，成为市场经济的主体，说明发展乡镇企业是合法的。

第二，扶持鼓励政策进一步法制化。《乡镇企业法》中有1/4的条款明确规定对乡镇企业实行鼓励政策，从而使国家对乡镇企业的扶持发展政策以法律的形式固定下来。这些包括依法实行税收优惠政策、信贷优惠政策、设立发展基金、鼓励人才到乡镇企业工作、鼓励企业开展各种经济技术合作与交流、建立出口商品生产基地、增加出口创汇等等，说明如果不落实政策，同样是违法行为。

第三，乡镇企业生产经营行为依法规范。《乡镇企业法》对乡镇企业的发展规划、技术改造、产品质量、土地使用、资源开发、环境保护、劳动保护、财务管理等生产经营方面都依法明确规定，说明乡镇企业发展必须依法规范经营。

第四，乡镇企业合法权益受到法律保护。《乡镇企业法》对乡镇企业的财产所有权、经营权、用人权、法人代表权等明确规定不容侵犯，对不合理的企业负担行为有权拒绝，使企业的合法权益有了法律保障，说明广大干部职工可以用法律来维护自己的合法权益。

第五，政府部门对乡镇企业施政应当依法管理、依法监督。《乡镇企业法》的颁布实施，是乡镇企业发展史上的里程碑，也是乡镇企业的发展步入了法制化轨道的标志。市场经济是法制经济，乡镇企业必须依法享受权力和尽义务，管理市场主体的行政部门要学法、懂法、用法、依法行政、依法促进乡镇企业发展。

二、乡镇企业行政主管部门执法的任务及措施

1、《乡镇企业法》明确了乡镇企业行政管理部门的行政执法任务，总的要求可以归纳为两个方面，一是扶持保护，二是引导规范。具体任务有以下八个方面：

(1)登记备案。依法设立的乡镇企业，应当向当地乡镇企业行政管理部门办理登记备案手续。农业部对此还做了专门规定，并定为法律程序。

(2)确认乡镇企业资格。《河北省实施乡镇企业法》规定向乡镇企业颁发《乡镇企业资格证书》，乡镇企业可以凭资格证书享受优惠政策。

(3)督促、协调有关部门落实对乡镇企业的优惠政策。

(4)对乡镇企业的设立有指导和监督的权利

(5)对侵犯乡镇企业合法权益的某些行为可以单独查处。

(6)可以单独受理乡镇企业对向乡镇企业非法收费、摊派或者罚款的单位和个人的控告检举，并依法采取措施。

(7)可以单独查处乡镇企业自身的某些违反行为。

(8)协助其它有关部门查处乡镇企业自身的违法行为。

从《乡镇企业法》的规定中，可以看出乡镇企业行政管理部门依法行政的双重作用和执法特点：一是一手抓发展，一手抓执法，既要千方百计促进乡镇企业快速发展，又要依法规范乡镇企业的经营行为，需要处理好保护与监督，扶持与规范的关系。二是既有独立查处的任务，又有协助查处的职责，需要处理好主管与协助的关系，该管的一定管好，该协助的要积极协助。

2、乡镇企业行政管理部门在行政执法中可以采取的措施。

《乡镇企业法》和“实施办法”给了乡镇企业执法主体在执法中可以采取的以下措施。

(1)备案。依法登记备案，颁发登记备案证书。

(2)发证。颁发乡镇企业资格证书。

(3)协调督促。协调督促有关部门落实乡镇企业应当享受的优惠政策。

(4)建议。有关部门对乡镇企业的处理决定应当征求乡镇企业行政管理部门的意见，建议对违法企业停产其享受的优惠政策，建议对侵权单位和个人给以相应的行政处分。

(5)指导、监督。举办乡镇企业要接受乡镇企业行政管理部门的监督等。

(6)受理企业检举、控告。

(7)责令改正。对单独查处的违法行为进行的处理决定。

从《乡镇企业法》中给予的执法措施来看，除未赋于乡镇企业行政管理部门行政处罚权外，其他执法手段还是比较全的。有备案、发证、协调、监督、建议、受理检举、控告、作出责令改正的行政处理决定等。如果发现严重的违法行为，不进行处罚不足以解决问题的，可以向同级政府报告，在政府职权范围内经过批准授权，以政府名义做出行政处罚决定。但更多的是使现有执法手段有效地发挥作用。如责令改正，虽然不是行政处罚，但他的作用并不小，对管理相对人的利益影响也非常大。作出责令改正的处理决定，管理相对人一旦不执法，可以上诉法院，采取强制执行的措施，保证行政执法的有效实施。

