国土资源与城乡规划大全11篇

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中图分类号：TU98文献标识码： A

1、引言

城乡规划是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，其核心内容是城乡功能区的科学组织和土地的合理利用。城乡规划既是科学建设和管理城乡的重要依据，又是实现经济社会可持续发展、构建和谐社会的重要保证和内容。目前，我国处于新型城市化、新型工业化和农业现代化的快速发展时期，城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾日益加剧，促使城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村，土地是农民赖以生存和发展的最基本的生产资料，也是发展农业所需要的最基本的生产要素，不仅是支撑农村经济发展的桥梁也是提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间，而且是融资的重要工具。经验研究表明：城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此，合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件，对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

2、城乡规划中土地利用方式及其存在问题

2.1城乡规划中的土地利用方式

目前，我国城乡规划中土地利用方式主要有以下两种：一是农村土地征用。土地征用是农村集体土地向城市用地合理转换的合法途径。农用地转为建设用地是新型城市化、新型工业化、农业现代化（以下简称“三化”）推进的客观要求和必然结果，是经济发展的趋势所在，农村集体土地作为城市用地的重要补充，保证了“三化”推进对土地的急剧增长的需求。二是以“招拍挂”的方式出让土地。政府对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。将城市土地以拍卖的方式卖给房地产开发商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位，从而综合利用土地资源，提高土地开发利用率。

2.2城乡规划中土地利用存在问题

2.2.1土地征用行为不规范

征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。目前我国土地征用的补偿费用远远低于土地出让的价格，土地的收益分配混乱，严重损害了农民利益。由于市场价格和土地征用价格的巨大反差，土地不规范流转，带来了一系列的问题，如用地产权不清晰、土地资源滥用等，土地浪费现象严重。

2.2.2利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用

土地竞拍的价格一般较高，尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

2.2.3与土地利用总体规划协调困难

土地利用规划和城乡规划都是以国民经济和社会发展规划为依据，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。[1]城乡规划和土地利用总体规划协调和衔接的中心内容是用地规模和用地发展方向。[2]但是，二者在以下几个方面存在明显差异：一是着眼点不同。规划部门着眼点是城镇的发展，根据经济的发展需求决定城镇的功能、规模及发展方向，且要求用地上有足够的弹性。土地部门的着眼点在于“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”这一基本国策，强调对用地的严格控制，指标落实、地块落实且责任到人。二是两者编制技术与标准的差异。比如人口规模含义、用地分类、规划人均用地指标及规划时限等技术指标的测算标准不一致。三是土地用途管制方面也存在差异。土地利用总体规划中将小城镇用地和城市用地归为一类，规划中往往突出城市用地而忽略了小城镇用地，在用地空间安排上也限制了小城镇的发展。

2.3城乡规划中土地合理利用的对策建议

土地资源的合理利用在城乡规划中有着重要作用，是做好城乡规划的基础。为土地资源得到充分有效的利用，建议从以下几个方面加强土地资源在城乡规划中合理利用。

2.3.1进一步规范土地征用行为

政府在对征收的土地给予征收补偿费用时，应有所区分，根据地块带来的效益决定。对于在可预测范围内有良好发展前景且用途非常广泛的地块，在征用补偿费的确定时应区别于劣质地块。同时，逐步实行从“征”到“购”，促使土地征用与土地市场接轨。耕地补偿费应基本接近于土地征收后出让金，或不低于等质等量的耕地造地成本。

2.3.2加强对土地“招拍挂”制度的管制

我国允许对经营性土地利用招标、拍卖和挂牌的方式进行出让，此制度的严格推行和执行，为建立公平、公正、公开的土地市场秩序和有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。土地是一种特殊商品，地价是转让产权后的经济收入，招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权，因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权着手，根据转让产权的不同、土地使用期限、土地的位置、基础设施完善程度、人口密度、地区经济结构、城市周边农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价，从源头上加强对土地招标、拍卖和挂牌制度的管制。

2.3.3坚持以规划为龙头，做好各类规划的协调与衔接

土地资源是经济发展的保障，城乡规划是城乡建设的基础。[3]为了加强土地资源在城乡规划中合理利用，应从以下几个方面协调好土地利用规划与城乡规划。

一是完善“两规”在法律层面的系统性。《城乡规划法》与《土地管理法》规定了“两规”的衔接关系，但是没有明确建立两者之间的约束关系，也没有对两者如何衔接做出具体的规定。因此实现城乡规划与土地利用规划的协调，需要建立配套的管理办法对具体的衔接协调工作开展引导和约束。

二是加强“两规”技术层面的互通性。城乡规划行政主管部门与土地行政主管部门应建立高效协调机制，促进“两规”在规划期限、统计口径、标准规范等一系列技术指标上的互通，实现成果间的可比互通。

三是要把保护耕地和合理用地作为贯穿始终的指导思想。城乡规划中的城镇建设规模应控制在土地利用规划确定的建设用地范围内，且尽量少占耕地。道路规划、广场规划等要与人口规模、经济规模相适应，注重提高土地利用率。规划城镇功能分区时，要优化土地利用结构。

3、结语

城乡规划是指导城乡建设、统筹城乡发展的重要依据和手段，土地资源如何在城乡规划中得到合理利用是当下社会经济发展面临的突出问题。现在每个城市都面临着土地资源的紧张的局面，特别是一些大中城市形势更为严峻，所以城市规划需要从长远的目标出发，综合部署各项建设和管理规划，使城乡建设中土地资源得到合理的利用。

参考文献

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中图分类号：TU984文献标识码： A

一、城乡规划的要求

1、系统协调

在城乡体系规划中，需要根据我国具体的实际情况，面对人多地少，人均资源贫乏，城乡规模小，城市实力不均横的局面，必须协调好土地资源与城市发展规划的相互关系，协调好水资源，旅游资源，矿产资源，人力资源与城乡发展的相互关系，需要重点协调城乡，与区域发展的相互关系，基础设施建设与城镇发展目标的相互关系，因此，城乡体系规划首先要注意的是系统协调。

2、科学结合

在城乡规划时，需求对城镇的现有资本进行科学的整理，对城市范围内的现有空间，以及隶属城镇进行整理，全面提高城乡的经济和其他能力。

（1）空间的结合。从大的方向看，城乡规划尤其是沿海城市的城市发展战略，需求充分利用西部地区优势条件，开展外向型经济，或作为内地与国外的中转站，发挥经济通道的效果，不但要合理地开展中心城市，也要活跃进步改进小城镇的经济建造，结合区域经济优势，分管中心城市压力，建造可持续发展的城市经济圈。

(2)小城镇结合。自从改革开放以来，中国的小城镇建造得到了迅速的发展，提高了中国的城镇化水平。随着经济的不断发展，农业生产的形式也在不断发生变化，在单位面积上的耕地需求人口减少，不断增加的农业人口需求转化为工人，这就要求需要不断地对小城镇科学结合，对现有城镇进行兼并调整，对要点城镇进行扶持，优先开展，以满足现实情况的需求。

(3)当前，中国已形成了比较完善的社会主义市场经济系统，建立了一套完善的运行机制，成为了世界贸易组织的成员国，完成了经济上与世界的接轨，成为了全球经济化系统的一部分。跟着中国的经济与国内外广泛联络，经济全球一体化进程的开展，对中国的现行城乡系统提出了更高的需求，在这种情况下，建造规划合理，功用一致和谐，城乡一体的现代化城市网络是处理这一问题的最佳方式，也是对中国城市规划者的具体的要求，因而，我们必须要完成城乡体系的全体提高这一目标。

二、城乡规划建设中开展土地管理的重要性

土地问题，是一个具有全局性与战略性的重大社会问题，城乡规划建设管理问题，不仅与每一个百姓的生活息息相关，而且与土地利用的合理、有效性关系密切，同时也关系到国计民生和经济社会的全面协调与可持续发展。随着我国人口的不断增加，土地需求的日益增长，特别是在近几年的城乡规划建设过程中，土地资源成为影响城市、乡镇发展的关键主体之一，许多城市规划建设项目都离不开土地资源的支持，因此在城市和乡村的规划建设中对土地管理的要求也越来越高。土地管理工作能够帮助城乡规划建设提供更好的资源和空间，优化城乡规划建设的方案，有助于为人们的日常生活建设提供更好的环境，使城乡规划建设向着可持续发展的方向进行。因此我们必须调整土地利用结构和布局，挖掘土地潜力，有效配置土地资源。如何做好土地管理是城乡规划建设中的一项重要任务。

三、推进城乡规划与土地建设协调发展的有效措施

1、提高重视程度，发挥城乡规划建设和土地管理的双重制约作用近几年来，我国人口数量持续增长，人们的生活水平不断提升，人们越来越关注土地的使用情况，而土地资源中存在的矛盾不仅影响到社会经济的继续前进与发展，还对国家经济和人民生活产生很大的影响，例如土地资源的有限性在一定程度上催使我国房价过高、过快地发展，使很多人不得不背负沉重的房贷负担，严重影响了人们的正常生活，同时也使房地产行业泡沫经济愈演愈烈。如果通过使用主动的手段开展对土地能源的科学规划，确保城市乡镇建设在前进的过程中和土地的进展速度成正比，使城乡建设规划与土地管理相互产生作用的同时能够相互限制，避免城乡规划建设项目中出现占大建小或者只占不建的现象，使每一寸土地资源都能够合理地利用在城市建设规划过程中。不管是在城市建设规划期间还是在项目实施的过程中，都要坚持科学、合理利用土地的原则对土地资源进行科学地规划，尽可能地提高土地资源的使用效率，这样一来不仅能够解决土地资源利用紧张的问题，还可以缓解土地供需等额矛盾。项目上，土地资源的价值得到更好的体现。

