生态环境治理能力大全11篇

生态环境治理能力篇（1）

中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0065-03

农村生态环境是在消费使用上具有竞争性而不具有排他性的公共资源，对其使用和保护容易产生外部性和搭便车行为。在保障我国农业生产安全、促进农民增收的同时，要加快探索农村生态环境保护的新路径、新模式，以实现人与自然以及代际间的可持续发展。

一、城郊农村生态环境污染源分析

1.来自农业生产的污染。城市近郊农村生态环境越来越受到关注和重视，它不仅影响着农业生产，也影响着城市居民的生活质量。通过对廊坊市近郊农村生态环境的考察，发现农业生产过程中的污染是造成农村生态环境污染的主要原因之一。城市近郊农村生态环境污染类型虽然具有普遍性，但其主要污染原因并不同于远郊农村。

首先，随着城市外扩带来需求的增长，越来越多的外来人口聚居在城市近郊。这些外来人口从当地租来土地，建大棚栽种蔬菜。通过对廊坊市近郊农村的实地观察和对租用者的随机访问发现，大多数外来农户的土地租约在3-5年，属于土地的临时租用者，他们对土地和周边资源的保护意识不强，只是追求在租约内盈利最大化。对于“购买农膜时都会注意什么问题”的询问，几乎没有租用者考虑过农膜的降解问题，他们只关心农膜的透光度、防雾度等会对生产产生直接影响的因素。而且除了降解问题，农膜回收也很困难，统一处理的不足十分之一，已经成为农地的白色污染。

其次，出于盈利的需要，农民栽种的多为反季节蔬菜，为保证产量，防治病虫害是必须的。从栽种前的大棚内部杀菌到蔬菜成熟、罢园，平均每亩土地需要使用农药总量在5.25公斤左右，而能够被植物吸收利用的不足30%，其余几乎都残留在土地中。由于气候原因，一年只能栽种两季，年平均净收入每亩不足五千元，出于成本与收益间的权衡，虽然知道市场上现有的价格昂贵但低毒高效的农药对保护农地产能有利，但这种农药并不会成为农户的首选。

最后，虽然农户的租约一般在3-5年，但调查中发现在同一块土地上栽种同种类型蔬菜的年限大多超过五年，由于同品种连作加上不倒茬、不休耕因而导致土壤板结。虽然农家肥有利于保持土壤生产能力，但是见效慢，所以农户在选用农家肥的同时会更多的投入化肥的使用量，以期在最短的时间内见效。农家肥与化肥的使用比例大约在1:3，然而化肥的平均吸收率不足十分之五，残留在土壤中的重金属等化学元素间产生的拮抗作用会影响农作物产量，农户为了增产又会使用化学肥料，这样就进入到一个恶性循环的怪圈中。

2. 来自工业生产的污染。随着城市化和城市经济的发展，城市近郊农村成为工业发展的重要区域，工业废水废气是城市近郊农村生态环境污染源之一。由于地域原因，这些工厂布局分散，进行科学统一管理不便，工业排放的废水废气污染了农村周边的生态环境。据统计，乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接排放，其中废水排放量30亿吨，固体废弃物排放量达到3000万吨。同时这些企业并不关心农村的基础设施建设，大吨位卡车的进进出出破坏了农村道路等，导致村民生活环境日益恶化。

除了工业污染外，城郊农村面临的一个新污染源就是城市外扩过程中的建筑残留物污染。因为后续资金不到位和市场需求等原因，城市近郊有些村庄只是进行了拆迁便闲置下来，大量的砖头瓦块堆积在村庄，这些建筑残留物严重影响了村民的生产环境和生活环境。

3.来自生活方面的污染。生活垃圾是城市近郊生态环境的另一个主要污染源。导致城市近郊农村生态环境恶化的生活垃圾一方面来自于农民们自身的生活，另一方面来自于城市的转移。以廊坊市为例，居民生活垃圾排放量逐年增加，并且包装物等化学制品固体垃圾比例逐年上升，生活垃圾处理能力明显不足。考察中发现，城市近郊农村几乎没有生活废水集中收集排放设施，90%的生活污水被直接泼洒在院外的马路上或者屋后田地里。含有洗衣粉等化学制剂的生活污水渗入地下，污染了地下水，影响村民的饮用水质量。

近几年，我国新农村建设取得了一定的成效，但考察中发现农村垃圾回收站或回收池的建设量不足三分之一，一般一个村庄只有一个回收点，这些回收站或池的使用率不足30%，大多数生活固体垃圾仍然堆放在田间地头，夏天恶臭难闻，雨天就顺着雨水流到路上，严重堵塞道路，污染生产环境的同时又进一步污染了村民的生活环境。

二、城郊农村生态环境治理不足的制度经济学分析

1.传统市场为中心治理模式的缺陷。生态环境治理者求助于科斯的产权交易理论，希冀市场这只“看不见的手”可以有效保护人类赖以生存的生态环境。然而，事实证明农村生态环境治理的市场手段并没有产生预期的效果，市场的本质是逐利，以市场为中心的生态环境治理必然走向失灵。

首先，在市场环境下，农民个体不会自主采取行动保护他们的生产和生活环境。在存在竞争的市场上，产品或服务被生产和交易的原因在于其生产者能够从中获得收益，即成本小于收益，然而农村生态环境治理是具有正外部性的行为，其成果能够被所有村民分享。农民是简单的个体，在保护农村生产和生活环境的活动中，自己和他人之间存在替代效应。环境保护产生的正外部性的成果会为居住村庄内的所有居民享受，但是成本却是由实施者自己承担，在成本不能由全社会或者居住领域内的所有居民分担而收益却可以共享的情况下，奥尔森的结论又一次被验证：个体理性导致集体非理性，集体行动困境出现。另一方面他们无法自主的采取措施保护自己生活环境的原因还在于，农民个体的力量对于整个村庄而言是微薄的，影响力不大。其次，科斯的产权理论――“在产权明晰，交易费用为零的情况下，不管权力在最初是如何分配，都会带来有效的资源配置和财富最大化”[2]中包括“产权明晰”和“交易费用为零”两个严厉的假设，将产权理论应用到农村生态环境治理中必然存在严重的局限性。我国农村分散化经营的特性，使得农村生态环境治理无法在交易成本很低的情况下实现明晰的产权界定，更不要说交易成本为零。因此无法应用市场实现生态环境的有效治理。

集体不作为加上农村生态环境无法有效实现明晰的产权界定，简单的以市场为中心的治理方式不能有效解决农村生态环境保护问题。

2.传统政府为中心治理模式的缺陷。在市场无法有效解决农村生态环境保护问题时，政府回归到治理的中心，然而，以政府为中心的农村生态环境治理模式自然地把其他主体排除在治理体系之外，政府由于有限理性、政策滞后性和寻租等亦被证明无法有效解决这个问题。

首先，我国政府的考核体制决定农村生态环境无法得到有效保护。在我国现行的行政管理体制下，经济增长是上级政府对下级政府的主要考核指标。地方政府将农用耕地征用外租给企业办厂或者卖给开发商建楼获得的收益远远高于农业生产所得，同时，由于农村生态环境保护周期长，收益具有滞后性，结果不易定量分析，所以地方政府对于农村生态环境保护的积极性并不高，有些甚至为了发展经济不惜破坏环境，环境成了发展经济的牺牲品。其次，我国农村生态环境保护缺乏基层政府间和农村村委会间的协调。导致农村生态环境保护工作达不到规模经济效应，收效甚微。最后，政府也无法解决信息不完全问题。“没有准确可靠的信息，中央机构可能犯各种各样的错误，其中包括主观确定资源负载能力，罚金太高或太低，制裁了合作的牧人或放过了背叛者等。”[3]政府并不是万能的，在信息不对称情况下，政府也无法解决农村生态环境保护的搭便车行为。

无论是以市场为中心的产权交易治理模式，还是以政府为中心的治理模式，都无法提供有效的农村生态环境治理制度和措施。农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择，构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式是十分必要的。

三、城郊农村生态环境多元主体治理的制度供给条件

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说它们是一些人为设计的型塑人们互动关系的约束。”[4]构建生态环境治理的多元主体互动治理模式能否实现，需要考虑制度供给的动力能否推动现存农村生态环境治理路径的转变：只有当制度供给的动力大于阻力时才能实现农村生态环境治理模式的转变。

农村生态环境保护涉及四个行为主体：政府、农村自治组织、企业和村民。考虑生态环境多元主体治理制度供给必然要考察这四个主体的制度变迁力，即考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本：只有当制度供给的预期收益大于预期成本时，各个主体才有动力去推动制度的变迁，如公式①。

制度供给力=制度供给预期收益-制度供给预期成本＞0……①

其中制度供给预期成本包含直接成本和放弃该行动所得到的正、负收益，所以：

制度供给力=制度供给预期收益-（制度供给直接成本+制度供给贴现率）＞0……②

1.政府对农村生态环境治理的制度供给力分析。农村生态环境治理过程中所涉及到的政府包括中央一级政府、省市级政府和乡镇政府，其制度供给力如公式③。

政府制度供给动力=N（g）=F(cg,lg，mg)=N(cg)+N(lg)+N(mg)……③

其中，g为政府，cg为中央政府，lg为省市级政府,mg为乡镇政府。

首先，考察中央政府对农村生态环境治理的制度供给力。农业是我国的基础产业，农村生态环境是农民和城镇居民赖以生存的物质环境和生产资源，农村生态环境的恶化会直接影响我国粮食生产，会对我国的长期发展、综合国力产生深远影响，所以中央政府极为重视农村生态环境的改善。农村生态环境的改善不仅能够提高中央政府的社会形象，还能够稳定社会，夯实执政基础。同时保护生态环境也是政府的重要职能之一，所以中央政府长期以来并且会在以后的发展中不断加大对农村生态环境保护的力度和政策倾斜度。而在农村生态环境治理过程中，中央政府在农村生态环境治理中投入的金钱和人力成本很少，主要负责生态环境治理规则的建构。因此，由公式②可以得出：中央政府对于农村生态环境多中心治理制度供给动力N(cg)趋向于无穷大。

其次，考察省市级政府对农村生态环境多元主体治理的制度供给力。根据我国现行的财政税收制度，省市级政府在农村生态环境治理中付出的人力、物力等直接成本较高，同时，农村生态环境治理意味着要调整农村经济发展结构，甚至关停一些利润丰厚但对生态环境破坏较大的企业，会减少本地财税收入，在加重了地方政府负担的同时也影响地方政府的工作绩效。不明显的收益与实实在在的成本之间形成明显的反差，因此，省市级政府对于农村生态环境治理的制度供给力N(lg)并不确定，很多情况下走向消极应对。

最后，考察乡镇政府对农村生态环境治理的制度供给力。乡镇政府是我国基层行政组织，其主要职能在于辅助上级政府完成政策的执行、中央精神的下达和民意的上传，其决策影响力极低。因此在农村生态环境治理中虽然他们最了解生态环境的具体情况，最清楚哪里需要治理，但不能影响上级决策，其制度供给力主要取决于上级政府的政策供给力。

根据公式③，中央政府的制度供给动力远远大于0，而省市级政府和地方乡镇政府的供给动力不确定，因此政府能否有效推进生态环境多元主体治理的制度供给，主要还取决于如何调动基层政府的工作积极性。

2.农村自治组织对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。农村自治组织包括农民自治委员会和农民自发组建的、有组织、有目的的生态环境保护组织。农民自治组织同政府和市场相比具有信息获取更加通畅的优势，对于自己居住地生态环境的保护内在需求力极强，对推进生态环境治理模式转变的积极性很高，他们需要付出的成本主要集中在体力方面，对于资金的付出很少，所以根据公式②，农村自治组织对于农村生态环境多中心治理的制度供给力大于0。

3.企业对农村生态环境多中心治理的制度供给力分析。企业对于农村生态环境多中心治理制度供给预期直接成本包含治理污染的直接费用、减少资源使用量而寻找替代生产要素的成本、由于转变生产要素所需要的技术革新等。企业采取保护环境的贴现率较低而保有现存的开发使用量的贴现率较高，减少自然资源的使用虽然有利于企业形象的提升和企业的长远发展，但是不能满足企业对经济利益最大化的追求。因此，由公式②可知：企业进行多中心治理制度供给的动力小于0，并且有趋向于负无穷的可能。

4. 村民对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。分析村民对维持自己生存的生产和生活环境治理模式的制度供给力就必须要考虑农民群体特性和他们的耕种经营模式。土地是农民收入的主要甚至唯一来源。在此基础上，农村生态环境改善的直接受益者便是农民自身。农村土壤、水质等生产生活资源的改善，有利于农民生产的顺利开展、生病率减少和生活质量的提高。但调查中也发现农民的环保意识很低，被调查地区仅有34%的农民会主动采取措施保护自己生存的环境。虽然对自己居住的生态环境治理的预期收益较大，但由于预期成本是由居民自己承担，而治理生态环境带来的收益却可以为村民集体共享，所以出于自己利益得失的权衡，他们对生态环境治理的期望虽然大，但具体制度供给的动力却较小。

由以上对四个主体的制度供给动力分析可见，只有中央政府的生态环境多中心治理的制度供给积极性极强，而地方政府、企业和村民要有中央的激励政策或者强制性措施才能有效的参与到环境的治理中。

四、实现城郊农村生态环境多元主体治理的建议

如何在市场和政府间寻求一个平衡点，实现治理成本和产权划分间的平衡是当前解决农村生态环境治理不足的途径之一，因此，要构建多元主体互动治理模式，实现市场和政府间的平衡。多元主体互动的特点在于他们在形式上是相互独立的，这样能够实现决策上和执行上的多个中心点，能够分级、分层、分段地处理农村生态环境面临的各种问题。

1.构建适当、有效的激励机制。除了市场和政府治理缺陷外，激励措施的缺乏也是导致治理不足的一个原因。外部强制性和选择性激励都在一定程度上促成环境治理行为，但强制行为往往容易进入一种恶性博弈，所以构建政府、市场和社会多元互动的治理路径需要构建适当、有效的激励机制。中央政府可以将农村生态环境保护评价指标纳入新农村建设绩效考评体系中，将物质奖励与非物质奖励结合起来，设立生态环境治理专项资金，并根据实际情况逐年调整，激发地方政府，尤其是乡镇政府对农村生态环境治理的积极性；加大对农村生态环境治理行为的财政补贴，运用税收手段、行政手段引导、调节市场，规范企业等环境污染源行为，创造良好的多元主体互动体制。

2.加强政府与市场间横向协作，形成农村生态环境治理的规模经济。农村生态环境具有很强的区域性，治理具有明显地方化倾向，致使成本增加而收效甚微。因此，地方政府要从农村自然和文化发展的角度出发，根据具体生态资源的特征和治理的外部性、成本收益比，在经费使用、治理方法上合作创新，通过组建包含市场、社会和政府的农村生态环境治理机构等方式以减少成本，增大效益，实现生态系统的跨域管理和治理行为的有序进行。同时，减少中央政府对地方政府及其他生态环境治理主体的管制和控制，调动全社会的积极性，形成生态环境治理的规模经济。要努力填补城市和乡村之间的断裂层，合理规划城市发展路径，不要让农村来承担城市发展的痛苦。

3. 加强农村生态环境治理意识培养和技能培训。政府要建立清晰的环境报告体系和生态环境保护预警机制，并且辅助于一定的执行措施。具体可以根据实际情况，每季度召开一到两次生态环境治理总结和学会，及时披露本地区该季度内生态环境治理情况，奖励做出贡献的企业，批评未达标企业，增强企业社会责任感和生态环境治理意识；充分发挥公民间既有的社会资本和异质性资源，增大彼此互动信息量，及时发现生态环境治理过程中的显性问题和隐性危机，防患于未然；建立农村生态环境治理信息沟通平台，利用社会资本实现农村生态环境的有效治理。同时政府要发挥掌舵者作用，依据市场形势，制定适宜的产业政策，引领企业转变生产观念，开发绿色农业，发展绿色经济，从源头上保护生态环境。

参考文献：

[1]E.S・萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,译.北京：中国人民大学出版社,1983:30.