三、加强行政执法是主管部门依法行政的重要职能

行政执法是执行法律、法规、规章的行为，是一种具有法律效力的行政行为。党的十五大提出以法治国的基本方略，国务院做出全面推进依法行政决策，乡镇企业行政主管部门要认清自己的历史责任，适应新形势和新要求，转变职能，切实担负行政执法任务，为企业创建良好的发展环境。

1、加强行政执法是实施依法治国方略的组成部分，是形势的要求。目前就全国讲，改革进入攻坚阶段，发展到了关键时期，经济基础上层建筑诸多领域中的深层次矛盾比较集中地显露，许多问题迫切需要用法律手段来解决。乡镇企业作为市场经济主体数量多，行业复杂，中央把发展乡镇企业放在战略地位来抓，乡镇企业行政主管部门能否做好对乡镇企业的指导、协调、监督、服务，关键要看依法行政的能力和水平。国务院要求各级政府和政府各部门要把依法行政作为关系改革、发展、稳定大局的一件大事，真正落实到行政活动的各个方面、各个环节。对此，乡镇企业行政管理部门要从根本上转变那些不适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法。通过学习，熟悉和掌握有关法律、法规，善于用法律手段进行管理，依法办事，依法决策、依法处理问题，特别是县乡两级乡镇企业行政管理部门将承担大量的行政执法任务，对这两级的行政管理部门依法行政要给予高度重视。

2、加强行政执法是乡镇企业行政管理部门职能转变的客观要求。在所有制经济成份中，乡镇企业是实行自最早最多的，甚至誉为市场经济的先导；在所有政府行政管理部门，乡镇企业局是职能最少最弱的。在不少地方，乡镇企业局的职能弱化到无法担负行政职责。有的成为“三无”单位，一无工作可干，二无经费可用，三无位置可言；社会不晓，领导不找，企业不理，形同虚设。有的只能做到“参观引路，填表报数”，限于人少，经费不够用，下不了乡，发不了文，对上不能当参谋，对下不能搞服务，对外不能搞协调。有的只注重简单服务，随着卖方市场的形成，举办企业艰难，服务的成效越来越小，有的只能在某个环节上给予帮助，成效不大，难以达到企业满足，以致于有的同志感叹越服务越没有地位。有的认为《乡镇企业法》没有处罚权，不顶事，不愿抓，可又觉着没事干，没抓头，机关人员下去办不成事反而添麻烦，说话没人听，企业找来解决不了问题，只能替企业找领导、找部门磕头作揖，一件两件可以，多了办不了，显然简单服务造成部门无所作为，根源在于职能没有转到依法行政的轨道上来，仍然沿用计划经济传统工作方式，对行政执法，依法行政不认识，不习惯，不自觉。可见，职能应尽快转变，必须适应市场经济发展的要求，必须跳出计划经济管理模式，特别是转到依法行政、依法管理的轨道上来，只能这样才能符合客观形势。

3、加强行政执法是创建乡镇企业发展环境的需要。改革开放以来，乡镇企业发展取得了举世瞩目的成就，已经成为农村经济的主体力量，工业的“半壁江山”，国民经济的重要支柱，但是乡镇企业发展环境并不宽松，乱收费、乱罚款、乱摊派履禁不止，乡镇企业负担加重，据农业部调查，在一定区域内从上至下五个层次向乡镇企业收费的项目达1000多种，负担费用约占企业利润的20％，占销售收入的3％—5％，不少企业感叹一税轻(国税)，二税重(地税)，三税无底洞(各种规费)。一些部门扩大收费范围、超标准收费、重复收费、有偿服务、硬性摊派、隐性负担、企业敢怒不敢言，惹不起又躲不起；有的地方随意改变企业性质，非法改变或侵犯企业所有权和经营权，企业合法权益得不到保护等。乡镇企业源于农业，同农业一样，是个弱质产业，十分需要法律支持。乡镇企业行政管理部门虽不建企业，但应建环境，应拿起《乡镇企业法》这个法律武器，依法维护企业合法权益，当好企业保护神，为乡镇企业发展创造良好法制环境。

四、搞好行政执法需注意抓好的几个环节

1、增强执法主体意识。乡镇企业行政执法机关是县级以上人民政府的乡镇企业行政管理部门，乡级人民政府行政管理部门行政执法，应由县级乡镇企业行政管理部门授权。县乡两级处在一线，执法主体认识是否到位，关系执法工作是否到位，针对乡镇企业行政执法是新类别、新依据、新队伍的特点，要通过学习，熟悉有关行政执法知识，重点解决县乡两级行政执法不作为问题，增强执法意识，重视加强基础建设，切实承担起行政执法职责。