2、规范土地管理，完善土地监督机制

城乡规划建设是统筹安排城乡发展建设空间布局的有效手段，这不仅关系到人们的生活状况，还和土地的开发利用效率息息相关，因此在城乡规划建设的过程中要规范土地管理，完善土地监督机制，在规范土地时要坚持坚持严控总量、优化结构、集约高效的原则，严格规范土地管理，积极主动服务，构建科学的发展新机制，确保新开发的项目能够充分开发土地的使用潜能，大力开发闲置用地，依法征地用地，确保农田用地不被侵占等目标，要充分保障耕地面积不减少、土地品质不下降的管理规划原则。同时要强化执法监察手段，严格执行土地法律法规，惩治违法用地，对借机圈地、搭车用地等违法用地行为，必须采取严厉的法律手段依法追究违法者的经济、行政及刑事责任，从而最大限度地遏制土地使用的违法犯罪行为。最后要充分发挥广播、电视等新闻媒体的导向作用，选择影响面大的典型案件，公开曝光并依法处理，以达到“以案说法”“以点带面”的社会效果，起到震慑遏止违法占地和违法建设行为的作用。

3、设计科学、合理的规划方案，优化利用空间

土地利用总体规划是统筹城乡发展、调控城乡用地总量与布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础性工作，因此要设计科学合理的城市规划方案，优化土地的利用空间，提高土地使用效率，土地资源在使用的过程中要有一定的规划标准，要严格按照土地使用标准进行开发和应用，是什么样的土地就用什么样的开发方案。在城乡规划建设中，要认真做好村庄、城乡结合部建设规划与土地利用总体规划上的衔接工作，注意在土地利用总体规划的整体控制作用进行规划，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内，对于不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时做出调整和修改，提升建筑土地的使用率，避免盲目投资造成的建设浪费土地资源，用科学的发展观来指导土地利用的规范发展，促进土地利用方式和管理方式的根本转变，保障土地资源可持续利用和经济社会的可持续发展，真正做到科学的进行土地利用、合理的开发土地，提升土地开发率，降低土地供求方面的冲突和矛盾。同时加强与交通、能源、水利等基础设施部门的协调和联系，开展基础产业建设规划蓝图，共同促进城市的发展和社会的进步。

4、加强土地规划与整治管理强度，推动城乡规划的顺利进行全面整顿和规范城乡规划建设管理工作，加强土地规划与整治管理工作的实施强度，定期开展查处违法占地、违法建筑行为，对违法建设作出责令停止建设的决定后但建设单位和施工单位拒不停止建设的，城乡规划主管部门应当依法及时采取相应的措施，对违反详细规划或者擅自改变规划条件的要责令改正，依法对直接负责的主管人员给予行政处分，对逾期不采取改正措施或者无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除，对于不能拆除或者无法拆除的，要没收实物以及违法收入，按照规定构成犯罪的，要依法追究刑事责任，切实维护城乡规划的严肃性，推进城乡规划的顺利开展。

四、结语

城乡规划建设与土地管理对促进整体经济改革具有重要作用，如何将城乡规划与土地管理进行协调应用，不仅能够促进农村经济的发展，还能成为缩小城乡差距的重要手段。在进行城乡规划建设时，不仅要考虑项目的经济效益，还要综合考虑城乡规划建设的生态环境意义以及对该地区土地资源的利用与影响，合理的土地管理能够使得城乡规划建设更好地实施，创造更加优秀的生态环境。

参考文献：

[1]贾莉. 浅谈城乡规划建设与土地管理[J]. 华北国土资源,2012,01:57-59.

[2]陈亮. 城乡规划建设与土地管理[J]. 江西建材,2012,06:40-41.

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中图分类号：Y466 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）40-0173-01

1.城乡规划中土地管理存在问题

1.1 城乡规划建设形式单一

部分城乡规划建设形式单一，不重视土地管理工作，欠缺全面统筹规划，城乡规划建设缺乏地区个性与特性，规划偷工减料，基本上是照搬其他城乡规划的形式，最终影响城乡规划建设质量，欠缺生机活力，还很有可能为日后人们的生活带来诸多不便。

1.2 土地管理与城乡规划不到位

部分城乡规划建设布局混乱，土地管理不到位，规划管理的科学性、合理性不高，城乡规划的许多细节都没有与当地实际情况相一致，只是简单套用常见的城乡规划模式，而且对土地资源管理不善，没有对公共设施服务区、工业区、生活区及商业区进行有效划分，给人们生活带来负面影响[1]，阻碍城乡的统筹发展。

1.3 土地管理与城乡规划衔接不紧密

由于受众多因素影响，导致城乡规划与国民经济规划、土地利用规划、土地管理及生态环境保护规划不协调，各项管理工作衔接不紧密，严重降低整个城乡规划建设质量和土地管理水平，给城乡发展造成不利影响。

2.城乡规划建设中土地管理难点

为有效解决城乡规划建设中土地管理的存在问题，进一步缩小城乡差距，做好城乡发展统筹兼顾，我们必须把握城乡建设中土地管理难点，优化城乡规划建设方案，推动城乡规划建设的可持续发展。

2.1 土地管理不全面

任何一项建设规划都会对环境造成或多或少的污染，因此，在进行详细规划建设时，必须全面考虑对土地资源的破坏程度，尽可能将破坏降到最低。但许多开放商没有对城乡规划建设的影响因素进行全面考虑，只顾虑投入资金大且资金周转期长，在城乡规划建设时常常不顾气候和土地的影响直接开荒，造成土地资源的不合理利用，对该区日后的生态环境造成不利影响。

2.2 土地管理质量低

由于土地管理涉及范围广、影响大，因此在城乡规划建设中，土地管理质量将会直接影响到该地区的生态环境。但部分城乡规划建设开发商在规划城乡建设时，为追求短期经济效益而选择偷工减料，应用不合理的土地管理技术，对土地资源管理不到位，降低土地管理质量，拖慢城乡规划建设步伐。

2.3 政府资源有限

由于我国土地资源的总体管理者是政府，因此每一项城乡规划项目都必须得到政府批准方可实施，对于大型城乡规划建设项目还会适当进行投资，以推动城乡建设的进行。但我国经济水平有限，在管理土地资源的城乡规划建设时，虽持支持态度，但投入资金有限，导致本来预期效果极佳的城乡规划建设项目，因得不到政府资金支持而被延迟或取消[2]。

2.4 城乡规划不稳定

在规划城乡建设项目时，一些项目开发商对土地资源利用的灵活性和稳定性缺乏全面认识，经常在城乡规划建设初步开展时，盲目追求经济效益而随意调整城乡规划，导致城乡规划稳定性一降再降，也破坏了城乡规划的权威性，最终导致土地资源不合理利用现象时有发生。

3.土地管理与城乡规划建设对策

3.1 处理好土地管理与城乡规划建设的关系

土地管理与城乡规划建设存在着相互影响、相互制约的关系，因此，在实际工作中要正确处理好土地管理与城乡规划建设的关系，做到科学合理地规划土地资源，充分开发和利用土地资源，坚持走好可持续发展和土地资源节约路线。对存在的违法占用土地、违法建筑的不良情况要深入探究其形成原因，加强土地资源执法管理工作，促进城乡规划建设顺利进行。

3.2 加强部门协调和沟通

完善的城乡规划建设和土地管理机制是保证城乡协调发展的关键，因此，我们必须逐步健全城乡管理体制，加强各部门间联系与沟通，促进各部门协调和联动，促进城乡发展统筹兼顾。其次，在城乡规划建设和土地管理过程中，应重视环境保护，加强对环境保护设施的规划建设和管理。

此外，由于绿化环境对城乡规划建设有重要作用，兼有保护环境、调节气候、保持生态平衡、美化城乡景观等功能，在城乡规划建设中要重视绿地规划、建设和管理[3]，适当增加各种形式的绿地面积，提高城乡绿地覆盖率，提高土地有效利用率，改善城乡生态环境，对当地经济、社会、环境的可持续发展起重要促进作用。

3.3 优化城乡规划建设

优化城乡规划建设，必须制定科学合理的建设规划，用科学的思想指导土地利用发展，做好城乡规划与土地利用总体规划的有效衔接，转变土地管理方式，全面统筹城乡规划发展，推动经济社会的可持续发展。

（1）加强土地管理规划的整体控制

各类与土地资源利用有关的规划都应与土地利用总体规划相衔接，最终制定的建设用地规模必须与土地利用总体规划安排相符合，不符合土地利用总体规划和年度土地计划安排的土地利用规划，必须及时作出恰当整改，核减用地规模。唯有如此，才能加强土地管理规划的整体控制，落实土地资源的合理规划，优化城乡规划建设。

