村镇建设论文大全11篇

村镇建设论文篇（1）

尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952~1978年，我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点[1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~1998年，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，年均上升0.625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%，下降了14.7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%（见表1）。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了（见表2）。

城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1/6.25，1997年虽有所上升，但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保

表1我国城镇化滞后于工业化与非农化的程度单位：%

年份19521957196519781985199019971998

工业化率17.625.431.844.338.537.043.542.1

非农化率49.559.762.171.971.672.981.381.6

城镇化率12.515.418.017.923.726.429.930.4

城镇化滞后

于工业化5.110.013.826.414.810.612.611.7

城镇化滞后

于非农化37.044.344.154.047.946.551.451.2

注：工业化率和非农化率按国内生产总值基数（当年现价）计算。

资料来源：《中国统计年鉴（1999）》，56、111页。

表2我国城镇化水平与世界城镇化水平对比单位：%

年份中国世界

平均低收入

国家中等收

入国家高收入

国家美国日本

197017.4351846747471

198019.4402238747476

199729.9462849787778

资料来源：1.世界银行：《1994年世界银行发展报告》，222-223页，北京，中国财政经济出版社，1994。

2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,

P192~193.OxfordUniversityPress,1998.

3.中国数据来自《中国统计年鉴（1999），111页，与上述世界银行出版物有差距。

持在城镇居民的1/3左右。并且，从近几年情况看，城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，我们估计，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，总量达到1.5亿左右，今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅靠农村内部是不可能全部消化的，必须从农村走向城镇，实行异地转移。

国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。

那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口，即内涵发展方式；中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。当然，前者并不完全排斥数量的扩张，只不过数量扩张不是其主要任务；后者更不能不要内部挖潜，只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，因此，在我国的城市体系中，小城镇的发展速度应该是最快的。此外，县、乡（镇）两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化，而小城镇是农村经济的重要增长极，他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设，从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。

下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

、当前小城镇建设存在的主要问题

改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。

（一）小城镇的规模普遍偏小。当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人[2]。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个，3~5万的75个，3万人以下的占56%，其中7个乡镇总人口不足1万人[3]。中西部地区乡镇的人口更少。

现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。

首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。

其次，镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150～180人，而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。

再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。如温州市的柳市镇和北白象镇，综合经济实力一个是温州第一，一个是温州市第八，镇域人口都是10万人，镇区人口都是5万人，历史上（1992年）同属于一个区，曾经有过联体发展规划，建成区中心距离4公里，目前事实上已经联在了一起。

再如温州市的龙港镇和鳌江镇，前者是温州市的第二经济大镇，后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人，分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望，不能互通，一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年，终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近，但经济和社会发展不能形成互动和互补，规划也雷同。

又如在温州的东部，从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇，相距20公里，沿公路两侧居然有11个镇，已经成带状连在一起，单边的房屋最大间隔不超过100米，建筑以公路为街道式的布局，且都是“顶天立地”式的民房建筑，下面店铺，上面住家。水电等基础设施各自为政，小城镇管理十分困难。

问题在于，上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市，使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下，为什么不能突破原来的行政区划，把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市？而这种现象在发达地区并不少见，如山东省淄博、烟台等地。近年来，北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作，通过行政区划变动的方式提高乡镇规模，增加小城镇的集聚能力，同时，也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看，这项工作不是做得早了，而是晚了。

（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里，我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响，然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。

根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4，有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入为7800万元，镇政府分得财政总费用（含教师工资和离退休人员工资）600万元；灵溪镇（城关镇）1997年预算内财政总收入9200万元，镇政府分得1520万元（含教师工资和学校办公费800万元），镇财政预算外收入补贴预算内支出（不含城建投资）300多万元；水头镇1997年预算内财政收入5620万元，镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。

总的来看，小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，乡镇政府很难打破它们的垄断权益，在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重，乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使，在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查，1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度，而且由于乱收费和乱罚款，又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性，而这正是小城镇建设和发展的活水源头。

在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。

“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。

“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。

有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。

总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。

（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因。形成于50年代后期的户籍制度是传统计划经济的重要支柱之一，经过几十年的努力，我国门类比较齐全的工业体系已经建立，可以说，传统户籍制度的任务已经完成。尤其是在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：

1.在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，实际上既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。

2.现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围，即使在大中城市有比较稳定的职业和在事业上有一定成就的农村劳动力，由于无法取得城市户籍，仍然没有稳定感，更何况绝大多数农村劳动力不可能在大中城市找到稳定的职业和较高收入。这就造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。

3.滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。近年来虽然提倡乡镇企业向小城镇集中，但新建企业由于追求低成本和避税效应，集中的效果不能使人满意，而老企业集中的难度更大。缺乏非农产业的支撑，小城镇发展就失去了产业基础。

（四）小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万屡的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下几个方面：

1.小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低（只有大约8%左右的企业集中在建制镇），但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大，高达80%以上。也就是说，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右，但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会（ESCAP）的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上，在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。

2.很多新建小城镇，尤其是相当一部分试点镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”，办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前来投资；有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍；有的把土地圈起来后便让其荒芜着。

3.当前，农业产业化方兴未艾，农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾，引导千家万户农民走向市场，并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000多个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业[4]。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。

（五）小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的，基本沿袭了的运行模式，计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有：

1.管理体制不健全。乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于一般集镇尚可，对于发展较快的建制镇甚至试点镇就有捉襟见肘之感。有些较大的小城镇发展到一定程度后，随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等，都被列入镇政府的目标责任制，但由于这些部门不属于镇政府直接管理，镇政府的工作难度很大。

按照国家试点镇的政策规定，部级试点镇可以设立有关职能部门的分局，一些省、市对该省级和市级试点镇（示范镇）也作了类似的规定。根据我们在调查中掌握的情况，这一规定在有些地区执行得较好，有些地区则执行得不够好。如早在1995年，安徽省阜阳市就开始在20个示范镇试行设立建委、土地、地税、工商、公安等职能分局，并且规定人财物三权下放给镇管理。但从执行情况看，远不如像水利、广播、农技、农经等“七站八所”这些既无利可图，又需要支付大量管理费用的部门那样来得容易，往往是牌子挂起来了，但实际上人财物三权仍然牢牢地控制在上一级业务主管部门的手里。小城镇政府的人权和事权不统一，凡是制定的涉及到这些部门利益的政策，都无法有效执行。有一个县曾经就三权下放问题下发了专门文件，但却遭到这个县各职能部门以及上至省级主管部门的反对。[5]可见，小城镇的发展客观上已经提出对管理体制的改革问题。

2.机构臃肿，人员严重超编。在国家统计局等部委的抽样调查中发现，奇怪22个省、（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均155名，其中党政机构平均64名，事业单位平均91名。县直派出机构及企事业单位的设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构平均64名，事业单位平均110名，企业单位平均115名。[6]机构、人员过多，人浮于事，工作效率低下，并导致农民负担屡减不轻，党群关系和干群关系紧张。

3.党政不分，政企不分。主要表现党政机构重叠，职责不清，则权分离，以及以政代企，对企业事务干预过多等。

（六）小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有：

1.过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地，……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上也无法实现。

2.很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或接近相同的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了，这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。

3.很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。

4.随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

三、以制度创新推进小城镇建设

制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。

（一）合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1万9千多个建制镇，2万6千多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1万7千个一般建制镇；第三个层次是2万6千多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。

分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇[7]和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，部级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。

通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇；人口在50~100万的中等县，发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇，100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

（二）乡镇合并与小城镇建设。目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：

1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。

2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。

3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。

4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。

（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，进一步发展的困难会更大，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多，但就其自身而言，结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：

1.要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程，在国家产业政策的着眼点上，要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势，合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中，最重要、最关键的是市场需求导向，而且应该面对国内、国外两个市场。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响，乡镇企业的出口受到很大冲击，劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大，至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即，这对于乡镇企业的出口（包括乡镇企业的生存）的影响更大。面对这种严峻的形势，应尽快调整乡镇企业的经济结构，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言，有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题，但也有产品结构和质量不适应问题，致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此，乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。

2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起，通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：

（1）加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊，企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来，才能进一步增强企业的活力，最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索，形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式，并且仍在积极的探索之中。

（2）促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此，应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前，乡镇企业已经探索出来的具体形式有：通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。

（3）改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理，树立起良好的企业形象，重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持，可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能，逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。

（4）建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。

3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。

（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新，主要应包括：

1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。

2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。

3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。

工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞“工业大院”，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。

（五）小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定，小城镇既包括建制镇又包括集镇，后者属于一般乡镇机构的改革，涉及面大，表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且，对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇，实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为，建制镇管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行，主要内容为：简政放权，精简机构，强化服务。

1.简政放权。包括以下几方面内容：一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，尤其是企业运行方面的事情，政府不要过问，要相信企业会管好这些事务，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。

2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合并党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。