生态环境治理能力篇（2）

【中图分类号】D912.6 【文献标识码】A

区域生态环境法治化治理，是通过完善区域生态环境治理的法律制度体系，借助法律的强制性和权威性，用最严格的法律措施，倒逼区域内生态环境治理质量的全面提升。这不仅关涉着区域发展规划目标的实现程度和完成质量，还直接决定着区域经济可持续发展、生态和谐和民生幸福，更高度契合了十以来国家生态环境法治理念和治理要求，承载着丰富的时代意蕴。因此，如何进一步提高我国区域生态环境法治化治理程度，完善法治化治理路径，具有重大的研究意义。

区域生态环境法治化治理之障碍因素

区域生态环境治理理念滞后。2014年修订后的《环境保护法》积极因应了社会发展的客观需求，以生态文明理念为核心，将经济发展优先转变为环境保护优先，新增保障公众健康的立法目。囿于中央新法实施不久，地方立法和修法工作尚未全面展开，区域环境保护实践与国家环境保护基本法的最新要求出现脱节。区域生态环境治理仍以经济增长观念为主导，经济发展优先于环境保护，一些重要的制度如规划环评、生态红线、环境健康监测欠缺，立法内容滞后。实践中区域内各地方政府关于生态环境协同治理的态度积极，但在制度落实上仍有严重的地方保护主义，不愿意触动本地经济利益。

区域生态环境治理法律体系不健全。我国区域生态保护和环境治理缺乏全局性、战略性的法律规定，目前仅有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》等法律法规中对区域治理简单提及，但区域治理中的组织管理、沟通协调、利益分配、纠纷处理等问题并无配套法律制度安排。另外，区域内各地方政府“九龙治水”、条块分割的环境立法现状也导致法律内容的重复、冲突或遗漏现象较为突出，区域环境治理法律分散凌乱，无法为区域治理提供系统的法律制度支持。

区域生态环境治理法治运行机制不完善。由立法机构、执法机构和司法机构共同组成的法治运行机制的健全，是保障和推动区域生态环境法治化治理的前提。目前区域联席会议的召开较为随意，缺乏常规化、规范化和制度化安排，区域生态环境立法程序不明，实践较少。在执法方面，由于缺乏明确的职责划分和统一的联合执法机构，区域生态环境纠纷执法各自为政，执法资源分散，信息沟通不畅，程序复杂，对区域间的环境污染事故处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，环境执法乏力。在司法审判方面，区域内生态环境纠纷的处理缺乏专门性的审判机构，管辖范围与权限、案件的、调解与审判等问题还缺乏成熟的制度安排；区域环境污染损害赔偿机制不完善，司法救济机制不健全，区域内跨行政单位的环境污染诉讼仍面临不少难题。

区域治理中环境质量标准体系和监管制度不统一。由于区域生态环境问题的复杂性、重要性和敏感性，区域环境治理手段的专业性、规范性和统一性的要求也较高。虽然中央立法和政策中都有关于区域环境治理统一监管的总体要求，但地方环境治理仍保持着以属地责任为基础的环境治理制度体系，区域治理中缺乏统一的制度安排和环境法律技术标准；各地方政府在生态环境法规、生态环境标准、环境规划、环境监测、风险评估、污染损害鉴定、环境管理及考核等方面的规定差异性较大。这导致区域内企业一体化监管操作困难，区域环境利益难以有效协调，区域法治化治理的制度惰性严重①，各方合作不深入、不稳定，治理出现“碎片化”和“突击性”。

区域生态环境治理模式不科学。多年来我国政府在社会事务管理上呈现“一头独大”的特征，市场、非政府组织以及公民个人在社会管理中的作用和地位被忽视。生态保护和环境治理模式同样如此，政府单打独斗和事后监管的特征鲜明②，公众参与不足，企业主动性不够，社会力量发挥不充分。区域环境治理中更是主要依靠政府间的联席会议等行政手段进行，市场主体在环境治理中责任与义务的承担缺乏合理的激励与惩处机制，民间组织和个人力量对生态环境事务的知情权、参与权和监督权没有得到应有重视。

区域生态环境治理相关责任追究机制不完备。职责不明、监管弱化、违法成本低是影响我国生态环境治理效果的重大瓶颈，而相关责任追究机制的不完备则是共同原因。区域生态环境治理中对各级政府缺乏有效的约束机制和责任追究制度，弱化了各地政府的监管意识，影响环境执法力度；传统的“GDP导向”政绩考核方式也必然滋生地方保护主义，对污染企业袒护或放任。区域内环境违法企业的责任追究机制不完善，主要依赖行政处罚，常见形式为罚款与警告，惩戒力度太小；民事制裁和刑事制裁较少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律执行效果大打折扣。

区域生态环境法治化治理之基本要求

根据国家关于生态保护和环境法治治理的最新政策精神和立法内容，结合我国区域生态环境协同治理中存在的问题，区域生态环境治理的法治化进程中在宏观层面应积极扩展视域，转变立法理念，更新法的价值并调整立法目的，完善治理模式。

转变认识，强化环境保护优先的区域绿色发展理念。十以来，中央提出坚持可持续发展战略，确立基于环境承载能力的绿色发展理念，要求经济社会发展与环境保护相协调，这是我国深刻反思环境与经济、环境与资源、环境与人口关系后的准确定位。区域发展中应当以生态文明和可持续发展为基础，以环境保护优先为指导理念，进行相关的立法设计和制度安排。

以人为本，将保障公众健康确立为区域立法目的并将其制度化。新《环保法》用“保障公众健康”代替“保障人体健康”，表达了对公众健康的深度关切，具有浓厚的人文关怀。区域生态环境立法也应当重新确立法律制度的价值体系，坚持以人为本，从保护公众健康权益出发，对环境与健康问题的内在关联进行细致的考量和规制，并建立具体的保障制度。

顺应政府职能改革趋势，完善协力共治的社会化治理模式。区域生态环境治理除了强调政府的主导作用之外，还应充分发挥社会各界和民众的自觉性、积极性和创造性。应当明晰各方权利与义务，强化企业责任承担机制，完善公众事前、事中和事后参与机制，推进环境决策和立法内容的科学化和民主化，实现多元参与、协力共治的社会化治理模式：政府掌舵、环保部门监管、企业担责、社会组织和公民依法参与和监督，从而形成提升区域生态环境法治治理质量的合力。

区域生态环境法治化治理之具体路径

目前我国区域生态环境法治化治理应从下列几个方面作为着力点：

健全区域生态环境法制体系。区域生态环境问题的有效解决，首要措施是有法可依，有健全、科学的法制体系作为治理依据。积极开展区域生态环境立法。实现区域行政立法联席会议的规范化和制度化，设置区域联席会议办公室，专门负责区域内生态环境保护立法事项的沟通和协调，达成立法合作共识，确立立法合作项目的内容、方式及相关规则，协调立法内容中的争议事项，然后由区域内的一个或几个地方政府立法部门来开展具体立法工作；区域内各行政单位法律制度的系统梳理与完善。应按照新环保法的基本要求，积极开展地方生态环境保护法律体系的修改和完善，对区域内各行政单位的生态环境治理制度进行系统化梳理整合，对不协调、矛盾冲突或滞后的内容进行及时修改、清理，为区域协同治理的法治化扫除障碍。

完善区域生态环境执法制度。区域生态环境执法制度的完善，直接关系到区域法治治理的程度和质量，应从执法机构的设置、执法资源的整合和信息披露等方面进行。建议国家环境保护部在全国范围内设立多个环保分局作为派出机构，作为区域执法专门性协调与督察小组，对区域生态环境执法中的矛盾或冲突进行统一协调处理，对执法过程和质量进行专门监督；实现省级以下区域环保机构监测监察执法垂直管理制度，克服地方保护主义痼疾；整合区域内各政府部门的执法资源，在机构设置、人员配备和能力建设上整体部署，统一规划；统一执法目标，简化执法程序，完善执法手段，建立形成综合执法机制；健全区域执法信息披露制度，及时披露区域生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、环境风险企业社会诚信档案、环境违法者名单等信息；搭建区域环境基础信息平台，并完善信息搜集、信息报告和媒介应对等管理技术，提高执法效率。

健全区域生态环境审判制度。2014年7月3日，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，标志着我国环境资源案件审判工作的突破性进展。区域生态环境审判制度的健全和完善，可资借鉴。独立设置专门的区域生态环境审判机构。截止2014年7月15日，全国中级人民法院设立专门环保法庭的有35个，高级法院有9个③，根据目前审判体制和区域内行政单位范围，建议在不跨省设立的区域环境审判组织由省内中级法院和高级法院分别担任一审和二审法院，具体审判职能由省中院和高院环保法庭来行使；跨省设立的区域环境审判组织直接交给最高院环境资源审判庭，其审理为终审。

完善区域环境公益诉讼制度。扩大公益诉讼主体资格。除了符合法定条件的社会组织，公民作为环境权的享有者，当然可以获得公益诉讼原告资格；鉴于环境问题的涉众型和公益性，检察机关担任公益诉讼的原告具有充分的正当性。完善公益诉讼审判程序。建立环境公益讼诉受理公告制度，将公益诉讼案件受理情况及时向社会公布；明确法院对涉及公益的证据和事实主动取证和委托鉴定职权。建立区域环境公益诉讼基金，主要由区域内各行政单位财政拨款构成，用于支付公益诉讼案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及诉讼产生的其他费用。

完善区域生态环境统一监管机制。环境具有流动性和开放性特征，必须突破行政区划限制，实现以区域为单元的一体化控制体系，设立专门管理机构如区域环境管理中心作为统一监管机构，制定统一监管措施。

统一区域环境标准。在区域统一环境规划框架下，制定区域环境总量控制制度、统一并完善区域环境规划和区域环境准入标准和质量体系。区域环境质量标准的制定不得低于对国家、地方已经制定的环境质量标准。

完善区域环境监测合作机制。强化科技，提高区域大气、水、土壤等环境质量监测能力，统一监测技术规范和标准，统一渠道；健全区域环境质量监测定期交流和通报制度；建立区域环境资源承载能力监测预警机制。

完善区域生态环境信息公开共享制度。区域生态环境信息的公开共享，是区域合作中建立信任、有效参与、高效治理的前提和基础。区域环境管理中心应建立专门的信息公开查询服务网站和专线电话，公开区域环境质量、环境监测、突发环境事件等信息；区域环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等；区域内市场主体的社会诚信档案及其环境违法信息、违法者名单以及区域内建设项目环境影响情况说明和文书公布等。

完善区域生态环境预警应急机制。设立常态化的区域应急和预警管理指挥中心，通过对环境的监测、追踪、量化分析、信息通报预报等，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，加强危机应对的协调合作。

强化区域生态环境法律责任追究机制。应明确政府、企业、经营者、环境中介机构的法律责任，并完善责任承担方式，强化法律责任的严厉性。

完善政府部门政绩考核机制。对环保部门实行严厉的行政问责制度，制定涵盖绿色产业、节能减排、生态保护、污染治理等类别的绿色GDP考核指标体系，实行环保目标责任制和考核评价制度，将区域环境保护目标完成情况纳入政绩考核内容，考核结果与其政治前途密切挂钩，形成长效制约机制。

完善区域环境违法企业责任追究制度。完善责任类型，加大处罚力度。在罚款、警告等行政处罚外，对情节严重的违法企业增加按日计罚、行政拘留，构成的犯罪，依法移送，追究其刑事责任。建立责令恢复责任制度，实行区域生态环境替代性恢复责任方式。即对于一切有可能恢复原状的生态环境，侵权人在承担赔偿责任的同时，应当自行或由第三方机构进行替代性恢复，第三方恢复费用由侵权人承担。

完善区域生态环境利益衡平机制。经济利益在区域治理上带有内在的驱动性，健全的生态环境利益平衡机制有助于区域内各行政单位的通力合作。

健全区域生态补偿制度。建立健全区域内自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护生态补偿标准体系；在中央财政转移支付、建立专项补偿基金之外，探索更为灵活可行的补偿措施。

建立区域环境污染责任强制保险制度。环境污染责任保险制度作为社会化的风险管理制度和市场化的污染补偿模式，能有效改变“企业污染、群众受损、政府买单”的不合理性状况。区域生态环境立法中应确立环境污染强制责任保险法律制度，要求区域内涉重金属企业、石化、化工、制药等高污染风险行业必须购买环境污染强制责任保险，对应投保而未投保企业在项目审批核查、专项资金申请和银行信贷等方面以严厉的经济制裁措。同时，应当进一步完善区域生态环境风险第三方评估机制和生态环境污染损害第三方鉴定评估机制。

实证表明，法治手段是治理环境污染和保护生态安全最为有效的手段。区域生态环境法治化治理过程，是一项庞大而系统的制度、体系和机构的健全和完善过程，任务艰巨，意义深远。

（作者单位：西安工业大学人文学院；本文系陕西省教育厅专项基金项目“‘关中―天水’经济区区域生态环境治理法治化路径研究”和西安工业大学校长基金项目“‘关中―天水’经济区生态文明建设法律保障制度研究”研究成果，项目编号：11JK0202、XAGDXJJ025）