（2）科学规划城乡建设基础设施

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[中图分类号] TU98 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）05-0006-02

城乡规划作为一种空间布局，要求各级政府根据自身的实际情况与面对的问题，对城乡建设做出合理规划，从而达到保护自然生态环境、高效利用自然资源的目的。土地资源作为一种十分重要的自然资源，在城乡规划中占有着十分重要的地位，为城市基础设施建设提供必要的空间，也是我国经济持续高速发展的物质基础。但土地资源的有限性与人口持续增长之间的矛盾，使得我国土地资源日益紧缺，土地资源逐渐成为我国经济发展的制约因素，因此土地资源合理利用与否直接关系到城乡规划的质量与发展潜力。在城乡规划中，必须努力实现对土地的合理规划，保证土地资源的高效利用。

1 城乡规划与土地合理利用

目前我国正处在社会主义市场经济建设的关键时期，随着城市化不断推进，城市中可用空间越来越少，为了适应城市建设的需要，城市的边界不断向乡村推移，压缩了乡村的空间。农民在失去土地之后，为了生活迫不得已进入城市，加入到城市各行各业，以此来维持生计。经济发展与土地资源之间的矛盾日益尖锐，我们可以看到土地资源是城市、乡村规划建设的重要资源，为城乡规划提供了一个必要的物质基础，历史的发展经验告诉我们：城市持续有序的发展必须与土地的合理利用结合起来。在城乡规划过程中，必须做到土地资源的合理利用。近年来我国对城乡规划重视程度不断提高，国家不断制定相关的法律规范，保证我国城乡规划的合理进行，并以相关法律为支撑，不断构建起城乡规划的新秩序，建立起和谐的社会的关系，最终实现城乡规划的目标，完成城市建设的任务。

2 土地利用存在的问题

改革开放之后，我国生产力获得了极大的解放与发展，社会主义经济建设取得了巨大的成就，为了保证我国经济建设的成果，保证我国经济的高速发展，使经济成果惠及到全体人民。这就要求在进行经济建设的过程中，做到科学的发展与规划。土地资源是人类赖以生存和发展的物质基础，由于土地的有限性、不可再生性的特点，这就必须要求在实际的开发利用过程中，做到科学合理的规划和利用土地资源。但是当前的土地利用工作仍存在一些问题。

2.1 土地征用存在不合理的现象。土地征用是指国家利用公权力使用有效手段将农民的土地进行征用，并给予相应的赔偿。但是应该看到我国现有的土地征用的补偿价格远没达到农民土地的实际价值。目前征用土地标准是按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这些补偿费既不是地价，也不是地租，同时未反映土地的规划用途，其属于市场以外的产物，因此得不到市场的检验与认同，在实际补偿过程中往往表现出标准过低，损害广大农民利益的现场。另外土地作为一种重要的生产物质材料，对农民的生产生活有着重要的影响，农民一旦失去了赖以生存的土地，为了自身的生活不得不走进城市，从事相关工作赚取报酬来维持生计，由于文化素质与技术水平较低，进城务工的农民收入也较低，加之受到一些不公正的社会对待，使社会不稳定的因素增加，影响社会主义和谐社会的构建。

2.2 土地开发存在盲目建设的局面。许多地方没有坚持先规划后建设的原则，没有严格按照城市总体规划的区块规划功能进行开发建设，不仅影响城乡规划的有效实施，造成城市布局的混乱，也导致土地的利用率大大降低，很多宝贵的土地资源被闲置下来，得不到应有的开发利用，造成资源的极大浪费。同时各个行政主管部门存在着沟通不畅、职责不明的现象，由于城市总体规划与土地利用规划的主管部门不一致，各个部门对于城市建设有着各自的打算与计划，对于同一片土地资源可能存在着不同的规划，这就造成了土地利用开发过程中，不同部门各行其是，出现批前管理工作的缺位、错位，使得土地开发利用较为混乱。

2.3 土地批后管理上存在监管力度不足的情况。由于地方政府及相应职能部门把主要精力放在项目的前置审批上，缺少对用地主体土地开发后续环节进行全程跟踪管理。使得开发商在取得土地后，经常出现未按期开发建设的情况，甚至有开发商将土地圈占起来，无实质性开发项目，待土地增值后再进行转手，从中牟取暴利。部分开发商在土地的建设过程中存在着擅自增加容积率或者改变土地用途的现象，不仅破坏了正常的土地市场关系，而且影响土地的合理利用。

3 对城乡规划中土地利用问题的建议

土地资源的合理利用是城乡规划的核心环节之一，在城乡建设中发挥着重要作用，为了对城乡规划做出合理的安排，实现土地资源的合理利用，我们需要结合实际，探讨如何对土地资源进行合理的利用。

3.1 完善土地征用的方式，政府在对农民的土地进行征用的时候，需要结合当前土地市场价格以及城乡规划给予农民足量的征用补偿款，按照科学的原则对补偿款进行合理分配。同时当地政府应改变以往单一的征地补偿方式，把主要精力放到抓好农民再就业的培训，提高失地农民的知识水平和专业技能，创造更多更好的就业和创业机会上来。

3.2 政府和土地开发主体都要遵循先规划后建设的原则，严格按照城乡规划的要求，保证城乡建设的有序性、科学性，使土地资源得到合理有效的利用。同时政府职能部门之间要明确职责分工，加强彼此之间的合作。特别是城乡规划、建设主管部门与土地主管部门之间要保证信息的正常交流与共享，建立工作互动机制，避免出现政府部门的不作为和乱作为，保证土地开发利用在各个环节都实现有效的监管，杜绝出现土地管理工作的混乱。

3.3 加强法律体系的建设，完善法律体系。城乡规划法和土地管理法在一定程度上明确了相关各方的权利、义务关系。从法理上对参与者的责任做出相关的规定，相关的主管部门应该在相关法律的指导下，逐渐引导市场、规范各个参与者的行为，保证了城乡规划的科学性与有效性。在土地的规划过程中要树立起保护土地资源的意识，在实际开发土地，推动城市化进程的过程中，更要注重土地资源的保护，优化土地利用模式，真正实现节约集约利用土地。

四、结语

随着我国城市化进程的不断推进，城市规模越来越大，城市的数量越来越多，使得我国的土地资源越来越稀缺，土地资源日益成为一种十分重要的战略资源，关系到经济发展的速度与质量。为了保证我国经济发展的速度，保证我国城市化进程的合理进行，需要实现土地资源的合理利用，对城乡规划建设做出科学的统筹，实现社会经济的健康发展。

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一、严格依法管理，规范城乡结合部公路两侧用地行为。城乡结合部公路沿线用地必须由市政府统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，所有建设项目必须符合土地利用总体规划、城镇建设规划，依法办理规划、土地、房屋产权等相关手续，并严格按照批准的用途、位置、开发强度进行建设。各有关部门要严格按照《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的要求，切实加强城乡结合部公路沿线用地的规划、审批和开发利用等行为的监管。住房与城乡建设部门要在项目规划选址中严格按照全市土地利用总体规划，明确拟用土地用途、位置、容积率、建筑密度、开工及竣工时限等规划使用条件，并实时监督检查，对未提供土地使用证明文件的建设项目，不准核发建设工程规划许可证。建设项目实施过程中，确需改变批准用途和容积率的，必须经市政府批准、由国土资源部门办理相关审批手续后，办理规划许可变更。国土资源部门必须严格按照住房与城乡建设部门的规划条件，办理建设用地审批手续，没有规划手续和土地使用手续的，住房与城乡建设部门不得发放施工许可证；没有国土部门的核验意见，建设项目不得通过竣工验收。

二、统筹城乡发展，严格集体建设用地规划土地审批。按照城乡一体化发展规划与城市总体发展规划，严格规划审批，城乡结合部公路沿线新建、扩建、改建项目要经过市规划委员会严格审查。住房与城乡建设部门按照因地制宜、经济适用、风格各异、布局合理的要求和集约用地、保护耕地的原则，科学制定村庄建设规划，做到近郊村对接城市，偏远村相对集中。农民宅基地严格执行“一户一宅”制度，尽量使用空闲地、老宅基地和废弃地，严禁在城乡结合部公路沿线控制范围内违法修庄建院。

三、加大查处力度，遏制城乡结合部公路沿线土地规划违法行为。国土资源、住房与城乡建设、监察等部门要认真履行各自执法监管的职责，开展对城乡结合部公路沿线土地规划专项整治活动，严厉打击违法违规用地。对批准的建设用地规划条件中，约定的土地用途、容积率、建设密度、开工及竣工时限等规划、建设、土地使用条件执行情况进行监督检查，对未批先建、擅自改变土地用途、未按照批准的规划条件和控制性指标开发利用的违法建设行为，住房与城乡建设、国土资源等职能部门要采取措施，坚决制止，依法进行查处，触犯刑律的，要依法移交司法机关查处。对监管不力的乡镇和部门，市上将严格按照《市土地管理行政首长问责办法》进行问责，对擅自批准改变土地用途、土地利用条件的部门，监察部门要依照《监察部人力资源和劳动保障部国土资源部违反土地管理规定行为处分办法》的规定追究违法违规责任人的责任，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