一些部级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则，节省了财政支出，提高了工作效率。

再如，浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。

3.强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。

与行政管理体制改革相适应，建议小城镇财政由县（市）政府统一管理，在县（市）财政局设立各乡镇帐户，按照规定的收入完全上缴县（市）财政，支出按照规定拨付，剩余部分用于小城镇建设。这样，可以提高县（市）政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。

表3桥头镇改革后的机构和人员设置

机构行政编领导行政编制借用人员

名称制数职数现有人数缺编数事业编制临时工

镇二套班子正副职数1515132

党政办公室1911638

农业发展办公室32313

计划与经济发展办公室（科技办）52411

村镇建设办公室3121

社会事业发展办公室（计生办）107354

政法办公室（综治办）3211

财政办公室（规费办）55

合计634815294

备注镇领导干部15名，中层干部12名。

资料来源：《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》（打印稿），桥头镇人民政府提供。

（六）小城镇户籍制度改革。实践证明，现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求，已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现，对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”。

1997年6月，国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案，明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后，也可以办理小城镇户口。”[8]并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。

上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时，各地的做法不完全一样，但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人，而与绝大多数农民无缘。可以肯定，即使上述规定经过试点后在小城镇中推广，也无助于解决目前的工农、城乡分离问题，起码进展将非常缓慢，与农村经济发展的迫切要求相差很远。

实际上，自80年代中期以来，我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足，流入城市的农民长期在体制管理之外生存，既不利于城市的稳定，也不利于维护进城自身的合法权益。一些地方的农民建设“农民城”，一些地方实行“蓝印户口“管理制度，实际上也是自发地进行户籍制度创新，但这种自发性改革的作用是有限的，不可能弥补制度供给的短缺。因此，政府应当积地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革，及时推进户籍制度的创新。我们认为，目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。

应该看到，户籍制度毕竟在我国实行了接近50年，不仅自身根深蒂固，对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此，对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式，而应该循序渐进的改革方式。具体说来，我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段：

第一阶段：2000~2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进入。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧，可以在自愿的前提下，允许他们在三到五年内保留在农村的承包地。这一阶段，中小城市可以适当放开，但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。

第二阶段：2005~2010年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民（农民或者其他城市的居民）落户。并可选择几个大城市进行试点。

第三阶段：2010年以后，放开大城市户籍，在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。

（七）加强小城镇的规划工作。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：一是超前性。即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区），并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行，又尽力而为。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来，必然使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。

鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来，注意以下几点是十分必要的：

1.建设部门应针对小城镇的特点，培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的人才和单位，并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划，以供其他小城镇参考。

2.小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。

3.把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想，在处理新老城区之间的关系时，首先要体现老城区的更新和改造，仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。

4.规划的制定要严肃认真，要发动社会各届广泛讨论，一旦制定出来以后，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，就要严格按照规划来执行，不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。

[1]按国民收入基数计算；《中国统计年鉴（1990）》，第34页。

[2]在西部地区，有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少，这种特殊情况不在我们讨论范围之内。

[3]烟台市计划委员会：《我市小城镇建设与发展情况调查报告》（打印稿），烟台市计委提供。

[4]《中国资产新闻报》，1998-10-12。

[5]阜阳市农村改革试验区办公室：《阜阳市加快农村城镇化建设的实践与探索》（打印稿），1998年10月26日，第13页。

村镇建设论文篇（2）

 

新农村建设开启了由从农村汲取资源到反哺农村的战略转向，各级政府开始加大了对农村建设的投入力度，作为基层政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是沟通国家与乡村社会的“桥梁”，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。这一独特地位，决定了其在新农村建设过程中有着不可推卸的服务责任，提高服务能力成为迫切需求。如何适应需要，应对挑战，提高乡镇政府公共服务能力，打造服务型基层政府，是摆在我们面前的重大课题。

一、乡镇政府提高服务能力的制约因素分析。

乡镇政府要提升公共服务能力，需要对当前存在的服务困境及其成因进行深层次的剖析。 理论研究的不足使乡镇政府服务职能的发挥缺乏理论指导。我国学术界对于政府职能的研究很多，但主要针对的是高层级政府。而乡级政府与这些高层级政府所拥有的权限、管理区域都有很大差别，适合于高层级政府的职能未必适合于乡级政府。所以，理论界的这种宏观性的研究成果不能为乡镇政府职能定位、能力提高提供理论依据。由于理论认识不足导致乡镇政府仍习惯于强制性管理，意识不到到底应该怎样发挥自己的服务作用，提高服务能力。

县乡压力型体制不利于乡镇政府服务能力的提高。县乡压力型体制的主要特点就是县级政府将确定的任务进行量化分解论文范文，层层下包给各个乡镇政府，实行“分包式”的任务考核机制和“一票否决制”的考核方式，而且，考核结果跟乡镇干部的“政绩、荣辱、升迁”相挂钩。这种单向问责机制使得乡镇政府只对上面的县级政府负责，不对下面的农民负责，把工作中心和工作重点都转移到了完成县级政府或上级部门下达的考核任务，使出浑身解数搞好各种接待、检查、评比、达标、考核，而对于乡镇的本职工作则没有时间和精力来顾及，该管的没有能力管，不该管的又不得不管，造成乡镇政府职能的异化。

乡镇干部服务“三农”的本领相对欠缺导致服务质量低。服务型乡镇政府的工作主要体现在干部的服务能力上，但乡镇干部队伍素质低导致很难提高服务水平。表现在：（一）干部队伍结构不合理。农业型、管理型的干部多；经济型、技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80%，技术服务型干部数量非常少。[1]（二）是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。（三）是乡镇干部的服务水平急需提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低、致富能力低的状况严重。

机构设置不科学,乡镇政府逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧。长期以来，我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式，上面多少庙，下面多少神，这种机构和岗位设置是根据上级部门的需要而不是根据乡镇实际需要，这些县职能部门派驻的乡镇机构，代表各部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府无权对他们管理，严重影响农村全面工作的开展。

财政赤字突出,影响了乡镇政府服务能力的发挥。中西部地区，在税费时代乡镇财政来源主要是农业税及与农业相关的各种税费，工商税和所得税是微乎其微。农业税取消后，这些乡镇几乎断绝了财政来源，乡镇已经无力为农村提供公共服务和公共产品。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、公益事业、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支论文范文，进一步加剧财政困难。总之，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，财政困难重重，为新农村建设服务“心有余而力不足”。

二、改革管理体制，强化资源配置，提高乡镇政府的服务能力。

乡镇政府为新农村建设服务主要体现在三个方面：（一）提供公共产品。承担为新农村建设提供与生活、生产、治理、社会发展等相关的半公共产品、准公共产品或纯公共产品。（二）提供公共服务。为农民提供如市场信息、技术推广、抗灾救灾、基础设施建设等公共服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，构建较完善的乡镇社区公共服务体系。（三）进行公共治理。在治理过程中做到公共利益与个人利益、社会治理与资源治理、结果治理与过程治理、外部治理与内部治理的统一。

新形势下，乡镇政府要不断强化资源培植，提高服务能力。

加大关于乡镇政府公共服务能力的理论研究，为提高服务能力提供理论支持。理论界和各级政府部门要密切关注乡镇政府服务性职能的理论研究，要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及社会经济非均衡发展的国情，解决好提供什么样的服务、如何服务一系列的问题，同时借鉴西方国家的地方政府管理经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的服务型乡镇政府职能框架。乡镇政府应坚持“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”、全面实现“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”[2]树立引导农民发展生产、勇当“掌舵人”、“导航者”的理念，积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性的举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

调整对乡镇基层政府的考核标准。乡镇要提高服务能力，就必须改变政绩考核标准，建立起公共服务取向的政绩考核体系。考核评价应主要从以下几个角度：（一）社会安全服务。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻。（二）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助。（三）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力。（四）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活条件，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。（五）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革论文范文，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。

深化人事制度改革。在乡镇干部选拨中，要本着公开、公平、公正的原则，优先录用那些有一技之长、有较强服务意识的人员。另外，对现有的乡镇人员也要进行培训，让他们成为既懂技术又懂管理的复合型人才。（一）要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。（二）要建立每学必考机制，完善干部技能“考核与服务档案”，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。（三）要建立学以致用机制，给真正掌握服务技能的干部以用武之地，增强干部的学习动力。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。

创新乡镇管理机制。（一）取消“七站八所”，综合设置“一办若干中心”。“一办”即党政综合办公室，综合协调乡镇的全面工作，“若干中心”主要从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等组成多种服务中心，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。（二）实行政务公开制度，保证上级惠民政策畅通无阻。随着支农力度的不断加大，上级政府的各项惠农政策会不断强化，各项惠农资金会逐年增长，乡镇政府必须保证农民群众这些看得见、摸得着的实惠得到及时兑现。为此，乡镇政府要设置专业机构，通过及时、准确、多途径的信息公开，确保惠农政策在阳光下运行；要以全程代办和服务承诺制为主要措施，采取有力的措施和手段，把上级惠农政策真正贯彻落实到位。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、作主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。

建立合理的财政体制，为提高服务能力提供财力支持。财是政的基础，中央和省、市、县各级政府要保障乡镇政府有较为充分的财力服务“三农”。（一）国家和省市按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。国务院总理温家宝指出，2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元论文范文，地方各级财政也要增加投入。[3]（二）乡镇要不断发展经济、壮大财源，形成稳定增长的收入来源。乡镇应依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，以形成稳定可靠的财源体系。同时优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，增加农民收入，增加财政能力。（三）要妥善解决农村公益事业的费用。国家和省市财政要加大对农村公益事业的投入，减少乡镇财务配套和农民自筹资金的份额，按照“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁监护”的原则，应由国家承担的义务由国家承担，应由省市政府承担的责任由省市承担。例如：普九义务教育方面的费用，象危房改造、教学设施改进、两免一补等都应由国家承担；而乡村公路的建设、农田管网的改进则由省市承担。温家宝总理指出：2010年，中央和省级财政继续支持农村义务教育，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。[4]

参考文献：

[1]于明志.乡镇职能转变与行政权力的重构[J].《实事求是》,2008（01），38-40页.

