司法行政效能大全11篇

司法行政效能篇（1）

（一）抓好思想再动员，继续深入学习讨论

月 日，我局召开了转变干部作风加强机关行政效能建设活动动员会议。会上，认真学习了县作风效能办《关于印发<xx县转变干部作风加强机关行政效能建设活动查摆问题阶段工作实施方案>的通知》 办发〔xx年〕 号精神。对查摆问题阶段的各项工作做了具体安排。继续组织全体干部职工学习了《在全区转变干部作风加强机关行政效能建设电视电话会议上的讲话》等必读篇目。我局要求，要把学习教育贯穿机关效能建设的全过程，并作为终身课题。开展了效能建设大讨论，讨论中，大家围绕对开展机关效能建设的认识和理解、开展机关效能建设与开展先进性教育活动的关系、如何搞好机关效能建设”等主题，联系各自岗位的工作实际，谈体会，谈认识，进一步提高了干部职工对机关效能建设目的、意义和重要性的认识。

（二）广泛征求建议 ，认真查摆问题

为找准机关效能建设中存在的问题，一是组织法律咨询、办证服务对象等群众代表召开了征求意见座谈会，与会人员既充分肯定了我局机关效能建设取得的成绩，也从机关学习、工作作风、办事效率、服务态度等方面，对我局的工作提出了宝贵的意见和建议。二是通过发放征求意见表，设置效能建设投诉意见箱，公布投诉电话等多种形式，全方位广泛征求意见和建议。三是召开全局机关效能建设查摆问题专题会议，局机关干部职工结合自身工作实际，围绕“机关学习、思想建设、工作作风、工作效率”等八个方面，认真仔细地查摆了自身和单位存在的问题和不足，深刻剖析了问题产生的原因。据统计，效能建设活动开展以来，我局共发放征求意见表 份，对收集到的意见和建议经过认真梳理，归纳起来共有 条。针对上述存在的问题，局效能办深刻分析了存在问题产生的原因，形成了书面报告上报县效能办。

经过梳理，我局共征求意见和建议四条：一是真抓实干，务求实效，创造性开展工作。二是进一步加强业务调研，提高业务水平，进一步简化办事程序，规范行政行为，提高服务水平。四是转变工作服务态度，切实加强直接面对群众服务的干部的管理和教育。自查自摆单位存在的问题四条：一是学习的自觉性不够平衡，少数干部对自己要求不严，学习上有重实用主义现象，重业务、轻理论，运用理论指导实践促进工作上还有差距。二是在工作作风方面，还有待进一步改进，少数干部缺乏事必躬亲的韧劲。三是在工作效率方面，股室之间、同事之间工作需进一步加强协调，努力提高整体功能。四是机关管理制度有待进一步健全和完善，深化规范管理，不断强化以制度管人管事的约束力。

针对自查自摆的问题，深刻剖析了问题产生的原因，主要表现在：

一是对邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习还不够深入，觉得政治理论学习枯燥乏味，产生了厌学和畏难情绪，学习上只求一知半解，没有深刻地去理解其思想内涵和精神实质，导致理论水平不高。自认为凭已掌握的业务知识能够胜任本职工作，用新知识、新理念武装自己的意识不强。

二是全心全意为人民服务的宗旨意识不够强，思想上有所松懈，进取意识不够强。认为工作慢慢做是普遍现象，办事麻烦是体制的问题，不是个人的原因，降低了工作标准和要求，缺乏拼搏奋进和精益求精的精神，造成了工作作风上的不够扎实。

三是少数人存在本位主义思想，缺乏大局意识和整体观念，工作配合上不够主动，缺乏争先进位的思想和开拓创新意识。

四是单位内部的各项管理制度还不够完善，抓制度落实的力度不够，对制度的执行情况缺乏有效的监督。

（三）注重实效、坚决整改

根据机关存在的问题及其成因，局效能办注重对症下药，及时整改，取得了一定的实效。

一是进一步强化学习教育，制定切实可行的学习制度，要求全体干部职工切实提高学习的自觉性，局效能办随时对学习笔记进行检查，在每周单位例会上，开展学习与工作经验交流，真正做到学有所思、学以致用。

二是进一步完善一整套加强机关效能建设行之有效的规章制度、监督制度和考评制度，从根本上加强内部管理，强化工作责任，规范工作程序，端正工作作风，提高工作效率。

三是始终把效能建设整改与政法系统开展的专项整改活动有机结合起来，重点加强对公证、律师行业的整顿和规范。在全局继续开展“社会主义法治理念活动”。在公证行业开展了“公证队伍教育规范树形象活动”，通过教育、整顿和规范，进一步完善了质量控制程序，有效提高了服务质量。

司法行政效能篇（2）

（一）经费保证的被动。司法行政机关经费首要靠财务拨款，存在当地保证和上级津贴相连系的经费保证方式，缺乏不变而长效的起原机制，各地都有相当多的司法效劳收费至今尚未归入统筹规划治理。

（二）治理尚不敷标准。除财政已根本构成较为可行的治理规则和操作顺序外，其它配备、国资尚未走向标准。一局部存在分明短期性的配备置办形成了资本的极大糜费，而一局部具有专业性、适用性的长时间性配备遭到无视。

（三）人才资本相对匮乏。人才资本装备相对不强，往从前龄偏大、文明水平偏向，全体人才资本比其他营业部分要弱，致使一些人员不克不及胜任当时以信息化为主导的治理方式，只精干些简略的任务，对现代配备品名、功能、特点等根本状况的调查都很匮乏，面临信息化治理就更力不从心了。尤其是西部经济欠兴旺地域的底层司法行政部分更为突出，直接影响了司法行政任务的效能。

二、强化司法行政配备治理的几点建议

治理就是要科学、合理地进行资本装备，我们应该统筹久远的目光增强司法行政配备治理的科学统率。

（一）改变思维观念。向效劳型改变，配备治理要容身于效劳，为底层根底效劳，为指导决议计划效劳，为司法行政干警效劳，倡导人本至上，效劳至上的理念，树立大局认识、政治认识、法制认识、效能认识，进一步发扬现代治理本能机能，依照底层优先和效益优先的任务要求，确保治理本能机能的落实。向本质型改变，面临后勤治理人力紧缺，本质较差的状况，进步任务效率和人员综合才能显得十分紧迫，培育常识型人才是配备治理的急迫需求。

（二）落实经费保证。争夺当地当局和上级指导支撑，确保配备保证经费起原。尤其是底层司法行政机关应该从实践动身，逐渐处理制约司法行政机关任务及开展的深条理问题，要争夺中心和当地有关部分的支撑，在编制、经费、配备等方面加大对司法局的支撑力度，积极向当地党委和当局反映，把进步司法行政机关的配备和信息化程度归入开展规划，不克不及让缺乏经费成为制约营业的“瓶颈”。一是要司法行政部分与财务部分等结合制订一致的司法行政机关经费保证规则，依照事权与财权相一致的准则，明白分级、分项的财务保证机制；二是以律例方式确定司法行政机关经费与财务预算的分派关系和逐年增进比例，制订一致规范。三是依照“进出脱钩、全额保证，注重底层、下倾保证，容身监管、高效保证”的准则，确保司法行政机关的经费保证继续、均衡开展。

司法行政效能篇（3）

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1006 -0863（2015）05-0156-02

强化权力监督是防止权力腐败的有效途径。行政权是最活跃、影响力最为广泛的国家权力，是人类社会存在和发展的基本维系力量，但行政权的特性决定了其极易被异化，从而导致腐败。党的十八届四中全会《决定》明确指出，“要强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”在各种监督方式中，司法监督具有独特方式和优势，需要我们深入探讨。在现代国家权力系统中，司法权对社会资源没有控制权，只是一种是非判断权，奉行“不告不理”原则，属于被动型权力，相对于强大的的行政权力而言，处于“弱势”地位。在我国由于长期受计划经济的影响，政府实质上是强势政府和无限政府，尽管现在开始推行“权力清单”制度，建设有限政府和法治政府，但强势政府的惯性一时难以消解。从我国行政诉讼法实施24年来的情况来看，司法权监督行政权的功能未能充分发挥出来，效果不尽人意。笔者认为，应从以下几方面加强对行政权的司法监督，以纠正和防止行政权的不作为和乱作为。

