乡村治理路径大全11篇

乡村治理路径篇（1）

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：1672-1101（2016）01-0033-06

2015年是中国社会重要战略转型年，中国改革与发展正步入一个新时期、新阶段，科学发展有了新的内容。适逢其时，作为开展美丽乡村建设第一梯队试点的三个省份之一，也是中部唯一入选省份的安徽省要把握这一机遇，在更高层面更高标准上谋划新举措，大力推进安徽“美好型”乡村治理。

所谓安徽“美好型”乡村治理是在积极响应我国社会主义新农村建设号召下，结合安徽的现实情况，重视“三农”发展，走一条依托地区资源优势，充分考虑地区特征的特色新型农村建设道路。即走一条生态宜居村庄美，兴业富民生活美，文明和谐乡风美“美好型”乡村治理新路径。为实现这一意图，就须深入分析与明确乡村治理路径创新中的因子博弈关系与原则，即代表国家的政府一方，与乡民这一方，作为治理的博弈主体始终保持和而不同与协同并进的博弈关系，始终遵循一个原则――公共效益最大化。

一、安徽“美好型”乡村治理概况

（一）安徽乡村基本情况

2014年末，安徽省共有15 152个行政乡（不含农村居委会），自然村22.72万个。总户数1 357.1万户，户籍人口5 119.3万人，常住人口4 593.9万人，从业人员2 802.8万人，农村居民人均纯收入6 632元。全省村庄建设用地面积约1.14万平方公里，占城乡建设用地总量的72%。但由于安徽省地形复杂，片区经济发展差异大，村庄空间布局、乡村人口分布不均衡，乡村建设缺乏规划统筹，风貌特色文化彰显不足，亟需进行整体规划和治理。

（二）安徽乡村治理路径现况

1.政府层面。

乡镇政府作为安徽“美好型”乡村治理的核心主体，政府作为不作为直接决定着“美好型”乡村治理美好蓝图能否实现。目前安徽省乡镇政府在治理实践过程中还存在以下问题。

一方面，机构设置臃肿，不作为现象严重。政府遵循着经济人假设原理，寻求自身利益最大化，乡镇政府作为我国行政权力系统的最末梢，但“麻雀虽小，五脏俱全”。许多乡镇政府依旧保留上级政府的职能部门设置。“七所八站”的机构设置无疑过于臃肿，不仅浪费资源，也导致其履行公共服务职能作用将大幅下降，治理能力降低。安徽省是一个较为贫困的农业大省，安徽农民可支配收入水平低于全国平均水平，在这种情况下基层政府本应想方设法为乡民谋利益，求发展，但是许多乡村机构却为了装饰门面，打着“彰显政府形象”的旗号大兴土木，建造豪华办公楼，对乡村建设，民众利益维护却不见不问，这种做法屡见不鲜。

另一方面，“单向型”行政体制，沟通协调不畅。政府在公共服务领域扮演的是服务者角色，乡镇政府应该为乡民提供公共产品服务，反映乡民利益诉求。但安徽省乡镇政府在这方面显得吃力无比，究其根本原因在于我国单核心的行政领导群体。乡镇政府行政权力来源于上级政府，这决定了乡镇政府无须对乡民负责，只对上级政府负责，乡镇政府只负责政策下达和执行实施，而对于计划实施的效果，民众的意见反馈和利益诉求则显得冷淡。这种“单流向”的自上而下的行政体制让乡民觉得参与“美好型”乡村治理是一件遥不可及的事情。政府有作为，民众不领情。这看似是一种悖论，实则是政府与乡民之间协调沟通机制出了问题;政府高高在上，民众望而却步，巨大的现实反差让人不禁唏嘘服务型政府理想究竟何时能够实现。

2.乡民层面。

我们知道乡民参与在安徽“美好型”乡村建设中占有举足轻重的地位，因此充分发挥乡民参与美好乡村治理的作用，对于推进美好乡村治理路径创新，建设美好安徽具有重要意义。然而在现实实践中，这一主体作用还需进一步开发和挖掘。

首先，家族势力影响民主选举。村委会是村民自己选出代表代表村民进行基层民主活动，行使民利的的基层服务性组织。国家设立这样的组织就是给予民众以自主管理权，发挥乡民积极性，创造美好生活。然而村干部选举的贿选问题一直以来就是村民自治制度的顽疾，选举过程中，家族之间拉帮结派，以金钱换选票，以关系换选票已成为公开的秘密，这种以多欺少，以强压弱的不良风气所带来的后果往往超出我们的想象[1]。真正有治理能力的乡村精英无法当选，且当选后的村干部作为家族势力的代表，必定会想方设法扩大自家家族势力，打压其他家族和村民，这种“荫蔽子孙”、“福泽家族”的做法与地主压榨乡民又有何区别呢？

其次，乡民对乡村治理工作冷漠。由于村民自治组织制度遭遇信任危机，加之乡民自身参与意识薄弱，参与能力低下，公法权力观念淡薄，长期处于劣势地位的乡民对于乡村治理最终会选择持消极态度。长此以往，乡民一般只会关心与自身利益有关的事情，对乡村环境美化，乡村文化活动开展，精神文明建设等乡村公共管理事务则事不关己高高挂起。甚者，可能会演变成对政府提出的工作计划安排持反抗和抵制态度，致使安徽“美好型”乡村治理路径创新强调激发乡民主人翁意识，发挥乡民配合作用，强调协同治理的美好构想成为口号。

二、安徽“美好型”乡村治理博弈模型建构

（一）模型的建立

在新时代、新背景下，乡村治理也是一种经营，在乡村治理活动中应该遵循、适用市场经营理论，政府与乡民可以被视为市场交易的双方――利益主体，两者之间的关系可看作是一种契约关系。因此，政府与乡民的策略组合和相关支付函数应该符合博弈论中契约博弈的支付矩阵模型[2]。

在乡村治理博弈中，政府与乡民的角色可以分为4类。政府作为是指政府依其特定角色而派生的、在其职责范围内所从事的、并产生积极性后果的所作所为。政府不作为是指政府有义务实施并且能够实施某种积极行为而未实施的行为;乡民配合是指乡民依据政府的作为而采取的行动或者物质的付出，具有积极意义的行为。乡民不配合是指没有依据政府的作为而采取的行动或者物质的付出，具有消极意义的行为[3]。

（二）模型假设与策略组合

具体概念及其简称见表1。

在乡村治理博弈中，政府积极进行路径创新时获得政治、经济、社会与文化等各方面收益简称为政府作为收益，记为Ge。政府积极进行路径创新时所付出的成本简称政府作为成本，记为Gc。其中政府作为收益大于政府作为成本，即Ge>Gc。

乡民积极配合政府进行路径创新时获得政治、经济、社会与文化等各方面收益简称为乡民作为收益，记为Pe。乡民积极配合政府进行路径创新时所消耗的成本称为乡民作为成本，记为Pc。两者关系是乡民作为收益大于乡民作为成本，即Pe>Pc。

政府与乡民的关系在某种程度上既是一种契约关系，也是一种博弈关系。这种关系可能会出现三种例外情况：

1.在某一次合作与协同中，违约一方因违约而获得不良利益，其收益增加。为了分析方便，若政府不积极履行其乡村治理路径创新职责，即政府不作为式违约。此时，政府获得违约收益，记为βe。乡民则由于对方没有履行合作与协同关系而蒙受损失，这种损失可简称为公民被违约损失，记为αc。

通过演算我们可以得出以下两个结果：（1）政府违约收益大于政府作为收益与政府作为成本的差，即βe>Ge-Gc;（2）公民被违约损失也大于乡民作为收益与乡民作为成本的差，即αc>Pe-Pc。之所以出现这种结果是因为政府违约所获得的不良收益一定大于不违约的收益，否则政府违约的情况就失去发生的缘由。

2.若乡民违约即不配合时，乡民违约收益大于乡民作为收益与乡民作为成本的差，即αe>Pe-Pc，且αc>0，否则乡民就失去违约的积极性;政府则由于对方没有履行契约而蒙受损失，收益减少βc。

3.如果契约双方均没有履行职责，则双方收益为0。至于其损失则较为复杂，但至少有一方会蒙受损失。

由于有以上两种正常情况与三种例外情况的存在，我们可引入博弈论的策略原理，即利用4种博弈策略来分析其弈现象，以期能更清晰地看清乡村治理路径创新过程中的复杂情况，更加合理、有效地引领乡村治理过程中的路径创新（见表2）。

策略组合1：政府作为―乡民配合。这种策略下，安徽各级政府积极引导和推进安徽“美好型”乡村治理路径创新，而乡民积极配合、参与到路径创新的进程中来，此时双方各有收益，且双方的收益之和最大化。

策略组合2：政府作为―乡民不配合。这种策略下，安徽各级政府积极引导和推进安徽“美好型”乡村治理路径创新，而乡民没有配合和参与。虽然政府积极支出财政、主动推行乡村治理，由于没有乡民的积极配合、参与很难取得良好的预期效果。乡民由于没有配合

，没有明显的成本支出，只消极地享受路径创新所带来的益处，这种收益要大于积极配合的收益，因而取得更多的收益，但这是一种不良收益。它造成的后果是双方收益之和小于策略组合1。这会造成乡民对路径创新积极性与主动性的减弱，进而影响安徽“美好型”乡村治理战略的开展与深入。

策略组合3：政府不作为―乡民配合。在这种策略下，安徽各级政府没有履行积极财政支出、政策推行的治理职责，虽然这种策略下也可获得收益，且这种收益通常大于积极作为的收益，但却是一种不良收益;而乡民由于响应“安徽‘美好型’”乡村治理路径创新的号召，积极配合、参与到路径创新过程中，形成明显的成本支出，然而没有取得合理的效益。更为重要的是双方收益之和也小于策略组合1，即安徽“美好型”乡村治理路径创新的总收益受损。

策略组合4：政府不作为―乡民不配合。这种策略下，双方都不行为，虽然双方既没有明显的成本支出，也没有卓著的收益，但可能会遭遇不可预估的困境，承担未来发展的损失，安徽“美好型”乡村治理路径创新”战略将成为泡影，无法发挥其积极效应。

（三）博弈分析

按照博弈论原理， 乡村治理博弈（参照契约博弈）有2种静态平衡，即第1种是策略组合1;第2种是策略组合4。

博弈的原理蕴涵，在信息不对称的情况下，契约双方都会把违约作为契约执行过程中的理性选择。因为无论对方是否守约，己方违约总能带来比守约更大的收益。遵循相同的逻辑，如果在安徽“美好型”乡村治理路径创新的过程中，政府与乡民亦如此“博弈”，那么政府的理性选择策略是不作为，乡民的理性选择策略为不配合，这是政府和乡民的最优反应战略[4]。

乡村治理路径创新不能实现政府与乡民之间的信息互动达到资源互用、优势互补和沟通畅通的目的，所以政府可能会尽可能减少成本、最大程度获得廉价收益而选择不作为，而乡民为了节约配合成本也会选择消极的行为策略即不配合。即双方趋向选择策略组合4，这使得乡村治理也必然处于一种低效的平衡状态。

三、安徽“美好型”乡村治理博弈模型改进

（一）新引入概念及策略组合

针对上述博弈模型中由于非合作博弈导致的低效，笔者继续引入2个变量Ug和Vc，试图对其进行改进，以达到提高安徽“美好型”乡村治理路径创新效率的目的。在之前模型的假设中，没有充分考虑政府在路径创新过程中获得的无形的收益和问责代价。