[2]杨静.如何用法治手段保障“服务型政府”构建[J]《中国司法》，2008（08）101-103页

村镇建设论文篇（3）

 

新农村建设开启了由从农村汲取资源到反哺农村的战略转向，各级政府开始加大了对农村建设的投入力度，作为基层政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是沟通国家与乡村社会的“桥梁”，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。这一独特地位，决定了其在新农村建设过程中有着不可推卸的服务责任，提高服务能力成为迫切需求。如何适应需要，应对挑战，提高乡镇政府公共服务能力，打造服务型基层政府，是摆在我们面前的重大课题。

一、乡镇政府提高服务能力的制约因素分析。

乡镇政府要提升公共服务能力，需要对当前存在的服务困境及其成因进行深层次的剖析。 理论研究的不足使乡镇政府服务职能的发挥缺乏理论指导。我国学术界对于政府职能的研究很多，但主要针对的是高层级政府。而乡级政府与这些高层级政府所拥有的权限、管理区域都有很大差别，适合于高层级政府的职能未必适合于乡级政府。所以，理论界的这种宏观性的研究成果不能为乡镇政府职能定位、能力提高提供理论依据。由于理论认识不足导致乡镇政府仍习惯于强制性管理，意识不到到底应该怎样发挥自己的服务作用，提高服务能力。

县乡压力型体制不利于乡镇政府服务能力的提高。县乡压力型体制的主要特点就是县级政府将确定的任务进行量化分解论文范文，层层下包给各个乡镇政府，实行“分包式”的任务考核机制和“一票否决制”的考核方式，而且，考核结果跟乡镇干部的“政绩、荣辱、升迁”相挂钩。这种单向问责机制使得乡镇政府只对上面的县级政府负责，不对下面的农民负责，把工作中心和工作重点都转移到了完成县级政府或上级部门下达的考核任务，使出浑身解数搞好各种接待、检查、评比、达标、考核，而对于乡镇的本职工作则没有时间和精力来顾及，该管的没有能力管，不该管的又不得不管，造成乡镇政府职能的异化。

乡镇干部服务“三农”的本领相对欠缺导致服务质量低。服务型乡镇政府的工作主要体现在干部的服务能力上，但乡镇干部队伍素质低导致很难提高服务水平。表现在：（一）干部队伍结构不合理。农业型、管理型的干部多；经济型、技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80%，技术服务型干部数量非常少。[1]（二）是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。（三）是乡镇干部的服务水平急需提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低、致富能力低的状况严重。

机构设置不科学,乡镇政府逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧。长期以来，我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式，上面多少庙，下面多少神，这种机构和岗位设置是根据上级部门的需要而不是根据乡镇实际需要，这些县职能部门派驻的乡镇机构，代表各部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府无权对他们管理，严重影响农村全面工作的开展。

财政赤字突出,影响了乡镇政府服务能力的发挥。中西部地区，在税费时代乡镇财政来源主要是农业税及与农业相关的各种税费，工商税和所得税是微乎其微。农业税取消后，这些乡镇几乎断绝了财政来源，乡镇已经无力为农村提供公共服务和公共产品。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、公益事业、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支论文范文，进一步加剧财政困难。总之，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，财政困难重重，为新农村建设服务“心有余而力不足”。

二、改革管理体制，强化资源配置，提高乡镇政府的服务能力。

乡镇政府为新农村建设服务主要体现在三个方面：（一）提供公共产品。承担为新农村建设提供与生活、生产、治理、社会发展等相关的半公共产品、准公共产品或纯公共产品。（二）提供公共服务。为农民提供如市场信息、技术推广、抗灾救灾、基础设施建设等公共服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，构建较完善的乡镇社区公共服务体系。（三）进行公共治理。在治理过程中做到公共利益与个人利益、社会治理与资源治理、结果治理与过程治理、外部治理与内部治理的统一。

新形势下，乡镇政府要不断强化资源培植，提高服务能力。

加大关于乡镇政府公共服务能力的理论研究，为提高服务能力提供理论支持。理论界和各级政府部门要密切关注乡镇政府服务性职能的理论研究，要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及社会经济非均衡发展的国情，解决好提供什么样的服务、如何服务一系列的问题，同时借鉴西方国家的地方政府管理经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的服务型乡镇政府职能框架。乡镇政府应坚持“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”、全面实现“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”[2]树立引导农民发展生产、勇当“掌舵人”、“导航者”的理念，积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性的举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

调整对乡镇基层政府的考核标准。乡镇要提高服务能力，就必须改变政绩考核标准，建立起公共服务取向的政绩考核体系。考核评价应主要从以下几个角度：（一）社会安全服务。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻。（二）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助。（三）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力。（四）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活条件，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。（五）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革论文范文，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。

深化人事制度改革。在乡镇干部选拨中，要本着公开、公平、公正的原则，优先录用那些有一技之长、有较强服务意识的人员。另外，对现有的乡镇人员也要进行培训，让他们成为既懂技术又懂管理的复合型人才。（一）要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。（二）要建立每学必考机制，完善干部技能“考核与服务档案”，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。（三）要建立学以致用机制，给真正掌握服务技能的干部以用武之地，增强干部的学习动力。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。

创新乡镇管理机制。（一）取消“七站八所”，综合设置“一办若干中心”。“一办”即党政综合办公室，综合协调乡镇的全面工作，“若干中心”主要从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等组成多种服务中心，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。（二）实行政务公开制度，保证上级惠民政策畅通无阻。随着支农力度的不断加大，上级政府的各项惠农政策会不断强化，各项惠农资金会逐年增长，乡镇政府必须保证农民群众这些看得见、摸得着的实惠得到及时兑现。为此，乡镇政府要设置专业机构，通过及时、准确、多途径的信息公开，确保惠农政策在阳光下运行；要以全程代办和服务承诺制为主要措施，采取有力的措施和手段，把上级惠农政策真正贯彻落实到位。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、作主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。

建立合理的财政体制，为提高服务能力提供财力支持。财是政的基础，中央和省、市、县各级政府要保障乡镇政府有较为充分的财力服务“三农”。（一）国家和省市按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。国务院总理温家宝指出，2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元论文范文，地方各级财政也要增加投入。[3]（二）乡镇要不断发展经济、壮大财源，形成稳定增长的收入来源。乡镇应依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，以形成稳定可靠的财源体系。同时优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，增加农民收入，增加财政能力。（三）要妥善解决农村公益事业的费用。国家和省市财政要加大对农村公益事业的投入，减少乡镇财务配套和农民自筹资金的份额，按照“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁监护”的原则，应由国家承担的义务由国家承担，应由省市政府承担的责任由省市承担。例如：普九义务教育方面的费用，象危房改造、教学设施改进、两免一补等都应由国家承担；而乡村公路的建设、农田管网的改进则由省市承担。温家宝总理指出：2010年，中央和省级财政继续支持农村义务教育，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。[4]

参考文献：

[1]于明志.乡镇职能转变与行政权力的重构[J].《实事求是》,2008（01），38-40页.