一、深化司法改革，支持司法机关独立公正行使职权

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，是解决纠纷最终最有效的途径。如果司法不公，良好的社会秩序恐怕就难以持续。目前司法不公、司法腐败的问题大量存在，办关系案、人情案、金钱案的现象时有发生，造成了恶劣影响，损害了司法权威。特别是行政权干预司法活动，使得司法机关不能独立公正行使职权，不得不服从政府及其官员的意志。实践中，一些地方政府借口影响当地经济发展、民生惠及或社会稳定，“公函求情”轮番上演，就个案对司法机关施加压力，导致“政府一上纲，法院就改判”的后果。再如湖南双峰的李定胜案，双峰县委、县政府以“红头文件”形式为犯罪嫌疑人李定胜“求情”，并得到娄底市政法委领导的批示，司法机关不得不屈从党委、政府的意志违法办案。在社会矛盾高发的今天，追切需要发挥司法权利救济、定分止争的功能，特别是解决行政争议，完善涉法涉诉依法终结制度，让司法机关独立公正行使职权，加强对行政权的司法监督。

十八届三中全会指出，深化司法体制改革，加快建设公正高效的司法制度，不断提高司法公信力，让人民群众在每一起案件中都能感受到公平正义，让司法真正成为维护社会公平正义的最后一道防线。要实现这一目标，必须实现中国式的司法独立，去除地方化，排除地方党委、政府对司法的干预，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。比如为确保依法独立公正行使审判权检察权制度，我国已开始建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报制度和责任追究制度。通过设立巡回法庭审理跨行政区域重大民商事案件，合理行政诉讼案件管辖制度等措施，消除地方保护主义的土壤，实现法制统一，维护社会公平正义。

二、严格执行新行政诉讼法，依法解决行政争议

行政机关在行使行政管理权、履行职责的过程中，由于各自的立场不同，与管理相对人发生争执难以避免。法院组织通过行政诉讼对行政案件进行审理，使司法权介入对行政权合法与否的判定，肯定合法的行政行为，撤销违法的行政行为，解决行政争议。这样，可使行政权的行使如履薄冰，以此提高行政主体的法治意识和依法行政的能力。行政诉讼是司法权监督和制约行政权的基本方式。

1990年我国行政诉讼法开始实施，为司法权监督行政权提供了直接法律依据和可操作的法定程序。在二十多年的法治实践中，对于解决行政争议，督促行政主体依法行政起了重要作用。然而，由于“维护”重于“监督”立法宗旨，行政案件的受案范围狭窄，排除对行政行为合理性审查和对抽象行政行为的监督等等，加上“民不可告官”传统观念的影响，有些行政机关不愿充当被告角色，对司法监督人为设障，导致“立案难、审理难、执行难”。在现行体制下，地方法院的人、财、物都受制于地方政府，使得一些案件不能判、不好判、不敢判，往往是案件久拖不决，根本解决不了实际争议，打击了相对人对“民告官”的信心，不愿提起行政诉讼而更期望通过的途径解决行政纠纷，未能有效发挥司法终局解决行政争议的作用，影响了司法监督的效果。

针对上述问题，全国人大常委会对行政诉讼法作全面修定，将于2015年5月1日实施。新行政诉讼法降低了立案门槛，扩大了受案范围，使人民群众“告官有门”。新法还规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。无正当理由拒不到庭的，法院可以将拒不到庭的情况予以公告，并可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予其处分的司法建议。这一规定结束了“告官不见官的历史”，行政首长出庭应诉，可以缓解官民矛盾，也有利于案件的解决，突出了司法监督的效力和威慑力。判决得不到执行，法律就没有力量。对于行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书，“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。从而提升法院裁判效力，树立司法的权威。另外，在案件管辖上，跨行政区审理行政案件，摆脱了地方干涉，为司法监督提供良好的外部环境。

新法的规定，强化了对行政权的司法监督 “法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。只有在法治实践中严格适用新行政诉讼法，才能有效遏制行政权扩张和滥用，使行政权在法定的框架内正确行使，并规规矩矩服务于社会公益。

司法行政效能篇（4）

世界贸易组织(WTO)规则是一个庞大的国际行政法体系。“从严格意义上讲，WTO规范的主要是成员国政府的行政行为，而司法审查对于监督行政行为具有不可替代的重要作用。”因此，司法审查在WTO法律框架中具有举足轻重的地位…。中国政府在《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》中专门以“司法审查”为标题郑重承诺建立与WTO规则相吻合的司法审查制度。司法制度的构建有赖于司法理念的支撑。透视WTO的全部法律文本，其中凝聚着一系列当代司法的基本理念，厘清这些司法理念，对于确立当代中国的司法理念，构建符合WTO规则的中国司法审查制度，进而使中国真正融人世界经济体系主流，具有重大的指导意义。

1司法统一理念

法制统一原则是履行WTO义务的一项重要原则。这一原则中蕴含着司法统一理念。中国(OJU入议定书》第2条(A)款第2项明确：中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府或适用的地方性法规、规章及其他措施(统称为“法律、法规及其他措施”)。据此，中国政府包括地方各级政府以及“特殊经济地区”都负有统一实施各种规范性文件的义务。该款第4项进一步规定：中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用情况。为了履行中国的承诺，保证统一适用法律，必须确立和坚持司法统一理念。这一理念要求：司法审判权的统一，即人民法院统一行使审判权，其他任何国家机关、社会团体和个人都不得侵蚀；司法解释权的统一，最高人民法院的司法解释既要与国家的宪法和法律相统一，也要与已有的司法解释相统一；司法实践的统一，各级人民法院在司法实践中必须严格遵守法律的规则及原则，保证司法统一原则被有效遵循。

中国宪法确认了人民法院专有的司法审判权，但在实践中，人民法院的司法审判权被分割、被侵蚀的现象大量存在。最高人民法院的司法解释中也时有相互冲突之处，司法实践中相互矛盾的司法判例更是比比皆是。因此，为了确立与WTO相适应的司法统一理念，人民法院在国家机构体系中的地位有必要提升，以确保司法审判权不被侵犯；最高人民法院也应定期清理司法解释，消除司法解释与法律法规以及司法解释相互之间的冲突。当前最为紧迫的任务是设法克服司法地方保护主义和部门保护主义，这集中表现在案件的管辖和生效裁判文书的执行两个方面。

2司法独立理念

司法独立作为WT0的基本要求，在各个法律文件中均有规定。中国《加入议定书》第2条(D)款第1项规定：审查庭应“独立于被授权进行行政执行的机关”。根据WTO规则，司法独立主要包括以下几个方面：一是行使司法审查权的主体必须独立于行政机关。WTO协议的大部分规则都是规范和约束成员方政府尤其是行政行为的，而涉及WTO协议的争议最终都会归结到对成员方的贸易政策以及行政措施的争议，因此，WTO协议要求成员方维持或建立独立于行政机关的司法审查制度来保障协议的实施。二是司法审查的程序必须独立。法院在对有关贸易政策和行政措施是否违反WTO协议的规则和精神进行审查时，应有其专门的程序来遵循；这一程序的进行应当是公正的并不受有关主管机关的干涉。三是司法审查主体应独立于被审查事项，即“与审查事项的结果没有任何实质利害关系”，这也是司法中立性的客观要求。四是司法机构的成员应具有独立地位。

中国在构建符合WTO规则的司法独立理念时，应注意以下几个方面：首先，不仅仅要强调司法机关的整体独立，还应切实保障法官独立。其次，在强调司法主体的独立性时，还应强调司法程序的独立性。再次，必须切实改变中国各级法院的财政经费、物资保障和人事编制严重依赖于行政机关的现状，以实现司法审查主体“与审查事项的结果没有任何实质利害关系”。第四，司法审查主体必须有权独立执行司法裁判，即确立实质意义上的对行政机关的强制执行制度。

3司法最终理念

司法最终理念散见于WT0的各项法律文本中，如《海关估价协议》第11条前两项、TRIPS第32条、《政府采购协定》第20条第6款。在中国人世谈判中，工作组成员不同程度地对中国缺失司法最终理念表示担忧。中国政府在《加入议定书》第2条(D)款第2项表示：审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。

司法最终理念主要包括三方面内容：首先是司法机关应是解决行政争议的最终机关。解决行政争议的手段通常有两种：行政手段与司法手段。行政手段由于违背了“不能在自己的案件中作法官”的法律规则，通常不被完全信任。WTO要求各成员方必须最终为行政争议提供司法审查的机会。其次是司法程序在各种纠纷解决机制中具有最终意义。与其他国家权力一样，司法权也有过度扩张和腐败的危险。为了限制司法权，人们设计了繁琐复杂的司法程序规则，以确保司法公正。与其他纠纷解决机制的程序相比，司法程序因其公正性而具有最终意义。再次是司法裁判具有最终法律效力，包括司法裁判的拘束力、确定力和权威性等内容，其他任何组织或个人都无权推翻或变更具有最终法律效力的司法裁判。