【注释】

①余敏江：“区域生态环境协同治理要有新视野”，《中国环境报》，2014年1月23 日。

生态环境治理能力篇（3）

中图分类号：X32

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0021-04

以技术和理性为内核的工业文明在事实上形成对自然的毫无节制的掠夺，导致经济发展与生态危机相伴而生的窘境，作为后发国家的中国本可借鉴西方国家的成功经验，避免其发展教训，实现经济发展与生态保护的良性互动。但是，历史与现实等多种因素交织下的中国却也不可避免地陷入“先污染、后治理”的困局。这与政府在生态治理中的职能模式选择有相当大的关系。传统的环保职能是一种被动式的干预型职能，其特征集中表现为“先污染、后治理，先破坏、后恢复”的环境治理选择。张康之教授曾提出“引导型政府职能模式”概念，代表了政府职能模式建构的一个新的视角。在生态文明以及环境友好社会的创建过程中，面对生态治理市场失灵与政府失灵的困局，引入这一职能模式作为政府生态职能的改革思路，从而更好地发挥政府在生态治理中的引导服务作用而非干预管制作用，真正实现多元社会主体合作生态共治，应该是一个积极方案。

一、生态治理中政府职能模式转型的必要性：理论与现实困境

1.生态治理中的市场失灵与政府失灵。生态环境本质上属于一种公共物品，具有经济人属性的生产者受到市场机制利益最大化的驱使，对这些具有特殊属性的公共资源进行掠夺毁灭式的开采使用，利益相关者们在使用这种公共生态物品追求私利最大化的同时，往往会产生集体行动困境而造成众所周知的“公地悲剧”。而公共物品的外部性特点也决定了民间组织和私人力量不愿意冒着产权不安全的风险进行长期性的投资，或者是对这种付出多、回报缓慢的投资项目不积极或者不感兴趣。市场机制自身自利性、自发性、盲目性的缺陷以及生态产品的非营利属性都会导致生态治理的市场失灵。因此，生态治理被视为典型的“市场失灵”领域，学界普遍认为政府可以也应该通过强制手段避免生态治理中出现私有化和 “搭便车”行为，以有效地解决生态环境所面临的集体行动困境，避免“公地悲剧”的发生。

20世纪初，经济学家庇古在研究当时英国的空气环境污染时，认为在私人成本和社会成本之间出现了一定的差额，这一差额不能在市场上靠“看不见的手”自行消除，需要政府这只“看得见的手”出面干预，采取向企业征收税款（庇古税），将污染的外部成本内部化。[1]这个理论为政府出面解决“市场失灵”提供了理论基础。

20 世纪 30年代的凯恩斯主义出现后，开始了大规模政府干预的行为导向。大政府无所不包的功能产生出干预型的政府职能模式。这种治理模式在初始阶段确实很有效地解决了一些“市场失灵”问题，尤其在生态治理上成效显著。然而，作为社会上唯一垄断了合法暴力拥有权的政府，在通过使用规制、税收等政策工具开展生态治理进而为其在生态治理中赢得主体性和合法性的同时，其中往往也伴随着暴力和强制，有时甚至呈现“政府失灵”的状态。因为“政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，也具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”。[2]在生态治理中同样如此，政府的自利性属性可能会导致其做出与本身职能不符的行为，带来生态治理行为的低效率甚至负效率、生态环境政策的失误，甚至于设租寻租及腐败行为等等。

2.目前我国生态治理中政府职能模式的困境。目前我国生态治理中政府职能模式表现为一种干预管制型职能模式。其存在问题集中表现为：

首先，生态治理中的政府职能虚位化。一方面习惯于用规章制度来约束环境污染、资源浪费行为。比如，有关管理部门制定具体的行业污染标准，给企业下个减排指标，一切由企业来做，政府只是定期进行监督检查，不达标则处罚。在资源环境问题上政府实际上只充当了一个执法部门，而没有对生态文明建设起到总揽全局的作用，没有完全体现政府的应有职能;另一方面甚至如有些学者指出的，地方政府常常在经济事务中表现出积极主动的态度，而在环境治理中则持“不求无功，但求无过”这样一种所谓的“不出事逻辑”。[3]

其次，过分依赖政府行政权力的运行，习惯于用权力管制行为来约束生态破坏、环境污染、资源浪费和能源过度消耗等行为。在生态环境治理中，“集中整治”“专项治理”“突击执法”“特别行动”等运动式执法成为地方政府回应环境治理诉求的主要方式。以雾霾治理为例，北京奥运会、上海世博会期间都曾采取区域工厂停产、车辆单双号限行、停止工地作业等短期手段。在2014年11月的 APEC会议期间，北京市、天津市和河北省通过同时实行机动车限行工地停工企业限产等临时措施，让北京等地迎来了 “APEC蓝”。遗憾的是，随着这些临时措施的结束，“APEC蓝”也不复存在，雾霾天气再次出现。政府的强力管制措施在短期内或许能取得一定的效果，但仅仅靠短暂的规制手段以及简单的末端治理无法从根本上解决问题。

再次，政府在生态治理中采取一手包揽的大政府做法。生态治理多元主体尤其是具有独立性的第三部门在提供生态治理服务方面的作用未能有效发挥。带有计划经济色彩的规章制度和过多的命令性行政手段严重影响了通过市场治理环境问题的积极性和有效性，企业缺乏进行污染治理和技术创新的动力。公民在环境参与上大多仅限于维权性参与。地方环保非政府组织数量有限，且带有浓厚的行政色彩，目标与权责不明确，缺乏非政府组织应有的灵活性与创新性，总体上缺少与政府合作沟通的经验，无法自主地参与生态公共治理。全能政府在生态治理过程中承担着无限责任及其风险，当所提供的公共生态服务无法满足社会多元主体的需要时，就会导致社会的不和谐因素出现。

另外，在政府生态职能的某些层面，政府既是运动员;又是裁判员，既是规则的制定者，又是规则的执行者和监督者;既有生态环境的管理职能，又有资源、能源的经营和开发职能，这样就造成了政府既是生态利益的所有者，又是生态利益的利用者，严重削弱了政府作为公共服务者的公正性和责任性。

由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍，它既不可能仅靠科学技术来解决，也不可能单纯依靠市场法则得到解决。生态危机的全局性、综合性、历史性、长期性特点决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，只有由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。[4]面对干预管制型职能模式在生态治理中的困境，必须对政府职能模式和角色进一步定位，寻求一种更有效更符合社会发展规律更利于生态治理的职能模式。

二、引导型政府职能模式及其在生态治理中的嵌入

1.引导型政府职能模式的提出及内涵。按照历史发展阶段，西方国家政府职能模式可以分为三种类型：自由资本主义时期的“保护型”政府职能模式、垄断资本主义时期的“干预型”政府职能模式以及新自由主义时期的“优化型”政府职能模式。张康之教授根据后发展国家的情况以及中国自身特点，在《建立引导型政府职能模式》一文中第一次提出了引导型政府职能模式概念。所谓“引导型政府职能模式”中的“引导型”是相对于“保护型”或“干预型”政府职能模式而言的，是区别于保护型政府职能和干预型政府职能的一种全新的创造，它既不同于保护型政府职能模式， 也不同于干预型政府职能模式， 但它又是两者的综合统一。它与保护型政府职能模式都承认客观经济规律的存在， 但它又进一步要求认识并利用这种规律对经济发展加以引导。在经济政策问题上，它与干预型政府职能模式都主张介入市场运行中对经济进行干预， 都表现在采取宏观调控的手段， 但它不是在经济生活中问题已经出现的情况下才选择干预或不干预的方式来处理这些问题。它主张采取以经济、法律和服务相结合的管理手段为主，而辅之以必要的行政手段，对经济进行宏观调控，进而表现出了极大的灵活性、积极性和主动性的特征。

引导型政府职能模式除了公共性的核心原则之外，相较之西方国家“保护型”“干预型”和“优化型”政府职能模式中政府回应性特点而言，更强调前瞻性和科学性的特点，“当前风险社会特征以及危机事件频发，都是政府囿于回应性思路而造成的，是因为政府处于回应性地位，不能有效地预测并解决那些有可能导致危机发生的事情，才造成了危机的爆发，基于这种情况，唯一的出路就是用前瞻性代替回应性。”[5]正如张康之教授指出的，引导型政府职能需要确立两个方面的行政目标： 一是政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能， 确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式; 二是政府在多元治理主体的合作治理过程中， 着重于战略方向的把握， 通过“元战略”的确立而实现对治理过程总体引导。[6]

2.生态治理中的政府职能定位：从干预管制型向引导服务型转变。我国社会正在经历一个全面创新的过程，在各个领域都不断地有创新性思想出现。生态文明、环境友好型社会等理念如何落实在引导型政府职能模式中，也是一个需要加以探索的问题。事实上也已经有学者根据引导型政府职能模式的一般性规定界定出了“引导型政府生态管理职能”[7]

国家是“从社会中产生但又自居于社会之上”，[8]在政府与社会关系发生巨大变迁的当前，多元生态治理力量的崛起带来的政府与社会、政府与市场两对博弈关系的双方力量对比发生了变化，政府既不能抱着传统的政府单一主体的生态治理模式不放，也不能完全将西方比较成型的生态治理理论及实践照搬过来，而应该寻求一种更适合中国土壤的治理模式。应该“重新为政府定位，即从传统的统治角色或管理角色的位置上走下来，承担起服务社会的角色，在与社会的互动机制中，所表现出来的是一种引导型的政府职能。”[6]“小而强”要求构建新型的生态治理模式，需要将过去的“管理型政府”向现在的“服务型政府”转变，对政府在生态治理中的职能进行改革，真正建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的环境友好型政府。政府必须抛弃控制导向的行为模式，取而代之的是发挥引导者的作用，通过自身的行动去引导整个社会，发挥政府引导社会多元力量参与到生态治理中来的服务职能，采取有效的手段对社会、市场的力量进行有效的疏导，引导其在生态治理中发挥积极有效的作用，寻求新的生态治理路径。

总之，政府在生态治理活动过程中，所扮演的角色应由保护者、干预者转变为引导者，职能模式也应该转型到一种引导型模式，突出公共性、前瞻性和科学性特点，以实现战略引导、规范治理以及合作共治。

三、我国生态治理中引导型政府的职能取向

1.引导全社会树立生态文明理念。长期以来，我国政府、企业和民众对生态文明的认识不够深入，生态文明理念没有形成，特别是某些领导干部生态责任意识淡薄，一些企业只顾追逐利润不顾社会责任，恣意消耗能源、污染环境，一些社会成员缺乏应有的节约意识、环保意识，浪费资源、过度消费。

为此，要进一步加强引导全社会树立生态文明理念。首先，政府自身应该树立生态优先的根本价值取向，将“生态优先观”内化为政府组织在目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等等各方面的生态规定和价值追求，注重政府组织及公务人员在环境保护中的道德修养与责任认同。将“生态责任意识”内化为政府组织的观念，并依据这一观念对其目标与能力、法律与政策、体制与职能、机构与文化等多方面进行“重塑”。其次，政府应该引导生态文明理念的社会化。政府应积极引导企业树立生态文明观念，在生产和经营行为中注重对生态环境的保护，引导公民个人绿色消费、低碳生活、力行节约，鼓励、协调社会各界力量投入到生态文明建设中来，在政府对生态职能重视的带动下，形成覆盖全社会的生态利益观念。政府可以通过环境宣传、推广科技创新、教育、合作与交流，鼓励公众、企业改变其生产生活行为，提高人们的生态意识。加强生态道德教育，帮助人们全面地、科学地认识和处理人和自然的关系，使人们在改造自然的活动中受到理性和道德的约束，自觉地处理好人和自然的关系，走可持续发展道路。

2.提供强有力的生态治理法律法规环境。迈克尔・泰勒指出：“如果没有政府，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共物品。”[9]这里所指的特定的公共物品就是法律、政策和各项环境标准等。在生态治理过程中，也需要政府来提供这些特定的公共物品。生态治理需要政府提供强有力的法律法规环境，建立健全生态治理的法律法规，在法律层面以及执行程序方面做到环境执法的过程中有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

我国环境保护的法律法规体系即包括《宪法》中关于保护和改善环境的规定、环境保护基本法、环境资源保护法、环境行政法规与部门规章、地方环境法规与规章、环境标准以及我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约中的环境法规等。但现行的制度措施难以满足环境治理工作的需要，环境法律规范之间仍然缺乏完整的逻辑结构，存在一些相互重复、相互抵消、相互脱节以及缺乏操作性的内容。因此要继续完善生态治理顶层设计，推进生态治理的制度化和法制化，加强指导协调，加大协调力度，推进长效机制建设。在内容取向上，生态环境法令的重点不应局限于对特定生态环境治理事项给出预先的指示，而应致力于配置生态治理中的权能归属，即生态治理中的决策主体的范围及其权限。

对于执法力度不够的问题，全国人大跟踪检查《环境保护法》实施情况的报告曾指出，我国现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要，主要问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。因此需要制定和完善相关的生态法律法规，加强生态法律法规的执法力度，使生态恶化现象的遏制和预防更加有效有力。

3.构建和创新规范有效的生态治理机制。虽然环境保护与可持续发展被确立为基本国策与长期发展战略，但实际工作中，政府对GDP的单纯崇拜、生产方式与产业结构调整“危机时”让位于总量增长、预防性战略“必要时”变身为“先污染，后治理”的阶段性策略等等，都会对环境保护与可持续发展战略的稳定性产生不利影响。生态治理的切实推进，除了要制定战略目标，更要有实现战略的长期、稳定的制度安排和将生态经济、政治、社会因素制度内化的机制。在引导型生态治理过程中，要在环境法律政策的基础上，形成政府生态环境管理的规范化、有效性和实效性。结合生态治理的需要，及时制定和完善生态治理的政策体系。在此基础上，完善中央政府生态管理运行机制，按照决策权、执行权与监督权适度分离而又相互协调的原则，构建权责明确、运行顺畅、保障有力的生态管理运行机制，强化生态政策的有效性、生态管理的针对性、生态监督的严密性。要对政府生态环境管理系统开展动态的、实际的整体考察，把生态环境治理制度的各项要求内化为生态环境管理中有机运行的具体措施和环节，包括生态环境决策机制、环境政策执行机制、生态绩效管理机制、生态民主协商机制、生态民主监督机制和生态危机管理机制等。