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城乡规划管理工作中，土地资源管理水平较低，在多种因素的影响下，城乡规划管理中土地资源的实际利用效率较低，缺乏一定的合理性和科学性，导致城乡规划建设缺乏独特性，并且在一定程度上制约着土地资源环境的可持续发展。因此加大力度对城乡规划管理过程中土地资源管理与资源环境的发展问题进行深入研究和分析，具有重要的现实意义。

1 城乡规划管理中土地资源管理方面存在的问题

1.1 城乡规划管理中土地资源管理措施不到位

城市化建设的快速推进，有些城市缺乏科学的规划建设布局，没有根据当地的实际情况出发来合理规划布局，对城市的公共设施服务区和工业区以及一些的生活区和商业区没有进行科学有效的合理布局，特别是在对于人均土地利用规模和建设用地上都有相关的规定方面。这些土地利用在区位上揭示了城市各项活动在不同的城市服务区中进行不同比例的分配，这些城市土地的不同利用类型可以在一定程度上满足区位上的需求，遵循城市规划建设的用地标准。

1.2 城乡规划管理与土地资源管理衔接不紧密

城乡规划管理建设中要能够紧密地与土地资源管理联系在一起，两者之间是相互影响和相互制约的关系。而在实际的工作中要能够准确处理两者之间的关系，合理地利用好每一寸土地，走可持续发展的节约路线。对于存在的违法建设用地，我们要能够对其进行深入的研究和探讨，并仔细分析其形成的原因，不断加强城市执法和管理工作，促进城市规划建设工作的顺利进行。而在另外一方面，城市规划和国民经济的规划以及土地利用上的规划都显得很不协调，他们之间还没有形成有效的影响力和吸引力，从而影响到整个城乡规划管理建设土地资源管理水平的提高，这样反而对城市今后的发展产生不利的影响。

2 城乡规划管理中土地资源管理与资源环境的协调发展策略

2.1 建立健全城乡规划管理体系

在城乡规划管理过程中，为切实提高土地资源管理效果，并实现资源与环境的协调发展，应当积极加大城乡规划建设中生态环境保护的力度，结合城乡规划的实际情况进行衡量和分析，建立健全具有高度适宜性的城乡规划建设方案，明确土地资源管理体制，完善土地利用规划，真正实现城乡土地资源的优化配置和合理利用，通过城乡规划各部门之间的协调配合，促进其职能的充分发挥，切实提高城乡规划管理中土地资源管理的总体效果，推进城乡建设的现代化发展。

在此过程中，城乡规划建设过程中相关职能部门也应当做好生态环境的保护工作，积极建设满足城乡建设发展实际标准的环保设施，并充分做好管理工作，促进各项环保设施的实际应用价值能够得到有效的发挥。也就是说，城乡规划管理过程中，要积极加强城乡生态环境保护，强化生态建设的理念，并积极落实到行动上，结合城乡生态环境的实际情况，加大绿地建设面积，建立一个科学化的生态系统，为城乡生态环境的改善提供可靠的途径。相关环境保护部门应当加大环保宣传力度，树立节约规划建设用地的理念，真正实现土地资源的科学化利用，促进节约型社会的稳定持续发展。

2.2 加强城乡规划管理的一体化

在城乡规划管理过程中，实现一体化的城乡规划管理能够在改善社会群体生活质量的同时，促使农村建立现代化的集约经营模式，帮助城乡居民树立科学化的土地资源合理利用理念，促进资源与环境的协调发展。在现代社会经济飞速发展的大环境下，工业开发加速，部分乡村地区的土地环境受到了一定程度的破坏，甚至存在土地被推平后资源闲置的问题。而加强城乡规划管理的一体化是一种高效的土地资源管理方式，能够对土地资源的发展做出科学合理的规划设计，加强生态建设，促进资源节约型社会的发展。

2.3 建立多元化的融资渠道

在城乡规划管理过程中，为进一步强化土地资源管理的总体效果，应当结合本地区发展实际进行系统化分析，积极建立多元化的融资渠道，扩宽城乡规划管理的资金来源，紧紧围绕土地资源合理开发这一原则开展各项规划管理活动，通过政府、企业与个人三个层面之间的密切配合，促进立体化的融资渠道得以实现，切实提高土地资源管理水平，全方位做好土地资源规划管理工作，促进资源与社会的协调发展。

2.4 落实城乡规划管理建设用地

在我国的城乡规划管理建设过程中，要能够对土地利用情况进行严密地控制，科学地管理好城市土地，在土地资源管理过程中要能够切实把握以下几点；其一，切实加强土地供应量，提高土地审批效率，还要能不断优化资源的配置，严格把握相关的土地利用结构，贯彻落实相关的国家城市土地建设用地政策。其二，要能够不断加强政府相关部门机构的监督执法，对违法行为进行及时惩处。在城市规划用地时要都土地规划进行全面、系统的分析，进行合理地开发和利用，建立一系列的生态型的开发制度。并能够深入分析当前土地资源管理工作与城市规划建设中存在的问题，站在全局的高度来积极做好相关的工作。

2.5 加强资源与社会的和谐发展

当前城乡规划管理的侧重点还是提升经济水平与效益，缩小城乡差距。由于受到经济发展的要求，所以之前的城乡规划管理中缺乏环境保护的意识，由于当前环境问题日益突出，所以必须改善这些规划，加强“反规划”观念。“反规划”观念的目的是改善土地资源问题，提高土地效益，使资源与社会共同发展、和谐发展。城乡规划管理的“反规划”是站在环保的角度对土地资源进行合理的开发与利用，不能只注重经济效益提升，而忽视环保工作，对土地的规划不同太多紧密详细，需要考虑土地的承受能力，而且还要对历史文化遗址进行保护。我国在城乡规划管理中也主张先树立全民的资源环保意识，积极宣传环境资源保护的重要性，而且相关部门还专门召开的环保会议，提倡健全环保机制，改善环境问题，保障人们的身体健康，促进环境与人类和谐发展。所以，树立资源环境保护意识具有重要的意义，也是城乡规划管理部门制定环保策略的前期工作，只有做好这项工作，才能真正实现改善环境问题、保护生态环境的策略。

结束语

总而言之，社会经济的进步以及人口的快速增长，为社会带来发展机遇的同时，也使得社会面临着严峻地环境问题，其中土地资源就是一项重要内容，土地资源的不合理利用，严重威胁着生态建设的发展，因此加大力度对城乡土地资源规划管理进行研究和分析，有助于增强土地资源管理的科学性和有效性，进一步促进人、资源、环境三者之间的协调发展，维护社会的稳定持续发展。

参考文献

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中图分类号： G322 文献标识码： A

引言

对土地进行规划与管理既能够增强土地利用效率，还能够更加高效地开展城市建设，推动社会经济发展。城镇化建设是我国经济改革和行政管理改革的重要组成部分，为促进城乡建设的可持续发展就必须在土地规划管理的基础上推动城乡建设的统筹与调控，制定科学的规划与管理方案，在确保城乡经济发展的通知避免土地资源的浪费。

一、土地规划管理作用分析

（一）确保土地得到充分利用

对国有土地进行固化可在空间结构和经济结构范围内对土地进行合理利用，可增进地区与产业之间的协调性，实现人、土地、经济三者之间的协调发展。通过土地规划与管理，既可以保护基本农田的使用面积，还能够创造良好的社会发展条件，形成可持续的、生态化的土地利用环境。科学、规范的土地规划与管理还能够进一步提高土地的利用率和经济结构的合理性，避免土地资源的浪费。

（二）加强土地用途管制

土地资源是有限的，而人均土地面积少又是我国的基本国情，对土地用途进行管制可以在土地管理法和相关条例的约束下按照经济发展需求对土地性质进行分类，如将土地资源分为农田用地、建设用地、生态环境保护用地等。这样能够限制和引导不同类型土地资源的利用，在经济建设、耕地保护以及生态环境保护三者之间建立平衡点，达到既保护又发展的目的。

（三）促进土地规划与管理制度的完善和创新

土地规划需要经过较长的时期才能够体现出效果，且其受投资、人口、自然环境等因素的影响较大，不同地区和不同方案之间具有一定的差异性。对土地进行规划管理可以在实施过程中不断总结当前经验，指导后续使用的进一步完善和土地规划手段的进一步创新。

二、城乡规划的价值

（一）对空间布局的利用

城乡规划的重心就是通过对城乡的空间布局进行一个合理有效的利用。通过对实际地区的具体情况进行必要的分析，然后对每个地区作出详细的规划，看哪个地方有利于发展经济，哪个地区适宜人类的居住，通过对布局进行合理的设置，从而对土地有一个合理的应用。土地之源的合理开发作为城乡规划中的一个重要方面，不仅对于人们生活环境的改善具有重要作用，同时也能够为人们营造一个良好的生活氛围。并且通过城乡规划，可以协调城市和乡村之间的格局，促进地方经济的向前发展。在城市规划中，生态环境的建设也是一个重要的内容，通过完善人们的生存环境，从而推动人与自然的和谐相处。