就中国目前而言，确立与WTO相适应的司法最终理念需要在以下几方面努力：首先，法院应具有崇高的法律地位和社会地位。在国家机构体系中，法院应具有独立的品格。在社会生活中，法院应获得社会成员的普遍尊重。其次，司法程序的设计应更为公正。中国目前的司法程序在许多方面与WTO的要求有一定差距，如行政诉讼举证规则需要进一步完善。再次，司法裁判的权威必须得到尊重，对有错必究原则及再审制度必须进行反思。最后，尽可能地将更多的行政行为纳入司法审查的范围，行政终局裁决行为必须减少。

4司法效率理念

对司法效率的追求已成为现代各国司法制度的一个基本价值取向和奋斗目标。司法效率指尽可能减少诉讼成本，提高诉讼效益，实现法律效果和社会效果的统一。自20世纪70年代美国法经济学派兴起，司法效率理念被迅速传播。从WTO的相关规定来看，司法效率理念主要强调以下两个方面：各成员方应制定一套能够高效解决行政争议的司法审查制度，且这一制度在司法实践中能够被有效地运行WTO规则同样要求确立司法效率理念。中国《加入议定书》第2条(D)款第1项承诺：中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有相关的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。

在中国，与民事诉讼法相比，行政诉讼法更强调审限，立法机关更注重行政争议能够被迅速解决，这与WTO的要求相符合。但十多年来，中国行政诉讼法并没有发挥其应有的功能，行政诉讼举步维艰为了确立司法效率理念，除了必须加强司法独立以外，还必须注重司法职业的专门化，专业化的司法人员必须形成共同的职业伦理、职业思维、职业语言职业技能，进而形成一个职业共同体。只有这样，才能节约诉讼成本，提高司法审查的效率。在提高中国司法效率的道路上存在着两大障碍：一是司法机关的行政化色彩太浓，忽视了司法工作的规律。一些不必要的内设行政机构和行政层级、行政管理模式牵制了大量的司法力量。二是司法从业人员的专业素质相对较低，未能形成法律职业共同体。这一方面使得司法机关不得不承担大量本应由教育机构完成的教育培训任务，浪费了司法资源；另一方面法律职业共同体的缺失，也增加了司法成本，减少了司法产出。

5司法便利理念

WTO在很多法律文本中确立了司法便利理念，如GATT第l0条第3款第3项、TRIPS第4和43条、GATS第6条第4款第3项、《海关估价协议》第11条第3项等。此外，WTO总协定中的透明度原则也对司法便利理念提出了实质上的要求。中国《加人议定书》第2条(D)款第2项也规定：关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。

司法行政效能篇（5）

一、抽象行政行为司法审查之概述

抽象行政行为的司法审查即国家司法机关对行政机关制定行政规范性文件的行为及由此所制定出的行政规范性文件是否合法进行审查监督的活动。从审查的对象来看，它既对动态性的制定行政规范性文件的行为进行审查，也对静态性的行政法规、规章以及其他行政规范性文件进行审查监督。它不同于立法机关或者行政机关对于抽象行政行为所进行的合法性审查之处在于，其审查的主体为国家机关中行使司法权的司法机关，包括、行政法院、普通法院或者专门机关，在我国具体指人民法院;其审查的程序是司法程序，通过司法裁判的方式进行，这种审查程序更具严密性。

《中华人民共和国行政诉讼法》的实施，从一定意义上标志着我国司法审查制度正式诞生。根据我国《行政诉讼法》的规定，具体行政行为成为我国司法审查的直接对象，抽象行政行为成为我国司法审查的间接对象。

((行政诉讼法))第十二条规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。由此可见，我国公民、法人或其他组织不能直接诉请人民法院对抽象行政行为进行司法审查，而世界各国所指的司法审查并不排除对抽象行政行为的审查。所以，我国的司法审查制度是不完整的。而根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院只有在受理具体行政行为时才能附带审查受诉具体行政行为所依据的规章的合法性，而且对规章只有选择适用权，而不能撤销违法的规章或宣布其无效。因此，我国抽象行政行为司法审查的范围是极为有限的，效力也是微乎其微的。

二、完善我国抽象行政行为司法审查制度的现实必要性

(一)对抽象行政行为进行必要的监督已成为当务之急

由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力具有反复性，它产生的影响远远大于具体行政行为，其一旦违法，将会侵犯众多公民的合法权益，给众多公民造成损失。但 法律 并未授予人民法院对抽象行政行为撤销或宣布无效的权力，公民不能够通过诉讼来有效制止违法抽象行政行为对其合法权益的侵害。而且，有许多实体法的具体规则大都由行政机关通过行政立法权自行制定，依法行政在实质上成了依行政自制的行政规则行政;许多j清况下，判断具体行政行为是否合法的依据正是行政机关自己制定的法规和规章。这就很难保证行政机关制定的法规、规章的合法性，也就更难保证依此类法规、规章作出的具体行政行为的合法性。当这类行政行为对公民造成侵害时，就更不可能通过行政诉讼获得法律救济。

(二)立法权、行政权对抽象行政行为的合法性监督存在诸多缺陷

我国法律赋予立法机关和行政机关在其权限范围内撤销或改变违法抽象行政行为的权力。但实际上，立法机关和行政机关对抽象行政行为进行监督j惯用的是批准和备案的方式，即特定规范性文件须提交有权机关批准方能生效;生效的行政规范性文件须提交有权机关存档备案。但是，法律却没有规定备案的期限，也没有明确规定有权机关的哪个工作部门负责备案工作，这使得备案流于形式，其强制力难以保证， 自然 也无法做到真正审查抽象行政行为是否与授权法或宪法、法律存在不一致之处。

尽管《行政复议法》规定了公民可以对部分抽象行政行为提起复议申请，但范围仍然狭小，具有附带性的特点，只有在对具体行政行为申请复议时才可以提起。而且，行政复议有其自身的局限性，主要表现在:其一，目前行政复议机关与作出该具体行政行为的被复议机关之间存在行政隶属关系，这就会妨碍对行政争议的公正裁决;其二，由于行政复议主管机关是分别设立在各级政府和各类不同的行政职能部门中，受理各自辖区和行业系统内的行政纠纷，这种行政体制不利于行政争议的合理解决。

(三)对抽象行政行为进行司法审查已成为一种必然趋势

我国现行宪法规定了依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国的关键是依法行政，其实质是对行政权进行有效的法律控制。防止权力滥用的有效方式是以权力制约权力，在立法权与行政权自身对行政权的制约没有达到理想的效果时，司法权的介入便必不可少。“一项司法行为之所以具有巨大的社会影响力，是因为它通过对法律秩序的保障来保证了社会秩序，这也许是其他任何行为都无法与之比拟的。如果每一种申诉手段都己用尽，那么法院的裁决就要确定地强加给每一个公民”〔‘。司法审查制度的运用是司法权监督制约行政权，促进和保障依法行政的有力手段，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，必将在更大程度上使行政权得到公平公正的行使，保障公民的合法权益不受非法侵害，这是因为:1)法院的监督具有中立性，即法院的监督是一种外部监督，法院是站在中立的立场来裁判抽象行政行为是否合法。2)法院的监督具有技术性，法院是专门负责操作和应用法律的机关，而裁判正是法院主要职能，法院有能力审议行政领域内技术性较强的抽象行政行为的合法性。3)法院的监督具有严格的程序性，《行政诉讼法》规定了一整套严格的诉讼程序以保证法院公正有效地行使抽象行政行为的司法审查权

三、我国抽象行政行为司法审查制度的完善

(一)正确构建司法权和行政权之间的关系

在

司法独立包含法院独立和法官独立。所谓法院独立，主要应该包括2个方面:一是法院行使审判权不受任何外部权力的干涉和影响;二是审判权的行使着重于各审级的独立，即上级法院和下级法院之间的独立。因此，必须在体制上理顺行政机关与人民法院的关系，并且建立独立的法院经费保障体系，实行法院系统人、财、物的单列，以保障其组织和权力的独立和司法审查的权威性。在处理上下级法院的关系上，上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，而不能在下级法院审理案件的过程中对下级法院的案件审理工作进行干涉和影响。所谓法官独立，主要是指法官独立审判，只服从宪法和 法律 ，不受其他任何机关、团体和个人的干涉。在法院内部，每个法官在行使审判权方面完全是独立的、平等的，法官等级只是一种技术性的，而不是一种行政隶属的依据，法官之上不应当有法官。在 现代 法治国家建设中，法院起着至关重要的作用，而无论是法院的普通裁判功能还是 政治 功能的实现又全需仰赖于法官。所以，应当重视法官的独立地位以及其总体素质的提高。将抽象行政行为纳入司法审查的范围，客观上要求法官不仅要具备丰富的法律知识，还应具备行政实际专业知识;由这样一批高素质的法官组成专门审理行政案件的行政法院，以促进行政案件审判的专业化并减少其他部i’7对法院审判行政案件的干扰。