4.理顺生态治理中政府与市场的关系。要理顺生态治理中政府与市场的关系，引导市场发挥其生态治理的补充功能。

首先，要推动生态经济的发展。要建立绿色经济为主的市场运行机制，加快经济增长方式转变，全力发展“三大生态经济”，即绿色经济、循环经济和低碳经济，实现区域产业结构的生态化。培育壮大节能环保产业，促进重大环保技术装备、产品的创新开发与产业化应用。调整优化产业结构，推动经济转型升级。严控高耗能、高排放行业新增产能，加快淘汰落后产能，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。

其次，规制生态产权。市场机制有赖于产权明晰，而作为一种强制性制度安排的产权，只能由政府来界定，特别是在涉及全球环境治理、流域治理等时，都需要政府的介入。在生态治理中，要划分政府与市场的界限。首要的是对生态产权进行规制。政府可以通过立法、授权以及实施配额、许可证等法律手段建立生态产权，并将部分生态资源转让给不同的产权主体所持有或作私人产权制度安排，以实现市场机制对生态资源的配置和利用。而对产权边界难以界定的生态产品，政府仍然要直接充当其产权的代表者和维护者。

再次，推动企业生态转型与创新。在加快企业技术改造提高科技创新能力这方面政府也做出了一些努力，成立了国家环境咨询委和科技委，设立了国家科技进步奖和环境保护科学技术奖，化工、制药、冶金和化纤等行业多项污染防治关键技术取得突破，新能源产业被确立为国家重点支持的战略性新兴产业。

5.推动建立多元治理主体共同合作以及理性参与的生态善治模式。生态善治的本质特征就是实现政府与社会、政府与市场、政府与公民对公共事务的合作管理。成熟的多元生态管理主体的出现，不但有利于生态合作管理的实现，也有利于对政府生态管理行为进行监督和外部约束。但目前我国企业环保产业的生存成长、非政府生态组织的发育发展、公民的生态治理参与意识、教育熏陶还需要现代政府发挥特有的培育、倡导和组织作用。

构建多元社会主体参与机制。要以善治的基本要素为标准，在政府与其它生态管理主体的良性互动中，培育与利用一定范围内有效的生态市场;培育与发展生态企业并吸纳其参与生态管理过程;培育与壮大生态公民社会，并支持其参与生态管理过程;培育与提升公民个人的生态责任意识，并激励其参与生态管理过程。[10]政府可以把一部分生态职能转移给社会，如加大生态教育与研究的投入和规划，把具体的生态教育、研究逐步转移到社会中介组织;增强生态引导职能，创造形式多样的志愿性环境保护项目，引导更多的社会组织、企业和个体参与到环保中来，使生态环境保护成为全社会共同的责任。

引导其他社会主体的理性有序参与。尽管随着环境污染问题的恶化与凸显，社会大众环境管理参与意识日渐加强，但是却缺乏相关的渠道和制度保障，导致不能充分发挥其效能，或者表现为一种无序的非理性的参与。再加上生态环境非政府组织的发展也不够充分，在环境保护和生态治理中的作用发挥也很有限。因此，政府需要引导建立良好的生态民主参与机制，切实保障其他社会主体对生态治理的积极理性参与。要建立健全环境信息公开制度，保障公众的环境知情权，这是参与环境保护和生态治理的前提。要推动环保NGO的发展，从政策资金等方面予以支持。要拓宽和完善参与途径，譬如环境听证制度等等。

参考文献：

[1]Pigou，A. C. Economics of Welfare（4th edition）[M]. Macmillan， London， 1932∶172-174.

[2]金太军，张劲松.政府的自利性及其控制[J].江海学刊， 2002，（2）.

[3]贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究，2010，（6）.

[4]高小平.落实科学发展观加强生态行政管理[J].中国行政管理，2004，（5）.

[5]张康之.发展行政哲学要重视加强行政哲学研究[J].中国行政管理，2003，（1）

[6]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.

[7]黄爱宝.试论引导型政府生态管理职能[J].中共福建省委党校学报，2008，（6）.

生态环境治理能力篇（4）

一、整体性治理理论

1、定义

整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体性治理》（2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

2、问题指向

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”；“碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”。韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”。棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题（Joined-up problems）……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”，“解决跨部门边界（Boundries）的复杂难题，需要新的途径”，“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”。按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

3、核心概念

（1）目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

（2）信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性（或项目责任）三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩；效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系；有效性（或项目责任）指的是行政人员应对其行政行为负责。

（3）信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

（4）协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合；治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合；公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合；规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合；服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合；监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

二、我国城市生态环境治理现状

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题

（1）存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费；二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况；同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管；遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”，遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”，最终导致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境NGO等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境NGO等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保NGO在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

（3）存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞；二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据；有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”。网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达14257个，其中部级机构45个，省级400个，地市级2252个，县级环保机构8866个，乡镇环保机构2694个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是GDP，即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但GDP在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

（2）制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

（3）社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限；企业追求利益，不惜以破坏环境为代价；环保NGO很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

（4）技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

（1）加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”。我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色GDP制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式（即大部制）还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”，将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

（2）加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”、“市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

（3）加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国E.S萨瓦斯提出的BOT与TOT模式、大力推广清洁发展机制（CDM）等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保NGO，拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

（1）加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

（2）加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

（3）加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

（4）加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系；在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业；在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

（1）改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

（2）建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

（3）通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将部级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

【参考文献】

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生态环境治理能力篇（5）

高职院校思想政治教育的生态环境，是一个十分复杂的大系统，有许多因素构成，正如2004年邱柏生教授在《要重视研究思想政治教育的生态环境》中首次提出思想政治教育的生态环境概念那样，即思想政治教育的生态环境“是指一切对思想政治教育活动开展及其效果产生各种影响的内外部因素之间关系及结构的总和”。这些组成因素包括大学生、管理者、教师、教学内容、教学方法、校园文化和人文环境以及各种后勤服务人员和设施等，他们通过共同的努力，实现传播先进文化知识，教书育人，全面提升大学生综合素质的目的。

一、高职院校思想政治教育生态环境的分类

邱柏生教授认为思想政治教育的生态环境，“依社会活动形态来分，可分为经济生态环境、政治生态环境和文化—心理生态环境；依政治文化的结构来分，可分为主流意识形态生态环境和亚文化生态环境；依意识形态的运作状况分，又可分为导向生态环境和取向生态环境；依教育过程的生态环境来分，可分成社会方面的生态环境、心理方面的生态环境和控制方面的生态环境等等。” 笔者从事思想政治教育几十年，认为思想政治教育生态环境还能从大学生个体或群体所经历的全部社会活动场所的不同，将思想政治教育生态环境分为家庭生态环境、学校生态环境和社会生态环境等。

1、家庭生态环境

家庭作为社会的细胞、社会生活的最小单元，是最早对受教育者实施教育和影响的地方，家庭教育是一切教育的基础。家庭环境的熏陶，不仅影响子女的个性发展，而且对子女的世界观、人生观、价值观的形成和确立有着不可估量的作用。现在的大学生绝大多数都是“90后”的独身子女，父母对他们的期望值和要求都很大很高，家长作为这个生态环境中的教育者，应该以身作则，言传身教，经常与子女沟通、交流，了解子女的思想动态和行为轨迹，同时作为高职院校思想政治教育更要充分利用和发掘家庭环境的教育资源，及时与家长联系形成合力，更好地为身为受教育者的子女的健康成长服务。

2、学校生态环境

学校生态环境是大学生成长成才的大熔炉，优美的校园环境对大学生的思想品德具有潜移默化的影响。马克思、恩格斯曾指出：“人创造了环境，同样环境也创造了人。” “孟母三迁”的故事也很好的说明了环境对人的影响。校园环境包括校园物质环境、校园文化环境和校园人际环境。校园物质环境的范围很广泛，学生宿舍、食堂、教室、图书馆、操场等硬件设施和环境布置都能对大学生产生无形的影响，使大学生在不知不觉中，自然而然地受到熏陶、暗示、感染。校园文化环境通过教育者和被教育者精神面貌、校风、学风、校园精神、等方面反映出来，校园文化环境通过教育者的组织和利用可以对受教育者产生耳濡目染、潜移默化、养性怡情、陶冶情操的积极作用。学校教育生态环境中的这些教育活动极大地满足了大学生成长成才的需要，使大学生学会更好地融入群体与社会当中，在纷杂的事物中学会选择，具有正确的价值判断能力；使大学生具有独立健全的人格和鲜明健康的个性，学会清醒而客观地认识自身的价值和在社会上恰当的位置，勇于承担自己的责任。

3、社会生态环境

社会生态环境作为一个多层次、多要素的复杂系统，对处于特定成长阶段的大学生有着全面而深刻的影响。人是社会环境的创造者，也是社会环境的产物，每一个人都离不开社会，都处于社会之中，在社会中扮演各自的角色并且受到社会环境及社会其他成员直接或间接的影响，社会环境对人们的世界观、人生观、价值观的形成与确立有着重要的影响，人们在社会环境中既是教育者又是受教育者，既影响着他人，同时也被他人影响着，并且在这个生态环境中相互依赖、相互影响。

网络时代的来势汹汹已是不争的事实，人们的工作、学习、生活等各方面都发生了前所未有的改变。在当今社会中，网络不仅使信息的传播速度变得迅速，还是信息的接受数量呈现出愈来愈大的态势，内容也越来越丰富，网络成为人们获取信息的主要方式。由于网络的特殊性，大学生在上网的同时，更多地了解了其他知识，使大学生的知识更新越来越快，大学生的知识容量也越来越大。由于各种传播媒介的增多，大量的信息如潮水般涌来，这就需要大学生有分辨真伪、美丑和善恶的能力。

二、高职院校思想政治教育生态环境的原则

构建和谐的高职院校大学生思想政治教育生态环境，做好高职院校大学生思想政治教育工作，需要遵循以下原则：

1、以人为本原则

党的十七大报告强调指出：“加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，用正确方式处理人际关系。”把人文关怀写进党的代表大会报告中，这充分说明中央领导集体在思想政治工作方面贯彻落实“以人为本”理念的重要体现。

以人为本在高职院校思想政治教育生态环境中的体现就是以大学生为中心，一切服务于大学生，以满足大学生的需求、扩充大学生的能力、提升大学生的生活品质、实现大学生的全面发展为出发点和落脚点，增强针对性、实效性、吸引力和感染力，从而不断提高大学生的思想政治素质、价值判断能力和道德品质修养。同时以人为本使大学生成为思想政治教育的动力主体，可以激发大学生自我教育的主动性、参与性和积极性，激活大学生全面发展的热情和动力。

2、实践性原则

在高职院校思想政治教育生态环境中，思想政治理论课教学的目标是使大学生建立起科学的世界观、人生观、价值观；提高大学生的理论素养和认知能力，让大学生在步入社会之前先学会如何做人处事，具有鲜明的实践性特征。、教育部《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》（2005）指出：“高等学校思想政治理论课的所有课程都要加强实践环节。要建立和完善实践教学保障制度，探索实践育人的长效机制。围绕教学目标，制定大纲，规定学时，提供必要经费。加强组织和管理，把实践教学与社会调查、志愿服务、公益活动、专业课实习等结合起来，引导大学生走出校门，到基层去，到工农群众中去。要通过形式多样的实践教学活动，提高学生思想政治素质和观察分析社会现象的能力，深化教育教学的效果。”通过多样化的实践教学，一方面解决思想政治理论课教学从理论到理论单一的模式，把理论教学与实践教学结合起来；另一方面，通过给学生提供自学、思考、研究、创新的时间和空间，提高大学生的实践能力，引导他们以健康向上的道德、法治精神实践人生，让大学生在实践中加强生活体验，感悟历史使命和社会责任，升华思想境界，铸造优良思想品德；在实践中学会做事，学会做人，学会运用马克思主义立场、观点和方法去分析问题，解决问题，从而提高认知能力、思辨能力和实践能力。

3、目标性原则

对于刚步入大学校园的新生来说，社会阅历肤浅，缺乏人际交往、环境适应和实际工作的能力，并且又正处于世界观、人生观和价值观形成的重要阶段，如何帮助和引导他们根据自身实际情况、兴趣爱好、性格特征以及对未来人生的发展目标、方向、职业等进行合理的自我定位，确立在学院三年、甚至于是未来人生发展中学习、生活、工作的规划，是高职院校思想政治工作的基础。因此，在新生思想政治教育中，应该加强大学生职业生涯规划教育，引导大学生确立自己理想的目标，明白自己在大学期间需要获得的知识、技能，为自己设计一个切实可行的培养方案，制定好短期、中期、长期学习和工作计划。

三、高职院校思想政治教育生态环境的措施

高职院校思想政治教育的生态环境，是一个有机的整体，它的所有活动都应该以大学生的成长成才为目的，以发展和培养大学生创新思维和能力为落脚点。

1、树立“全员育人、我在乎你”的管理理念

党的十七大强调了“深入贯彻落实科学发展观”的任务，要真正把大学生思想政治教育贯穿和渗透于教学、管理和服务工作的各个环节，就必须树立“全员育人、我在乎你”的理念，教师、管理者、后勤工作人员以教书育人、管理育人、服务育人为己任，就是以大学生为主体和中心，学习上尊重大学生的思想与个性差异，激发大学生的主体性，关注大学生的关注点；生活上重视大学生的内心需要与感受，关心学生，尽最大可能帮助大学生解决困难和问题；情感上多与学生的沟通交流，用真心真情感染大学生，及时掌握大学生的思想动态，促进大学生的全面发展。

2、强化思想政治理论课，确立“实践育人”理念

思想政治理论课是高职院校思想政治教育的主渠道，旨在对大学生在成长过程中带有规律性的问题和现实生活中反映出来的各种倾向进行教育，从而提高大学生的理论素养和认识能力，让大学生在步入社会之前先学会如何做人处事，在这个过程中，必须确立“实践育人”理念，高度重视 “实践育人”思想政治教育中不可替代的作用，创设实践环境，增强实践能力，通过精心设计，引导大学生实现由“知”到“行”的转变；同时在教学内容上，紧密联系国际、国内两个大局，联系改革开放和现代化建设的实际，联系大学生思想实际，关注并回答大学生关注的热点、难点问题，为大学生释疑解惑；在教学方式上，用互动式、研究型等多种方法提高大学生参与教学的主动性、积极性、创造性；在教学手段上，运用多媒体课件、电化教学手段、视频资料等多种方法获取信息，培养大学生的问题意识和探究意识，提高大学生的合作交流、自主探究、勇于创新的能力。

3、开展生命伦理教育，掌握生命伦理教育的制高点

哲学家周国平这样说：“热爱生命是幸福之源，同情生命是道德之本，敬畏生命是信仰之端。人生的意义，在世俗层次上即幸福，在社会层次上即道德，在超越层次上即信仰，这都取决于对生命的态度。”少数大学生对于生命的漠视和淡然，从马加爵到药家鑫，每每听到或看到大学生自杀、他杀事件的时候，心情都会变得格外沉重，如何引导大学生正确认识生命，珍惜生命、尊重生命、热爱生命，正确对待生命情感，形成坚强的生命意志；懂得生命是人的最基本的价值，树立关爱自然、关爱他人、敬畏生命、善待生命的生态道德良知，这是高职院校思想政治教育的另一个重大课题。

参考文献：

[1]邱柏生《要重视研究思想政治教育的生态环境》[J]学校党建与思想教育2004（5）.