在此，先假设一个变量表示政府作为而公民不论配合与否，政府都会获得关于权威与形象等方面的无形收益，简称政府作为无形收益，记作Ug;再假设另一个变量表示政府不作为而不论乡民配合与否，政府都遭受的关于身份与职位等方面的问责代价，简称政府不作为问责代价，记作Vc（见表3）。

两个变量的引入关键在于明确与激励各级政府在安徽“美好型”乡村治理路径创新过程中地位与作用。具体表现为以下四种新的策略（见表4）。

策略组合1：政府作为―乡民配合。政府获得更高的认可，使得收益增加成为Ge-Gc +Ug。

策略组合2：政府作为―乡民不配合。政府虽然因乡民不配合损失收益βc，却可获得政府无形收益Ug，政府仍可获得较高的认可，使得收益增加成为Ge-Gc -βc +Ug。

策略组合3：政府不作为―乡民配合。政府不作为时可以获得政府违约收益βe，与此同时，乡民给予的批评所造成的政府不作为的问责代价Vc，使得政府违约收益减小为βe-Vc。

策略组合4：政府不作为―乡民不配合。此时，虽然政府与乡民都没有付出，但由于政府的不作为，乡民仍然会批评，甚至抨击政府的失职，使政府特别是其成员遭受问责代价Vc。

（二）改进后的博弈分析

当然，改进后的博弈模式中最关键的是Ug和Vc的取值。如果改进后策略组合2中政府作为收益为零，而策略组合1政府作为收益与策略组合3政府不作为收益等同时，即Ge-Gc -βc +Ug =0，而βe-Vc = Ge-Gc+Ug时，会使得乡村治理均衡的战略向政府作为和乡民配合移动，从而乡村治理路径创新趋向高效率。这是因为政府选择不作为策略所获得的收益是不良收益，所以不管乡民配合与否，政府作为时所得收益都大于或等于不作为时所获收益，因此政府会选择有所作为来获得收益;当政府不作为―乡民不作为时，政府会遭受问责代价Vc，故政府会倾向于选择作为而规避不作为的“理性策略”。因此博弈平衡则呈现从策略组合4向策略组合1滑动的趋势，这是一种可获得高效平衡策略选择。

政府与乡民在乡村治理路径创新的博弈过程中，政府一方面要考虑己方的利益，另一方面还要兼顾乡民的利益，即追求双方在乡村治理路径创新过程中总收益的最大化。因此，乡村治理博弈中的策略组合4，双方都选择消极行为的策略组合，是与乡村治理的方向背道而驰的。要改变这一点，一个有效的途径就是模型改进中提及的假设变量Ug和Vc，提高政府作为时所获得的无形收益，明晰不作为时遭受的问责代价，使乡村治理博弈的双方理性地选择策略组合1：政府作为―乡民配合。

四、安徽“美好型”乡村治理路径创新的着力点

通过分析，我们发现安徽“美好型”乡村治理成败与否，效果如何，关键在于政府与乡民在乡村治理过程中能否实现从博弈状态向合作局面的转变，基于安徽乡村治理现状和模型改进，提出了安徽“美好型”乡村治理路径创新的几点建议。

（一）加快乡村机构职能转型，并突显无形收益观念

加快乡村机构职能转型，突显无形收益观念意味着乡村工作从管理型政府向服务型政府转变，并在转变中突显无形收益观念。即乡村工作的服务性转变，不仅仅是多做实事，为乡村治理提供良好的外部制度环境，加大对乡村建设的资源投入力度，完善基础配套设施建设，扩大公共服务覆盖范围，追求实体服务的投入产出比;更要进一步建立健全与农村经济发展阶段结合、与农民意愿相结合的畅通有序的农村基层群众评估机制，并将其纳入制度化、法制化轨道，如建立以安徽省乡村服务效果评估中心为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程的质量评估体系，配置专门人员，设立专项资金，为乡民提供“一站式”优质服务评价平台，衡量乡村机构服务效果的无形收益[5]。

（二）推进乡村机构改革，构建问责型政府

推进乡村机构改革，构建问责型政府，是指把社会管理和综合服务条目作为乡镇政府的中心工作和行动标杆。首先，根据社会管理和综合服务条目进行乡村机构的合并与调整，减少乡村机构数量，合理规划配置工作人员，不设虚职，不养闲人，完善职位规划，加强业务能力和职业操守培训教育，明确工作责任， 提高工作效率;其次，明细社会管理和综合服务条目相关财政经费使用去处，用法规形式规定公共产品与公共服务供给支出占乡村机构财政支出的比重，合理规划使用经费，提高经费使用效率;最后，强化改革乡村机构政绩考核制度， 制定科学合理的考核指标，建立一种以促进乡村社会稳定与发展为主要目标的考核制度，规范乡村机构工作人员行为，提高政府作为。总之，要使行政机构做到有责可依，违责必究，责究必严，从而提高乡村机构行政服务的责任能力，构建问责型政府。

（三）看重民众参与行为，提高民众作为能力

看重民众参与行为，必须先搞好群众工作，做好群众工作必须本着“一把钥匙开一把锁”，现在用以前的“钥匙”是打不开现在的“锁”的[6]。即有针对性的搞好群众工作。如果乡村机构在激发、引导民众参与安徽“美好型”乡村治理过程中不注意方法，保持耐心，还一味以行政强制和行政命令来实现其意图势必引起民众反感。所以必须畅通乡民参与村务民主决策、民主管理的渠道，培养村民的民主法治观念，激发其参政议政的主动性和积极性，意识到自己是建设美好乡村的一员，激发其拥有感和责任感。此外还应大力发展乡村文化教育事业，通过知识讲座或培训，提升民众群众参与“美好型”乡村治理的理解能力，提高民众意识表达技能和综合素质，培养合格的参与者参与、配合乡村治理。

（四）珍视民众组织化发展，多渠道、组织化参与乡村治理

俗话说，“众人拾柴火焰高”，乡村治理必须将乡民的力量凝聚起来，加快推进民众组织化，让组织化的社会力量取代以迷信或简单血缘为基础的狭隘的社会力量成为发展的主体。其中，非政府组织在参与农村管理和乡村公共事业，提高乡村治理效率等方面应承担重要地位。所以应大力发展非政府组织，完善资金筹措机制，创新人才吸引体系，将乡村精英纳入进去，完善自我管理体制，提高管理水平。另外，新型农民合作经济组织是市场经济催生新兴的乡村治理主体，它可以通过竞选村干部、调解村民矛盾纠纷等方面融入“美好型”乡村治理，从而更好发挥其市场服务功能、政治参与功能、以及利益联结功能[7]。参考文献：

[1]张晓晶.家族的博弈：乡村治理的困境与路径分析[J].牡丹江大学学报，2012（10）：61-63.

[2]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，1996.

[3]卜广庆.责任政府视野下的政府作为与不作为剖析[J].湖北社会科学，2006（8）：35-39.

[4]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，1996.

乡村治理路径篇（2）

基层是依法治国的根基。一方面，基层是法治中国建设最薄弱的环节，因为基层特别是广大农村人们法治意识淡薄，法治力量不足，也是社会矛盾多发地带，乡村治理法治化任务异常艰巨。而另一方面，基层是法治中国建设的活力源泉。基层干部群众在基层治理法治化方面的创造性实践，是对社会主义法治的丰富和完善，只有做好基层基础工作，将依法治国的各项具体要求落实到各个基层组织，成为人民群众“身边的法治”、“家常的法治”、“管用的法治”，法治才能成为广大人民群众的一种生活方式，法治中国建设才会有坚实的基石。

一、推进乡村治理法治化的困境

（一）科学的乡村治理法律制度不健全不完善

当前我国已经建立了较为完善的社会主义法治体系，农村治理基本上做到了有法可依。与农村治理密切相关的法律，如《村民委员会组织法》，绝大部分地区都根据当地实际情况制定了实施办法。但是各地村民自治章程和村规民约质量参差不齐，一些地方的章程和村规民约更迭缓慢，甚至与现行法律法规相冲突，也有些地方制定出台后仅停留于纸面，搁置不用。

（二）乡村干群法治意识淡薄，缺乏依法治理理念

乡村干部和人民群众的法治意识比较淡薄，学法、用法、守法氛围不浓，依法办事和化解矛盾纠纷能力不强。究其原因：一是思想认识存在偏差。一些乡村干部对法治建认识不足，重视不够，没有把依法治理摆上应有位置，一些基层干部依法行政、依法治理的自觉性不高。行政执法人员素质参差不齐，执法水平低下，对突发事件缺乏前瞻意识，运用法律手段管理社会事务的能力有待加强。也有一些乡村群众运用法律手段维护自身合法权益的意识存在断章取义，甚至一些群众不信法，遇到矛盾纠纷习惯于求助政府，公共法律服务资源不能得到有效利用。二是法治宣传效果不理想。普法的针对性和实效性不强，贴近性、渗透力不够。

（三）基层法治队伍建设力量薄弱

乡镇公检法司力量和行政执法力量不足问题较为突出。很多地方都只是二人所（庭），且人员老化，工作力量明显不足。政府法制机构力量也薄弱，有的县级法制机构只有二人，有的是兼职，而乡镇干脆就没有专门的法制机构。这就导致基层法治执行制度刚性不够，比如国家制定的一些配套方案及法律实施细则，基层往往因人手不够、人才缺乏而将之随意搁置，导致乡村治理出现纰漏。

二、推进基层治理法治化的路径分析

（一）科学立法，形成完备的乡村治理制度体系

1、完善乡村治理的立法和制度体系。在“不抵触、有特色、可操作”要求下，加强立法工作，为乡村治理提供有效的法律依据。首先可对乡村法规体系进行动态管理。一方面，根据农村治理形势的变化，首先在乡规民约和地方性规范层面进行调整，时机合适建议修改《村民委员会组织法》；另一方面，对已经修改了的法律，如环境保护法、土地管理法等，相关地方性规范和乡规民约也应做出适当调整。其次要清理乡村法规体系之间的关系。比如清理乡规民约、地方规范性文件、地方性法规与国家法律之间的关系，相关条文可以体系化，有冲突的条文需要修正。基层政府可以聘请法律顾问指导出台村级管理的制度汇编，规范完善包括会议制度、村务财务公开、集体资产管理、工程招投标、土地承包等制度和章程，为乡村实现法治化治理提供基础框架。

（二）加强机构建设，夯实依法治理组织基础

建立乡镇公共决策咨询委员会，广泛吸纳社会精英有序参与决策和监督，同时还要完善法制研讨工作机构，协助执行重大决策事项合法性审查，确保党政决策的合法性和合理性。成立社会稳定风险评估工作架构，召集职能部门、法律专家，就重大事项的合法性和科学性开展风险评估，减少工作的随意性和盲目性。加强基层人民法庭、检察室、公安派出所、司法所等派出机构建设，建立基层大法治网络。推进“草根”组织建设，积极培育民间精英人物，充分发挥基层群众参与社会治理作用。强调多元参与，以“律师进村”为载体，吸纳乡贤能人、社会组织广泛参与。