(二)明确司法审查的权限和效力

目前，正值我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，将全部抽象行政行为纳入司法审一查还处于理论探讨阶段。为了在维持社会的稳定 发展 同时推进司法改革，笔者认为，仍应当对人民法院抽象行政行为司法审查权作出必要的限制。具体表现在以下几方面:

1.对于行政法规，目前只赋予人民法院选择适用权和提出司法建议权。原因在于，所谓行政法规是指国务院依据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序的规范性法律文件。在行政法规的规定事项方面，有以下3点:

1)执行具体法律规定的事项，即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

2)实施宪法规定职权事项，即宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

3)全国人大授权的事项。应当由全国人民代表大会及其常委会制定法律的事项，国务院可以根据全国人大及其常委会授权决定制定行政法规。

在我国司法机关没有审查法律的权力，只有适用法律和解释法律的权力，如果赋予司法机关撤销行政法规或宣布其无效的权力，则会影响行政权的正常行使，导致我国成文法律的不稳定。从现阶段我国的制度来看，这一权力是行政机关代替作为最高权力机关的全国人民代表大会行使的，由全国人大产生的司法机关不能越权干涉。另外，对于不予适用的裁定权，应有所限制，只有高级人民法院和最高人民法院才有权对行政法规及其相应的行政解释和法律冲突依法作出裁定。这首先是因为，最高人民法院和高级人民法院法官的素质较高，对于行政法规的理解比较透彻，作出的裁定较 科学 、准确;其次是因为，行政法规是国务院的，只有同级或上级的人民法院才有权对其作出裁定。人民法院在审理案件过程中，如果发现行政法规确有违法之处，可以向制定行政法规的行政机关或有管辖权的权力机关提出司法建议，相应机关应当在规定的时间内作出回复。

2.对于行政规章及规章以下规范性文件，经人民法院审查确认其违法后，应赋予人民法院撤销权及宣布无效的权力。因为我国的行政规章及规章以下的规范性法律文件在创制和实施过程中，普遍缺乏规范性和科学性，缺乏公正、严格、规范的程序，部门很容易把自己的利益塞进规章之中，使其成为部门利益的法律保障;在实施和执行过程中，由于缺乏严格的监督，下位法或下级的抽象行政行为违反下位法规定的现象经常发生。并且，这些规范性法律文件之间的规定时有冲突，违背了法制统一原则。

司法行政效能篇（6）

世界贸易组织(wto)规则是一个庞大的国际行政法体系。“从严格意义上讲，wto规范的主要是成员国政府的行政行为，而司法审查对于监督行政行为具有不可替代的重要作用。”因此，司法审查在wto法律框架中具有举足轻重的地位…。中国政府在《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》中专门以“司法审查”为标题郑重承诺建立与wto规则相吻合的司法审查制度。司法制度的构建有赖于司法理念的支撑。透视wto的全部法律文本，其中凝聚着一系列当代司法的基本理念，厘清这些司法理念，对于确立当代中国的司法理念，构建符合wto规则的中国司法审查制度，进而使中国真正融人世界经济体系主流，具有重大的指导意义。

1司法统一理念

法制统一原则是履行wto义务的一项重要原则。这一原则中蕴含着司法统一理念。中国(oju入议定书》第2条(a)款第2项明确：中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府或适用的地方性法规、规章及其他措施(统称为“法律、法规及其他措施”)。据此，中国政府包括地方各级政府以及“特殊经济地区”都负有统一实施各种规范性文件的义务。该款第4项进一步规定：中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用情况。为了履行中国的承诺，保证统一适用法律，必须确立和坚持司法统一理念。这一理念要求：司法审判权的统一，即人民法院统一行使审判权，其他任何国家机关、社会团体和个人都不得侵蚀；司法解释权的统一，最高人民法院的司法解释既要与国家的宪法和法律相统一，也要与已有的司法解释相统一；司法实践的统一，各级人民法院在司法实践中必须严格遵守法律的规则及原则，保证司法统一原则被有效遵循。

中国宪法确认了人民法院专有的司法审判权，但在实践中，人民法院的司法审判权被分割、被侵蚀的现象大量存在。最高人民法院的司法解释中也时有相互冲突之处，司法实践中相互矛盾的司法判例更是比比皆是。因此，为了确立与wto相适应的司法统一理念，人民法院在国家机构体系中的地位有必要提升，以确保司法审判权不被侵犯；最高人民法院也应定期清理司法解释，消除司法解释与法律法规以及司法解释相互之间的冲突。当前最为紧迫的任务是设法克服司法地方保护主义和部门保护主义，这集中表现在案件的管辖和生效裁判文书的执行两个方面。

2司法独立理念

司法独立作为wt0的基本要求，在各个法律文件中均有规定。中国《加入议定书》第2条(d)款第1项规定：审查庭应“独立于被授权进行行政执行的机关”。根据wto规则，司法独立主要包括以下几个方面：一是行使司法审查权的主体必须独立于行政机关。wto协议的大部分规则都是规范和约束成员方政府尤其是行政行为的，而涉及wto协议的争议最终都会归结到对成员方的贸易政策以及行政措施的争议，因此，wto协议要求成员方维持或建立独立于行政机关的司法审查制度来保障协议的实施。二是司法审查的程序必须独立。法院在对有关贸易政策和行政措施是否违反wto协议的规则和精神进行审查时，应有其专门的程序来遵循；这一程序的进行应当是公正的并不受有关主管机关的干涉。三是司法审查主体应独立于被审查事项，即“与审查事项的结果没有任何实质利害关系”，这也是司法中立性的客观要求。四是司法机构的成员应具有独立地位。

中国在构建符合wto规则的司法独立理念时，应注意以下几个方面：首先，不仅仅要强调司法机关的整体独立，还应切实保障法官独立。其次，在强调司法主体的独立性时，还应强调司法程序的独立性。再次，必须切实改变中国各级法院的财政经费、物资保障和人事编制严重依赖于行政机关的现状，以实现司法审查主体“与审查事项的结果没有任何实质利害关系”。第四，司法审查主体必须有权独立执行司法裁判，即确立实质意义上的对行政机关的强制执行制度。

3司法最终理念

司法最终理念散见于wt0的各项法律文本中，如《海关估价协议》第11条前两项、trips第32条、《政府采购协定》第20条第6款。在中国人世谈判中，工作组成员不同程度地对中国缺失司法最终理念表示担忧。中国政

府在《加入议定书》第2条(d)款第2项表示：审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。

司法最终理念主要包括三方面内容：首先是司法机关应是解决行政争议的最终机关。解决行政争议的手段通常有两种：行政手段与司法手段。行政手段由于违背了“不能在自己的案件中作法官”的法律规则，通常不被完全信任。wto要求各成员方必须最终为行政争议提供司法审查的机会。其次是司法程序在各种纠纷解决机制中具有最终意义。与其他国家权力一样，司法权也有过度扩张和腐败的危险。为了限制司法权，人们设计了繁琐复杂的司法程序规则，以确保司法公正。与其他纠纷解决机制的程序相比，司法程序因其公正性而具有最终意义。再次是司法裁判具有最终法律效力，包括司法裁判的拘束力、确定力和权威性等内容，其他任何组织或个人都无权推翻或变更具有最终法律效力的司法裁判。

就中国目前而言，确立与wto相适应的司法最终理念需要在以下几方面努力：首先，法院应具有崇高的法律地位和社会地位。在国家机构体系中，法院应具有独立的品格。在社会生活中，法院应获得社会成员的普遍尊重。其次，司法程序的设计应更为公正。中国目前的司法程序在许多方面与wto的要求有一定差距，如行政诉讼举证规则需要进一步完善。再次，司法裁判的权威必须得到尊重，对有错必究原则及再审制度必须进行反思。最后，尽可能地将更多的行政行为纳入司法审查的范围，行政终局裁决行为必须减少。

4司法效率理念

对司法效率的追求已成为现代各国司法制度的一个基本价值取向和奋斗目标。司法效率指尽可能减少诉讼成本，提高诉讼效益，实现法律效果和社会效果的统一。自20世纪70年代美国法经济学派兴起，司法效率理念被迅速传播。从wto的相关规定来看，司法效率理念主要强调以下两个方面：各成员方应制定一套能够高效解决行政争议的司法审查制度，且这一制度在司法实践中能够被有效地运行wto规则同样要求确立司法效率理念。中国《加入议定书》第2条(d)款第1项承诺：中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有相关的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。