[2]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M]，北京：人民出版社，2007： 14.

[3]周国平《周国平论教育》华东师范大学出版社.

[4]程焉平博文《开展生命伦理教育，缓解生命伦理问题》2010.12.31.

生态环境治理能力篇（6）

中图分类号：F272

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）06-0080-03

引言

党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。[1]2015年9月，中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》，强调“推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代”。 [2]可见，生态治理内嵌于国家治理的系统过程之中，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是建设中国特色社会主义的应有之义。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，加强生态环境治理，建设生态文明，已成为当前政府治理的重要任务，并成为衡量政府绩效水平的主要标准之一。管理学家琼・玛格丽塔曾经说过，“不能评估就无法管理。”因此，生态环境治理如果不能通过量化考评，则难以实现有效的治理。有鉴于此，笔者从实现人与自然和谐的战略愿景出发，在生态环境治理评价中引入平衡记分卡的理念，从四个维度建立生态环境治理评价模型，从而创新生态环境治理评价思路和方法，以期对推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化的实践活动有所助益。

一、平衡记分卡简介

平衡计分卡（the Balanced Score Card，简称BSC）是著名的绩效管理工具。其由美国著名的管理会计学家、哈佛大学的罗伯特・卡普兰 （Robert Kaplan）教授和美国波土顿复兴全球公司总裁大卫・诺顿 （David Norton）两个人于20 世纪90年代初共同开发。1992年，罗伯特・卡普兰和大卫・诺顿通过对当时绩效评价方面处于领先地位的12家企业进行为期一年的项目研究，在《哈佛商业评论》上发表了论文《平衡记分卡：驱动业绩的指标评价体系》，在文中首次提出平衡计分卡理论。此时的平衡计分卡作为一种纯粹的绩效评价工具， 弥补了传统的单纯财务指标评价方法的缺陷。在之后的几年里，两位学者对平衡计分卡理论进行了进一步的探索和研究，并于1993年和1996年在《哈佛商业评论》上相继发表《平衡记分卡的实际应用》《平衡记分卡在战略管理系统中的应用》从而使平衡记分卡的理论框架体系逐渐完善。在此基础上，1996年，《平衡计分卡：化战略为行动》一书出版。该书的出版，标志着平衡计分卡理论的成熟。至此，平衡计分卡由一个业绩衡量工具转变为战略实施工具。 [3]13

平衡记分卡是从财务（Financial）、顾客（Customers）、内部经营过程（Internal Business Progress）、学习和成长（Learningand Growth） 四个维度，把组织的战略转变为具体的目标和测评指标，以实现战略和绩效的有机结合，从而全面评估组织经营业绩的新型绩效管理体系（见图1）。其核心在于“平衡”二字，平衡记分卡的四个维度，实现了组织财务指标与非财务指标、短期目标与长期目标、结果考核和过程控制、内部人员与外部人员、硬性客观指标和软性主观指标、战略管理与经营管理之间的平衡。平衡计分卡是一种战略导向的创新型综合性绩效评价管理思想和操作体系，是实现可持续发展切实可行的绩效评估工具。平衡计分卡作为一种先进的全方位综合平衡绩效评估工具，被《哈佛商业评论》誉为20世纪最有影响力的10项管理工具之一。

二、平衡记分卡在生态环境治理中的适用性及其修正

1.平衡计分卡在政府组织中的适用性。平衡计分卡最初诞生于企业， 在企业绩效管理中获得了巨大的成功。但是，平衡计分卡不仅仅适用于企业，它还被广泛应用于其它各类组织的绩效评价。20世纪70年代末期，平衡记分卡由企业领域扩展到政府组织，形成了政府组织平衡记分卡体系。平衡分卡的发明者卡普兰和诺顿认为，平衡计分卡除了适用于一般营利性机构之外，同样适用于非营利性机构的绩效评价，尤其是政府机关部门。 [4] “虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善营利企业的管理， 但是平衡计分卡在改善政府机构和非营利组织的管理上效果更好。” [3]143普兰和诺顿强调：“平衡记分卡的四个维度应用于广泛类别的公司和产业，都被证明是十分有效的。但是，这四个维度应该被看作样板，而不是紧身衣。” [5]也就是说，在将平衡记分卡运用于管理实践中时，不能过于刻板和机械，要视不同行业和不同组织的实际情况而定。由于政府组织与企业组织在很多方面存在差别，所以平衡计分卡不能原封不动地运用于政府组织，应该根据政府组织的特点和自身特殊要求来建构科学合理的绩效评价指标体系。作为企业绩效评估的科学方法，平衡计分卡应用于公共部门时，需要按照公共部门的发展战略，对平衡计分卡的框架结构和具体指标进行修正和重构。

2.平衡记分卡在生态环境治理中的修正。生态环境治理是指以政府为核心的包括政府、企业、公众和社会组织等在内的多元行为主体以有效促进生态利益最大化为目标，而采取相应的行动来控制环境污染及保护生态环境，寻求生态改善和生态进步，最终实现人与自然和谐相处的治理过程。由此可见，生态环境治理具有以下几个方面的特征：第一，生态环境治理具有治理主体多元性。它是由政府、企业、公众、非政府组织等多元主体共同参与的治理过程。在这个复杂的多元主体治理系统中，政府发挥着核心主导作用，它是生态环境治理的领导者、组织者和监督者。政府的生态治理是关系生态环境治理绩效好坏的决定性因素。第二，生态环境治理是一个事前预防、事后治理的动态循环过程。它不仅仅是单纯的环境保护和治理行为，它需要从公众的观念和意识层面，预防生态环境的破坏行为，从根源上杜绝生态破坏和环境污染的产生。第三，生态环境治理是一个实现人与自然和谐和可持续发展为战略愿景的生态治理过程。生态环境治理应该以实现人与自然和谐和可持续发展为目标，因而治理过程要注重长远性、全面性和动态性，避免短期性、片面性和静态性。

生态环境治理评价的长远性、全面性和动态性特点，与平衡计分卡的逻辑思路相契合。因此，在生态环境治理评价指标体系的构建中，引入平衡计分卡的分析框架非常适合。平衡计分卡是以组织发展战略为出发点，将组织的目标分解为财务层面、顾客层面、内部经营层面、学习与成长层面这四个层面而组成的绩效评价系统。平衡计分卡反映了财务与非财务衡量方法之间的平衡，长期目标与短期目标之间的平衡，外部和内部的平衡，结果和过程平衡。同样，生态环境治理是一个以可持续发展为战略目标的动态的系统的发展过程。因此，生态环境治理评价指标体系的构建，不能只注重环境污染控制、环境保护、生态系统恢复和生态系统健康等结果性的指标，还应该体现其动态变化的过程，反映其内部管理的状况，考虑其长期绩效与短期绩效的结合，体现生态环境治理过程与结果的统一。针对生态环境治理的特征，对平衡计分卡的指标内容进行适当的修正，是建构生态环境治理平衡计分卡的前提和核心。因此，根据生态环境治理的评价要求，借鉴平衡计分卡将组织战略分解为四个维度的思路，可将生态环境治理的评价目标分解为生态环境治理的意识维度、客户维度、管理流程维度、学习与成长维度，从而建立生态环境治理评价的理论模型。

三、生态环境平衡记分卡理论模型的阐释

1.生态环境治理的意识维度。要实现人与自然的和谐相处与可持续发展，首先要形成生态治理的意识和观念。生态意识是生态环境治理的逻辑起点。只有认识到生态环境保护的重要性和必要性，才能形成保护生态环境的观念，从而转化为生态治理的具体行为。西方著名思想家欧文・拉兹洛曾经说过：“人类的最大局限不在外部，而在内部。不是地球的有限，而是人类意志和悟性的局限，阻碍着我们向更好的未来进化。” [6]8拉兹洛认为人类在地球上遇到的极限与人类自身的观念和立场这些内在限度息息相关。“如果我们能超越我们的内在限度，超越那些束缚和困扰当今世界的陈腐观念或行为，那么进化的前景就会‘在轨线上’。” [6]6可见，生态环境问题的有效解决，重心要放在人自身的内在限度即人的意识、观念和行为的治理上。实现人与自然共荣共生、和谐发展，需要通过教育、宣传和举办活动等多种方式来培养和提高人们的生态意识和观念，这是生态环境保护的根本出发点。生态治理的意识是生态环境治理平衡计分卡理论模型的逻辑起点。

2.生态环境治理的顾客维度。生态环境治理中的顾客指的是与生态环境存在利益关联的生态系统的利益相关者，他们能从生态环境治理中获得各自的短期利益，即拥有健康的生态环境和宜居的生活环境；同时，也能从生态环境治理中获得长期利益，即人与自然的和谐与可持续的发展。社会上的每一个人都消费着同样的空气和淡水，所以每一个社会成员都是生态环境的消费者，即顾客。生态环境状况与公众的生产和生活息息相关，对他们的生产和生活质量产生直接的影响，随着人们生活水平不断提高，人们对自己的生存环境也提出了更高的要求。生态环境治理，其目的是要满足人们环境利益需要。正如企业把顾客满意作为检验工作好坏的终极标准一样，生态环境治理的成效最终也要靠公众来评判，也就是以公众满意度为终极标准。生态环境治理的公众满意度是指公众对生态环境治理情况的一种主观体验和评价，它能够帮助生态环境治理的各行为主体尤其是政府了解生态环境治理的基本状况，有助于政府生态治理效能的进一步提高。因次，建立公众满意度评价指标体系是生态环境治理评价的重要组成部分，如公众对环境违法案件查处的满意度、公众对政府行政效率的满意度、公众对政府诚信的满意度、公众对宜居生活环境的满意度等。

3.生态环境治理的管理流程维度。生态环境治理的管理流程主要包括战略规划、组织执行、监督控制等环节。政府是生态环境治理的核心主体，在环境保护与可持续发展中起着举足轻重、不可替代的作用。生态环境问题的有效解决，需要政府从宏观上进行战略上的规划与组织，通过法律法规、制度政策和相应的组织机构等实施环境保护的指导、监督与管理。在管理过程层面，首要的是做好生态环境建设的总体规划。这就需要设计合理的生态环境总体规划制度和具体的生态环境执行制度。党的十报告强调“保护生态环境必须依靠制度”。生态制度建设的顶层设计与总体规划是生态环境保护的前提和基础，是决定生态环境治理绩效的重要因素之一。在生态环境治理总体规划的基础上，需要相应的领导机构和部门组织实施。否则，制度就会流于形式。要加强政府部门与各级环境保护主管部门的组织建设，合理设计和优化生态环境治理的组织领导结构，从而确保生态环境治理得以有效执行。最后，要对生态环境治理的执行过程进行有效的控制。生态环境治理的控制环节主要目的是有效纠正偏差，以保证生态环境治理目标的顺利实现。生态环境治理的管理流程从战略规划到组织执行再到监督控制的每一个环节都是环环相扣的，是生态环境治理顺利进行的有效管理过程。

4.生态环境治理的学习与成长维度。生态环境的有效治理，从根本上来说依赖于人们生态意识的提高。而生态意识的提高，需要相应的学习与不断的成长。生态教育和环保宣传是学习与成长的重要手段。生态教育是关于保护自然和保护生态环境的教育。生态教育的目的是培养具有生态知识、生态精神、生态智慧和生态素养的“生态人”。它以社会公众为教育对象，以家庭教育、学校教育、社会教育为主要方式，以生态道德教育、生态知识教育、生态实践教育为重点内容。 [7]在环保宣传方面，要强化环境宣传教育，提高全社会环保意识。要以提高全社会生态意识为重点，构建多哟巍⑷方位、广覆盖、齐参与的生态环境宣传教育体系。通过宣传教育，使公众树立牢固的生态意识和观念、形成节约资源和保护环境的生产方式、生活方式和绿色消费观念。

四、结论

将平衡计分卡的核心理念引入生态环境治理，构建生态环境治理评价模型，其各个维度之间存在着内在的逻辑关系。生态意识是生态环境治理的逻辑起点，生态意识的培养和提高依赖于不断的学习与成长。当生态意识成为全社会的共识，生态环境保护就将上升为国家的意识，如党的十将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，并出台相应的法律法规、制度政策等，通过政府及相关部门组织机构在全社会贯彻执行。政府通过制度、政策等对生态环境实施的强制保护与公众通过学习与成长树立生态意识而形成的自觉保护形成生态环境治理的合力，生态保护的意识和观念转化为公众的具体实践行为，在社会生产、生活和消费领域得以体现，从而通过全社会的共治，实现生态环境保护的目的，并在客户维度实现了生态环境的优化和公众满意度的提高，最终实现人与自然和谐的战略愿景，实现人类社会的可持续发展。生态环境治理平衡计分卡模型实现了主动保护与被动保护的平衡，内部管理和外部客户的平衡，治理过程与治理结果的平衡，短期治理目标与长期治理目标的平衡，是生态环境治理方面的一种切实可行的全方位综合平衡绩效评估操作体系。

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生态环境治理能力篇（7）

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0009-03

生态文明指的是在对自然界进行改造的过程之中，不断对人与自然的关系加以优化，进而建成良好的生态环境所取得的制度、精神、文化成果和。生态文明并非是局部的社会经济现象，而是相对于工业文明与农业文明的一种社会经济形态。所谓政府治理，指的是为了能够使得公众的利益获得最大化，而对公共事务进行互动合作管理的过程。目前，加强生态文明建设，不仅是生态社会主义的理论诉求，同时也是中国特色社会主义未来发展的必然趋势，也是各界关注的热点。本文就科学发展观视角下政府生态治理路径完善问题展开相关研究，以期为政府的生态治理提供参考。

一、生态治理的内涵及其现状

在科学发展观的视角下，所谓生态治理便是在政府的管理下，通过制定科学合理的法律法规来实现人与自然的和谐相处的过程。政府是生态治理过程的主体，此外，社会力量及广大的群众也应该积极参与到其中去。目前，在全球化的大背景之下，世界各个国家的合作、依赖程度也愈来愈紧密。因此，在进行生态治理时需要积极地与其他国家相互配合、协作。