（三）整合提升乡村治理法治化队伍建设和水平，完善工作机制

当前基层治理法治工作面广量大，村级组织无法适应基层治理任务的新要求。因此在当前基层法治机构不完善、法治机构队伍不稳定和人员配备不足、法治工作物质装备不到位的情况下，权宜之计就是充分整合资源，将县、乡镇、村三级法治工作队伍和事项整合起来，切实发挥作用。

（四）加大法治宣传力度，实现乡村法治文化建设的新常态

一是健全法治宣传机制。深入开展法治宣传教育，引导村民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。切实落实“谁执法谁普法”的普法责任制，制定普法责任清单，对普法工作实行量化考核。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年和农民的法治宣传教育。二是创新法治宣传形式。经常性开展送法入户、法律赶大集、法制进校园等活动。三是壮大法治宣传队伍。建议在农村培育一批农民法治宣传队伍。可制定出台农村“法律明白人”培养工程实施方案，在农村“两委”干部、致富带头人、外出务工人员、复员退伍军人、广大青少年、留守人员六类人群中遴选、培育一批“法律明白人”。在每个村创建普法宣传阵地，开设农民法治学校，安排“法律明白人”授课。建立普法工作室、法治文化墙、法治文化广场、法治宣传栏等，集中宣传民法、物权法、土地管理法、婚姻法等各种法律法规和普法典型案例。

乡村治理路径篇（3）

近年来，乌鲁木齐高新区（新市区）主动适应近郊农村城市化、农民居民化、城乡一体化的发展趋势，把城市社区的管理理念拓展、延伸、融入到农村建设中，积极探索“农村+社区”的农村基层组织建设管理模式，统筹城乡经济社会的快速健康发展。

1推行农村+社区模式的背景起因

农村社区是新型城镇化发展到一定阶段的产物，也是城市空间向农村拓展、基本公共服务向农村覆盖、城乡要素配置不断优化、城乡产业发展相互融合化的结果。加强农村社区建设，有利于推动农村本地居民和非户籍居民的和谐相处，有利于增强政府的行政管理、公共服务与农村居民的自我管理、自我服务，也有利于提升农村社区自治和服务功能，为农业可持续发展、农村和谐稳定奠定坚实基础。2010年，乌鲁木齐高新区（新市区）实行“区政合一”后，在原有2个乡的基础上，接收了原乌鲁木齐县“一镇两乡”，乡镇达到5个，行政村23个，农村区域面积达146.4km2，耕地面积约0.65万hm2，农村总人口5.3万人，新区人口80多万，经济总量占到全市近1/3。近年来，随着乌鲁木齐市城市北扩、城北新区建设的加速推进，各种资源和市场要素加快向农村聚集，近郊“一镇四乡”经济快速增长，特别是在新区以城带乡模式的推进下，近郊农村在经济结构、社会结构以及乡村面貌和社会治理等方面都产生了许多新的变化。在经济结构方面：随着城乡一体化的加快推进和全市经济社会空间发展发局的规划调整，与城区相邻的乡镇土地相继被征迁，有关经济项目的投资和城市道路等基础设施的建设,农村二三产业迅速增长，但也导致第一产业日渐萎缩，从事农业人口不断减少。在社会结构方面：随着产业项目的带动和城市基础设施的建设及房地产业的发展，城市大量外来务工人员和各类新建小区带来的新增城市人口，进入农村和城乡结合部地区，形成农村与城市人口，本地居民与外来人口相互交融的格局，原有的村民与外来人口比例产生明显变化，甚至部分地区农村与外来人口比例严重失衡，由此带来一系列社会治安管理问题。在乡村治理方面：由于经济结构和社会结构的变化，各类社会群体对公共服务的需求日益多样化，追求人居环境舒适、提供社会服务便捷、丰富精神文化供给成为近郊城乡居民的迫切需求。因此，在城乡一体化迅速发展的大背景下，城乡经济社会结构和利益格局产生的巨大变化，以村民自治为主的管理模式，已难以解决近郊农村稳定和民生、文化等需求。

2推进农村+社区的主要做法

高新区（新市区）结合实际，主动适应农村经济社会发展的新要求，顺应农民群众过上美好生活的新期待，立足城乡并存、城镇化推进快的特点，针对城乡结合部基层组织薄弱点、社会管理难点问题，按照“维稳职能全下移，公共服务全覆盖”的原则，在流动人口多、出租房屋多、治安问题多、基础设施薄弱的村，设立社区基层组织，将功能齐全、形态完善的社区模式应用于农村，并采取“一二三”工作法，推进“农村+社区”管理新模式。构建一条梯次链路，发挥“农村+社区”党组织战斗堡垒作用。在党组织管理运行方面，推行“村党组织—社区党组织—党小组”的组织构架，依托“农村+社区”组织链路，实行“四级负责”制，即：区级负责抓乡镇、乡镇党委负责抓行政村和社区，社区负责社会事务，村负责村级事务，严格落实岗位阶梯式管理，切实保证了“农村+社区”模式党组织的统一领导和战斗堡垒作用的发挥。在人员配备上，各乡镇因地制宜，采取“派、转”方式充实干部队伍，“派”：选派机关优秀干部到社区担任书记、主任，“转”：从担任过村干部的机关干部中转任为社区书记、主任。细化2个主体功能，释放“农村+社区”模式支撑效力。依据村和社区组织管理各自优势，明确村和社区的功能定位。村委会主要负责农村集体资金、集体资产和集体资源管理，组织实施本村的建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民建设住宅和履行其他法定职责。社区主要负责村民服务、文化、民生和维稳等工作，在功能定位上形成优势互补。夯实3项重点工作，放大“农村+社区”交叉管理优势。强化社区平台承载功能。区财政投入资金用于农村社区阵地建设，办公活动场所平均达到400m2以上。在社区普遍实行一厅式办公，建成司法警务室、备勤室、文明学校、琴棋书画室、健身室等一批多功能服务场所。实行与城市社区同样的经费保障机制，并为每个社区配备巡逻车、便民服务车。同时，充实基层力量，为每个社区配备相应的社区工作者，确保基层组织有阵地议事、有钱办事、有人管事；凝聚管理整体合力。依托村和社区两个活动阵地，建立社区、农村定期联络机制，实行“组织共建、设施共享、党员共管、活动共抓、事务共商”，把便民服务、卫生计生、综治调解等基本的公共服务延伸到社区，让村民充分享受到城市化的公共服务；夯实综治维稳根基。区财政投入大量资金，对原有社会管理不足的城中村、城郊村，实行相对独立、井然有序的社区化管理。

3推进农村+社区模式面临的问题

行政管理成本相对较高。在现有管理体制模式下，同一地区出现了村委会和社区2个自治管理机构，虽然既实现了管理体制的平稳过渡和有效衔接，提高了公共服务职能，但一个地区2个机构还是增加了行政投入和社会治理成本。思想观念滞后，参与社区共治管理意识不强。许多干部群众对农村社区的概念还比较陌生。部分农民在思想观念上存在误区，认为农村社区建设跟自己关系不大，主动参与意识不强。公共服务薄弱，服务水平不高。由于城乡二元体制尚未打破，与城市相比农村公共服务提供上仍显不足，不能完全享受城市社区待遇，如农村教育、卫生、文化、社会保障等与农民群众日常生活密切的服务资源相对薄弱，与农民日益增长和复杂多元的服务需求不相适应。社区文化产品不足，公民社区意识不强。物质生活改善后，农村居民对精神文化生活的需求不断增加，但农村社区文化建设还不能完全跟上时代步伐，也缺乏积极健康的文化引导。

4不断改善农村社区治理模式

每个地区的经济社会和发展实际，在不同时期都会有所不同。实现农村社区的有效治理，必须科学谋划、分类施策，统筹考虑农村社区的经济社会发展状况、人口结构及变动趋势、自然地理和历史文化传统等因素。完善党组织为领导核心，村居民自治为基础的农村社区治理机制。究竟是选择农村+社区的交叉管理模式，还是以村党组织为主导的农村社区统一管理模式，关键还是要根据当地实际，科学谋划，但总的原则还是要坚持在党和政府的领导下，在现有法律框架内，以村民、居民自治为根本途径，在不改变村民自治机制，不增加农村基层管理层级的前提下，不断健全完善农村基层党组织领导农村社区建设的体制机制和工作机制。同时，依法科学确定乡镇政府与村民、居民委员会的权责界限，有效促进基层政府与基层群众自治组织的无缝衔接和良性互动。促进非本地居民有效参与农村社区管理。依法保障符合条件的非本地居民参加村委会、社区居委会的选举，享有与本地居民一样的基本公共服务权利。吸纳非本地居民参与农村社区公共事务和公益事业的管理，建立本地居民和非本地居民共同参与的农村社区协调议事机制，引导非户籍居民更广泛地参与民主决策。畅通各类主体有效参与农村社区建设的渠道。建立机关党员、干部到农村社区任职锻炼和驻点包户制度。建立完善“两代表一委员”联系农村居民、支持农村社区发展的共建机制。大力发展各类满足群众生产生活服务为主的社会组织，通过直接资助、以奖代补、购买服务、公益创投等方式，支持各类社会服务组织参与社区公共事务和公益事业。积极推进农村社区法治建设。建立农村社区公共安全体系，健全完善农村立体化社会治安防控体系。加强农村社区法制宣传教育，提高基层党员和基层干部依法办事能力，引导农村居民依法反映诉求、依法解决矛盾纠纷。支持农村社区居民自我约束、自我管理，不断提高农村社区治理的法治化水平。不断提升农村社区公共服务供给水平。有效整合村级组织各类活动场所、文化室等场地、设施和资源，加快推进农村基层基础性、综合性公共服务设施建设。积极推动城市基本公共服务项目向农村社区延伸，有效促进城乡基本公共服务的均等化。大力做好农村社区扶贫、社会救助和社会养老等福利事业，并组织引导农村居民积极参加城乡居民养老保险。不断培育农村社区的文化认同。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，大力发展具有鲜明特色的农村社区文化，不断丰富农村居民文化生活，增强农村居民的归属感、认同感。深入开展和谐社区等文明创建活动，弘扬社会主义核心价值观，创新和发展乡村文化，形成文明健康、开放包容、创新进取的社会风尚。

参考文献

[1]仇丽萍.城乡统筹发展视角下农村社区管理体制改革与制度创新[J].理论与当代,2011(1):9-11.