[2]杨静.如何用法治手段保障“服务型政府”构建[J]《中国司法》，2008（08）101-103页

村镇建设论文篇（4）

［关键词］新农村建设；乡镇公务员；乡镇政府；农民

一、新农村建设中的乡镇公务员队伍建设的困剖析。

（一）乡镇政府面临的困境

1.乡镇政府组织在新农村建设中面临的困境分析。

首先，乡镇政府在静态的组织结构方面存在的困境诸多。组织的职能决定组织机构的设置。传统的乡镇政府的职能使得乡镇政府：过分强调对乡村的控制功能；层级管理混乱，职能相互交叉；事权与财权互相分离。职能定位不合理、“官兵”结构不合理、年龄结构不合理、知识结构不合理、岗位设置不合理，这就导致乡镇政府的结构，在新农村建设下面临着诸多的新的困境。乡镇政府必须重新设立职能，确定职位。传统的七站八所设置必须加以改革。要淘汰不适合的机构，增设新的机构、岗位。

其次，乡镇政府在动态的行为方面存在的困境诸多。乡镇政府由于权利责任错位，导致乡镇政府在处理与农民、上级关系的行为中遭遇诸多的困境。一是在处理农民的事务中，乡镇政府只能根据具体政策法规，普遍性、合法性自由空间小。而农民讲究的是合理性，追求的是特殊利益。乡镇政府自身权限小，这就导致农民与乡镇政府的冲突。二是随着部门利益凸现，在乡镇行政管理过程中，乡镇政府首先考虑的是上面的“衙门”和“菩萨”，这就使自己的行动空间大为缩小，这也会使乡镇政府在处理事务中遇到巨大的阻力和压力。

再次，乡镇政府在生态的组织环境方面的诸多困境。乡镇政府存在的内外部环境是极为艰苦的。就外部环境来说，交通条件差，舆论压力大，民众逆反心强。而且乡镇政府一般要经常处理民众纠纷、耕种催收工作经常下乡，顶烈日冒寒风。有乡镇干部曾无奈地说，“成天泡在乡村里，难有空闲见爹娘”。就内部环境来说，因为公务员职级中，乡镇干部级别最低，所以乡镇政府工作环境条件很差。工资福利经常拖欠，社会福利无法落实。新农村建设下的乡镇公务员队伍建设必须改善其环境。

最后，乡镇政府在心态的组织意识方面的诸多困境。一是由于乡镇政府的地位低，许多乡镇政府的成员根本没有统一的团体意识，没有集体荣誉感，大部分乡镇政府处于分散状态。二是由于体制结构的原因，乡镇领导大部分都在寻找机会进城、外调。乡镇的领导任期一般是三年，一般都是一年看，两年做，三年走，根本无法形成稳定的班子，也就无从谈起统一的思想[1]。普通公务员又因升调无望,形成了过一天和尚撞一天钟的心态。消磨了意志，丧失了拼劲，失去了斗志。最后是危机意识很浓，因为裁员一般都发生在乡镇一级基层政府。

2.乡镇政府在新农村建设中乡镇公务员管理机制的困境分析。

乡镇政府对公务员的管理流程大致分为“进”“管”“出”三大块。新农村建设下的乡镇公务员的管理机制主要面临的困境是:

(1)乡镇公务员“进”存在的困境。首先，由于中国传统人治行政的特点，公务员考试虽然实行了一段时间，为国家输送了大量优秀人才，但由于公务员考试面试比重大，自由操作权利大，这就为用人唯亲，暗箱操作，凭关系，找门路的现象存在留下空间。其次，乡镇公务员身份低，待遇比较低，镇政府出现了“造血”“输血”“护血”功能弱,导致大部分人才不愿进入乡镇公务员队伍[2]。最后乡镇公务员在进口方面缺乏长远意识，战略意识，高素质高学历人难以引进。这就使得乡镇政府中的“夫妻站”，“父子兵”，“亲属网”情况日趋严重。

(2)乡镇公务员日复一日,年复一年与老百姓打交道，没日没夜的工作，没有节假日。没有必要的空暇进行休息，更加没有时间培训。其次，由于乡镇公务员的考核存在目标多元、产出特殊、评估指标难以确立、信息稀缺、认识偏差等原因[3]，因而，参差不齐的乡镇公务员考核常常流于形式。考核评价的不科学，源于此的升迁、奖惩、晋级、待遇、交流必定也存在与事实之间巨大的偏差。再次，乡镇公务员管理的专业法规《中国公务员法》近期才出台，所执行的力度，达到的效果，规范的程度也还尚有改进的地方。在单项立法，专项立法方面更加是一片空白。乡镇公务员的法制化管理还有十分漫长的路要走。最后，乡镇公务员监督乏力。因为基层乡镇公务员分散，工作面广，从而导致出现上级、群众的监督鞭长莫及，针对性不强，连续性差等缺陷。

(3)公务员“出”的问题上存在困境。中国有二千多年的封建官本位文化的传统，在人们心目中，九品芝麻官的地位也要高于一般的平民百姓，这就使得乡镇公务员在“出”的问题上存在以下困境：首先，由于只要不犯大错，乡镇公务员的身份是得到法律保护不被辞退的，这就导致乡镇公务员出不去。其次，乡镇公务员普遍存在“好死不如恶活”的观念，只能上不能下只能进不能退的思想根深蒂固，难以顺畅的实现人员流出。最后，一系列的制度如：申请辞职、引咎辞职、责令辞职等制度不健全，再加上公务员“出”以后的福利待遇、社会保障等都随着公务员身份解除而消失，这就使得乡镇公务员“出”更为困难。

（二）乡镇公务员自身面临的困境

1.少数乡镇公务员思想观念不适应。乡镇公务员长期工作在农村第一线，平时忙于生产、经营而忽视和放松了学习。一些乡镇公务员思想观念根本无法跟上社会主义新农村建设的步伐，无法适应新的形势需要。一是对自身职位、任务、职能、工作性质的定位仍是以前的一些习惯的定性想法。落实新农村建设、发展农村经济、提高农民生活水平的新思想观念无法入脑。二是存在排新守旧的保守定性思维。乡镇公务员长期与农民打交道，接触新的事物、新理论的机会少，这就使得他们害怕变化，习惯保守。三是服务意识不强，管制思想太强。新农村建设要求建立的是服务型政府，一些乡镇公务员仍是习惯了传统的那套管制的思维。而乡镇政府天然的与农民的矛盾，很多公务员还没有转变到“爱民”，“亲民”，“为民”上来。四是经济行政意识特强。在我国，人们般将行政管理为“万金油”，将行政管理干部称为“万金油”干部[4]。镇公务员由于学习时间少，技术性弱，此种观念更是强烈。

2.少数乡镇公务员素质不适合。一是思想政治素质不适应。部分乡镇公务员对党在农村的现行政策理解不深，牢骚多，现形势下不少乡镇公务员认为现在的农村改革超前了，对农民估计过高了。二是工作能力不适应。新农村建设中，很多乡镇公务员对指导农民深化农村改革调整农业结构，帮助农民增产增收显得心有余力不足，办法不多，作为不大。三是由于乡镇政府的地位和乡镇公务员的一些困境，乡镇公务员对待农民感情冷淡。根本就没有“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声”的精神，更加做不到“一枝一叶总关情”。四是学识有限。新农村建设下的乡镇公务员队伍不仅需要有坚实的政治学识更加要有专业理论知识。然而现在乡镇公务员因为其整天忙于基层工作，根本没有时间去学习。结识结构不合理，学历整体偏低，学识水平不高。学习是务虚，工作是务实[5]，乡镇公务员难以做到虚实结合。五是事业心不够。乡镇公务员有政绩的，有能力的大部分上调，进城。流不动的，只能安于现状，得过且过。没有远大的理想，人生旅途失去了航标，精神世界失去了太阳，潜力挖掘失去动力。理想的远度、雄心的高度、信念的深度变得肤浅。

3.少数公务员作风不适应。从网上调查问卷中看出群众反映最强烈，影响乡镇公务员队伍的问题是作风问题。乡镇公务员在新农村建设中反映的作风问题有：一是消极怠工。有的乡镇公务员感到在农村工作没有成就感，前途渺茫，往往会不思上进，出现“喝茶看报混日子”的现象。二是工作不实。一部分乡镇公务员因乡镇环境苦，无心工作，千方百计找门路、跑调动，对工作往往敷衍了事。三是腐化堕落。主要有、权钱交易现象，一些乡镇公务员利用职务之便在工程承包、企业承包等项目上权钱交钱，利用所谓工作需要“职务消费”。四是少数乡镇公务员存在“官本位”思想，认为“企业和群众找我办事是“有求于我”，要么推诿扯皮，要么故意刁难，使得“亲民”，“为民”，“爱民”得不到落实。

4.少数乡镇公务员工作方法不适应。新农村建设中，必定会涉及到科学技术的推广和运用。但乡镇公务员因没有时间、精力、钱财、环境及其它的条件去学习和更新知识，使得他们的工作方法，一是跟不上形势的发展，把握不了市场经济规律，提供不了高质量的公共物品，找不到发财致富的路子。他们的工作凭借自己的经验，排斥科学理论的指导，二是工作方法简单、粗糙，许多乡镇公务员不愿做细工作，当工作做不通或处于被动局面时，不从自身找原因，而认为是农民觉悟低、素质差，常常采取所谓的“行政手段”来处理问题，既伤害了农民的感情，又不利于经济发展，三是工作工具手段落后。乡镇公务员以手工式的操作技巧作为主要方式，排斥科学技术手段的使用。电子政务办公自动化受到传统观念、经费的影响，很难落实和应用。