以科学发展观视角综观我们国家的生态治理现状，其形势是相当严峻的，具体表现为人与自然、人与人、人与社会的关系易冲突乃至诱发生态危机等。科学发展观核心是以人为本，在追求发展的过程中强调利益的最广大化。但是，由于社会转型期，经济、政治、社会的发展处于改革攻关时期，许多地区片面追求经济利益最大化，导致资源供应紧张、资源分配不均，人与自然的生态关系受到严重威胁。所以，我们对该问题应该予以足够的重视。我们应该充分认识到生态文明是社会和谐发展的重要标志，是世界时展的主要潮流，是自然、社会与人类三者共同发展的重要基础。

我们国家现在的改革逐步步入了深水区，中国梦的基本内涵就包含着生态环境治理现代化，从本质上来讲，就是在发展经济的同时不能对生态环境造成破坏。以环境破坏为代价换取短暂的经济利益，必然是不可持续的发展。这种发展理念和现状亟须转变，绿色、可持续、共享的发展理念，是宜居生态的发展理念。

二、生态文明建设过程中政府治理的作用

（一）倡导绿色消费模式，树立生态文明理念

生态文明建设是一项复杂、系统的工程，因此，政府部门首先需要高度重视生态文化建设，努力倡导绿色消费模式，使全社会牢固地树立起生态文明观念。具体来讲，包括以下三点：一是积极扭转消费观念，努力倡导生态消费模式。随着经济社会的高速发展以及人们消费模式的不断转变，我们应该积极倡导新的消费模式，杜绝环境恶化与资源浪费的现象。二是建立健全生态教育机制。政府部门要充分利用各种新闻媒介来对生态文明建设的知识进行广泛的宣传，在人民群众的日常生活、生产等层面将生态文明建设的理念充分地体现出来。三是努力加强生态教育，不断提升公民生态道德素质。在公共场所、教学生活中融入生态教育，潜移默化地影响公民生态观念，提升公民生态道德素质。

（二）发挥政府在生态环境治理中的主导作用

如果在进行经济建设过程中产生的环境问题会对人民群众的利益造成威胁，那么政府加强对环境的治理便是维护公众利益的重要保障。若是把环境治理活动简单地推向市场，只是依赖于市场的组织运作，从而引导社会资源向环境保护流动，这便是典型的市场万能论。政府是生态环境的责任主体，是社会生态环境公共物品的主要提供者。加强生态环境治理是在市场经济运行的条件之下政府的重要职能。因此，政府部门需要充分发挥在生态环境治理中的主导作用。

（三）确立多元主体参与机制，发挥政府的组织协调作用

在进行生态环境治理的过程中会涉及各行业、各领域，因此，生态环境治理具有综合性与广泛性的特点，这就要求政府在解决生态环境问题时要积极与各行业、各部门沟通协调，杜绝相互矛盾与相互脱节现象的发生，避免因权责不明而产生责任推诿、履责缺位的现象。确立多元主体参与机制，充分发挥政府的组织协调作用，这就要求政府部门做到以下三点。

1.建立生态环境信息公开机制。对于环境信息的公开披露一直是学界和社会关注的热点，环境信息的公开是公众参与环境保护的前提，只有充分了解社会生态现状，生态治理主体参与才能有的放矢。环境信息公开的基本架构包括两方面，一是基于环境信息请求权的被动公开，主要表现为对某一生态问题的信息披露；另一个是基于政府法定职责与企业社会责任而主动公开相关的环境信息。政府、企业应当更加主动地公开环境信息；同时公民个人也可以积极申请、主动维护自己对于生态环境信息的知情权。

2.健全部门、地区协调机制。生态环境治理是一个比较复杂的问题，涉及诸多领域和部门，在生态环境治理过程中，除了要做到信息公开与资源共享，还应加强生态环境治理不同主体、不同部门间的交流与合作。健全部门与地区的协商机制、协调机制，可以更加高效地处理生态环境治理过程中的问题。各级政府部门应当采取联合行动应对生态问题，通过跨区域合作与交流，推动生态治理的合作走向普遍化和常态化。

3.明确政府与公私机构之间的界限和责任。政府与企业在政治、经济、社会中作为主要参与主体，享有诸多资源与环境便利。因而，在生态治理过程中，政府与各类公私机构应当明确自身的权利边界以及应当履行的环境保护责任。更重要的是，政府与企业机构应当清晰职责边界，杜绝寻租现象的发生。

三、科学发展观视角下当代政府完善生态治理体系的路径

（一）构建政府生态绩效管理体制

在科学发展观视角下当代政府要想完善生态治理体系，首先要从构建政府生态绩效管理体制着手，这要求政府部门做到以下几点：首先要增强政府部门对于生态环境建设重要性的认识，坚持科学发展观、注重生态治理、坚持五位一体发展战略，从行政理念与责任上切实强化生态观念。

其次是不断优化创新政府部门现有的管理制度，要努力将对政府组织的绩效考核指标从经济至上转向绿色GDP考核，把生态保护成果作为评价政府治理的核心内容。当前，不少学者关注到了绿色GDP核算的学术研究问题，虽然绿色GDP真正运用的可操作性值得商榷，但是这种积极的探索不失为生态治理中政府行政理念转变的良好表现。

再者要对目前的管理手段加以不断的优化，有意识、有步骤地减少利用税收、行政处罚等行政手段来治理环境，努力做到市场激励与行政手段并重。生态治理如果一味地通过税收与行政处罚来进行治理，其往往是被动的。政府可通过市场激励、政策扶持，鼓励绿色、环保产业的发展，带动生态治理产业的发展与普及。企业在市场激励下，自觉履行生态治理义务，也可以大大降低政府生态治理的行政成本。

最后，要不断改善政府职能，努力实现从生态管理到管理与服务并重。生态治理，强调管理与服务的同步。政府在生态治理过程中应当树立强大的服务意识，在生态治理中优化环境服务，打造生态宜居的生态环境，提供便利、优质的环境咨询、环境保护等服务。

（二）建立健全的执行机制

在科学发展观的视角之下，政府部门要完善生态治理体系的一个重要环节就是建立健全的执行机制。只有在高效的管理与约束之下，我们才可以更好地实现环境保护。

首先，政府需要建立、健全环境保护法律法规，当出现违犯环境法律法规的情况时，要依法给予相应的处罚；其次，政府部门要积极出击，及时、高效地解决生态危机问题，对于生态环境破坏比较严重的地方，要依法进行重点补偿。

同时，还应加强基层执行队伍的培训。好的政策有赖于基层执行人员推动执行与跟进反馈。一直以来，政策执行偏差经常是困扰政府的问题。生态治理涉及环境保护政策、环境立法与执法、环境服务等方方面面的执行工作。这些工作的执行依靠大量基层执行人员推动实施。不断提高基层执行队伍的生态治理理论素养，有利于保障法律、政策执行效果，降低执行偏差，避免生态治理法律政策执行失效或产生不良后果。

（三）加强法治建设，推进生态文明建设法治化

政府部门要不断加强法治建设，逐步推进生态文明建设法治化。一是要不断普及生态文明建设法律法规，要加强对政府负责人的法制培训，并且把环境保护法写入企业生态经营之中，加强对社会大众的法制教育力度，不断增强全民生态保护法治意识。从科学发展观到生态治理，可以发现我们不断强调治理的可持续与绿色发展。但是，生态治理的实现不是一蹴而就的，我们在不断提升认知的同时也需要他律机制的健全来规范和约束行为，确保生态治理的推进。

二是政府部门要做到严格执法，不断增强执法、巡视力度，对破坏生态、污染环境的行为做到零容忍。法制是生态治理的坚强后盾，对于生态治理的破坏成本的提升，并不是生态治理的目的，但是不失为生态治理的有效手段。济人往往具有趋利避害的心理，当破坏环境的代价足够大的时候，更加能促使其放弃牺牲环境利益的决策。

三是要逐步健全地方生态环境法规，根据当地的实际情况，制定、修订相应的制度，不断增强对地方企业的约束力度。法律法规的制定与执行并不是一成不变的，地方生态环境与经济发展处在不断的变化之中，因而，对于生态环境的立法、执法工作要注意做到与时俱进、紧贴地方特色。科学发展观，讲究动态与系统的发展管理战略，地方生态环境规约的制定可开展听证、调查等形式，深入了解地方环境变化情况，制定有效性、针对性较强的规约，更好地为地方生态环境保护提供法律保障。

（四）鼓励社会组织的参与

目前，我们国家的生态环境遭到持续不断的破坏，这已经给人类的社会活动带来了极大的威胁。因此，这就要求更多的人参与到保护生态环境的行动中。我们国家严峻的生态现实催生出了很多专业化程度较高的社会组织，专业的社会组织可以吸引更多的民众积极参与到生态环境治理中来。并且，我国的生态治理工作与科技发展问题、贫困问题、可持续发展问题等具有相当紧密的联系，政府部门积极鼓励社会组织的参与，能够为生态治理工作的顺利开展提供保障。

专业的民间环保组织可借助自身优势为政府提供专业的环境测评报告，真实有效地反映环境发展存在的问题。同时，专业环保民间组织在环境保护方面可以发挥群众优势和专业优势，这也极大地节约了政府行政成本、提高了政府治理环境的行政效率。此外，专业的民间环保组织更可以提起民间环保公益诉讼、协助环保领域相关立法工作。例如各地生态法学研究会以专业的法律基础从事某一环境问题立法草案研究，为生态立法工作奠定坚实的社会基础。民间性的环保组织可以深入了解基层环境、听取民众意见，对于生态立法工作的科学性与民主性具有极大帮助。

专业的社会组织可以发挥组织优势，吸纳社会群众力量，聚集一批有志于为生态环境治理服务的志愿力量。生态治理是一个系统而庞大的社会工程，仅仅依靠政府单边治理是不够的，政府由于时间精力、行政成本等问题，对于生态治理问题需要诸多力量支持；而社会组织虽然具备专业性和组织优势，但是在资金、人才、技术等方面，还是需要政府和社会的支持。公民个人可以加入相关社会组织从而参与到生态治理的工作中，社会组织提供专业培训，形成专业优势与人才优势，更好地推动社会生态治理。

四、结论

综上所述，不断加强生态文明建设直接关系到可持续发展道路的进程与人民群众的切身利益。在科学发展观视角下，政府部门要不断完善生态治理体系，首先要倡导建立绿色消费模式，树立生态文明理念，加强生态文明教育；其次要建立健全的执行机制，提升基层执行队伍素质；再者要加强法治建设，推进生态文明建设法治化；最后要鼓励专业社会组织的协同参与，吸纳社会力量参与生态治理工作，从而更好、更全面地推动生态文明建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的基础。

参考文献：

生态环境治理能力篇（8）

1、定义

 

整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

 

2、问题指向

 

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”“;碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”.韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”.棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题(Joined-up problems)……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”,“解决跨部门边界(Boundries)的复杂难题，需要新的途径”,“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”.按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

 

3、核心概念

 

(1)目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

 

(2)协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合;治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合;公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合;规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合;服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合;监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

 

(3)信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性(或项目责任)三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩;效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系;有效性(或项目责任)指的是行政人员应对其行政行为负责。

 

(4)信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

 

二、我国城市生态环境治理现状

 

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题(1)存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费;二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况;同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管;遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”,遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”,最终导致行政效率低、信任度缺失。

 

(2)存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境 NGO 等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境 NGO 等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保 NGO 在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

 

(3)存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞;二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据;有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”.网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013 年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达 14257个，其中部级机构 45 个，省级 400 个，地市级 2252 个，县级环保机构 8866 个，乡镇环保机构 2694 个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

 

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

 

(1)制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

 

(2)社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限;企业追求利益，不惜以破坏环境为代价;环保 NGO 很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

 

(3)政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是 GDP,即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但 GDP 在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

 

(4)技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

 

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

 

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

 

(1)加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”.我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色 GDP 制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式(即大部制)还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”,将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

 

(2)加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”“、市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

 

(3)加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国 E.S 萨瓦斯提出的 BOT 与 TOT 模式、大力推广清洁发展机制(CDM)等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保 NGO,拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

 

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

 

(1)加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

 

(2)加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

 

(3)加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系;在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业;在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

 

(4)加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

 

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

 

(1)改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

 

(2)建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

 

(3)通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将部级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

 

【参考文献】

 

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[6] 周厚丰：环境保护的博弈[M].北京：中国环境科学出版社，2007.

 

[7] 2013 年环境统计年报[R].