乡村治理路径篇（4）

关键词：　危害性　文化建设

    一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

    自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

    二、乡村:新农村建设的绊脚石

    乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

    (一)不利于农村经济的健康发展

    自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%,现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

    除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

    (二)不利于农村社会的和谐发展

    农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

    (三)不利于新型农民的培养

乡村治理路径篇（5）

一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

二、乡村:新农村建设的绊脚石

乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

(一)不利于农村经济的健康发展

自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%，现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

(二)不利于农村社会的和谐发展

农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

(三)不利于新型农民的培养

2007年中央一号文件指出，“提高农民素质，培育有文化、懂技术、会经营、讲文明、守法制的新型农民是促进农村‘三个文明’协调发展的基础”。只有不断提高农民的综合素质，才能全方位拓展增收的渠道，引导村村谋发展、户户思创业，不断提高经营现代农业的水平。而当前日趋盛行的乡村现象正逐步侵蚀着农民的发展意识、效率意识和竟争意识，农民的综合素质难以提高。首先，小额活动对于农民个性发展极为不利。一方面，小赌行为容易使参赌人员受到输赢的困忧，而产生心理失衡，带来失落、自卑感等一系列不良反应。另一方面，由于极具刺激性，容易导致参赌人员沉酒于活动中，从而精神空虚，不思进取。其次，行为不利于农民培养正确的致富观念。随着改革号角在我国农村社会的吹响，致富己成为农村居民所追寻的生活目标，大部分朴素的农民想方设法通过生产劳动去挣钱。但由于农业生产经济效益差，在有些地区光靠种地是不能致富的，还必须有其他的门路。然而由于一些农村的工业化、城镇化建诊相对滞后，农村厂矿企业较少，农民增收渠道非常有限，于是可毋不劳而获的就成了某些人的“致富门路”。具有的刺橄性、侥幸性和营利性特点，极易刺激参赌者不劳而获的投机心理。对危害性的错误认识和赌风弥漫的氛围，更易导致农民的致富观念扭曲和是非界限的模糊。

三、乡村文化建设与治理新路径

在中国历史上，无一朝不赌，无一朝不禁赌，然而仍是屡赞不止。究其原因，既有宏观的经济、政治、文化等社会因素，也有参赌者个体心理、家庭等微观因素。以目前乡村蔓延的现状而言，除了农民生产生活方式、消费观念的转变以及农村基层控制力削弱、社会道德失范等因素以外，从治理的实践看，以往卯治理工作往往偏重于强制性的法律治理手段，忽视了行为所具有的社会亚文化特征，因而治标不治本，也是一个重要原因。

(一)文化治赌的意义与价值

.乡村从一定程度上折射出当前乡村文化治理中存在的诸多问题。作为一种农村社会亚文化，农村现象对于农民本身，家庭以及整个农村社会都有着很深的消极影响，农村赌风治理刻不容缓。在塞缪尔.亨廷顿((SamuelHuntington)(塞缪尔·亨廷顿等，2002)等社会学家看来，作为一种社会不良风气，赌风蔓延的主要原因在于有害的文化氛围。以目前乡村赌风蔓延的现状而言，在农村精神文明建设相对滞后的情况下，许多农村地区的优秀传统文化正在消失，使得当前农村地区公共文化产品的供需矛盾日益突出。在这种传统将失，现代文化又无法建立起来的情况下，农村缺乏一种文明健康、积极向上的文化氛围。而具有数千年的文化积淀，在群众中有着广泛的基础，也就成为不少农村居民在文化饥饿、精神空虚的情况下的被动选择。由此而言;对于乡村这一社会亚文化现象所产生的一系列问题，除了强制性的法律手段外，也需要通过文化建设的方式加以解决。通过文化熏陶，引导村民树立健康、文明、科学的生活方式，积极推进新农村文化的建设，重构文明健康的乡村文化氛围，以此从根本上改变人们对的看法。

(二)以文化建设治理乡村赌风的对策和建议

1，重视赌风蔓延的危害，改变传统赌风治理思路

首先地方政府和乡村基层干部要在思想观念上高度重视赌风蔓延的危害性。地方政府和乡村基层组织对于问题绝不能坐视不管，任其蔓延。同时应改变以往传统的赌风治理思路，在坚决打击违法犯罪的行为的同时，重视文化价值意义，重构健康向上的乡村文化氛围，树立科学、健康、文明的价值取向，从源头上遏制赌风蔓延。其次需要政府发挥主导作用，整合社会法规。而乡村基层干部应把文化建设看作与经济建设同等重要的大事来抓，努力为村里文化活动的开展创造相应的条件，将文化建设的任务落到实处，使得村民能真正从中受益。

2.加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台

开展乡村文化建设，引导农民远离是需要有相应的文化设施和物质条件支撑的。这就需要在政府的主导下动员社会各种力量的参与，多方筹集资金，加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台，为健康娱乐活动的开展提供物质基础。首先，政府的投入应该是主导性的，但同时要充分调动企业和其他社会资金的积极性，还要注意发挥村里民间组织的力量，建立多元化的投入机制。其次，在基础文化娱乐设施的建设中要因地制宜，从硬件设施上保障群众闲暇娱乐有地方可去，有设施可用，同时要保证已建成的设施得到充分利用。在建设文化娱乐设施的时候，各地应当因地制宜，因陋就简，结合当地实际情况，量力而行，稳步推进乡村闲暇娱乐的硬件设施和软件建设。

3.培育农村特色文化，增强乡村文化活动的吸引力

乡村治理路径篇（6）

一、乡村:一个不可小觑的农村社会问题

自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众、开设或者以为业”的属罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额活动的危害性。以至近年来，乡村在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村即指非罪性的小额现象。毋庸置疑，对于犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。

二、乡村:新农村建设的绊脚石

乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。

(一)不利于农村经济的健康发展

自古以来都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%,现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。

除了资金的流失，农村劳动力资源的荒废也是赌风蔓延影响农村经济发展的重要方面。倘若大量的劳动力把原先用于生产、劳动的时间都投入到活动中，就会使得大量劳动力资源荒废。笔者为此也作了一个估算:仍以安徽某村为例，在几乎天天都参赌的人员中，如果平均每人每天有4个小时花在上，那么该村平均每天至少又将损失400个小时的劳动力资源。以安徽全省为例，按照上述方法推算，那平均每天至少有高达600万小时的劳动力资源的损失。显而易见，这对于全省经济的负面影响是非常大的。

(二)不利于农村社会的和谐发展

农村的稳定是社会主义新农村建设的前提，日渐蔓延的活动破坏了乡风文明，正成为农村不稳定的重要根源。首先，盛行破坏家庭关系的和谐。家庭作为社会的细胞，在中国农村有着重要的意义。正成为引起家庭纠纷的导火索。另外，父母是孩子的第一任老师，父母的行为常常在潜移默化中对孩子产生影响。父母长期沉浸在之中，不仅会疏忽对于孩子的教育，更会对孩子的道德规范与行为模式产生不良的教化作用，从而对作为新农村建设未来主力军的青少年的成长产生了消极影响。其次，盛行容易破坏农村的邻里关系和社会风气，使得农村社会凝聚力减弱。在正视乡村所具有的联络感情的功能外，更应该注意到活动的蔓延对于邻里关系的破坏作用。倘若乡村活动盛行，使得熟人社会中传统的乡邻关系日益蒙上一层经济利益，交往过程变得经济化，村民往往会重利轻义，重钱轻德。而由于引起的纠纷、矛盾更是严重影响了乡村社会中良好的社会风气。

(三)不利于新型农民的培养

2007年中央一号文件指出，“提高农民素质，培育有文化、懂技术、会经营、讲文明、守法制的新型农民是促进农村‘三个文明’协调发展的基础”。只有不断提高农民的综合素质，才能全方位拓展增收的渠道，引导村村谋发展、户户思创业，不断提高经营现代农业的水平。而当前日趋盛行的乡村现象正逐步侵蚀着农民的发展意识、效率意识和竟争意识，农民的综合素质难以提高。首先，小额活动对于农民个性发展极为不利。一方面，小赌行为容易使参赌人员受到输赢的困忧，而产生心理失衡，带来失落、自卑感等一系列不良反应。另一方面，由于极具刺激性，容易导致参赌人员沉酒于活动中，从而精神空虚，不思进取。其次，行为不利于农民培养正确的致富观念。随着改革号角在我国农村社会的吹响，致富己成为农村居民所追寻的生活目标，大部分朴素的农民想方设法通过生产劳动去挣钱。但由于农业生产经济效益差，在有些地区光靠种地是不能致富的，还必须有其他的门路。然而由于一些农村的工业化、城镇化建诊相对滞后，农村厂矿企业较少，农民增收渠道非常有限，于是可毋不劳而获的就成了某些人的“致富门路”。具有的刺橄性、侥幸性和营利性特点，极易刺激参赌者不劳而获的投机心理。对危害性的错误认识和赌风弥漫的氛围，更易导致农民的致富观念扭曲和是非界限的模糊。

三、乡村文化建设与治理新路径

在中国历史上，无一朝不赌，无一朝不禁赌，然而仍是屡赞不止。究其原因，既有宏观的经济、政治、文化等社会因素，也有参赌者个体心理、家庭等微观因素。以目前乡村蔓延的现状而言，除了农民生产生活方式、消费观念的转变以及农村基层控制力削弱、社会道德失范等因素以外，从治理的实践看，以往卯治理工作往往偏重于强制性的法律治理手段，忽视了行为所具有的社会亚文化特征，因而治标不治本，也是一个重要原因。

(一)文化治赌的意义与价值

.乡村从一定程度上折射出当前乡村文化治理中存在的诸多问题。作为一种农村社会亚文化，农村现象对于农民本身，家庭以及整个农村社会都有着很深的消极影响，农村赌风治理刻不容缓。在塞缪尔.亨廷顿((samuelhuntington)(塞缪尔·亨廷顿等，2002)等社会学家看来，作为一种社会不良风气，赌风蔓延的主要原因在于有害的文化氛围。以目前乡村赌风蔓延的现状而言，在农村精神文明建设相对滞后的情况下，许多农村地区的优秀传统文化正在消失，使得当前农村地区公共文化产品的供需矛盾日益突出。在这种传统将失，现代文化又无法建立起来的情况下，农村缺乏一种文明健康、积极向上的文化氛围。而具有数千年的文化积淀，在群众中有着广泛的基础，也就成为不少农村居民在文化饥饿、精神空虚的情况下的被动选择。由此而言;对于乡村这一社会亚文化现象所产生的一系列问题，除了强制性的法律手段外，也需要通过文化建设的方式加以解决。通过文化熏陶，引导村民树立健康、文明、科学的生活方式，积极推进新农村文化的建设，重构文明健康的乡村文化氛围，以此从根本上改变人们对的看法。

(二)以文化建设治理乡村赌风的对策和建议

1，重视赌风蔓延的危害，改变传统赌风治理思路

首先地方政府和乡村基层干部要在思想观念上高度重视赌风蔓延的危害性。地方政府和乡村基层组织对于问题绝不能坐视不管，任其蔓延。同时应改变以往传统的赌风治理思路，在坚决打击违法犯罪的行为的同时，重视文化价值意义，重构健康向上的乡村文化氛围，树立科学、健康、文明的价值取向，从源头上遏制赌风蔓延。其次需要政府发挥主导作用，整合社会法规。而乡村基层干部应把文化建设看作与经济建设同等重要的大事来抓，努力为村里文化活动的开展创造相应的条件，将文化建设的任务落到实处，使得村民能真正从中受益。

2.加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台

开展乡村文化建设，引导农民远离是需要有相应的文化设施和物质条件支撑的。这就需要在政府的主导下动员社会各种力量的参与，多方筹集资金，加大文化设施的投入，为治理赌风建立物质平台，为健康娱乐活动的开展提供物质基础。首先，政府的投入应该是主导性的，但同时要充分调动企业和其他社会资金的积极性，还要注意发挥村里民间组织的力量，建立多元化的投入机制。其次，在基础文化娱乐设施的建设中要因地制宜，从硬件设施上保障群众闲暇娱乐有地方可去，有设施可用，同时要保证已建成的设施得到充分利用。在建设文化娱乐设施的时候，各地应当因地制宜，因陋就简，结合当地实际情况，量力而行，稳步推进乡村闲暇娱乐的硬件设施和软件建设。

3.培育农村特色文化，增强乡村文化活动的吸引力

乡村治理路径篇（7）

以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。

2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：

1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。

3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。

（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。

（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献：

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].