在中国，与民事诉讼法相比，行政诉讼法更强调审限，立法机关更注重行政争议能够被迅速解决，这与wto的要求相符合。但十多年来，中国行政诉讼法并没有发挥其应有的功能，行政诉讼举步维艰为了确立司法效率理念，除了必须加强司法独立以外，还必须注重司法职业的专门化，专业化的司法人员必须形成共同的职业伦理、职业思维、职业语言职业技能，进而形成一个职业共同体。只有这样，才能节约诉讼成本，提高司法审查的效率。在提高中国司法效率的道路上存在着两大障碍：一是司法机关的行政化色彩太浓，忽视了司法工作的规律。一些不必要的内设行政机构和行政层级、行政管理模式牵制了大量的司法力量。二是司法从业人员的专业素质相对较低，未能形成法律职业共同体。这一方面使得司法机关不得不承担大量本应由教育机构完成的教育培训任务，浪费了司法资源；另一方面法律职业共同体的缺失，也增加了司法成本，减少了司法产出。

5司法便利理念

wto在很多法律文本中确立了司法便利理念，如gatt第l0条第3款第3项、trips第4和43条、gats第6条第4款第3项、《海关估价协议》第11条第3项等。此外，wto总协定中的透明度原则也对司法便利理念提出了实质上的要求。中国《加人议定书》第2条(d)款第2项也规定：关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。

根据wto法律文本，司法便利理念主要包括以下内容：首先，根据wto透明度原则，各成员方政府应设立或指定一官方刊物及咨询点，以便企业和个人能获知相关的法律法规并得到准确和可靠的信息。这就为企业和个人提请司法审查提供了便利。其次，各成员方政府在作出行政行为时必须履行通知或告知义务，保障企业和个人的知情权。再次，企业和个人获得司法审查的便利，包括准备提请司法审查的便利、准备参加庭审的便利、司法审查程序中举证的便利、申请执行司法裁决的便利。司法审查的程序不应过于繁琐，费用不应过于高昂，司法审查程序本身不应成为提供服务的限制。

中国是人民民主专政的国家，司法为民的理念在行政诉讼法中时有体现。但实际操作中，企业和个人提请司法审查常常受到限制，如作出行政行为时，故意不告知相关的权利；立案时，有意无意地抬高起诉的标准；案件受理后不告知原告应有权利义务；审理案件时，改变行政诉讼的审查对象或提高原告的举证责任；判决时不说明理由；执行时经常偏向行

司法行政效能篇（7）

司法适用力即国家机关制定的规范性文件对司法机关的拘束力，是规范性文件法律效力的一种形式。它体现了国家法律创设机关与司法机关的法律关系，与一国特定的体制相适应。司法适用力体现为司法机关对法律创设机关意志的确认和遵从及国家立法权及行政立法权对司法权的制约力，与立法权的司法审查形成既相互冲突又协调统一的整体。然而这一基本理论问题目前还未得到法学界的普遍关注。特别是行政规范的司法适用力问题。由于行政规范的主体的多元性及效力的多层次性，行政规范的司法适用力较为复杂，在各种不同效力等级的行政规范适用力的问题上，我国目前既无宪法和法律依据，也缺乏理论上的深入研究。

行政规范行为是国家行政机关实施的普适性的行政行为，其结果是具有普遍效力和往后效力的规范性文件的形成，表现为行政法规、行政规章及行政规定等。在现代国家初始权力划分及配置中，议会作为代议机关应履行国家的立法权，以至尊的地位体现民意的要求；而行政机关与司法机关一样，不能直接表达民意，只是适法机关，即执行议会立法或依据议会立法来裁断争讼。然而，由于行政领域的扩展及专业分工的日益细密，使得专职议员们无以应对，行政事务复杂性、易变性与立法机关行为能力的有限性的矛盾令世界各国不得不接受一个事实：议会作为唯一的立法机关只是一种理性的但不切实际的政治制度设计；行政机关必然以执法者的身份同时行使立法权（或称准立法权），这是力主限制行政权的人所不愿看到的。

议会立法具有司法适用力，即法院应当据之作为审理、裁判案件的依据。这一原则无论是在代议制的资本主义国家，还是在民主集中制的社会主义国家都是无庸置疑的。

然而，行政规范行为具不具有司法适用力呢，从本质上看，行政规范行为是行政机关行政职权的行使，是行政机关基于授权或委任而行使的立法权，属于准立法权；从约束的对象上看，行政规范的空间上的普遍效力及时间上的持续效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相对方，而非司法机关。行政规范行为的普遍适用及反复适用的特性是行政管理的经济及效益原则的必然要求，是具体行政行为实施的根据及效力的渊源，其效力的指向并非是司法机关。在西方资本主义国家，对于行政机关的立法行为是否可以构成对司法机关的约束力这一问题的认识也不一致。美国是一个奉行三权分立的国家，从司法机关与行政机关的法律关系来看，行政权与司法权是分立与制衡的关系，两者应相互监督和制约，但并无从属关系或服从的义务。但到了本世纪，特别是罗斯福新政以后，法院改变了态度，承认了规章的法律效力。通过一个判例，最高法院认为，州的规章具有与法相同的法律效力。美国行政法学家施瓦茨指出：“从质上说，州的规章具有与法相同的法律效力。它们有和法律同样的制裁措施作后盾，特别是它们具有用以强制服从法律的刑事制裁措施。行政立法也许仅仅是准立法或从属立法，因为它的条文必须服从于立法机关的立法，但这并不能改变行政立法的效用与法律本身相当的事实。”①

其它西方国家也普遍确认了行政规范行为的法律效力及其司法适用力。英国早在16世纪就有议会在特定领域内授予下级机关立法任务的事实。目前，英国的委任立法被认为是与法律具有同等效力的法规。在法国，受其国内激烈的政治斗争中各种不同政治势力的影响，国会与政府也经历了长时期的权力的较量。从而形成了法国以条例为原则、以法律为例外的独具特色的行政法体系。

行政立法效力产生的原因可归结为：通过国会授权产生了其合法性的基础，从而取得了同被授权机关制定的法律相同的法律效力，无论行政机关取得立法权的理由是议会的委任还是授权，都可以看作是作为国家代议机关的国家意志表达权部分的分属，是国家权力在不同国家机关之间的重新配置。行政机关既已取得立法权，就分享了表达国家意志的资格和权能。这一权力及其行使的结果就不应因为主体法律地位而被漠视。因为行政机关是代表国家行使立法权，就应该赢得其他主体的认同和尊重，即使是司法机关也不例外。当然，行政立法获得司法适用力的前提是其必须在宪法及法律的授权范围内，甚至必须有明示的法律依据。在法国，行政机关可以制定执行性的行政条例、自主性的行政条例。执行性的行政条例的制定首先受法律的限制，不能与法律相抵触；而自主性的行政条例所规定的事项是法律以外的事项，其法律效力不由法律规定，只受制于宪法，但受法的一般原则的限制。德国的委任立法不能直接根据宪法，必须有具体法律的明确授权。而根据我国宪法、立法法的规定，我国的行政法规、行政规章不得与宪法、法律相抵触，否则无效。行政法规和行政规章的制定，也需要以法律授权为基础。可见，行政立法权的行使并不能超出法律的控制，需以立法机关事先设定的目的、范围、程序进行，这是行政规范行为司法适用力产生的前提。

此外，从实证的角度，行政立法虽然与议会立法的主体不同，但其作为国家意志的本质属性和外在特征是一致的。由于在行政领域内议会立法的萎缩及行政立法的主导地位，司法机关在处理大量行政争议时不可能避开行政立法而只适用法律的规定，尽管司法机关没有认同和适用行政规范行为的法定义务，但出于实际需要，司法机关不能不接受行政权扩张的现实，受行政立法权的制约，从而使行政立法的司法适用力获得了存在的合理性。

然而，由于行政规范行为主体的多元性及其形式的多样性，行政规范行为的司法适用力也存在着差异性。美国的行政规章，根据其内容可分为立法性规章和解释性规章两大类，立法性规章是对涉及相对方实体权利义务的创设，而解释性规章只是为执行法律对相应内容所作的说明和解释。立法性规章具有法律效力，包括对相对人的强制执行力以及对法院的适用力。而对解释性规章是否具有法律效力存在着争议，有人认为解释性规章不具有法律效力，因为解释性规章只代表行政机关对法律的认识，其本身并不影响人们的权利和义务。法院和诉讼当事人可以适当地以解释性规章作指南，但对法院并无必须遵循的约束力。法国行政机关可以制定四种内容不同的条例：执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例。各种条例由于制定的主体的不同法律效力也不同，上下级行政主体地位的等级决定了它们所制定的条例效力上的差异，因而对法院适用的约束力也不同。我国的行政法规、行政规章及行政规定，由于其制定主体法律地位的多层次性，其司法适用力也存在着显著的差异。国务院制定的行政法规应当成为司法审判的依据，即凡是行政法规的内容对司法机关均有约束和适用的效力。国务院各部门及地方人民政府制定的行政规章对司法机关却没有强制适用的效力，司法机关在审理案件时可以据以参照。而其他政府机关的行政规定对法院没有任何约束力。1986年最高人民法院在给江苏省高级人民法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》中规定：人民法院在依法审理民事和经济纠纷案件制作法律文书时，对于国务院制定的行政法规可以引用，国务院部