二、新农村建设下的乡镇公务员队伍建设策略选择

（一）乡镇政府应该采取的对策

1.组织建设方面应采取的对策选择。

首先，静态的组织结构方面应采取对策。一是要明确职能。新农村建设下的乡镇政府主要职能是促进经济发展，发展现代服务业，提供新农村建设所需要的技术、技能、信息等服务。所以乡镇公务员要从传统的职能中转变过来。二是要明确划分公务员的职责、权限。乡镇公务员要改变过去的乡官、税官、警官、法官一统担的局面。三是要理顺关系。这里不仅要理清公务员之间的隶属关系，还要理清职能部门之间的隶属关系，让乡镇公务员在新农村建设中发挥更大的作用。

其次，动态的组织行为方面应采取对策。新农村建设下的乡镇政府要把主要行为放在公共物品、公共服务提供上面来。内部的一切行为都应该从属、服从于这一目标。上级政府要给予乡镇政府更大的自。让乡镇政府更有效的、合理的使用先进的技术、手段为新农村建设提供其所需。特别要在公共物品和公共服务的提供上注意引进市场竞争机制。

再次，生态的组织环境方面应该采取对策。新农村建设下的乡镇政府比以前承担的任务更为艰巨。乡镇政府生存、工作的环境应该首先改善，这样才能引领新农村建设迈上新的台阶。乡镇政府环境不仅需要改变其存在和发展的物理环境，也要改变其心理的工作环境；不仅要改善政府工作的具体环境，也要美化行政政府的舆论环境。要让乡镇政府最终走出“双压”的困境，让它得以轻松的工作。

最后，心态的组织意识方面应采取对策。一是要给予乡镇政府在新农村建设中更大的自，使之能充分发挥自己的主观能动性。二是要消除乡镇政府的危机意识，不要动不动就把裁员危机转移给乡镇政府。三是做好乡镇公务员的流动工作。乡镇公务员因其体制和多方面的原因，乡镇公务员队伍显然缺乏稳定性，使得乡镇公务员人心不稳。

2.乡镇政府在乡镇公务员管理方面应该采取的对策选择。

（1）乡镇公务员“进口”应采取相应的对策。新农村建设下的乡镇公务员队伍在“进口”管理上应该：一是要考试公开，增加农村基层基础知识在考卷中的比重，以便于新农村建设。二是要在公务员进口引进人才的时候要有长远意识。新进的公务员不仅在学识而且要在能力结构上有利于新农村建设。三是选人不拘一格。多种手段和形式联合应用。只要是有利新农村建设、能为新农村建设作出贡献的人员就要优先选进。四是要落实《公务员法》的公开选拔的原则，让高能力、高素质的人员顺利进入到公务员队伍。

（2）乡镇公务员“管理”方面应采取的对策。一是加大培训力度。乡镇公务员成为政府正式员工以后，培训是加强乡镇公务员队伍建设的重要途径。培训过程中一定要禁止搞花架子，防止照抄、照搬。二是要改变传统的政绩观念，完善乡镇公务员的考核机制。注意乡镇公务员在新农村建设中作出的贡献。三是要在科学的绩效考核的结果之上做好公务员的升迁、晋升、奖惩、交流工作，使在新农村建设中有突出贡献的公务员得到应有的物质和精神方面的奖励，让那些无所作为、违法乱纪的公务员得到应有惩罚。四是要切实落实好《公务员法》，让乡镇公务员的权利能够充分的享受，义务能够愉快的履行。最后，做好乡镇公务员的监督工作。新农村建设下的乡镇公务员队伍享有充分的权力时必须加强对其监督。

（3）乡镇公务员“出口”方面应采取的对策。新农村建设是一项艰巨的、历史的、复杂的系统工程。那些能力不强、信念不坚、素质不高的乡镇公务员必须让他“流”出公务员队伍。一是对无过错但无能力的乡镇公务员要坚决让其分流出去，为其广开渠道。违法乱纪的乡镇公务员要坚决开除、辞退。二是要完善有关出口的法律制度。使乡镇公务员的出口畅通。三是要做好公务员的“出口”后的管理。不能对“出口”之后的乡镇公务员不管不问，死活由天。最后是加强公务员与外界的双向流动。公务员的流动已经成为一个世界性的趋势，是中国融入世界的必然选择[6]。只有完善乡镇公务员新陈代谢机制，新农村建设才有活力的得以进行。

（二）乡镇公务员自身应采取的对策

1.加快思想观念的转变。首先，新农村建设下的乡镇公务员必须加强政治思想理论的学习。只有方向明确以后，效率才能提高。其次，乡镇公务员要根据新农村发展提出的对乡镇公务员的要求，明确自己的无为和有为的领域，并以此来规范约束自己的行为。只有理论指导实践，行动的效果才更加突出。再次，新农村建设中，农民的需求增加，特别是有关农民发展的培训、增加收入、权益保障的需求增多，要求公务员的服务意识相应的加强，变传统的管制意识为服务意识，提供高效、优质的公共服务，真正做到“亲民”“爱民”“为民”。再次，要有创新意识。要打破传统的既得利益的保守思想。要积极学习，接受新事物、新思维，做到与时俱进，变传统的经验行政意识为科学行政意识。

2.提高自身的素质。提高乡镇公务员的素质首先是要努力提高乡镇公务员队伍的思想素质。只有这样，新农村建设的方针、路线才能在农村建设中坚定不移的执行下去，才能保证政策的稳定、连贯和一致性，二是要按新农村建设中乡镇公务员必须具备“科学判断形式、驾权市场经济、应对复杂局面、依法行政、总揽全局”五种能力的要求来提升公务员的能力。三是要增强与农民的感情。要虚心向群众学习，掌握利用好从群众中来到群众中去的理论原理。四是要加强学习，增强学识，使自己成为“三会四懂”干部，即会致富技术、会调查研究、会做群众工作，懂法律、懂政策、懂经济、懂民情的干部。五是要有强烈的事业心，干一行爱一行。乡镇公务员工作能培养人锻炼人，能为以后的事业发展奠定坚实的基础。

3.强化作风建设。一是要牢固树立群众意识群众观念，这样才能把问题解决在基层，才能让新农村建设的群众基础更牢。二是要培养积极向上的精神状态和风貌，保持高度的激情和热情，新农村建设才不会在烟酒中消磨，在喝茶看报中偃旗息鼓。三是要塑造“肯吃苦、会干事、乐奉献”的干部形象。乡镇公务员接触的大部分是勤劳朴素的农民，如果自己都不能脚踏实地的做事、做人，又将如何来引导农民进行新农村建设呢？四是要严格规范自己的行为，乡镇公务员应该用道德来自律，用法律来他律自己的行为，不谋私利、不贪污、不枉法。五是要正确树立自己的权力观、名利观，发扬艰苦奋斗的优良传统。提倡勤俭节约，反对奢侈浪费。

4.转变传统的工作方法。首先是要改变传统的“经验行政”方法，引进先进的科学技术设备、仪器、管理工具。这是改变工作方法的物质基础。新农村建设必须伴之以高效、高速的行政方式。如果乡镇公务员依靠传统的技术、设备、手段是满足不了新农村建设的需要的。二是要变简单粗糙的工作方法为系统、精细的工作方法，工作要做细，做到位，做到农民的心坎里，乡镇公务员在新农村建设中的作用才能充分的发挥。最后要做到理论与实践相结合，不断更新自己的理论知识，在实践中学习。这样才能保证自己的工作方法不被时代淘汰，才能永远充满时代的活力，才能让自己在新农村建设中游刃有余的处理问题，促进新农村建设。

参考文献：

[1]刘正妙.公务员职业能力建设的路径探析[J].中共铜仁地委党校学报，2008，(5).

[2]向美华.农村基层干部队伍建设：问题与改革[J].中州学刊,2006，(2).

[3]彭国甫.对政府绩效评估问题的几个反思[J].行政管理，2004，(7).