 

生态环境治理能力篇（9）

一、统一思想，提高认识，切实增强做好环境污染整治工作的自觉性

如果有人问我，发展得怎么样？我会毫不犹豫地说，发展得很好，也很不容易。并逐一向他介绍所发生的一系列事情，比如：①人均已接近*美元；②全国百强县排名中已前进到第*位；③有几个产品已影响世界市场；④已拥有家上市公司，家等待上市，一批企业准备上市；⑤家企业承担个国家*项目，家企业建设了部级技术中心，有一批高技术人才，有外国专家在工作和生活；⑥已形成了有较强竞争力的产业基础；⑦有一批优秀的企业和企业家，等等。

如果有人问我发展的压力是什么？我的回答是：①土地资源少；②环境容量小；③城乡差别大；④建设任务重。

如果有人问我，发展中存在的突出问题是什么？我的回答是：①农民还比较贫穷；②环境污染比较严重，特别是环境问题已成为上上下下高度关注的一个大的社会问题。

对待环境污染问题，县委县府的态度是明确的，就是必须治理，而且必须加快治理。今天的这个会议不是解决要不要治理的问题，而是解决如何加快治理的问题。

关于环境污染以及环境污染的整治，我要讲三句公道话：

第一句话，的部分企业有污染，特别是几家大的医药化工企业污染确实严重，但是他们对的贡献也很大，要“两分法”，不能讲到污染就不讲贡献。同时，为了减少污染，他们已作出了很大努力，相应地已减少了污染源和污染面。

第二句话，由于环境容量小，有污染的不光只有企业，居民的生活污染同样也很严重，也大大超标。

第三句话，在南岩的污水处理厂，当时我们在抓紧建设，抓紧投产，按照那时的进度，现在该建好了。新嵊合建后，这项工程至少要推迟三年时间，预计到年才能完成。

在这个认识的基础上，我还要讲一讲大道理，也是三句话：

第一句，回顾历史，以牺牲环境为代价来推进工业化和城市化，可以说是全世界比较普遍的现象。

第二句，正视今天，以牺牲环境来求得经济增长的路已走到了尽头，再也走不下去了。

第三句，展望未来，走生态型统筹发展的道路是正确的决策，时代的选择，人民的选择，也是企业的必然选择。

我想用这三句话来统一大家的思想，用“大道理”来管“小道理”，整治是手段而不是目的，我们的目标是实现经济和环境的“双赢”，即“既有金山银山，又有绿水青山”。

二、进一步增强环境污染整治的信心和决心

环境污染整治，是一场硬仗，也是一场恶仗，我们必须增强责任感和使命感，增强抓好污染整治工作的信心和决心。

⒈几年来的工作为污染整治打下了良好的基础。

近几年来，县委、县政府高度重视，各级各部门和社会各界共同努力，我县在污染防治、生态保护以及环境建设等方面都取得了较大进展。

一是生态理念逐步深入人心。去年，我们确立了“生态立县、工业强县、开放兴县、以城带县”发展战略，把“生态立县”放在了重中之重的位置。召开了生态县建设动员大会，出台了《关于生态县建设的实施意见》，各镇乡、各部门围绕生态县建设目标，积极开展各项基础工作，形成了党委决策、政府实施、人大监督、政协支持、分级管理、上下联动、部门互动、公众参与的生态县建设机制，特别要指出的是，我县企业家觉悟早，认识到位。

二是结构调整取得明显成效。近年来，我县以国家产业政策为导向，充分发挥环保决策的调控作用，加强建设项目环境管理，引导发展高科技、高附加值、低能耗、低污染或无污染的项目，严格控制污染项目，年至今，审批项目环评执行率*，“三同时”执行率*。我们支持和引导医药化工企业外迁寻找发展空间，继实施原料药车间搬迁计划后，药业原料药厂又将整体搬迁，到目前，先后有*多家企业把生产基地或污染相对严重的原料车间迁到县外，外迁企业实际在外投资已达*亿元。近年来，制药、、药业等骨干企业均投入大量资金进行产品结构调整，先后淘汰了*条工艺落后、污染严重的生产线，停止了一批重污染产品的生产。医药化工行业正从以化工为主向以医药为主转变，生产正从化学合成向原料外购或生物制剂方向转型，产品正从医药化工中间体向制剂成品发展。

三是生态实事工程稳步推进。在建成城市垃圾减量化、资源化、无害化处理设施的基础上，积极实施县城污水综合治理，出资*万元合建污水处理厂，投资*余万元累计建成县城截污干管*公里，截污收集能力达*以上，还组织实施了江分段蓄水工程。同时，全县生态公益林建设面积达*万亩，其中建成面积万亩，整治清水河道*公里，建设绿色通道*公里，“青山白化”治理率*，部分废弃矿山还积极开展生态复绿工作。特别值得肯定的是，农业农村面源污染得到有效控制，绿色细胞工程遍及全县，累计建成无公害农林产品基地*万多亩，有*只无公害农产品通过部级认证，已建成省级生态镇个，市级生态镇、村个，还涌现了一批绿色单位。

四是污染防治能力不断加强。在江流域水污染防治、区域废气污染控制等方面取得进展的同时，我们督促相关企业开展面源污染控制、生产工艺废气治理和废水处理二次废气捕集等臭气污染防治工作，建成座医药化工废渣焚烧炉，年处理能力达*吨，并实现了城市生产垃圾无害化处理。

五是环境治理工作扎实开展。主要是大力推行清洁生产，引导企业加强技术创新、工艺革新，不断改进和完善工艺设备，从根本上降低污染产生量，近年来共投入亿元，家企业已通过环境质量体系认证。我们出台政策，鼓励企业加大治污设施投入，全县累计已投入资金亿多元，建成各类污染防治设施*余台套，其中制药、、药业、实业、集团等都有省、市重点污染源治理项目。我们还加大了执法监督力度，坚决关停不法排污企业，从严查处各类环境违法行为。

总之，近年来的工作为环境污染整治、为可持续发展奠定了良好的基础，这个基础就是思想基础和物质基础。因此我们要有足够的信心和决心，把整治工作抓紧抓好。

⒉环境污染整治是落实科学发展观和省市部署的具体行动。

科学发展观，就是以人为本、全面、协调、可持续的发展观，它的第一要义是发展，核心是转变经济增长方式。坚持科学发展观，就是要把速度与效益、数量与质量、眼前与长远、经济发展与资源环境有机结合起来，既追求增长速度，更追求增长质量，既追求增长目标的完成，更追求经济结构的变化、生活质量的提高和生存环境的改善。按照科学发展观和省委“八八战略”要求，省政府部署开展了“*”环境整治行动，对我县提出了十分明确的任务和要求。何谓“*”，“”是指包括在内的水系及运河、平原河网，“*”是指*个设区市，也指*个省级环境保护重点监管区，江流域段被列为*个重点监管区之一，*年省里到督查调查过几次，并且力度一次比一次大，所以我们的压力相当大，任务相当重。

⒊环境污染整治是解决我县环境问题的关键所在。

随着经济社会的发展，生活水平的提高，人民群众对环境质量的要求也越来越高，加强环境污染整治，解决环境热点、难点和重点问题，不断改善环境质量，已成为广大人民群众的迫切愿望。根据调查和分析，我县还存在着一系列环境污染方面的突出问题。一是江水污染问题，城关及下游污染严重，交界断面水质超过国家Ⅴ类标准，离规定Ⅲ类水质要求相距甚远；二是县城局部区域阵发性臭气问题，群众反响十分强烈；三是县城噪声污染问题，交通噪声超标严重，功能区噪声达标率较低；四是农业农村面源污染问题，农药、化肥以及农村生活垃圾污染已对生态环境和食品安全构成了较大压力。建设生态县，生态环境是前提，也是基础。抓好环境污染整治，是改善和提高生态环境质量的根本途径，只有扎扎实实抓好环境污染整治，才能从根本上改善生态环境质量，为生态县建设奠定坚实的基础。

三、明确环境污染整治的目标和任务

县政府与市政府签订了环境污染整治目标责任书，整治期限为*年至年，整治重点是江城关段水环境、医药化工企业的阵发性臭气和县城的声环境，整治的总体目标为：用三年时间，通过开展水、气、声环境、工业污染、县城环境污染及农业农村污染专项整治，控制污染物排放总量，推进环保基础设施建设，增强环境监测和执法能力，到年，环境污染和生态破坏趋势基本得到控制，突出的环境污染问题基本得到解决，建成城市污水、生活垃圾集中处理设施，建成环境质量和重点污染源自动监控网络，环境污染防治能力明显增强，环境质量明显改善。我们总的想法和做法是：一控（严格控制新上有污染的项目）、二治（整治有污染的企业）、三迁（污染特别严重的企业车间要外迁）、四调（调整产业、调整产品）。

在整治问题上，必须明确五方面的工作任务：

⒈积极开展水、气、声环境整治。要认真组织实施江、江、江“三江”流域污染防治计（更多精彩文章来自“秘书不求人”）划，*年底前编制完成县“十一五”环境保护规划。加大水库及各镇（乡）饮用水源保护区的生态建设和环境保护力度，巩固集镇合格饮用水源保护区创建成果；加快城市截污管网建设进度，配合污水处理厂建设，积极推进产业结构调整，加强污染企业监管，加大污染防治力度，提高水环境质量。要开展县城局部阵发性臭气整治工作，加强医药化工企业面源废气、点源排放废气和废水处理产生的二次污染废气防治，改善县城环境空气质量。要开展县城噪声达标区创建工作，加强对工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声污染的管理，划定禁鸣喇叭区域（路段）和时间，年底前必须完成该项创建工作。

⒉积极开展工业污染整治。要取缔“十五小”和“新五小”企业，坚决关闭、取缔列入原国家经贸委的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》中的项目；限期关闭未经工商登记、环保部门审批的污染企业，在规定期限内未依法办理工商登记和环保审批手续的，一律予以取缔。要加快产业结构调整步伐，着重抓好重点医药化工企业的产品结构调整和原料车间外迁，争取通过年左右时间的努力，完成以医药化工企业为重点的产业结构调整任务，对不能稳定、全面达标生产的企业，*年底前必须完成限期治理任务，不能完成限期治理任务的，由县政府责令停业、关闭。要按照《清洁生产促进法》要求，积极开展企业清洁生产审核，对超标排放、超总量排放污染物或排放有毒有害物质的企业，实行强制性清洁生产审核。要积极推进循环经济理念，争创省级生态工业园。要规范工业企业排污口和清下水系统排放口设置，完善清污分流，重点污染源完成在线监测建设工作，建立与市级联网的环保监控平台。对*吨（含）以上燃煤锅炉实施脱硫工程，脱硫率达到*以上。

⒊积极开展城镇环境污染整治。要支持污水处理厂建设，建好与交接的污水管网系统，到*年底确保污水处理厂建成后废水能够纳入处理。要按照垃圾处理资源化、减量化和无害化的要求，加快实施生活垃圾无害化处理，积极推进垃圾分类收集，加快生活垃圾处理设施建设，医疗废物处置必须达到国务院《医疗废物管理条例》规定要求。要强化县城大气污染防治，巩固“烟尘控制区”创建成果。

⒋积极开展农业农村污染整治。要根据生态功能区环保要求，制定出台畜禽养殖禁养、限养规定，划定禁养区、限养区，推广生态养殖技术，开展畜禽养殖污染防治示范工程建设，提高畜禽排放物处理率和综合利用率，同时，重视做好水域养殖污染治理工作。要大力发展生态农业，积极建设无公害、绿色、有机食品产品基地，推进无公害、绿色、有机食品认证，推广使用有机化肥，削减化肥、农药使用量。要大力实施村庄整治，推进河道和小流域综合整治，减少水土流失。要继续开展“青山白化”治理，加强矿山生态环境恢复治理工作。

⒌积极开展环境监控设施建设。要按照省、市统一部署，年底前配合完成江—地表水交接断面水质自动监测站建设，并与省、市联网。建成城关镇环境空气质量自动监测站，并与省、市联网。对重点污染源（包括水、气）实行在线监测，并实行省、市、县三级联网。

环境污染整治方案已经下发，各部门、各企业要对照方案、联系实际，认真贯彻执行。

四、切实抓好环境污染整治的落实

环境污染整治困难多，责任大，时间紧，我们一定要加强领导，明确责任，狠抓落实，打好环境污染整治攻坚战。从现在开始，我们要一家一家抓，一件一件抓，一天一天抓。

⒈要明确责任。县政府已经成立全县环境污染整治工作领导小组，印发了《县环境污染整治行动方案》，围绕环境污染整治目标和重点，对工作任务进行了分解，落实了相应的责任单位，并把环境污染整治纳入生态县建设考核体系，纳入领导班子和领导干部的业绩考核体系。各镇乡、有关部门也要抓紧建立相应的组织机构和工作机构，坚持主要领导亲自抓、负总责，分管领导集中精力具体抓，做到一级抓一级，层层抓落实，确保环境污染整治工作顺利推进。

⒉要形成合力。环境污染整治涉及面广，工作难度大，需要有关部门各司其职、齐抓共管。环保、发改、经贸、建设、农林、国土、水利、交通、监察、科技、公安、财政、工商等部门和镇乡要按照职能定位，明确工作职责，相互协调配合，认真研究有关政策措施，形成环境污染整治的合力，推动环境污染整治工作顺利实施。要加大环保法律法规宣传和环境警示教育，增强全社会的生态环保意识，形成保护环境人人有责的良好风尚。

生态环境治理能力篇（10）

党的十报告明确提出，生态文明建设事关民族未来发展，事关国计民生。当前我国经济社会正在发生深刻变革，随着经济高速增长，资源过度开发、环境污染严重、生态系统退化等问题随之而来。土地荒漠化、沙尘暴、雾霾无一不在警醒我们要善待自然、保护自然，把生态文明建设放在“五位一体”总体战略布局的突出位置。在建设中国特色社会主义与实现中国梦过程中要善于运用生态文明理论和生态文明思想，不断汲取和吸收国内外优秀文化思想，推进我国生态化建设。

我国当前生态环境治理的新常态

改革开放以来，我国经济社会发生了深刻变化，经过三十多年的发展，我国正式步入经济发展新常态的历史机遇期。新常态背景下，我国生态文明建设和生态环境保护呈现新特点。

一是国家更加重视生态环境治理。国家对当前我国生态环境治理工作出现的新情况、新问题高瞻远瞩提出了一系列新论断、新思路，用生态文明发展理念作为指导思想，全面统筹解决当前我国存在的生态环境发展问题，推动新常态下我国生态文明建设有序推进。

二是我国坚决不走“先污染后治理”的西方发展道路。实践证明西方走的“先污染后治理”的工业化发展道路，给生态环境和人民生产生活带来了诸多不便，因此我国要走生态发展和平崛起之路，建立和完善生态保护长效机制，全面推动我国经济与环境和谐发展。

三是要树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念。强调，绿水青山就是生产力，生态环境就是生产力，要正确认识生产力与经济发展之间的关系，大力推动绿色发展、低碳发展，转变经济发展方式，提升绿色经济比重。

四是要坚持“以人为本”发展战略。国家生态环境政策制定，生态环境保护体系构建都要坚持“以人为本”发展战略，都要围绕维护百姓切身利益槌龇⒌悖通过不断增强政策投入、资金投入和精力投入，全力打好生态环境综合治理攻坚战。

五是要坚持“实事求是”原则。我国生态环境治理工作不是一朝一夕能够解决的，需要我们立足国情，审时度势对我国生态环境治理工作理清思路制定措施，按照国家的总体方略，推动我国生态环境治理体系和治理能力现代化建设。

马克思生态思想的主要内容

马克思生态思想植根于世界优秀文化沃土，站在哲学高度对人与生态环境问题进行了深刻的论述，积极倡导人与自然、人与社会和谐相处，推动生态环境与人类共同生存发展。构建科学合理的生态环境治理体系，需要借鉴和吸收国内外环境理论和实践教训，马克思生态思想意蕴深刻内涵丰富，能够为我国生态文明建设和生态环境治理提供理论借鉴和当代启示。

人是生态环境治理的主体。在马克思生态思想理论体系中，社会生产和社会活动最终目的都是为了满足人们的现实需要和权益保障。“以人为本”价值理念是马克思生态思想理论的核心，通过对自然中心主义生态观和人类中心主义生态观的批判吸收，建立起科学的马克思生态观。马克思生态观认为人是生态环境的主体，生态环境是客体，二者之间的关系应该是一种主客体之间的关系，这里对主体人的界定应该是实践活动中客观存在的人，人是研究生态环境和生态问题的关键和前提，离开实际存在的生命个体谈生态问题就失去了现实意义。因此，坚持“以人为本”价值理念是马克思生态思想的出发点和落脚点。