司法行政效能篇（8）

司法效益是社会总体效益的重要部分。司法效率的提高，可以提高交易的成功率，降低社会交易成本，进一步带来社会效益。重视司法效率和司法效益是司法改革必须关注的重要问题。司法改革的目标和要求应当是司法独立和司法公正。特别是司法公正，正是人们所崇尚的理想和目标。在寻求司法公正的实践中，在人们进行诉讼时，并非仅仅是要求形式上的公正，还特别注重诉讼的利益追求。对司法机关而言，诉讼的利益追求就是司法效益的追求。司法效益意味着司法人员遵循立法的要求，进行了相关的司法活动，并取得了积极的司法影响和作用。但对当事人来讲，在要求“公正”的同时，他们要追求的是自己的利益。目前，全国每年有500多万件案子，且每年递增20%左右。现实的情况是我们每年许多案件都在延期和超期，这是司法效益低下和司法效率不高的体现。从当事人的角度看，即使打赢官司，执行的无限期拖延，也会使当事人的利益受到损害，甚至会拖垮当事人，拖垮企业。在这种情况下，“公正”可能难以真正体现，司法机关及其司法人员的司法效益和司法效率就可能变得无从谈起。由此可见司法效益和司法效率与司法公正有着直接的联系。

法制建设与社会治理法治化中的思考司法改革的目标和要求是司法独立和司法公正。其中，主要是追求司法公正，但是没有司法独立，就谈不上司法公正。因此司法独立，是保证司法公正的必要条件。由此可见，司法独立也与司法效益和司法效率有着密切的关系。

根据上述分析，讲求司法效益和司法效率，首先要解决好司法独立的问题。

司法独立是司法公正的前提，司法改革，应当于法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立，但是其表述不够清楚和完善，目前对于法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定了“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”，这是远远不够的。当某一个地方组织或某一党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法，是否可以抑制，政法委员会直接介入某项司法活动能否予以拒绝等等，法律上规定不明确，以致使现实的司法实践对此类现象予以正面的肯定，但是这样做却很可能丧失了司法独立，甚至损害了司法公正。对此，应当修改宪法，修改司法独立的表述，确立司法独立的宪法原则，确立任何组织和个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。通过这些努力，才有可能使司法效益和司法效率得以提升。

虽然司法独立是司法公正的前提，解决了司法独立可以使司法效益和司法效率的问题优化。但是这并不是解决问题的充分条件。还必须重视在司法独立的情况下，可能发生的司法权力的滥用问题，由于司法权力的滥用，同样可能使司法效益和司法效率发生负面影响和作用，这样，就需要建立权力制约机制和权力监督机制，以避免这类情况发生。

自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就要，公权私用。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的权力制约机制和监督机制，以防止司法人员滥用权力，，损害国家和人民的利益。

保障司法独立，必须强化监督机制。在落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督是一个非常现实的问题，用法律来调整和规范可以说是一种比较有效的方法。当然，人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程地了解，对司法活动中的违法和不公的情况的了解可能不够多或者不够全面，因此就削弱了其监督效果。我们也可以换一个思路，考虑用其他部门或形式来实施监督，对活动环节了解最多的应当首推律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的监督机制，是一种有效的监督形式。目前，在我国司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当也是一种极其有效，而且成本很低的方法。当然，在建立监督机制的同时，要防止对司法活动乱加干预，影响司法活动的独立性，否则也会对司法效益和司法效率产生负面影响。

笔者对提高司法效益和司法效率，提出几点改革的构思：

1.强化审判长的功能，有利于提高司法效益和司法效率。

我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭的组织形式，这种组织形式用以解决重大问题是有效的，但是其很不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判责任虚拟化。因此必须逐步过渡到法官独任审判的体制，这就要求对现有的法官队伍进行梳理，一部分不合格者要分流，提高法官的素养，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应当将法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实并作出裁决，采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和明确审判责任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和避免不必要的干预。从而提高司法效益和司法效率。

2.改革法院体制和人、财、物管理模式，有利于提高司法效益和司法效率。

造成司法不公，司法腐败的最重要的因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义就必须从我国法院设置的改革入手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行的途径。现行的法官管理体制沿用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理体制。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此，应当逐步建立以摆脱地方控制的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费和地方经费彻底分离，各级法院、包括检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，斩断地方保护主义黑手。

3.健全和完善执行制度，有利于司法效益和司法效率。

执行不力是目前我国司法活动中的一个十分令人担忧的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院面对法院的执行工作方面的监督项目仍然属于空白，法院自己判决自己执行，缺乏监督，没有压力，执行状况往往处于软约束环境中。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但是我们也不能否认体制上的原因。这种自己裁判自己执行的体制，缺乏监督和制约，因而需要进行改革。笔者认为，执行应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负责执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负责执行法院的判决和裁定。司法实践中，刑事审判后的执行也是由行政机关来执行的（如监狱、劳教），那么民事、行政裁判发生法律效力后是否也可以由行政机关负责执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立执行局，负责刑事、民事、行政和仲裁的有效裁决的执行。这样就十分有利于司法效益和司法效率的提高。

4.组建廉政监督机构，有利于司法效益和司法效率。

司法行政效能篇（9）

    【正文】

    行政相对人【1】向行政复议机关提起行政复议(具有中国特色的行政救济制度)的目的,或欲使后者能够对具体行政行为予以变更、撤销、或确认违法后责令重作,即作出改变具体行政行为的复议决定(简称改变决定),或欲使其作出符合自己利益的其他决定。这里的“其他决定”,自然不包括维持具体行政行为的复议决定(简称维持决定)。行政相对人的这种愿望是与行政复议法【2】的立法目的【3】是相一致的。而行政复议法的立法目的之实现,不仅要靠其规范的有效性(efficacy)之实现,还要靠其实效性(validity)之落实。而要落实行政复议规范的实效性,就得提高改变决定的适用率。但我国有关行政复议的相关法律规定不但没有提高,反而降低了改变决定的适用率,从而也降低了行政复议规范的实效性。

    欲了解个中原委,得从司法救济(包括我国的行政诉讼)和行政救济(包括我国的行政复议)各自的基本特点和优、劣势,以及二者之间的关系谈起。

    一

    西方法谚云,“有权利即有救济,有救济才有权利(Ubijus, ibi remidum ; Ubi remidum, ibi jus)”。谈到救济,人们自然会想到司法,想到法院。“社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议,尽管经过各种各样的决定仍然不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时,最终可以被诉讼、审判所吸收或‘中和’。”{1}(P.9)

    司法救济之所以如此重要,如此被重视,被认为是公平、公正的象征,首先是因为它的严格的程序性。“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”【4】“程序的公正合理是自由的内在本质,如果有可能的话,人们宁肯选择通过公正的程序实施一项暴戾的实体法,也不愿意选择通过不公正的程序实施一项较为宽容的实体法。”【5】罗尔斯说,“关键是有一个决定什么结果是正义的独立标准,和一种保证达到这一结果的程序。”【6】其次是因为它的公开性。审判公开是各国司法工作的基本原则。“……整体而言,公开审判是对廉洁、公正和有效执行司法公正的最佳保证,也是赢得公众对司法制度的信心和尊重的最佳方法。”【7】美国法官弗兰克法特云,“司法不仅实际上必须公正,并且在外观上也应该保持公正的形象。”【8】公开就是这种“公正的形式”,也只有公开才能维护这种“公正的形象”。

    但是,司法的作用又是有限的,且司法作用的有限性有时候就是由司法自身的特质决定的。人们在对司法救济寄予厚望的同时,也对之心存疑虑。汉密尔顿说:“司法部门既无强制,又无意志,而只有判断。”【9】所以,即使在西方国家,所有的纠纷中成为司法诉讼的也只占一小部分,“在现代官僚国家里,行政机关和其他解决争议机关有可能比法院处理更多的请求和纠纷。”{2}(P.24)决定解决纠纷方式的一个重要因素是费用,“司法的正确处理与诉讼费用或者分别地说诉讼的方式、时间的合理平衡仍然是一个非常困难的问题。”{2}(P. 208)

    另外,即使在西方国家,“诉讼也被看做一件坏事,因为其意味着对相关方(首先是争论的双方当事人)将造成一种不可低估的经济和心理压力。”{2}(P.207)