村镇建设论文篇（5）

二、城中村存在价值

有的学者或一些地方政府认为城中村是“社会毒瘤”［6］，会给城市发展带来负面的影响。但随着对城中村认识的加深，城中村存在的合理性被越来越多的人意识到，因此，城中村给城市带来的影响应该是双面性的，应该客观公正的认识和评价城中村的存在。

（一）城中村舒缓了激增的外来人口与紧张的城市住房之间的矛盾随着城镇化进程的快速推进，大量的外来人口被吸引并涌入较好的城镇就业或者创业，但是商品房的居住成本较高，同时廉租房数量较少，难以获得租房资格，并且廉租房所在位置大多比较偏僻，交通不便；城中村恰恰相反，交通一般比较方便，租金也只比廉租房稍高，生活设施也比较齐全，虽然不及商品房，但和很多农村房子相比，算是很理想的住所了，所以外来人口大多数很青睐城中村的住房。城中村在一定程度上发挥了“廉租房”的作用［7］，是廉租房的辅助。同时部分刚毕业的大学生在毕业后，通常无力承担租金较高的商品房，很多大学生毕业后都选择居住在交通方便、租金较低的城中村，尤其是紧邻高校的城中村。进城务工人员在城市中一般从事脏、累工作者较多，他们工资较低，多数属于生活在城市边缘的人，因此一般也喜欢选择租金较便宜的城中村生活，城中村成了大学毕业生和进城务工人员的“安身之所”，也成为了他们与城市生活近距离接触的第一站。以贵阳市花溪区新朝阳村为例，在贵阳市租住一间房屋需要600～1200元，而在花溪区新朝阳村租住一间房屋需要100～300元就可以解决居住问题。因此城中村对于高校毕业生和进城务工人员来说，有助于他们融入城市社会，在一定程度上满足了他们的住房需求，有利于实现住房公平和维护社会稳定。

（二）城中村出租房是城中村村民的生活保障在中国大多数农村，土地是农民赖以生存的生产生活资料。当他们的耕地被城市征用，城中村的村民基本上都不再从事农业生产，这让城中村的村民脱离了第一产业，但他们不能享受城市的社会保障。因为他们大部分文化素质较低，少部分人只具有高中文化程度，并且大多数人都只具有初中甚至小学文化程度，还不具备任何专业技术，因此他们很难融入城市的社会分工当中去。城中村出租房的出现使他们找到了获取收入的途径，同时部分居民也靠着优越的地理位置做生意，这就使得城中村村民的生活有了保障，这在一定程度上缓解了村民与政府之间的矛盾，起到了维护社会稳定的作用［2］，出租屋经济就成为城中村居民生活保障的来源。

（三）城中村让城市生活方式更加多元化城市生活具有复杂的社会分层、社会分工以及职业结构的特点。城市生活的人际关系也由最简单的血缘地缘关系向复杂的业缘关系转化，社会流动性很大，个人地位和角色变化也较快，生活质量和消费水平高，消费方式多种多样，空闲时间多，个人社会化程度高。城市生活节奏较快，紧张压迫感强，文化生活绚丽多姿。这种生活方式从社会的发展历程与现状来看，依旧存在诸多的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“血缘地缘联系紧密、低消费、慢节奏和高可入性”［9］的生活方式让城市生活多元化的同时，对城市生活也是一个有益补充。比如近几年全国的很多地方夏天的高温天气时间长，而贵阳以“爽爽的贵阳，避暑的圣地”而闻名遐迩，吸引了很多夏天炎热地方的老人、小孩到此避暑。美丽的花溪是人们避暑的首选。许多避暑的人结伴选择居住在花溪新朝阳村这一座城中村里，新朝阳村有短期房出租，房租相对便宜，同时这里也有大量的小旅馆，价格也比酒店低很多，因此新朝阳村是来贵阳花溪避暑的理想居住点。

（四）城中村里有诸多的创业机会房租便宜，交通便利，城中村里的人际关系已有业缘关系的出现，但是还保留着一定的血缘地缘关系，同时很多的城中村邻近工业园区，或是连接着高校，因此吸引外来务工人员和毕业大学生们来此居住。城中村里房屋密集，因而居住的人员多，同时他们本身就是大量的消费群体。这里饭店、超市、发廊、酒吧、休闲吧、游戏厅、旅馆等比比皆是且应有尽有，大多生意红火，这给许多想创业的人们提供了商机，并且相对于其他商品房区的门面房租也低许多，因此创业门槛也随之降低。

三、城中村存在的主要问题

城中村有其存在的社会价值，但也不可忽略它给城市发展、城市生活质量等带来的阻碍和坏的影响。大多数学者从经济、社会、文化、景观、环境等多个领域对城中村的弊病进行了概括，本文主要对城中村存在的以下几个问题进行了列举。

（一）人口密度较大，社会秩序紊乱由于在空间上多与工厂、高校相邻，出租屋90％都是租给外来务工人员和高校学生。在房屋结构上多为单间或者一室一厅，屋内设施简单，房屋租赁价格远远低于周边的商品房，因此吸引了大量的外来务工人员和高校学生，出租屋常年供不应求。流动人口大，暂住人口多，外来人口大大多于原住人口，人口密度大。城中村房屋大多为第一层商用，从第二层开始出租居住。饭店、酒吧、网吧、游戏厅、精武馆、小旅馆、发廊等一个接着一个，极大地增加了出入人员的复杂性，同时城中村没有物业和保安，房屋建筑的防盗设施也不足，偷盗事件时常发生。

（二）建筑密度过大，布局混乱村民建造房屋时，只考虑个人出租利益最大化，尽最大可能地占用土地面积，随意搭建增建房屋，因此城中村建筑楼高而密，再加上监督管理措施缺位，整个村落的房屋建筑形状各异、空间布局混乱、高矮不齐。“室内现代化，室外脏乱差”［6］是城中村形象的写照。此外，比如贵阳花溪新朝阳村曾经两个传言让城中村的面貌几度改变，一是传言高校和工业园区要占用该村土地扩建校园和工业园区，村民们就平面扩建或者向高空加高；随后又听说五年后有房开商要开发此处，村民们又开始忙碌起来了，只要能够修的地方都会种上房子。如今低的房子在4～5层，高的有7～8层，建筑密度也非常大，村子里只有一条2～3m的通道通向外界。走在村庄里，眼前呈现的全是钢筋水泥，整个村子看不到一棵大树，一个草坪，“一线天”、“握手楼”［5］是村子里的建筑现象。这些房屋的通风性、采光性远不能达到健康标准，在这里也就没有惬意的生活环境。同时村内的居住环境和建筑群落与旁边小区和城镇很不协调，从而影响了城镇的整体面貌。

（三）市政设施缺乏，公共服务设施欠缺，环境卫生条件脏乱差城中村村民为了出租牟利，村内的建筑密度非常高，间距小。以新朝阳村为例，村子仅有一条2～3m的狭窄道路通向外界，同时路边的小摊林立，根本不能满足消防、急救、环卫车辆的通行，同时，水、电管线混乱，整个村庄更是没有一所公厕。此外，公共服务也非常欠缺，文、体、医、卫设施缺失。虽然该村建了一个垃圾站，请了一对夫妇打扫道路卫生，于缺乏统一的规划和管理的缺失，排水排污、垃圾处理等市政设施不足，洗衣店、发廊、饭店等的生活污水就会随意排到路上，个别村民将固体废弃物随意堆放在路边，使周围环境恶气熏天、苍蝇满天飞，严重影响了居住环境。

四、对城中村改造的几点思考

村镇建设论文篇（6）

二、新农村建设是城镇化的动力与补充

党的十八指出，社会主义新农村建设已经成为我国规划未来农村发展战略的一个重要思路和指导思想，是缩小城乡差距、推进城乡发展一体化的根本途径，是城镇化建设的动力和必要补充，更是推动城镇化的必经之路。如何用稀缺的耕地养活13亿人口，让每个中国人的饭碗主要装中国粮，并且任何时候都要牢牢端在自己手上，就需要大大提高农业的生产效率。大机械生产以及农业规模化、集约化的发展将有效提高农业的生产效率。同时，也就又使得大批农民从土地上解放出来，增加了本就过剩的农业人口，也就加快了剩余劳动力向城市流动的速度。然而大、中城市的承载空间有限，不能满足大量流动人口的需求，所以部分农民就会选择向城镇转移，这也就催促了城镇的建立、发展和壮大。在向城镇转移的过程中，生活环境的变化影响了农民人生观和价值观、生活习惯和自身素质。农民不断学习科学文化知识，提高自身的素质，由“靠力气吃饭”转向“靠技术吃饭”，为城镇化提供了人力和智力的支持。新农村建设还是城镇化的必要补充。首先，我国幅员辽阔，农村发展的基础和环境存在很大的差异。有些交通不便，距离中心城市较远的农村就地城镇化就是一个最优的选择。发挥其农业生产的优势，用先进的农业技术为城市提供充足的绿色农产品，同时对农产品进行深加工，保障农民收入的稳定。其次，我国逐步进入人口老龄化阶段，农村劳动人口老龄化趋势也愈加明显。据测算，到2016年，农业从业人员中50岁以上劳动力比例将达到50%。并且，农村留守人员也呈上升态势。这些留守人员大多是妇女、儿童、老人，他们往往都或主动或被动地留在农村，尤其是一些一辈子都生活在农村的老人，故土难离的情结使他们不愿意离开生活的热土。如何让这些农民和留守人员过上村容整洁、乡风文明的农村生活，加强新农村的建设至关重要。最后，由于大量农民进城务工，甚至举家搬迁到城里，农业耕作缺乏充足劳动力，导致许多耕地撂荒、农村住宅废弃、田园荒芜。如何改善农村荒芜、废弃的景象，也离不开新农村的建设。城乡协调发展离不开城镇化建设，更离不开新农村的建设，只有新农村建设与城镇化协调发展，才能从根本上实现农业强、农村美、农民富的理想。