江西人民出版社,2001.195.

乡村治理路径篇（8）

以PPP模式促乡村环境治理的四大创新思路

以问题为导向，政府购买服务治理农村环境。乡村环境治理，首要问题就是资金来源问题。全椒县创新推出PPP合作模式，解决资金来源问题，前期投入和运营费用都由中标企业劲旅环境科技有限公司融资解决，政府给予10年运营许可权，期满后设备移交县政府。经测算，首期投资约3000万元，县政府前三年每年支付服务费2579万元，农村居民每人年均67.4元。服务费采取政府主导、群众参与的方式，由县、镇、群众按7∶1∶2比例分别承担，缓解了政府环境治理中的财政负担，也不给百姓生活带来压力。

因地制宜，多措施整合创新治理模式。近年来，我国农村生活垃圾收集处理初见成效，但仍存在区域差距大、处理标准不统一等状况。劲旅环境科技有限公司针对全椒县地广人稀、居住分散，常年在外人员多，垃圾分类、源头减量难度大等特点，结合先进工艺设备，精心谋划顶层设计，创新推出“全椒模式”。

清单管理，纵横双向实现治理方式现代化。全椒县在农村生活垃圾治理的过程中，引入互联网思维，实行“纵横双向管理”模式，纵向管理两条线，一是县管镇、镇管村，二是保洁公司管项目部、项目部管保洁队；纵向管理既可发挥规模化带来的成本优势，又可吸引较大规模企业参与。横向管理三条线，一是县管保洁公司、二是镇管项目部、三是村管保洁队，纵向到底、横向到边，形成全覆盖管理网络。横向管理不仅有利于降低建设成本，还可以为降低运费引导企业通过源头分类实现减量化，实现各环节间协调，为未来“新技术、新工艺”的应用预留空间。

建章立制，双向考核确保治理机制长效化。制修订了《全椒县农村生活垃圾治理考核奖补办法》，实行双向考核，确保治理工作长效、常态化。一方面，政府通过购买服务，把任务推向市场，镇村干部由大包大揽治垃圾，一到检查搞突击的模式转变为日常监督，有效整合公路保洁、物业小区保洁、原有街道保洁、绿化管护和镇村临时使用突击的人员等，释放了干部精力。另一方面，将治理工作纳入目标考核重要内容，各村成立村民理事会，将农村生活垃圾治理工作纳入村规民约。解决了多头管理、责任不明、交叉作业、管理不统一状况，实现乡镇道路“四无四净”。

全椒模式创新治理四大亮点

区域横向一体化，清扫收运纵向一体化。一体化首先体现在区域的横向管理上。采取整县域垃圾治理一体化管理，打破行政区域界限，整县域由一家公司统一负责，设备资源共享，产生规模效应、降低成本。从前端的清扫保洁到收运、转运纵向到底，责任到底。通过科学规划垃圾收运路线，避免垃圾互倒现象，避免交叉污染。同时作业标准、管理标准与考核标准的一致，易于提供均等化的服务。

垃圾收运不落地，农村环保无死角。根据2-3户配置一个垃圾桶，500人配置一名保洁员及电动三轮密封式保洁车，200人配置一套环保数字化深埋收集站，每镇配置一辆数字化多功能转运车的标准，按照日产日清原则，将居民生活垃圾通过保洁车运送到就近的环保深埋桶收集站集中压缩并转运焚烧，整个过程垃圾不落地、臭气不外溢、渗滤液不滴漏，真正做到环保，做到“一把扫帚扫到底”，农村环境无死角。

植入“互联网+”，农村垃圾治理插上智能的翅膀。由中标企业自主研发的智能化管理系统，植入全椒农村生活垃圾治理项目，也是全椒模式方面的一个亮点。垃圾桶、收集站、电动车、运输车、洒水车、扫路车等设备集成在一套数字化管理平台下，实行全过程“数字化、视频化”定位监控，管理中心可以全方位监控整个系统的运转、迅速精确地下达作业指令。采用智能化、数字化监管的方式，对设备、保洁人员进行远程管理，监督垃圾收集、转运全过程，让农村垃圾“无处藏身”，提高了工作效率，降低综合成本。

网格化管理，保障作业精细化。降低运营成本是当前农村生活垃圾治理的难题，因此通过管理提高效益是核心课题之一。全椒PPP模式以网格化管理与数字化管理为支撑，提高了城市管理效率。在全县域范围内根据区位、地形地貌的不同而划分不同的网格，每个网格采取承包制，承担独立责任、接受独立考核；每个网格均具有地理、价值及责任属性；这种多区域、多网格的模式，一方面有利于各单元的积极性，同时又有利于考核机制的形成。基于系统提供的基础信息，可实现全自动化的收集转运，保障了精细化作业的保障。

全椒县农村生活垃圾治理模式探索的现实意义

实现了企业、政府、百姓、环境共赢。传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题，单靠政府的力量难以实现全范围整治的效果。全椒引入PPP模式治理生活垃圾，采取公开招标的方式购买服务。对政府而言：一方面，可以利用企业充沛的资金和专业技术参与社会管理，创新了社会治理模式；另一方面，降低了农村垃圾治理的成本，有效缓解了政府的资金压力。对企业来说：通过竞标获得参与社会治理的机会，不仅有利于其在项目执行过程中不断改进技术、提高企业产能，更能发挥环保企业的社会影响力、塑造品牌形象，实现经济效益和社会效益的统一。最终实现公众利益最大化，进而促进企业、政府、百姓、环境共赢。

促进执政理念提升和公民意识的培养。乡村治理的落脚点首要是农村生态环境治理，农村垃圾治理是美丽乡村建设的民生工程的重要内容。综合整治农村环境、建设美好家园是一项民心工程，更是一项长期而又艰巨的系统工程，必须得到全社会广大干部群众特别是农民群众的理解支持和积极参与。全椒垃圾治理县域全覆盖模式通过政府购买服务创新社会治理，通过合理配置各主体的治理权利和义务，打破了过去责任不清、任务不明的现状，实现从传统的行政管理向现代契约治理的转变，实现从传统的统治管理向绩效治理的转变，实现从传统的为民做主向我要做主理念的转变。

乡村治理路径篇（9）

乡村治理模式面临的困境

如何完善基层政权治理模式,学术界提出了许多改革设想，在社会实践过程中也进行了许多尝试。通过对过去几年改革实践的分析，特别是对改革困境的分析，不仅可以矫正改革过程中出现的一些偏差，而且可以为改革提供新的理念和思路，为基层政权建设寻求新的突破点。具体而言,乡村治理模式在改革实践中面临的困境主要有三个方面。

目标选择的困境。国家（公共权力）的存在具有双重目标，一是统治者的租金最大化，即政治支持最大化；二是降低交易费用，实现社会总产出的最大化。双重目标之间总是冲突的，国家在供给制度的时候首先会进行预期政治收益与政治成本的计算，并努力兼顾社会总产出最大化的目标，力图在政治收益与社会收益之间找到平衡点。①

在乡村政权体制改革的目标选择方面，要实现从传统的压力型体制向民主合作体制转变。②即基层乡村政权体制建设要逐步实现民主化、法治化、效能化等基本目标。或者说在保障政治收益的前提下，实现社会收益的增加。但是，在体制改革具体目标选择上，类似的帕累托最优的选择并不存在。广泛的探索和争论是乡村政权体制改革必然面临的一种困境。如村治实践领域，目前基本是全面放开的策略。因此，在现实中出现了依法自治制、组合竞选制、赔偿协议制、支书（部）包办制、“一肩挑”制五种基本类型。③前面三类基本属于依法自治类型，后面两类属于包办代替或支部、村委领导权与管理权混淆不清的类型。乡镇体制改革方面，也出现多元化的目标选择争论。概括而言，主要有五个方面：一是关于乡镇政府去留的争论。部分学者主张取消乡镇政府。如徐勇建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构；于建嵘、沈延生则建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。李昌平、卢立、潘维等人则认为应该保留乡镇政府。二是乡镇职能是强化还是弱化的争论。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，基于规范市场、保护弱者、维护社会稳定等因素，乡镇政府的作用应当逐步增强。主张弱化的认为乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，应当实行消极行政。三是乡镇规模是大还是小的争论。一些人基于交通、信息传输能力的提高，建议进一步推进乡镇撤并，扩大乡镇规模。另一些人从便民服务角度出发，建议乡镇规模不宜过大。四是乡镇干部是否应当大幅度精减的争论。学者从不同的角度，得出不同的官民比例，由此提出应该产生对乡镇干部精简的争论。五是乡镇干部选任机制上，是否应当加快推进乡镇长直选步伐的争论。虽然目前已经出现乡镇长直选的一些试点，但是对于在现阶段实行直选条件是否成熟，理论界存在许多争议。④实践方面，也出现了各种创新性的尝试，如“温岭模式”、乡镇长直选、撤销乡镇政协、撤并乡镇政府、“乡财县管”等等，各种试点性改革措施在各地逐渐展开，并取得了许多经验成果。但是改革实践也出现了许多新的矛盾，众所公认的改革模式还远没有形成。探索并确立改革的具体目标，依然是基层政权改革面临的首要困境。

路径选择的困境。中国体制改革走的是一种自下而上、从边缘到核心的渐进式路线。具体而言，中国基层乡村政权改革在纵向上是沿着村―乡镇―县―省的路线逐级展开，在横向上沿着经济与社会―行政体制―政治体制的路线展开，这符合中国政治领导人最初的设想，也基本符合乡村政权改革的实践进程。但是陷入严格的逐级扩展程序的渐进式改革同样容易产生困境。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付引用了基层干部的比喻，指出实行村民自治就“相当于把螃蟹的腿砍了”，乡政府成了“无腿的螃蟹”，螃蟹没腿了怎么走？⑤但是如果螃蟹还保留着八条腿，那又意味着村民自治的原则、程序必然受到干扰，甚至名存实亡。同样，在“乡镇―县”关系上，在横向体制改革的路径选择上，同样存在这样一种困境。因此，如果我们严格遵循自下而上、自边缘到核心的渐进路线，那么乡村政权体制改革必然会受路径依赖效应的影响，从而受制于传统的体制和规则，无法实现改革的突破。

结果变异的困境。基层乡村政权体制改革的目标选择困境、路径选择困境，又必然会对改革的结果发生影响，导致改革的结果变异。具体而言，就是导致村民自治流于形式，乡镇体制改革难以展开。吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织（更别说村委会）的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部（村支部书记和村主任）的任用上，镇政府的影响就更大。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。⑥河北、山西等省还进而推行了“双代管”（由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目）和会计制（村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账）。⑦在传统乡镇体制的束缚之下，村民自治被形式化了。除了正式制度束缚导致村民自治结果发生变异以外，传统的非正式制度的影响也使村民自治不能真正实现。如传统的乡绅精英，在当代社会主要表现为经济精英、文化精英对村民自治的影响。传统的宗族势力、黑社会势力等干扰村民自治的正常操作。此外，村民的积极性以及宗教文化习惯等因素，也对村民自治的结果发生影响。乡镇体制改革也同样面临这种困境，如乡镇长直选的试点实践中，因为县级党委所掌握的干部管理制度的约束，直选官员也不能发挥实质性的作用。⑧