（二）缓解城乡两极分化

科学、合理的城乡规划指的是通过对城市与乡村的有限条件进行一个资源的合理有效配置，从而促进城市与乡村的不断融合，适应社会发展的潮流。在城乡规划中，主要是通过对农村进行改造，充分利用农村中的土地资源，对外进行招商引资，增加农民的经济收入，提高人们的生活水平。同时，通过对农村土地的征用，发展经济项目，然后再根据相关的实施细则给农村的人们分配城市用房，并且鼓励他们进行自主创业，政府通过提出鼓励和优惠政策，来支持和推动农村经济的发展。对农村进行招商引资，还可以通过对农村剩余劳动力进行有效的分担，政府对其加强教育力度，提升他们的文化水平，传授他们农作物的种植管理水平，通过开展培训等，发展林业、畜牧业、种植业，从而拉动农村的整体的经济水平，有效的缓解城乡的两极分化现象。

（三）有利于宏观调控

政府对于城乡规划的建设可以通过宏观调控的方式来进行，宏观调控作为政府发展经济的重要政策，具有重要的作用。政府以城乡规划的表现形式来进行城乡规划，从而使城乡经济能够保证协调、平稳的运行。自从《城乡规划法》出台并实施之后，各个地区根据当地的实际情况都制定了相关的城乡规划政策，以期通过政府对城乡规划进行有效的管理和实施，对城乡的经济发展不断存进，从而使其能够与我国的经济发展相适应。

三、土地规划管理与城乡规划实施之间的关系

（一）新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张

加强两规的衔接和互通的关系，两者之间既不是明确的制约关系也不是具体的平行关系，要想较好处理两者之间的关系，应建立符合实际的管理办法。要把合理用地和保护耕地作为指导方针，城乡规划中的建设用地和土地利用规划应控制在一定的范围以内，并且在城市建设设中可分为新区扩张和旧城改造两种方式，分别对新增建设用地和旧城改造用地进行合理的利用，在开发区和小城镇要以新区扩张为主，旧城改造为辅建设良好的大中城市。土地利用规划和城乡规划都是以土地资源的合理开发；利用和保护为基础的。

（二）拓展土地规划的深度，在规划与实施之间搭建桥梁

由于土地利用规划与城乡规划的实施和编制分属于不同的行政管理部门，在土地利用和土地的利用规模等原则性的问题上存在差异，导致“两规”在相互结合的过程中不能够有效的衔接。城乡规划和土地利用规划都是由地方政府组织的，由于地方经济的发展规模和速度追求太快导致城乡规划不能顺利的进行。地方政府追求形式上的发展盲目的扩大城乡建设用地规模，以满足各类建设用地的需求。土地利用规划是从土地的结构均衡分配，对城乡空间增长的控制和对土地资源的布局和空间结构进行合理的布局，“两规”自身存在的差异性不利于城市空间的有序增长，甚至在城乡规划当中出现又相互制约的局面。城乡空间的扩大常常具有一定的主观性，扩张没有一定的规律，通常产生跳跃性和无序性的增长。

（三）以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展

为了能够与经济体制的增长相适应，规划管理部门通过积极的探索新的规划方式，使得区域协调与城乡规划相一致，并发展处一系列的新规划。通过这种特殊的方式来逐步建立和完善“两规”，使其能够协调稳步的发展，从而建立一个环节制度化与沟通信息化的信息交流平台。

为确保两个“规划”在工作中的协调一致性可采取以下措施: （1）建区内的建设项目要以审批土地利用规划和建设为前提；（2）城市是弥补人们精神资源和人文资源的核心地区，地质灾害严重和珍贵的水源保护地带要做好保护措施，限制建设城市规划区划定；（3）限制建立区应该充分考虑乡镇和你农村土地归属权的单位做好各部门之间的沟通；（4）将限制建立区划定和管理条例上升为由当地政府令，制定相应的配套方案，提高社会保护生态资源的积极性。

结束语

城乡规划在我国的城市化进程的发展中具有重要的战略意义，通过土地管理与城乡规划之间的相互促进、相互制约的关系，从而使得经济社会的健康有序良好的发展，因此，必须处理好二者之间的关系。土地规划管理与城乡规划实施是我国当前土地领域的一个研究热点，在土地规划指标分解缺乏科学性、城乡规划实施困难的情况下如何在两者之间建立有效联系，以审批为前提，以保护为手段，以沟通为桥梁，以保护生态资源为根本，制定科学、合理的执行策略对于我国经济发展、城乡发展具有重要意义。

参考文献：

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中共十八届三中全会《决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”，并要求在符合规划用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地进入土地市场参与流转。土地利用总体规划作为一项合规性限制要求凸显作用。土地市场改革是由于计划经济体制向社会主义市场经济体制变迁而必然派生的结果，是多方位的变革，需要多行业的制度配合，土地利用总体规划做为行业规划，首先需自身发展，在土地规划的底盘上融合多行业规划，达到多规融合，为系统地探索城乡土地市场协调发展，加快土地制度改革创新打下允祷础。

1. 城乡土地市场发展现状与现有问题

1.1 城乡土地市场发展现状

党的十七大提出城乡经济社会发展一体化格局，明确构建新型工农、城乡关系的方向和目标，破解城乡二元结构难题。党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。现阶段国有土地市场法律制度健全，在管理上基本可以做到有法可依，其重点问题主要存在市场导向方面。集体土地市场由于受到法律的限制，不允许其直接参与市场流转，但随着市场化的发展，频繁的集体土地市场私下交易，导致一方面集体土地交易行为无法限制，另一方面集体土地市场混乱，缺乏管理，城乡土地市场呈二元化发展，集体土地市场亟须制度改革和创新。

1.2 城乡土地市场现有问题

现阶段国家土地市场的构成按照产权关系可分为城市国有土地使用权市场、农村集体土地所有权市场和农村集体土地使用权市场，为论述方便，分别从城市土地市场和农村土地市场展开论述。

1.2.1 城市土地市场现有问题

城市土地市场分为一级市场和二级市场。一级市场是土地使用权出让市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用或征收为国有土地后出让给使用者的市场，是国家垄断市场。二级市场是土地使用权转让市场。自2004年3月国土资源部和监察部联合颁发71号文，确定“8.31”为大限，规定8月31日是协议出让经营性国有土地使用权的最后期限后，政府均采用协议、招标、拍卖等方式让与土地使用者，引进了市场竞争机制，有偿出让比例大幅度提高，土地使用者在公平、公正的环境下获得土地使用权。但政府作为垄断机构调控土地资源配置也会导致一些问题的出现。

（1）国家实行土地征收制度，垄断土地一级市场，但没有起到应有的调控资源配置作用。

国家为了维护土地公用的基本制度，保护耕地，保持对土地市场的调控能力，禁止土地所有权的流转交易，农村集体土地除了被依法征收成为国有土地外，不允许参与市场流转。但是，地方政府很少将征地制度作为政府合理调控资源配置的手段，但却多数将其作为追求地方政绩、谋取地方利益的手段。低成本征地导致农地过度非农化，土地资源浪费严重，同时导致经济虚假繁荣，使土地资源不可持续利用。

（2）城市化用地粗放，集约节约程度低，城市多呈“摊大饼”式发展。

城市化是全面建设小康社会和实现现代化的基本途径，在正常的土地市场机制下，城市化应该是节约土地的，但在现行二元结构分割的土地市场制度下，政府大肆征收土地，导致大量开发区空置圈地、兴建“鬼城”，使土地城市化超出了人口城市化，政府为政绩不断征地，城市呈“摊大饼”式发展，批而未供、供而未用等闲置土地过多，集约节约程度低下，浪费土地资源，特别是耕地，使土地资源不可持续利用。

（3）土地征收补偿机制不尽合理，被征农民的合法权益未得到有效保障。

目前，在农用地转为非农用地过程中，土地出让金和土地征收补偿差价主要归地方政府所有，分配制度不尽合理，被征农民由于法律对集体土地使用权的限制，导致使用权的转让没有获得公平的补偿，且由于制度的不健全，被征农民失去赖以生存的土地，严重影响了自身的生活保障和权益。同时，新土地使用者获得了土地增值收益，而政府和被征农民完全排除在土地增值收益分配之外，显失公平。

1.2.2 农村土地市场现有问题

现阶段国家实行的是农村集体土地所有制，由于要维护国家粮食安全，守住18亿亩耕地红线，对农用地实行严格的控制和管理，因此，农村集体土地市场的发展不受到法律的支持。但尽管如此，随着城市化和工业化的快速推进，社会对土地的需求日益增多，现行法规禁止的农村集体建设用地流转也自发运作起来。

（1）集体土地产权不明晰，土地所有权主体虚置。

目前，国家集体土地确权登记发证的工作并没有完全结束，在没有明确集体土地所有权主体的前提下，很难正确行使所有权的权利。现行村民委员会是村民自治组织而且也是政府行政职能的延伸，当履行集体所有土地的经营、管理等行使所有权任务时，需要行使自治权的村民委员会来行使集体所有权，但责、权、利不是一体的，权利由成员享有，责任和利益却由集体承担，这就难免导致乡村干部利用土地谋取私利和利用土地支配欺压农民。