变革生产方式是生态环境治理的主要途径。走生态文明发展道路是国家制定的重要战略方针，是实施国家可持续发展的重要举措。吸收和总结西方国家在生产方式和生态环境治理层面的经验和教训，马克思生态思想就是要告诉我们要用共产主义生产方式和社会制度来取代资本主义生产方式和社会制度。要实现共产主义目标，走生态文明发展之路，通过变革生产方式转变经济增长方式，从根本上解决生态环境问题，最终实现人与自然和谐发展，人与自然共生共存。

马克思生态思想对生态环境治理的现实启示

指出，当前我们要充分认识生态环境治理的重要性和紧迫感，充分认识生态文明建设的重要意义，要将生态文明建设摆在突出位置，不断强化责任意识与紧迫感，吸收借鉴马克思生态思想，通过制度和法治建设对生态环境治理一以贯之。

明确治理主体，推进生态环境治理全民化。人作为实践主体具有主观能动性，社会建设、经济发展和环境保护都是人在发挥主动作用，其出发点和落脚点也都围绕“人”这一主体展开。因此，在生态文明建设和生态环境治理过程中要坚持马克思生态思想，坚持“以人为本”生态环境治理思路，将维护人民的根本利益作为衡量生态环境治理的出发点和根本标准，让广大人民群众成为生态文明的建设主体，让广大人民群众成为生态环境治理的中坚力量。为此，一方面要进一步加强生态环境治理的广泛宣传，通过传统媒介与新媒介相结合方式，在内容和形式上要有所创新，在宣传方式和宣传途径上要贴近百姓。通过广泛宣传，让社会上更多成员树立起生态意识，让社会更多成员参与到生态环境治理中来，履行监督责任，敢于与一切环境污染的行为作斗争。另一方面要加强政府宏观指导，要协调各个生态环境治理主管部门，成立相关联席工作会议，从国家部委层面推动相关生态环境治理政策和措施落实，全力推进生态环境治理工作迈上新台阶。

创新治理手段，加强生态环境治理技术化。马克思生态思想在强调人的主观能动性的同时也对人与科技的关系进行了详细论述，指出人在科学技术中处于主导地位，要充分发挥人在科学技术使用中决定作用，实现人与自然的和谐共生。为此，一方面要充分培养科技人才，通过科技人才的培养推动科技的不断发展创新，不断提高广大人民群众的科技运用能力和人文综合素质，在生产生活中自觉运用科学技术减轻环境压力。另一方面要在生态环境治理领域不断投入科技力量，重点发展清洁能源、绿色生产和循环经济，在经济发展方式上要加大科技投入，创新生产方式，大力推动科学技术在生态环境治理中的应用。

完善治理保障，实现生态环境治理制度化。马克思生态思想深刻揭示了人与自然要高度统一，要在建设生态文明中充分发挥社会主义优越性，要通过制度建设来推动生态环境治理的有效实施。党的十报告中将加强生态文明制度建设作为关键环节来推动生态文明建设的有效实施。因此，在政府层面要将生态文明建设和生态环境治理作为考核评价内容纳入到各级政府和领导干部考核体系之中，将生态文明建设和生态环境治理作为干部提拔任用的重要考核项目，不断提升生态环境治理在政府考核中的比重。进一步强化政府责任意识，充分发挥政府在生态环境治理中的宏观调控作用，通过市场手段、法律手段、经济手段、税收手段等多种手段来推动生态环境治理工作有效落实。在社会层面要通过制度方式对社会成员生态环境行为加以规定，对造成生态环境破坏的要按照制度加以追究。同时要切实建立健全公众生态权益保障制度，切实维护和保障公众对生态环境治理的监督权和知情权。

（作者单位：南通大学）

生态环境治理能力篇（11）

中图分类号：F29 文献标识码：A

原标题：资源型城市转型与绿色发展的环境因素分析

收录日期：2016年7月12日

资源型城市一般经济转型多是强调对已经破坏的生态环境进行修复和治理，多数措施治标不治本，仅依靠增加专门性治污成本投入的方式进行环境的改善。资源型城市绿色转型则坚持标本兼治，既对已往破坏的生态环境进行修复治理，又在转型的同时从全方位构建起生态环境的绿色保护机制，使生产系统本身具备环境保护能力，形成一种经济发展与环境保护同步的新型生产发展模式。

影响资源型城市向低碳城市转型的首要因素当属环境。首先，重视保护自身生态环境，将其建设成为适宜投资和居住的地区。资源型城市一般生活设施配套水平相对落后，城市环境污染严重，在向低碳城市转型过程中要优先选择环境友好型的接续产业，在发展经济的同时做好环境保护工作；其次，鼓励低碳发展、技术创新等相关政策是实现城市转型的前提保障。资源型城市低碳转型过程中，政府需发挥主导力量，根据实际情况和预期目标，制定相关的政策，宣传和引导公民广泛参与。

环境是人类生存和发展的自然基础，良好的环境对于人类的进步和城市的发展都具有无比重要的作用。保护现有生态环境和恢复已经受到破坏的生态环境也是经济转型的重要原因之一，因此在资源型城市转型中要坚持环境保护优先的原则。正确处理好环境保护和经济发展的关系，做到可持续的发展。在坚持经济增长的同时，更要重视环境的保护和合理利用，为子孙后代的发展和延续打好基础。生态环境是全球性问题，发达国家存在生态环境问题，发展中国家也存在生态环境问题。城市是全球生态环境问题最集中、最突出的地区；资源型城市又是城市中生态环境问题最集中、最突出的地区，是发生生态环境问题种类最多、范围最广、影响最复杂、生态破坏最严重的地区，这也是提出绿色发展的意义所在。无论在国际上还是在国内，资源型城市的生态问题都是生态环境问题的焦点、重点和难点。

资源型城市由于资源的不同有很多种类型，各种类型的资源型城市所处的发展阶段、区位条件、劳动力状况、环境保护压力、产业情况等都有所差异，所以适合一个地方的转型经验也许会在另外的资源型城市中水土不服。要探寻适合本地的经济转型路径，必须坚持实事求是，因地制宜的原则。生态环境的修复、治理与建设，是资源型城市经济转型和绿色发展的一项根本性、长期性战略任务。它是资源型城市实现经济转型和绿色发展的必要条件，也是检验转型的方向是否正确，转型成功与否的一项重要标准。资源型城市生态环境治理和建设，是一项庞大复杂的经济社会系统工程，涉及经济、社会、自然各个领域，涉及物质生产、社会生活、社会投入及产出等各个方面，而且又是在城市经济转型的复杂背景下展开实施的。因此，在资源型城市生态环境治理和建设过程中，必须全面协调可持续的经济发展模式，高屋建瓴，总揽全局，统筹兼顾，正确认识和处理好生态环境建设内部及其与经济转型的各种矛盾和关系，促进生态建设的有序、健康发展。具体说，资源型城市在生态环境治理和建设中包括以下五个关系：

（一）生态环境建设与经济转型的关系。资源型城市经济转型，百业待兴，百废待举，诸如主导产业转换问题、劳动力转移问题、资金问题、技术问题、体制问题、人才问题等等，无数迫切的转型发展问题亟须解决。面对艰难复杂的转型发展任务，资源型城市绝不能再走“先发展、后治理”、“先开采、后治理”、“先生产、后生活”的传统经济增长之路，再不能忽视和淡化生态环境问题，重犯历史性的战略错误。生态环境的修复、治理与建设是经济转型中应有之义。资源型城市在经济转型中必须站在战略和全局的高度，正确认识和处理好生态环境建设与经济转型的关系，实施物质资源、经济资源、生态资源三个资源同时开发；经济效益、社会效益、生态效益三大效益并重；物质文明、精神文明、生态文明三个文明并举的可持续发展战略。只有把生态环境治理和建设摆在关系经济转型整体和全局、关系经济转型前途和命运的战略高度，才能处理好生态建设与经济建设的关系，才有可能选择和走上一条新型的、可持续发展的转型道路。

（二）生态环境修复、治理与生态环境建设的关系。生态环境修复、治理与生态环境建设同为资源型城市的生态环境任务，其中任何一项任务都不容忽视，不能偏废。既不能重修复、治理，轻建设；也不能重建设，轻修复、治理。生态环境修复、治理与建设的关系是治标和治本的关系、部分和整体的关系，也是短期和长期的关系。资源型城市的环境污染严重，生态破坏严重，对城市生产和生活危害巨大。因此，转型的起步之年、转型初期，就必须一刻也不耽搁地立即着手进行生态环境的修复和治理，并把这项工作贯穿于经济转型的全过程。但是，同时必须认识到，对遭受破坏的生态环境进行事后的修复、治理，只是治标，不是治本。它虽然有助于解决社会经济生态环境与自然生态环境，人类与自然的矛盾，但还不是这一矛盾的彻底解决的办法。彻底解决这一矛盾，不致发生旧的生态环境问题刚刚解决，新的生态环境问题又接踵产生的尴尬，就必须治本，加强生态环境建设，这是解决生态环境问题的根本措施和根本办法。

生态环境建设的基本目标和主要途径，是要建设生态经济。什么是生态经济呢？生态经济是一种新型经济，用形象化语言说，生态经济即绿色经济，它是区别于工业文明的“黑色”经济的一种新型经济。生态经济是人口―经济―社会―生态良性循环，人与自然、经济与生态、社会发展与生态环境平衡协调的经济。发展生态经济，就要大力发展绿色生产、绿色流通、绿色消费；推广和实行绿色技术、绿色投资，发展绿色产品、绿色产业；发展绿色工业、绿色服务业；发展循环经济、清洁生产，在社会再生产的各个领域、各个环节逐步实现经济与生态的统一、人与自然的统一，使经济的增长不再以破坏人类赖以生存和发展的生态环境为代价。生态经济或绿色经济是一种更先进的经济发展模式和发展道路，也是一个更加美好的人类理想，一个更加令人向往的人类与自然“大同”的世界。只有全面实施生态环境建设，才能不致发生修复、治理了旧的生态环境破坏，新的生态环境破坏又再度产生的悲剧，打破“生态破坏―治理―再破坏―再治理”的恶性循环。

（三）重点生态环境项目与一般生态环境项目的关系。经济转型的每一个投资项目都与生态环境有关，很难说哪一个投资项目与生态环境无关，只不过相关的程度有强弱，相关的性质有正负之别而已。投资项目中有一批对生态环境影响特别显著，其建设和实施对城市生态环境的修复、治理和建设意义极其重大的项目，它们成为重点生态环境项目。而另外一些项目，从生态意义上说只是一般性项目。资源型城市在生态环境治理和建设中要区分重点生态环境项目和一般生态环境项目，集中力量，突出重点，首先在重点项目上实现突破，借以带动生态环境治理、建设的全局。当然，在突出重点的前提下，也要搞好大量的一般性生态环境项目，提高生态环境治理和建设的全面性、综合性和整体效果。无论是重点项目还是一般项目，在实施建设过程中都要从生态环境项目的特点出发，坚持如下两条原则：一是生态环境治理与资源综合开发利用相结合，对于资源开发过程及生产加工过程中产生的各种固体、气体、液体排放物进行科学化、生态化处理，实行资源的综合利用，变害为利，变废为宝；二是坚持生态环境治理与城市基础设施建设相结合。资源型城市的生态环境问题是和城市设施建设滞后交织在一起的。生态环境破坏影响了城市的住宅、道路、通讯、水、电、气的生产和供应等基础设施建设；反之，城市基础设施建设滞后也加重了生态环境问题的难度和复杂性。在生态环境治理建设过程中，应坚持生态治理和城市建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，从而有助于城市生态环境建设与城市设施建设互相推动、共同发展。

（四）生态效益与经济效益、社会效益的关系。从全局、长远、根本上说，生态效益与经济效益、社会效益是统一的。但是，在一定时期、一些具体问题上，它们之间又存在着矛盾。生态效益也会影响到经济效益与社会效益。例如，一个投资项目或一个企业，投在生态环境治理方面的钱多了，会加大建设和生产成本，相应减少投资收益和生产效益。一个城市投在生态环境方面的钱多了，就会相应减少投在经济项目和社会事业项目的资金。当生态效益与经济效益、社会效益出现矛盾的时候，必须兼顾各个方面，尽可能实现三者的统一，既不能不顾生态效益只强调经济效益、社会效益，也不能只顾经济、社会效益，忽视生态效益。而当经济效益、社会效益与生态效益发生严重冲突，经济、社会效益的取得需要生态环境付出巨大代价和牺牲时，则要把生态效益放在第一位，宁可损失甚至牺牲经济效益、社会效益，也要确保生态环境的安全。因为这是经济社会发展和人民群众的长期根本利益所在。用损害生态利益的方法谋取经济、社会效益，无异于竭泽而渔，饮鸩止渴，到头来，也会最终损害经济效益和生态效益，甚至会威胁到人类的生存和发展。

（五）生态环境建设中实施政府调控与运用市场机制的关系。生态环境是社会公共品，并且具有明显的外部性。这一情况导致某些人认为生态环境不具有价值，从经济利益上减弱了对生态环境的关心。按照一般经济规律，社会公共产品及某些外部性极强的领域，只能由国家承担起管理责任，或者国家管理比任由市场自发力量支配会取得更好的效果。生态环境对社会经济和社会福利的影响是如此之大，其外部性又是如此之强，所以由国家实行有效的管理，以法律的手段、行政强制手段保护生态环境，杜绝或减少破坏生态环境的行为，无疑比单纯市场调节更为有效。国家对生态环境的统一管理虽然重要而且有效，但是在市场经济条件下，单纯依靠国家管理显然是不够的，还要注重发挥市场机制的作用，使生态环境的外部效应内部化，即使保护生态环境的行为和企业、单位、个人获得利益，使破坏生态环境的行为、企业、个人为此付出成本，受到应有的经济惩罚。只有政府管理和市场机制相结合，并不断提高市场机制和实施政府调控的水平，才能使生态环境的治理和建设逐步走上市场化、法制化的轨道。

环境因素对资源型城市转型与绿色发展存在重要影响，同时绿色发展以环境修复和生态保护为重要目标，能促进环境因素的改善和治理。资源型城市实现绿色发展要求区别传统的先污染后治理模式，树立标本兼治、同步治理的基本理念和发展原则，既对以往破坏的生态环境进行修复治理，又在转型的同时对生态环境可支撑人口、经济规模和容纳污染物承载力进行定性、定量分析，从全方位构建起生态环境绿色保护机制，形成经济发展与环境保护同步运行和互动的新型科学发展模式。

主要参考文献：