乡村政权改革的困境分析

乡村政权体制改革的实质，是要在传统的体制之内，依靠民间自发的力量和政府的推动，以制度替代的形式，进行一种制度变迁。这种制度变迁试图在不动摇传统体制的基础上，从最基层开始，创造一种民主政治的发展空间，即村民自治制度。通过这种制度的创建，形成一种制度创新的试点，再通过这种新生制度的正反馈效应，逐步向更高、更深的层次渗透，最终建立一个完整的、和谐的社会主义民主政治体系。但是在制度的路径替代过程中，因为路径依赖效应的存在，原来的制度也在发生一种自我强化并排斥新生制度的作用。正是因为路径依赖的影响，以及新生制度、政府政策选择的综合作用，导致乡村政权改革过程中诸多困境的产生。

旧体制的路径依赖效应是产生政权体制改革困境的根本原因。路径依赖最初是指技术演变过程中的自我增强趋势和技术“锁定”效应。亚瑟（Arthur）通过对新制度的酬递增性质的研究，指出由于某种原因首先发展起来的技术通常可以凭借先占的优势地位，利用规模巨大促成的单位成本降低，普遍流行导致的学习效应提高，许多行为者采取相同技术产生的协调效应，在市场上越是流行就越促使人们产生相信它会进一步流行预期等等，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中胜过自己的对手。甚至引起技术“锁定”，阻碍新生技术的产生和发展。

诺斯借鉴了技术演变领域的路径依赖理论，对制度的变迁进行分析，形成制度变迁的路径依赖学说。指出制度变迁过程中同样存在着路径依赖现象。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择” ⑨，由于路径依赖效应的存在，最初的制度选择就显得非常重要。沿着最初选择的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也有可能进入恶性循环状态，导致社会的无效率，甚至引发革命性的激烈制度变迁。

诺斯的路径依赖效应很好地解释了当前乡村政权体制改革面临的许多困境。贺雪峰在分析村民自治时所提的“制度侵权”说，很大程度上解释了原有体制路径依赖效应的影响。如村民自治开展过程中出现的制度供给短缺，抗衡外界干扰的刚性保障的制度缺乏等现象。因为乡镇行政机关可以使《村组法》形式化，造成《村组法》所规范的村民对村委会的制度决定权落空，因之产生的对抗、冲击和合作的政治秩序往往变得失控。⑩吴淼对湖南省H镇的实践观察，也说明了由于传统体制路径依赖现象的存在，新的制度没有生存和发展的空间，村民自治流于形式化。在乡镇体制改革试点上，同样存在这种现象，因为传统干部管理体制、财政体制的束缚，边缘性的乡镇体制改革很难有所突破。

新制度与旧制度的不相容性，是产生政权体制改革困境的重要原因。以路径替代方式实现制度变迁，是实现制度变革的重要途径。但是新产生的制度与旧制度之间必然会产生冲突。两种制度之间冲突的激烈程度与不相容程度密切相关。这种不相容性主要涉及三个方面：一是两种制度的特性；二是制度涉及的广度和深度；三是制度推行的时间。

两种制度的特性直接决定了两种制度之间不相容的程度。以中国的经济改革为例，计划经济和市场经济之间的制度冲突带有根本性。因此，在从计划经济向市场经济改革的过程中，先后出现了商品经济、有计划的市场经济等几个过渡性的制度演变阶段。正是通过这种制度的间接替代的方式，弱化了计划经济和市场经济之间的直接冲突。在基层乡村政权体制改革过程中，也面临新旧制度之间的这种冲突。村民自治和乡镇体制改革的深入展开，也意味着一种新的制度安排的产生，这种制度的核心是建立一种基层民主制度。新的基层民主型体制与传统的集权压力型体制在权力属性、责权归属上，都存在根本性的差异。新旧两种制度的这种特性差异，决定了两种制度之间冲突的不可避免性。

随着村民自治的广泛推行和乡镇体制改革试点的展开，新的制度在广度和深度上都对原有的体制构成了更普遍更深刻的冲击。而且随着时间的延续，新生制度获得了越来越多的社会认同，合法性基础日益巩固。或者说，在新的制度形成以后，它也在不断发生正反馈效应。在这种背景下，特别是当旧体制也是体系庞大，既得利益集团力量强大的情况下，新旧制度之间的冲突就会变得更为普遍、激烈，体制改革也很容易陷入困境。

政府的政策选择与困境的产生、困境的表现形式密切相关。奥菲（claus offe）、约翰逊（juliet Johnson）等人从路径偶然角度出发分析一个国家的制度变迁。他们认为，新的制度的形成主要取决于四个变量之间的相互作用：政策选择、制度遗产、国家能力、政策顺序。???诺斯的路径依赖理论认为制度遗产是决定制度变迁的决定性力量。但是路径偶然理论认为，制度遗产与国家能力、政策顺序三个因素，都属于影响制度变迁的一个干预力量，而政府的政策选择是影响制度变迁的自变量。特别是在传统制度发生中断（如苏联、东欧的和平演变）等情况下，政府的政策选择是新生制度形成的极其重要的因素。

在中国的制度变迁过程中，制度传统和社会环境都是客观的因素，而政府的政策选择属于主观因素。不同的政府决策，可以引起完全不同的社会反馈。在制度变迁过程中，在客观干预力量既定的前提下，政府决策是否适当就成为制度变迁是否成功的唯一可以把握的力量。政府对改革目标、改革路径的选择，对社会秩序是否稳定、改革进程能否顺利推进，会产生非常重要的影响。具体到乡村基层政权改革，政府有多种路径选择，如撤并或保留乡镇政府、强化还是弱化相关的乡镇职能，等等。政府的这些政策选择，对乡村基层政权改革会遭遇什么样的困境，基层政权改革的目标能否实现等等，都将产生深远的影响。

乡村政权体制改革的对策选择

因为路径依赖的影响，以及新生制度与传统制度之间的广泛冲突、政府政策选择对新生制度的作用，现行的乡村政权体制改革虽然取得了一定的成就，但也面临众多的阻碍和困境。乡村政权体制改革要突破现在所面临的困境，实现由压力型体制向民主合作型体制的转变，最根本的是要弱化传统制度路径依赖效应的影响，为新生制度提供更大的生存和发展空间，减少新生制度在实践中发生异化的情况。具体而言，乡村政权体制改革可以尝试以下几种对策选择：

突破严格的自下而上的渐进改革路线，提高乡村体制改革试点的层级。如上所述，严格遵循自下而上的渐进改革路线，可能导致渐进改革陷入困境。村民自治在现有体制下发生结果变异的一个重要原因就是传统体制的路径依赖的影响。要弱化传统体制的路径依赖效应，给新生制度提供更大的发展空间，可以尝试提高乡镇体制改革试点的层级。一般而言，在现在的行政层级体制中，制度的创新空间与制度的层级是一种正相关的关系。即制度层级越高，制度的创新空间越大。社会上常常将村行政和乡镇行政工作形容为“上面千条线，底下一根针”，这形象地揭示出在村行政和乡镇行政层级，存在大量的制度约束，制度的创新空间很小。因此，在村、乡镇层级进行体制改革试点，其受到传统制度制约的力量很大，结果发生变异的可能性也大。现行村民自治与乡镇体制改革试点之所以发生大量的不正常现象，是由于传统制度路径依赖效应的影响，还是由于其他因素的干扰，在没有社会比较经验的基础上我们很难得出确切的结论。因此，可以尝试进行提高体制改革试点层级的办法，如在部分地区尝试从县级开始自上而下进行体制改革的试点。不管是中国古代的政治体制，还是现今的制度结构，县级政府都是一个具有相对独立性的政治实体。因此，在县级政府进行试点改革，虽然也可能发生前面几种困境，但制度创新空间相比而言大了许多，结果发生变异的可能性就相对较小。而且可以通过县级改革的推进，分析在弱化传统制度路径依赖效应的影响下，现行的村民自治与乡镇改革是否也会发生同样的结果变异现象，从而对基层政权改革有更为清晰的把握。

突破严格的从边缘到核心的体制改革路线，深化体制改革的内容。现行的基层政权改革，如乡镇体制改革试点，以及更高层次上的改革尝试，基本上都是属于边缘性的改革，即改革主要集中在政府的非核心部门、非核心职能，却很少触及制度安排、权力结构等层面。这种由边缘向核心过渡的体制改革，与严格的自下而上的改革面临同样的困境。即在核心体制没有作出变革之前，边缘性体制改革有可能发生变异，不仅不能取得应有的效果，甚至可能否定这种改革的尝试。如在四川的乡镇长直选试点中，虽然乡镇长由民选产生，但是相应的干部晋升机制、考核机制、提拔机制、流转机制以及直选岗位的开放程度等，都没有进行转变和调整。传统制度规则的广泛约束，导致直选产生的乡镇官员很难真正代表民意行事。直选官员许多时候变为传统体制的一种点缀，而不具有实质性的效果。类似的经济、社会体制改革，如政企关系问题、官员任用问题、监督问题、廉政建设问题等，都与这种改革路径的选择有直接或间接的关系。因此，在乡村政权体制改革过程中，尝试在一些乡镇或县级单位进行比较全面、深刻的体制性变革，也是减少现行体制改革困境的一种可以参考的路径模式。

重视政策选择和政策顺序的影响，鼓励乡村政权进行多元化的体制改革尝试。路径偶然理论是对路径依赖理论的一种修正和补充。在制度传统既定的条件下，政府的政策选择可能在制度变迁中发挥决定性的作用。而采取什么样的政策顺序，对一个国家的制度设计也可能产生重要的影响。从国际经验看，先采取被动性制度设计，在一定时候再采取主动性制度设计的国家，多数都取得了比较好的制度设计效果（如波兰、匈牙利、捷克）。而先采取主动性政策设计，到一定时候再采取被动性制度设计的国家，在制度转型中多遭受了比较大的挫折（如俄罗斯、两德合并后的东德地区）。???总体而言，中国的体制改革首先进行的是被动性的制度设计，在一定时候，会在一定领域、一定层级尝试进行主动性的设计。但是，如何把握被动性制度设计与主动性制度设计之间的政策顺序，以及什么时候采取主动性制度设计，采取什么样的制度设计，都需要政策制定者的智慧和实践经验的积累。

在基层乡村政权体制改革领域，中国目前采取的基本上是被动性的制度设计。如对村民自治的确认和推广，对乡镇长直选的试点，都体现出政府在制度设计上的政策顺序。但是，如何突破现行的体制改革困境？政府可以尝试在一些地区进行多元化的体制改革尝试，如目前在各地施行的撤并乡镇政府试点、“乡财县管”试点等。在被动性制度设计陷入困境，或被动性制度设计取得一定成就需要进一步突破瓶颈的地区，尝试进行主动性的制度设计，把主动性制度设计与被动性制度设计相结合，是创新制度设计、完善乡村治理的重要手段。（作者单位：北京大学政府管理学院）

注释

①[美]道格拉斯・诺斯：《经济史上的结构与变革》，北京：商务印书馆，1992年，第25页。

②荣敬本，崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变――县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年。

③中国农村村民自治网：《村党支部领导的村民自治五类模式分析》，省略/readbook.省略rs.省略/article_view.asp?ID=1960

⑤谢湘，王亦君：“村民自治历经风雨 草根民主曲折前行”，《中国青年报》，2005年4月8日。

⑥吴淼：“选择性控制：行政视角下的乡村关系－对湖南省H镇政府与村关系的各案阐释”，《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集》，华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年12月。