2、建立健全行政执法机构队伍和执法程序。做到机构到位，队伍到位，人员到位，程序规范，要全面提高行政执法队伍的政治素质和业务素质，执法人员要严格遵守执法守则，严格做到行为规范，执法严明。

3、建立健全行政执法责任制和相应的配套规章制度。要建立法规宣传制度，执法人员培训制度，岗位责任制度，执法公示制度，执法过错追究制度，执法工作考核评议制度等，接受社会监督，保证执法公开、公正，对执法人员奖惩要严明。

乡镇行政论文篇（9）

农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。

一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因

1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足

1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。

农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。

2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现

在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、教育“双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、“自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点

作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。

农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。

如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能：第一，提供区域性公共产品和公共服务。这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。第二，执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责。在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。第三，服务农村经济发展。乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府)，那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。第四，依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。

综上所述，农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。

三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择

1．渐进的体制内改革

实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。“基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力。”基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。

渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。

2．乡镇长直选

实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。

现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。

如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说“现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。

尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的“民主”具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即“更换统治者”(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或组织资源的人。这样的“民主”是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的“民主”的虚假性。

乡镇行政论文篇（10）

「 内容 提要本文主要考察了乡镇 企业 发展 的制度环境和乡镇企业改制的 政治 经济 影响 。提出乡镇企业早期的发展主要得宜于集体所有制度、人民公社制度的管理传统、计划经济体制、消费品市场真空等因素的结合。其中最重要的是政府权力对市场的替代。在经济体制改革全面展开以后，市场竞争凸显了乡镇企业在改革初期形成的弱势性格。乡镇企业自身的改革 问题 变得日见突出。从承包责任制到股份制的改革又是一个让乡镇政府渐渐退出地方企业经营活动的过程。当乡镇政府完全退出乡镇企业经营活动的时候，也就意味着人民公社时期制度化的那种由地方政府操纵的集体所有制度的破产，同时也宣告了建立在没有退出权的集体所有制基础上的地方威权主义的终结。 到1993年为止，乡镇企业的出现与发展构成了 中国 经济改革中最有特色的部分。正如邓小平1987年6月12日在会见南斯拉夫共产主义者联盟中央主席团委员科罗舍茨时所说，“ 农村 改革中，我们完全没有料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起”（1993，238）。1992年田纪云也谈到，国营企业在40多年里用了4-5万亿元，形成了1.7万亿元的固定资产、2万亿元的产值，吸纳1亿多人就业。乡镇企业经过10多年的发展，就形成了5300亿元的固定资产，吸纳的就业人数也是1亿，中国的 社会 总产值从1000亿元到11000亿元用了31年的时间；而乡镇企业从1000亿元到1991年的11000亿元，仅用了8年的时间。（注：参见《经济日报》1992年1月4日。） 进入90年代以后，乡镇企业的意义除了原来的多种经济成份、资产积累、吸收劳动力就业以外，更为重要的是，其经营绩效对国民经济的增长直接构成影响。根据测算，乡镇企业的速度每增减3个百分点，就会影响国内生产总值1个百分点； 工业 增加值每增减2个百分点，就会影响全国工业增加值1个百分点；在今天的国家政策制定中，乡镇企业已经与国企相提并论（高以诺，1998；朱永旗，1998）。 与80年代迅速崛起的势头一样，从1994年开始，乡镇企业的发展开始急速减缓。到1997年底，尽管乡镇企业仍然具有骄人的业绩，（注：譬如，全国乡镇企业拥有固定资产原值19427亿元，平均每户达到了9.62万元；完成增加值20740亿元，占全国国内生产总值的27.7%；完成工业增加值15037亿元，占全国工业增加值的47.3%；上交国家税金1526亿元，占全国税收收入的20.4%；出口交货值6747亿元，占全国出口交货值的36.1%（农业部乡镇企业司，1998a ，1-7）。）却仍然不能抹去人们对其前景的忧虑，因为，1997年乡镇企业的各项指针与1993年相比均有相当大的距离。第一，乡镇企业产值增长幅度明显回落，1991年的增长率为22.4%，1992年52.3%，1993年65.1%，1994年35%，1995年33.6%，1996年21%，1997年15.4%（农业部乡镇企业司，1998a ，1）。第二，效益平均水平持续下降，从1994年开始，资产报酬率、资本收益率和营业额利润率均逐年下滑，到1997年，总资产报酬率由1996年的12.8%下降到11.7%；资本收益率由1996年的25.1%下降到22.4%；同时，企业的债务偿还减弱、资金周转速度减缓（农业部乡镇企业司，1998a ，28）。第三，亏损呈日益严重趋势，与1995年相比，乡镇企业的亏损面不断加大，亏损额增加了0.7倍，达806亿元（农业部乡镇企业司，1998a ，34）。在这个时候，人们不禁要问；乡镇企业怎么了？为什么在经历10多年的蓬勃发展之后突然陷入了困境？乡镇企业的前景如何，还能恢复往日的辉煌吗？ 也如当初乡镇企业高速发展引起学术界的广泛关注一样，1994年开始的乡镇企业困境也引发了学术界的热烈讨论。但是