（2）农村集体建设用地私下流转现象存在，小产权房难以控制。

按照我国现行的土地法律规定，农村集体土地直接进入非农建设用地市场是受到严格禁止的，随着城市化和工业化的快速发展，对土地的需求日益增大，且农村二、三产业也发展迅速，农村劳动力流动逐渐频繁，而农村劳动力的流动需要对土地做出调整，国家现行法律禁止农村集体建设用地自发流转，农户私下土地流转现象大量存在，特别是在经济比较发达的城郊结合部。小产权房就是实例，国家先后出台多个政策限制小产权房的建设，但仍是不能阻止一批批小产权房的出现，因此，也从侧面反映出农村集体建设用地入市参与流转是市场经济发展的必然产物。

（3）集体土地使用权受国家约束，不利于土地资源市场化运作。

集体土地的使用权除非通过国家征收程序转为国有，否则不得转让变更。虽然通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但农村土地使用权流转仍受到国家多个法律法规的约束。如：《农村土地承包法》规定土地承包经营权采取转让方式流转的应当经发包方同意；《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设；《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这些都不利于土地资源的有效配置和市场化运作。

（4）耕地流失现象严重。

我国人多地少，耕地后备资源不足，人均耕地只有1.52亩，不到世界平均水平的40%，却承载了占世界22%的人口。人增地减已成为我国现代化进程所付出的代价。在这种情况下，耕地保护直接关系到国家粮食安全，国家提出严把18亿亩耕地红线，但随着工业化和城市化进程的不断加快，特别是近几年来城市的盲目扩张，开发区热、房地产热、旅游开发热，导致耕地总量减少较快，并有进一步减少的趋势，耕地保护形势不容乐观，不利于土地资源持续利用。

2. 多规融合发展现状与现有问题

2.1 多规融合发展现状

长期以恚由于国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的规划主体、技术标准、编制办法不同，以及各部门规划目标的差异，各规划中涉及空间资源利用的内容技术标准不协调、表述方式不一致、规划期限的不统一，引起空间资源配置、功能布局和生态安全等一系列深层次问题。在中央城镇化工作会议上强调，要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点工作。目前，建立一套能实现新型城镇化战略发展目标的高度协调、统一、权威的空间规划制度体系，已成为各级政府促进社会经济和城乡建设可持续发展的重要任务。

2.2 多规融合现有问题

多规融合经历了“两规合一”即土地利用总体规划和城乡规划，“三规合一”，增加了国民经济与社会发展规划，到现在又增加了生态环境保护规划的多规合一过程。笔者认为多规融合的目的是实现一个市、县只有一张蓝图、一个规划，因此多规融合将会更加广泛，涵盖的规划和内容也将会更加丰富。目前，借鉴广东、厦门和上海等开展“三规合一”的经验，总结推进多规融合出现的主要问题。

2.2.1 缺少法律支撑，部门协调难。

与推进城乡土地市场一体化发展截然相反，多规融合规划缺少法律支撑，没有任何一条法律要求不同部门的规划必须融合，没有赋予该规划明确的编制主体，导致多部门各自为政，部门间协调困难。中共十八届三中全会《决定》中明确“要求在符合规划用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地进入土地市场参与流转”，参照《土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”，因此，在推进城乡土地市场一体化建设中推进多规融合工作，即可以明确国土资源管理部门作为开展多规融合工作的编制单位，同时也可以促进多规融合成果的统一。

2.2.2 基础资料纷繁复杂，规划体系涵盖内容少。

不同部门的规划成果规划期限和编制标准不统一、侧重点不同、目标有偏差，甚至发展方向都存在差异，并且很多成果质量和精度参差不齐，根据地方实际情况的不同，规划在融合过程中必须找到一个适应自身的维稳机制，通过这个机制让各部门不断的磨合、认可，达到科学合理的认证，实现多规的统一。但通过广东、厦门和上海的几个实例分析，笔者认为同一个部门参与多规融合的基础资料单一，以土地利用总体规划为例，只一个规划参与融合，其他例如征地区片价、矿产资源分布等利用政府决策的信息未融合在最终的成果内，因此，作为未来唯一指导地方政府决策的规划，其规划体系涵盖内容应更加丰富。

2.2.3 缺少机制统筹，联动平台难实现。

多规融合的成果，是一个涵盖多种规划和大量基础资料的，落实国家与省级重大政策的，用于综合性指导的，与各部门联动更新的，打破部门门槛用于政务审批的，建立空间信息技术平台的规划体系。其最终应用必将使用于一个配套的政府机构，目前，国家缺少相关机制的出台，没有配套的政府机构，因此，真正实现一个县、市一张蓝图的构想还需进一步的深化，在机制与机构中予以倾斜，加强地方政府统筹全局能力，以一带多，实现规划联动。

3. 多规融合路径选择与机制建设

通过对建设城乡土地市场一体化发展和推进多规融合工作的现状与现有问题的分析，笔者认为，多规融合需要城乡土地市场一体化建设的政策和机制的支持，而城乡土地市场一体化建设也需要多规融合的技术和平台的支撑，因此，在建设城乡土地一体化发展过程中推进多规融合将会大幅度的提升一体化的进程，同时也会促进多规融合的早日实现。现结合城乡土地一体化建设提出多规融合的推进路径和体系框架。

3.1 多规融合工作的推进路径

3.1.1 在构建城乡土地制度变迁机制过程中，明确多规融合成果的法律地位与编制部门，配套机制与机构。

城乡土地制度的变革必将导致一系列制度的改革，笔者认为明确农村集体土地所有权的权属，赋予集体土地使用权和国有土地使用权在土地一级市场上平等法律地位，变革土地征地制度等城乡土地制度改革必将带来以围绕《土地管理法》修改为中心的多制度的变革。多规融合作为一项国家必须实现的任务，在变革过程中同样应该被赋予“符合规划用途管制”独特地位，因此，新的制度可以明确多规融合成果的法律地位与编制部门，国家相应建立配套机制与设立配套机构。

3.1.2 政府转变职能，强化土地用途管制，规范土地市场流转，首要编制科学规划，严格规划管控。

为保证城乡统一的土地市场规范、有实现序、健康运行，政府转变职能，实现从经营者到监管者的转变，并配套经济法律等手段，搞好土地市场的科学宏观调控，强化土地用途管制，规范土地市场化流转，制定科学合理的规划。多规融合工作借此契机，在政府重视，政策支持的前提下，有效推进工作开展，融合多部门规划，以国民经济与社会发展规划为指导，在土地利用总体规划的地盘上，结合生态环境保护规划，统筹城乡规划，衔接其他部门行业规划，在充分分析基础数据和资料的基础上，做到深化研究、合理规划，编制出一个科学可行的经济布局综合规划，建立一个专门机构使用的空间信息总平台，连接多部门子平台，达到部门更新联动机制，政府实现严格规划管控。

3.2 多规融合机制建设

3.2.1 结合城乡土地市场一体化建设实行国家同步推进多规融合的机制。

借助国家推进城乡土地市场一体化发展的契机，明确多规融合的法律地位，确定编制部门，以土地利用总体规划为底盘，开展多规融合工作，建立同步开展的联合机制，科学合理编制多规融合规划，加强政府管控能力，实现政府职能完美转型。

3.2.2 建立多规融合空间信息政务平台，减少政府干预，加强城乡土地市场化发展。

以平台为载体，在市场化推动下，国有或集体建设用地直接参与流转，减少政府干预，转变政府职能，强化宏观调控手段，促进城乡土地市场一体化自有、平等、合法的发展。

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随着改革开放程度不断加深，我国在土地市场上也迎来了巨大的变化，土地市场逐渐从无到有，土地功能多样化，建设主体逐渐多元化等等。这些变化都为城乡发展做出了巨大贡献，但是随着我国城乡发展速度的不断加快，城乡空间发展问题逐渐呈现在人们眼前。因此必须因势利导、因地制宜，合理规划城乡发展空间，找到城乡规划面临的空间发展问题，这样才能提出合理的解决办法。

一、城乡规划空间发展面临的问题

（一）城乡扩张迅速，用地结构不合理

随着社会的发展，我国的城镇化率不断提升。2006年我国的城镇化率为43.90%，到2013年我国的城镇化率已经提高到53.70%，城镇化率不断提高的背后带来的是一系列的用地问题。大量的建设用地占据了耕地，挤压了农民的生存发展空间，造成了用地矛盾；由于缺乏合理规划，城乡土地利用率极其低下，闲置土地过多；用地结构不合理造成城市交通拥堵，居住环境差，资源利用率低，影响了城乡发展的进程；城乡建设用地盲目扩张导致各方对土地资源的恶性竞争，不利于土地市场的发展。