⑦参见1997年9月1日《报刊文摘》，摘自《农村工作通讯》，1997年第7期；《中国经济时报》，1998年5月26日。

⑧赖海榕：“竞争性选举在四川乡镇一级的发展”，何增科等编：《基层民主和地方治理创新》，2004年10月，第101～104页。

⑨[美]道格拉斯・诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海：三联书店，1991年，第1～2页。

乡村治理路径篇（10）

当前,中国正在进行着一场以政府推动为主导力量的社会法治化运动,走上了一条政府“变法”的道路。通过大规模的“送法下乡”运动,在建构一体化的国家法律秩序的同时,国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源也开始了全方位的“格式化”征程。由于国家法及其权威的强力推进,在乡土社会,乡规民约已不能独立支撑起村庄治权,特别是乡村中原有的乡绅、社会贤达、宗教人士等民间权力资源大量消失,使乡规民约失去民间依赖。家法、族规也面临同样的境遇。特别是在现代性观念及其话语借助于电视广播等媒体进行大规模的、先导性的传播之下,这一进程被空前加速。然而,在这种背景之下,国家法权威及其硬件设施却未能同步跟进,由此所形成的“时空错位”及其张力直接导致了乡村社会的“秩序真空”。同时,现代传媒还在乡村产生了一种“时空延伸”的效果,使不在场的、远距离发生的现代工商社会生活图景被不断置入乡民的头脑之中,并与乡土生活的客观场景形成强烈的反差,从而进一步加剧了人们内心的躁动不安。这样,在乡村,传统法律文化的整合功能被削弱,而现代性法律文化及其制度救济功能尚未到位,甚至在短期内也无法完全到位的情形下,行为失范将无法避免。

正如费孝通先生早在50年前所意识的:现行的法律制度在乡间发生了很特殊的副作用,结果是法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。(1)

由此看来,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,特别是能否适应中国乡村,这并不是一个不证自明的问题。长期以来,在乡村法治变革的理路上,我们更多地关注了一种“建构论唯理主义”的理路,而忽视了一种法治生成的“进化论理性主义”的理路,这遮蔽了社会历史变化的相当重要的复杂性、多样性,容易诱致人们对社会建设出现片面的、直线的、纯粹的理解,容易使人们对社会建设方案的“他者”要素视而不见,并可能遮挡人们观察、捕捉另外可能存在的制度建设资源的视野。(2)

一、乡村法治建设面临的路径依赖问题

路径依赖问题,是道格拉斯·诺斯将关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为,制度变迁过程与技术变迁过程一样,存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径,可能进入良性循环的轨道、迅速优化,也可能顺着原来错误路径往下滑,甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。(3)当代中国的乡村法治建设首先是一个制度变迁的过程,且在这一进程中呈现出鲜明的路径依赖特征即对乡村地方性知识的文化偏见,决定了国家法和民间法的紧张和背离;对法治制度的简单移植,导致了乡村法治建设泛于形式化;由于缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致乡村法治主体——农民的整体性缺位与失落。这些问题构成了当代中国乡村建设特有的路径依赖问题,直接影响当代中国的乡村法治建设。

(一)“送法下乡”背后的文化偏见。在相当长的时间里,我们似乎信奉着一个流行的理论:现代化的进程同时也是法治化的进程,而这个过程在某种意义上被认为是逐步疏离乡土社会的努力——这被视为是一种社会的进步。于是,通过大规模的“送法下乡”,在建构一体化的国家法律秩序的同时,丰富多彩的民间文化开始面临被彻底边缘化的命运。实际上,“送法下乡”的初衷便带有浓厚的改造民间的冲动,是国家法对乡土社会的民间法、宗教法等地方性法治资源进行的全方位的“格式化”征程。通过解析“送法下乡”这一语词之隐喻,就可以体味到其背后的文化偏见色彩。比如,“送”(而不是来“拿”或“取”)意味着村民并不主动、自愿地消费国家法产品,“送”显然带有廉价“推销”之意,意味着国家权力的主动出击;“法”显然是指城市社会的“国家法”产品,而非乡土社会固有的“民间法”产品;“下”意味着国家权力自上而下的运作方式,同时也说明国家法是一种“优越”、“高贵”的东西,呈现着一种全景式的、上帝式的俯瞰的姿态;“乡”意味着乡土社会、熟人社会仍然是一种现实的存在,是有别于城市社会的一种现实存在。(4)面对广袤的中国乡村,我们的法学研究者常常坚持这样的一个判断,即中国农民素质不高,法律意识不强,故而应该“把法律送给农民”,让农民学法知法,唯有如此,法治才有希望达致,却偏偏容易忘记思考这些“送走”的法律在乡村是否适销对路。

(二)法治秩序是人为的建构性秩序,制度实施缺乏适宜的社会生态条件支撑。我国乡村社会正处于传统社会向现代社会转型的重要时期,除少数沿海农村已实现了向现代社会的转型和过渡外,绝大多数农村仍处于传统农业社会,离现代工商社会或文明社会还有一段相当长的距离,无论我们把这个群体的聚合称为“熟人社会”还是“半熟人社会”,我们都无法否认这样一个事实,那就是我们这个社会远未到达陌生人社会的境地(无论从地域还是人口上讲均是如此)。这就决定了乡村社会必然处于传统社会控制机制与现代社会控制机制的交替时期,传统的道德情感、风俗习惯与现代的法律调控手段共同成为人们遵守的行为准则。这就意味着,在中国乡村实现法治具有复杂性、艰巨性、长期性,它绝不是急功近利的产物,也并非一蹴而就的事情。然而,不无遗憾的是,在乡村法治化进程中,我们热衷于引介和移植西方法治理论,从来没有反思过这些理论的现实意义,也没有思考过乡土中国里“农业、农村、农民”的现实处境,“在不顾一切的打破传统和秩序之后,相伴而生的是失去了保持传统和秩序的能力。”(5)

(三)乡村法治建设缺乏文化传统、价值理念的支撑,导致法治主体整体性的缺位与失落。文化是制度之母。与法治建设相适应的文化建设,是乡村法治化建设不可或缺的一环。事实上,相对于西方式的法治现代化和中国城市的法治现代化而言,中国的乡村地区是中国传统法律文化因素保留较多的地区,同时,乡村也是多民族聚居、多宗教、多社会经济形式和多种文明群体共存的地区,这就决定了该地区法律文化的多元性品格。在这种特定的政治、经济条件和外部环境条件下,国家制定法、宗教法、民间法和地区习惯法杂然相处,共同对乡村社会关系和民众行为起着或多或少、或大或小的规制作用。“乡村法治化”可以使法律在乡村出现,但真正进入乡村社会则难免被地方性知识重新解读。并在解读过程中不得不去回应后者而使其本身逐渐向乡间的社会记忆同质化,更有甚者,“法律下乡”后扰乱乡民的正常生活秩序,“讨个说法”、“争个公道”、“挽回个面子”的诉求在法律中得不到满足,徒成扰民工具,带给他们的是困惑和不解。因而在纠纷解决过程中,乡民总是用地方性知识解读法律,赋予法律乡土韵味。而被重读的法律往往与制度设计者初衷相距甚远,下乡后的法律又力图避免被重新解读,乡土秩序与法律的解读和反解读在“乡村法治化”过程中总是纠缠不清,其艰难由此可见。可以断言,乡村地区可能是中国法治现代化征程中的最后的堡垒,也是最坚固的堡垒。也正因为如此,无论如何强劲的中国法治现代化(或曰制度格式化)征程,在挺进(或“拓殖”)广阔的乡村地区并与乡村本土性制度资源短兵相接时,将无法稳操胜券,而是在与乡村本土性制度资源的相互博弈中各取所长、各弃所短,进而可能孕育出中国本土化法治之路。

二、当代中国乡村法治建构的途径:范式转换

“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想,而是为了解决实际问题,调解社会关系,使人们比较协调,达到一种制度上的正义。”(6)面对乡村法治建设的困境及其存在的路径依赖问题,我们认为,当代中国乡村法治构建必须进行范式转换,充分考虑乡村社会演进的内生因素,走一条社会演进与政府推动相结合的道路才是现实的选择。具体地,应该包括以下几个方面:

(一)摈弃文化偏见,给乡村法治建设以多元、宽容的理解。如果我们注意到中国人口中有近80%是农民,农村面积占中国国土的90%左右,我们便不得不承认中国问题基本上仍将是一个农民问题。不可否认,随着依法治国进程的展开,国家法及其执法力量必然会大规模输入乡村,乡村秩序的现代化趋势似乎是不可逆转的。然而,从形成中国自主的、独特的法治模式的角度来看,承载着更多西方法律文化基因的国家法制度及其实践能否完全适应于中国国情,这并不是一个不证自明的问题。事实上,西方法律文化以及由此所支撑的宪政民主式法治模式,在西方国家也仅仅“试验”了二百多年,作为一种在西方语境下产生的地方性知识,并不必然具有某种普适性效应。由于任何法治建设的规划,都不可能穷尽关于一个社会中法律活动的全部信息或知识,所以,我们不可能仅仅依据我们心目中的理想模式或现有的理论来规划、建立一个能有效运作的现代法治国家。因此,从乡村法治秩序生成的未来目标模式来看,我们更应该确立一种开放式的图景,对本土的法律文化资源持一种宽容的姿态,对乡村法治化过程中多元文化博弈的“试验性效果”首先持一种观察者而非裁判者的姿态,而不是一开始就对乡村本土的文化资源一味地进行一体化或“格式化”的变革。

(二)明确农民在乡村法治化进程中的主体地位,唤起农民的法治参与热情。现代意义上的法治应当是全民的事业。法治化的过程实际上就内蕴着大众普遍参与,并确立神圣信仰和树立忠诚的过程。因而“法治不仅是国家所关心并努力从事的事情,而且更是社会公众所关心的或者应当关心并努力投入的其中的事业。”(7)乡村法治之所以效果不佳,表面看来是法治在中国刚刚践行,时间较短,但更不容忽视的潜在原因在于路径的缺陷:制度的人为建构并缺乏生活的经验,把广大农民有意无意地当作“局外人”或者如学者所说的“旁观者”,乡村法治仅作为一个象征,一种标志,远远没有进入农民的日常生活,它仅存在于法学家或者法学工作者的自问自答式的理论建构和热情参与中。而真正的法治要义——大众的认同和回应、农民参与与合作却遭到了忽视或漠视,结果是法治的意义尽失,徒具形式而已。对于新世纪的乡村法治化运动而言,我们应该确立这样的观念:乡村法治是全民的事业,需要全民的参与,亿万农民是乡村法治化的真正主体。没有他们的真正认同和积极参与,乡村法治终究逃不过被遗弃的命运。这就要求在实践中,法治必须真正走向乡村,走进农民生活,成为他们日常生活的组成部分,与他们的生活方式、生存样式息息相关。

(三)重视乡村地方性法律文化的存在及其作用。以英美法系的衡平法为例。当年,诺曼底公爵威廉征服英国以后,公开宣布保留原有的散于各地的习惯法。国王设立了中央司法机关——王室法院,派出巡回法官定期到各地进行巡回审判。在各地审判案件时,除遵循王室法令外,主要依据当地的习惯法。在强大的中央政权的支持下,在原有习惯法的基础上掺合诺曼底人的习惯,以判例的形式,把全国各地分散的习惯法逐步统一起来,就形成了全英国普遍适用的共同的习惯法,这就是普通法。大法官依据其个人良心所认为“公平”、“正义”原则独自处理,在普通法之外,就产生了一种不成文的判例法——衡平法。在英国法中,普通法与衡平法并存,普通法院与衡平法院并存。但是,这两种法律体制并不是相对立的,而是互相配合,相互补充,相辅进行。我们从法治先进国家的法制史可以获得感悟并值得借鉴其所长。在乡村法治建设过程中,重视乡村地方性法律文化的存在及其作用,吸收各种各样体现公平正义原则的地方性法律文化作为国家法的辅助和补充,可以有效地克服国家法的刚性和僵化,揭示不同法律价值的长处和互补性,使二者承担起共同构建当地社会和国家法制秩序的重任。

注释:

〔1〕费孝通.乡土中国 生育制度〔M〕.北京:北京大学出版社,1998.58.