    正因为司法救济自身具有难以克服的局限性,所以世界各国都建立了司法救济以外的救济手段,其中最重要的就是行政救济。广义上的行政救济包括行政机关,或拥有行政职权的组织,为受到侵害的权益,或法定权益免于受到侵害所提供的所有救济。狭义的行政救济就是行政机关,或拥有行政职权的组织,为公民和其他组织遭受公权力(主要是行政权)侵害时,或其法定权益免于受到公权力(主要是行政权)侵害所提供的救济,如我国的行政复议制度。狭义的行政救济,就是行政(对行政权的)审查,是与司法(对行政权的)审查相对应的。各国的行政救济制度都是针对司法救济(包括司法审查)的弱点而设置的,且都与司法救济有着难以分离的关系。

    本文之所以要对司法救济和行政救济的特点作一简要比较,是为司法审查(行政诉讼)和行政审查(行政复议)作比较服务的。因为司法审查【10】是司法救济中的内容,而行政审查属于行政救济。司法救济相对于行政救济的优劣,包括了司法审查相对于行政审查的优劣。有论者对行政复议制度的优势进行了概括:受案范围广、易于接受(指的是行政相对人乐于选择行政复议这一救济途径)、内部优势(指的行政复议机关就是行政机关,可以凭借行政领导的行政命令直接纠正违法或不当的行政行为)、效率优势(简易、迅速)、专业优势(行政复议能解决专业性、技术性强的案件)、经济优势(不收费)、完善执法(可以及时、迅速纠正执法中的错误){3}(P.49-51)。

    但令人遗憾的是,我国行政复议制度却未体现其自身的优势,也不能弥补司法审查(行政诉讼)的不足。

    二

    我国立法对行政复议的定性是模糊的。一方面,将其定性为救济行为即行政审查。例如,行政复议法第一条规定,“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”另一方面,似乎又将行政复议定性为具体行政行为,且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力,其效力的主要对象是复议机关。

    行政诉讼法【11】第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”根据这些规定,似乎可以认为,行政复议被定性为具体行政行为。

    法律效力(efficacy)的意思是“法律规范是有约束力的,人们应当像法律规范所规定的那样行为,应当服从和适用法律规范”{4}(P. 42)。说一个规范(norm)是有效力的,意指“它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’”{4}(P.32)。行政复议法规范主要的约束对象是:行政复议机关,复议被申请人和复议申请人。其中,行政复议机关是其效力最主要的约束对象,因为促使其按时受理复议申请,及时作出合法的复议决定是最主要的立法目的。

    行政复议法总计四十三条,除了第七章“附则”五个条文(第三十九条至第四十三条)以外【12】的三十八个条文中有二十五条是专门为复议机关或复议机构而设,占近66%.通篇而论,有二十六条是专门为复议机关或复议机构而设,也占全篇四十三个条文之60%以上。这些专门针对复议机关而设的条文之内容只有少数是授权性的(即规定复议机关可以行使的权力),大多数是义务性的(当然,法学界认为权力自身也包含义务之观点亦几乎成为公论)。

    我国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力,主要表现在:第一,复议可改变案件的管辖法院。【13】第二,复议可改变行政诉讼的当事人。【14】第三,行政复议及其决定还是一经作出,就立即生效的,远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后,尚有停止执行的可能。【15】而行政复议决定一经作出,既无停止执行的可能,亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(本文简称行政诉讼法解释)第五十三条第一款规定,“复议决定维持原具体行政行为的,人民法院判决撤销原具体行政行为,复议决定自然无效。”之所以“自然无效”,是因为在法院撤销前,它已经生效了,否则就没有“自然无效”可言。该条第二款,“复议决定改变原具体行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,应当责令复议机关重新作出复议决定。”与上同理,之所以要责令其重新作出,乃是因为被撤销的复议决定在被撤销之前已经生效了。行政复议法第三十三条规定,“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的,或者不履行最终裁决的行政复议决定的,按照下列规定分别处理:(一)维持具体行政行为的行政复议决定,由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行;(二)变更具体行政行为的行政复议决定,由行政复议机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行。”(一)的规定表明了“谁作为,谁负责”的意味:我维持而没改变你的具体行政行为,所以仍然由你执行;(二)的规定表明,一方面我变更了你的具体行政行为,我对我的变更决定负责,所以由我自己执行,另一方面也是认为变更具体行政行为的行政复议决定已经将具体行政行为“变更”了,即被变更的具体行政行为的效力已经不存在了。总之,行政诉讼法及其司法解释的相关规定实际上是认为,复议决定一经作出,就无条件地生效了:决定维持的情况下,复议申请人只能以作出具体行政行为的行政机关为被告,是因为具体行政行为是有效的;决定改变的情况下,以复议机关为被告,是因为原具体行政行为被改变而无效了,被已经生效的改变决定代替了。

    行政复议的效力不仅超过了一般具体行政行为的效力,而且超过了法院的非最终判决的效力。非最终判决,当事人可以上诉,在上诉期内,判决并不生效。这是各国通例。但行政复议决定一经作出,即已生效,而不论申请人是否向法院起诉。所以,不能将行政复议决定作出后申请人向法院提起诉讼当作是上诉。因为上诉案件,在上诉人上诉前,判决或裁定是不生效的,而在申请人未提起行政诉讼之前,行政复议决定已经生效了。

司法行政效能篇（10）

司法效益是社会总体效益的重要部分。司法效率的提高，可以提高交易的成功率，降低社会交易成本，进一步带来社会效益。重视司法效率和司法效益是司法改革必须关注的重要问题。司法改革的目标和要求应当是司法独立和司法公正。特别是司法公正，正是人们所崇尚的理想和目标。在寻求司法公正的实践中，在人们进行诉讼时，并非仅仅是要求形式上的公正，还特别注重诉讼的利益追求。对司法机关而言，诉讼的利益追求就是司法效益的追求。司法效益意味着司法人员遵循立法的要求，进行了相关的司法活动，并取得了积极的司法影响和作用。但对当事人来讲，在要求“公正”的同时，他们要追求的是自己的利益。目前，全国每年有500多万件案子，且每年递增20%左右。现实的情况是我们每年许多案件都在延期和超期，这是司法效益低下和司法效率不高的体现。从当事人的角度看，即使打赢官司，执行的无限期拖延，也会使当事人的利益受到损害，甚至会拖垮当事人，拖垮企业。在这种情况下，“公正”可能难以真正体现，司法机关及其司法人员的司法效益和司法效率就可能变得无从谈起。由此可见司法效益和司法效率与司法公正有着直接的联系。

法制建设与社会治理法治化中的思考司法改革的目标和要求是司法独立和司法公正。其中，主要是追求司法公正，但是没有司法独立，就谈不上司法公正。因此司法独立，是保证司法公正的必要条件。由此可见，司法独立也与司法效益和司法效率有着密切的关系。

根据上述分析，讲求司法效益和司法效率，首先要解决好司法独立的问题。

司法独立是司法公正的前提，司法改革，应当于法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立，但是其表述不够清楚和完善，目前对于法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定了“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”，这是远远不够的。当某一个地方组织或某一党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法，是否可以抑制，政法委员会直接介入某项司法活动能否予以拒绝等等，法律上规定不明确，以致使现实的司法实践对此类现象予以正面的肯定，但是这样做却很可能丧失了司法独立，甚至损害了司法公正。对此，应当修改宪法，修改司法独立的表述，确立司法独立的宪法原则，确立任何组织和个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。通过这些努力，才有可能使司法效益和司法效率得以提升。

虽然司法独立是司法公正的前提，解决了司法独立可以使司法效益和司法效率的问题优化。但是这并不是解决问题的充分条件。还必须重视在司法独立的情况下，可能发生的司法权力的滥用问题，由于司法权力的滥用，同样可能使司法效益和司法效率发生负面影响和作用，这样，就需要建立权力制约机制和权力监督机制，以避免这类情况发生。

自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就要以权谋私，公权私用。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的权力制约机制和监督机制，以防止司法人员滥用权力，以权谋私，损害国家和人民的利益。

保障司法独立，必须强化监督机制。在落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督是一个非常现实的问题，用法律来调整和规范可以说是一种比较有效的方法。当然，人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程地了解，对司法活动中的违法和不公的情况的了解可能不够多或者不够全面，因此就削弱了其监督效果。我们也可以换一个思路，考虑用其他部门或形式来实施监督，对活动环节了解最多的应当首推律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的监督机制，是一种有效的监督形式。目前，在我国司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当也是一种极其有效，而且成本很低的方法。当然，在建立监督机制的同时，要防止对司法活动乱加干预，影响司法活动的独立性，否则也会对司法效益和司法效率产生负面影响。