村镇建设论文篇（7）

（一）乡镇文化站是先进文化的传播基地

文化站成立的最初目的就是对广大人民做好宣传、组织、示范和引导，为社会提供强大的精神动力和智力支持。当前世界正处在一个经济多元化、文化多元化、科学技术飞速发展的时代，作为农村的主要文化传播单位，乡镇文化站成为了政府向农民传播先进文化知识的一个重要基地。

（二）乡镇文化站是党的路线方针政策宣传基地

党的路线方针政策需要全国人民共同学习、遵守，在对农民进行党的路线方针政策宣传时，乡镇文化站将是一个重要的宣传基地，乡镇文化站通过开展各种积极乐观、健康向上的文化活动，充分调动广大群众学习先进文化、学习先进科学技术的积极性。让广大农民在他们喜闻乐见的娱乐活动中得到启发，在活动中加强广大农民的爱国主义思想、民族法制和坚持社会主义思想信念等方面的教育，从而提高他们的思想道德素质，培养农民讲科学、讲文化、讲道德、讲法律的新思想。

（三）乡镇文化站是发展农村文化事业的主力军

乡镇文化站作为农村重要的文化传播单位，其宗旨就是为广大农民提供文化服务，它以文化工作为基础，面相广大的基层群众，以各种文化服务设施和各种文化服务活动为方法，在加强农村精神文明建设，培养农民文化素养，推动新农村建设中有着不可替代的作用。同时，各种各样的文化场所建设和文化活动开展，可以营造良好的文化氛围，培养人们自主学习文化知识的意识，提高农村精神文明建设的效率。

二、当前乡镇文化站面临的困难

（一）领导重视程度不够

当前，乡镇文化站建设工作虽然国家相当重视，但是很多地方的基层领导的重视程度却普遍不够。究其原因，主要有两点，一是，乡镇文化站并不能带来直接的经济效益；二是，在对基层领导的政绩考核中，乡镇文化站工作并没有列入考核范围。

（二）文化设施建设落后

当前，虽然国家对乡镇文化站的建设越来越重视，也加大了资金投入，但是任然有相当一部分文化站的基础设施建设比较落后，文化传播形式过于单调，缺乏创新。当前，很多地方乡镇文化站的活动形式任然沿用以往的唱歌、跳舞、秧歌队、鼓乐队的形式，在这些活动中，参与者大多是都是老年人、尤其以中老年妇女为主。这种单调的活动形式，面相群体的狭隘，都严重影响了文化站文化传播的效率。

（三）工作人员素质有待提高

文化站是文化传播的主要基地，乡镇文化站是广大农民朋友的精神食粮供应点，作为文化站的工作人员，在工作中往往要担当多重角色：既是传授文化知识的老师，又是文化活动的组织者，还是文化服务的服务员。这就要求我们的工作人员自身必须要有过硬的工作能力，必须具备各项从事文化业务的专业知识和技术能力，有较好的组织能力和良好的服务态度。在专业知识和技能方面不说是面面俱到，至少也要样样都懂，专精一门。但是，当前的乡镇文化站工作人员队伍中普遍存在年龄偏大、文化素养不高、业务能力不强等问题。

三、乡镇文化站的应对策略

（一）领导要重视

乡镇文化站工作要想搞好，领导的真正重视是关键。要然领导真正重视乡镇文化站建设，首先必须要让领导充分了解，建设好乡镇文化站的积极作用，让领导明白，办好乡镇文化站有利于培养农民的文化素养，可以为经济讲述搭桥铺路。其次，要出台行之有效的政策，上级要将乡镇文化站的建设情况列如对基层领导政绩考核的范围，要将之作为基层领导的考核、提拔的标准之一。以此来增强基层领导对乡镇文化站建设的重视。

（二）要加大投入

巧妇难为无米之炊，要想抓好乡镇文化站建设就必须加强基础设施的建设，要想加强基础设施的建设就必须加大资金投入。乡镇文化站作为公益性文化事业单位，其本身并没有经济效益存在，要想做好文化站基础设施建设，要想开展好各种文化活动，就必须由各级政府提供足够的资金支持。因此，各乡镇领导需要将文化站活动经费纳入政府的财政预算之中，从根本上解决乡镇文化站经费不足的问题。

（三）优化队伍结构

由于文化站内工作人员的工作性质特殊，一般的培训很难达到想要的效果。因此，要想解决文化站内人员欠缺的问题，我们就必须从源头出发，优化队伍结构，杜绝随意占用编制和挪用编制的现象发生，通过各种招聘平台，吸引在文艺方面有特长的人才。

（四）提高人员素质

村镇建设论文篇（8）

2、城镇化建设与土地使用之间存在矛盾一方面，由于农村城镇化建设的需要，必然会造成耕地面积的减少，从而对我国的农业可持续发展以及农业产业化经营造成负面影响；另一方面，根据我国相关法律法规规定，农民只拥有对土地的使用权、收益权及转让权，使土地只能用于农业用途，大大限制了土地的资产功能。尤其在城镇化的过程中，农民只能处在被动的地位，很难在土地价值上受益。再加上征地现象的出现，使得农民的利益更加难以保证。根据国土部的相关资料显示，我国2012年全国耕地面积13515.85万公顷，而到2013年全国耕地总面积减少至13507.83万公顷，相较于2012年净减少8.02万公顷。由此可见，保护耕地，刻不容缓。

3、城镇化建设的资金投入不足农村城镇化建设离不开大量资金的投入。但由于缺少合理的投融资机制等原因，使得各地的城镇化建设多是依靠政府主导和包办。尤其是在资金的投入方面，往往是由财政垫支，再寻找开发商进行开发，最后通过建筑、设备的转卖和租赁回收资金。这不仅给地方财政增加了困难，也使得资金难以尽快回笼。进而造成投入资金不足，限制了城镇化建设的发展速度。

4、认识不足，片面追求城镇规模的扩大由于我国农村城镇化建设起步相对较晚，所以部分地区在进行农村城镇化建设中存在一些认识上的误区。例如部分地区片面的将城镇化建设理解为扩大城镇规模，只是通过调整行政区域等措施扩大城镇区域面积，对地区内的二、三产业的发展不够重视。这不仅会造成城镇的融合力和吸引力的下降，还会在一定程度上消减就业能力。

二、加快农村城镇化建设的建议和对策

1、建立完善的配套政策，提高对失地农民的保障对于失地农民，政府应通过建立完善的配套措施，从多个方面保障他们的生活水平。一方面，由于大部分农民的技能缺失，在失去土地后难以保证经济收入，政府应有针对性的给予一定的技能培训，使失地农民能够凭借一技之长寻找工作。对于不愿意离开本地的失地农民，政府应鼓励他们从事二、三产业或寻求创业，并给予一定的政策支持。另一方面，要建立完善的社会保障政策。尤其是对于年事已高的农民，很难再从事其他产业，医疗保障及生活保障对他们而言极为重要。

2、提高土地使用率，协调建设用地和耕地的关系耕地面积的急剧减少已经严重威胁到我国农业的可持续发展，所以，在进行农村城镇化建设过程中，一定要避免出现大肆征用耕地、耕地分散的情况。政府应发挥其主导作用，对土地进行统一规划。不仅要根据土质的优劣将土地分为耕地使用和建设使用，还要避免出现大面积的耕地分散的情况。并做到严格保护耕地，对于非法强占耕地的行为进行严惩。另外，还要号召农民节约用地，尽量使零散土地形成规模，提高土地利用率。

3、建立多元化融资机制，加大城镇化建设资金投入资金短缺是限制我国农村城镇化发展的重要因素，想要加大城镇化建设资金的投入，不仅要依靠地方财政的努力，更重要的是建立完善的多元化融资机制。政府投入应起到导向作用，争取引入更多的社会资金投入。通过加大基础设施建设提高城镇内涵，增加城镇对企业、个人、外资等社会资金的吸引力。并通过不断强化财政来提高城镇化建设中的聚财、生财能力，以吸引更多的资金投入农村城镇化建设当中来。

4、提高对二、三产业的重视，增强城镇化的综合功能农村城镇化并不单纯的意味着城镇规模的扩大，还必须增强城镇的综合功能。只有城镇的综合功能增强，才能对社会资金有更大的吸引力，才能为农村剩余劳动力提供更多的就业机会。所以，为提高城镇的综合功能，必须提高对二、三产业及龙头企业的重视。不同的地区应因地制宜，根据自身的资源或地理位置的优势，结合自身发展规模选择适合自身的产业类型。并根据选择产业类型的不同有针对性的制订相应的招商引资策略，先建立一批要求高、规模大、综合能力强的龙头企业进行重点发展。