乡村治理路径篇（11）

中图分类号：C912 文献标识码：A

近年来，鲁西南地区鲁W县在统筹城乡一体化进程中，根据全县村庄特点、生态环境、经济条件和发展水平，将全县村庄科学规划为新型农村社区型、保留村庄综合环境整治型，因地制宜选好切入点，充分尊重农民选择意愿，深度优化参与机制，积极完善制度环境，积极探索“基础环境优化整治”与“新型农村社区建设”协调发展的新农村建设路径。

一、“农村基础环境优化整治”路径

（一）“农村基础环境优化整治”路径的基本思路。

W县对农村经济发展水平相对较低、农民收入水平较低的部分乡镇、部分村庄开展农村综合环境整治，以“三清（清理粪堆、垃圾堆、柴草堆）、四改（改水、改厕、改灶、改圈）、四通（通水、通路、通电、通有线电视）、五化（净化、美化、绿化、亮化、美化）”为主要内容，循序渐进地推进农村基础环境优化整治。同时，以农村公共服务、社会保障、文明创建机制为统筹点，在基础设施、公共服务、社会保障等方面逐步缩小城乡差别，构筑城乡社会经济统筹发展一体化新格局。

（二）“农村基础环境优化整治”路径的初步实践。

1、坚持政府主导。一是明确了优化整治的建设标准和要求。高标准编制了村庄环境综合整治规划，全县100个示范村全部制作了“两图一表一制度”（即村庄现状图、整治效果图，实施计划表，环卫保洁制度）。二是科学安排施工。按照因村制宜、先易后难、一村一策、集中连片的原则，进行集中连片打造。三是严格质量标准。严格落实“四制”要求，实行工程建设项目法人制、工程招投标制、工程监理制和合同管理制。四是多方筹措资金。建立“财政补一点、村居筹一点、群众出一点、社会捐一点”的多渠道筹资机制，形成党政协调、村企共建、结对帮扶、全社会联动的工作格局。县财政每年安排不少于3000万元的专项资金进行奖补。各乡镇按照不低于财政收入15%的标准，设立专项资金。

2、尊重农民主体地位。在整治过程中充分尊重农民的意愿，实行一事一议，只有全村90%以上的农民同意后才能开工建设。积极发挥群众的智慧和力量，广泛引导农民参与整治建设。坚持、以点带面和示范引导，有针对性选择100个村庄作为建设示范村，做给群众看，带着群众干。

3、建立联动工作体系。成立了领导小组和6个专项工作组，乡镇均成立了工作机构，形成了上下协调、沟通顺畅、联动运行的工作机制。建立了定期检查、随机抽查、现场调度、及时通报、公开曝光等督导机制，制定专项考核办法，实行一周一调度，半月一通报，一月一检评。

4、大力改善公共服务。积极推动城市公共服务资源全面下移，完善农村社会管理服务长效机制。全部乡镇建成了便民服务中心，在综合环境整治后的村庄建成了便民服务点，建成了纵向贯通、横向联合的县、镇、村三级便民服务联动体系，“户保洁、村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收集处置体系实现了全覆盖。

（三）“农村基础环境优化整治”路径的效果。

自2012年8月启动“优化整治”工程以来，列为保留村庄综合环境整治型的行政村全部开展了环境综合整治。100个示范村庄已硬化村内主次街道、小街巷1526条、425公里；铺设人行道263公里，修彻排水沟2018条、738公里；全部配齐了保洁人员，共清理三大堆10416吨，清理河道垃圾10500吨，粉刷墙壁45.6万平方米，安装路灯1545盏，栽植苗木近136000株。

二、“新型农村社区建设”路径

（一）“新型农村社区建设”路径的基本思路。

坚持“工业化、城市化、城乡一体化”三轮驱动，以新型农村社区建设作为主抓手，按照“城中村、成郊村、园中村、（乡镇）驻地村、压煤搬迁村”不同类型，采取“先拆后建、先建后拆”、“边建边拆”三种模式，成熟一批改造一批，有序推进农村社区建设。同时，农村社区建设与完善配套设施相结合，与配置发展特色产业相结合，与提升农民生活保障相结合，与健全社区组织结构相结合，全面提升新农村建设水平和质量。

（二）“新型农村社区建设”路径的初步实践。

1、加强组织领导，创新推进机制。一是建立推进机制。成立新型农村社区建设指挥部，实行县级领导及部门包保责任制，责任到单位、到个人。二是加大资金投入。县财政每年安排2000万元专项资金，用于扶持社区建设；对节约的土地增减挂钩指标，每亩给予20万元的补助；对于整村迁建的农户，提供最长5年最高5万元的贷款贴息。积极争取上级扶持资金，共争取上级资金4亿元。

2、坚持规划引领，科学合理布局。坚持规划先行，着眼长远，统筹规划，编制了县域村镇体系规划和土地利用总体规划，科学确定了农村社区建设布点，共规划有97个新型农村社区。按照统一聘请设计部门、统一支付编制费用、统一评审规划、统一组织实施“四统一”标准，高标准做好新型农村社区详细规划的编制与实施，确保了农村社区规划和建设质量。

3、完善基础设施，提升服务功能。一是注重抓好社区垃圾处理和污水处理设施建设工作，实现了雨污管网分流。所有回迁入住社区实现了垃圾社区收集、县集中运输处理。二是加强基础设施建设。注重搞好社区道路、水电管网、通讯设施及景观绿化等基础设施建设，彻底改善群众生活环境。三是强化社区管理服务功能。所有新型农村社区都建立健全了社区党组织，配套设立了群众调解、治安保卫、公共卫生、群团组织、物业管理等机构，加强了对社区全面工作的管理，服务社区居民群众的生产生活。

4、大力发展产业，实现持续发展。一是对通过挂钩项目节约的农村建设用地指标，安排不低于40%的指标用于经营性用地，所得收益全部用于农村群众拆迁补偿、困难群众安置和社区基础设施建设。二是规划建设商业设施。各社区内都建设了部分商业门面，集中租赁经营，既方便群众生产生活，又增加集体收益，补贴社区居民水电支出和物业管理费用，避免了群众因入住楼房而造成支出增加的问题。三是建设社区产业园。坚持“一区一业（园）”原则，城乡建设用地增减挂钩节余的指标，预留不低于20%用于发展社区产业，促进社区劳动力就近转移就业。全县围绕新型农村社区，配套建设产业园10处，吸纳了2.6万农民就业。四是推进集体产权制度改革。引导社区建立土地股份合作社，让农民成为股民，实现集体资产的保值增值，增加群众的股份收入，促进社区建设可持续发展。

（三）“新型农村社区建设”路径的成效。

2011年全县建设新型农村社区42处，完成建筑面积328万平方米，打造了一批万人社区亮点。2012年12处在建社区完成建筑面积139.4万平方米。打造了10处管理服务示范化社区。全县新型农村社区均探索成立了专业化物业管理公司、医院、老年公寓、小学、幼儿园及商业街、标准化服务中心，完善了社区广场、道路、排水、排污、供水等基础设施建设，初步实现了新型农村社区内城乡基本公共服务均等化。新型农村社区产业项目得到了较大发展。12处社区落实了现代农业、服装加工等产业项目。创新了土地流转模式，积极发展优质、高效、生态农业及现代标准设施农业。截至目前，全县新型农村社区共流转土地8300多亩，成立各类股份合作社16个，年增收160万元。W县被国家民政部授予“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，县领导在全国“落实节约优先战略，促进节约集约用地”市长、县长专题研究班上作了典型发言。农民日报、望中国等媒体进行了系列采访报道。

三、新农村建设建设路径选择的启示

（一）实事求是，结合当地农村的发展现状选好切入点。

由于资源禀赋、地理位置、产业结构以及劳动力素质等诸多方面的原因，不同区域间农村发展的现状存在较大的差异。部分乡镇、部分村庄生产力发展水平、收入水平较高，农民对更优越的生活环境、更文明的乡村文化、更好的公共服务等提出了新的要求，因此选择了新型农村社区建设路径。反之，农村经济发展水平相对较低的部分乡镇、部分村庄，则可采取基础设施整治优化路径，减轻农民负担，以较小成本推进新农村建设。

（二）尊重民意，确认农民主体地位以保证新农村建设良性发展。

农民是新农村建设的最直接受益群体，更是最核心的参与力量，农民是否有强烈的参与愿望将对新农村建设的进程顺利与否产生直接的影响。农民对其长久居住生活环境的了解程度远超外部的参与力量，同样要求在推进新农村建设的过程中应充分重视农民的真实意愿。只有充分尊重农民主体地位，新农村建设才能走上良性循环的发展轨道。

（三）形成合力，优化社会参与新农村建设的机制。

在欠发达地区，规模有限的地方财力，且农村自身的集体经济发展缓慢，不能满足新农村建设资金需求，导致新农村建设进程缓慢，严重制约了农村发展能力的积累与提升，最终形成新农村建设的低水平、低质量的循环。破解这一难题的根本途径在于充分调动各方面的力量，建立一个全社会力量广泛参与的机制。具体表现国家为制度环境的优化、财政金融的支撑、公共产品供给，以及城镇化、工业化通过吸纳农村剩余劳动力、发展农村二三产业以及提升农村市场化水平等途径对新农村建设进行有效的反哺。

（四）优化机制，通过完善制度环境提升新农村建设的推进效率。

新农村建设要开好局，必须要对长期以来制约农村发展的制度环境进行优化，以此弥补农村发展在公共产品供给等方面存在的不足，为吸引外部反哺力量的参与创造良好的制度环境。在W县新农村建设的两种路径中，均对制约新农村建设的制度环境进行了重点优化和改善。由此可见，要满足公共产品供给需要，要提升新农村建设推进效率，要推动新农村建设的可持续发展，优化完善新农村建设的制度环境必不可缺。

（作者：重庆市万州区太龙镇政府，教育硕士，近期主要研究方向：“三农”）

参考文献：

[1]王洪霖.农民集中居住点建设的问题及对策.中国土地，2012，（9）.

[2]陈克剑，易.农民集中居住后就业风险控制研究.经济研究导刊，2012， （15）.

[3] 白关峰，杨苏.农民视角的劳务输出与农村社区发展.伊犁师范学院学报（社会科学版），2012，（2）.