（二）区域竞争激烈，城乡发展不合理

在市场经济的背景下，区域之间、城乡之间的竞争日趋激烈。由于各种资源不断向优势地区集中，就造成了区域间发展的不平衡。加之地方保护主义的盛行，就进一步限制了城乡之间、城市与城市之间的紧密联系，导致城乡之间的恶性竞争。此外，我国城乡二元结构限制了我国城乡之间空间的进一步发展。不论是城乡之间还是区域之间的竞争，归根结底都是土地之间的竞争，必须在大城市与小城镇发展之间寻找一个平衡点，这样才能保证城乡和谐发展。

（三）缺乏有效调控，空间规划不合理

从2006至2013年，我国土地城镇化率不断提高，但是人口城镇化率却没有得到有效提高，这就造成了城市人均建设用地占地面积极大提高，超过了发达国家的平均水平，导致土地利用率大大降低，不利于土地的集约利用。同时国家对于城市各大功能空间的划分存在着交叉区域，一些功能区的划分还不是十分清晰，加之主管部门权责不一，不能进行有效的配合，这就造成实际工作中各功能区之间用地矛盾，使土地管理的效率下降。

二、城乡规划空间发展的有效措施

（一）国家大力保障

为了有效解决城乡规划空间发展中存在的诸多问题，国家也下大力度制定各种法律和政策保证城乡空间的合理发展，促进城乡用地之间的和谐发展，为我国的城镇化建设做出贡献。2006年第十届全国人大四次会议上通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，这个文件中明确提出了保证18亿亩耕地红线，以此来应对耕地危机；2007年总理在政府工作报告中又明确提出了节约集约用地的建设标准；2011年《十二五规划》再一次明确了企业用地的责任和考核标准。国家的一系列举措都是为了进一步协调城乡发展空间，促进城乡的协调发展。随着我国城镇化的程度不断加深，国家有关部门还会陆续出台相关政策，进一步协调城乡土地使用之间的关系，使我国的各类土地都能够得到合理利用，在保证城市建设用地的同时，也能保证农业用地的发展，保证城乡合理的发展空间，促进城乡协调发展。

（二）建立主体功能区

为了更好地解决空间发展问题，地方政府就要认真看贯彻落实国家三大功能区的发展战略促进区域协调发展，特别是主体功能区的发展，在全国范围内选拔国家级主体功能区建设试点单位。国务院于2010年印发了《全国主体功能区规划》，拉开了主体功能区建设的序幕。今年3月28日，全国又有74个市区成为了主体功能区建设试点单位。这些主体功能区的规划方案将在全国范围内进行推广。在国家范围内建立主体功能区，可以有效地利用土地，使城乡规划的空间发展更加科学合理，防止出现滥用土地资源，土地不合理利用的现象。同时，还能够缩小区域之间的经济发展差距，促进区域协调发展，与此同时还可以使人口以环境承载力相适应，促进人口、经济、环境的可持续发展。

（三）完善相关政策

现阶段之所以城乡空间发展存在矛盾很大程度上是因为政府缺少相关的法律法规，尤其是缺少跨省市、跨地区之间的城乡管理法律，致使各方都为了自身的利益滥用土地资源，现有的法律法规不能解决所有城乡土地之间存在的问题。而且现在各地区也没有统一的城乡用地规范，使得各种用地行为无法可依，不能对用地行为进行制约。为了解决当前这种问题，政府有关部门之间要相互协调配合，制定跨省市、跨地区的土地使用办法，使得不同地域之间的土地能够合理利用，促进区域基础设施建设。还要根据实际情况，制定区域间的用地标准，合理控制人均城乡建设用地面积，利用人均城乡建设用地面积来控制城乡间的用地面积，使城乡用地能够可持续发展。

（四）优化空间结构

在进行城乡规划空间发展的过程中，要合理优化各个区域的空间结构。在进行规划时要注重保护环境质量，提升生活品质，降低资源消耗，这样才能使空间得到可持续发展。要不断根据城市的发展情况以及城市中人口数量的变化情况合理对城乡用地进行规划，这样才能有效地减少交通拥堵、环境污染、资源消耗等城乡发展过程中极易产生的问题。通过对城乡发展空间的不断优化，促进城乡空间的合理利用，提高城乡土地的利用率，使得城乡空间能够实现可持续发展。

结语：

新形势下，虽然我国城乡规划空间发展取得了一定的突破，但是随着我国社会主义现代化进程的不断发展，我国城乡规划空间发展还会遇到更多的问题。因此，相关部门必须合理引导城乡规划空间发展，根据城乡的发展情况及发展目标，制定合理的土地使用方案，地方政府也要不断创新工作方法，制定出适合地方的土地使用方案，这样才能有效解决城乡用地之间的矛盾，不断推动我国城镇化的发展。

参考文献：

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（二）各乡（镇）人民政府是辖区内国土资源和城乡规划执法的主要责任主体，各乡（镇）人民政府主要负责人是辖区内国土资源和城乡规划执法的第一责任人，分管领导、包村工作队是直接责任人，各相关职能部门、企事业单位的主要负责人是国土资源和城乡规划执法的共同责任机制的主要责任人，经办人员是直接责任人。

（三）县国土资源行政主管部门负责全县国土资源的统一管理和监督工作，城建行政主管部门负责全县城乡规划的统一管理和监督工作。公安、监察、发展改革、财政、经贸、农业、林业、环保、交通、公路、水利、工商、电力等部门，依照各自职责，把好审批关口，共同遏制违法行为，及时做好国土资源和城乡规划违法行为的预防和查处工作。

（四）国土资源和城乡规划执法工作按照属地管理原则，下级政府和相关职能部门对上级政府以及相关职能部门负责。

二、职责分工

（五）乡（镇）人民政府负责监督检查辖区内国土资源和城乡规划管理法律、法规和规章的执行情况，通过将所辖行政区域分等定级，划片包干，责任到人，组织国土资源所、村建办、林业站、包村工作队以及村干部等加强国土资源和城乡规划执法动态巡查，对本辖区内新发生的国土资源和城乡规划违法行为，必须在3个工作日内发现并责令限期改正；逾期不改正的，应在15个工作日内组织联合执法队对该违法建设进行。

（六）国土资源管理部门主要负责查处违法用地和非法采矿行为，应积极会同乡（镇）人民政府查处国土资源违法案件，会同乡（镇）人民政府对违反国土资源违法行为予以或取缔；同时，负责辖区内的国土资源执法监察动态巡查工作的指导，定期或不定期地对各乡（镇）的动态巡查工作进行督查。

（七）城建部门负责对规划区内违法建设的巡查执法，会同乡（镇）人民政府开展拆除违建等工作。

（八）监察部门负责对各级人民政府及其派出机构、相关职能部门及其工作人员执法执纪和履行职责情况进行监督检查，根据《监察部、国土资源部关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》的要求，依法依纪追究违法建设相关责任人的责任。

（九）公安机关负责对群众举报涉嫌国土资源违法犯罪案件和国土资源部门移送国土资源违法案件的查处；对涉嫌犯罪的违法当事人立案侦查并依法追究刑事责任，并为乡（镇）人民政府及相关部门的国土资源和城乡规划执法工作提供保驾护航；对妨碍、阻挠、围攻、殴打执法人员依法执行职务的违法当事人应按照110接警和出警规定赶赴现场协助执法并依法从严处理。

（十）工商部门负责对工商登记情况进行检查，根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，对未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，不得给予登记。

（十一）农业部门负责对占用耕地进行固化地面（剥离耕作层）的畜牧、家禽、水产养殖、食用菌种植场所建设等涉农项目破坏耕地的行为依法进行处理；对存在违法用地行为的涉农项目不得批办，不得发放农业补贴基金；配合国土资源部门及时对非法占用耕地涉嫌犯罪案件的耕地破坏情况进行鉴定，并参与对违法用地复耕的督促和验收工作。

（十二）畜牧兽医渔业部门负责牵头组织乡（镇）人民政府对在畜禽养殖禁建区内新、扩、改建畜禽养殖场的查处工作。

（十三）林业部门负责对使用林地项目的前置审核，未获得《省使用林地审核同意书》或《林业部门初审意见》的项目，有关部门不得批办；对非法征占林地、毁坏林地、改变林地用途的行为依法进行查处，对构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

（十四）公路部门负责对在省道两侧15米、县道两侧10米、乡道两侧5米范围内的违法建设进行查处，乡（镇）人民政府及国土、城建部门予以配合。

（十五）水利部门负责对河道水利设施、河道两侧堤岸内预留土地实施监督检查；对占用河道两侧堤岸内预留土地进行非农建设的违法用地行为进行查处，不得批准使用。

（十六）供水、供电单位应当配合有关部门，依法对违法用地、违法建设、非法采矿项目不予办理用水、用电手续，已供电、供水的要主动清理；在接到乡（镇）人民政府、国土、城建等部门告知属于违法行为的，应在7个工作日内停止供应。

（十七）发展改革、财政、环保等部门按照各自的职责及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的有关规定，协同做好国土资源和城乡规划违法行为的执法查处工作。

三、工作制度

（十八）各乡（镇）人民政府应当建立国土资源和城乡规划执法联动机制，由政府统一组织，各职能部门和单位协同配合，经常开展联合执法行动，共同遏制和查处国土资源和城乡规划违法行为。