村镇建设论文篇（9）

乡镇管理条块分割、多头管理问题突出，县级政府以及乡镇政府双重管理部门较多，这导致各个组织部门各自为政，各项工作开展的立足点不是为了新农村建设提供更加完善的服务，而是追逐自身的利益，结果就导致乡镇管理协调难度大增。社会主义新农村建设涉及到经济、文化、管理等各个方面的内容，需要工商、税务、农推、文化等机构之间通力合作，这样才能够有力推动新农村建设，反之则会拖累新农村建设。

2.乡镇政绩考核模式比较落后。

政绩考核模式存在误区也是乡镇管理面临的主要问题，政绩考核的目的在于发现乡镇管理中存在的问题，并采取有效的措施来加以改进，但是反观目前乡镇绩效考核基本上陷入了一个为了考核而考核的误区，数字出干部、数字出优秀成为了绩效考核的直接表现。在具体的绩效考核内容层面，新农村建设相关指标没有被纳入到乡镇管理范畴之内，乡镇考核基本上就是以经济考核为主，考核内容单一，考核方法落后，考核结构使用不足，对于新农村建设带来了很多的负面影响。

二、乡镇管理改革中的困难分析

乡镇管理改革的必然性不言而喻，但是我国历次行政管理体制改革却无一不遭遇了巨大的困难以及阻力，要适应新农村建设需要，乡镇管理改革同样会遭遇到很多困难。

1.改革遭遇巨大阻力。

面对新农村建设给乡镇管理提出的更多要求，乡镇政府改革势在必行，但是也必然会遭遇到预料之内的巨大阻力，这些阻力处理利益阻力之外，还包括文化、理念等方面的阻力。利益阻碍是指在乡镇管理改革中可能受到利益损害的工作人员对于改革会进行的阻挠，文化以及理念层面的阻碍是指乡镇行政文化非常落后，带有严重的官本位、人治色彩，乡镇政府官员都是高高在上，没有树立以人为本、服务至上政府服务理念，而新农村建设要求行政文化的重塑，这意味着对文化阻碍必然乡镇管理改革。

2.改革遭遇动力不足困难。

从改革动力来看，乡镇管理改革缺少足够的动力，首先就是乡镇上级政府动力不够，在乡镇管理改革动力方面，基本上从中央政府到基层政府存在动力层层递减的问题，出于种种考虑乡镇管理改革总是踯躅不前。其次是农村市场经济体制建设滞后，其对于乡镇政府改革的推动力比较弱，经济发展是推动乡镇管理改革的重要动力，经济落后自然就会影响到改革动力。最后是农村公民社会尚不成熟，广大农村居民在公民意识、法制意识等方面都比较落后，村民自治水平比较低，这也影响到了乡镇管理改革的推进。

3.改革基础条件不够充分。

从乡镇管理改革基础条件来看，相关配套制度、措施的不具备同样给乡镇管理改革带来了很多的困难。乡镇政府改革涉及到多方面内容，其本身并不是一个的孤立的工作，需要全面的做好的配套制度的改革，这样才能够为乡镇政府改革的顺利进行保驾护航，反之在配套制度改革不到位的情况下，乡镇政府改革的难度会大大增加，很难达到预期改革效果。乡镇管理改革基础条件不够主要表现在人事制度、财务制度、社保制度等方面的不健全或者缺失，从而成为了乡镇管理改革的拖累。

三、乡镇管理改革的具体路径

在乡镇管理的改革的具体路径方面，需要重点做好以下几个方面的工作：

1.加快政府职能转变。

政府职能转变既是乡镇政府改革的主要目标，同时也是乡镇管理改革的路径，乡镇政府在具体职能定位方面，要加快转变步伐，利用我国行政管理体制改革的有利契机，结合新农村建设具体要求与内涵，在处理好政府与市场关系的前提下，针对职能定位方面存在的越位以及缺位问题，有计划的制定职能转变路径。

2.完善管理考核模式。

在管理模式方面，需要根据新农村建设需要打破各个职能部门的割据情况，统一到新农村建设这一目标之下。在考核模式方面，则要将新农村建设内容纳入到乡镇管理考核中去，完善考核方法，确保新农村建设工作的有序开展。

村镇建设论文篇（10）

城镇化通过产业的发展和产业的推移，扩大了对农村地区的要素需求范围，城镇产业结构的升级将使某些产业不断向农村周边地区转移，为农村带来更多的信息资源、先进技术、设备及人才，推动农业现代化的实现。而且，城镇化程度越高，打破固有的农业传统格局的速度就越快，农业产业结构的调整就越快，这就为农业集约化、规模化、现代化生产创造了条件，从而提高农业的综合生产水平。不仅如此，城镇化还为新农村建设提供了大量的财力、物力以及更多的医疗、教育、社会保障等公共服务。更重要的是，城镇化对转变农村生活方式也起到了积极的作用，使农民可以分享城市的文明，感受文化的多元，更好地融入到现代社会的生活之中。

二、新农村建设是城镇化的动力与补充

党的十八指出，社会主义新农村建设已经成为我国规划未来农村发展战略的一个重要思路和指导思想，是缩小城乡差距、推进城乡发展一体化的根本途径，是城镇化建设的动力和必要补充，更是推动城镇化的必经之路。如何用稀缺的耕地养活13亿人口，让每个中国人的饭碗主要装中国粮，并且任何时候都要牢牢端在自己手上，就需要大大提高农业的生产效率。大机械生产以及农业规模化、集约化的发展将有效提高农业的生产效率。同时，也就又使得大批农民从土地上解放出来，增加了本就过剩的农业人口，也就加快了剩余劳动力向城市流动的速度。然而大、中城市的承载空间有限，不能满足大量流动人口的需求，所以部分农民就会选择向城镇转移，这也就催促了城镇的建立、发展和壮大。在向城镇转移的过程中，生活环境的变化影响了农民人生观和价值观、生活习惯和自身素质。农民不断学习科学文化知识，提高自身的素质，由“靠力气吃饭”转向“靠技术吃饭”，为城镇化提供了人力和智力的支持。新农村建设还是城镇化的必要补充。首先，我国幅员辽阔，农村发展的基础和环境存在很大的差异。有些交通不便，距离中心城市较远的农村就地城镇化就是一个最优的选择。

村镇建设论文篇（11）

二、合同管理在村镇建设工程预算管理中的实施情况

施工前期签订工程合同，是保证村镇建设工程预算做到最好的有力措施，可以促进建设小组和施工人员正常开展工作，很好的协调好职责和义务间的复杂关系，进而讲可能造成财政损失的不利影响降到最低。签订合同的双方要依法完成相关程序，受到相关法律条文的制约，对意外事件作出赔偿，能充分了解业主的购买目的并依此制定应对方案。这就要求加强后期的工作了，为了不使合同双方损失利益，就必须管理机械、原料、资金等资源到位。再者，为了进一步保证建设工程的顺利实施，可将进度账目的收支纳入其中，以避免因环节衔接不当而造成违约。而且有些项目设计变更之余应及时升级签证。

三、村镇工程建设应注重建设成本管理

一般来讲，村镇工程建设不像大城市，对高端的建筑模式、艺术指标要求不高。就现今经济市场发展模式来讲，强有力的市场竞争力是企业长足发展的催化剂，而通过合理安排施工事宜则能降低成本支出，以此使企业效益达到利益最大化。要求企业协调各方各面，提高积极建设的氛围，积极引进高端人才、机械，使损失降到最低、效率最高以达到缩减施工成本的目的。

四、村镇工程建设中设计环节与施工组织设计优化升级对工程预算贡献

（一）设计环节对工程预算的作用。村镇工程建设过程中，规划设计好建设项目能促进工程顺利实施，对减低施工成本也有重要影响。有关资料表明，一个村镇建设工程，建造师做好了设计环节的项目规划工作，预示着这项工程将完美竣工无疑。然而，为了确保工程施工进度，应当监管工程预算，处理好施工过程中的技术问题和资金问题。不过最终的目的仍旧是以缩减施工成本达到利益最大化。此外，有些企业一味追求利益玩玩忽视土建产品质量的重要性，这是不可取的应当极力避免，可通过建立健全预算机制，加强监管村镇建设中各环节的工作现状，剔除或是改善不达标或不符合施工要求、技术不过关的相关项目或人员。

（二）升级施工组织设计以使工程预算达标。村镇建设离不开高效率的组织设计，因其可确保工期和土建产品的质量达标，以及通过分析企业财政信息对建设成本合理掌控。而不时的优化升级施工工艺，实行不间断施工模式，选择能带来高效率工程建设施工模式、设备、机制，进而促进村镇建设全过程的顺利完成。

（三）施工组织设计的质量对村镇建设工程预算的基础和前提。没有合理的组织设立将缩减工程建设的质量，会致使工程预算遭遇管理和控制上的不便，给整个施工项目带来致命性的打击。为了避免这一现状，就需要企业科学管理组织设计，对财政收支也要严加监管，以便于各环节统筹到位、避免不必要的资源浪费。