乡镇行政论文篇（11）

（一） 2001年12月中办、国办发出的全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知后，乡镇政务公开普遍推行开来。从各地乡镇的实践来看，普遍成立了以党委书记或乡镇长为首的政务公开领导小组，成立了以人大主席或党委、纪委负责同志为组长的政务公开监督小组，确定了具体承办单位和人员；在方便群众阅览的地方，建立固定的政务公开栏；政务公开的 内容 注重突出群众关心的重要 问题 和热点问题；制定实施办法和加强检查督促，讲求政务公开的真实性和实效性；在强化对乡镇政务公开的监督中摸索出一些行之有效的监督方式。 政务公开取得的成效，归纳为四条：一是增加了工作透明度，干群之间增加了理解，减少了误会，化解了矛盾，促使“热点不热、难点不难”。二是改进了作风，提高了公仆意识，增强了依法办事的自觉性。三是促进了党风廉政建设。实行政务公开，一方面强化了群众监督和制度约束，另一方面增强了干部的廉洁自律意识，铺张浪费和吃喝招待明显减少，乱收费现象受到很大遏制。四是有效地推动了各项工作的开展。由于政务公开维护了群众的民主权利和合法权益，调动了群众的积极性，基层干部办事按照章法进行，从而使各项工作呈现出健康有序地正常 发展 。 （二） 当前存在的主要问题是： 1.认识有高低，发展不一样，少数地方呈现出被动应付走形式的状况。由于一些乡镇领导干部对政务公开的重要性和必要性认识不足，不是把它看成基层民主的一项重要内容，是公仆应向主人承担的一项责任与义务，特别是有些人总怕家丑外扬，因而很不主动，很不认真，推一推动一动，应付了事，在时间上，往往一再延误，在内容上，往往含含糊糊。 2.政务公开监督小组的组成存在不健全、不规范等问题。主要表现在：一是部分乡镇人大主席没有参加监督小组。我们在肥西县调查时，接触到三位乡镇人大主席，在监督小组中都没有位置。中办国办通知规定：“乡镇要成立政务公开监督小组，乡镇人大主席或纪委书记任组长”。乡镇人大主席不参加监督小组，既不符合中办国办通知，也不利于把政务公开监督小组的活动与乡镇人大的监督工作紧密结合起来。二是人员偏少，组织不健全。有的乡镇监督小组只有人大主席、纪委书记、组织委员等人，没有吸收县、乡（镇）人大代表，村委会、企事业单位的人员，缺乏代表性和群众性。三是由行政人员参加监督小组，显然不合适。有的地方把副乡（镇）长、财政所长、农经站长、乡（镇）政府办公室主任都安排进了监督小组，形成监督者与被监督者不分。 3.有些地方政务公开的内容与做法同群众要求不相适应，没有紧紧扣住面向群众、服务群众、依靠群众这条主线。在公布的内容上，不是想群众之所想。有的把领导人员分工写得很显眼，而且长期保留，把工作职责和工作目标写得很具体，也很少更换，缺少的就是群众关心的当前的热点和难点问题，对群众普遍关心和反映强烈的问题往往少有公布或者很不具体，所以看的人不多，作用也不大。在公布的时间上，不是急群众之所急、对时间性强的内容及时公布（例如学校开学时应立即公布收费标准），而是按部就班地几个月换一次，紧急事情一多还往往被挤掉。在公开栏的设置上，不是尽量方便群众，便利大家阅览，有的设在机关大院，公开栏前冷冷清清。有的根本没有考虑和安排如何广开言路、接受群众监督，相关材料一公布就了事，不注意听取群众意见，不断改进。 （三） 根据中办、国办通知精神，考虑到基层民主 政治 建设的 发展 趋势，针对当前政务公开中存在的 问题 和群众的要求，提出以下几点意见： 第一，进一步健全乡镇政务公开领导小组和监督小组。乡镇政务公开领导小组， 目前 一般由党委书记或乡镇长任组长，我们意见还是按规定“成立以乡（镇）长为第一责任人的政务公开领导小组”，党委则负责统一领导，