笔者对提高司法效益和司法效率，提出几点改革的构思：

1. 强化审判长的功能，有利于提高司法效益和司法效率。

我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭的组织形式，这种组织形式用以解决重大问题是有效的，但是其很不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判责任虚拟化。因此必须逐步过渡到法官独任审判的体制，这就要求对现有的法官队伍进行梳理，一部分不合格者要分流，提高法官的素养，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应当将法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实并作出裁决，采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和明确审判责任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和避免不必要的干预。从而提高司法效益和司法效率。

2. 改革法院体制和人、财、物管理模式，有利于提高司法效益和司法效率。

造成司法不公，司法腐败的最重要的因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义就必须从我国法院设置的改革入手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行的途径。现行的法官管理体制沿用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理体制。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此，应当逐步建立以摆脱地方控制的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费和地方经费彻底分离，各级法院、包括检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，斩断地方保护主义黑手。

3. 健全和完善执行制度，有利于司法效益和司法效率。

执行不力是目前我国司法活动中的一个十分令人担忧的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院面对法院的执行工作方面的监督项目仍然属于空白，法院自己判决自己执行，缺乏监督，没有压力，执行状况往往处于软约束环境中。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但是我们也不能否认体制上的原因。这种自己裁判自己执行的体制，缺乏监督和制约，因而需要进行改革。笔者认为，执行应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负责执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负责执行法院的判决和裁定。司法实践中，刑事审判后的执行也是由行政机关来执行的（如监狱、劳教），那么民事、行政裁判发生法律效力后是否也可以由行政机关负责执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立执行局，负责刑事、民事、行政和仲裁的有效裁决的执行。这样就十分有利于司法效益和司法效率的提高。

4. 组建廉政监督机构，有利于司法效益和司法效率。

目前，我国在处理国家工作人员职务上违法犯罪包括贪污贿赂、渎职等案件涉及的部门太多太杂，有检察机关、监察机关还有党的纪律检查机关。这种情况，从理论上分析，是不符合法制统一的原则，同时也对法律的正确适用带来一定的障碍和影响。因此，建议将国家监督机构和纪律检查机构合并，组建国家廉政监督机关，处理违法犯罪案件。这些案件主要包括反贪污贿赂，反渎职案件两大方面。这样做可以有效地解决目前检察机关自行侦察案件的监督问题，也可以凸现国家廉政机关不仅是一个反贪污贿赂和反渎职的机关，而且还是一个预防贪污贿赂和预防渎职的机关，同时体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用。建立这一体制后，刑事案件的侦查权便一分为三，即贪污贿赂和渎职犯罪案件由国家廉政机关侦查；危害国家安全的犯罪案件由国家安全机关侦查；除此以外的犯罪案件由公安机关负责侦查，这样的机制有利于检察机关对侦查权的监督。从而提升司法效益和司法效率。

司法行政效能篇（11）

司法效益是社会总体效益的重要部分。司法效率的提高，可以提高交易的成功率，降低社会交易成本，进一步带来社会效益。重视司法效率和司法效益是司法改革必须关注的重要问题。司法改革的目标和要求应当是司法独立和司法公正。特别是司法公正，正是人们所崇尚的理想和目标。在寻求司法公正的实践中，在人们进行诉讼时，并非仅仅是要求形式上的公正，还特别注重诉讼的利益追求。对司法机关而言，诉讼的利益追求就是司法效益的追求。司法效益意味着司法人员遵循立法的要求，进行了相关的司法活动，并取得了积极的司法影响和作用。但对当事人来讲，在要求“公正”的同时，他们要追求的是自己的利益。目前，全国每年有500多万件案子，且每年递增20%左右。现实的情况是我们每年许多案件都在延期和超期，这是司法效益低下和司法效率不高的体现。从当事人的角度看，即使打赢官司，执行的无限期拖延，也会使当事人的利益受到损害，甚至会拖垮当事人，拖垮企业。在这种情况下，“公正”可能难以真正体现，司法机关及其司法人员的司法效益和司法效率就可能变得无从谈起。由此可见司法效益和司法效率与司法公正有着直接的联系。

法制建设与社会治理法治化中的思考司法改革的目标和要求是司法独立和司法公正。其中，主要是追求司法公正，但是没有司法独立，就谈不上司法公正。因此司法独立，是保证司法公正的必要条件。由此可见，司法独立也与司法效益和司法效率有着密切的关系。

根据上述分析，讲求司法效益和司法效率，首先要解决好司法独立的问题。

司法独立是司法公正的前提，司法改革，应当于法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立，但是其表述不够清楚和完善，目前对于法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定了“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”，这是远远不够的。当某一个地方组织或某一党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法，是否可以抑制，政法委员会直接介入某项司法活动能否予以拒绝等等，法律上规定不明确，以致使现实的司法实践对此类现象予以正面的肯定，但是这样做却很可能丧失了司法独立，甚至损害了司法公正。对此，应当修改宪法，修改司法独立的表述，确立司法独立的宪法原则，确立任何组织和个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。通过这些努力，才有可能使司法效益和司法效率得以提升。

虽然司法独立是司法公正的前提，解决了司法独立可以使司法效益和司法效率的问题优化。但是这并不是解决问题的充分条件。还必须重视在司法独立的情况下，可能发生的司法权力的滥用问题，由于司法权力的滥用，同样可能使司法效益和司法效率发生负面影响和作用，这样，就需要建立权力制约机制和权力监督机制，以避免这类情况发生。

自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就要，公权私用。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的权力制约机制和监督机制，以防止司法人员滥用权力，，损害国家和人民的利益。

保障司法独立，必须强化监督机制。在落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督是一个非常现实的问题，用法律来调整和规范可以说是一种比较有效的方法。当然，人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程地了解，对司法活动中的违法和不公的情况的了解可能不够多或者不够全面，因此就削弱了其监督效果。我们也可以换一个思路，考虑用其他部门或形式来实施监督，对活动环节了解最多的应当首推律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的监督机制，是一种有效的监督形式。目前，在我国司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当也是一种极其有效，而且成本很低的方法。当然，在建立监督机制的同时，要防止对司法活动乱加干预，影响司法活动的独立性，否则也会对司法效益和司法效率产生负面影响。

笔者对提高司法效益和司法效率，提出几点改革的构思：

1. 强化审判长的功能，有利于提高司法效益和司法效率。

我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭的组织形式，这种组织形式用以解决重大问题是有效的，但是其很不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判责任虚拟化。因此必须逐步过渡到法官独任审判的体制，这就要求对现有的法官队伍进行梳理，一部分不合格者要分流，提高法官的素养，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应当将

法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实并作出裁决，采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和明确审判责任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和避免不必要的干预。从而提高司法效益和司法效率。

2. 改革法院体制和人、财、物管理模式，有利于提高司法效益和司法效率。

造成司法不公，司法腐败的最重要的因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义就必须从我国法院设置的改革入手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行的途径。现行的法官管理体制沿用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理体制。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此，应当逐步建立以摆脱地方控制的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费和地方经费彻底分离，各级法院、包括检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，斩断地方保护主义黑手。

3. 健全和完善执行制度，有利于司法效益和司法效率。

执行不力是目前我国司法活动中的一个十分令人担忧的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院面对法院的执行工作方面的监督项目仍然属于空白，法院自己判决自己执行，缺乏监督，没有压力，执行状况往往处于软约束环境中。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但是我们也不能否认体制上的原因。这种自己裁判自己执行的体制，缺乏监督和制约，因而需要进行改革。笔者认为，执行应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负责执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负责执行法院的判决和裁定。司法实践中，刑事审判后的执行也是由行政机关来执行的（如监狱、劳教），那么民事、行政裁判发生法律效力后是否也可以由行政机关负责执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立执行局，负责刑事、民事、行政和仲裁的有效裁决的执行。这样就十分有利于司法效益和司法效率的提高。

4. 组建廉政监督机构，有利于司法效益和司法效率。

目前，我国在处理国家工作人员职务上违法犯罪包括贪污贿赂、渎职等案件涉及的部门太多太杂，有检察机关、监察机关还有党的纪律检查机关。这种情况，从理论上分析，是不符合法制统一的原则，同时也对法律的正确适用带来一定的障碍和影响。因此，建议将国家监督机构和纪律检查机构合并，组建国家廉政监督机关，处理违法犯罪案件。这些案件主要包括反贪污贿赂，反渎职案件两大方面。这样做可以有效地解决目前检察机关自行侦察案件的监督问题，也可以凸现国家廉政机关不仅是一个反贪污贿赂和反渎职的机关，而且还是一个预防贪污贿赂和预防渎职的机关，同时体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用。建立这一体制后，刑事案件的侦查权便一分为三，即贪污贿赂和渎职犯罪案件由国家廉政机关侦查；危害国家安全的犯罪案件由国家安全机关侦查；除此以外的犯罪案件由公安机关负责侦查，这样的机制有利于检察机关对侦查权的监督。从而提升司法效益和司法效率。