（十九）各乡（镇）人民政府应当建立健全国土资源和城乡规划违法案件早发现制度，组织包村工作队、村干部开展日常性的动态巡查工作，确保巡查不留死角，及早发现国土资源和城乡规划违法行为。村干部发现国土资源和城乡规划违法行为后，应立即制止并向乡（镇）人民政府报告，同时，应积极配合有关部门开展后续处置工作。

（二十）各乡（镇）人民政府和各相关职能部门应当建立健全国土资源和城乡规划执法联席会议制度、信息互通制度、工作协调制度等，进一步明确在地方政府的统一领导下，共同开展国土资源和城乡规划执法行动，坚决遏制违法用地及违法建设行为。

四、责任追究

（二十一）各乡（镇）人民政府及相关部门未能按本意见第五条至十七条规定履行国土资源和城乡规划执法责任，或者对国土资源和城乡规划执法工作不支持、推卸责任等，县人民政府将对责任单位第一责任人、直接责任人进行诫勉谈话。

（二十二）有下列行为之一的，由县人民政府对乡（镇）人民政府第一责任人、直接责任人或对相关职能部门主要责任人和直接责任人分别给予通报批评：

1、各乡（镇）人民政府因组织不力，对国土资源和城乡规划违法行为没有及时处理，对相关部门的查处工作不配合、不支持、推卸责任甚至阻挠、限制查处工作的。

2、行政村未在3日内发现并制止本辖区新发生的国土资源和城乡规划违法行为，对其违法行为未能制止且未在3日内上报乡（镇）人民政府或没有配合相关部门查处违法行为的。

3、国土、城建部门不履行或不正确履行查处国土资源和城乡规划违法行为职责造成违法事实继续扩大的。

4、公安机关对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法进行国土资源和城乡规划执法的工作人员等行为，接到报告后没有依法处理或未在规定期限内依法立案调查的。

5、供电、供水部门接到书面告知后，没有在规定时间内停止供电、供水的。

6、省、市垂直管部门派出机构对县政府的诫勉谈话置之不理的或拒不执行的。

（二十三）有下列行为之一的，由县人民政府对乡（镇）人民政府第一责任人、直接责任人或对相关职能部门主要责任人和直接责任人分别给予效能告诫：

1、各乡（镇）人民政府因组织不力，对国土资源和城乡规划违法行为没有及时处理，经诫勉谈话后，对违法行为仍未在规定期限内组织整改的。

2、行政村未在2日内发现并制止本辖区新发生的国土资源和城乡规划违法行为，对其违法行为未能制止且未在3日内上报乡（镇）人民政府或没有配合相关部门查处违法行为,导致违法事实继续扩大的。

3、公安机关对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法进行国土资源和城乡规划执法的工作人员等行为没有采取有效的手段予以制止，造成严重后果的；对符合追究刑事责任条件的国土资源和城乡规划违法案件未在规定期限内立案调查，导致违法事实继续扩大的。

4、国土、城建等行政执法部门不履行或不正确履行查处职责造成国土资源和城乡规划违法事实继续扩大的。

5、供电、供水部门接到书面告知后，未在规定期限内停电、停水，造成国土资源和城乡规划违法案件情节特别严重的。

（二十四）行政执法人员，对应当依法移交公安或检察机关追究刑事责任的案件不移交的，由监察部门或检察机关依纪依法查处。

（二十五）在一个年度内，村级国土资源和规划建设环保协管员对新发生的国土资源和城乡规划违法行为不立即劝阻并向乡镇政府报告，且达到以下情形的，由原聘任单位依法给予解聘：1000人口以下行政村漏报或瞒报2起；1000人口以上行政村漏报或瞒报3起。

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中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）06-0183-01

前言

土地规划作为我国土地利用的前提，对我国各项生产活动都具有非常重要的意义。我国目前，按照土地的用途可分为耕地，园地，林林等类土地，这些土地类型的合理规划对于社会生产建设，居民生活休闲都具有非常重要的作用。但是，随着社会生产的发展以及人们各种生活的需要，如何进行合理的土地规划已经越来越成为一个综合性的社会问题，因此，对于当前土地规划存在的问题分析，提出解决对策，对于社会土地规划发展具有非常的意义。

1、新时期城乡国土规划的目标

1.1国土规划的地位。从国土规划的综合性和战略性而言，现阶段的国土规划与国民经济和社会发展规划一起处于规划的龙头地位，对其他相关规划如产业规划，社会规划，资源规划和生态环境规划起着宏观控制的作用，田地规划是相关专业规划的上位规划。

1.2国土规划的目标。

1.2.1理论目标。新时期国土规划是建立在新的可持续发展背景下全新规划，在理论上应致力于建立社会主义市场经济体制下独特的国土规划体系。

1.2.2管理目标。国土规划不仅为市场经济体制下宏观调控提供手段，同时也为下一层规划的制定提供依据。

1.2.3经济目标。为促进区域的资源一环境一经济的可持续发展提供指导，措施，准则。

1.2.4社会目标。通过增加公民的参与，建立区域自我发展的机制，可持续发展能力建设是可持续发展 的重要方面。

1.3国土规划的任务。（1）提出资源开发与国民经济发展的空间战略，为社会经济可持续发展服务。（2）提出重大资源，发展与环境问题的策略，为社会经济可持续发展提供科学依据。

1.4新时期国土规划的基本思路。（1）要立足于当前的国土资源开发利用和社会经济发展的需求（2）要基于社会主义市场经济体制的特点（3）要面向人口、资源、经济和环境相协调的可持续发展目标。（4）要以空间为导向，强调国土规划的空间战略（5）要建立国土规划空间体系（6）要为宏观管理提供指南，更为增强地方的可持续发展能力服务。

2、城乡交错带土地利用的基本特征

城乡结合是一个历史范畴，它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在 必须明确的是，研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平，行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。

2.1城乡结合部土地规划不尽合理。由于城乡结合部属于管理范围较为模糊的地区，因此，在土地规划和利用方面都存在着突出的问题，比较明显的就是土地规划的混乱。由于大多数城乡结合部土地市场比较活跃，因此政府在对这部分土地资源的规划也比较随意大多数应用于居民生活必需品的买卖市场，有些地方为了生产需要，将一些污染严重的企业规划在这部分土地上，这样规划的结果会造成居民生活安全问题受到威胁。

2.2布局不合理，相互干扰。城乡结合部农业用土地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中，彼此相互干扰程度越大，在结合部，往往居民用地与污染工厂相邻，军队用地与地方生产用地互相穿插，商业用地被夹在教学之中，另外，由于征地时为节省资金，有意避开居民点，形成“城中村”城乡建设极不协调。

2.3土地利用不充分，浪费严重。城乡结合部一方面人地关系十分紧张，另一方面又存在着建设用地占地大，建筑密度低，容积率低以及征而不用，浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大，征地费用过高，而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。

2.4生态环境质量下降。由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与分局，基础设计建设落后于整体开发，配套设施不齐全，商业医疗教育等服务设施缺乏，绿地系统不足等，另外工业污染，农业污染和生活污染“三管齐下”大气，水，地资源遭到破坏，导致生态环境恶化，土地质量下降。

2.5城乡结合部土地利用存在的问题分析。建设用地与农业用地矛盾显著。建设结合部是城乡空间一体化的产物，城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食周围的农业用地，既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。

3、城乡结合部土地可持续利用的策略

3.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略。有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策，市场，技术，人才，资金，等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破，发挥优势，整合功能，博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向，指导思想，战略目标，建设内容，项目，组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用走上良性轨道。

3.2对城乡结合部进行准确的定位。准确定位是城乡结合部持续发展，土地持续发展利用的前提和基础，要在全面认识城乡结合部环境与条件，优势与基础，问题与挑战的基础上，从产业，技术，市场，功能和主体等方面对结合部进行准确的定位，主要是：遵循收入弹性高，市场前景好，产业关联度大，区域优势明显的原则。

3.3创新城乡结合部土地使用与管理制度。（1）要严格控制结合部集体土地入市，明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地，建设用地进入市场应采用补偿方式（2）要建立健全土地规划的约束机制，坚持“开发一片，建成一片，收效一片”的土地开发原则，促进土地利用的集约化和高效化。（3）要加大土地的执法监督力度，严格土地的审批制度。

4、规范土地市场

城乡结合部土地的出让，并没有完全按照市场经济规律的机制，形成完善的土地市场，土地使用权出让过程中，受到有关单位和部门的人为干预过大，越权批地，批“人情地”现象存在，不能很好地实行公平竞争，土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。

4.1实行土地管理信息化，科学化。实行城乡结合部土地管理的信息化，科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等，并及时，适当地进行宏观调控和管理，如严格控制非农用地审批，使土地管理达到实时，高效。

4.2转变发展方式，推进可持续发展问题。经济增长靠各种生产要素起作用，首先是资源，第二是资本，第三是劳动，第四是技术进步，把拉动经济增长的因素归结为“消费，投资与出口”。国土规划作为国家最高层次的国土资源保护开发规划，要有用力于促进发展方式的转变，通过对资源开发利用方式，规模等的控制进行宏观引导，推动资源节约集约利用，循环利用，利用好国内，国外两种资源，两个市场，实现我国经济社会的可持续发展。